LA POBREZA EN EL PER

1. RELACIN ENTRE POBREZA CRECIMIENTO ECONMICO

Las polticas de lucha contra la pobreza deben tener como base una poltica econmica general que
garantice la estabilidad y el crecimiento econmico. El Per no produce lo suficiente para cubrir los
requerimientos de sus habitantes. En trminos per cpita, el Per produce lo mismo que en la
primera mitad de los ochenta. El crecimiento y la estabilidad econmicos tienen una importancia
fundamental para la lucha contra la pobreza, no siempre reconocida de manera explcita.
Un estudio reciente del Banco Mundial (1999) sobre la evolucin de la pobreza en el Per indica
que el crecimiento econmico registrado entre 1994 y 1997 permiti la creacin de cerca de 1.3
millones de puestos de trabajo. Muchos de ellos fueron puestos informales, lo cual no es
sorprendente si se considera que aproximadamente el 45 por ciento del empleo urbano es informal.
En el sector rural la proporcin de empleo informal es mayor, lo que se debe en parte a que la
legislacin laboral y tributaria no est pensada para el agro y otras actividades que son fuentes del
empleo rural.
Por lo anteriormente expuesto, las medidas de lucha contra la pobreza no deben ser contrarias a los
principios que sustentan la estabilidad y el crecimiento econmico. Por el contrario, son parte
importante de las polticas de lucha contra la pobreza aquellas polticas que favorecen el
crecimiento econmico, especialmente de los sectores ms intensivos en mano de obra y en zonas
de pobreza. Asimismo, el nivel de gasto pblico para polticas de lucha contra la pobreza debe ser
compatible con niveles de tributacin que garanticen el crecimiento econmico, por lo que el
principal reto consiste en optimizar el uso de los recursos destinados para ese fin, campo en el cual
existe mucho por hacer.
Asimismo, se debe buscar que los sectores ms intensivos en mano de obra no calificada puedan
crecer agricultura, construccin, turismo, comercio, as como aquellas actividades que, por estar
localizadas en zonas geogrficas cercanas a poblaciones pobres, puedan generar un potencial muy
grande de empleo y movimiento econmico, como es el caso de proyectos mineros, forestales y
petroleros. En esta misma lnea de pensamiento, una estrategia importante es dinamizar mercados
locales cercanos a poblaciones pobres, lo que se ha venido llamando desarrollo de ciudades
intermedias y tambin corredores econmicos. En todos estos casos, naturalmente, es importante
que las inversiones cuiden los aspectos ambientales, culturales y sociales de las zonas donde
operan, para impulsar su desarrollo sin generar problemas de otro tipo.
2. INVESTIGACIN SOBRE LA POBREZA Y COMO SALIR DE ELLA
Dada la complejidad del problema de la pobreza, es necesario desarrollar ms y aprovechar mejor
los estudios empricos que analizan los factores que causan la pobreza, as como la efectividad de
las polticas y programas destinados a superarla.
Existen ya, para el caso peruano, algunos estudios empricos sobre la base de las ENNIV, que
identifican los factores que explican por qu algunas familias son pobres y otras no, as como los
factores que les permiten pasar de un estado a otro. En muchos casos, la sola identificacin de estos
factores permite una recomendacin de poltica de manera ms o menos directa, mientras que en
otros se requiere un anlisis ms detallado, que merecera ser estudiado.
En su ltimo reporte sobre la pobreza en el Per, el Banco Mundial identifica, mediante un estudio
estadstico y economtrico de los resultados de las ENNIV 1994 y 1997, los siguientes factores
vinculados a la pobreza en el Per:

Acceso a infraestructura y servicios bsicos. Mientras mayor sea el nmero de servicios a los que
accede cada hogar, mayor es la probabilidad de que sta se encuentre fuera de la pobreza. Adems,
las condiciones de la infraestructura y los servicios pblicos tienen efectos sobre la rentabilidad de
los bienes privados. Por ejemplo, la educacin o el acceso a la tierra son ms rentables cuanto
mayor sea la dotacin de otros bienes y servicios claves, como electricidad, agua y desage. De
ello se desprende que se debe continuar ampliando el acceso a infraestructura y servicios bsicos.
Sin embargo, debe analizarse la sostenibilidad de las inversiones y los factores que la afectan, para
que la infraestructura desarrollada contine en buen estado y brindando
Educacin. Los hogares con jefes de familia u otros miembros del hogar de ms de 14 aos con
mayor grado de educacin y ms experiencia progresan ms rpido. El nfasis en el campo de la
educacin bsica es fundamental, desde una perspectiva de lucha contra la pobreza. Un miembro
del Task Force plante que algunos estudios internacionales sealan que, a nivel de grandes cifras,
la proporcin de gasto destinado a educacin bsica, en comparacin a programas de apoyo
alimentario y nutricional, es bajo en trminos comparativos.
Idioma. Existe evidencia de que los hogares en donde se habla lenguas nativas tienen ms
probabilidades de permanecer en la pobreza que aqullos en donde se habla castellano. Es
necesario evaluar cul es el impacto de los programas de educacin bilinge. Si bien stos se
fundamentan en el hecho de que es ms fcil y mejora la autoestima de los nios el aprender la
lecto-escritura en su idioma materno, facilitando luego el aprendizaje de otros idiomas, dados los
bajos niveles de escolaridad, es posible que en la prctica ello dificulte el aprendizaje del espaol,
lo que limita las opciones futuras de superacin de la pobreza de dichos nios. Al respecto, uno de
los miembros del Task Force plante que no slo se trata de un tema educativo, sino que existe
tambin una dimensin cultural de por medio, y que no se debe imponer la visin occidental del
desarrollo. Otro miembro seal, sin embargo, que el idioma materno, siendo un tema cultural,
debe estar vigente en la educacin como lenguaje de tradicin oral, pero que actualmente la mayor
parte de nios es expuesto al espaol por los medios de comunicacin, lo que permitira que s se
ensee espaol desde una edad temprana, y con ello se podra evitar el riesgo de que los nios
abandonen la escuela sin conocimientos suficientes de este idioma.
Migracin. Las familias migrantes progresan. El desarrollo de polticas que favorezcan procesos
migratorios ordenados desde zonas que no tienen mayor viabilidad econmica hacia ciudades
intermedias del pas es una opcin de combate contra la pobreza.
Tamao del grupo familiar. Las cifras indican que las condiciones de vida de las familias
numerosas son peores frente a las de familias menos numerosas. Por ello, las polticas de poblacin
bien diseadas, que eviten los problemas de desinformacin, son un componente importante de una
poltica de lucha contra la pobreza.
Composicin familiar. Aunque no tiene implicancia directa sobre polticas, resulta interesante
sealar que el estudio encuentra que los hogares dirigidos por mujeres progresan ms que los
dirigidos por hombres, aislando los efectos de otras variables como educacin, consumo inicial,
tamao del grupo familiar, nivel de dependencia, etctera.
Inters empresarial. Las familias que usan por lo menos una de las habitaciones de su vivienda con
fines comerciales, tanto en zonas urbanas como rurales, logran alcanzar un crecimiento

significativamente ms alto de bienestar que el resto. El acceso al crdito y los ahorros financieros
tambin favorecen la superacin de la pobreza.
Acceso a la propiedad. En el caso de los pobres urbanos, la formalizacin de la propiedad de la
vivienda es muy importante. El reconocimiento de la propiedad permite el acceso al crdito, a
travs de la posibilidad de contratar garantas hipotecarias, y crea incentivos para la inversin en la
propiedad. En ese sentido, los esfuerzos de titulacin son una estrategia correcta.
3. CAUSAS
El Problema Especfico De La Pobreza Rural
La pobreza ms grave se encuentra en las zonas rurales, donde algunos indicadores de calidad de
vida son comparables con el nivel promedio de pases africanos. En estas zonas del pas, la pobreza
es ms difcil de superar por la conjuncin de diversos factores que la explican: baja productividad,
desnutricin infantil, menor acceso y baja calidad de la educacin rural, lejana, falta de acceso a
infraestructura y servicios bsicos, barreras culturales, etctera. Ello explica por qu tanto en el
Per como en otros pases los mayores xitos frente a la pobreza rural se logran en el campo de
programas de alivio y no de superacin de la pobreza.
El reto fundamental es elevar la capacidad de generacin de ingreso de los pobres rurales, lo que se
ha intentado desde diversas estrategias, tanto en el pas como en el extranjero. El debate sobre
cmo enfrentarlo gener posiciones diferentes. De un lado, algunos miembros del Task Force
pusieron mucho nfasis en la necesidad de desarrollar proyectos productivos, en comparacin con
los programas de asistencia social y de desarrollo de infraestructura econmica y social. Segn esta
perspectiva, el apoyo a proyectos productivos debiera darse en el marco de programas de desarrollo
rural integral, que incluya asistencia tcnica y aspectos de competitividad en mercados regionales y
nacionales, e incluso internacionales, aunque ello slo se logre en el mediano o largo plazo. Al
respecto, otros miembros sealaron que existe una larga historia de fracasos en la promocin de
proyectos productivos, tanto desde el sector pblico como de las ONG, por lo que el diseo tendra
que ser muy cuidadoso para lograr los objetivos propuestos. Segn esta perspectiva, es preferible
enfatizar el apoyo del Estado en el desarrollo de condiciones para que los pobres accedan en mejor
pie a mercados regionales, lo que incluye un mayor nfasis en el desarrollo de infraestructura
econmica, la coordinacin e informacin entre agentes y la asistencia tcnica, en comparacin con
el apoyo directo del Estado en proyectos productivos.
Se consider pertinente analizar en mayor detalle las causas de la baja capacidad de generacin de
ingresos del poblador rural, que explica no slo la pobreza rural sino tambin la urbana, de acuerdo
al diagnstico planteado por Richard Webb en el I Foro sobre Pobreza, en 1998. En dicha ocasin,
Webb formul el siguiente diagnstico:
"As, la causa central de la pobreza extrema sigue siendo la bajsima productividad del
minifundista, factor que determina no slo un pauprrimo nivel de vida en el campo sino tambin
un muy bajo salario de oferta en la ciudad. Los instrumentos que se han aplicado para elevar esa
productividad son muchos, y la historia de esos esfuerzo s, en el Per como en el resto del mundo,
es larga. Las estrategias para el desarrollo rural han priorizado por momentos el esfuerzo colectivo
local (desarrollo comunal), la reforma agraria y el capital humano. Cada una de estas grandes
estrategias ha tenido eco en el Per"

Dicha ponencia planteaba tres posibles estrategias para enfrentar la pobreza rural: (i) desarrollar
una revolucin verde peruana, que aumente el nivel de productividad e ingresos agrarios, (ii)
promover las actividades no agrcolas y (iii) promover la migracin de parte de la poblacin rural a
reas urbanas.
4. Pobreza extrema por actividad econmica
El anlisis de la extrema pobreza por sector econmico ha sido realizado a partir del
comportamiento de la PEA ocupada. De l se deriva lo siguiente. Los sectores en los que aumenta
el empleo en condiciones de pobreza extrema son hoteles y restaurantes, comercio al por menor,
transportes y comunicaciones, actividades inmobiliarias y el sector agrcola. De todos estos
sectores, el agrcola es el de mayor relevancia cuantitativa ya que contribuye con partes de todo
el empleo en situacin de extrema pobreza, siguindole el sector comercio al por menor que
concentra el 9.8% de dicha categora.
Por su parte los sectores en los cuales se reduce el empleo en dicha condicin son: el de reparacin
de vehculos automotores, la administracin pblica, electricidad -agua, comercio al por mayor y la
construccin. De todos estos sectores, el rubro de la administracin pblica es quien ha
concentrado cuantitativamente la mayor reduccin de trabajadores en esta condicin.
Comparando Lima con el resto del pas se aprecia que para el primer caso, han sido los sectores de
transportes y comunicaciones junto con el de restaurantes y hoteles quienes han concentrado el
incremento del empleo en condiciones de pobreza extrema mientras que para el resto del pas los
sectores con tales caractersticas han sido los de comercio al por menor y aquellos denominados de
actividades inmobiliarias. Aunque habra que sealar que en el caso del departamento de Lima, las
actividades que concentran el 83% del empleo en estas condiciones - pobreza extrema- son el
comercio al por menor, los servicios personales y el rubro de restaurantes y hoteles. Para el resto
del pas, por su parte, el sector agrcola concentra por s solo el 77.8% del empleo en situacin de
pobreza extrema. Le sigue el comercio al por menor y la manufactura.
De otro lado, en el caso del departamento de Lima, aparecen sectores como el de reparacin de
vehculos automotores y el del comercio al por mayor como aquellos en los que la disminucin del
empleo en condiciones de pobreza extrema se habra reducido en su totalidad. Para el caso del resto
del pas no se aprecia sector alguno en el cual se haya observado un comportamiento similar.
La Pobreza Extrema, Un Concepto A Desechar
Una afirmacin fuerte: la medicin de pobreza extrema no sirve. Como se sabe, se consideran
pobres extremos a quienes an destinando todos sus ingresos a la compra de alimentos, no alcanzan
a comprar la canasta bsica alimentaria. Un ejemplo pone de relieve lo absurdo de esta propuesta:
una persona que invierte todos sus ingresos en la compra de alimentos, tendra que comerlos
crudos. Generalmente, se sabe que incluso los ms pobres de los pobres, a nivel internacional,
dedican un 30 por ciento de sus ingresos para el consumo de otras cosas que no son alimentos. De
hecho, todos sabemos que para no ser pobre es necesario tambin tener recursos para poder
vestirse, lavarse, cocinar, tener un techo y una cama, educarse y cuidar su salud.
Siendo el concepto de pobreza extrema una absurdo imposible, se le suele dar validez en el sentido
de considerar a aquellos que estn lejos de superar su condicin de pobreza. El problema es que la
distancia entre la lnea de pobreza extrema y la lnea de pobreza, como vimos, es variable, debido a

que las necesidades y patrones de consumo entre las regiones son distintas. En ese sentido, es una
medida que no mide a todos por igual.

5. POBREZA PUNTUAL
Aunque el gasto social sigue creciendo, los ms pobres entre los pobres crecen en el campo y otros
sectores.
Uno de los temas principales en la agenda electoral es sin duda el de la reduccin de la pobreza.
Adems de los principios ticos y de solidaridad, existen otros argumentos. Es simple: reducir la
pobreza ampla el mercado e incrementa la demanda interna. Por otra parte, si el modelo
econmico no muestra resultados sociales, se va poniendo en tela de juicio las reformas
estructurales. La sostenibilidad del modelo, que el gobierno defiende a capa y espada, depende de
dichos resultados. El asunto no es slo cunto gastar, sino cmo gastar. En el mbito urbano, la
pobreza extrema representa 9.3% del total de la poblacin. En las zonas rurales, en cambio, este
indicador se eleva a casi el triple: 24.5%. Hay, sin embargo, una mejora: en 1994 este indicador
llegaba 12.9% en el mbito urbano, y a 29.5% en el rural.
Aun as, la situacin en las zonas rurales es dramtica. Actualmente, casi uno de cada tres
habitantes en estas zonas es pobre extremo. Su pobreza est relacionada con la falta de activos
productivos (tierra, ganado, tecnologa y crdito), as como con los bajos niveles educativos y con
una familia numerosa, segn un estudio de Escobal, Saavedra y Torero, hecho para GRADE en
1998.
Ahora bien, ser pobre extremo en el Per significa subsistir con S/. 3.60 diarios para comer,
transportarse, vestirse, curarse etc. Esta desesperante situacin no es marginal: afecta a unos 3.7
millones de peruanos. Es decir, al 15% de la poblacin. El libre mercado, al menos en el corto
plazo, no muestra resultados alentadores.
Debido al rpido crecimiento urbano y a la migracin, actualmente hay tambin ms pobres en la
ciudad. Sin embargo, es en el campo donde estn los pobres entre los pobres, especialmente en las
provincias altoandinas de la sierra sur y en las zonas rurales ms alejadas de la Amazona.
Un estudio del CIES, hecho por Cecilia Lvano y Pedro Llontop del IEP (Instituto de Estudios
Peruanos) seala que son especialmente las poblaciones indgenas y las de la sierra rural las que
menos se han beneficiado del crecimiento del PBI y la reactivacin econmica de 1993-1994. El
gasto social per cpita, asimismo, se ha elevado de US$ 12 per cpita en 1990 a US$ 214 en 1996.
Por qu, si estas cifras son ciertas, no se ha reducido la pobreza ms rpidamente?.
Existen varias razones:
El ritmo de crecimiento econmico ha mostrado muchos altibajos. No ha permitido que los
ingresos fiscales (y por lo tanto, la capacidad de gasto) sean estables. El marco institucional
muestra aspectos positivos, pero tambin negativos. Simplificando, puede sostenerse que el
gobierno ejecuta dos tipos de programas sociales: De alivio de la pobreza, que son de corto plazo y
tienen naturaleza temporal. Se dan va Foncodes y diversos programas (como el Vaso de Leche,
apoyo alimentario, etc), agrupados en los ministerios de la Presidencia y de la Mujer. De
superacin de la pobreza, con una ptica de largo plazo y que involucran inversin en capital
humano y a ministerios como el de Salud y el de Educacin. Debido a este esquema algunos
programas se duplican y, en general, se reduce la eficiencia. Prueba de lo anterior es la forma cmo
se ha distribuido el gasto social. En los rubros ms importantes, como agua potable, electricidad,

atencin en salud y educacin, hay un sesgo pro urbano, a pesar de que la mayora de los ms
pobres son rurales.
En promedio, entre 1994 y 1997, el 63% del gasto social se ha dirigido a sectores urbanos y slo el
37% a sectores rurales. Como sealan Jorge Agero y Ursula Aldana de GRADE, en un estudio
apoyado por el CIES, superar la pobreza en los hogares rurales pasa por mayor y mejor educacin,
(en especial, para la mujer adulta, que en el campo cumple importantes labores productivas) y por
una inversin que permita elevar la productividad (riego, semillas mejoradas, fertilizantes, acopio y
distribucin). Adicionalmente, el 20% ms pobre de la poblacin se ha beneficiado con el 20%, en
promedio, del gasto social del gobierno. Mientras, el 20% ms rico del pas tambin ha recibido,
aproximadamente el 20% de este gasto. La distribucin no ha sido lo suficientemente progresiva.
En el sector Educacin se aprecia la regresividad. Del total de gasto pblico educativo en
educacin primaria, el 19.4% se ha dirigido al 20% ms rico de la poblacin; en secundaria, el
porcentaje sube a 36.9% y en educacin superior llega a 53.1%.
El 20% ms pobre recibe slo el 14.1% del gasto total en educacin primaria, el 7.0% en educacin
secundaria y slo el 2.5% en superior. El mismo patrn se observa en Salud, segn estudios de E.
Vsquez, R. Cortez y C. Parodi del CIUP (Centro de Investigaciones de la Universidad del
Pacfico).
Lo anterior no debe llevar a pensar, ni remotamente, en un retorno al populismo. No hay que
olvidar que los gastos en Educacin y Salud disminuyeron en ms de 15%, en trminos reales,
entre 1985 y 1990. Los equilibrios sociales no pueden lograrse a costa de los desequilibrios
macroeconmicos, como seala Carlos Parodi de la Universidad del Pacfico.
Tampoco deben ponerse en marcha programas asistencialistas (pan y circo), que slo incrementan
la dependencia del Estado. Lo recomendable es aumentar la capacidad de los pobres, para que ellos
mismos cambien su situacin.
Estudios recientes del CIUP muestran una gran heterogeneidad entre los pobres extremos, en
cuanto a sus carencias y prioridades. Se necesitan programas flexibles, que en su diseo, ejecucin
y evaluacin incorporen a estos ciudadanos siempre ninguneados.