Akademija za diplomatiju i bezbednost

Predmet: Savremene bezbednosne integracije

i vojna diplomatija
Autor - Prof. dr Milan Opai
Tema 13. : OEBS-uloga i funkcije vojnodiplomatskih
predstavnika drava lanica

1. Bitna obeleja razvoja bezbednosnih funkcija

i strukture OEBS-a
U vreme svog nastanka, 1.avgusta 1975. godine, kada je usvajanjem uvene
Helsinke povelje, zavren Prvi samit efova drava ili vla- da zemalja
uesnica Konferencije o bezbednosti i saradnji u Helsinki- ju, ovaj
multilateralni forum je bio zamiljen kao poluinstitucionalni oblik redovnog
okupljanja i dogovora zemalja uesnica o saradnji po svim kljunim
pitanjima njihovih meusobnih odnosa i bezbednosti u Evropi. Naime,
Helsinkom poveljom su, kao predmet deovanja Kon- ferencije o
bezbednosti i saradnji u Evropi (KEBS), definisane temat- ske oblasti,
razvrstane u tri tzv. korpe:(1) prva, koja se odnosi na pitanja
bezbednosti u Evropi, a obuhvata katalog deset optepri- znatih naela
meusobnih odnosa i mere za izgradnju poverenja i od- reene aspekte
bezbednosti i razoruanja; (2) druga, koja predvia saradnju drava u
oblastima privrede, nauke, tehnologije i zatite o- vekove sredine, ali sadri
i preporuke za saradnju u oblasti turizma, migracije radnika, obrazovanja
kadrova u privredi i dr. podrujima; i (3) trea, koja se odnosi na saradnju u
humanitarnim i drugim srod- nim oblastima a sadri izjave o namerama i
konkretne preporuke u pogledu proirivanja i jaanja meuljudskih
kontakata, saradnje i ra- zmene u oblasti kulture, informacija i obrazovanja.
Tada su se, dra- ve uesnice KEBS-a, zapravo, sveano obavezale da e,
jednostranim akcijama kroz bilateralne pregovore, viestrane dogovore
eksperata, koristei se drugim multilateralnim forumima i kroz povremeno
odr- avanje skupova na nivou razliitih predstavnika ministarstava inostranih poslova, obezbeivati kontinuitet KEBS-a, odnosno unaprei- vati
proces jaanja poverenja, bezbednosti i saradnje u Evropi.

Krajem osamdesetih i poetkom devedesetih godina prolog veka, ka- da se

ve dogodio raspad bipolarne bezbednosne arhitekture Evrope,
zapoeo je proces postepene institucionalizacije KEBS-a. Naime, od ad
hok multilateralnog foruma za saradnju zemalja uesnica, KEBS sve vie
prerasta u stalnu regionalnu organizaciju evropskih drava, SAD i
Kanade, kao i nekih Centralno azijskih zema- lja, koja sve izrazitije
pomera teite svog delovanja ka oblastima ko- lektivne bezbednosti,
unapreivanja demokratije i ljudskih prava.
Ovaj proces postepene metamorfoze KEBS-a dobija na zamahu, na- roito
nakon Samita u Parizu, odranog krajem 1990., kada je usvoje- na uvena
Pariska povelja za novu Evropu i konstituisana prva stalna radna tela
KEBS-a (Stalni savet, Komitet visokih funkcio- nera, Sekretarijat, Centar za
spreavanje sukoba i Biro za slobodne izbore). Nakon ukljuivanja
novonastalih drava tokom 1992. godine, KEBS se, sve izrazitije profilie
kao regionalni sporazum i operativna institucija za multilateralnu saradnju i
mirno reavanje sporova izme- u drava lanica, u skladu sa Poveljom UN.
Ve na sledeem Samitu KEBS-a, odranom novembra 1992. u Helsinkiju,
doneta je odluka o ustanovljavanju Foruma za bezbednosnu saradnju, kao
ovlae- nog tela za pregovore i konsultacije o svim pitanjima razoruanja,
ko- ntrole naoruanja, izgradnje poverenja i bezbednosti i spreavanje sukoba. Na narednom Samitu u Budimpeti, odranom krajem 1994., drave
uesnice KEBS-a su prihvatile Kodeks ponaanja o vojno-politikim
aspektima bezbednosti i odluile da se KEBS preime- nuje i ubudue
funkcionie kao Organizacija za evropsku bezbe- dnost i saradnju
(OEBS). Napokon, dokumentima usvojenim na Samitu u Istambulu,
novembra 1999. godine, OEBS je samo zaokru- io institucionalizaciju
svoje strukture, koja se osnovi zadrala do da- nanjih dana.
OEBS se danas identifikuje kao regionalni politiko-bezbednos- ni
sporazum i organizacija, koja obuhvata ukupno 56 drava Evr-ope,
Centralne Azije i Severne Amerike a funkcionie, prevashodno kao
institucija za rano upozorenje, spreavanje konflikata, up- ravljanje
krizama i preduzimanje odgovarajuih mera za re- habilitaciju i
saniranje posledica konflikata, a na osnovu Glave VIII Povelje UN, koja
se odnosi na mirno reavanje meunarodnih sporova. Ona prilazi pitanjima
bezbednosti sveobuhvatno i koope- rativno. Bavi se irokim spektrom
pitanja, vezanih za bezbednost drava lanica, ukljuujui tu kontrolu
naoruanja, preventi- vnu diplomatiju, mere za unapreivanje
bezbednosti i pove- renja, potovanje i razvijanje ljudskih prava,
nadgledanje parlamentarnih izbora, kao i ekonomsku bezbednost i tra2

nsparentnost javnih poslova. Sve drave lanice OEBS-a uivaju

ravnopravan status a odluke se u njoj donose, iskljuivo konsen- zusom.
Funkcionisanje OEBS-a, danas obezbeuje vrlo razgranata struktura stalnih i
povremenih organa za pregovaranje i odluivanje i stalnih, konsultativnih,
savetodavnih i izvrnih tela i institucionalizo- vanih oblika delovanja. Grupi
glavnih stalnih i ad hok organa za kon- sultacije i donoenje odluka, svakako
pripadaju: (1) Samit efova dr ava ili vlada; (2) Savet ministara
(Ministarski savet); (3) Stalni savet; i (4) Visoki savet- Ekonomski forum.
Grupa savetodavnih i izvrnih te-la OEBS-a je znatno brojnija i obuhvata
sledee organe: (1) Predseda- vajui OEBS-a; (2) Trojka; (3) Generalni
sekretar; (4) Sekretarijat; (5) Kancelarija za demokratske institucije i ljudska
prava- ODIHR; (6) Visoki komesar za nacionalne manjine- HCNM; (7)
Predstavnik za slobodu medija- FOM; (8) Koordinator za ekonomske i
ekoloke akti- vnosti; (9) Centar za prevenciju konflikata; (10) Operativni
centar za planiranje i organizovanje operacija OEBS-a na terenu; (11)
Timovi za brzu i strunu pomo i saradnju- REACT; (12) Forum za
bezbednosnu saradnju- FSC; (13) Parlamentarna skuptina OEBS-a; i (14)
Sud za mirenje i arbitrau.
2. Status i osnovne funkcije delegacija-predstavnika
drava lanica u organima OEBS-a
Dve pomenute grupe organa OEBS-a se, naravno, bitno razlikuju u pogledu
karaktera i znaaja nadlenosti ali nije nevano da se su, u svima njima,
manje ili vie ravnopravno, zastupljene sve drave lani- ce. Dakle sve
lanice, formalno, imaju jednake anse da utiu na defi- nisanje politike,
profilisanje strategije delovanja, iniciranje i pokreta- nje konkretnih akcija
OEBS-a, mada faktiki, njihove realne mogu- nosti uticaja ostaju
neravnomerne i srazmerne njihovoj politikoj moi.
Stalni savet je stalno radno telo OEBS-a, koje zaseda redovno jed- dnom
nedeljno, nadleno je za politike konsultacije o irokom krugu programskih
pitanja, iznalaenje odluka i rukovoenje dnevnim ope- rativnim
aktivnostima. U sastavu ovog organa, nalaze se stalni, akre- ditovani
predstavnici zemalja lanica, to mu omoguava kontinuiran rad a, po
potrebi, i hitno okupljanje, radi razmatranja nekog urgent- nog sluaja ili
vanredne situacije. U njegovoj je nadlenosti, utvriva- nje akcija OEBS-a
na terenu, odluivanje o mandatu i finansiranju tih operacija, kao i, zajedno
sa Predsedavajuim OEBS-a, odreivanje smernica za izvoenje takvih
operacija. Ovo telo je, takoe, zadueno da izvrava i operacionalizuje sva
pitanja bezbednosti i saradnje, o ko- jima je odreene odluke ili smernice

usvojio Savet ministara ili Samit efova drava ili vlada drava lanica
OEBS-a.
Savet ministara (ili Ministarski savet) je najvie rukovodee te- lo OEBSa, izmeu zasedanja Samita efova drava ili vlada zemalja lanica, koga
ine ministri spoljnih poslova drava lanica. Ovlaeno je da donosi
politike odluke o svim vanim pitanjima bezbednosti i saradnje, zaseda
najmanje jednom godinje, po pravilu, krajem jed- nogodinjeg mandata
Prdsedavajueg OEBS-a. Savet ministara se sa- staje i prilikom odravanja
tzv. Kontrolne konferencije, koje se redo- vno odravaju svake druge godine,
radi sveobuhvatnog pretresanja svih podruja aktivnosti OEBS-a, pre
odravanja Samita efova drava ili vlada drava lanica.
Predsdavajui OEBS-a (Chairman-in-Office/CIO) je, po pravilu Mi- nistar
spoljnih poslova drave lanice, u kojoj je odran poslednji Sa- mit efova
drava ili vlada zemalja lanica OEBS-a. On tu dunost ob- avlja do
narednog Samita i izbora novog predsedavajueg, u liku mi- nistra spoljnih
poslova drave domaina tog samita. Predsedavajui OEBS-a je, ujedno, i
predsedavajui Stalnom savetu i Ministarskom savetu, prilikom njihovih
redovnih zasedanja ili vanrednih sednica. On je ovlaen da zvanino
predstavlja OEBS na meunarodnim ko- nferencijama, u kontaktima sa
drugim meunarodnim organizacija- ma i prilikom poseta i razgovora sa
predstavnicima vlada zemalja la- nica OEBS-a i drugih drava.
Predsedavajui OEBS-a koordinira, uz pomo svog predhodnika i
naslednika (Trojka), sve tekue aktivno- sti i raspolae mogunou da,
upuivanjem svojih linih opunomoe- nika, brzo reaguje u sluaju
eskalacije nekog konflikta.
Trojka je vrlo specifino telo OEBS-a, koga ine prethodni, ak- tuelni
i naredni predsedavajui OEBS-a. Osnovna svrha ustano- vljavanja
ovakvog organa u strukturi OEBS-a je potreba da se obezbe- di kontinuitet i
optimalan nivo efikasnosti u ostvarivanju njene politi- ke i programskih
ciljeva. Ovaj organ, gotovo redovno, nastupa u mno- gim sluajevima, ime
se obezbeuje snanija pregovaraka pozicija OEBS-a u kontaktima i
razgovorima sa zvaninim prdstavnicima dr- ava i drugih meunarodnih
organizacija.
Centru za prevenciju konflikata sa stalnim seditem u Beu, u vreme
formiranja ( 1990.), bila je namenjena uloga struno-savetoda- vnog tela
Stalnog saveta OEBS-a, za preduzimanje mera izgradnje po- verenja i
bezbednosti. Meutim, sa irenjem aktivnosti OEBS-a, a po-sebno sa
poveanjem akcija na terenu i umnoavanjem problema oko planiranja,
pripreme i organizovanja takvih operacija, Centar je fakti- ki prerastao u
glavno operativno telo za planiranje, organizovanje i voenje misija OEBS4

a, koje se odnose na verifikaciju sporazuma u oblasti razoruanja i kontrole

naoruanja, kao i procedura mirnog re- avanja konflikata. U ovom organu
se nalaze stalni (vojni i civilni) pr- edstavnici zemalja lanica OEBS-a, koji
su ovlaeni da kontinuirano prate ili, po potrebi, i brzo reaguju u
preduzimanju odreenih mera iz okvira raspoloivih instrumenata ranog
upozoravanja, spreavanja konflikata, politikog prevazilaenja kriza i
miroljubivog reavanja sporova. U okviru ovog tela funkcionie i poseban
Operativni cen- tar, koga ini jedno malo jezgro stalnog osoblja sa
ekspertizom, pri- mereno konkretnim misijama OEBS-a na terenu. Ovaj
centar je, za- pravo zaduen za planiranje i rasporeivanje misija na terenu,
uz odravanje veza i pomoi UN, NATO-a, EU i drugih meunarodnih
organizacija, u sklopu tzv. kooperativne bezbednosti. U njegovoj nadlenosti je i planiranje angaovanja Timova za brzu i strunu pomo i
saradnju (REACT), kao specifinog oblika pomoi dra- vama lanicama,
radi prevencije sukoba, upravljanja krizom i obnove nakon okonanja
sukoba. U sastavu ovih timova, nalaze se zapravo odgovarajui eksperti iz
redova kadrova, koje upuuju zemlje lanice, koji se mogu urgentno staviti
na raspolaganje i pruiti potrebnu po- mo u pogledu breg rasporeivanja
civilnih i policijskih komponenti mirovnih misija OEBS-a.
Od ostalih organa, svakako, zasluuje panju i Parlamentarna sku- ptina
OEBS-a, kao najiri diskusioni forum i savetodavno telo Sta- lnog saveta
OEBS-a. Znaajno je, naravno, to Sastav ovog tela ine predstavnici
parlamenata drava lanica, mada se njegova nadlenost uglavnom svodi na
iroke debate i usvajanje preporuka o merama za jaanje poverenja meu
lanicama, za unapreivanje demokratije i verifikacije slobodnih izbora.
3. Misije Organizacije za evropsku bezbednost i saradnju (OEBS)
Prema Helsinkoj deklaraciji, usvojenoj na Konferenciji o evropskoj bezbednosti i saradnji 1975. u Helsinkiju, bilo je predvieno da se povremenim
okupljanjem i podsticanjem procesa konsultacija, pregovaranja i sporazumevanja, unapreuju odnosi izmeu drava uesnica KEBS-a u oblasti izgradnje poverenja i odreenih aspekata bezbednosti i razoruanja, saradnje
u oblastima privrede, nauke, tehnike i ekologije, kao i saradnje u humanitarnim i drugim oblastima. Potpisivanjem Pariske povelje za novu Evropu 1990., institucionalizovanjem Helsinkog procesa od 1992. i proirenjem
svog lanstva, KEBS je radikalno promenio karakter i mehanizme svog delovanja. Od 1.januara 1995., kada joj je promenjen naziv u Organizaciju za
evropsku bezbednost i saradnju (OEBS), ona se sve izrazitije razvija kao
regionalni sporazum ili organizacija koja, u duhu Glave VIII Povelje UN,
u saradnji sa Savetom bezbednosti UN i drugim regionalnim organizacijama
5

(NATO, EU), uestvuje u mirnom reavanju sporova i(ili) u sprovoenju preventivnih mera za spreavanje konflikata meu dravama-lanicama.
Radi obavljanja ovih vanih meunarodnih funkcija, OEBS je razvio odgovarajue institucije, mehanizme i instrumente delovanja. Tu se, pre svega
misli na Forum za bezbednosnu saradnju (FSC), kao stalno telo za pregovore i konsultacije o svim pitanjima razoruanja, kontrole naoruanja, izgradnje poverenja i bezbednosti i ublaavanje sukoba. Posebno znaajno
mesto pripada Centru za prevenciju konflikata (CPK) OEBS-a, kao i Centrali za angaovanje, pri Sekretarijatu OEBS-a, sa seditima u Beu.
Centar za prevenciju konflikata, pored mera izgradnje poverenja i bezbednosti, sve vie preuzima funkcije sprovoenja verifikacije sporazuma u oblasti
razoruanja i kontrole naoruanja, kao i postupaka za mirno reavanje sukoba. U tom smislu, Centar raspolae i odgovarajuim instrumentima za rano
upozoravanje, spreavanje konflikata i politiko reavanje kriza, kao i
miroljubivo reavanje sporova.
OEBS je, dakle, razvio odgovarajue institucionalne mogunosti da, samostalno a najee u saradnji sa UN, NATO, EU i drugim regionalnim organizacijama, preduzima ili uestvuje u razliitim misijama, sa vrlo irokim dijapazonom mandata i zadataka. To mogu biti, pre svega, klasine posmatrake misije, iji mandat i zadaci, takoe, mogu biti vrlo razliiti: od nadgledanja potovanja ljudskih i manjinskih prava, preko verifikacije sprovoenja
sporazuma o mirnom reavanju sukoba i kontrole naoruanja, do efektivnih
mera pomoi, savetovanja, poredovanja ili pruanja dobrih usluga radi predupreenja ili ublaavanja sukoba. Pored ovih, OEBS rasolae i mogunostima za tzv. misijama pruanja pomoi dravama u pripremi i organizovanju slobodnih i demokratskih izbora na svim nivoima, u okviru implementacije odreenih sporazuma, radi unapreenja politikih procesa, prevencije ili ublaavanja konflikata. I jedan i drugi oblik angaovanja OEBS-a,
mogu biti organizovani kao integralni deo neke ire meunarodne mirovne
misije, koja je naravno pod patronatom Saveta bezbednosti UN, a kojoj jo
mogu biti ukljueni i resursi NATO-a, EU i drugih regionalnih ustanova.
U svakom sluaju, za donoenje odluke o ueu OEBS-a u ma kakvoj misiji, ukljuujui tu i eventualnu mirovnu misiju UN, nadlean je Stalni savet
(PC) OEBS-a, koju konsenzusom odobrava Savet ministara (MC) kao najvii rukovodei organ OEBS-a. Stalni savet OEBS-a je, takoe zaduen da
pripremi predlog o efu misije za odreenu konfliktnu situaciju, da utvrdi
jasan mandat sa preciziranim zadacima, ciljevima, ovlaenjima, rokovima
trajanja i delokrugom rada.
Za popunu osoblja ovih misija, OEBS se preteno oslanja na svoje drave
lanice, a delimino i na pomo drugih regionalnih institucija (NATO, EU i
6

sl) pa i nevladinih organizacija, kada su u pitanju misije sloenijeg karaktera.

Kada se radi o ueu u mirovnim misijama, tada se, po pravilu, OEBS obraa NATO-u ili EU, za stavljanje na raspolaganje njihovih resursa i mehanizama. Odobravanje korienja i nain upotrebe resursa NATO-a, za potrebe
misija OEBS-a, inae podlee istim naelima i proceduri, koji vae i pri angaovanju snaga NATO-a u mirovnim misijama UN.
Za status i odgovornost efa i osoblja misije OEBS-a, vae slini kriterijumi
i standardi, koji su ustanovljeni i za mirovne misije UN, odnosno mirovne
misije u kojima su direktno ili indirektno angaovane snage NATO-a. ef i
osoblje misije OEBS-a, na osnovu odgovarajueg pristanka sukobljenih strana i sporazuma sa vlastima drave domaina, uivaju meunarodni status i
odreene privilegije i imunitete (ograniene), koji su im neophodni za izvravanje njihovih funkcija i zadataka. Za obavljanje svojih funkcija i zadataka, oni su neposredno odgovorni OEBS-u, odnosno organu OEBS-a koji im
je utvrdio mandat. Ako je, meutim misija OEBS-a, sastavni deo ire mirovne misije UN, tada i za nju, vae ista pravila dvostruke odgovornosti, pri emu je uvek prioritetna odgovornost Savetu bezbednosti UN.
OEBS je, u proteklih desetak godina, preduzeo vei broj razliitih misija u
kriznim podrujima: (1) u Jugoistonoj Evropi- Albanija, Bosna i Hercegovina, Hrvatska, Srbija i Crna gora, Kosovo i Metohija i Makedonija;
(2) u Istonoj Evropi- Belorusija, Moldavija, Esonija, Letonija i Ukrajina; (3) na Kvkazu- Azerbejdan (Ngorno Karabah), Gruzija (Juna Osetija i Abhazija), eenija i Jermenija; i (4) u Centralnoj Aziji- Kazahastan, Turkmenistan, Kirgistan, Uzbekistan i Tadikistan.
Misije OEBS-a u Srbiji i Crnoj Gori i na Kosovu i Metohiji, kao i misije u
Ukrajini, Estoniji, Letoniji, Belorusiji i eeniji su okonale svoj mandat, a
ostale misije, uz stalno produavanje mandata na svakih est meseci, i dalje
traju.
Posebnu panju, svakako zasluuju dve misije OEBS-a, vezane za prostor
Bosne i Hercegovine i prethodne SR Jugoslavije. Misija OEBS-a u Bosni i
Hercegovini, formirana je nakon potpisivanja Dejtonskih sporazuma krajem
1995. i upuena na teritoriju ove susedne drave sa dosta sloenim mandatom, koji se u osnovi svodio na kontrolu smanjenja naoruanja sukobljenih strana (uz podrku snaga IFOR/SFOR-a) i pripreme i organizovanje parlamentarnih i lokalnih izbora. Ova misija OEBS-a je, zapravo integralni deo ire mirovne misije UN, u kojoj su angaovane tzv. Snage za
stabilizaciju mira-SFOR (tj. snage NATO-a do poetka 2004., od kada su ih
zamenile zajednike snage EU), brojno civilno osoblje Kancelarije visokog
predstavnila (OHR) UN za kontrolu i implementaciju Dejtonskog sporazuma
o BIH (sada je to britanski dravljanin Pedi Edaun), koji i rukovodi
7

misijom u celini. Ovoj misiji UN, a u okviru nje i misiji OEBS-a,

izvravanje manda- ta sa promenljivim uspehom i dalje traje.
Druga tzv. Verifikaciona misija OEBS-a (koju je predvodio ameriki funkcioner Vilijam Voker), sa oko 1400 pripadnika, u martu 1998. je upuena, na
teritoriju Kosmeta u SR Jugoslaviji, sa mandatom, koji se svodio na nadgledanje primene rezolucija Saveta bezbednosti 1160 i 1199, kojima je naloeno obustavljanje neprijateljstava i povlaenje dela jugoslovenskih snaga bezbednosti sa tog prostora. Vokerova misija je trebala da objektivno i nepristrasno izvetava OEBS, a pre svega Savet bezbednosti UN o injenicama i
situaciji na terenu, bez prejudiciranja ocena i kvalifikacija ili preduzimanja
ma kakvih postupaka, koji bi mogli dovesti do pogoranja situacije. Umesto
toga, upravo nakon neuspeha poznatih pregovora u Rambjeu, poetkom marta 1999., Vokerovamisija je, pogibiju oko 40 pripadnika teroristike OVK
u obraunu sa jugoslovneskim snagama bezbednosti u selu Raak, naprasno
okvalifikovala masakrom nedunog, civilnog albanskog stanovnitva u
s.Raak. To je, naravno bio glavni detonator, tanije, zvanino kljuni povod za pokretanje nelegalne vojne intervencije NATO-a protiv Jugoslavije
24.marta iste godine, ime je, naprasno i neslavno prestao mandat te misije
OEBS-a. Ostale su, naime, vrlo rairene sumnje, a sve je vie i uverljivih argumenata i dokaza, da su izvetaj i ocene Vokerovemisije o dogaajima u
Raku, bili zasnovani na lairanim injenicama, ime su faktiki obmanuti
OEBS, NATO ali i cela meunarodna zajednica. Nesumnjivo je, meutim,
da su, i bez tog povoda, u vojno-politikim krugovima SAD i NATO, identifikovani kljuni razlozi i pripremljeni planovi za vojnu intervenciju na Jugoslaviju.