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Adam Przeworsky
Livro: PRZEWORSKY, Adam. Estado e Economia no Capitalismo. Rio de Janeiro: Relume Dumar, 1995.
Introduo
O capitalismo um sistema em que recursos escassos so
privadamente apropriados. Entretanto, nesse sistema a
propriedade institucionalmente separada da autoridade. Em
decorrncia disso, existem dois mecanismos mediante os quais
os recursos so alocados para usos diversos e distribudos para
os consumidores: o mercado e o Estado. No mercado, recursos
produtivos (capital, terra e capacidade de trabalho) so alocados
por seus proprietrios e a distribuio do consumo resulta de
interaes descentralizadas. O Estado, porm tambm pode
alocar e distribuir, agindo sobre aqueles mesmos recursos que
constituem a propriedade privada. Estados podem no somente
taxar e transferir, mas tambm regular os custos e benefcios
relativos, associados a decises privadas. Portanto, h no
capitalismo uma tenso permanente entre o mercado e o Estado.
A democracia na esfera poltica exacerba essa tenso. O
mercado um mecanismo em que agentes individuais decidem
alocaes com os recursos que possuem, recursos esses que
so sempre desigualmente distribudos. Na democracia as
pessoas, como cidados, podem expressar preferncias quanto
alocao de recursos que elas no possuem, com direitos
distribudos num contexto de maior igualdade. S por mgica os
dois mecanismos podem levar a um mesmo resultado. Com
efeito, distribuies do consumo geradas pelo mercado devem
ser sistematicamente diferentes daquelas coletivamente
preferidas pelos cidados, uma vez que a democracia oferece
uma oportunidade de obter repartio por meio do Estado
queles que so pobres, oprimidos ou miserveis em
consequncia da propriedade privada dos recursos produtivos.
O problema permanente da teoria poltica, e da poltica
prtica, diz respeito competncia desses dois mecanismos um
em relao ao outro. possvel aos governos controlar uma
Captulo 1
1. Introduo.
As teorias econmicas da democracia explicam as polticas
governamentais pelos interesses dos cidados. A estrutura geral
dessas teorias a seguinte. Existem indivduos que, atravs de
certos procedimentos, revelam suas preferncias por polticas
governamentais. Existem equipes de polticos reais e rivais que
competem por apoio poltico. Candidatos maximizadores de
apoio ofertam polticas coletivamente preferidas pelos cidados e
procuram implantar essas polticas, uma vez nos cargos. Os
governos so, ento, agentes perfeitos do pblico.
O povo ao qual os governos respondem tipicamente
identificado apenas como os "indivduos", isto , todas as
preferncias so a priori possveis e todas as coalizes entre eles
so igualmente provveis. Os indivduos so racionais, no
sentido de que apoiam as propostas polticas e governos que
mais se aproximam de seu mximo bem-estar. Os indivduos
revelam suas preferncias por uma variedade de mecanismos,
desde o voto nas eleies at o suborno de burocratas. Os
governantes polticos eleitos, burocratas nomeados ou, mais
abstratamente, "o regulador" so por sua vez levados a fazer
aquilo que o povo quer que faam no seu prprio interesse,
porque competem por apoio popular. Essa feliz coincidncia
entre preferncias coletivas e polticas pblicas no se mantm,
se: no houver uma escolha coletiva nica; os mecanismos que
revelam preferncias induzirem os indivduos a antecipar as
aes dos outros de maneira coletivamente sub tima; os
governantes no competirem ou no puderem ser efetivamente
2. O governo da maioria.
2.1. Cidados homogneos.
Para entender a lgica dessas teorias e as questes que elas
colocam, considere-se uma democracia ideal. Nesse sistema,
todos os cidados tm igual renda e riqueza e todos votam
simultaneamente, escolhendo a partir de uma nica dimenso o
Pareto eficiente.
Que escalas de taxao prevalecero com as premissas dos
modelos do eleitor mediano? A resposta depende, entre outros
fatores, das restries impostas aos padres admissveis de
taxao e das premissas especficas a respeito da funo das
deadweight losses (perca de peso morto). A maioria dos modelos
baseia-se na premissa de que a escala de taxao linear, as
preferncias so quasi-cncavas e a receita fiscal total e
igualmente distribuda entre os indivduos. No mais simples
modelo desse tipo, os indivduos escolhem a taxa que maximiza
a utilidade derivada de seu consumo e lazer ps-taxao. Se os
impostos no tivessem qualquer efeito na renda agregada o
eleitor mediano escolheria um dos valores extremos admissveis
para a taxa de impostos: zero se sua renda igual ou maior que
a renda mdia e cem por cento se a renda mediana menor que
a mdia. Uma vez que a distribuio de renda tipicamente
distorcida em direo s rendas mais baixas, isto , a mediana
geralmente menor que a mdia, o equilbrio majoritrio consistiria
em uma completa igualdade nas rendas ps asco. Mas se a
taxao provoca deadweight losses o eleitor mediano vai preferir
uma taxa de impostos menor que as unidades a concluso geral
dos modelos baseados em escalas lineares de taxao e que a
escala de taxao vencedora ir (1) transferir renda dos ricos
para os pobres, (2) prover um imposto negativo para os pobres, e
(3) encontrar seu limite antes de atingir uma igualdade perfeita de
rendas ps-taxao.
Uma vez que na regra majoritria a preferncia do eleitor com
renda mediana decisiva, os modelos do eleitor mediano
vinculam proveitosamente, informaes sobre as condies
correntes aos resultados da escolha poltica. Como Romer e
Rosenthal observaram, "a maior vantagem do paradigma do
eleitor mediano que permite a anlise de problemas sociais
atravs das preferncias de um nico indivduo, o crucial eleitor
mediano". Vimos que a preferncia-modal do eleitor mediano
3. Democracia e eficincia
3.1. A crtica neoliberal
4. Questes em aberto.
Quatro premissas das teorias econmicas da democracia
parecem particularmente questionveis: (1) a de que as
preferncias individuais so fixas. (2) a de que os polticos
competem por apoio poltico. (3) a de que os indivduos so
diretamente representados no processo poltico, e (4) a de que,
uma vez eleitos, os governos so agentes perfeitos de suas
bases eleitorais.
4.1. Preferncias
A primeira questo em que extenso e como as
preferncias individuais so transformadas ao longo do processo
poltico. A poltica apenas uma arena em que atores com
interesses externamente dados lutam para promov-los ou uma
gora, em que os indivduos descobrem por meio de interaes
discursivas quais so suas identificaes coletivas e, portanto,
seus interesses? A maior parte da sociologia, de Durkheim a
Gramsci at Parsons, insistiu em que a formao das identidades
um processo social contnuo: concepes dos interesses,
assim como imagens da realidade que constrange so
continuamente geradas como resultado das interaes sociais.
[Para uma crtica recente das teorias econmicas da democracia
baseada nessa posio, ver Pizzorno, 1985]. Mas a questo
relevante mais restrita: no se trata apenas de saber se as
preferncias individuais mudam de algum modo como resultado
de processos sociais, mas se elas mudam endogenamente por
meio das interaes polticas. A questo se os eleitores so
persuadidos a no gostar da inflao apenas por causa das
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direo poltica por sua vez, perde sua autonomia, pois precisa
internalizar as metas do sistema a ser dirigido." [1974: p. 175].
Finalmente, uma importante limitao as aes estatais de
ordem institucional. Os Estados constituem organizaes
complexas [Padgett, 1981]. Sua estrutura organizacional
possibilita certas polticas e impede outras. A coleta de impostos
de renda, por exemplo, exige um enorme sistema de
informaes; os governantes no podem, simplesmente, decidir
instituir o imposto de renda. Como Evans e Rueschemeyer
enfatizam, "uma mquina burocrtica efetiva chave para a
capacidade estatal de interveno. [1985: p. 51.] Alm disso,
fatores institucionais, como a independncia das autoridades
monetrias centrais diante do executivo predispem os Estados a
estilos polticos particulares. Em consequncia como Hall [1984]
demonstrou, as polticas econmicas diferem mais entre pases
do que entre governos em um mesmo pas. [Na literatura
marxista, Hirsch, 1978, enfatizou as limitaes ao
intervencionismo estatal devidas a essa estrutura.] .
2) Uma vez que o Estado adquire a capacidade de intervir na
economia, os atores econmicos tm motivos para buscar
controlar o Estado. Como Rueschemeyer e Evans [1985: p. 69]
observaram, penetrao crescente da sociedade civil pelo
Estado ativa reaes polticas e aumenta a probabilidade de que
interesses Societais procurem invadir e dividir o Estado." O
resultado e que, medida em que a capacidade estatal de
implementar suas preferncias aumenta sua capacidade de
formul-las independentemente declina.
Essa a histria frequentemente contada do keynesianismo.
[Skidelsky, 1977 e 1979.] Com efeito, pode-se fornecer um relato
do papel do Estado em relao economia com o qual Stigler
[1975] e Habermas [1975] concordariam. At a Grande
Depresso, o Estado apenas garantia a operao do mercado,
mas no intervinha. No existia, naquela poca, razo para que
interesses privados buscassem controlar o Estado. Veio ento a
argumentou em 1918 [1954: p. 21], qualquer governo autointeressado deve moderar sua tentao de predar a economia. A
questo se os constrangimentos econmicos so to fortes a
ponto de anularem as diferenas entre as formas de Estado
listadas acima, ou suficientemente frouxos a ponto de
possibilitarem diferenas institucionalmente causadas nos
resultados das polticas.
5. A autonomia do Estado em democracias.
5.1. rgos governamentais autnomos.
O Estado autnomo quando os governantes tm objetivos
prprios e a capacidade institucional de tomar decises e de
execut-las. Alguns dos tipos puros de Estado discutidos acima
so autnomos nesse sentido. De acordo com vrias teorias,
entretanto, o Estado de maneira variada, e em variados graus,
autnomo em relao aos eleitores, grupos ou classes
mesmo com instituies democrticas [Krasner, 1978; Nordlinger,
1981; Poulantzas, 1973; Skocpol, 1985]. Mesmo em uma
democracia, os ocupantes de cargos no Estado polticos
eleitos ou burocratas nomeados no so agentes perfeitos do
pblico em nome do qual assumem responsabilidades: eles no
agem de acordo com o melhor interesse dos cidados.
A questo da autonomia do Estado na democracia surge
porque os agentes governamentais tm o direito legal de tomar
certas decises, mas no possuem o direito de propriedade
sobre o resduo fiscal que pode resultar das atividades
governamentais. A histria de um rgo pode ser contada com
simplicidade: (1) Os burocratas querem vrias coisas para si
prprios e se preocupam em alguma extenso (mas no muito)
com sua contribuio ao bem estar pblico. So indiferentes
entre diversas combinaes de compensaes privadas e
5.2. Constrangimentos.
Esses modelos de rgos autnomos no colocam quase
nenhum limite ao dos burocratas. A questo que se coloca
saber
quanto
de
autonomia
subsistiria
se
alguns
constrangimentos realistas fossem incorporados na anlise s
decises burocrticas. Esses constrangimentos tm trs
dimenses: (1) fatores decorrentes da oferta, isto , os custos da
produo de servios governamentais e da coleta de impostos,
(2) superviso por parte de representantes eleitos ou diretamente
por cidados, e (3) consideraes provenientes do sistema
econmico.
5.2.1. Constrangimentos decorrentes da oferto.
Os constrangimentos decorrentes da oferta so numerosos.
Eles receberam ateno sistemtica de North, em particular
[1981]. Esses constrangimentos se expressam como custos da
produo de servios e da coleta de impostos. Esses custos
refletem dificuldades na mensurao da produo, no
monitoramento de transaes, na extrao de rendas etc. O
exemplo histrico clssico refere-se mudana nos custos
militares que resultaram da introduo do canho e da
consequente importncia da infantaria [Poggi, 1978; Schumpeter,
1954; Tilly, 1985]. Ceters parbus, um aumento no custo dos
servios ou na coleta de impostos forar os burocratas a
diminurem seu nvel de atividades. Ward [1982] elaborou uma
teoria do crescimento do governo apoiada exclusivamente em
fatores decorrentes da oferta: os gastos governamentais
cresceram porque, com o tempo, foi se tornando mais barato
coletar impostos.
superviso
dos
representantes eleitos. No modelo de Niskanen, os rgos
desfrutam de autonomia porque (1) eles detm o monoplio
sobre a oferta de um determinado servio, (2) somente eles
sabem os custos de fornecimento de tais servios, e (3) eles se
defrontam com as comisses legislativas que os supervisionam
com uma postura de "tudo-ou-nada". O relato de Niskanen sobre
o processo oramentrio o seguinte: uma comisso legislativa
supervisora revela o quanto est disposta a pagar por cada
quantidade de servios; o rgo executivo observa sua planilha
de custos, encontra o mximo que capaz de produzir, dada a
disposio da comisso para pagar, e comunica tal quantidade
comisso, que ento toma a "deciso" final. Na verdade, a nica
Captulo 3
Captulo 4
Concluses
Nenhum dos argumentos aqui resenhados conclusivo. As
teorias que sustentam que os governos respondem s
preferncias dos cidados, como so expressas pelas eleies,
so verossmeis apenas sob as mais restritivas condies. A
prova de que as mesmas preferncias individuais podem em
geral ser agregadas em forma de diferentes resultados coletivos
retira dessas teorias qualquer poder preditivo. As teorias que
sustentam que os Estados fazem o que seus dirigentes querem,
seja na verso centrada no Estado, seja nos modelos de
rgos governamentais autnomos, fracassam em sustentar que
a autonomia do Estado inevitvel. No nvel macro-histrico, a
autonomia do Estado parece depender de conflitos de grupos,
enquanto a autonomia dos rgos governamentais em
democracias altamente sensvel a detalhados arranjos
institucionais. Finalmente, as teorias que argumentam que a
propriedade privada da riqueza produtiva restringe todos os
governos, de uma maneira tal que nenhum governo pode agir
contra os interesses do capital, encontra dificuldades em
especificar os mecanismos que tornam efetivos esses
constrangimentos.
Uma vez que cada uma dessas teorias contm um gro de
verdade, tentador assumir uma postura ecltica. Mas o papel
das teorias o de eliminar argumentos que tenham plausibilidade
primeira vista, por meio de anlise emprica e lgica.
Infelizmente, difcil determinar a validade relativa desses
enfoques, especialmente porque poucos estudos testam
explicitamente hipteses rivais. Uma caracterstica intrigante
dessa literatura a escassez de estudos estatsticos que possam
avaliar a contribuio relativa das preferncias individuais, da
autonomia do Estado e dos constrangimentos da propriedade.