I

NDICE
Agradecimientos ................................................................................................................ 9
Introduccin .................................................................................................................... 11
1.

Poltica y eleccin social ..................................................................... 13

1.1. La teora de la eleccin social .............................................................. 15
El estudio de las instituciones polticas .......................................... 16
La utilidad social .............................................................................. 18
Un modelo de eleccin social ........................................................... 19
1.2. Plan del libro ....................................................................................... 25

2.

Quines pueden votar .......................................................................... 27

2 .1. Electorados simples ............................................................................. 29
2.2. Electorados complejos ......................................................................... 42
Argumentos sobre el sufragio ........................................................... 43
Estrategias sobre los derechos de voto ............................................. 55

3.

Cmo se cuentan los votos .................................................................. 81

El eficiente votante mediano ............................................................ 83
3 .1. Reglas de un solo ganador ................................................................... 86
Unanimidad ..................................................................................... 86
Mayora absoluta .............................................................................. 99
Mayora relativa ............................................................................. 115
3.2. Reglas de mltiples ganadores ........................................................... 133
Representacin proporcional .......................................................... 133
Coaliciones multipartidistas ........................................................... 140

4.

Qu se vota ........................................................................................ 159

Gobierno unificado y gobierno dividido ..........................................161
4.1. Gobierno unificado ............................................................................ 164
Lmites al Gobierno unificado ......................................................... 169
4.2. Gobierno dividido ............................................................................... 179
Voto dividido .................................................................................. 180
Elecciones concurrentes y no-concurrentes ................................... 184
Gobierno dividido horizontalmente: parlamentarismo y presidencialismo ................................................................................ 188
Gobierno dividido verticalmente: federalismo ................................. 205
Divisin de poderes horizontal y vertical ........................................ 221

5.

La eleccin de instituciones socialmente eficientes ..........................227

La eleccin de instituciones polticas pluralistas ............................ 230

Bibliografa ................................................................................................................... 243

AGRADECIMIENTOS
Este libro fue escrito en su mayor parte durante mis estancias en
Georgetown University, New York University y el Institut d'Etudes Politiques de Paris durante los aos 1995-1999. Estoy particularmente agradecido a las personas que hicieron posible estas estancias en las tres instituciones, Eusebi Mujal-Len, Steven Brams y Jean Lca, respectivamente.
Algunos borradores preliminares fueron presentados a los estudiantes
graduados de las instituciones mencionadas, as como a la Conferencia
Graduada de Universidades Suizas celebrada en Cully, Suiza, la Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO) y el Centro de Investigacin para el Desarrollo (CIDAC), en Mxico, la Universidad Sanmartn en
Buenos Aires y la Universidad Siglo 21 en Crdoba (Argentina), la Universidad de Costa Rica, la Universidad Rafael Landvar en Guatemala, y la
Universidad de Panam.
Entre aquellos que proporcionaron datos inditos, crearon ocasiones
de intercambios o hicieron comentarios tiles, quiero mencionar a Antonio
Agosta, Manuel Alcntara, Alberto Alesina, Gerard Alexander, Klaus
Armingeon, John Bailey, Michel Balinski, Samuel Barnes, Michelle Beyeler,
Caries Boix, Ana-Sofa Cardenal, Marcelo Cavarozzi, Grace-Ivana Deheza,
Alberto Daz-Cayeros, Patrick Dunleavy, Lers Feld, Peter Fishburn, Bernard
Grofman, Jos-Luis de Haro, Erick Hess, Evelyn Huber, Robert Lieber,
Arend Lijphart, Juan J. Linz, lain McLean, Beatriz Magaloni, Helen
Margetts, Nicholas Miller, Gianfranco Pasquino, Stanley Payase, RubnDaro Rodrguez-Patino, Donald Saari, Ignacio Snchez-Cuenca, Giulia de
Sanctis, Manfred Schmidt, Matthew Shugart, Ligia Tavera, Arturo
Valenzuela y Stephen Wayne. Gracias a Georgetown University, pude
contar con dos ayudantes de investigacin, Francesca Vassallo y Eric
Lagenbacher, y con los servicios editoriales de Sarah Carnpreli.
Fue un placer beneficiarse de los comentarios y las sugerencias del
editor y tres evaluadores annimos para Oxford University Press.
Hubo ayuda financiera de la Comisin Interministerial de Ciencia y
Tecnologa del Gobierno de Espaa (CICYT, PR95-249) y de la Comisin
Interdepartamental de Investigacin y Tecnologa de la Generalidad de
Catalua (CIRIT, 1995BEAI400127).

INTRODUCCIN
Cuanto ms complejas son las instituciones polticas, ms estables y
socialmente eficientes son los resultados. Este libro desarrolla un extensivo
anlisis de esta relacin. La discusin es terica, histrica y comparativa.
Muchos de los conceptos, las preguntas y las hiptesis se basan en la
teora de la eleccin social. Las aplicaciones empricas abarcan ms de 40
pases democrticos y algunas organizaciones internacionales desde la Baja
Edad media hasta el presente.
Las instituciones polticas son concebidas en esta obra como las reglas
formales del juego, especialmente con respecto a los siguientes temas:
quines pueden votar, cmo se cuentan los votos y qu se vota.
Complejidad significa que existen mltiples ganadores, como en los electorados plurales creados por derechos de voto amplios, en sistemas multipartidistas basados en la representacin proporcional, y en esquemas de
divisin de poderes entre el legislativo y el ejecutivo o entre el gobierno
central y las unidades no centrales. La eficiencia de los resultados es
evaluada por su utilidad social, es decir, por la agregacin de la utilidad
que los individuos obtienen con la satisfaccin de sus preferencias.
Este libro subraya las ventajas de los Gabinetes y los Presidentes
apoyados por el votante mediano, el gobierno dividido y el federalismo.
Difiere de ciertos argumentos desarrollados en otras tradiciones pluralistas
en que enfatiza el papel de las diferentes reglas institucionales y los
procedimientos de decisin en la produccin de diferentes grados de satisfaccin poltica, ms que el de las predisposiciones creadas por las estructuras sociales, econmicas o culturales. El pluralismo poltico no es
elogiado como un bien en s mismo ni slo como un medio para limitar el
poder, como en ciertas elaboraciones orientadas a preservar la libertad
individual por encima de todo. Las instituciones democrticas pluralistas
son juzgadas como mejores que las frmulas alternativas por su superior
capacidad de producir resultados socialmente satisfactorios.

CAPITULO

POLTICA Y ELECCIN SOCIAL

Cul es el mejor rgimen y cul el mejor tipo de
vida para la mayora de los ciudadanos y la
mayora de los seres humanos?
La comunidad poltica que se basa en los del
medio es la mejor. Los mejores legisladores proceden de los ciudadanos intermedios...
Cuanto ms mixtas son las instituciones polticas, ms duraderas son.
ARISTTELES

Poltica (c. 325-324 a.C.)

El objeto de la poltica es la provisin de bienes pblicos por lderes.

Por definicin, los bienes pblicos no pueden ser provistos por actores
privados si no estn sometidos a restricciones institucionales apropiadas,
lo cual implica la construccin de una estructura poltica. Los lderes
polticos tambin pueden proveer bienes privados, pero esto no los
distingue de otros actores sociales.
La poltica siempre comporta intercambios en mutuo beneficio entre
lderes y ciudadanos. El intercambio esencial es entre los lderes que
proveen bienes pblicos y los ciudadanos que dan a los lderes su apoyo o
sus votos. Los bienes pblicos pueden satisfacer los intereses comunes de
ciertos ciudadanos, mientras que el apoyo de los ciudadanos a los lderes
se transforma en oportunidades de alcanzar poder, obtener bienes
privados, adquirir fama o desarrollar una carrera poltica profesional.
Cabe que exista cierta rivalidad o competencia entre diferentes
proveedores de bienes pblicos en situaciones de guerra civil o en situaciones transitorias de cambio de rgimen. Pero los bienes pblicos son fallos
del mercado y slo pueden ser provistos efectivamente por un monopolio,
por lo cual se requiere una clara delimitacin de campos entre los
proveedores. El papel de las instituciones polticas consiste en establecer
las reas de la actividad pblica y las reglas para seleccionar a los lderes.
(Para una discusin formal, Colomer, 1995b.)

Este esquema bsico puede ser vlido para todos los tipos de rgimen
poltico, tanto democrticos como no-democrticos. Algunos regmenes
autoritarios pueden encontrar apoyo social mediante la provisin de
algunos bienes pblicos, como paz y orden social, orgullo nacional y
expansin exterior o ciertos resultados econmicos positivos. Sin embargo,
cuanto menor es el nmero de personas que participan en el nombramiento
de los lderes y la toma de decisiones, mayor es la probabilidad de que las
decisiones polticas satisfagan slo intereses privados o intereses pblicos
de pequeos grupos. Los gobernantes no-democrticos o autonombrados
tendern a satisfacer los intereses comunes de ellos mismos y sus
seguidores y resistirn las demandas de otros grupos mediante mecanismos
restrictivos o represivos. En cambio, cuanto mayor sea el nmero de
individuos que participen en la eleccin de los lderes y la toma de
decisiones, mayores sern las oportunidades de que los grupos grandes
desarrollen sus demandas y obtengan satisfaccin con los resultados
polticos.
Idealmente, la democracia puede ser definida como el gobierno de
muchos en beneficio de sus intereses comunes. No obstante, los bienes
pblicos pueden ser objeto de competencia democrtica porque todos ellos
comportan siempre alguna dimensin redistributiva. Ciertos bienes
pblicos pueden ser considerados universales, es decir, capaces de satisfacer intereses comunes muy amplios porque benefician a todos los ciudadanos de un modo que stos difcilmente pueden anticipar. Esta categora incluye bienes como la defensa, la seguridad, la justicia, las disposiciones constitucionales que requieren presupuestos equilibrados o la
proteccin ambiental. Los bienes pblicos universales pueden ser provistos
a travs de polticas consensuales, incluso en regmenes relativamente
restrictivos. Pero incluso estos bienes pueden ser provistos por polticas que
produzcan diferentes niveles de satisfaccin de los ciudadanos y de utilidad
social. Este es el caso, por ejemplo, de la defensa, segn si se basa en el
reclutamiento obligatorio o en un ejrcito profesional. Un supervit
presupuestario puede producir ciertos beneficios universales, como unos
precios estables, pero beneficia de un modo diferentes a los ciudadanos
segn si se gasta en defensa, en seguridad social o en algn otro sector. El
dinero de los contribuyentes puede ser usado para subvencionar un
sistema escolar controlado por el estado o las escuelas religiosas, aunque
ambas alternativas pueden satisfacer un derecho universal a la escolaridad.
Las obras pblicas comportan decisiones sobre localizaciones, efectos
externos, etc.
Diferentes frmulas institucionales pueden producir diferentes grados
de eficiencia social en la provisin de bienes pblicos. En otras palabras,
decisiones sociales realizadas mediante diferentes procedimientos
institucionales pueden satisfacer las demandas de diferentes grupos de
ciudadanos y producir diferentes niveles de utilidad social. Concretamente,
los regmenes democrticos organizados
en esquemas
institucionales
simples promueven la concentracin del poder
y la alternancia de

sucesivos ganadores absolutos y perdedores absolutos. Favorecen de este

modo la satisfaccin poltica de grupos relativamente pequeos, as como la
inestabilidad de las polticas pblicas. En cambio, las instituciones
pluralistas producen mltiples ganadores, lo cual induce la cooperacin y
los acuerdos multipartidistas. Favorecen de este modo polticas estables,
moderadas y consensuales que pueden satisfacer los intereses de grupos
grandes en un alto nmero de temas.

1.1. La teora de la eleccin social

La teora de la eleccin social ha desarrollado un programa de investigacin que penetra en el ncleo del estudio de la poltica. Los teoremas
fundacionales de la teora demolieron una confianza ingenua en la
capacidad de las instituciones polticas de garantizar resultados eficientes
que satisfagan las preferencias de los ciudadanos. No existe ninguna regla
de decisin que garantice resultados que cumplan ciertos requerimientos
normativos aparentemente simples, sino que todas pueden ser
manipuladas por los votantes y los lderes y pueden producir resultados
socialmente ineficientes, segn los teoremas de la imposibilidad
formulados por Kenneth Arrow (1951, 1963), Duncan Black (1948, 1958),
Allan Gibbard (1973) y Mark Sattherwaite (1975), entre otros.
Cabe distinguir tres caminos de pensamiento a partir de este punto de
partida. Primero, algunas de las condiciones normativas establecidas
inicialmente para declarar aceptable una eleccin social han sido discutidas y relajadas. Las correspondientes propuestas se centran en las siguientes condiciones: i) aceptar la no-monotonicidad, es decir, renunciar a
que exista una relacin coherente entre las preferencias de los ciudadanos
y la eleccin social; ii) aceptar que la eleccin social dependa de
preferencias individuales sobre alternativas irrelevantes que no pueden
ganar la votacin; y iii) una nueva interpretacin de la condicin
inicialmente llamada ausencia de dictadura para hacer aceptable la
existencia de un actor (no automticamente) decisivo (vanse, por ejemplo,
Sen, 1970; Barbera, 1977; Dowding, 1977, respectivamente, para las tres
condiciones mencionadas). Estas contribuciones suelen ayudar al
estudioso a desconfiar de sus propias intuiciones ticas y a seguir
discusiones razonables de los criterios normativos. Pero tambin muestran
que cualquier eleccin de condiciones normativas requiere renunciar a
algn posible criterio de valor o al menos aceptar un intercambio entre
varios, lo cual implica en ltima instancia un juicio subjetivo.
Segundo, se han identificado ciertas condiciones con respecto a las
preferencias de los ciudadanos que garantizan elecciones sociales eficientes
y estables con algunos procedimientos de votacin. Esta lnea de
investigacin relaja el supuesto de los teoremas fundamentales de que no
habra que imponer restricciones a las preferencias de los individuos (o
dominio universal). Las sociedades relativamente homogneas tienen

ventajas para producir decisiones colectivas estables y coherentes, segn

sugieren ciertas condiciones como las curvas de preferencias individuales
con una sola cumbre (Black, 1958), la restriccin de valores (Sen, 1966)
y la restriccin de los extremos (Sen y Pattanaik, 1969). Pero, como se
discutir en las pginas siguientes, la restriccin de las preferencias puede
ser un resultado del propio proceso de decisin, el cual depende en ltima
instancia de las reglas institucionales del juego.
La tercera lnea de investigacin promovida por la teora de la eleccin
social - y la ms estrechamente conectada al presente l i b r o - intenta
evaluar los resultados relativos de diferentes reglas institucionales en la
satisfaccin de las preferencias de los ciudadanos y en la produccin de
resultados socialmente eficientes. Los teoremas de la imposibilidad nos
dicen que es imposible garantizar elecciones sociales estables e eficientes
con ninguna regla. Pero la cuestin es que no slo es posible obtener
elecciones sociales estables y socialmente eficientes con algunas reglas,
sino tambin que ciertas reglas producen resultados ineficientes con mayor
frecuencia que otras. En un mundo de incertidumbre, la probabilidad de la
eficiencia social puede ser una gua til para la evaluacin y el diseo
institucional.

EL EST UDI O D E LAS I N ST I T UC I ON ES P OL T I C AS

La perspectiva bsica adoptada en este libro es la que las instituciones

conforman las estrategias de los actores y stas, en su interaccin,
producen resultados colectivos. Las instituciones proveen informacin,
oportunidades, incentivos y restricciones tanto a los ciudadanos como a los
lderes para la eleccin de ciertas estrategias y slo cabe explicar los
1esultados colectivos a travs de las decisiones estratgicas de los actores.
Entre las deudas intelectuales acumuladas por el autor de este libro,
hay que destacar ciertas contribuciones que versan sobre la eleccin de las
instituciones, sobre los incentivos que proporcionan para diferentes
estrategias, sobre sus efectos en los resultados y sobre las ventajas de las
instituciones pluralistas.
Primero, la teora de las instituciones en equilibrio de Douglass North
seala que la eleccin y la supervivencia de las instituciones depende de su
desempeo en la provisin de bienes pblicos y en la reduccin de los
costes de transaccin, as como de la va por la que han sido elegidas,
incluido el papel de pequeos acontecimientos y de la suerte en la
obtencin de adhesiones. Una vez las instituciones existen, establecen
parmetros para la accin. Pero tambin pueden autorreforzarse y dificultar
su sustitucin mediante los efectos de los incentivos que comportan.
Incluso ciertas instituciones que producen resultados ineficientes pueden
sobrevivir como consecuencia del aprendizaje de los actores mediante el
uso, su adaptacin a las regularidades institucionales y los costes de su
sustitucin (North y Thomas, 1973; North, 1990a, 1990b).

El variado panorama de frmulas institucionales democrticas que

desfilar ante los ojos del lector del presente libro puede ser, tal vez, la ms
persuasiva evidencia emprica de la variedad de instituciones en equilibrio.
Sin embargo, ms adelante se argumentar que ciertos gobernantes
adversos al riesgo que son desafiados por ganadores potenciales
alternativos, pueden elegir un cambio de las reglas del juego para minimizar sus prdidas. Asimismo, los perdedores permanentes bajo las
instituciones existentes pueden intentar sustituirlas por otros mecanismos
que favorezcan una distribucin ms amplia del poder. Sobre esta base, al
final de este libro se identificarn ciertas pautas histricas a favor de la
eleccin de instituciones pluralistas.
Segundo, la exploracin seminal de la heresttica por William Riker
ha llevado a los estudiosos de la poltica a reanudar el inters clsico y
durante demasiado tiempo olvidado por el arte de la toma de decisiones
bajo unas reglas institucionales dadas. De acuerdo con este enfoque, la
estrategia poltica puede consistir en actividades tales como formar la
agenda con una seleccin concreta de temas, dar relieve a ciertas
dimensiones evaluativas de las alternativas existentes en el debate pblico,
o votar insinceramente para obtener un resultado colectivo ms satisfactorio para el votante que el obtenido con el voto sincero (Riker, 1983,
1986, 1993, 19966). La cuestin correspondiente que ser explorada en
este libro es cmo diferentes frmulas institucionales pueden favorecer
diferentes estrategias y cun permisiva con las acciones manipuladoras
puede ser cada una de ellas.
Tercero, el concepto de equilibrio inducido institucionalmente de
Kennelh Shepsle nos permite entender que las estrategias de los actores y
sus interacciones en un escenario social pluralista pueden producir
elecciones sociales estables, aunque a veces no deseadas o ineficientes,
gracias al papel de las instituciones. La estabilidad es un resultado de los
costes impuestos a ciertas estrategias y de los mecanismos de agregacin
establecidos por las reglas institucionales (Shepsle, 1979, 1986, 1989). As,
los anlisis presentados en las pginas siguientes deberan ayudarnos a
evaluar las diferentes alternativas institucionales por sus diferentes grados
de restriccin de las estrategias de los actores y su eficacia en la
produccin de elecciones sociales.
Por ltimo, la comparacin entre la teora sociolgica pluralista y la
teora de la eleccin social realizada por Nicholas Miller nos ayuda a
entender las ventajas del pluralismo poltico en la produccin tanto de una
amplia satisfaccin poltica de las preferencias de los ciudadanos como de
una elevada estabilidad poltica. A diferencia de un concepto de estabilidad
que implica la existencia de ganadores y perdedores permanentes, el
pluralismo basado en estrategias tales como los intercambios de votos en
diferentes temas, las coaliciones multipartidistas y la cooperacin
interinstitucional da a actores distintos la expectativa de convertirse en
posibles ganadores o de compartir el poder, lo cual promueve su
aceptacin de las disposiciones institucionales (Miller, 1983).

El desempeo relativo de ciertas reglas institucionales ha sido estudiado

por una serie de tericos de la eleccin social. Algunos anlisis formales
innovadores de los procedimientos de votacin se han centrado en la regla de
la mayora (May, 1952; Plott, 1967; McKelvey, 1976, 1979; Schofield,
1978), la regla de la unanimidad (Buchanan y Tullock, 1962; Rae, 1975),
ciertos procedimientos de voto (Brams y Fishburn, 1983) o en la comparacin sistemtica de diferentes reglas (Fishburn, 1973; Niemi y Riker, 1976;
Riker, 1980, 1982; Nurmi, 1987; Merrill, 1988; Cox, 1997). Las instituciones
de divisin de poderes han sido menos estudiadas con este enfoque, pero incluyen ciertos trabajos seminales sobre el federalismo (Pennock, 1959;
Weingast, 1995), los parlamentos (Weingast, 1979; Shepsle y Weingast, 1981;
Laver y Shepsle, 1996), el bicameralismo (Riker, 1992a, 1992b; Tsebelis y
Money, 1997) y las elecciones mltiples (Brams, Kilgour y Zwicker, 1998).
El presente libro cuenta con estas y otras contribuciones que sern
mencionadas adecuadamente. El libro aade algunas contribuciones formales, pretende establecer una conexin directa entre la teora de la eleccin
social y la tradicin de estudio emprico de las instituciones en la ciencia
poltica, procede a ciertas contrastaciones empricas clave de los modelos y
desarrolla extensos anlisis aplicados.

L A UT I L I DAD SOC I AL

El valor de juicio fundamental que se usa en los anlisis que siguen es

la mayor satisfaccin del mayor nmero de individuos, tambin llamado
principio de la utilidad social. Este principio utilitario clsico, tal como
fue formulado por Jeremy Bentham (1789), fue la base de lo que se llam
vieja economa del bienestar. Sufri ciertas crticas con huella (que
llevaron a la nueva economa del bienestar), especialmente con respecto a
la diferente capacidad de los individuos de experimentar utilidad y la
consiguiente imposibilidad de establecer comparaciones interpersonales de
bienestar.
Sin embargo, el supuesto igualitario que subyace en la medicin de la
utilidad social como una agregacin de utilidades individuales puede tener
bases ms slidas respecto de las decisiones democrticas que de los
intercambios econmicos. Los derechos iguales de sufragio y las reglas de
decisin equitativas implican el principio de que todas las preferencias
individuales, cualquiera que sea la capacidad subjetiva del individuo de
experimentar felicidad, deben tener el mismo valor en la toma de decisiones
colectivas. La proposicin clsica benthamita de que cada uno cuenta por
uno y nadie por ms de uno, por discutible que sea para la elaboracin de
una funcin de bienestar econmico, corresponde exactamente al principio
de voto individual igual que forma parte de las constituciones
democrticas.
Desde esta perspectiva, la democracia, que se basa en la eleccin de los
gobernantes por el mayor nmero de ciudadanos, resulta muy de-

seable porque crea oportunidades mejores y ms regulares que las frmulas no-democrticas para la satisfaccin de las preferencias de los ciudadanos. Por razones anlogas, como se discutir en las pginas siguientes, las democracias pluralistas organizadas en esquemas institucionales complejos pueden dar mejores resultados a este respecto que los
regmenes democrticos ms simples. (Para fuentes y discusin del utilitarismo, vanse Rose, 1983; Colomer, 1987, 1991; Goodin, 1995.)
En los modelos inspirados por la teora de la eleccin social, la
desutilidad o insatisfaccin poltica corresponde a la distancia entre las
preferencias de los votantes y la eleccin social. Esto puede ser escrito del
siguiente modo:

lo cual significa que la desutilidad o utilidad negativa U equivale a la suma

de las distancias entre cada votante i y el ganador G.
El ptimo social corresponde al resultado que minimiza la suma de las
distancias individuales, el cual maximiza la utilidad social. Concretamente,
en una sola dimensin lineal, la suma de las distancias es mnima con respecto a la alternativa (candidato, partido o poltica) preferida por el votan-te
mediano, es decir, el votante cuya preferencia est situada en una posicin
intermedia con menos de la mitad de los votantes a cada lado. En otras
palabras, la utilidad social es mxima cuando la eleccin social coincide
con la preferencia del votante mediano (Davis, Hinich y Ordeshook, 1970;
Huber y Powell, 1994; Flunich y Munger, 1997). En este libro, las reglas institucionales que favorecen la eleccin social de la preferencia del votante
mediano sern consideradas relativamente eficientes socialmente.
Tambin se examinar un supuesto alternativo con respecto a los
esquemas de divisin de poderes, como las elecciones separadas para diferentes cargos y el federalismo. Si grupos significativos de votantes tienen
diferentes intensidades de preferencias en distintos temas y pueden votar
sobre ellos por separado, pueden encontrar alta satisfaccin en esquemas
institucionales que produzcan diferentes ganadores en diferentes temas.
Bajo este supuesto, la utilidad social puede ser mxima si diferentes reas
de temas son asignadas a diferentes instituciones de acuerdo con la
distribucin de la intensidad de preferencias entre los votantes. Asimismo,
la cooperacin interinstitucional puede conducir a decisiones intermedias
de compromiso apoyadas por amplias mayoras de consenso y capaces de
producir una alta satisfaccin colectiva.

UN MODELO DE ELECCIN SOCIAL

Un sencillo anlisis geomtrico puede ilustrar los efectos de diferentes

esquemas institucionales sobre la estabilidad y la utilidad colectiva de la
eleccin social. Empecemos por el caso ms sencillo posible de

un electorado compuesto por tres votantes con preferencias diferenciadas

(o tres grupos de votantes con las mismas preferencias y un nmero
similar de miembros).
Para empezar, adoptamos el supuesto simple de que las preferencias
de los votantes pueden ser situadas en una sola dimensin de temas,
como A, B y C en el eje horizontal del Grfico 1.1. Supongamos, por
ejemplo, que la distancia entre el votante A y el votante B es la mitad de la
distancia entre el votante B y el votante C, como sugiere el Grfico. Si B,
que es la preferencia del votante mediano, gana, la distancia total entre
las preferencias de los votantes y el ganador o desutilidad de los votantes
puede ser medida como la distancia de A a B, pongamos 1 unidad, ms la
distancia de B a B, que es cero, ms la distancia de C a B, 2 unidades, de
modo que la suma de las distancias entre las preferencias de los, votantes
y el ganador, o desutilidad total, es 3 unidades:
U(B)=(IA-BI+IB-BI+IC-BI)=(1 + 0 + 2 ) = 3 .
En cambio, si el ganador fuera A, la suma de las distancias entre las
preferencias de los votantes y el ganador o desutilidad total sera 4 unidades; si el ganador fuera C, la desutilidad total sera 5 unidades, como el
lector puede comprobar fcilmente. Esto muestra que la alternativa del
votante mediano (B en el ejemplo) minimiza la suma de las distancias y
maximiza la utilidad social.
preferencia del votante mediano

NOTA: N = 3 votantes: A, B, C.

GRFICO 1.1. Electorado en una dimensin.

Pasemos ahora al caso bidimensional, en el que tres votantes, A, B y

C, tienen preferencias diferentes en el tema 1 (a1, b1, y c1,) y en el tema 2
(a2, b2 y c2), como se observa en el Grfico 1.2.
Primero, veamos los efectos de las elecciones separadas y conjuntas.
Supongamos que hay dos elecciones separadas para diferentes cargos correspondientes a diferentes temas o, conjuntos de temas, como los de las
dos dimensiones en el Grfico 1.2. Estas pueden corresponder, por ejemplo,
a elecciones separadas para Presidente, centradas, pongamos por caso, en
temas de poltica exterior y de defensa, y para la Asamblea, centradas en
temas de poltica econmica y social, o bien a elecciones separadas
para dos cmaras del Parlamento o a otros esquemas anlogos. Su-

GRFICO 1.2.

Elecciones conjuntas y separadas.

pongamos que, para cada eleccin separada, la alternativa intermedia

cercana al votante mediano tiene ventaja y gana. En el Grfico 1.2, b, gana
en la eleccin sobre el tema 1 y a2 gana en la eleccin sobre el tema 2. La
eleccin social est representada por el punto de interseccin de las
posiciones ganadores en cada tema, bt-a2.
Como puede verse, la decisin social a travs de elecciones separadas
sobre diferentes temas bajo los supuestos anteriores se sita en un punto
ms bien centrista dentro del conjunto mnimo que contiene todas las
preferencias de los votantes o conjunto de Pareto (el tringulo ABC en el
Grfico). Este punto est relativamente cerca del ptimo social, que es el
punto que minimiza la suma de las distancias a las preferencias de los
ciudadanos y, por tanto, maximiza la utilidad social. Exactamente, en un
espacio bidimensional como el del Grfico, el punto del ptimo social est
situado en la interseccin de las lneas rectas desde la preferencia de cada
votante a la mediana del lado opuesto del tringulo.
Supongamos ahora, como alternativa, que la decisin social en todos
los temas se toma en una sola eleccin, como correspondera a un
esquema institucional simple del tipo de un rgimen unitario y parla-

mentario unicameral. El marco institucional fuerza a los votante a elegir, no

entre alternativas en temas separados, sino entre paquetes de alternativas
en todos los temas al mismo tiempo.
El conjunto de ganadores posibles o conjunto-ganador en una
eleccin conjunta de este tipo es impredecible y depende del statu quo (o
ganador saliente). Adoptemos la hiptesis de que el statu quo es la decisin
social previamente producida por dos elecciones separadas, el punto b,-a2
en el Grfico 1.2. El conjunto de ganadores posibles en una sola eleccin
bidimensional desde este punto de partida est representado por el rea
sombreada con varios ptalos en el grfico. Este rea est formada por las
curvas de indiferencia circulares trazadas alrededor de las preferencias de
los votantes y que cruzan el statu quo. Se supone que cada votante prefiere
las alternativas que estn ms cerca de la preferencia del votante y,
concretamente, prefiere aquellas que estn dentro de la curva de indiferencia
a aquellas que estn afuera. As, el conjunto de los ganadores posibles por
mayora en una eleccin conjunta est formado por todos los puntos en los
que una mayora de votantes (cualquier mayora de dos votantes sobre tres
en el ejemplo del grfico) estn ms satisfechos que en el statu quo - e s
decir; el conjunto-ganador est formado por las intersecciones de pares de
curvas de indiferencia-.
Como puede verse, el conjunto de ganadores posibles en una eleccin
conjunta es relativamente grande, lo cual dificulta la prediccin del
resultado. El conjunto incluye muchos puntos situados a una distancia
relativamente grande del ptimo social. Algunos ganadores posibles estn
situados fuera del conjunto de Pareto e incluso ms all del rango de las
preferencias los votantes (por ejemplo, el conjunto incluye algunos puntos
situados ms all de la preferencia extrema, b2, en el tema 2). La
posibilidad de que muchas alternativas diferentes puedan ganar puede
generar inestabilidad en los resultados de una serie de elecciones sucesivas, dado que cada punto ganador puede ser ulteriormente derrotado por
algn otro punto incluido en el conjunto-ganador correspondiente.
Este anlisis nos permite enunciar que una eleccin conjunta sobre
numerosos temas multidimensionales, como modelo para la tpica eleccin
nica en regmenes simples, puede ser ms incierta, producir menos
utilidad social y ser ms inestable en el tiempo que las elecciones separadas
sobre diferentes temas, como las elecciones para diferentes cargos en
regmenes con divisin de poderes.
El juicio comparativo de las elecciones separadas y conjuntas podra
ser algo distinto si sustituyramos el supuesto de que la posicin del votante mediano gana en cada eleccin separada por el supuesto de que las
alternativas extremas pueden ganar (quizs como consecuencia de una
competencia multipartidista con la regla de la mayora relativa). Pero aun
as, la decisin social a travs de elecciones separadas estara siempre
dentro del rango de las preferencias de los votantes y probablemente dentro
del
conjunto de Pareto. La decisin
social a travs de elecciones
separadas podra ser
menos eficiente que algunos de los ganadores

posibles en una eleccin conjunta slo si las posiciones extremas correspondientes a grupos opuestos de votantes extremos ganaran en diferentes
temas. Pero, incluso en este caso, el conjunto de ganadores posibles en una
eleccin conjunta incluira otros puntos situados fuera del conjunto de
Pareto y seguramente algunos situados ms all del rango de las
preferencias de los votantes.
A continuacin introducimos dos nuevas variables en el modelo. Primero, supongamos un electorado ms complejo, compuesto por cinco
votantes con preferencias ms dispersas que los tres votantes anteriores.
En otras palabras, el electorado con tres votantes, A, B y C, es ampliado
con dos nuevos votantes, D y E, cuyas preferencias estn situadas ms all
del rango de las preferencias de los votantes previamente existentes, como
se muestra en el Grfico 1.3. La adicin de D y E puede corresponder a la
aplicacin de derechos de voto para nuevos grupos, como en un proceso
tpico de democratizacin gradual.

El conjunto de ganadores posibles en una eleccin conjunta depende,

de la regla de votacin. Comparamos los efectos de tres reglas con diferentes umbrales de inclusin: mayora relativa, mayora absoluta y mayora cualificada. La mayora relativa mayor se operacionaliza como 2/5 ( o
40 por ciento, no muy diferente de la proporcin de votos obtenida por el
ganador tpico en ciertas elecciones parlamentarias por mayora relativa en
el mundo real).
El conjunto de ganadores posibles en una eleccin conjunta con la
regla de la mayora relativa para cinco votantes es mucho ms grande que
el conjunto de ganadores posibles anteriormente identificado para el
electorado con tres votantes, como puede verse en el Grfico 1.3. Incluye
muchos puntos situados a gran distancia del ptimo social, fuera del
conjunto de Pareto y ms all del rango de las preferencias de los votantes.
Esto puede producir una gran impredecibilidad e inestabilidad de la
eleccin social, as como poca utilidad social.
El conjunto de ganadores posibles por la regla de la mayora absoluta
(3/5) est identificado por un rea sombreada ms oscura en el Grfico 1.3.
Como puede verse, es menor que el conjunto de ganadores posibles con la
regla de la mayora relativa. Esto significa que cuanto ms inclusiva es la
regla de decisin, ms estable y socialmente eficiente puede esperarse que
sea la eleccin social.
Si comparamos este resultado con el conjunto de ganadores posibles
por mayora en el electorado anterior con tres votantes en el Grfico 1.2, el
electorado con cinco votantes puede ser considerado capaz de producir
resultados relativamente eficientes. Esto no slo est vinculado al hecho de
que una proporcin ms alta de votantes en una comunidad puede aumentar la suma total de las utilidades individuales. Adems, el nuevo
conjunto de ganadores por mayora con cinco votantes est situado en su
mayor parte dentro del conjunto de Pardo y relativamente cerca del ptimo
social. Esto nos permite enunciar que los efectos de inestabilidad y posible
utilidad social baja que conlleva un electorado complejo con preferencias de
los votantes muy dispersas pueden ser compensados con los efectos
opuestos producidos por reglas de decisin inclusivas.
Este resultado queda confirmado con el anlisis de la regla de la mayora cualificada, 4/5 en el ejemplo del Grfico 1.3. El correspondiente
conjunto de ganadores posibles es el rea muy pequea en negro, que est
completamente dentro del conjunto de Pareto y en una posicin ms bien
centrista. Ciertamente, esta regla puede producir elecciones sociales ms
estables y mayor utilidad social que las reglas menos inclusivas analizadas
anteriormente.
Hemos identificado tres variables institucionales que producen diferentes grados de estabilidad y diferentes niveles de utilidad de la eleccin
social. En el orden en que sern analizadas en los sucesivos captulos de
este libro, son:
i) el grado de dispersin de las preferencias de los votantes, segn se
trate de electorados simples o complejos;

ii) la inclusividad de las reglas de votacin y los procedimientos de

decisin;
iii) el nmero de dimensiones de temas en elecciones conjuntas y
separadas, correspondientes a esquemas de unidad y de divisin de poderes.
Se sostiene aqu que los regmenes democrticos pluralistas basados
en electorados complejos, reglas de votacin inclusivas y divisin de poderes tienden a producir resultados socialmente eficientes.

1.2. Plan del libro

Los resultados del modelo que acabamos de presentar guan el
programa de investigacin que se desarrolla en las pginas siguientes. El
segundo captulo trata de la construccin histrica de electorados simples
y complejos a travs del desarrollo de diferentes estrategias para la asignacin de derechos de voto a diferentes grupos. Se revisan los argumentos
tanto de los sufragistas como de los restrictivistas desde la perspectiva de
la dispersin esperada de las preferencias de los votantes que estaban
dispuestos a promover o a aceptar, respectivamente. Se distinguen tres
pautas bsicas desarrolladas en diferentes conjuntos de pases por los
distintos grados de inclusividad social y de estabilidad poltica que han
sido capaces de producir. El supuesto bsico es que cuanto mayor es la
proporcin de ciudadanos con derechos de participacin en un proceso
poltico establemente institucionalizado, mayor es la utilidad social que
cabe obtener.
El tercer captulo contrasta las reglas de votacin de un ganador basadas en requerimientos de unanimidad, de mayora absoluta o de mayora relativa, con las reglas de mltiples ganadores basadas en la representacin proporcional y las coaliciones multipartidistas. Las distintas
reglas de votacin y decisin son evaluadas y comparadas por su inclusividad, por la relacin entre los resultados que tienden a favorecer y las
preferencias de los ciudadanos, as como por la utilidad social correspondiente. Las diferentes reglas son sometidas a una amplia contrastacin emprica con respecto a la produccin de ganadores socialmente eficientes correspondientes a la preferencia del votante mediano.
El cuarto captulo analiza y compara diferentes esquemas de unidad
y divisin de poderes que promueven decisiones colectivas sobre distintos
nmeros de temas al mismo tiempo. Se comparan el parlamentarismo, el
semipresidencialismo y el presidencialismo, as como los estados unitarios
y los federales, mediante la aplicacin a todos ellos de las categoras de
gobierno unificado y gobierno dividido. Diferentes frmulas proporcionan
diferentes
incentivos
para
la
cooperacin
multipartidista
e
interinstitucional, de modo que crean diferentes oportunidades para que
las preferencias de los ciudadanos sean satisfechas. Se considera que
la
emergencia
de
mltiples ganadores
en
esquemas
de

divisin de poderes es capaz de producir una amplia difusin de utilidad

social.
El quinto captulo concluye con una comparacin entre las frmulas
institucionales que pueden ser consideradas ms socialmente eficientes a
la luz de los anlisis previos, especialmente la representacin proporcional,
la divisin horizontal de poderes y el federalismo, y las alternativas
institucionales que se eligen ms a menudo en procesos estratgicos de
democratizacin y reforma institucional. Los actores autointeresados pero
no todopoderosos que intervienen en ciertos procesos de cambio
institucional tienden a elegir instituciones pluralistas, las cuales pueden
ser consideradas como relativamente eficientes en la perspectiva terica
desarrollada en este libro.
Los principales puntos del anlisis, incluida la produccin de resultados electorales socialmente eficientes y la frecuencia de gobiernos divididos, son contrastados con datos sobre votos, Asambleas, Gabinetes y
Presidentes correspondientes a los resultados de 506 elecciones nacionales
y 1.765 elecciones regionales en 40 pases democrticos de Europa
Occidental y Central, Amrica del Norte y del Sur y Asia, durante el perodo
1945-2000. Los pases han sido seleccionados por tener ms de un milln
de habitantes, altas puntuaciones en libertad poltica y al menos dos
elecciones democrticas consecutivas hasta el ao 2000, as como datos
accesibles. Los pases seleccionados incluyen ms del 90 por ciento de la
poblacin mundial que vive en democracia al inicio del siglo XXI. El anlisis
comparado se complementa con breves estudios de casi cincuenta casos de
desempeo y cambio institucional, incluidas algunas excursiones varios
siglos atrs (con uso de fuentes en ocho lenguas). La revisin histrica de
largo plazo que se presenta en el ltimo captulo est basada en datos
sobre 123 cambios institucionales importantes en 85 pases durante un
perodo de 127 aos.

CAPITULO

QUINES PUEDEN VOTAR

Las leyes que establecen los derechos de sufragio son fundamentales para
el gobierno democrtico.
MONTESQUIEU

El espritu de las leyes (1748)

Una comunidad poltica puede ser definida como un conjunto de individuos que se reconocen algn inters comn bsico y toman decisiones
colectivas vinculantes. Las comunidades simples con preferencias
concentradas pueden tomar decisiones de un modo relativamente fcil.
Cuando el grueso de la poblacin es suficientemente homogneo en trminos socioeconmicos y culturales, como suele suceder en comunidades
pequeas, un electorado basado en amplios derechos de voto puede
identificar una alternativa aceptable y producir una eleccin social relativamente estable y satisfactoria incluso sin mecanismos institucionales
sofisticados. Como se ver ms adelante, las comunidades pequeas con
intereses homogneos pueden adoptar un sufragio virtualmente universal
y tomar decisiones por unanimidad u otras reglas de votacin altamente
inclusivas.
En cambio, en electorados complejos, formados por la concesin de
derechos de voto a grupos diferenciados en sociedades relativamente heterogneas, puede ser difcil conseguir decisiones colectivas vinculantes y
producir elecciones sociales con altos niveles de estabilidad y utilidad.
Este suele ser el caso de sociedades modernas en procesos de construccin de estados-nacin amplios e inicialmente heterogneos y de democratizacin. Cuanto ms dispersas son las preferencias de los grupos de
votantes sobre los temas sometidos a votacin, ms complejo es el electorado y ms difcil es alcanzar acuerdos.
En procesos histricos modernos, las consecuencias de dar derechos
de voto a diferentes grupos en sociedades complejas han sido
enormemente variadas. La conversin de ciertos grupos en votantes no ha
producido mucha innovacin poltica porque la mayor parte de sus
miembros han desarrollado preferencias similares a las ya existentes
entre el electorado anterior y han tendido a reproducir sus pau-

tas de voto. Esta ausencia de innovacin puede ser un resultado de cierta

dependencia econmica o personal de los nuevos votantes con respecto a
las preferencias de los antiguos o de instituciones polticas restrictivas.
En cambio, algunos nuevos grupos han sido capaces de crear nuevos
partidos polticos, desarrollar estrategias de innovacin de la agenda
poltica que han acabado triunfando, formar una nueva mayora poltica o
amenazar al sistema poltico en su conjunto. Esta tendencia a la innovacin puede ser un resultado de preferencias de los votantes ms diferenciadas y de instituciones polticas permisivas.
La asignacin de derechos de voto tiende a estar guiada tanto por
presiones colectivas desde abajo>) (los grupos antes excluidos) y clculos
estratgicos desde arriba (los lderes y gobernantes ya existentes).
En la poca moderna, los terratenientes, los mercaderes, los
artesanos, los trabajadores, los sirvientes, las mujeres, los miembros de
minoras tnicas, los jvenes y los inmigrantes han obtenido derechos de
voto en diferentes pases en momentos histricos diversos, en general en
procesos que incluyen tambin cambios importantes en las reglas
electorales, el sistema de partidos y otros elementos institucionales.
En ciertos casos, el sufragio universal ha sido introducido de repente v
sin modificar las otras reglas institucionales existentes, lo cual tiende a
provocar alta inestabilidad poltica. En otros casos, diferentes grupos de
votantes minoritarios han obtenido derechos de voto en estadios sucesivos
de un proceso ms duradero. Esta estrategia gradual puede evitar la
emergencia sbita de una nueva mayora alternativa e inducir a cada nuevo
grupo pequeo a entrar en un partido previamente existente. Por ltimo, en
otros casos, el sufragio universal ha ido acompaado por innovaciones
institucionales, como la representacin proporcional y la divisin de
poderes, las cuales producen mltiples ganadores. Mediante un nuevo
esquema institucional de este tipo, la eleccin social es transferida a
estadios poselectorales en los que cabe alcanzar acuerdos pluralistas e
inclusivos.
Este captulo est dividido en dos secciones. La primera seccin presenta una serie de casos de comunidades pequeas y homogneas en
tiempos medievales y modernos que fueron capaces de tomar decisiones
colectivas consensuales y vinculantes mediante votaciones con derechos de
voto relativamente amplios. La segunda seccin aborda los problemas de la
eleccin social en electorados complejos. Se revisan y analizan diferentes
argumentos histricos a favor y en contra de la ampliacin de los
electorados existentes desde la perspectiva antes esbozada. Se identifican
diferentes estrategias para la asignacin de derechos de voto, las cuales se
asocian a diferentes ritmos de concesin de derechos, as como a diferentes
reglas electorales y sistemas de partidos, en una docena de pases durante
los siglos XIX y XX.

2.1. Electorados simples

En la poca medieval y a principios de la moderna no slo haba numerosos enclaves feudales y unas pocas estructuras imperiales y monrquicas de amplia escala, sino tambin una serie de unidades locales en las
que se tomaban muchas decisiones colectivas mediante votaciones de un
electorado amplio. En general, se trataba de comunidades ms bien
simples con intereses relativamente armnicos, valores compartidos y una
cultura homognea en las que la identificacin de una decisin comn no
era un logro muy difcil. Las unidades en cuestin eran territorios
pequeos, bien villas, comunas, municipios, provincias, condados,
ciudades, colonias u otras comunidades de tamao pequeo. Los procesos
colectivos de toma de decisiones se referan a unos pocos temas lo-cales
relativamente simples. As suceda incluso cuando se trataba de elegir
representantes locales a organismos de mayor escala, como los
parlamentos medievales, debido a la ausencia de partidos de amplia escala
(nacionales).
El desarrollo de preferencias homogneas entre la poblacin reflejaba
bien simplicidad social, especialmente en medios rurales, bien el predominio de una clase media de agricultores, artesanos o comerciantes en
contextos ms complejos. La homogeneidad de la comunidad o el fuerte
atractivo de las posiciones sociales centrales permitan que estas comunidades tomaran decisiones colectivas vinculantes con relativa facilidad y
produjeran elecciones sociales estables y ampliamente satisfactorias.
Ciertos rasgos institucionales de la comunidades polticas simples que
tomaban decisiones consensuales eran muy parecidos a los que cabe
encontrar actualmente en las comunidades de propietarios de viviendas en
contextos urbanos modernos - q u e es otro caso de comunidades pequeas
y simples con intereses comunes claramente identificables-. Estos rasgos
incluyen los siguientes:
Los derechos de v o t o eran concedidos a los cabezas de hogar, independientemente del nmero de miembros de la familia, bajo el
supuesto de que todos ellos tenan preferencias homogneas; habitualmente slo votaban los hombres, pero las reglas eran ms bien
vagas e informales y a menudo permitan que los jvenes o ciertas
mujeres participaran.
Las reglas de decisin eran altamente inclusivas; se usaban reglas
basadas en la unanimidad o cuasi-unanimidad en reuniones y
asambleas de vecinos que decidan por asentimiento o aclamacin.
Se usaban varios mecanismos de azar, incluidos los turnos y las
loteras, para la rotacin de los cargos que deban ejecutar las
decisiones de la asamblea, los cuales eran considerados una carga
ms que un privilegio.

La eleccin de representantes indujo ms innovacin a favor de reglas

que permitieran una representacin variada de diferentes categoras
sociales o grupos de preferencias. Las frmulas modernas de representacin proporcional eran desconocidas en los tiempos medievales, pero, en
comunidades relativamente ms complejas que las tpicas villas rurales, se
concibieron otros interesantes procedimientos, como los distritos multinominales y la convocatoria frecuente de elecciones, con objeto de evitar el
dominio exclusivo de un solo grupo.
Algunas unidades pequeas y ms bien homogneas que trataban
temas locales pudieron mantener una participacin amplia y abierta en la
toma de decisiones colectivas frente a las presiones de los emperadores, los
papas, los monarcas y las potencias coloniales de gran escala. Sin embargo,
en muchos casos, cuando las comunidades tradicionales se hicieron ms
complejas internamente y aparecieron ms grupos diferenciados, sus
propios criterios tradicionales a favor a derechos amplios de sufragios y
acuerdos unnimes se convirtieron en fuentes de conflicto e inestabilidad.
El comercio exterior, la ampliacin de las comunicaciones y el creciente
relieve de bienes pblicos de gran escala, que llevaron a la formacin de los
modernos estados-nacin, indujeron cambios institucionales importantes.
Entre stos se incluyen la redefinicin de las condiciones para obtener el
derecho de voto, incluida la prdida de los derechos de ciertos grupos, as
como unas regulaciones ms explcitas de las elecciones. (Para una
perspectiva histrica comparable a la aqu esbozada, vase Manin, 1995.)

Casos:
C OMUN AS, P AR L AM EN T OS Y C OL ON I AS

Segn la leyenda, los grupos tribales germnicos de la Alta Edad media

ya celebraban asambleas de guerreros en las que aprobaban las
resoluciones propuestas por el rey golpeando los escudos con sus lanzas o
las desaprobaban con su silencio. Ms all de estos orgenes algo oscuros,
la indagacin que se presenta en las pginas siguientes se centra en
electorados simples de tres tipos de unidades polticas.
Primero, analizaremos los procedimientos de toma de decisiones en
pequeas comunas independientes, incluidas las villas rurales y los cantones
suizos que han existido desde la Baja Edad media, as como ciertas famosas
ciudades italianas. La comuna medieval en Europa central fue inicialmente
una asociacin privada de hogares que se organizaba para proveer ciertos
bienes pblicos bsicos. Asuma la administracin de justicia, la defensa
militar, el mantenimiento de la provisin de alimentos y otros servicios
elementales. En la medida en que los condes y los obispos fueron incapaces
de cumplir estas tareas efectivamente, las comunas reemplaza-ron
gradualmente su autoridad. A travs de un proceso, acabaron ignorando de
hecho la soberana del Emperador germano y del Papa romano.

Segundo, se revisarn las elecciones en algunas unidades locales incluidas en ciertos reinos extensos. Entre ellas se incluyen las Asambleas
locales, los Estados provinciales y los Estados generales en la Francia de los
Borbones antes de la Revolucin, as como los condados y los municipios en
las elecciones parlamentarias en la Inglaterra de los Augusto y los Hannover.
Inicialmente, los miembros de las asambleas medievales convocadas por los
reyes no eran elegidos por electorados populares, sino seleccionados entre
aquellos que eran considerados representativos de las tendencias y los
intereses de varias categoras sociales en territorios extensos. Pero los
representantes electos popularmente de las comunas y otras unidades locales
tambin enviaban delegados a los parlamentos medievales. Las elecciones
parlamentarias modernas se construyeron en gran medida sobre este
precedente.
Tercero, se analizarn algunas famosas instituciones coloniales. Estas
incluyen los dominios britnicos en Amrica del Norte antes de la formacin
de Estados Unidos, as como ciertas colonias espaolas en Amrica del Norte
y del Sur durante el proceso que les condujo a su independencia. Aunque los
dos grupos de colonias se basaron en modelos diferentes, en ambos la
aplicacin de regulaciones electorales que eran relativamente restrictivas en
las metrpolis permitieron prcticas ms permisivas en los territorios
situados al otro lado del Atlntico. De hecho, las elecciones participativas
fueron acontecimientos cruciales en los procesos de independencia. Slo
cuando las pequeas unidades independientes formaron amplios estadosnacin, ciertos criterios iniciales de concesin de derechos de voto, ms bien
vagos, fueron sustituidos por requerimientos ms concretos.
El conocimiento de los casos de electorados simples que aqu se revisan
es reciente o ha sido recientemente reelaborado por los historiadores. Pero,
aparentemente, los casos de los distintos pases aqu recopilados no haban
sido comparados en la perspectiva adoptada en este trabajo.
Las comunas y los cantones suizos . Durante la Edad Media, las
comunas germnicas fueron reconocidas como la mxima autoridad legal y
poltica sobre la poblacin rural. Tomaban decisiones en asambleas populares
con un nmero fijo de miembros: los dueos de los hogares mayores de 14 o de
16 aos de edad. Se permita la presencia pasiva de las mujeres casadas y los
nios, los cuales acudan a las reuniones, pero habitualmente no votaban bajo la
presuncin de que cada casa y familia tena intereses homogneos. La
pertenencia a la comuna se basaba en una comunalidad de bienes privados y
era determinada del mismo modo como se decide la participacin en las
reuniones de propietarios de viviendas en las modernas comunidades urbanas:
slo se admita a los residentes en la comuna y no a los extranjeros ni a los
arrendatarios temporales sin propiedad en la comunidad.
En algunas comunas de zonas montaosas de lengua germnica, la Asamblea era convocada al toque de campanas, habitualmente el domingo por la maana, y formaba un gran crculo en un prado. Se inauguraba con una plegaria

en silencio. Cualquiera poda presentar una propuesta a la asamblea. Se votaba

mano alzada y las decisiones se tomaban por mayora. La homogeneidad y la
transparencia de la comunidad creaban fuertes incentivos para participar en las
reuniones y tambin para transformar una mayora en unanimidad. Tras la votacin, se tornaba juramento de pertenencia y obediencia a la comuna. Para otros
propsitos podan usarse otras reglas: el reparto proporcional de los recursos y las
cargas asumidos en comn o la rotacin en el acceso a los bienes pblicos. Se
usaban loteras para nombrar cargos que ejecutaran las decisiones de la
Asamblea. La accin cooperativa se extendi a las comunas vecinas. Pero la
homogeneidad de cada unidad sigui siendo muy grande, incluso en lengua,
religin y otros rasgos culturales. Las comunas en las que persista el conflicto se
dividan para preservar la homogeneidad de cada unidad de decisin.
A partir de 1291, los pequeos cantones forestales de Uri, Schwyz y Unterwaiden empezaron a separarse de los condes de Habsburgo en Austria. Acabaron
formando una liga que se ampli a ocho cantones a mediados del siglo xiv y a 13
cantones entre los siglos XVl y XVIII. Durante varios siglos, esta confederacin
suiza fue poco ms que una alianza informal para preservar la autonoma local
frente al Imperio, sin generar ninguna autoridad central.
La Asamblea se convirti en la forma de gobierno de la mayora de los
cantones germnicos. La Asamblea cantonal era algo ms ceremonial que las
Asambleas locales y poda incluir un desfile del pequeo ejrcito o milicia del
cantn con los magistrados a caballo entre estandartes y cornetas. Los
procedimientos eran ligeramente menos permisivos que en las comunas. La
participacin estaba limitada a los hombres de ms de 18 o de 20 aos de edad y
las propuestas tenan que ser canalizadas con anterioridad a la reunin a travs
del Consejo electo. La Asamblea votaba sobre las leyes y mociones cantonales, los
impuestos y la admisin de nuevos miembros y elega funcionarios cantonales con
funciones judiciales, policiales y ejecutivas, as como los diputados federales. Todos
los asistentes, incluidos mujeres y nios, juraban fidelidad a la constitucin. En
algunos cantones se imponan multas a los que no asistan.
An a principios del siglo xx, el tamao del electorado de los cantones era
pequeo, entre 3.000 y 12.000 hombres cada uno. Su homogeneidad es an muy
grande actualmente. La mayora de los 22 cantones creados en Suiza en 1848 son
ms diferentes entre s que con respecto a los pases vecinos. Tambin las
ciudades desarrollaron frmulas para nombrar un Consejo y un alcalde muy
temprano (empezando por Friburgo en 1248). Los comerciantes y los artesanos
predominaban en estos escenarios urbanos, especialmente desde los siglos XVIXVll. Las Asambleas populares han continuado siendo ms poderosas en los
cantones rurales con poblaciones pequeas y homogneas. Pero todava a principios
del siglo XXI, la Confederacin Helvtica es sobre todo un instrumento para preservar el autogobierno popular local (Lloyd, 1907; Head, 1995).

Las comunas italianas. Durante el siglo XII las ciudades del Norte de Italia,
lideradas por sus cnsules, se hicieron autnomas del Emperador y de las
autoridades de la Iglesia. Gnova, Pava, Pisa, Siena y otras muchas comunas se
organizaron en torno a la Asamblea de todos los ciudadanos o arenga. La
Asamblea aprobaba el nombramiento del Consulado por aclamacin, un procedimiento prximo a la unanimidad, o por eleccin indirecta. En la segunda mitad
del siglo XIII se ampli la participacin del pueblo. En ciudades como Gnova y
Bolonia, los
participantes habituales en las Asambleas populares ascendan

a cifras entre 7.000 y 8.000, lo cual es equivalente a la mayora de los varones

adultos, aproximadamente un 15 por ciento de la poblacin total. (Clculos del
autor con datos de Valey, 1988: 33ss.; y Hyde, 1973: 115.)
En el caso de Venecia, la eleccin del Duque (Doge) por el pueblo data de
697. Durante casi quinientos aos, los poderosos Duques fueron elegidos por la
Asamblea o arenga formada por una gran inclusin de altos, medios, bajos y
otros muchos venecianos (majores, mediocres, minores et magna Ventorum englobatio; Wiel, 1895). Desde 1172, la Asamblea general del pueblo eligi indirectamente el Gran Consejo (habitualmente compuesto por unos 1.000 o 1.500 hombres de ms de 30 aos de edad), el cual se convirti en la autoridad suprema, y
el Senado.
A medida que los poderes del Duque fueron restringidos, dej de ser elegido
popularmente y empez a ser nombrado por el Gran Consejo. Para ello, ste
adopt un procedimiento cada vez ms complicado con hasta nueve estadios de
votos aprobatorios y loteras que fue concebido con el propsito de hacer inviable
el voto insincero y otras estrategias manipuladoras. Desde el siglo XIII al XV, la
Asamblea del pueblo tena que ratificar la eleccin del Duque por el Consejo.
Desde el siglo XIII hasta 1789, los cargos electos incluan los magistrados, los
procuradores, los abogados y un Gran Canciller. La Repblica se fundaba en una
poltica de compromiso, conciliacin y consenso... la Repblica patricia dio a
Venecia 500 aos de paz y estabilidad interior (Finlay, 1980, Lines, 1986).
En Florencia, las formas republicanas de gobierno, incluida la eleccin de los
gobernantes, existieron durante ms de doscientos aos desde finales del siglo
XIII. Durante el primer perodo republicano, que se extendi de 1291 a 1433, la
Asamblea del pueblo estaba formada por los residentes mayores de 25 aos de
edad que hubieran pagado unos impuestos locales mnimos. Este criterio produca
Asambleas con ms de 6.000 votantes, lo cual era equivalente a un 15 por ciento
del nmero total de habitantes de una ciudad con muchos jvenes e inmigrantes,
y sin duda inclua una mayora de los varones adultos. (Clculos del autor con
datos de Najemy, 1982, y Brucker, 1977: 252; 1983: 133.)
El gobierno de Florencia estaba organizado en torno al Justicia (Gonfaloniere) y otros ocho miembros de la Seora. stos eran elegidos mediante un
complejo sistema de voto aprobatorio y loteras muy frecuentes. La Seora se
apoyaba en 12 consejeros u hombres buenos electos, 16 confalonieros que
representaban a los barrios de la ciudad, as como otros muchos cargos electos
para los cuales la mayora de los votantes eran elegibles por perodos cortos (de
seis meses o un ao). El Consejo del Pueblo (con 300 miembros) y el Consejo de
la Comuna (con 200 miembros) eran seleccionados mediante un procedimiento
mixto de eleccin popular y nombramiento por la Seora. Como en Venecia,
aunque con diferentes frmulas, se concibi un procedimiento de elecciones extremadamente complejo para evitar la manipulacin fraudulenta del proceso
electoral e impedir la dominacin de la comuna por unas pocas familias
poderosas de la ciudad. Los gobernantes y los funcionarios eran reemplazados
con frecuencia, lo cual cre un cierto sentimiento de aparente inestabilidad. Pero
una estabilidad ms bsica estaba asegurada por el amplio grado de acuerdo
existente en la comunidad gremial sobre ciertos temas, sobre todo en la esfera
econmica (Brucker, 1983: 66, 70, 388ss.).
El gobierno de los Medici establecido en 1433 introdujo ciertas restricciones
y frecuentes interrupciones en el calendario regular de las elecciones. Pero,
aunque algunas familias perdieron sus derechos de voto, se incluy a gente nue-

va, de modo que, junto con el crecimiento de la poblacin, el electorado lleg a

tener unos 8.000 votantes a finales del siglo XV, de nuevo alrededor de un 15 por
ciento de la poblacin total (segn los datos en Rubinstein, 1966: 214-215). La
nueva repblica establecida en 1494 se basaba en la eleccin popular de los cargos
tradicionales y de un nuevo Gran Consejo inspirado en el modelo de Venecia, en
este caso formado por unos 3.000 miembros. Tras cierto declive de los poderes del
Consejo, un nuevo perodo de gobierno de los Medici reemplaz otra vez las
elecciones regulares por la aprobacin directa por la Asamblea del pueblo. La ltima
repblica florentina restableci la eleccin de los gobernantes, incluido el Gran
Consejo, de 1527 a 1530 (Brucker, 1977, 1983; Guidi, 1992).
El fin de los rgimenes republicanos en las comunas italianas ha sido atrihuido a frecuentes fenmenos de violencia, desorden e inestabilidad provocados por
el faccionalismo poltico, las peleas de familia y los conflictos de clases. Incluso
Dante se burl en un clebre pasaje de la Divina Comedia de las amargas disputas
entre facciones, las animosidades personales y el impulso de destruccin del
enemigo de sus convecinos florentinos. De hecho, Dante haba sido miembro del
Consejo de la Comuna en varias ocasiones (Zenatti, 1984: 341-343). Es interesante
observar que sus quejas incluan el lamento por la inclusin en el electorado de
gente nuova que generaba orgullo y exceso y era capaz de desafiar al grupo
gobernante tradicional (Dante 1265-1321, Canto XVI, 73-75).
Sin embargo, segn ciertos historiadores modernos, las negociaciones y los
acuerdos pluralistas se difundieron bajo los incentivos creados por una estructura
institucional compleja. La fusin relativamente pacfica de elementos viejos y
nuevos en la sociedad florentina haba sido la pauta normal a lo largo de la historia
de la ciudad (Bnicker, 1962: 392). La palabra florentinismo se convirti en una
expresin corriente en italiano y otras lenguas latinas modernas, como sinnimo de
maniobras polticas sofisticadas y construccin de coaliciones.
En sentido estricto, no hay un solo caso de ciudad italiana del Renacimiento en
que la violencia y el desorden civil abrieran directamente la puerta a un gobierno
autoritario. Como han sealado algunos historiadores, ciertas ciudades, como
Siena, Lucca y Florencia, que experimentaron intensos conflictos civiles en algunas
ocasiones, fueron capaces de retener sus gobiernos republicanos despus de que
otras muchas ciudades hubieran cado bajo el dominio aristocrtico. En cambio,
otras, como Gnova, Bolonia y Pava, con niveles ms bajos de conflicto visible,
pasaron con mayor frecuencia de los gobiernos aristocrticos a los republicanos,
una y otra vez. Adems, como muestran los casos de Brgamo o Bolonia, los nuevos
gobiernos aristocrticos no garantizaron el orden y la paz (Martines, 1979: 79-80).
A pesar de todo, en algunas ciudades que usaban procedimientos de toma de
decisiones menos sofisticados que los utilizados en Venecia y en Florencia, se
extendi un cierto sentimiento de insatisfaccin poltica. En particular, el predominio de los gremios de artesanos en la toma de decisiones polticas indujo
reacciones negativas de otros grupos. La hiptesis que ser desarrollada a lo largo
de este libro indica los efectos negativos de instituciones y reglas simples en
electorados complejos. Concretamente, la regla de la unanimidad virtual, que fue
usada tan a menudo en las asambleas populares que tomaban decisiones por
aclamacin, no siempre produce decisiones rpidas y aceptables en un electorado
crecientemente complejo, como los de algunos de los escenarios urbanos de la
Italia
del Renacimiento, en contraste con la eficiencia de la regla de la unani-

midad en medios rurales ms simples. Como lo sugiere uno de los ms reconocidos historiadores del perodo, una fuente principal de frustracin poltica [en
ciertas comunas italianas] fue la incapacidad del gobierno de abordar resueltamente algunos temas conflictivos, lo cual era un resultado de la creencia de que la
unidad era esencial y de unos rituales que congelaban la presentacin de puntos de
vista irreconciliables (Brucker, 1962: 393).
Los municipios y el Tercer Estado en Francia. En ciertas ciudades del Sur de
Europa, la autonoma local fue una tradicin romana, pero tambin fue una
creacin de los privilegios concedidos a ciertas comunas por sus seores. Tal vez
bajo la influencia de las comunas italianas, con las que mantenan un comercio
regular, muchos municipios franceses fueron gobernados por asambleas populares desde finales del siglo XVIII. Especialmente en la regin meridional del Languedoc, con casos famosos como Montpelier y Nimes, entre otros, en la Asamblea
General de Vecinos participaban todos los cabezas de hogar (incluidas las viudas)
si eran nativos o residentes de largo perodo. La participacin se sola considerar
una obligacin ms que un derecho. Las Asambleas elegan procuradores o
sndicos, as como el Consulado colectivo convocaba habitualmente el Cuerpo de
la villa, cuya legislacin controlaba. Los cargos municipales eran ocupados
durante cortos perodos de unos dos aos. Ciertas restricciones con respecto a la
reeleccin y la acumulacin de cargos por los miembros de una misma familia
promovan la apertura y la circulacin de los nombrados (Babeau, 1882; PetitDutaillis, 1947).
Adems, muchas provincias francesas crearon y eligieron Estados provinciales desde mediados del siglo xv, aunque stos slo se reunan por mandato del
rey. Durante los siglos XVI y XVII, los Estados locales y provinciales mantuvieron e
incluso ampliaron sus poderes. Los impuestos, los emprstitos y los gastos se
sometan a votacin, frecuentemente con voto secreto. El sufragio fue ampliado y
aument la participacin popular. Sin embargo, el control cada vez ms
centralizado del pas por la Corona dobleg gradualmente la autonoma de los
cargos locales y provinciales, en particular por medio de la introduccin de candidaturas oficiales que jugaban con ventaja en las elecciones (Babean, 1894;
Bisson, 1964; Temple, 1973, Major, 1980).
De un modo parecido, los Estados Generales evolucionaron en la direccin de
un parlamento moderno, aunque acabaron convirtindose en un rgano meramente consultivo del rey. Al principio, tenan poder de establecer impuestos y
su acuerdo era requerido para resolver los conflictos religiosos del Reino y otras
crisis importantes. Los Estados Generales se reunieron regularmente, aunque de
una forma rudimentaria durante el siglo XIV (en 1302, 1308, 1314 y en reuniones
frecuentes entre 1344 y 1358), ms formalmente una vez en el siglo XV (1484) y de
nuevo con cierta regularidad durante los siglos XVI y XVII (1560, 1576-77, 158889, 1614-15), hasta que fueron olvidados durante 175 aos antes de su nueva
convocatoria en 1789.
Inicialmente, los derechos de voto para elegir los diputados nacionales del
Tercer Estado fueron concedidos a todos los cabezas de familia u hogar (segn la
localidad y de un modo ms flexible en los medios rurales). En este marco, el voto
de las mujeres era habitual para las que eran cabezas de familia; las viudas y las
hijas que vivan en una casa diferente tambin tenan derecho de voto (Cadart,
1952: 46-47). A partir del siglo XV, el sufragio se extendi a los
habitantes de
los
pequeos
pueblos y a los distritos rurales. Mientras que en algunas ciu-

dades la eleccin de los diputados nacionales estaba en manos de los cargos municipales, los representantes de los gremios y otros ciudadanos notables, en los
distritos rurales el sistema se aproxim mucho al sufragio adulto masculino
(Bridge, 1921: 56). Tradicionalmente se ha considerado que los delegados a los
Estados Generales de Francia eran elegidos por el equivalente del sufragio masculino universal en las reas rurales (Howard, 1930: 132, pero vanse los comentarios de Major, 1951: 44).
Para la eleccin de los representantes del Tercer Estado a los Estados Generales en 1789, se ampli el nmero de distritos electorales y se aument el nmero de escaos en proporcin a la poblacin de cada distrito. Se concedieron
derechos de sufragio a todos los hombres de ms de 25 aos de edad, franceses o
naturalizados, domiciliados en la localidad y que figuraran en el censo fiscal local
(as como a las mujeres de las rdenes religiosas). (Regulaciones para la
convocatoria de los Estados Generales, 24 de enero de 1789, en Baker, 1987: 180184.) Segn algunas interpretaciones recientes, esto no quedaba lejos del sufragio
masculino (Jones, 1988: 63); las elecciones [a los Estados Generales] de 1789
fueron el espectculo ms democrtico nunca visto en la historia de Europa y no
volvi a ocurrir nada comparable hasta bien entrado el siguiente siglo (Doyle, 1989:
97).
A partir del siglo xv, la mayor parte de los diputados nacionales de Francia
haban sido elegidos indirectamente por los Consejos locales o los Estados provinciales. Cada uno de los tres rdenes elega representantes en asambleas primarias separadas, en las que el Tercer Estado tena ms representantes que los otros
dos. Pero, en las villas y provincias, los representantes de los tres estados formaban
una sola Asamblea electoral y elegan conjuntamente a los diputados de los Estados
Generales mediante voto individual. Los diputados nacionales eran, as, electos en
distritos multinominales por la regla de la mayora. Cada escao se elega por
separado mediante votaciones con varias vueltas, si era necesario, hasta que un
candidato obtena un apoyo mayoritario (en 1789 la mayora absoluta fue requerida
slo en las dos primeras vueltas; la tercera decida por mayora relativa). Aunque
este procedimiento era vulnerable al voto estratgico, pudo inducir intercambios de
votos en diferentes vueltas, lo cual permita una representacin genricamente
proporcional de diferentes categoras de intereses. De hecho, no se solan necesitar
muchas vueltas de votacin porque podan formarse amplias mayoras sobre la
base de objetivos ampliamente compartidos, compromisos y acuerdos. La eleccin
conjunta de diputados por los representantes de los tres estados se basaba en la
elaboracin en comn de un solo cuaderno de quejas (cahier de dolances) en
cada distrito. Incluso en 1789, las elecciones fueron notablemente armnicas; los
cahiers mostraron un amplio nivel de coincidencia con respecto a cmo debera
desarrollarse Francia en el futuro inmediato, incluyendo la sustitucin de la
monarqua autoritaria por un gobierno representativo constitucional que
promoviera los derechos individuales y la modernizacin econmica (Doyle, 1980).

El Parlamento ingls. Segn ciertas fuentes histricas, haba amplios derechos

de voto en la Inglaterra medieval. Se convocaban peridicamente reuniones locales
y tribunales de condado para resolver conflictos, procesar asuntos judiciales y elegir
recaudadores de impuestos. Numerosas villas y municipios elegan delegados para
que representaran sus intereses en los tribunales de condado. Cuando el
rey
convoc
lo
que
se
conoci
como
el Parlamento moderno en

1295, incluy dos caballeros por cada uno de los tres condados rurales y dos diputados por cada uno de las 115 ciudades y municipios urbanos.

En los condados rurales, hasta el siglo xiv, cada habitante y plebeyo del
condado tena voz en la eleccin de los caballeros tanto si era propietario como si
no, tanto si posea bienes por valor de un penique, de seis o de doce peniques al
ao (Bishop, 1893: 71). Antes del siglo xv es probable que cada hombre
emancipado residente en el condado pudiera votar por el caballero del condado. Los
sheriffs eran elegidos por sufragio masculino universal y toda la poblacin
masculina contribua al salario del sheriff como representante, de modo que cabe
suponer que las elecciones parlamentarias seguan sin duda el mismo principio.
De modo parecido, en lo que se refiere a los distritos urbanos, es probable que las
elecciones de condado tuvieran lugar sobre la base del sufragio masculino
universal, de modo que todos los hombres emancipados del lugar participaran en la
eleccin de un diputado... En ciertos municipios, probablemente, la gran mayora
de los habitantes participaba en la eleccin (Seymour y Frary, 1918, 1: 66).
A partir del siglo xv los derechos de voto se limitaron en alguna medida a los
poseedores de tierra o propiedades por valor de cuarenta chelines al ao, al menos,
cargas aparte. La misma ley que estableci esta regulacin explicaba que las
elecciones anteriores se haban masificado con muchas personas de bajo nivel y
mucha confusin se haba creado. El nuevo electorado estaba formado por
agricultores con cierta riqueza o ciudadanos de las clases medias para los cuales
era relativamente ms fcil identificar intereses comunes y producir decisiones
colectivas vinculantes (Seymour y Frary, 1918, 1: 69).
A partir de 1688, la Cmara de los Comunes decidi los derechos de voto en
varios municipios. Diversas frmulas de residencia y contribucin a los gastos
municipales produjeron un virtual sufragio masculino universal a nivel local,
mientras que, en la mayor parte de los municipios, hombre emancipado se
convirti en una categora ms restrictiva que exclua a los siervos, los villanos y
otros desfavorecidos. La proporcin de poblacin con derecho de voto a nivel
nacional en la Inglaterra de los siglos XVI y XVII era menor que en algunos de los
otros casos europeos antes mencionados. Pero los lmites al sufragio eran vagos e
inciertos y la participacin era an notable en muchos distritos locales. El sistema
se basaba en distritos multinominales con partidos nacionales flexibles y m u ch os
candidatos locales independientes, l o cual permita una representacin variada de
diferentes grupos de preferencias.
Una serie de estudios histricos ha presentado un panorama de las elecciones
en Gran Bretaa antes de las reformas electorales del siglo XIX en el que la participacin poltica amplia era la norma ms que la excepcin. Hubo un alto nmero
de elecciones disputadas y un electorado capaz de mucha accin entre 1689 y 1715
y de nuevo entre 1734 y 1832. Muchas elecciones generales provocaron debates
sobre temas nacionales en una amplia variedad de distritos. El electorado era una
entidad numricamente impresionante y, durante la mayor parte de este perodo,
continuamente creciente. Comprenda un fondo electoral vasto, aunque algo
nebuloso, de individuos ricos y con propiedades. Sus miembros participaban con
notable frecuencia en elecciones en las que se abra la posibilidad de su participacin. Las campaas electorales eran acontecimientos abiertos, espectculos
pblicos, inclusivos y populares. El control de las elecciones por las lites locales se
hizo cada vez ms difcil y la mayor parte de las elecciones se abrieron a candidatos
innovadores y a resultados inciertos (O'Gorman, 1982: 389ss.).

El electorado activo fue en parte doblegado por ciertas instituciones restrictivas, especialmente el control del Parlamento por el Gabinete, los Gabinetes
unipartidistas y la restriccin de la agenda poltica a unos pocos temas en los que
un grupo homogneo poda promover un inters dominante. Como se ver en la
prxima seccin, una serie de reformas electorales durante el siglo XIX establecieron a lo largo del pas ms distritos y mejor definidos, pero tambin lmites
ms rgidos sobre los grupos de ciudadanos autorizados a participar en el proceso
electoral que en algunos de los perodos anteriores (Plumb, 1967, 1969;
O'Gorman, 1982, 1989; Phillips, 1982, 1992; Taylor, 1997).
Las colonias angloamericanas. Las elecciones por sufragio virtualmente
universal en las colonias britnicas de Amrica del Norte se remontan a la eleccin de la Cmara de Diputados en Virginia en 1619, a la que sigui casi inmediatamente la Asamblea ele Maryland y la eleccin anual de Gobernador en Plymouth. En los orgenes de cada colonia, las condiciones requeridas para ser elector
no eran numerosas ni estaban claramente definidas, de modo que en muchos casos
se permita votar a todos los habitantes. Ms tarde, las restricciones al sufragio
introducidas en Gran Bretaa se extendieron a las colonias, especialmente en
forma de requerimientos de propiedad de tierra. De hecho, sta no era una
condicin extempornea. Como en los otros casos europeos anteriormente mencionados, el supuesto de que todos los miembros de una familia compartan ciertos intereses comunes bsicos, los cuales les permitan estar correctamente representados por el cabeza de hogar, tena un slido fundamento en la propiedad
familiar. Adems, la ausencia de seores feudales, una disponibilidad mucho
mayor de tierra y la amplia difusin de la propiedad territorial y personal en las
colonias norteamericanas hicieron que los requerimientos britnicos para votar
tuvieran all resultados mucho menos restrictivos.

Hasta la independencia de las colonias en 1776, hubo amplio consenso en la

mayor parte de las comunidades. La unanimidad se consideraba un objetivo muy
valioso y se intentaba evitar el conflicto sobre asuntos pblicos. En los inicios
ms remotos, el derecho de voto en una colonia se reconoca del mismo modo
como se reconoce actualmente el derecho de voto a los accionistas en una
empresa moderna. Las primeras colonias eran corporaciones de negocios en la
agricultura, de modo que la condicin de tener propiedad territorial se consideraba un requerimiento apropiado para que el propietario pudiera votar. El supuesto era que el sufragio era el modo de identificar el bien comn de la comunidad y slo debera permitirse participar en la gobernacin de la colonia a aquellos que claramente tuvieran un inters en ella (Porter, 1969; Dinkin, 1977).
Los requerimientos para los derechos de voto estaban definidos de un modo
vago y diferente en cada colonia. Se adaptaban a. distintas circunstancias para
que fuera posible identificar los intereses comunes de los votantes y la estabilidad
de la eleccin social. Las reglas eran flexibles y se modificaban con frecuencia, de
modo que se usaban condiciones de propiedad de la tierra, de riqueza o de
comportamiento moral como ndices de la capacidad del individuo de tomar
decisiones razonables en asuntos colectivos.
Ms concretamente, los que no eran residentes desde un tiempo suficiente
eran excluidos del voto. Pero el requerimiento variaba entre seis meses a uno o
dos aos, segn la colonia, y no exista en Virginia, New Hampshire y Nueva York.
La
condicin de edad
mnima habitual era 21 aos (20 en Plymouth y 18 en
Rhode Island). Sin
embargo, los menores
a veces
votaban) (Bishop, 1893:

65); los muchachos y otras personas [legalmente] no autorizadas votaban en las

Carolinas (Seymour y Frary, 1918, 1: 223); muchachos y jvenes de 18 y 19
aos de edad participaban en ciertas elecciones en Carolina del Norte, Pensilvania,
New Hampshire y Massachusetts. Todas las mujeres podan votar en New Jersey
(Dinkin, 1977: 30-31). Otros criterios de voto incluan el tipo de empleo del
individuo y su reputacin moral. La propiedad de la tierra se meda en acres en el
Sur, pero en Nueva Inglaterra, donde la tierra era ms cara, se aceptaban parcelas
mucho ms pequeas por su valor monetario.
Por un lado, a los delincuentes se les privaba del derecho de voto y, en varias
colonias del Norte, una conducta moral incorrecta poda provocar la supresin de
los derechos de un hombre liberado e incluso la prdida total de su derecho de
voto. En Massachusetts y Nueva York se requera que los electores fueran
miembros de alguna iglesia; en general, los catlicos romanos, as como los judos y
los cuqueros en algunos casos, no podan votar. Pero, por otro lado, en las
colonias del Sur, donde resida la mayora de los negros, los cobrizos [o nativos] y
los mulatos, stos votaron hasta bastante tarde (1716 en Carolina del Sur, 1734 en
Carolina del Norte, 1723 en Virginia, 1761 en Georgia). En el Norte, ningn estado
apart nunca a la poblacin no blanca de las urnas, incluidos los indios en algunas
partes de Nueva Inglaterra.
Una serie de historiadores han calculado que los derechos de voto estuvieron
difundidos con extrema amplitud pese a las condiciones impuestas a los electores
potenciales. Con gran uniformidad el electorado parece haber oscilado, slo sobre
una base de propiedad, entre el 50 y el 75 por ciento [de la poblacin adulta
masculina]. Algunos superaron y otros quedaron por debajo de este rango, pero
probablemente no tantos como los que estaban dentro de estos lmites
(Williamson, 1960: 38). En algunas colonias como Virginia la proporcin de
electores puede haber llegado hasta el 80 por ciento, mientras que en otras, como
Nueva York, estaba ms cerca del 50 o 60 por ciento. En general, los derechos de
voto eran ms amplios en los distritos rurales. Segn algunas fuentes del decenio
de 1770, las condiciones raramente se controlaban: a cualquier cosa que pareciera
un hombre se le permita votar. De hecho, slo entre un quinto y una mitad de los
varones adultos fueron incapaces de ejercer el derecho de voto (Dinkin, 1977: 4149). As pues, y de un modo muy parecido a los otros casos de Europa continental
antes analizados, entre un 10 y un 20 por ciento de la poblacin total parece haber
tenido derechos de voto en las colonias britnicas de Amrica del Norte antes de su
independencia.
En la poca colonial, el da de la eleccin anual era un gran acontecimiento,
concebido como una ocasin para que los colonos se reunieran y socializaran. Los
procedimientos usados incluan el voto oral, a mano alzada, con urnas, en una
cabina que contena un cuaderno con los nombres de los candidatos en el que se
iban anotando los votos, as como granos de trigo y alubias para aprobar o rechazar
a los candidatos para ciertos cargos. Las papeletas escritas se usaron en algunos
lugares a partir de principios del siglo XVII y variantes de la moderna papeleta
perforada con los nombres de todos los candidatos se difundieron a partir de
finales del siglo XVII.
Las elecciones de representantes locales fueron cruciales en el proceso hacia la
independencia. Sin embargo, entre 1776 y la aprobacin de la Constitucin de los
Estados Unidos en 1789, se desarroll una tendencia a una mayor unificacin de
criterios entre los estados. Con el
deseo de preservar
la
armona en
una sociedad
ms
amplia y
variada, la mayor parte de los lderes patriotas

pensaron que la participacin poltica debera ser reservada a aquellos que tuvieran un inters comn y una vinculacin a la comunidad, a aquellos con un
inters en la sociedad, ya que slo stos podran realizar juicios competentes y
razonables.
Es interesante observar que, ya en los primeros aos de la independencia,
emergi una nueva estrategia de concesin y denegacin simultneas de derechos
de voto a diferentes grupos de electores que sera ampliamente desarrollada
durante el siglo xix. Por un lado, los requerimientos de propiedad fueron
reducidos y se hicieron similares en los 13 estados, los requerimientos religiosos
se moderaron sustancialmente hasta aceptar a casi todos los cristianos, y varios
estados permitieron que los negros tuvieran derecho de voto por primera vez. Pero,
por otro lado, en todos los estados se establecieron requerimientos formales de ser
mayor de 21 aos de edad, de gnero masculino, tener la ciudadana y ser
residente, mientras que ocho estados modificaron sus constituciones para excluir
de las votaciones a los negros, los esclavos y la mayor parte de los indios. En
conjunto, el electorado de los 13 estados probablemente pas de un 50-80 por
ciento [de la poblacin adulta masculina] en el perodo provincial tardo a un 6090 por ciento al trmino del perodo revolucionario (Dinkin, 1982), lo cual
significa alrededor del 15-25 por ciento de la poblacin total.
Las colonias iberoamericanas. El sufragio masculino universal a nivel local
fue introducido en las colonias espaolas de Amrica del Norte y del Sur ms
abruptamente que en las colonias britnicas. Tras la invasin de Espaa por las
tropas de Napolen en 1808, la resistencia popular improvisada fue coordinada
por medio de juntas locales electas, que inicialmente adoptaron las reglas de las
Cortes medievales y los Consejos locales supervivientes. En 1809, los representantes a la Junta Central de Espaa fueron elegidos indirectamente con sufragio
restringido por consejos municipales y parroquiales mediante una mezcla de
elecciones y loteras.

Las elecciones a las nuevas Cortes en 1810 y 1812 se basaron en una combinacin de viejas reglas con un nuevo sufragio de los cabezas de familia. La
Constitucin aprobada en Cdiz en 1812 introdujo el sufragio masculino virtualmente universal para elecciones indirectas y fue usado para las elecciones de
Consejos municipales y de diputados provinciales en 1812-14. Al tiempo que se
ampliaba el electorado, se aument la proporcin de representantes procedentes
de las colonias espaolas en las Amricas y en Filipinas. En 1812, todos los
hombres de ms de 25 aos de edad y nativos de la provincia, cualquiera que
fuera su estatus, pudieron votar. Se establecieron exclusiones para algunos
grupos a partir de la presuncin de que no compartan ciertos intereses comunes
bsicos con el resto de la comunidad. Entre los excluidos estaban los miembros de
las rdenes militares, los deudores al estado, los sirvientes y los carentes de
empleo o negocio u otro modo de vida honesto. Se admiti, sin embargo, que
votaran los indios nativos en las colonias (Chvarri, 1988; Demlas-Bohy y
Guerra, 1996).
La movilizacin electoral inicial, que en Espaa se interrumpi pronto con el
restablecimiento de la monarqua tradicional, fue un episodio muy importante en
el proceso por el que las colonias espaolas obtuvieron su independencia. Ms de
cien ciudades americanas
participaron en las
primeras elecciones espaolas
y la poltica
electoral moviliz a
amplios grupos en el proceso inmediato

subsiguiente. Las expectativas electorales se concentraron en el primer nivel electoral, incluidas las poblaciones rurales, las pequeas ciudades y los organismos
provinciales. Ello tuvo como consecuencia que la cada de la dominacin espaola
facilitara la fragmentacin territorial y el localismo (Botana, 1995). Pero este
empuje explica la temprana existencia [en 18201 de un sufragio relativamente
amplio en el mundo hispnico... con pocas excepciones, en la mayor parte de los
pases de Amrica Latina la idea de un sufragio extenso gan apoyos durante la
primera mitad del siglo xtx hasta un punto que tiene pocos paralelos en el mundo
occidental (Posada-Carb, 1996: 6).
Entre los casos particularmente interesantes se encuentra el de Nueva Espaa (el Mxico actual) en 1812-20. Para la eleccin de representantes tanto a las
Cortes espaolas como a los Consejos locales y provinciales, se definieron distritos
electorales correspondientes a las tradicionales parroquias, las cuales eran
unidades socialmente bastante homogneas. En muchos lugares las Repblicas
indias se transformaron en Consejos municipales. Los indios pudieron pues, acceder a la votacin y a los cargos pblicos, al tiempo que se mantena la homogeneidad de cada unidad electoral. De este modo, las prcticas electorales obtuvieron amplio consenso en cada comunidad. En 1814, se concedieron derechos de
voto a todos los hombres adultos con ms de 18 aos de edad y a los casados
ms jvenes, incluidos no slo los nativos sino tambin los extranjeros patriotas
(Annino, 1995, 1996).
De un modo parecido, la provincia de Buenos Aires, as como otras provincias en Ro de la Plata (la Argentina actual), organizaron elecciones con reglas
poco definidas en 1811. Ms formalmente, se estableci el sufragio universal de
todos los hombres de ms de 20 aos de edad para elecciones directas de
representantes en 1821. Los extranjeros fueron excluidos, pero se concedieron
derechos de voto a un 20 por ciento de la poblacin total (Chiaramonte, 1995;
Alonso, 1996).
La Corona de Portugal convoc elecciones en 1821, segn las reglas proporcionadas por la Constitucin espaola de 1812. En Brasil, las elecciones movilizaron el inters de la mayora de la poblacin adulta masculina de los municipios. No hubo restricciones de raza o de alfabetismo. Los requisitos econmicos
eran bajos y podan ser cumplidos por todos excepto los mendigos y vagabundos
y los esclavos. Las elecciones fueron acontecimientos populares muy animados
con una participacin relativamente amplia. Aproximadamente, la mitad de los
hombres liberados mayores de 24 aos de edad estaba en el censo y, en algunas
provincias, su nmero lleg al 85 por ciento (Graham, 1995).
As pues, algunas comunidades relativamente pequeas y homogneas fueron capaces de tomar importantes decisiones colectivas sobre la base de elecciones con amplios derechos de voto. Pero la creacin repentina de nuevos estados grandes en los que se mantuvieron inicialmente los mismos derechos de voto
amplios produjo una gran inestabilidad poltica. La movilizacin poltica fue doblegada y los derechos de voto fueron sustancialmente reducidos en la mayor
parte de los nuevos estados en Iberoamrica, as como en Espaa y Portugal, durante la segunda mitad del siglo XIX.

2.2. Electorados complejos

La complejidad de los electorados amplios en comunidades polticas
modernas es una consecuencia de relaciones sociales que generan nuevas
demandas de bienes pblicos y de la sumisin de nuevos temas polticos a
decisiones colectivas vinculantes mediante votaciones. Cuanto mayor es el
nmero de temas de la agenda poltica y cuanto ms aumenta la dispersin
de las correspondientes preferencias de los votantes, ms incierta deviene
la eleccin social. En contraste con las comunidades simples anteriormente
revisadas, en electorados complejos slo se pueden obtener resultados
estables y satisfactorios mediante la introduccin de nuevos mecanismos
institucionales ms sofisticados.
La inclusin de nuevos votantes en el electorado puede ser considerada bien inocua, bien arriesgada, bien amenazante, desde el punto de
vista de los votantes y los gobernantes previamente existentes, segn el
numero de nuevos votantes, su informacin poltica, la posicin de sus
preferencias y el grado de homogeneidad de sus intereses, as como la
fragmentacin de los votantes y gobernantes existentes. Como se ver ms
adelante, las personas dependientes con preferencias parecidas a los
votantes existentes, como los nios, los jvenes, las mujeres y los sirvientes, han tendido a ser considerados bien inocuos, bien capaces de
ampliar el apoyo a las preferencias de los votantes existentes, bien incluso
susceptibles de ser manipulados para contrarrestar la amenaza potencial
derivada de la concesin de derechos de voto a otros grupos. En cambio,
otros nuevos votantes polticamente desorganizados y poco informados,
especialmente los campesinos en las reas rurales, pueden producir
elecciones sociales menos previsibles a induccin de empresarios polticos
audaces. Por ltimo, se suele esperar que los pueblos colonizados, los
grupos tnicos dominados y las clases trabajadoras compactas, si se les
permite votar, amenacen la supervivencia de los estados, los derechos de
propiedad y las normas morales y pongan cabeza abajo el equilibrio poltico
establecido.
Los gobernantes en el poder, especialmente si estn altamente cohesionados y se enfrentan a movimientos de oposicin dbiles, tienden a
preferir electorados reducidos y sistemas electorales restrictivos que producen ganadores y perdedores absolutos, como ocurri con la mayor parte
de los lderes polticos conservadores y liberales en el siglo XIX. En cambio,
las minoras emergentes tienden a presionar para ampliar el electorado y,
al mismo tiempo, a favor de la representacin proporcional y otras frmulas
institucionales pluralistas, como ocurri con los socialistas en muchos
pases a finales del siglo XIX.
Sin embargo, si los gobernantes estn sometidos a un desafo suficientemente creble, pueden preferir tomar la iniciativa de la ampliacin del
electorado e introducir al mismo tiempo instituciones pluralistas que les
garanticen que compartirn el poder, como
hicieron algunos conservadores a finales del siglo XIX y principios del XX. Por el contrario, la opo-

sicin desafiante puede apostar por el sufragio universal, pero tambin por
mantener frmulas institucionales simples, incluidos, en particular, los
distritos electorales uninominales, si alcanza la expectativa de convertirse
en ganador absoluto dentro del esquema institucional existente.
Esta seccin est dividida en dos. Primero, se revisan los argumentos a
favor y en contra de la ampliacin del electorado. Segundo, se identifican
diferentes estrategias de derechos de voto formadas por diferentes
combinaciones de concesiones de derechos a nuevos grupos de votantes y
arreglos institucionales.

ARGUMENTOS SOBRE EL SUFRAGIO

Los argumentos a favor o en contra de la extensin de los derechos de

voto han sido ms discutidos y se han hecho ms sofisticados en la poca
moderna, a medida que las nuevas unidades polticas amplias incluan
electorados potencialmente complejos, que en las experiencias ms
antiguas de tipo local que se han revisado en la seccin anterior. El
desarrollo de las comunicaciones y los viajes, los mercados extensos, las
economas de gran escala, la divisin del trabajo y otros factores que han
permitido la creacin de los estados-nacin modernos, han incrementado la
complejidad de las comunidades polticas y han hecho ms intrincada la
asignacin de derechos de voto.
Las doctrinas tradicionales sobre los derechos naturales permanentes
se han usado ampliamente para apoyar la ampliacin del electorado. En
este enfoque, los derechos iguales de voto son defendidos a partir del
supuesto de que todos los seres humanos han sido creados iguales. Sin
embargo, este supuesto puede sugerir un grado sustancial de armona y
homogeneidad de intereses entre los miembros potenciales de una comunidad poltica que es relativamente difcil de encontrar en sociedades
modernas. Una evolucin lgica del argumento de los derechos naturales
ha llevado a algunos creyentes a enfatizar ciertas caractersticas sociales y
culturales supuestamente comunes en la naturaleza humana, lo cual, de
hecho, ha llevado a enunciar unos requisitos ms restrictivos para los
derechos de voto. Al mismo tiempo, algunos adversarios de la ampliacin de
los electorados han usado la doctrina de los derechos naturales colectivos
para mantener la representacin orgnica de los estamentos o los
privilegios de los votantes existentes.
En parte como consecuencia de estas debilidades tericas de algunos
promotores del sufragio amplio, el argumento de los derechos naturales ha
tendido a ser sustituido por argumentos alternativos ms claramente
basados en las consecuencias esperadas de la ampliacin de los
electorados, especialmente en el bando de los adversarios de crear nuevos
derechos de voto. De hecho, a casi ningn grupo social se le ha reconocido
sin discusin que fuera
portador de derechos
de voto naturales
y
la mayor parte de ellos
han sido excluidos, o al
menos
se ha pro-

INSTITUCIONES POLTICAS

puesto que lo fueran, en algn momento o lugar por una variedad de

razones.
Los nios, los extranjeros, los perturbados mentales, los delincuentes y
los que no tienen casa estn casi siempre excluidos de las votaciones. Es
interesante observar que esta exclusin se basa en el supuesto de que tales
individuos no son capaces de tomar decisiones razonables sobre asuntos
colectivos o de que no comparten suficientemente unos intereses comunes
significativos con los dems miembros de la comunidad. Como se ver,
estos mismos o anlogos argumentos han sido utilizados para excluir a
otros grupos. Durante mucho tiempo se consider que las mujeres estaban
insuficientemente implicadas en los asuntos pblicos para participar en las
elecciones polticas; muchos jvenes y adolescentes an son considerados
inmaduros para tomar decisiones polticas; los ancianos han sido vistos
como particularmente vulnerables a la manipulacin debido a su
dependencia de las pensiones pagadas por el Gobierno; los indios, los
negros, los judos han sido considerados ajenos a los intereses dominantes
de los votantes existentes; y los trabajadores industriales fueron
ampliamente vistos como una mayora amenazante a la que se debera
impedir que se convirtiera en una fuerza electoral.
A la inversa, pero tambin sobre la base de las consecuencias polticas
esperadas, los terratenientes, los monrquicos y los catlicos fueron
amenazados con la privacin o efectivamente privados de derechos de voto
por modernos movimientos liberales debido a su vinculacin con el Antiguo
rgimen. Hubo tentativas de excluir a los campesinos de las elecciones
basndose en su obediencia servil a los propietarios. Los artesanos, los
tenderos y otras gentes burguesas fueron atacados por su dominio social
en ciertas comunidades industrializadas con un proletariado en expansin.
Todos estos argumentos aluden a una variable decisiva de la eleccin
social: la dispersin de las preferencias de los votantes, es decir, el nmero
de nuevos votantes potenciales y la posicin relativa de sus preferencias
con respecto al nmero y las preferencias de los votantes existentes.
Cuando se presume que el grupo susceptible de obtener derechos de voto
tendr unas preferencias muy parecidas o entrelazadas con las de los
votantes existentes, no cabe prever que la concesin de estos derechos
provoque un cambio significativo. Pero cuando las preferencias de los
nuevos votantes son inciertas y cabe sospechar que tomarn decisiones
vacilantes y voltiles, hay mucho margen para manipular la eleccin social
y el resultado aparece como imprevisible e inestable. Por ltimo, cuando los
nuevos votantes tienen preferencias compactas y diferenciadas y son
capaces de formar una mayora alternativa, pueden producir una nueva
eleccin social que ser considerada muy perjudicial para los votantes
existentes o, desde el punto de vista opuesto, pero con un anlisis
coincidente, muy satisfactoria para los nuevos electores. A continuacin se
revisan los argumentos mencionados desde la perspectiva de sus
consecuencias sobre la eleccin social que hemos esbozado.

(Para una comparable tipologa en tres categoras de los argumentos retricos con respecto a las libertades civiles, el sufragio universal y la poltica social, vase Hirschman, 1991.)

Inocuidad
Ciertos autores contemporneos han sostenido que las personas dependientes, dado que estn dirigidas polticamente por personas que
comparten sus mismos intereses, no tienen una alta probabilidad de desarrollar preferencias polticas diferenciadas. Cabe as considerar que los
nios, los jvenes, las mujeres, los criados, los siervos y los esclavos se
juegan lo mismo en la sociedad que sus padres, esposos, jefes o dueos con
derechos de voto.
La idea de una representacin virtual ya haba emergido en algunas
sociedades ms o menos homogneas durante la Edad media. En aquel
tiempo se argument que, as como el padre de un hogar tradicional poda
votar en nombre de su esposa y de sus hijos, los gobernantes paternalistas
podan actuar en nombre de aquellos bajo su cuidado. Este argumento,
adaptado a los tiempos modernos, comportaba la presuncin de que los no
votantes no produciran una distorsin potencial de la eleccin social y, por
tanto, eran participantes innecesarios en un proceso en el que votaran
como los miembros del grupo ganador existente.
El concepto de representacin virtual sin votar se us como argumento
contra la concesin de derechos de voto a los colonos, en particular en las
colonias britnicas en Amrica del Norte. Durante la polmica que llev a la
guerra por la independencia americana, ciertos polticos britnicos
mantuvieron que la Cmara de los Comunes representaba de hecho a los
colonos, aunque stos no eligieran a sus propios re-presentantes en la
cmara, porque los colonos compartan los mismos intereses que aquellos
que votaban en Gran Bretaa.
En consistente rplica a estas aserciones, la independencia de las colonias fue apoyada con el argumento de que los americanos se haban
convertido en un pueblo diferente, lo cual significaba que haban dejado de tener preferencias similares o amalgamadas a las de los britnicos y que haban desarrollado intereses diferenciados y nuevos temas que
no eran suficientemente atendidos en la Cmara de los Comunes. Sin
embargo, esto no impidi que las comunidades americanas independientes usaran argumentos parecidos para mantener a ciertas gentes sin
derecho de voto o para aadir nuevos grupos a aquellos que ya estaban
privados de votar, incluidos las mujeres y los nios, bajo la presuncin
de que no tenan intereses diferentes de los electores adultos varones.
A partir de esta discusin, el liberal ingls James Mill precis los argumentos. Mill apoy una ampliacin considerable del electorado en
Gran Bretaa a principios del siglo XIX, pero no lleg a incluir en ella a
los votantes superfluos. En una serie de artculos publicados entre

1820 y 1829, poco antes de la primera reforma electoral de 1832, Mill

subray el papel dirigente de la clase media en la promocin de estabilidad y prosperidad para toda la sociedad, en una lnea comparable a
como el votante mediano ha sido considerado capaz de producir alta
utilidad social en la moderna teora de la eleccin social. Concretamente,
Mill esperaba doblegar el papel de la aristocracia minoritaria para promover
reformas liberales. Pero tambin confiaba en que la inmensa mayora de la
gente que senta una dependencia inmediata y cotidiana de los miembros
de la clase media (a travs de su empleo, su renta, la proteccin que reciba,
el alojamiento y la salud) querr ser guiada por su consejo y su ejemplo.
De acuerdo con ello, James Mill estaba a favor de un amplio sufragio adulto masculino que incluyera a ciertas clases, profesiones y colectividades que se haban convertido en centrales en la sociedad moderna,
pero haban sido excluidas del voto en el perodo anterior: Sin embargo,
Mill pensaba que cualquier otra porcin de la comunidad ms all de estos grupos, si emergiera dentro del cuerpo elector, sera lo mismo. La
inferencia lgica era recomendar un sufragio masculino virtual, mientras
sealaba que todos aquellos individuos cuyos intereses estn indiscutiblemente incluidos en los de otros individuos, pueden ser eliminados [del
electorado] sin inconveniente. Estos incluan, en particular, a todos los
nios y jvenes cuyos intereses estn incluidos en los de sus padres. James Mill esperaba que, dado que la gran mayora de los hombres mayores tenan hijos, cuyos intereses contemplaban corno una parte esencial
de los suyos propios, aunque los jvenes no votaran, sus intereses no seran sacrificados a los de los mayores. Asimismo, consideraba que los derechos de voto podan ser negados sin mayor problema a las mujeres dado
que los intereses de casi [sic] todas ellas estn incluidos en los de sus padres o en los de sus maridos (Mili, 1820-29, en Lively y Rees, 1978).
Es interesante observar que este argumento fue ms tarde utilizado
por el movimiento sufragista para defender la inocuidad de dar derechos
de voto a las mujeres. Si las opiniones y los intereses de las mujeres son
idnticos a los de los hombres de un grado social similar, deca la sufragista americana Lydia E. Becker, no hay ningn peligro en darles los
mismos medios de expresarse que se dan a los hombres (Becker, 1872).
En desarrollos posteriores, la expectativa de que las mujeres revelaran las mismas preferencias polticas que sus padres y maridos con derechos de voto llev a algunos lderes polticos a percibir el sufragio de
las mujeres como una oportunidad de contrarrestar la influencia innovadora de otros grupos con preferencias ms diferenciadas que obtenan
nuevos derechos de voto, incluidos los trabajadores, los inmigrantes y los
negros. La sufragista americana Mary Putnam Jacobi, en particular, desarroll este argumento del contrapeso. Jacobi elogi los valores femeninos a favor del conservadurismo, el ahorro, la repulsin por el despilfarro, el inters en el carcter personal, la simplicidad extrema de sus
juicios, su preocupacin por los temas directos y vitales, cualidades to-

das ellas generadas por las especiales circunstancias que han rodeado a
las mujeres y deben continuar rodendolas, como razones para darles el
voto. Jacobi esperaba que la influencia de las mujeres que actualmente
estn implicadas en la tarea de civilizar a las hordas de gente incivilizada
que se encuentran entre nosotros, ser utilizada no slo para dar apoyo a
los intereses creados de los hombres de su propia clase, sino para guiar a
las ignorantes mujeres votantes de modo que acten como contrapeso,
cuando sea necesario, de los votos de los hombres ignorantes e
interesados (Jacobi, 1894).
Con una orientacin parecida, algunas mujeres catlicas y conservadoras crearon la Unin Francesa para el Sufragio Femenino, la primera
organizacin nacional expresamente sufragista en Francia, en 1909. Sus
lderes equiparaban la emancipacin de la mujer a la defensa de la iglesia,
la familia y la patria. Ms concretamente, promovieron la frmula de un
sufragio de familia por el que slo el cabeza de familia votara, pero con
tantos votos como miembros tuviera la familia, incluidas las mujeres, los
abuelos y los nios, en el supuesto de que todos ellos compartan los
mismos intereses (Rosanvallon, 1992).
El argumento de la inocuidad se hizo ms sofisticado a medida que
se desarroll el movimiento sufragista. As como la tradicional esfera de la
mujer en el hogar se hizo ms pblica a travs del desarrollo de grandes
establecimientos comerciales, lavanderas y escuelas pblicas, y as como
un mayor nmero de mujeres entr en el mercado de trabajo, se
argument que sus intereses se fundan con los de los votantes hombres
ya existentes por dos vas diferentes. Primero, estos cambios provocaban
nuevas relaciones familiares, de modo que las tareas del varn se
acercaban a ciertas tareas tradicionales de la mujer en el hogar. Segundo,
las mujeres empezaban a compartir ciertos intereses profesionales y
econmicos parecidos a los de sus compaeros hombres (Kraditor, 1965,
esp. cap. 3; Harvey, 1998).

Riesgo
En paralelo al confiado argumento de la inocuidad, hay una vieja
tradicin que seala los riesgos de permitir la participacin electoral de
gente ignorante y susceptible de ser confundida a la hora de elegir. Tal
como el argumento del riesgo fue formulado, por ejemplo, en una
asamblea local francesa de mediados del siglo XVIII con respecto a la eleccin de artesanos como diputados, ciertas gentes son fciles de engaar,
incapaces de entender por s mismos qu favorecera los intereses de la
ciudad y a veces incapaces de escribir el nombre de aquellos por los que
votan (Temple, 1973: 78).
Tradicionalmente se ha considerado que la falta de conocimiento poltico es un resultado del analfabetismo, el cual puede impedir que un individuo reconozca incluso los
nombres de los candidatos. Este argu-

mento ha arraigado en pases en los que se ha introducido o se ha propuesto una ampliacin repentina del electorado en un contexto de analfabetismo masivo y en ausencia de partidos polticos bien organizados,
como en algunos estados europeos del siglo XIX. Para el observador alarmado, los votantes desinformados pueden ser vctimas de los patronos, los
aspirantes a dictador, los demagogos, los fanticos o los extremistas de
variados colores. Entonces, la eleccin social sera imprevisible e inestable,
dado que podran formarse mayoras variables por iniciativa de lderes
ambiciosos. En esta perspectiva, los derechos de voto se solan ver como
una pendiente resbaladiza hacia lo desconocido.
Este tipo de advertencia se dirigi contra el argumento de la inocuidad antes mencionado, el cual fue desarrollado, en particular, por el
Canciller Otto Frst von Bismarck cuando promovi el sufragio masculino
universal en la Confederacin de Alemania del Norte (y ms tarde
el Imperio Germnico). Implcitamente, Bismarck esperaba que los
campesinos, que eran globalmente leales al Rey, seran tambin obedientes
a sus seores o patronos cuando votaren (Ludwig, 1972: 242). Sin embargo,
como seal el jurista Robert von Mohl, ciertos empresarios polticos
potenciales que haban sido previamente marginados de la actividad
poltica, como el clero catlico en las reas rurales y los lderes socialistas y
comunistas en las fbricas y minas, podran hacerse con el control de los
nuevos votantes y producir una alta fragmentacin de los representantes
electos. El sufragio masculino universal, sin partidos polticos firmemente
establecidos y bien organizados, adverta, especialmente en un estado
federado como Alemania, creara numerosas fracciones incapaces de formar
una mayora, un parlamento edificado sobre arenas movedizas (Mohl,
1860-90, en Anderson y Anderson, 1967: 427).
Es muy interesante observar que esta posicin tambin puede encontrarse en el lado izquierdo del espectro poltico. En situaciones en las
que amplias capas de la poblacin estaban privadas del voto en las elecciones polticas, ciertos lderes liberales, radicales y socialistas fueron reacios a una ampliacin significativa del electorado. Teman que los nuevos
votantes desinformados seran engaados por empresarios polticos sin
escrpulos o por sus propios jefes y patronos. En vez de reclamar derechos
de voto, muchos lderes polticos de la izquierda dieron prioridad a la
promocin de la educacin pblica y la escuela obligatoria, la cual era
considerada una herramienta para construir una sociedad mejor y, ms
concretamente, una condicin necesaria para formar electorados conscientes y homogneos capaces de apoyar programas progresistas.
El socialista britnico Robert Owen, por ejemplo, no se contuvo en
referirse a la ignorancia, la vulgaridad y las costumbres repugnantes de las
clases trabajadoras. De acuerdo con ello, consider que un gobierno
basado en elecciones populares slo podra ser tolerado como el mejor
medio conocido de dirigirse hacia un estado avanzado de la sociedad mediante una educacin superior de todas las clases (Owen, 1828, 1 844, en
1993, vol. 1: LIII; vol. 2: 121).

Cuando se introdujo el sufragio masculino universal en Francia en

1848, el socialista Pierre-Joseph Proudhon sostuvo que el sufragio universal dado a un pueblo tan carente de educacin corno el nuestro, en vez
de ser un instrumento de progreso, es slo un obstculo a la libertad
(Proudhon, 1923, vol. XVII: t. 1). En la misma ocasin, el socialista Louis
Blanc pidi el aplazamiento de las elecciones para evitar la superioridad
numrica del campesinado ignorante sobre la poblacin educada de las
ciudades (Blanc, 1848: 297). Asimismo, el revolucionario Louis-Auguste
Blanqui se refiri a los trabajadores oprimidos como un rebao ciego,
debido al control del mismo por la Iglesia, y anunci que las elecciones, si
tienen lugar, sern reaccionarias (Bastid, 1948).
En Italia, la propuesta de abolir la prueba de alfabetismo para la obtencin del derecho de voto en una poblacin ampliamente analfabeta se
consider que comportaba el riesgo de que las masas rurales del Sur fueran manipuladas polticamente por los tradicionales poderes locales. Esto
pareca particularmente peligroso para la cohesin nacional en un perodo
de muy temprana unificacin del estado italiano. Mientras tanto, en
Espaa, ciertos liberales del siglo XIX rechazaron el sufragio universal por
el temor de que los nuevos votantes sin educacin fueran engaados por
patronos, caudillos y caciques. Frente a este peligro, el progresista Sabno
Herrero, por ejemplo, declar: Es mejor retrasar el sufragio universal que
falsificarlo (Serrano, 1993: 215-216).
Con respecto al sufragio de las mujeres, en particular, ciertos lderes
liberales de algunos pases europeos teman que las mujeres seran manipuladas por la Iglesia y caeran bajo influencia reaccionaria. Este temor
contestaba los argumentos conservadores sobre la inocuidad y el
contrapeso del sufragio femenino antes descritos. El liberal britnico
William E. Gladstone sostuvo que la participacin personal de las mujeres en las elecciones constituira no slo un mal prctico de los ms
graves, sino algo intolerable (Lewis, 1987: 67). El Primer ministro radical
de Francia, Georges Clemenceau, crea que si se diera el derecho de voto a
las mujeres maana, Francia retrocedera inmediatamente a la Edad
Media (Hause, 1984: 16).
Segn ciertos lderes socialistas de principios del siglo XX, as como
los derechos de voto de los trabajadores deberan estar subordinados a su
educacin, los de las mujeres deberan estar tambin subordinados a su
liberacin econmica, lo cual poda implicar incluso la abolicin de la
propiedad privada. Slo mediante la supresin de las relaciones de familia
existentes apoyadas en una economa capitalista -pensaban- se obtendra
la igualdad de gnero como consecuencia natural, mientras que, bajo el
capitalismo, el voto de las mujeres llevara los proyectos progresistas a la
deriva. Los socialistas franceses y belgas votaron durante mucho tiempo en
contra del sufragio femenino, por temor a las preferencias ms
conservadoras de las mujeres y a su dominio por los curas.
Aun en fecha tan tarda como 1931, la mayor parte de los
republicanos de izquierda espaoles se oponan a la introduccin del sufragio

femenino en la recin establecida Segunda Repblica con el argumento de

que las nuevas votantes seran dominadas por el clero conservador. La
oposicin inclua a dos mujeres polticas muy expresivas, la radical-socialista Victoria Kent y la socialista Margarita Nelken (sta en desacuerdo
con la mayor parte de sus compaeros de partido varones). Kent, en
particular, relegaba el derecho de voto de las mujeres a que stas consiguieran una educacin universitaria y la liberacin de sus conciencias
(Capel, 1992).

Amenaza

En contraste con las presunciones de que los no votantes seran bien

inocuos, bien imprevisibles o fcilmente manipulados, tambin pueden ser
vistos como amenazantes por los volantes existentes. Esto sucede cuando
los potenciales nuevos votantes comparten alguna preferencia comn muy
compacta que se opone a la norma prevaleciente, especialmente con
respecto a la propiedad o las costumbres morales. Una nueva mayora que
entra en el electorado puede cambiar la eleccin social de un modo radical
a costa de los ganadores anteriores. En algunos tempranos episodios
modernos de ampliacin de los derechos de voto, este pronstico fue temido
por los miembros esclarecidos de los grupos que podan convertirse en
perdedores en el futuro, as como celebrado por los lderes de los grupos
potencialmente ganadores.
Thomas B. Macaulay, un liberal moderado ingls, fue uno de los defensores de la reforma electoral limitada que se introdujo en 1832. En
vsperas de la ley, subray los riesgos de dar el voto a los trabajadores y a
las mujeres. Macaulay reflejaba el temor muy extendido de que una reforma radical de los derechos de voto erosionara la seguridad de la propiedad privada. Como otros muchos miembros del electorado existente en
aquel tiempo, sospechaba que con el sufragio universal habra una mayora
numrica de pobres que gobernara y que esta mayora, siguiendo sus
intereses inmediatos, intentara expropiar a la minora rica. De acuerdo con
ello, Macaulay pensaba que el sufragio deba ser limitado. Por un lado,
todo agricultor y todo tendero decentes podran poseer el derecho de voto,
deca. Pero, por otro lado, los privados de propiedad deberan ser excluidos,
especialmente en pases [como el Reino Unido] en los que una gran
mayora vive al da [en condiciones de subsistencia].
Esta posicin no se basaba en un derecho natural absoluto, sino ms
bien en un argumento de conveniencia y utilidad social que poda ser
adaptado de diferentes formas a diferentes contextos. En particular, el
criterio a favor de una eleccin social estable llev a Macaulay a aceptar
que (en una sociedad no basada en clases y con grandes oportunidades de
conseguir trabajo, riqueza
y una vida
decente, como Estados Unidos,
no est muy
decididamente ni siquiera en ventaja inmediata de los po-

bres saquear a los ricos). Los derechos de voto para los pobres, conclua, no
seran tan amenazantes en una sociedad de este tipo y, como tales, seran
aceptables all.
Anlogamente, Macaulay rechazaba el sufragio de las mujeres porque
vea a las mujeres, en todo el mundo, en un estado de esclavitud
personal. Precisamente porque estaban tan oprimidas por los hombres,
crea que sus votos no seran tan inocuos como otros (incluido James Mil])
pensaban. Las mujeres podran desarrollar intereses y deseos polticos
alternativos si se les diera la oportunidad, por lo cual, en aras de la propia
proteccin de los hombres -deca Macaulay- se les deba negar el derecho
de voto (Macaulay, 1829, en Lively y Rees, 1978).
Los temores con respecto a la propiedad privada tambin alcanzaron a
algunos destacados liberales moderados de la poca. Pierre-Paul RoyerCollard elogi el papel de los votantes intermedios en la produccin de
resultados con alta utilidad social, hasta el punto de sostener que todos
los nuevos intereses de la sociedad pertenecen a la clase media. Sin
embargo, cuando analiz las leyes electorales que iban a aprobarse durante
la monarqua constitucional francesa, postul que se requiriera un cierto
grado de riqueza personal- para dar el derecho de voto a una persona. La
riqueza se usaba aqu como un ndice de la capacidad individual de hacer
un juicio libre e informado.
En contraste con el tpico argumento del riesgo con respecto a las
elecciones sociales imprevisibles, este requisito de riqueza personal para
ser capaz de tomar decisiones razonables no era postulado con la intencin de impedir decisiones voltiles de votantes desinformados que
produciran resultados inestables. En este enfoque se pretenda mantener
los derechos de voto restringidos precisamente porque se reconoca la
existencia de un conflicto sustancial de intereses entre los votantes
existentes y los nuevos aspirantes. La riqueza era considerada como la
prueba de la aptitud poltica y de la capacidad de votar correctamente
del individuo - e n otras palabras, la capacidad de votar por los intereses
esclarecidos promovidos por la clase media (Royer-Collard en 1817, segn
Barante, 1863: 103-117).
En una lnea parecida, y quiz ms explcitamente, el poltico liberal y
novelista romntico francs, Benjamin Constant, declar que para votar;
como para ser miembro de una asociacin, una persona necesita cierto
grado de instruccin y un' inters comn con los dems miembros de la
asociacin. En esta perspectiva, la instruccin de los votantes era
considerada una condicin suficiente para producir una eleccin social
aceptable si se cumpla la condicin necesaria de que los votantes compartan un inters comn con el grupo ganador previamente existente. La
educacin era un instrumento para evitar la manipulacin, de un modo
parecido a como lo era para quienes teman el riesgo de la imprevisin y la
inestabilidad antes discutido. Pero, en este nuevo enfoque, se consideraba
que la manipulacin de los
nuevos votantes slo sera evitada si stos
eran capaces
de identificar sus
intereses de acuerdo con las prefe-

rencias de los votantes previamente existentes. Mientras que el sufragio

de riesgo implicaba que los votantes ignorantes podran ser engaados y
votar contra su propio inters, el sufragio amenazante implicaba que los
votantes podran votar en su propio inters contra los de los votantes
previamente existentes. La instruccin servira no para hacerles conscientes de sus intereses, sino, al contrario, para atraerlos al punto de vista
dominante.
Las implicaciones de este argumento para excluir a ciertas categoras
de personas de los derechos de voto eran muy directas. Los excluidos
deberan ser, primero, los nios, porque no tienen instruccin; segundo,
los extranjeros, porque no comparten intereses comunes con la poblacin
nativa; y tercero, todos aquellos que carecieren del ocio indispensable
para adquirir conocimiento y claridad de juicio, es decir, todos aquellos a
los que la indigencia mantiene en una situacin de dependencia perenne y
les condena a trabajar cada da [porque] saben tanto de los asuntos
pblicos como los nios y no tienen ms inters que los extranjeros en la
prosperidad nacional (Constant, 1815, cap. 6).
El lder conservador espaol, Antonio Cnovas, se opuso repetidamente a la introduccin del sufragio universal con argumentos parecidos.
Entre 1868 y 1871 sostuvo varias veces que: El sufragio universal y la
propiedad son antitticos, y no vivirn juntos, porque no es posible,
mucho tiempo... El sufragio universal siempre ser una farsa, un engao
a las muchedumbres, llevado a cabo por la malicia o la violencia de los
menos, de los privilegiados de la herencia y el capital, con el nombre de
clases directoras; o ser, en estado libre y obrado con plena
independencia y conciencia, comunismo fatal e irreductible. En 1888,
frente a un nuevo intento de introducir el sufragio amplio en Espaa,
Cnovas - d e acuerdo con las categoras que hemos distinguido hasta
a q u - seal la diferencia entre el riesgo de que voten los analfabetos y
la amenaza> de que voten los pobres. Yo creo - d i j o - que el sufragio
universal, si es sincero, si da un verdadero voto en la gobernacin del pas
a la muchedumbre, no slo indocta, y eso sera casi lo de menos, sino a la
muchedumbre miserable y mendiga, ha de ser el triunfo del comunismo y
la ruina del principio de propiedad (Cnovas, 1884-1890).
Es interesante observar que la perspectiva de que pudieran aparecer
ganadores alternativos bajo las oportunidades creadas por un amplio sufragio adulto y de que stos pudieran subvertir las bases de las estructuras sociales existentes tambin fue confirmada por el bando contrario.
Para la mayor parte de los socialistas, la experiencia del sufragio universal
en Francia en 1848, la cual llev a la eleccin directa del prncipe Louis
Bonaparte como Presidente de la Repblica y despus a la disolucin de la
Asamblea mediante un golpe y al restablecimiento del Imperio, fue muy
decepcionante. Este episodio hizo a la mayor parte de ellos altamente
desconfiados con respecto a
este mecanismo de eleccin
social y, como
se ha
mencionado, les condujo a confiar, en cambio, en los efec-

tos a largo plazo de la educacin pblica o, en general, en la gua de los

lderes educados. En una de sus ramas, este enfoque socialista promovi el
papel de los intelectuales como dirigentes de las masas trabajadoras
ignorantes mediante la formacin de partidos polticos obreros, lo cual
inspir tanto la formacin de partidos socialistas bajo el liderazgo de Karl
Kautsky como la organizacin de la vanguardia revolucionaria en
partidos comunistas por Vladimir Lenin.
Sin embargo, sobrevivi cierta ambigedad, la cual permiti el desarrollo de una opinin alternativa a favor del sufragio universal como
una oportunidad para formar una nueva mayora. En fecha tan temprana
como 1852, Karl Marx ya haba escrito que, en contraste con lo que
estaba sucediendo en Francia, el sufragio universal [sera] el equivalente
del poder poltico de las clases trabajadoras en Inglaterra, donde el
proletariado constituye la mayor parte de la poblacin, confirmando,
pues, la amenaza implcita que los defensores de la propiedad privada
haban percibido en el voto de los trabajadores. Marx especul que la
implantacin del sufragio universal en Inglaterra sera una medida mucho
ms socialista que todo lo que ha recibido este nombre en el Continente.
Su resultado inevitable, aqu [en el Reino Unido], sera la supremaca
poltica de la clase obrera (Marx, 1852: 332).
Tras la introduccin de un virtual sufragio masculino universal en
Alemania, Marx observ en 1880 que el derecho de voto se ha
transformado de un medio de engao, como era antes, en un instrumento
de emancipacin. Desarrollando esta idea, Friedrich Engels esboz una
coalicin potencialmente ganadora mediante elecciones por sufragio
universal que empezara por las masas ms numerosas y compactas, la
"fuerza de choque" decisiva del ejrcito proletario internacional y
conquistara a la mayor parte de las capas medias de la sociedad, la
pequea burguesa y los campesinos pobres, y se asentara en el poder
decisivo de la tierra, ante el cual todos los dems poderes tienen que
inclinarse, les guste o no (Engels, 1895: 421). Este esbozo fue elaborado
por Edward Bernstein a principios del siglo xx y se convirti en la base de
la participacin electoral de los socialdemcratas.
Anlogamente, la expectativa de que no slo los derechos polticos de
los obreros, sino tambin los de las mujeres pudieran producir cambios
sustanciales en ciertas estructuras sociales y normas morales, era no slo
temida por ciertos hombres, como se ha mencionado, sino apoyada por
algunas lderes destacadas del movimiento feminista. En los primeros
tiempos del movimiento, Mary Wollstonecraft haba apuntado esta idea.
Reconoca abiertamente que la ignorancia de las mujeres generaba su
locura. Pero defenda los derechos de las mujeres en la expectativa de
obtener consecuencias sociales benficas, concretamente la mejora moral
que una revolucin en los modos femeninos cabra esperar que produjera
naturalmente> en la sociedad dominada por los hombres (Wollstonecraft,
1792, cap. 13).

INSTITUCIONES POLTICAS

Del mismo modo como los antifeministas sostenan que el orden

social requera un modelo de familia que comportara la subordinacin
poltica de las mujeres, algunas sufragistas radicales confiaban en que los
derechos polticos de las mujeres produciran cambios radicales en las
relaciones familiares. La participacin poltica de las mujeres dara relieve
a nuevos temas vinculados a la educacin, el bienestar social y los nios
y, como consecuencia, se elevara moralmente la vida pblica. Los
gobiernos basados en el sufragio de las mujeres seran incluso menos
proclives a ir a la guerra sin necesidad real)), como declar la Unin del
Congreso Americano por el Sufragio de la Mujer (Kraditor, 1965: 63).
Estos argumentos fueron tambin desarrollados por algunos defensores
destacados de los derechos de voto de las mujeres, como John Stuart Mill,
uno de los fundadores del movimiento sufragista britnico. Por un lado,
Mill comparta la preocupacin de otros lderes progresistas anteriormente
mencionados con respecto a los votos de la gente poco educada. La
enseanza universal debe preceder al derecho de voto universal, deca.
Mili incluso propuso que se dieran diferentes nmeros de votos a
diferentes individuos sobre la base de sus niveles de educacin (Mill,
1861, cap. 8). Pero, por otro lado, si las mujeres fueran educadas y
liberadas en todos los aspectos de la vida, pensaba Mill, prestaran una
contribucin sustancial a la vida pblica a partir de sus especficas cualidades intelectuales y morales. Con la participacin poltica de las mujeres, todas las tendencias egostas, la autocontemplacin, el autointers
injusto que existe en la humanidad, seran permanentemente desplazados. La influencia de las mujeres slo sera favorable a la virtud pblica (Mill, 1869, cap. 4).
Susan B. Anthony, la principal agitadora del sufragio femenino en
Estados Unidos en el siglo xrx, defendi ms concretamente que el predominio de plagas sociales como la prostitucin, los delitos sexuales y los
asesinatos de esposas demostraban la incapacidad de los hombres de resolver los problemas sociales, que stos eran causados por la dependencia
de las mujeres y que su curacin sera la independencia econmica de las
mujeres y la igualdad poltica. Soy una plena y firme creyente - d e c a en la revelacin de que es a travs de las mujeres que la raza [humana]
ser redimida. Y es por esta fe que reclamo su emancipacin inmediata e
incondicional de toda sujecin poltica, industrial, social y religiosa
(Anthony, 1875).
De un modo parecido, la lder de las sufragistas francesas, Hubertine
Auclert, sostena que la liberacin poltica de las mujeres reducira la
guerra, la inmoralidad y el alcoholismo y creara la oportunidad de construir un Estado maternal que se hiciera cargo de la asistencia sanitaria
pblica y de la proteccin de los nios, los enfermos, los parados y los
ancianos (Auclert, 1885, en Hause, 1987).

ESTRATEGIAS SOBRE LOS DERECHOS DE VOTO

Como hemos visto, los argumentos basados en los derechos naturales

con respecto a la ampliacin del electorado han sido ampliamente
reemplazados por argumentos de utilidad social en el debate intelectual
moderno. Para algunos de los autores y polticos mencionados, los derechos de voto eran abiertamente reconocidos como medios para el fin de la
utilidad social. Para otros, el argumento de la utilidad social fue adoptado
como un medio para persuadir a los gobernantes y los electores reticentes
de las ventajas del sufragio igual natural. En este ltimo enfoque, el
argumento de la conveniencia era en s mismo una conveniencia, pero
indujo de algn modo a prestar atencin a las consecuencias colectivas de
los derechos de voto individuales.
En algunos casos, el sufragio universal ha sido establecido en los
tiempos modernos en paralelo con un decrecimiento de la dispersin de las
preferencias entre diferentes grupos sociales sobre ciertos temas de relieve.
No cabe duda de que el sufragio universal puede producir resultados
ampliamente satisfactorios y estables y convertirse en un elemento
permanente de la comunidad poltica sobre la base de ciertas caractersticas de los votantes, como unos niveles educativos altos, unas
oportunidades significativas de bienestar econmico y barreras bajas entre
diferentes grupos de etnia y de gnero. Pero ciertos arreglos institucionales
pueden conseguir objetivos parecidos, aun en sociedades plurales y con
altas desigualdades, bien mediante la reduccin del nmero de alternativas
disponibles, bien transfiriendo la eleccin social a un estadio institucional
pos electoral basado en negociaciones moderadoras.
Entre los autores y los polticos antes presentados, algunos queran
excluir del voto a los carentes de propiedad para preservar el equilibrio
social existente. Otros apuntaban al papel socialmente eficiente que tendra la clase media, pero slo conceban este papel como la obtencin de
adhesin de otros grupos a los intereses del grupo intermedio a travs de
algn juicio esclarecido o correcto. Otros, por ltimo, pretendan
establecer la supremaca de la clase obrera mediante la conquista de las
capas medias de la sociedad.
Todas estas estrategias tendan a mantener o crear una sola mayora
absoluta favorable a los intereses de un solo grupo. Todas compartan el
supuesto de que el acto de votar puede producir inmediatamente una
eleccin social. Pero algunos refinamientos institucionales en el proceso de
toma de decisiones, incluida en particular la representacin proporcional,
permitieron crear un marco diferente. Incluso si cada miembro de un
grupo vota de acuerdo con algn inters de grupo diferenciado, las
ulteriores negociaciones y los acuerdos multipartidistas en el marco de
instituciones pluralistas pueden producir decisiones colectivas intermedias, moderadas, esclarecidas y correctas, capaces de distribuir amplia
y equitativamente la utilidad social. Este descubrimiento
fue relativamente tardo. Por ello, la eleccin de diferentes instituciones ha acom-

paado el desarrollo de diferentes estrategias sobre los derechos de voto en

distintos pases segn las expectativas sobre las decisiones colectivas que
produciran.
Desde el punto de vista de los votantes y los lderes existentes, una
estrategia acertada para la asignacin de los derechos de voto debera
conseguir dos objetivos principales. Primero, debera mantener dentro de
unos lmites seguros los efectos de inestabilidad producidos por nuevos
votantes poco educados y propensos a alterar sus decisiones en elecciones
sucesivas o, en los trminos que han sido introducidos anteriormente,
limitar el riesgo de un electorado ampliado. Segundo, debera evitar la
formacin de una mayora electoral alternativa capaz de cambiar
radicalmente las estructuras sociales y las normas morales existentes o, en
los mismos trminos antes utilizados, neutralizar la amenaza planteada
por los nuevos votantes. Como antes se ha sugerido, los votantes inocuos
-aquellos que tendern a reproducir las pautas de voto de los votantes
existentes, como muchos esperaban que ocurriera, en particular, con el
voto de las mujeres- pueden ser usados por los lderes en el poder para
ampliar el apoyo electoral de las posiciones dominantes y neutralizar la
influencia de otros nuevos votantes con preferencias de riesgo o
amenazantes.
Hay dos elementos institucionales bsicos que pueden ser manipulados parta obtener estos objetivos: 1) los requisitos legales para acceder al
derecho de voto; 2) las regulaciones institucionales que pueden dar forma
al sistema de partidos, especialmente las reglas electorales.
Sobre la base de diferentes combinaciones de estos elementos, cabe
identificar tres estrategias bsicas con respecto a los derechos de voto en la
historia de los primeros procesos ele democratizacin. La primera, el
modelo anglo, se basa en una asignacin gradual de derechos de voto a
diferentes grupos minoritarios a travs de un proceso lento y largo de
reformas moderadas, mientras las alternativas disponibles son reducidas a
un sistema de dos partidos por medios institucionales. De este modo, cada
pequeo paso en la asignacin de derechos de voto a nuevos grupos
minoritarios fuerza a sus miembros a entrar en colaboracin con uno de
los grandes partidos existentes, dando as a los lderes existentes la
posibilidad de mantener un control significativo de la agenda poltica y de
mantener posiciones ganadoras. El resultado de este proceso, que se refiere
a los casos del Reino Unido, Estados Unidos y otras antiguas colonias
britnicas, produce gran estabilidad a largo plazo, pero tambin
restricciones institucionales notables sobre el desarrollo de preferencias
polticas variadas, as como niveles relativamente bajos de participacin
poltica.
La segunda estrategia, el modelo latino, comporta un salto repentino
desde un electorado reducido al sufragio masculino universal, habitualmente por iniciativa de la izquierda poltica o de nuevos grupos, bajo
reglas electorales tradicionales que producen un solo ganador. En condiciones de analfabetismo de masas y ausencia de partidos polticos bien

organizados, como ocurra en el momento de introducir amplios derechos

de voto por primera vez en Francia, Italia, Espaa, as como en ciertas
colonias latinas en las Amricas y en Africa, esta estrategia tiende a
provocar una gran imprevisin y una alta inestabilidad electoral, lo cual
lleva a menudo a situaciones de conflicto y a restauraciones autoritarias.
Por ltimo, la tercera estrategia, segn el modelo nrdico, la cual se
desarroll en Alemania y en pases del Norte de Europa como Suecia,
Noruega y Finlandia, hace compatible la concesin repentina de derechos
de voto a un electorado muy amplio con apreciables niveles de estabilidad
poltica. Para conseguirlo, los gobernantes existentes introducen desde
arriba nuevos mecanismos institucionales a favor del pluralismo poltico.
En particular, se adoptan la representacin proporcional u otras
salvaguardas institucionales capaces de promover una poltica
multipartidista. En el nuevo marco institucional, los gobiernos tienden a
apoyarse en coaliciones parlamentarias en las que los partidos centristas y
moderados pueden desempear un papel decisivo. De este modo, el riesgo
de inestabilidad y la amenaza de perturbaciones es limitada y los votantes y
lderes existentes pueden esperar que continuarn teniendo oportunidades
de ser incluidos en los gobiernos y de mantener una influencia significativa
en el proceso poltico. Como consecuencia de estrategias multipartidistas
que se autorrefuerzan, los nuevos arreglos institucionales pluralistas
basados en el sufragio universal tienden a durar.
Los Cuadros 2.1, 2.2 y 2.3 muestran diferentes estadios en el proceso
de ampliacin de los derechos de voto en varios pases. El tamao del
electorado se indica como porcentaje de personas con derecho de voto sobre
la poblacin total. El aumento (o disminucin) relativo en cada estadio (en
la columna derecha) muestra que el Reino Unido, Estados Unidos, as como
las antiguas colonias britnicas de Canad, Australia y Nueva Zelanda, han
desarrollado una pauta de sucesivas ampliaciones moderadas, de modo
que nunca han ampliado el electorado existente en ms de unos pocos
puntos porcentuales de la poblacin total y slo en porcentajes de dos
cifras con ocasin de la introduccin del sufragio de las mujeres. La
suavidad de esta va se ha reforzado con mecanismos adicionales que
distorsionan la representacin a favor de los votantes tradicionales o
desincentivan la participacin electoral.
En cambio, tanto el grupo latino formado por Francia, Italia y Espaa
como el grupo nrdico formado por Alemania, Suecia, Noruega y Finlandia
han experimentado ampliaciones espectaculares del electorado. En todos
los casos, la introduccin del sufragio adulto masculino implic que el
nmero anterior de electores se multiplicara de golpe por varios enteros y
que los nuevos votantes abarcaran porcentajes de dos cifras de la poblacin
total. Sin embargo, mientras que en los pases mencionados de la Europa
latina las tempranas ampliaciones repentinas del electorado produjeron
experiencias
conflictivas, poco duraderas o falseadas de sufragio
masculino universal, en los pases de la Europa nrdica un marco

CUADRO 2.1.a Tamao del electorado: el modelo anglo

Derechos de voto

Reino Unido
1716-1831
1832-1866
1867-1884
1885-1917
1918 1927
1928 1970
1971

Electores corno
porcentaje de la
poblacin total

Reglas informales
Hombres adultos (21), impuestos
Hombres adultos, menores impuestos
Hombres adultos, an menores impuestos
Hombres adultos, algunas mujeres
Hombres y mujeres adultos
Hombres y mujeres (desde 18 aos)

3
4
8-9
15-19
44-49
65-70
72-78

Fstados Unidos
1976-1978
Reglas informales
1789-1878
Hombres blancos adultos (21),
con propiedad o impuestos
1879-1919
Blancos adultos, no negros del Sur
1919-1963
Incluidas mujeres adultas
1964-1970
Incluidos negros del Sur
1971Hombres y mujeres (desde 18 aos

16-20
21-24
49-55
60
67-70

Canad
1891-1917
1918 1959
1960-1970
1971-

25-30
50-55
55-60
60-65

Australia
1901-1902
1902-1967
1968-1972
1973-

Hombres europeos adultos (21)

Hombres y mujeres europeos adultos
Incluidos indios v esquimales
Hombres y mujeres (desde 18 aos)

Hombres adultos (21) con impuestos,

algunas mujeres
Hombres y mujeres adultos,
excepto aborgenes
Hombres y mujeres adultos
Hombres y mujeres (desde 18 aos)

Nueva Zelanda
1851-1875
Hombres europeos adultos (21),
con propiedad o ingreso
1 876-1892
Hombres adultos
1893-1964
Hombres y mujeres adultos
1965-1973
Hombres y mujeres ms jvenes (20)
1974Hombres y mujeres (desde 18 aos)

Aumento
en puntos
porcentuales

+1
+4
+6
+25
+16
+2

15
+1
+1
+25
+5
+7

+20

25
50-55
55
60-65

15
25-30
48-55
55
60-65

+25
+5

+10
+18
+5

NOTA: Los rangos de valores sobre la poblacin total son debidos a cambios demogrficos.
FUENTE: Clculos del autor con datos en Mackie and Rose (1991) y Mitchell (1992-95).

CUADRO

2.1.b Tamao del electorado: el modelo latino

Derechos de voto

Francia
1791-1795
1801-1814
1815-1847
1848-1851
.................

Cabezas de famla varones adultos (25),

con impuestos
Hombres adultos (21)
Hombres adultos, con impuestos
Hombres adultos

Electores como
porcentaje de la
poblacin total

15
20
1
27

1871-1936
.................

Hombres adultos

20-29

1945-1972

Hombres y mujeres adultos

63-57

1973-

Hombres y mujeres (desde 18 aos)

Italia
1861-1881
1882-1911
1912-1918
1919
.................
1946-1974

Hombres adultos (25),

con propiedad, impuestos, alfabetos
Hombres adultos (21),
con impuestos, alfabetos
Hombres adultos (21)
alfabetos o con servicio militar (30)
Hombres adultos
Hombres y mujeres adultos

65

28
32
64-68

Espaa
1810,20,36
.................

Cabezas de familia varones adultos (25)

28-33

1834-1867
1868-1875
1876-1889
1890-1923
.................

Hombres adultos, con impuestos

Hombres adultos

1-4
25-29
5
23-25

1931-1932
1933-1936
.................

Hombres adultos
Hombres y mujeres adultos
Hombres y mujeres adultos (21)

1979-

Hombres y mujeres (desde 18 aos)

Las mismas que para el Cuadro 2.1.a.

Las lneas de puntos indican perodos autoritarios.
N O TA Y F U EN TES :

+8

Hombres y mujeres (desde 18 aos)

1977-1978

+5
-19
+26

1975-

Hombres adultos, con impuestos

Hombres adultos

Aumento
en puntos
porcentuales

78

+21
-24
+20

26 53-55
+27
70
77-80

+7

C U A D R O 2.1.c Tamao del electorado: el modelo nrdico

Derechos de moto

Alemania
1871-1917
1918-1933
......................
1946-1971
1972
Suecia
1866-1909
1910-1920
1921-1940
1941-1969
1970-1973
1974Noruega
1814-1896
1897-1906
1907-1912
1913-1918
1919-1945
1946-1968
1969-1977
1978Finlandia
1900-1906
1907-1940
1944-1969
1970-1971
1972-

Electores como
porcentaje de la
poblacin total

Hombres adultos (25)

Hombres y mujeres adultos (20)
Hombres y mujeres adultos
Hombres y mujeres (desde 18 aos)

Hombres adultos (25),

con propiedad o impuestos
Hombres adultos (24)
Hombres y mujeres adultos (23)
Hombres y mujeres adultos (21)
Hombres y mujeres (desde 19 aos)

Aumento
en puntos
porcentuales

18-22
64-68

+44

67
70

+3

6-7
20
55-65
68-69
70
72-76

+13
+35
+3
+1
+4

Hombres y mujeres (desde 18 aos)

5-9
20
32-34
46
51-62
68
69
73-76

+11
+12
+12
+5
+6
+1
+4

Hombres adultos (25),

con propiedad o ingreso
Hombres y mujeres adultos (24)
I-Iombres y mujeres adultos (21)
Hombres y mujeres adultos (20)
Hombres y mujeres (desde 18 aos)

9
48-50
62
67
82

+49
+12
+5
+15

Hombres y mujeres (desde 18 aos)

Cabezas de familia varones adultos (25)

Hombres adultos (24)
Hombres adultos y algunas mujeres
Hombres y mujeres adultos
Hombres y mujeres adultos (23)
hombres y mujeres adultos (21)
Hombres y mujeres adultos (20)

NOTA Y FUENTES: Las mismas que para los Cuadros 2.1 y 2.2.
Las lneas de puntos indican perodos autoritarios.

ms institucionalizado permiti que la democracia pluralista durara varios

decenios.
El Grfico 2.1 compara las pautas de dos casos extremos que consiguieron resultados estables: Estados Unidos, con su largo y gradual proceso de ampliacin del electorado, y Suecia, con su repentina y espectacular creacin de un electorado masivo.

Casos:
LA CREACIN DE ELECTORADOS COMPLEJOS

Los tres modelos de estrategia sobre los derechos de voto previamente

identificados son ilustrados a continuacin con los casos correspondientes
en los pases mencionados, incluidos el Reino Unido, Estados Unidos y
algunas otras antiguas colonias britnicas en el modelo anglo; Francia,
Italia y Espaa en el modelo latino; y Alemania y los pases escandinavos
en el modelo nrdico.

El modelo anglo
La tpica estrategia angloamericana para asignar derechos de voto es u n a
continua combinacin de medidas de zanahoria y palo. P o r u n lado, hay un
proceso de sucesivas ampliaciones moderadas del electorado mediante la
suavizacin gradual de los requisitos para votar. Por otro lado, los gobernantes
introducen nuevas barreras legales o polticas para el ejercicio de los derechos
de voto, siempre en el marco de unos sistemas electorales y de partidos
altamente restrictivos. El proceso tiende a evitar la formacin sbita de una
nueva mayora alternativa al electorado existente mediante un incremento slo
gradual de s u complejidad y la reduccin de las alternativas potencialmente
ganadoras a dos.

Rein o Unid o.- La introduccin de derechos iguales de sufragio universal en el

Reino Unido contemporneo tom ms de cen aos. Hasta principios del siglo
XIX, como se ha esbozado en la seccin anterior, las elecciones britnicas se
basaban en el voto de un nmero relativamente pequeo de comunidades locales (condados y municipios) gobernados por costumbres locales y disposiciones
especiales que creaban un virtual sufragio masculino universal en un cierto nmero ce lugares. Una serie de Leyes de Reforma Electoral aprobadas en 1832,
1867 y 1 885 establecieron unas reglas cada vez ms homogneas en todos los territorios britnicos, las cuales produjeron gradualmente un electorado ms amplio, pero tambin introdujeron nuevas restricciones a la representacin electoral. Ms tarde, el sufragio de las mujeres fue aprobado en un proceso en dos etapas: 1918 y 1928. Algunos residuos de las antiguas distorsiones, como el voto
plural, no fueron abolidos hasta 19 48 (Seymour, 1915 ; Seymour y Frary, 1918;
Conacher, 1971; Co x, 1987).
Examinaremos por separados los elementos permisivos y los elementos restrictivos de esta serie de reformas. Los dos elementos bsicos introducidos para
crear un electorado ms complejo fueron los siguientes: el aumento del nmero de
electores, una distribucin de escaos en el territorio ms proporcional y la
reduccin de las prcticas corruptas.
Primero, el nmero de electores fue gradualmente aumentado en los tres
primeros estadios mencionados (1832, 1867 y 1885 ) mediante la cooptacin sucesiva de nuevos grupos. stos abarcaban slo un 1 por ciento, un 4 por ciento y
un 6 por ciento de la poblacin total, respectivamente (vase el cuadro 2.1).
Concretamente, los nuevos requisitos establecidos en 183 2 en los condados y
municipios limitaron el electorado a hombres que vivieran en casas con un valor
superior a un mnimo, as como a ciertas categoras de arrendatarios e inquilinos. Sin embargo, si bien el electorado de los municipios en los aos inmediatos a la Ley de Reforma de 1832 fue abierto y popular, lo fue menos en los
aos ulteriores [1841-66] dado que el cambio demogrfico produjo una disminucin relativa de los electores masculinos adultos (Taylor, 1997 : 7 0).
Para compensar esta evolucin, se concedi el derecho de voto a un alto nmero de propietarios de casas en los municipios en 1867 . Sin embargo, los representantes de los municipios rurales an superaban a los miembros de los distritos industriales en el Centro, el Noroeste y el Norte. Finalmente, se estableci
una regulacin uniforme de los requisitos de domicilio en 1 885, con resultados
particularmente inclusivos en ciertos condados urbanos. Paralelamente a esta

ampliacin, se retir el derecho de voto a un cierto nmero de electores municipales

no residentes, cualesquiera que fuesen sus condiciones.
Segundo, mediante nuevas distribuciones de escaos parlamentarios en perjuicio de los municipios y los condados meridionales y en ventaja de las reas
urbanas e industriales, se obtuvo una correspondencia creciente de la representacin poltica con la distribucin de la poblacin. Como resultado de estas reformas, a finales del siglo XIX el electorado britnico abarcaba aproximadamente
un 15 por ciento de la poblacin total. Ciertos cambios demogrficos ampliaron esta
proporcin a casi un 20 por ciento durante la primera guerra mundial. En 1918,
hubo una primera inclusin parcial de mujeres mayores de 30 aos de edad,
terratenientes o viudas de votantes, con la cual se ampli el electorado en un cuarto
adicional de la poblacin total. Como se ha analizado anteriormente, se esperaba
que la mayor parte de estas nuevas electoras votara de un modo similar a sus
padres y maridos de las capas medias y altas de la sociedad. Literalmente, ciertos
lderes conservadores esperaban que el derecho de voto a las mujeres fuera un
contrapeso a los votos de los hombres de la clase obrera. El sufragio femenino
adulto universal fue completado diez aos ms tarde con la inclusin de una
porcin adicional de un 15 por ciento de la poblacin total.
Tercero, la introduccin del voto secreto en 1872, as como de nuevas regulaciones de los gastos de campaa y las prcticas corruptas en 1883, permitieron
que los nuevos votantes expresaran sus preferencias polticas ms sinceramente
que antes. Con la prctica tradicional del voto a viva voz, la decisin de cada elector
sola registrarse junto a su nombre, lo cual creaba la oportunidad de sobornos,
intimidaciones y control de los votos. Estas prcticas no empezaron a desaparecer
de un modo significativo hasta finales del decenio de 1880.
Los elementos restrictivos introducidos por las sucesivas reformas pueden ser
resumidos del siguiente modo. Primero, se cre un registro de electores por primera
vez en 1832. El procedimiento para ser incluido en las listas electorales era tan
complicado que muchos individuos que reunan las condiciones requeridas, de
hecho no se convirtieron en electores. Un gran nmero de personas fueron vctimas
de los requisitos de residencia o de pago de impuestos, las objeciones de otras
personas o las numerosas complejidades burocrticas. El poder de los agentes
electorales oficiales identificados con los intereses de los votantes existentes en la
confeccin de las listas electorales no fue sustituido por las presiones de los
activistas de partido y las decisiones de un tribunal imparcial hasta muy a finales
del siglo.
Segundo, el voto plural fue gradualmente sustituido por el voto igual para cada
individuo. Sin embargo, ms de un dcimo del electorado todava tena ms de un
voto sobre la base de sus propiedades o de su educacin tras las reformas de 1885.
Estos votantes decidan entre cuarenta y ochenta escaos en cada eleccin.
Algunos hombres de negocios y algunos miembros de las comunidades universitarias tuvieron voto dual hasta 1948.
Tercero, el sistema electoral continu basndose en la regla de la mayora
relativa, la cual permite una sobrerrepresentacin de los partidos grandes y reduce
o elimina el papel de los dems partidos. Adems, hubo algunas importantes
reformas restrictivas. Hasta 1885, la mayor parte de los distritos elegan dos
representantes, lo cual, sobre la base de agrupaciones partidarias flexibles y el
correspondiente papel destacado de las posiciones personales de los candidatos,
permita
una representacin bastante variada del electorado. En 1867, la intro-

duccin del voto limitado en unos pocos distritos con tres y cuatro escaos promovi la formacin de candidaturas de coalicin multipartidista, al tiempo que
algunos votantes tendan a dividir su voto entre candidatos de diferentes partidos, con lo cual se creaba una cierta representacin pluralista. Sin embargo, estas prcticas fueron eliminadas en 1885 mediante el establecimiento de distritos
uninominales que inducen el voto a un solo partido.
Cuarto, los candidatos y las elites polticas locales fueron gradualmente
reemplazados por el liderazgo nacional de los partidos. Un desarrollo institucional
decisivo fue la centralizacin del poder legislativo en el Gabinete, lo cual indujo
un voto de partido ms disciplinado en la Cmara de los Comunes. A media que
los miembros del Parlamento perdieron poder y aument la organizacin y la
disciplina de partido de mbito nacional, los lderes nacionales fueron capaces de
nombrar a los candidatos de partido en las elecciones y los votantes tendieron a
adaptarse al estrecho margen de eleccin ofrecido por un sistema de dos partidos.
De hecho, una mayor consistencia interna de los partidos en un sistema
bipartidista disminuy las posibilidades de eleccin de candidatos por el
electorado.
Los conservadores y los liberales dominaron la vida poltica britnica durante el siglo xtx, mientras que los minoritarios radicales promovan, sin xito,
formas de representacin ms pluralistas. A largo plazo, emergi gradualmente
una nueva mayora potencial, no como sustitucin repentina de alguno de los dos
partidos dominantes existentes, sino a travs de estadios intermedios que incluyeron, primero, las coaliciones electorales entre los liberales y representantes
sindicales y, ms tarde, la escisin del partido Liberal (con la faccin liderada por
Lloyd George). Cuando, sobre la base de un electorado ms amplio, el partido
Laborista obtuvo algunos xitos en las urnas en el decenio de 1920 y sus lderes
vislumbraron una posible victoria bajo las reglas electorales existentes,
abandonaron sus anteriores propuestas de representacin proporcional. Las reglas existentes permitieron, pues, un cambio importante en los dos partidos principales mediante la sustitucin de los liberales por los laboristas, pero, de este
modo, el sistema institucional encontr nuevos apoyos y fue capaz de reforzar sus
aspectos ms restrictivos.
Estados Unidos. El proceso de asignacin de derechos de voto ha sido an
ms lento y ms restrictivo en Estados Unidos que en el Reino Unido. Inicialmente, como se ha mencionado en la seccin anterior, algunas regulaciones britnicas de los derechos de voto durante la era colonial, especialmente las que requeran propiedad de la tierra, produjeron un electorado mucho ms amplio en
las colonias britnicas en Amrica del Norte que en Gran Bretaa debido a la
amplia difusin de la propiedad de la tierra en las colonias. Sin embargo, a partir
de un amplio electorado inicial de ms de un 15 por ciento de la poblacin total
antes de la independencia, se desarroll un proceso muy lento de ampliaciones
graduales del electorado durante los siguientes doscientos aos.

Los estadios bsicos de esta ampliacin del electorado incluyeron: la supresin de los requisitos de propiedad o impuestos a los hombres adultos durante
el siglo xix; el derecho de voto a las mujeres en 1920; la inclusin de los
americanos-africanos, primero en el Norte tras la Guerra Civil del decenio de
1870 y ms tarde en el Sur en el decenio de 1960; as como la ampliacin a votantes jvenes en el decenio de 1970. Pero esta serie de sucesivas ampliaciones
limitadas estuvo acompaada por medidas paralelas dirigidas a desmovilizar

a los votantes, especialmente los inmigrantes a finales del siglo XIX y principios del
XX, y a reforzar el sistema de dos partidos.
Entre la independencia y la Guerra Civil, fueron aprobadas una variedad de
regulaciones en los estados que pueden ser resumidas del siguiente modo. Catorce
estados sustituyeron los requisitos de propiedad de la tierra para votar por
condiciones menos exigentes. El proceso de abolicin de los requisitos de tierra
empez en 1778 (en Carolina del Sur) y fue completado en 1856 (en Carolina del
Norte). En general, los requisitos de propiedad del suelo fueron sucesivamente
reemplazados por alternativas de propiedad personal, por pago de impuestos y,
finalmente, suprimidos. Sin embargo, al menos cinco estados requirieron el pago de
impuestos para ser aceptado como elector hasta 1870. Los requisitos de residencia
variaban entre seis meses y uno o dos aos, aunque a los extranjeros se les
permita votar en seis estados. El voto femenino universal fue suprimido en New
Jersey en 1807, mientras que un nmero limitado de mujeres votantes con
propiedades (incluidas las viudas) fueron apartadas de las urnas en Massachusetts,
Nueva York y otros estados y del voto en las elecciones locales en la mayor parte de
las antiguas provincias - t o d o ello en contraste con las prcticas habituales
durante el perodo colonial.- . En ocho de las antiguas colonias y en
once estados del Sur de la Unin, as como en los nuevos estados, los americanosafricanos fueron excluidos de las elecciones (slo podan votar en seis estados de
Nueva Inglaterra). Asimismo, se neg el acceso al sufragio a los soldados, los
estudiantes, los enfermos mentales, los pobres y los delincuentes en la mayor parte
de los estados.
Este proceso, compuesto de autorizaciones y restricciones, estuvo guiado no
slo por las presiones de los excluidos y los clculos prudentes de los votantes y los
lderes existentes, sino tambin por la competencia entre estados. Un estado
abandonara, por ejemplo, la prueba de la propiedad con objeto de retener a
trabajadores que eran atrados por reglas ms permisivas en otro estado; ciertos
estados en el Medio Oeste intentaron atraer inmigrantes de otros estados mediante
la concesin del derecho de voto; y un estado limtrofe entre el Sur y el Norte se
opondra al sufragio de los americanos-africanos por el temor de que muchos de
ellos huyeran de las leyes altamente restrictivas en sus estados nativos del Sur
(Porter, 1969).
Los americanos-africanos no obtuvieron derechos legales de voto en la mayor
parte de los estados hasta despus de la Guerra Civil. Sin embargo, continuaron
privados de hecho de la posibilidad de votar en los once estados del Sur. Adems,
dieciocho estados introdujeron pruebas de alfabetismo entre 1890 y 1926, con
efectos restrictivos dirigidos en tres casos contra los americanos-africanos, en cinco
contra los indios, los mexicanos y los asiticos, y en seis contra inmigrantes
europeos recientes (especialmente irlandeses y alemanes) (Riker, 1965: 59-60). En
una lnea parecida, siete estados aumentaron los requisitos de residencia. Estas
medias fueron particularmente restrictivas en un perodo en el que
aproximadamente un cuarto de la poblacin adulta masculina haba nacido en el
extranjero y un 10 por ciento no eran blancos.
Una contramedida que fue quiz an ms efectiva fue descubierta con la
generalizacin del registro voluntario de electores. Slo tres estados haban
adoptado este artilugio a primeros del siglo XIX. Pero la mayor parte de los estados
del Norte introdujeron el registro voluntario entre 1876 y 1912, hasta treinta y un
estados les haban seguido en 1920, y casi todos lo establecieron en el decenio
siguiente. Habitualmente los estados requeran un registro anual en
per-

sona para ingresar en las listas electorales. Esta barrera fue particularmente poderosa en el cambio de siglo para evitar que los inmigrantes poco educados del
Norte y los negros del Sur se convirtieran en electores y ha mantenido efectos
significativos con respecto a los inmigrantes en tiempos ms recientes (Piven y
Cloward, 1988).
El conjunto de medidas restrictivas introducidas a finales del siglo XIX contra
los inmigrantes, los negros y otras personas para las que el registro voluntario tena
un coste relativamente alto, suele ser conocido como la gran exclusin electoral.
Estas medidas fueron cruciales para impedir la formacin de un partido socialista
con amplia base de trabajadores industriales, en llamativo contraste con Gran
Bretaa y la mayor parte de los pases avanzados de la poca.
Los derechos de voto fueron gradualmente concedidos (o restaurados) a las mujeres
en varios estados, empezando por Colorado
en 1893, hasta el
reconocimiento nacional de sus derechos en 1920. Como se ha indicado antes, algunos argumentos de las sufragistas sealaban el papel potencial de contrapeso de las
nuevas votantes femeninas con respecto a grupos de nuevos votantes masculinos
ms impredecibles o amenazantes. En el Norte se esperaba que el sufragio de las
mujeres podra ayudar a mantener la supremaca poltica de los votantes existentes
porque haba ms mujeres nativas, las cuales probablemente reproduciran el
comportamiento electoral de los votantes masculinos, que inmigrantes recientes,
contando hombres y mujeres. De hecho, mediante la introduccin del requisito de
ciudadana formal, ningn estado permiti votar a los extranjeros a partir de 1928.
En el Sur, se esperaban efectos parecidos del sufragio de las mujeres debido a que
haba ms mujeres blancas que negros de los dos sexos (Kraditor, 1968: 18-19,
261-265).
Los impuestos de residencia y las pruebas de alfabetismo no fueron prohibidos
para las elecciones nacionales hasta 1964, fecha a partir de la cual la mayor parte
de los americanos-africanos en los once estados del Sur pudieron acceder a las
urnas por primera vez. Los requisitos de residencia fueron reducidos a treinta das
en 1970. Paralelamente a decisiones similares en la mayor parte de los pases
democrticos, los jvenes a partir de los 18 aos de edad fueron cooptados al
electorado un ao despus.
Como consecuencia de este dilatado proceso de medidas de zanahoria y palo,
un 20-25 por ciento de la poblacin total de Estados Unidos recibi derechos de
voto entre 1870 y 1920, mientras que la mayor parte de los inmigrantes y los
negros permanecieron excluidos. Con la inclusin compensatoria de las mujeres, el
electorado aument hasta el 50-55 por ciento a partir de 1920, pero slo lleg al 6070 por ciento a partir de 1964. No obstante, los procedimientos de registro de los
electores han inducido a slo entre dos tercios y tres cuartos de los ciudadanos
legalmente cualificados a convertirse en electores registrados, con el resultado de
que slo la mitad de la poblacin total, aproximadamente, est realmente incluida
en las listas electorales.
La participacin electoral tambin fue desincentivada por medio de las restricciones institucionales del sistema electoral y la oferta limitada de un sistema
estable y rgido de dos partidos. Antes de la Guerra Civil, los terceros partidos
obtuvieron como media un 15 por ciento de los votos en las elecciones nacionales a
la Cmara de Representantes. Incluso despus de la emergencia del partido
Republicano como el otro partido principal, conjuntamente con los Demcratas, a
mediados del siglo XIX, los terceros
partidos mantuvieron organizaciones
estables, ganaron
en Asambleas
estatales, eligieron Gobernadores, y envia-

ron delegados al Colegio electoral presidencial. Durante el siglo XIX y principios

del siglo xx, los partidos pequeos tuvieron una influencia importante en la
agenda poltica mediante la introduccin de temas, como la abolicin de la esclavitud, el impuesto sobre la renta, las leyes de inmigracin, la proteccin de la
agricultura, la prohibicin de bebidas alcohlicas, la regulacin de la jornada laboral, etc.
Pero, adems de las restricciones creadas por un sistema electoral en el que el
ganador se lo lleva todo y por la tpica bipolarizacin producida por las elecciones
presidenciales, se introdujeron nuevas medidas contra los terceros partidos a
partir de 1892. stas incluyeron las restricciones para formar candidaturas, la
ausencia de subsidio financiero preelectoral, la negacin del acceso a los medios
de comunicacin, y la persecucin de lderes radicales. Las organizaciones de
partido de mbito local y estatal se reservaron los cargos representativos frente a
los intrusos. La votacin nacional media a terceros partidos en las elecciones a la
Cmara descendi al 4 por ciento en la primera mitad del siglo xx y a menos del 1
por ciento en la segunda mitad. No obstante, una coleccin de terceras
candidaturas menos duraderas, como las de los Progresistas, los Demcratas por
los Derechos de los Estados, y una serie de candidatos independientes a
Presidente, han mostrado una amplia insatisfaccin con la oferta poltica
proporcionada por los dos partidos dominantes (Rosenstone, Behr y Lazaras,
1996; clculos del autor con datos en Gillispie, 1992).
La participacin electoral declin en los primeros decenios del siglo xx (hasta
un 8 por ciento del electorado en la eleccin no concurrente del Congreso en
1942). Aument en los primeros quince aos despus de la segunda guerra
mundial, pero ha experimentado un declive continuado desde 1960 hasta llegar
alrededor de un 50 por ciento en las elecciones presidenciales y un 30 por ciento
en las elecciones no concurrentes al Congreso a finales del siglo xx.

Otras antiguas colonias britnicas. Algunas de las medidas precautorias para

la asignacin de derechos de voto antes revisadas han sido reproducidas en otros
antiguos dominios britnicos mediante estrategias similares de asignacin
gradual de derechos de voto a la poblacin. En contraste con otros regmenes
coloniales, el dominio britnico se caracteriz por la promocin de grados significativos de organizacin y participacin poltica de sectores de la poblacin
nativa antes de la independencia. En este sentido, en algunas antiguas colonias
britnicas la creacin de nuevos estados fue slo un paso en un proceso de asignacin gradual de derechos de voto a nuevos electores que no provoc tan azarosas sorpresas como en otros procesos de descolonizacin.
En Canad, una serie de diferentes leyes provinciales sobre el sufragio establecidas entre 1867 y 1920 dieron el voto a los hombres adultos que cumplieran unos requisitos de renta o propiedad, con restricciones particularmente fuertes en Quebec, Nueva Escocia y Nuevo Brunswick. Las mujeres pudieron votar
a nivel nacional en 1918, pero su participacin electoral a los niveles local y provincial lleg .ms tarde. Los indios fueron apartados de las urnas hasta 1960, as
como los asiticos en algunas provincias. Los ciudadanos nacidos en pases enemigos fueron privados de derechos de voto durante las dos guerras mundiales.
Durante el siglo XIX haba habido virtual sufragio masculino en la Australia
colonial, as como sufragio de las mujeres en dos de las seis colonias del pas,
mientras que en slo una, Tasmania, se haban establecido modestos requisitos
de propiedad. La formacin de la federacin en 1901 condujo a una unificacin

de las leyes de los diferentes estados en torno al sufragio adulto de los hombres,
mientras que las mujeres recibieron el derecho de voto inicialmente en cuatro
estados. Sin embargo, los extranjeros y los habitantes aborgenes de Australia,
Asia, frica y las islas del Pacfico fueron excluidos del electorado hasta 1967.
Tambin se impusieron requisitos de residencia relativamente altos.
En las seis provincias de Nueva Zelanda, las leyes del sufragio, que antes
estaba limitado a los hombres europeos adultos con condiciones de propiedad o
de renta, se unificaron en 1876 a favor del sufragio de los hombres europeos,
mientras que se asignaron cuatro escaos parlamentarios reservados a los aborgenes maors. El sufragio de las mujeres se estableci muy pronto, en trminos
comparativos, en 1893 (Seymour y Frary, 1918; Hughes y Graham, 1968).
A pesar de que estos pases adoptaron disposiciones ms inclusivas que las
desarrolladas en el Reino Unido y en Estados Unidos, en los tres casos mencionados-Canad, Australia y Nueva Zelanda-el porcentaje de votantes sobre la
Poblacin total permaneci por debajo del nivel relativamente bajo de un 50-55
por ciento hasta el decenio de 1970, cuando el voto a los jvenes a partir de 18
aos de edad increment ese porcentaje entre cinco y diez puntos (vase el Cuadro 2.1). En todos los casos, el sistema electoral se bas en distritos uninominales
y reglas electorales mayoritarias, las cuales restringen severamente el nmero de
alternativas que los votantes pueden escoger.

El modelo latino
La estrategia latina para la asignacin de los derechos de voto es la
introduccin repentina del sufragio masculino universal bajo reglas electorales e
institucionales restrictivas. En Francia, Italia y Espaa durante el siglo XIX y
principios del xx, esta decisin comport la creacin de nuevos electorados
masivos ampliamente formados por analfabetos. Los partidos polticos eran
dbiles, no estaban bien organizados, o simplemente no existan. Los sistemas
electorales tpicamente basados en distritos pequeos y en reglas de mayora
relativa y de mayora absoluta, no crearon incentivos para la emergencia y la
consolidacin de partidos polticos de mbito nacional. Unos resultados
electorales imprevisibles y una nueva movilizacin electoral amenazadora
provocaron temores de inestabilidad entre los votantes y los gobernantes
existentes, los cuales les indujeron a buscar o apoyar reacciones autoritarias
para restablecer el antiguo orden poltico.

Francia. El sufragio universal no fue reconocido durante la Revolucin

francesa. El sistema electoral que se estableci a partir de 1789 daba derecho de
voto slo a los cabezas de familia varones mayores de 25 aos de edad que pagaran impuestos equivalentes a tres das de trabajo y explcitamente exclua, entre otros grupos, a todos los servidores domsticos. Se estableci el registro voluntario, se requiri un ao de residencia, y el nuevo elector tuvo que jurar fidelidad a la Constitucin, a la nacin, a la ley y al Rey y cumplir con celo y valor
las funciones civiles y polticas confiadas a su cuidado. Los diputados eran
elegidos indirectamente y el voto era a viva voz. Como resultado de estas dispo-

siciones, slo un sexto de la poblacin total se convirti en electores legales en

1791, mientras que la participacin electoral en Pars cay a un 10 por ciento de los
electores registrados. La ulterior aprobacin del sufragio masculino universal
para elecciones directas a la Asamblea Nacional durante la Primera Repblica en
1792 no lleg a entrar en vigor. El restablecimiento de la Monarqua en 1814
redujo el electorado a una pequea minora de hombres ricos (Gueniffey, 1993).
El sufragio masculino universal se introdujo en Francia por primera vez con
la Segunda Repblica en I848. La eleccin de una Asamblea Constituyente en
abril de ese ao puede ser considerada la primera eleccin de masas en la historia
contempornea universal y la ocasin de una impresionante movilizacin de
nuevos votantes. De una sola vez, el electorado francs fue ampliado desde un
cuarto de milln a ms de ocho millones de personas y a diez millones un ao
ms tarde para la eleccin de la Asamblea legislativa, es decir, fue multiplicado
por 40, virtualmente de un da para el otro. La participacin fue inicialmente de
un 85 por ciento. En estas circunstancias, el sufragio universal fue ampliamente
considerado un experimento arriesgado con resultados desconocidos. Francia era
en aquella poca una sociedad ampliamente rural con una mayora analfabeta.
Los partidos polticos no estaban previamente organizados, los temas locales
predominaban en el debate electoral, los diputados tomaban posiciones sobre
temas constantemente cambiantes y haba tambin una gran movilidad en la
afiliacin a los partidos. En este contexto, caba esperar razonablemente resultados electorales imprevistos. De hecho, en un ao se eligieron dos mayoras
polticas diferentes, una a favor de la Repblica y otra a favor de la Monarqua
(Huard, 1991; Rosanvallon, 1992).
Adems, la nueva Constitucin aprobada en 1851 introdujo la eleccin directa del Presidente de la Repblica por sufragio masculino universal. Se introdujeron varias medidas precautorias, especialmente la transferencia de la eleccin a la Asamblea si ningn candidato obtena una mayora absoluta de votos
populares en la primera vuelta, y la retirada de algunos poderes del Presidente,
incluida la disolucin de la Asamblea.
Sin embargo, hubo un abierto reconocimiento de que la decisin era muy
arriesgada. Alexis de Tocqueville, su principal defensor en el centro-derecha, declar en la Asamblea que para un gran nmero de nuestros conciudadanos, la
Repblica no es ms que este acto [de elegir al Presidente por sufragio universal], el cual deba ser aprobado a pesar de los temores de que el pueblo eligiera a
un nombre hostil a la Repblica. Tras pronunciar este influyente discurso,
Tocqueville lament profundamente haber hablado en esa ocasin (Tocqueville,
1851: 176-180).
Alphonse de Lamartine, un partidario clave de la medida desde el centroizquierda, haba discutido anteriormente con gran extensin los graves peligros
del sufragio universal. Poco despus del establecimiento de la Repblica, tema
que una masa confusa e ignorante, movindose a tientas en la oscuridad,
votara al azar porque el pueblo ignorante se engaa a s mismo o es engaado
por otros, incluidos los demagogos, los activistas, los intrigantes y los soadores,
lo cual convierte la urna electoral en una verdadera lotera. Pero, una vez en la
Asamblea, Lamartine acus a los que no tenan fe en el pueblo y sostuvo que
aunque el pueblo elija a alguien que mi pronstico, mal informado quiz,
lamentara que fuera elegido, no importa: Alea jacta est! Que Dios y el pueblo
decidan! (Lamartine, 1850).

El candidato sin partido, carente de experiencia poltica, miembro de una

muy conocida familia, prncipe Louis Napolon Bonaparte, sobrino del Emperador,
gan la primera eleccin directa de Presidente de Francia por sufragio masculino
universal en 1851. Obtuvo casi un 75 por ciento de los votos con una
participacin de ms del 75 por ciento del electorado. Adems de su representacin simblica de la pasada grandeza de Francia, la mayor parte de los observadores vieron en esta eleccin una expresin de espritu de oposicin, protesta y descontento general. La victoria de un candidato que tena la oposicin
unnime de la prensa y los clubes polticos fue interpretada como resultado del
voto de los sumergidos en la ignorancia y la miseria, una opinin mvil y el
pueblo polticamente desorganizado. Como teman muchos polticos, la eleccin
de Louis Napolon precedi de poco a la disolucin ilegal de la Asamblea por el
electo mediante un golpe de estado y el restablecimiento del Imperio. El sufragio
masculino universal con algunas nuevas restricciones menores fue mante n i d o
oficialmente para las ulteriores elecciones a la Asamblea, pero la mayor parte de
los candidatos gubernamentales se garantizaron la victoria mediante el apoyo
activo de los prefectos y los funcionarios pblicos al servicio del Emperador. La
participacin electoral descendi al 40 por ciento en el decenio de 1860 (Tudesq,
1965, esp. 79-111).
El sufragio masculino universal fue restablecido en Francia por la Tercera
Repblica en 1871. Sin embargo, algunas irregularidades en el registro de los
electores y el mantenimiento del voto a viva voz redujeron la participacin popular
y la competencia poltica durante varios decenios. Las reglas electorales fueron
constantemente modificadas por clculos de partido o de faccin a corto plazo. Se
alternaron frmulas ms bien restrictivas, bsicamente la mayora relativa en
distritos multinominales y la mayora absoluta en distritos uninominales. Hubo
niveles bajos de competencia de partido y no se form un sistema de partidos
estable durante un largo perodo.
Una nueva ampliacin significativa del electorado fue introducida por la
Cuarta Repblica al final de la segunda guerra mundial, con el establecimiento
del sufragio masculino y femenino universal. Sin embargo, hasta el perodo ms
reciente ha perdurado en Francia una tradicin de inestabilidad poltica y de reformangoneo electoral. Desde 1789 hasta el final del siglo xx, ha habido diez regmenes polticos diferentes, unas quince constituciones, y al menos diecisis
cambios importantes de la ley electoral. Slo desde 1945, la serie incluye dos repblicas, la sustitucin sucesiva de la representacin proporcional (apoyada sobre
todo por la izquierda) por un sistema mixto, por la regla de la mayora absoluta
con segunda vuelta (apoyada por la derecha conservadora), por la representacin
proporcional de nuevo, y por la mayora con segunda vuelta de nuevo (Cole y
Campbell, 1989).
Italia. Las primeras leyes sobre los derechos de voto tras la creacin del
estado italiano fueron muy restrictivas. A partir de 1861, slo los hombres de ms
de 25 aos de edad que fueran propietarios, supieran leer y escribir y pagaran
una cierta cantidad en impuestos podan votar. A partir de 1882, la edad de votar
fue rebajada a 21 aos con requisitos de alfabetismo y algunos pagos menores de
impuestos. Mientras que los requisitos de propiedad e impuestos no eran mucho
ms estrictos que los
requeridos ms o menos en la misma poca en pases
como el Reino
Unido y Estados Unidos, el analfabetismo
estaba tan
difundido en Italia que
slo recibi derechos
de
voto
aproximada-

mente un 2 por ciento de la poblacin en el primer perodo mencionado y un 7

por ciento durante el segundo perodo. El gobierno tambin procedi a retirar el
derecho de voto a un cuarto de los electores en 1895 por medios administrativos.
Las reglas electorales se basaban en distritos uninominales, excepto durante el breve perodo 1882-91, cuando unos distritos multinominales con voto individual limitado permitieron una representacin ms variada. Pero no se form
ningn sistema de partidos slido. Las elecciones estaban controladas por los
prefectos al servicio del Gobierno y se basaban en temas locales y candidatos sumisos. Las presiones oficiales se complementaban con sobornos, fraude y trampas, especialmente en el Sur. Una serie de gobiernos moderados centrados alrededor de los liberales fueron persistentemente apoyados por agrupaciones temporales de representantes locales o corporativos, radicales, demcratas y reformistas, a travs de negociaciones permanentes. Muchos diputados cambiaban
frecuentemente de grupo, una prctica llamada transformismo que impidi el
desarrollo de partidos nacionales fuertes (Ranzato, 1991).
Durante los turbulentos aos alrededor de la primera guerra mundial, como
resultado de las presiones de los excluidos y los clculos internamente divisivos
en las filas de los gobernantes, de repente fue creado un electorado masivo. Inicialmente, el lder liberal, Giovanni Giolitti, intent promover una ampliacin
limitada y prudente del electorado por razones de conveniencia en el autointers de las clases gobernantes. Como escribi en sus memorias, Giolitti pensaba
que actuaba a favor de la seguridad de la sociedad sobre la base de que la
exclusin de las masas trabajadoras... tiene siempre el efecto de exponerlas a las
persuasin de los partidos revolucionarios y las ideas subversivas, mientras que la
participacin poltica, en cambio, desarrolla en ellas un inters por el mantenimiento del estado. El gobierno de Giolitti dise una reforma para multiplicar el
electorado por dos, al tiempo que confiaba en que habra un nivel relativa-mente
alto de abstencin entre los nuevos votantes. Sobre esta base, los liberales
esperaban que la prctica tradicional de formacin de coaliciones a travs del
transformismo se extendera a nuevos representantes populares y as neutralizaran algunas presiones ms innovadoras. De acuerdo con ello, en 1913, se concedi el derecho de voto a todos los hombres de ms de 21 aos de edad que supieran leer y escribir, as como a un pequeo grupo de hombres mayores de 30
aos que hubieran prestado servicio militar (Giolitti, 1967, cap. 10).
Sin embargo, en 1918, inmediatamente despus de la Guerra, un nuevo Gobierno de los radicales concedi derechos de voto masivos que incluyeron a todos
los hombres de ms de 21 aos de edad y a los antiguos soldados menores de
esta edad. Como consecuencia de estas dos reformas, el electorado salt de 2,5
millones a 11,5 millones de personas, una multiplicacin del nmero de electores
de antes de la Guerra por casi cinco y una adicin de un 25 por ciento de la
poblacin total. Tanto los partidarios como los adversarios del sufragio universal
coincidieron en ver la creacin de un electorado tan amplio y nuevo como un
desafo a la estabilidad del orden poltico establecido.
Como se ha mencionado anteriormente, los gobernantes existentes estaban
escasamente organizados; adems estaban internamente divididos, especialmente
por sus posiciones discrepantes con respecto a la Guerra, y se mostraron incapaces de adaptarse y de absorber a los nuevos votantes. En vez de esto, emergieron dos alternativas extremas e incompatibles. A la izquierda, los socialistas
fueron dirigidos por lderes maximalistas partidarios de la revolucin y del esta-

blecimiento de la dictadura del proletariado. Inmediatamente despus de la Guerra, el Partido Socialista Italiano se uni a la Internacional Comunista dirigida por
los bolcheviques rusos, conden la colaboracin con el estado burgus en
cualquier forma y reclam todo el poder para los trabajadores. A la derecha, y
ms o menos al mismo tiempo, el Papa elimin la prohibicin, que haba estado
vigente durante ms de cuarenta aos, de que los catlicos participaran en los
asuntos polticos italianos como votantes o candidatos, pero mantuvo su rechazo
del estado italiano. El nuevo Partido Popular empez a movilizar catlicos y
amplios grupos de campesinos contra los poderes establecidos.
El resultado de la primera eleccin por sufragio masculino universal en 1919
dej atnitos a la mayor parte de los participantes y observadores. Los dos nuevos
partidos extremos, los socialistas revolucionarios y los catlicos antiestado
italiano, obtuvieron en total ms de la mitad de los votos populares y de los
escaos parlamentarios. Para los socialistas, el xito electoral fue considerado solo
un medio de facilitar la destruccin del Parlamento y los rganos de la dominacin burguesa. A continuacin, apoyaron una serie de huelgas industriales y
ocupaciones de fbricas en el Norte de Italia y se enzarzaron en el sabotaje par
lamentario. Los catlicos, mientras tanto, organizaron ocupaciones de tierras en el
Centro y el Sur al tiempo que, carentes de consistencia como partido, eran
incapaces de comprometerse en colaboracin gubernamental alguna (SetonWatson, 1967; Farnelti, 1978; Noiret, 1994; Clark, 19%).
La siguiente eleccin en 1921 produjo unos resultados muy parecidos con la
importante novedad de que fue elegido un grupo de diputados fascistas. No se
pudo formar ninguna mayora gubernamental con unos resultados tan azarosos,
producidos por la instauracin repentina de un sufragio de masas. El conflicto
social, la violencia y la bipolarizacin poltica aumentaron rpidamente. Se estableci una dictadura fascista durante ms de veinte aos, la cual acab llevando
a una guerra civil abierta. (Para la caracterizacin coincidente del conflicto poltico
de mediados del decenio de 1940 como una guerra civil por historiadores tanto de
la derecha como de la izquierda, vanse, respectivamente, Pisano, 1965-66, y
Pavone, 1991.)

Espaa. Hubo cuatro intentos principales de introducir repentinamente el

sufragio universal en Espaa que fracasaron. El primer intento a favor de un sufragio masculino a gran escala tuvo lugar durante la guerra contra Napolen para
las elecciones celebradas entre 1810 y 1813. La llamada Constitucin de Cdiz,
aprobada en 1812, estableci formalmente un virtual sufragio masculino universal para los mayores de 25 aos de edad y se convirti en la constitucin liberal
clsica en la Europa latina de principios del siglo xix (Carr, 1966: 94). Un 28 por
ciento de la poblacin total recibi derechos de voto, la mayor proporcin de la
poblacin de un pas con derechos de voto en el mundo moderno hasta aquel momento. Las mismas reglas fueron restablecidas en 1820 y 1836, pero fueron suprimidas por pronunciamientos militares inducidos por monarcas aristocrticos.
El segundo intento tuvo lugar en 1869 a iniciativa de los liberales y los republicanos previamente excluidos de la actividad poltica legal. Una nueva Monarqua constitucional basada en elecciones parlamentarias por sufragio masculino universal fue sucedida muy pronto por una Repblica an ms breve, la cual
fue abolida por otro golpe de estado. Los partidos polticos liberales eran en
aquel tiempo muy dbiles. Los monrquicos catlicos tradicionalistas, es decir,
los carlistas, a la derecha y los republicanos anticlericales radicales, es decir, los

exaltados, a la izquierda, los cuales promovan alternativas de rgimen incompatibles, produjeron una inestabilidad poltica permanente.
Un rgimen poltico mucho ms duradero fue establecido con la restauracin
de la Monarqua por los conservadores en 1874. Inicialmente, el electorado fue
limitado a un 5 por ciento, aproximadamente, de la poblacin total. El Gobierno
fue capaz de controlar las elecciones mediante la promocin de candidatos
oficiales y la organizacin del fraude a travs de la administracin de justicia y los
gobernadores provinciales. Paralelamente, los caciques locales desarrollaron
relaciones de clientela con los electores mediante la distribucin de beneficios
privados (incluidos empleos pblicos) a cambio de apoyo poltico, con la ayuda de
burcratas, funcionarios judiciales, alcaldes y gobernadores. Estas restricciones a
la participacin y la competencia poltica indujeron el desarrollo de movimientos
polticos extraparlamentarios y antisistema, incluido el anarquismo (Romero, 1973;
Varela, 1977; Tusell, 1991).
La reconstruccin de la coalicin de los liberales con los republicanos excluidos para las elecciones locales de mediados del decenio de 1880 fue considerada por los gobernantes conservadores como un gran desafo y una gran
amenaza, lo cual les llev a cooptar a los liberales al rgimen mediante su acceso
temporal al Gobierno. Los liberales, dirigidos por Prxedes-Mateo Sagasta,
trataron entonces de incorporar a una fraccin de los republicanos a sus propias
candidaturas mediante la introduccin del sufragio masculino universal, al
tiempo que mantenan un sistema electoral restrictivo basado principalmente en
distritos uninominales y la regla de la mayora relativa. En 1890, se concedieron
derechos de voto a todos los hombres de ms de 25 aos de edad con dos aos de
residencia y otras restricciones menores. Con ello, el nmero de electores fue
multiplicado por cinco de una sola vez. El nuevo electorado abarcaba un cuarto
de la poblacin total, la mitad de cuyos componentes eran analfabetos.
El control de las elecciones por el Gobierno se debilit, pero el papel de las
redes locales aument, incluyendo nuevas prcticas de compra directa de votos.
Por estos medios, los gobernantes fueron capaces de retrasar los efectos potencialmente explosivos de la asignacin repentina de derechos de voto a un electorado polticamente desinformado y desorganizado bajo un sistema poltico y
electoral restrictivo. La participacin electoral fue slo de un 50 por ciento en el
decenio de 1890. Sin embargo, en 1893, los republicanos antisistema ganaron las
elecciones en Madrid; en 1901, los republicanos y los regionalistas catalanes ganaron en Barcelona, y a stas les siguieron nuevas victorias de los republicanos
en Valencia, as como de los republicanos y los socialistas en Bilbao y en otras
ciudades. Una nueva ley electoral aprobada en 1907 por el gobierno del conservador reformista Antonio Maura dificult las prcticas corruptas y redujo el papel
de los caciques locales. La participacin electoral subi al 70 por ciento en el
decenio de 1910, lo cual dio proporciones crecientes de votos a los republicanos,
as como a los regionalistas y a los socialistas (Ull, 1976).
Los liberales, con el apoyo de los republicanos y los socialistas, presentaron
una proposicin de ley en el Parlamento para introducir la representacin proporcional en 1919 y otra en 1921. En ambas ocasiones, el Gobierno conservador
empez a preparar el correspondiente proyecto de ley que habra creado un marco
ms pluralista e integrador (Carreras, 1983; Tusell, 1997). Pero el proceso fracas
cuando el Rey y los jefes militares reaccionaron a los disturbios sociales con un
golpe de estado y el establecimiento de una dictadura en 1923.

INSTITUCIONES POLTICAS

La cuarta oportunidad para el sufragio universal fue creada, en contrareaccin, con la proclamacin de la Segunda Repblica en 1931 por una coalicin izquierdista de republicanos y socialistas. Los derechos de voto se extendieron a las
mujeres un ao despus. Un sistema electoral mayoritario promovi una creciente polarizacin poltica entre dos bloques que apoyaban alternativas de rgimen incompatibles, como se discutir en el prximo captulo. En 1936, un nuevo
golpe militar dio lugar a una guerra civil que termin con el establecimiento de la
dictadura del general Franco. El sufragio universal slo se estableci con xito
en 1977, juntamente con una nueva Monarqua parlamentaria con representacin proporcional (Colomer, 1998).

El modelo nrdico
La estrategia nrdica de derechos de voto coincide con la latina en
que crea de repente un electorado masivo, en contraste con el modelo
gradual, paso a paso, en los pases anglos. Pero, a diferencia del modelo
latino, la introduccin del sufragio universal en Alemania, Suecia y otros
pases de Europa septentrional, habitualmente por iniciativa de la derecha
poltica, ha corrido en paralelo al establecimiento de esquemas institucionales
pluralistas que permiten la existencia de mltiples partidos. Estos crean
amplias coaliciones multipartidistas y Gabinetes relativamente moderados. La
estabilidad democrtica se consigui, pues, mediante la combinacin de un
nuevo electorado complejo y arreglos institucionales pluralistas.

Alema nia . Cuando se consum la unificacin de los territorios germnicos en

la segunda mitad del siglo XIX, la introduccin del sufragio universal por la
izquierda poltica segn el modelo francs haba fracasado. Tras el breve perodo
liberal entre 1848 y 1850, Prusia (que abarcaba unos dos tercios de los territorios
y la poblacin germnicos) estaba organizada en un sistema corporativo con tres
clases. Los terratenientes y los financieros elegan un tercio de los representantes, los propietarios de pequeos negocios y los funcionarios pblicos
elegan otro tercio, y los trabajadores elegan al resto. Dentro de cada guapo se
reconoca el derecho de voto a los hombres de ms de 24 aos de edad. Los representantes eran elegidos indirectamente por los electores en distritos uninominales por la regla de la mayora y mediante votacin en pblico. Haba sufragio
universal para la eleccin de las Dietas locales en slo unos pocos de los pequeos estados del Imperio, incluidos en particular Baden y Wrttemberg (en el
ltimo caso con representacin proporcional) (Seymour y Frary, 1918, vol. 2).
Fue el derechista Canciller Otto von Bismarck quien desconcert a los liberales con una propuesta de introduccin inmediata del sufragio masculino
universal para la Confederacin del Norte de Alemania en 1867 y para el Parlamento imperial ( B u n d e s t a g) en 1871. El Canciller, que fue acusado de oportunismo por apropiarse del programa de sus rivales, tena sofisticados motivos
para hacer esta inesperada propuesta. Primero, Bismarck haba sido presionado
y tentado a introducir el sufragio universal durante una serie de reuniones secretas con el lder socialista, Ferdinand Lassalle. Los dos lderes pensaban que

esto podra doblegar la mayora liberal en el Parlamento prusiano mediante la

promocin, por un lado, del voto de los campesinos y la clase media baja a favor
de los conservadores y, por otro lado, el voto de los trabajadores a favor de los
socialistas. Al mismo tiempo, con esta propuesta Bismarck tendra nuevos argumentos para eludir un nuevo desafo de Austria de estrechar la Confederacin
Austro-Germnica (en perjuicio de la dominacin prusiana), ya que as la propuesta procedera de un rgimen menos democrtico que el alemn.
El elemento institucional ms importante para contener las consecuencias
polticas potencialmente desestabilizadoras del nuevo electorado amplio era la
ausencia de control parlamentario del Gabinete. El Canciller (o jefe del ejecutivo)
no era elegido por la cmara baja, sino por la cmara alta federal (Bundesrat), la
cual no era elegida directamente sino nombrada por los estados que componan el
Imperio Alemn y por su presidente, el Emperador. Asimismo, este diseo se bas
en algunos clculos prudentes de Bismarck. Como escribi en sus memorias: La
medida de los lmites en esta lucha [del Gobierno conservador con el Parlamento y
con la libertad de prensa] debe ser estrecha; si el control del Gobierno, que es
indispensable para el pas, debe carecer de frenos o debe gozar de un poder
completo, es una cuestin de tacto y juicio polticos (sus motivaciones para
introducir el sufragio universal estn presentadas en Bismarck, 1899: 65-69).
Se adopt de nuevo la regla de la mayora con segunda vuelta para la eleccin del Parlamento, pero ahora con voto directo, igual y secreto. Bajo esta regla,
una serie de minoras apoyaron a diferentes candidatos de partido para la
segunda vuelta en diferentes regiones, lo cual produjo un sistema nacional multipartidista. El Parlamento estaba organizado en torno a cuatro partidos bsicos,
pero unos doce partidos obtuvieron representacin habitualmente. Los catlicos,
los trabajadores y los agricultores desarrollaron movilizaciones polticas innovadoras, las cuales hicieron aumentar la participacin desde un 50 por ciento en
1871 a un 85 por ciento en 1907-12. Bajo el desafo de estos nuevos competidores, los conservadores y los liberales se reestructuraron y se transformaron de
partidos de notables en activos partidos de masas (Ritter, 1990a, b).
Tras la derrota de Alemania en la Primera guerra mundial, se estableci la
llamada Repblica de Weimar en 1918. Los derechos de voto se extendieron a los
hombres y las mujeres de ms de 20 aos de edad, al tiempo que se introduca la
representacin proporcional, la cual haba sido apoyada anteriormente por los
socialistas. El esquema institucional del Imperio fue adaptado a frmulas ms
democrticas. El ejecutivo tuvo que responder ante la cmara baja, pero el
Presidente de la Repblica electo (en sustitucin del antiguo Emperador) mantuvo
poderes significativos, como el nombramiento del Canciller, en una relacin
semipresidencial. La eleccin directa del Presidente incentiv la bipolarizacin.
Sin embargo, unos diez partidos obtuvieron representacin en el Parlamento, de
modo que la llamada coalicin de Weimar, formada por los partidos cristiano,
liberal y socialista, fue capaz de formar una mayora de apoyo al rgimen durante
la mayor parte del perodo entre 1918 y 1930.
Dos partidos extremos y antisistema, los comunistas y los nacionalsocialistas, obtuvieron un apoyo creciente hasta que bloquearon la formacin de
coaliciones centristas en 1932. Sin embargo, en la perspectiva histrica aqu esbozada, la llegada de los nazis al gobierno, seguida por la supresin de las libertades civiles, la ejecucin de polticas racistas y de guerra, y el establecimiento
de un rgimen totalitario, difcilmente puede ser atribuida a una am-

pliacin repentina del electorado. De hecho, la introduccin del sufragio masculino

universal cuando se cre el Imperio alemn fue sucedida por ms de sesenta aos
de notable estabilidad poltica.
Una de las interpretaciones ms provocativas y polmicas del xito electoral de
los nazis y de la supresin de la democracia en Alemania en el decenio de 1930 se
centra en los efectos de la representacin proporcional, especialmente en la obra de
Ferdinand A. Hermens (vase sobre todo Hermens, 1941, cap. 10). Cabe
argumentar varias cosas contra esta relacin. Primero, como se ha mencionado, ya
haba existido un sistema multipartidista en Alemania durante casi cincuenta aos
antes de la introduccin de la representacin proporcional. Si bien es cierto que
algunos de los partidos polticos previamente existentes no tenan una fuerte
orientacin ideolgica, el pluralismo poltico y las coaliciones parlamentarias, que se
desarrollaron a partir de 1918, no eran una completa novedad en la poltica
alemana.
Segundo, el argumento crucial de Hermens es que un sistema electoral alternativo basado en la regla de la mayora relativa habra evitado que los nazis
obtuvieran representacin cuando contaban con un apoyo popular muy minoritario
y, de este modo, no habran tenido base para su ulterior crecimiento. Sin embargo,
cabe argir que la regla de la mayora relativa, aunque reduce el nmero de
partidos, no siempre impide que un nuevo partido poltico minoritario entre en la
competicin poltica y obtenga representacin, como muestra clara-mente el caso
paradigmtico de Gran Bretaa (con la sustitucin de los liberales por los laboristas
en el cambio de siglo). Los nuevos partidos no son creados por la representacin
proporcional, sino por empresarios polticos capaces de recoger o generar nuevas
preferencias polticas de los votantes aprovechndose de cambios sociales,
econmicos y culturales.
La formacin y el auge del Partido Nacional-Socialista debera explicarse, pues,
por factores como ciertas tradiciones ideolgicas germnicas, la iniciativa
maximalista de sus lderes y su eficacia organizativa, con el trasfondo de la derrota
de Alemania en la primera guerra mundial y su ulterior desarticulacin social
durante el decenio de 1920. Bajo estas inducciones, es altamente probable que la
regla de la mayora relativa hubiera funcionado en contra de los partidos centristas
y hubiera aumentado la bipolarizacin poltica entre los socialistas y los
comunistas, por un lado, y los nacionalistas imperialistas y los nazis, por el otro, de
un modo semejante a como lo hicieron los sistemas electorales mayoritaristas en
Francia y en Espaa, pases que tambin conocieron el auge de nuevos partidos
extremos ms o menos al mismo tiempo, en 1935-36.
De hecho las posiciones nacionalistas y de extrema derecha haban obtenido
no slo una amplia simpata entre los votantes alemanes desde los aos veinte, sino
fuertes bases de apoyo en Baviera y otras muchas regiones. Parece razonable considerar que la regla de la mayora relativa les habra convertido en ganadores locales. Incluso con representacin proporcional, los nazis atrajeron votantes de los
nacionalistas y de otros partidos menores de derecha, especialmente en pequeas
ciudades, en parte porque aparecieron como potenciales ganadores absolutos a nivel nacional. La regla de la mayora relativa, que promueve el voto estratgico a favor de los probables ganadores mucho ms que la representacin proporcional, habra reforzado la tendencia a la concentracin de votos. Si la representacin proporcional tuvo, pues, algn efecto, posiblemente fue el de retrasar la bipolarizacin en
la poltica alemana tal vez durante algunos meses o aos. (Sobre este tema, vanse
Lepsius, 1978; Kolb, 1988; Nicholls, 1991; Feuchtwanger, 1993.)

Por ltimo, la representacin proporcional fue adoptada de nuevo con el

restablecimiento de la democracia en Alemania occidental en 1946, a pesar - o en
memoria- de la experiencia de Weimar. El correspondiente sistema multipartidista
origin una duradera prctica de formacin de gobiernos de coalicin en torno al
centro que consolid el rgimen democrtico. Tras las elecciones de 1966, los
cristiano-demcratas en el gobierno ofrecieron a los social-demcratas un cambio
del sistema electoral a la regla de la mayora relativa. Para ello se nombr una
comisin independiente de la que formaba parte, muy especialmente, el mismo F.
A. Hermens, quien haba vuelto de Estados Unidos pocos aos antes. Sin embargo,
los lderes social-demcratas encontraron que la apuesta por un sistema de dos
partidos era demasiado arriesgada y rechazaron la pro-puesta, a la cual tambin se
opuso el ms pequeo partido Liberal (Jesse, 1990). Esta decisin fue bastante
afortunada, pues el mantenimiento de un sistema de representacin muy
proporcional fue clave para que la reunificacin con la parte oriental de Alemania
en 1990 pudiera llevarse a cabo por medios consensuales. Pudo ampliarse de nuevo
el electorado con grupos sociales y preferencias polticas diferenciados, incluidos en
particular los ex comunistas como un partido minoritario aceptado, sin cambios
constitucionales importantes. El equilibrio poltico se mantuvo en torno a
Gabinetes moderados con posiciones polticas de tipo centrista, al tiempo que la
inclusividad del sistema promovi un apoyo continuado a la estabilidad
democrtica.
Europa nrdica. Suecia, Noruega y Finlandia experimentaron procesos de
introduccin sbita del sufragio universal, incluido, muy tempranamente, el sufragio de las mujeres, conjuntamente con la aplicacin de la representacin proporcional, la cual condujo a una poltica de coaliciones multipartidistas.
A principios del siglo xx, los gobernantes suecos en el poder intercambiaron
explcitamente la ampliacin del electorado por un sistema electoral de representacin proporcional. Anteriormente, Suecia haba adoptado en 1866 una
frmula parlamentaria bicameral apoyada en unos derechos de voto muy restrictivos como alternativa a la tradicional representacin corporativa en cuatro
estamentos. La nueva cmara alta fue organizada a partir de una representacin
territorial a travs de consejos provinciales elegidos mediante un voto plural basado en la riqueza de los electores. Para la cmara baja, se concedi el voto a los
hombres de ms de 2 1 aos de edad que cumplieran ciertas condiciones de propiedad o renta. Los representantes eran elegidos en distritos uninominales por la
regla de la mayora. Slo entre un 5 y un 8 por ciento de la poblacin total tena
derecho de voto en Suecia durante el ltimo tercio del siglo XIX. Los terratenientes y los agricultores dominaban las decisiones polticas. Mientras los liberales y los socialistas pedan sufragio universal, los gobernantes conservadores
teman que una ampliacin del electorado perjudicara la estabilidad social.
Sin embargo, en los primeros aos del siglo xx, los liberales y los socialistas
consiguieron una representacin parlamentaria creciente con el apoyo de la clase
media-baja y los trabajadores industriales, un nmero cada vez ms alto de los
cuales, debido al crecimiento econmico, fueron capaces de cumplir los requisitos
econmicos para votar. Bajo la regla de la mayora relativa o de la mayora
absoluta, esta evolucin podra haber producido una vuelta completa de la tortilla,
de modo que, tarde o temprano, los partidos de la oposicin se habran convertido
en ganadores
absolutos y los gobernantes conservadores, en perdedores
absolutos. Sn embargo,
de repente, y ante la sorpresa general de los de-

ms actores y de los observadores, el Gobierno conservador presidido por Arvid

Lindman propuso la introduccin del sufragio masculino universal junto con la
representacin proporcional en las dos cmaras.
Desde la perspectiva de los gobernantes del momento, un nuevo sistema
electoral que permitiera el multipartidismo era concebido como una herramienta de
proteccin. Los conservadores se convertiran en una minora, pero no seran
expulsados del sistema como corran el riesgo de serlo con una regla mayoritarista.
Los gobernantes en el poder prefirieron tomar la iniciativa de introducir el sufragio
universal con garantas antes que asistir a su propia derrota. La representacin
proporcional fue adoptada como una salvaguarda institucional que reemplazaba las
tradicionales salvaguardas de los requisitos de riqueza, propiedad o renta para
votar.
Como Lindman razonaba en 1907: Con sufragio universal el peligro de un
cambio en la direccin ahora indicada disminuye enormemente. Aunque los
agricultores dejen de ser una mayora, la agricultura tendr, a pesar de todo, posibilidades de disfrutar de su correcta cuota de representacin (Lewin, 1988, ap. 3).
Esta propuesta provoc una espectacular inversin de las preferencias institucionales de los partidos polticos. Algunos liberales disidentes se unieron a la
propuesta del Gabinete, pero los dirigentes de los partidos Liberal y Socialista
votaron en contra del proyecto de ley que introduca el sufragio universal porque
rechazaban la representacin proporcional sobre la base de sus recientes expectativas optimistas bajo la regla de la mayora. Unos pocos aos despus, en
1918, fue aprobada una nueva ley que ampli el electorado a todos los hombres y
mujeres de ms de 23 aos de edad. Como resultado de estas medidas, el electorado sueco fue ampliado en un 50 por ciento de la poblacin total, multiplicando
el nmero de electores por ocho en menos de diez aos.
La combinacin de sufragio universal y representacin proporcional cre una
muy duradera estabilidad democrtica, al tiempo que confirm en cierta medida las
modestas expectativas de los conservadores. Bajo las nuevas reglas electorales,
ningn partido obtuvo una mayora absoluta de escaos en el Parlamento. Hasta
1930, los gobiernos fueron alternativamente encabezados por los liberales, los
socialistas y los conservadores (los cuales volvieron al poder en 1923-24 y de nuevo
en 1928-30). La emergencia de un partido Agrario centrista en los aos veinte cre
un puente moderado entre los dos bloques. Los agrarios (actualmente llamados
Partido del Centro) formaron Gabinetes de coalicin con los socialistas en los aos
treinta y cincuenta y con los liberales y los conservadores en los aos setenta y
ochenta.
Un proceso similar, aunque algo ms lento, se desarroll en Noruega. La tradicional representacin corporativa en cuatro estamentos se haba basado en un
electorado estrecho que inclua menos de un 9 por ciento de la poblacin total en el
decenio de 1880. Las elecciones indirectas en distritos multinominales dieron un
control absoluto de la cmara a los liberales noruegos. Pero la formacin del Partido
Laborista en 1887 indujo a los liberales a competir con ms mpetu por el apoyo
popular. Mediante la misma estrategia adversa al riesgo que haban usado los
gobernantes conservadores en Suecia, los liberales noruegos introdujeron el sufragio masculino universal desde arriba en 1897. Concedieron el voto a parte de las
mujeres en 1907 y derechos electorales iguales a todas ellas en 1913.
Tras la disolucin de la unin entre Noruega y Suecia en 1905, el Parlamento
noruego empez a ser elegido directamente en distritos uninominales con

la regla de la mayora absoluta en la primera vuelta y de la mayora relativa en la

segunda vuelta con todos los candidatos compitiendo en las dos. Esta frmula,
aunque no produca una representacin proporcional, permiti un sistema
multipartidista y dio a los liberales la oportunidad de permanecer en el poder, junto
con los conservadores y los nuevos moderados, y de resistir el crecimiento
amenazante de los laboristas. Sin embargo, como el declive electoral de los liberales
continuaba sin cesar, finalmente introdujeron la representacin proporcional en
1919.
Los resultados de estas reformas institucionales respondieron a las expectativas bsicas de sus promotores. Ningn partido obtuvo una mayora absoluta de
escaos (lo cual dio lugar a Gabinetes minoritarios que se apoyaban en otros partidos). Los liberales, los conservadores y los agrarios se alternaron al frente de Gabinetes contra el ms votado Partido Laborista, hasta que se form el primero de
una serie de gobiernos laboristas en 1935. Una nueva reforma que estableci una
frmula de representacin ms proporcional (Sainte Lagu modificada en vez de
d'Hondt) en los aos cincuenta restableci la alternancia entre partidos y permiti
una vez ms que los partidos no socialistas compartieran el poder.
El caso de Finlandia corresponde an mejor a ciertos rasgos del modelo
nrdico previamente identificado. A partir de 1863, los cuatro estamentos corporativos finlandeses haban empezado a reunirse regularmente bajo el control del
Imperio ruso. Sus representantes eran votados por un electorado muy restringido,
pero la organizacin de las elecciones en distritos multinominales permiti un
cierto pluralismo poltico. La minora tnica sueca, que estaba concentrada en el
Sur y el Oeste de Finlandia, predomin en el estamento de la nobleza y tambin en
el de los burgueses durante la mayor parte del siglo XIX. Pero, a finales de siglo, los
fineses predominaban en el estamento de los burgueses as como en los del clero y
de los agricultores, lo cual les daba el control de la legislacin parlamentaria (dado
que sta requera la aprobacin por tres de los cuatro estamentos). Casi todos los
grupos polticos promovieron un Parlamento unicameral moderno para librarse de
la dominacin rusa. Cuando los lderes de la minora sueca se dieron cuenta de
que se iba a adoptar este nuevo esquema institucional, lanzaron la propuesta de
un sistema de representacin proporcional como la nica garanta posible de que
las minoras continuaran teniendo re-presentacin en el parlamento. Dado que
ningn partido esperaba entonces con-seguir una mayora absoluta de escaos
mediante reglas como la mayora relativa o la mayora absoluta, la propuesta fue
aceptada.
En 1905, virtualmente de un da para el otro, se estableci en Finlandia un
Parlamento unicameral basado en el sufragio universal de los hombres y - p o r
primera vez en Europa- tambin de las mujeres, junto con un sistema electoral de
representacin proporcional. Un 40 por ciento de la poblacin total fue introducida
en el electorado de una sola vez, multiplicando el nmero de electores por ms de
cinco. Con este marco pluralista altamente innovador, los fineses fueron capaces de
hacer frente a la continua interferencia del rgimen zarista ruso en su poltica local,
de sobrevivir a la Revolucin bolchevique rusa y la consiguiente guerra civil, y de
conseguir la independencia y una nueva Constitucin en 1919. Desde entonces, se
han formado Gabinetes de coalicin multipartidistas, la mayor parte de ellos
encabezados por los agrarios o por los socialdemcratas (o con los dos partidos en
coalicin), con los minoritarios liberales y suecos (el Partido del Pueblo Sueco) como
frecuentes socios tanto de la derecha como de la izquierda (Carstairs, 1980, caps.
9-11).

CAPITULO

CMO SE CUENTAN LOS VOTOS

La carrera ha terminado!
Pero quin ha ganado?
Todos han ganado y todos deben tener premio.
LEWIS CARROLL

Las aventuras de Alicia en el pas de las maravillas (1865)

En comunidades relativamente simples y homogneas, se suelen elegir

reglas de voto y de decisin que producen un nico ganador absoluto. Las
reglas de un solo ganador, como la unanimidad, las mayoras cualificadas,
la mayora simple, o la mayora relativa, dominaron la historia de las
votaciones y las elecciones hasta el siglo XIX. Han sobrevivido en pases
que conservan instituciones polticas con varios siglos de antigedad y son
todava una opcin corriente en comunidades pequeas y relativamente
poco diferenciadas.
En los tiempos premodernos, muchos partidarios de estas reglas las
consideraron herramientas para descubrir la verdad, llamrase sta voluntad de Dios o voluntad del Pueblo. Se esperaba que la eleccin social
obtenida con estas reglas sera ampliamente aceptada y muy estable. Esta
expectativa es bastante razonable en el contexto de comunidades simples
cuyos miembros no tienen preferencias muy dispares y hay un nmero
reducido de temas importantes. Estas preferencias pueden ser agregadas
en una sola decisin vinculante sin mucho esfuerzo. Sin embargo, en
comunidades amplias y complejas en las que emerge un gran nmero de
temas polticos que son sometidos a decisiones colectivas vinculantes, las
reglas de un solo ganador tienden a producir distribuciones muy
desiguales de satisfaccin poltica entre los ganadores y los perdedores y
poca utilidad social. Como consecuencia de los incentivos creados por los
perdedores absolutos para tratar de derrocar decisiones tan desfavorables,
las reglas de un solo ganador tambin pueden inducir inestabilidad de la
eleccin social.
El razonamiento utilitario moderno orientado a conseguir la mayor
satisfaccin del mayor nmero de personas inspir la bsqueda de reglas

de votacin alternativas. Entre stas se incluyen las que producen mltiple;

ganadores, como la representacin proporcional y otros mecanismos
institucionales que favorecen las negociaciones y los acuerdos entre grupos
diferenciados. Las reglas de mltiples ganadores distribuyen la satisfaccin
ms ampliamente entre los diferentes grupos de la sociedad y tienden a
producir decisiones ms consensuales y estables y mayor utilidad social
que las reglas de un solo ganador.
La teora de la eleccin social puede ayudar a precisar la intuicin
esbozada en los prrafos anteriores. Las preguntas identificadas guiarn
los anlisis formales y empricos del funcionamiento de las diferentes reglas
de votacin en la poltica real.
Segn los modelos basados en la teora eleccin social, para un electorado dado, la estabilidad y la eficiencia de la eleccin social dependen en
gran medida de: (i) el nmero de dimensiones de temas que toman relieve
en la votacin; y () el nmero de alternativas disponibles para ser votadas
(en forma de candidatos, partidos, propuestas polticas, enmiendas
legislativas, etc.).
Cuando las preferencias de los votantes pueden formarse a lo largo de
una sola dimensin de temas, como el tpico eje ideolgico izquierdaderecha, el ptimo social coincide con la preferencia del votante mediano.
La mediana, es decir, el punto con menos de la mitad de los votantes tanto
a su izquierda como a su derecha, minimiza la suma de las distancias
desde las preferencias de los votantes y, por tanto, puede considerarse que
maximiza la utilidad social.
Cabe obtener resultados eficientes con reglas de un solo ganador, como
la mayora absoluta o la mayora relativa, si slo hay dos alternativas disponibles, dado que cabe esperar que el ganador obtendr el apoyo del votante mediano. Sin embargo, los perdedores probables en un espacio de temas relativamente simple pueden tener incentivos para introducir nuevos
temas y nuevas alternativas con objeto de alterar el resultado en su favor.
Mediante la creacin de un espacio de temas multidimensional, aparecern
nuevos ganadores y la eleccin social se har inestable. El resultado puede
hacerse imprevisible y alejarse del punto mediano socialmente eficiente.
Cuando ms inclusiva es la regla (la ms inclusiva es la unanimidad), ms
temas y alternativas nuevos se necesitan para desestabilizar al ganador.
Cuanto ms exclusiva es la regla, como la mayora relativa simple, ms potencialmente inestable, arbitrario e ineficiente puede ser el ganador como
consecuencia de las estrategias de los antiguos perdedores. En cambio, las
reglas de mltiples ganadores, como la representacin proporcional y el
subsiguiente proceso de negociacin, tienden a organizar coaliciones multipartidistas en torno a la alternativa apoyada por el votante mediano.
En este captulo se exploran los incentivos creados por diferentes reglas de votacin para que las estrategias de los actores intenten desarrollar
nuevos temas y nuevas alternativas, bien de confrontacin, bien de
negociacin, las cuales pueden conducir a elecciones sociales ms o menos eficientes y estables.

En particular, se analizarn dos caractersticas de las reglas de votacin que han sido identificadas por la teora de la eleccin social. La llamada condicin de monotonicidad requiere que una regla de votacin no
d desventaja a una alternativa cuyo apoyo entre los votantes aumenta.
Examinaremos si los votos y los escaos mantienen relaciones monotnicas bajo diferentes reglas de votacin, es decir, si ambos aumentan
o disminuyen en paralelo. Concretamente, aquellas situaciones en las que
una alternativa se convierte en ganadora a pesar de haber obtenido menos
apoyo popular en votos que otra alternativa sern consideradas casos
flagrantes de no-monotonicidad.
La segunda condicin se conoce en la teora de la eleccin social como
independencia de las alternativas irrelevantes. Bsicamente, sostiene que
la alternativa ganadora no debera depender de la presencia de otras
alternativas perdedoras en el conjunto de alternativas disponibles en un
cierto momento de la toma de decisiones. Si una alternativa noganadora
deja de estar disponible, el resultado no debera cambiar si las preferencias
individuales con respecto a las dems alternativas no cambian. El
incumplimiento de esta condicin por una regla de votacin la hace
vulnerable a ciertas conocidas estrategias, como divide y vencers y une
y vencers. En general, se considerar que un ganador minoritario y, ms
exactamente, un ganador minoritario situado en una posicin extrema en el
espacio de temas, incumple esta deseable propiedad, dado que podra ser
derrotado por una mayora potencial si existiera la alternativa apropiada.

E L EF I C I EN T E V OT AN T E ME DI AN O

La frecuencia de ganadores apoyados por el votante mediano con diferentes reglas de votacin es analizada para 452 elecciones parlamentarias
y presidenciales en cuarenta pases durante el perodo 1945-2000 en el
Cuadro 3.1. Se considera ganadores al partido o los partidos que forman
parte del Gabinete en los regmenes parlamentarios y al partido o los
partidos que apoyan al Presidente en las elecciones populares en los
regmenes presidenciales y semipresidenciales. A grandes rasgos, se produjeron Gabinetes y Presidentes del votante mediano en algo ms de la
mitad (54 por ciento) de las elecciones por mayora relativa y en casi tres
cuartos (73 por ciento) de las elecciones por mayora absoluta (o mayora
relativa cualificada en algunos pases presidenciales). En cambio, los
Gabinetes basados en una representacin proporcional cuentan con el
apoyo del votante mediano en ms del 90 por ciento de los casos. La mayor
parte de los pases de la lista que eligen representantes por representacin
proporcional y tienen regmenes parlamentarios han incluido siempre al
partido del votante mediano en el Gabinete (en 138 elecciones en diez
pases).

Frecuencia de ganadores del votante mediano (1945-2000)

CUADR O 3.1.

Regla de la
MAYORA RELATIVA

Regla (le la
MAYORA ABSOLUTA

REPRESENTACIN
PROPORCIONAL

Gabinete parlmentario

Gabinete parlamentario

Gabinete parlamentario

Canad-,7
India-13
Nueva Zelanda-15
Reino Unido-15

Australia-21
Francia 5'-
Japn-13

Alemania-J4
Austria-17
Blgica-17
R. Checa-3
Dinamarca-21
Espaa-s
Finlandia-15
Francia 4 5
Grecia-16
Holanda-16
Hungra-3
Irlanda-16
Israel-13

41
69
73
0

33
82
100

Presidente
Presidente
Al gentina-6
LSi.tsil-4
Chile-5
(iolombia-,o
Corea Sur-3
Ecuador-5
Estados Unidos-13
Filipinas-3
Per-4
Untgua_y-,o
Venezuela-,o

Media elecciones:
Media pases:

100
25
20
80
33
0
77
67
75
70
60

54
53

Argentina-4
Bolivia-5
Brasil-3
Bulgaria-2
Chile-3
Colombia-2
Costa Rica-12
Ecuador-6
Francia 5%
Per-3
Polonia-2
Portugal-5
Uruguay-,

100
40
67
100
100
50
83
67
50
100
50
100
100

73
76

Italia-71

Noruega-13
Suecia-17
Suiza-15

100
94
100
67
76
50
100
100
100
100
67
100
100
100
46
82
100

91
88

NoTA: Los nmeros son los porcentajes de elecciones que produjeron un Gabinete o un Presidente apoyado por el primer velo del votante mediano.
Los subndices son cl nmero cle elecciones para cada pas.
Para los regmenes parlamentarios, los datos se refieren a la composicin de partido del
Gabinete ms duradero en cada legislatura, si hay ms de uno.
FUENTE: Clculos del autor. Datos para las posiciones relativas de los partidos en Daalder
y Mair, 1983; Sani and Sartori, 1983; Castles y Mair, 1984; la coleccin en Laver y Schofield,
1990 (Apndice B); Huber e Inglehart, 1995; Mainwaring y Scully, 1995; Jorres, 1995, Colomer,
1996a; Knutsen, 1998; Europa World Yearbook.

Esto nos permite decir que los resultados de las elecciones con representacin proporcional que producen mltiples ganadores son relativamente ms eficientes socialmente que las elecciones con reglas de un
solo ganador. Entre stas, cuanto ms inclusiva es la regla, como la mayora absoluta comparada con la mayora relativa, ms eficiente es la
eleccin social.
Las
preferencias de los votantes pueden ser identificadas sobre
la base de sus votos o mediante encuestas de opinin. Para hacer viables

las comparaciones, se necesita alguna simplificacin de las preferencias de

temas. De hecho, los votantes y los lderes habitualmente proceden a este
tipo de simplificacin para comunicar los mensajes polticos a travs de
una sola dimensin, como la tpica escala izquierda-derecha, la cual suele
sintetizar las preferencias de los votantes, los programas de los partidos
polticos y la agenda gubernamental en muchos temas variados. Las
observaciones disponibles muestran que la mayor parte de los ciudadanos
en la mayor parte de los pases democrticos son capaces de situarse a s
mismos y de situar a los partidos o candidatos en una escala lineal que les
permite establecer posiciones globales relativas de los votantes y los lderes.
Dado que el contenido sustantivo de la dimensin izquierda-derecha (o de
otros artilugios comparables) vara de un pas a otro y de una eleccin a
otra, aqu se usa no porque comporte ninguna definicin esencial de las
posiciones polticas de la izquierda, el centro o la derecha, sino por su valor
heurstico y comunicativo. (Para un anlisis de esta cuestin, vanse
Budge, Robertson y Hearl, 1987; Riker, 1993, Budge, 1993; Klngeman,
Hofferbert y Budge, 1994.)
El partido o candidato elegido por el votante mediano puede no
coincidir con su preferencia ideal. Pero cabe esperar que la distancia entre
los dos ser ms corta cuanto mayor sea el nmero de alternativas
disponibles, dado que los partidos y candidatos tendern a distribuirse a lo
largo del espacio y a llenar las posiciones intermedias. Aunque no coincida
con la preferencia del votante mediano, la alternativa elegida por l puede
ser considerada el resultado ms eficiente socialmente para un conjunto
dado de alternativas,
Afortunadamente, no necesitamos valores cardinales de las distancias
entre las preferencias de los votantes y los partidos polticos o candidatos
para hacer juicios cualitativos de eficiencia social. Aunque el resultado no
coincida con la preferencia ideal del votante mediano y, por tanto, no sea el
ptimo social, podemos considerar que es ms eficiente socialmente que
cualquier otra alternativa disponible si corresponde a la eleccin real del
votante mediano. La utilidad social es mxima con la eleccin del votante
mediano en el marco de las elecciones viables o las preferencias reveladas
de los ciudadanos, aunque quiz no sea mxima en el mundo ideal de todas las preferencias imaginables de los votantes.
La nica informacin que necesitamos para nuestro anlisis son las
posiciones relativas de algunas alternativas no-ganadoras con respecto al
ganador. Si observamos que, por ejemplo, una mayora de votantes ha
votado por partidos o candidatos situados a un mismo lado del ganador,
sea a la derecha o a la izquierda, o en un lado cualquiera de la dimensin
pertinente, podemos estar seguros de que el ganador no es la eleccin del
votante mediano. En tal caso, el ganador puede ser considerado
relativamente ineficiente, cualesquiera que sean las posiciones de los partidos o candidatos en la escala y los valores de las distancias desde las
preferencias de los votantes. Con este artefacto, la mayor parte de los resultados polticos en el mundo real (y las correspondientes instituciones)

pueden ser evaluados con informacin emprica disponible. El partido del

votante mediano es identificado sobre la base de posiciones relativas de
partido mediante las fuentes mencionadas en el Cuadro 3.1. Cuando se
puede, tambin se usan refinamientos adicionales.
Este captulo se divide en dos partes, las cuales tratan de las reglas de
un solo ganador y de las reglas de mltiples ganadores, respectivamente.

3.1. Reglas de un solo ganador

La eleccin de una regla de un solo ganador comporta siempre un
intercambio entre eficacia y eficiencia, es decir, entre la capacidad de la
regla de producir resultados y la utilidad social de estos resultados. Como
se ver ms concretamente en las pginas siguientes, la regla de la unanimidad es muy ineficaz en la produccin de nuevos resultados diferentes
del status quo, pero, cuando el resultado existe, suele ser relativamente
eficiente en trminos colectivos. La regla de la mayora absoluta es
relativamente ineficaz en sociedades complejas en las que los votantes
pueden desarrollar preferencias variadas. La regla de la mayora puede
producir resultados socialmente eficientes y estables slo bajo ciertas
condiciones restrictivas. Por ltimo, la regla de la mayora relativa es muy
eficaz en la produccin de resultados. Pero es probable que stos sean
socialmente ineficientes, as como muy inestables, dado que pueden ser
reemplazados por alguna otra alternativa con relativamente poca innovacin.
El intercambio funciona, pues, del siguiente modo. Cuanto ms inclusiva es la regla (como la unanimidad), ms consensual y eficiente, pero
menos eficaz en la produccin de resultados ser. Cuanto ms exclusiva es
la regla (como la mayora relativa simple), ms efectiva ser en producir
resultados, pero ms ineficientes sern los resultados que producir. Las
reglas de votacin mencionadas, as como otras intermedias, como las
mayoras cualificadas o las mayoras relativas cualificadas que se usan en
algunas instituciones polticas del mundo real, sern analizadas por sus
resultados con respecto a estos importantes aspectos de la eleccin social.

UNANIMIDAD

Se suele considerar que la regla de la unanimidad es un procedimiento

que favorece decisiones consensuales. Por definicin, una decisin unnime
requiere el acuerdo de todos y debe ser considerada mejor por todos los
votantes que el status quo o la ausencia de decisin. En este sentido, los
resultados unnimes con considerados Pareto-superiores a cualquier
alternativa y ciertamente cumplen la condicin de monotonicidad.

Sin embargo, si las preferencias de los votantes pueden ser situadas en

una sola dimensin, la regia de la unanimidad conduce a la inmovilidad.
No cabe tomar ninguna decisin para alterar el status quo porque
cualquier votante puede vetar un cambio que aleje el resultado de su preferencia. Los votantes inicialmente aventajados (aquellos cuyas preferencias estn ms prximas al statu quo) pueden consolidar sus privilegios. El
resultado permanecer estable independientemente de su distancia con
respecto al ptimo social situado en la mediana de las preferencias de los
votantes.
Mediante la introduccin de nuevos temas o nuevos valores de juicio
que creen un espacio multidimensional, cabe crear varias posibles decisiones unnimes a partir del status quo inicial. Pero cada una de estas decisiones posibles dar diferentes grados de satisfaccin de sus preferencias
a los diferentes votantes y producir diferentes niveles de utilidad social.
Dado que se necesitarn negociaciones costosas para alcanzar una nica
decisin, el coste de la toma de decisiones o el control de la agenda pueden
producir resultados sesgados y socialmente ineficientes.

Sesgo e ineficiencia
El sesgo de los resultados producidos por la regla de la unanimidad en
un espacio multidimensional puede ser ilustrado con la ayuda del Grfico
3.1. Desde el status quo (SO) inicial, caben decisiones por unanimidad de
los votantes A, B y C a favor de cualquier alternativa situada dentro del
rea con forma de lente en el grfico. Este rea est formada por curvas
circulares de indiferencia alrededor de las preferencias de los votantes A, B
y C que pasan a travs del punto inicial SO. Todos los puntos dentro de
este rea son preferidos por todos los votantes porque estn a menos
distancia de las preferencia de los votantes que SO.
El conjunto de decisiones posibles por unanimidad coincide slo en
parte con el conjunto ptimo de Pareto, que es el conjunto ms pequeo
que contiene todas las preferencias de los votantes (el tringulo ABC).
Cualquier resultado dentro de la interseccin (el rea sombreada) es estable porque ninguno de los puntos del rea puede ser derrotado por
unanimidad por ninguna otra alternativa. No es posible obtener una nueva
unanimidad a favor de un movimiento que se aleje de este resultado porque
al menos un votante encontrara la nueva propuesta menos satisfactoria y
la vetara.
El conjunto de ganadores estables por unanimidad puede incluir o no
el punto ptimo social (OS). Como puede verse, en el ejemplo del Grfico
3.1 OS no est incluido en el conjunto de ganadores por unanimidad.
Como se ha mostrado en otros trabajos, slo si el status quo est muy
alejado de las preferencias de los votantes, es decir, slo si el estado inicial
es muy insatisfactorio para los votantes, el conjunto de decisiones
estables por unanimidad incluir
el punto ptimo social. Ms

GRFICO

3.1. Decisiones por unanimidad.

exactamente, el ptimo social slo puede ser alcanzado mediante una decisin unnime desde un status quo inicial situado fuera de un rea que
sea al menos tres veces ms grande que el conjunto ptimo de Pareto. Si el
status quo inicial est ms cerca de las preferencias de los votantes, es
decir, si es menos insatisfactorio (como en el Grfico 3.1), slo cabe tomar
decisiones socialmente subptimas. En otras palabras: desde estados
iniciales altamente insatisfactorios, cabe aprobar cambios drsticos que
lleven a resultados altamente satisfactorios y estables; pero desde estados
iniciales menos insatisfactorios, la mediocridad tiende a perdurar (Colomer,
1999a).
Diferentes votantes preferirn diferentes resultados situados dentro
del conjunto de posibles decisiones por unanimidad, como se muestra en el
Grfico 3.1. Por ejemplo, el votante A preferir la alternativa a, mientras
que el votante B preferir b, y el votante C preferir c. Si el votante A
confecciona la agenda, A puede proponer una votacin entre la alternativa a
y el statu quo insatisfactorio (SO). El controlador de la agenda A puede
esperar un acuerdo a favor de a sobre la base del alto nivel de satisfaccin
de todas las preferencias de los votantes producido por esta alternativa, del
coste
para
otros
votantes
de
negociar
otra
pro-

puesta o de reemplazar al controlador de la agenda, y de las presiones del

contexto institucional para tomar una decisin efectiva y rpida. En
cambio, si el controlador de la agenda es el votante B, propondr una
votacin entre la alternativa b y el statu quo en la expectativa de desarrollos anlogos a favor de b, etc. Una decisin unnime a favor de cualquiera de estas u otras alternativas situadas dentro del rea sombreada se
convierte en estable. En este sentido, las elecciones sociales por unanimidad son dependientes de alternativas irrelevantes; segn cules sean
los conjuntos de propuestas por las que cabe votar, habr diferentes ganadores posibles.
As pues, la regla de la unanimidad produce elecciones sociales estables. Sin embargo, la eficiencia social del resultado es altamente dependiente del statu quo, de la distribucin de los costes de negociacin
entre los votantes y de las maniobras del controlador de la agenda. Esto es
importante porque en muchos temas polticos, incluidas las polticas
pblicas para la provisin de bienes pblicos, el status quo no suele ser
elegido por los votantes ni depende necesariamente de sus preferencias con
respecto a las alternativas disponibles. Dado que suele haber varios
resultados posibles, las elecciones sociales por unanimidad son inciertas.
La satisfaccin que proporcionan est sesgada a favor de los votantes
aventajados, como aquellos que tienen el poder de presentar propuestas
primero o aquellos con mayor capacidad de pagar los costes de negociacin. En resumen, las elecciones sociales por unanimidad son estables,
monotnicas y estn dentro del conjunto ptimo de Pareto, pero pueden ser
socialmente ineficientes desde el punto de vista de la utilidad social.

Casos:
ASAMBLEAS MEDIEVALES Y ORGANIZACIONES INTERNACIONALES

La regla de la unanimidad se ha aplicado al menos en dos tipos de

instituciones que sern brevemente revisadas a continuacin: I ) La Iglesia
cristiana en la Edad Media y algunos Parlamentos medievales, incluidos,
en particular, las Cortes catalanas y aragonesas y la Dieta polaca; 2) La
mayor parte de las organizaciones internacionales, de las que revisamos
aqu dos ejemplos destacados, el Consejo de Seguridad de las Naciones
Unidas y el Consejo de la Comunidad Europea.
Como se ver, cabe identificar una pauta comn en la evolucin de
stas, as como de otras instituciones polticas que toman decisiones por la
regla de la unanimidad. Primero, pueden tomarse algunas decisiones
iniciales socialmente eficientes, en el sentido de elegir resultados que se
acercan al conjunto de alternativas que constituye un ptimo de Pareto, es
decir, en las que todos los participantes estn mejor que en el status quo
anterior. Segundo, suele haber un ulterior estancamiento y una ausencia
de nuevas decisiones debido al poder de veto de cada uno de los
participantes, incluso si los resultados antes conseguidos no correspon-

den a soluciones socialmente ptimas. Por ltimo, cabe esperar un cambio a una regla distinta de la unanimidad con objeto de recuperar la capacidad institucional de tomar decisiones socialmente eficientes.

Una .sola voluntad de Dios

La regla de la unanimidad predomin en la Iglesia cristiana durante varios
siglos, dado que era considerada la nica regla que poda asegurar a los participantes que su decisin era correcta o inspirada por Dios. En los inicios de la era
cristiana, la mayor parte de los obispos eran elegidos por unanimidad con participacin de los fieles cristianos (el pueblo). La eleccin de un obispo, incluido el
obispo de Roma cuya primaca sobre los dems obispos se afirm poco a poco, era
concebida como una va para descubrir la voluntad de Dios. De ah la mxima
vox populi, vox Dei, es decir, la voz del pueblo es la voz de Dios.
La Iglesia tambin restableci el principio del derecho romano (incluido en el
cdigo justiniano): Lo que afecta de un modo similar a todos debe ser aprobado
por todos, mediante la afirmacin de que El que gobierna a todos debe ser
elegido por todos. La participacin popular indujo consenso y obediencia
unnimes de los fieles y dio a la Iglesia una slida base parta extender su influencia y atraer a muchos seguidores en los primeros siglos despus de Jess
(Benson, 1968).
Sin embargo, la disidencia con respecto a varios candidatos a obispo o a
Papa, as como la frecuente ineficacia de la regla de la unanimidad en la produccin de un ganador, se convirti en una fuente de tumultos populares, conflictos y cismas relativamente pronto. Aun antes de que el cristianismo fuera oficialmente aceptado por el Emperador romano, tuvo lugar al menos una eleccin
simultnea de dos papas diferentes (en 250, tras dieciocho meses de fracasos en
elegir uno). En 366 y en 418, la eleccin de dos papas por diferentes facciones de
la Iglesia provoc, cada vez, centenares de muertos y la intervencin de las tropas
romanas. Estos conflictos colocaron durante varios siglos a la Iglesia bajo la
proteccin y la dominacin de las potencias polticas, especialmente las familias
nobles italianas y los emperadores. La Iglesia no consigui que el Emperador
renunciara efectivamente a su derecho a nombrar al Papa hasta el concordato de
Worms en 1122. Actualmente, la Iglesia catlica reconoce 159 papas desde el ao
1 hasta 1122, pero al menos treinta y un anti-papas fueron reconocidos por
algunas facciones. Desde mediados del siglo IX hasta mediados del siglo X,
veintids de los veintisis papas fueron derrocados (doce fueron ex-pulsados del
trono, cinco Fueron enviados al exilio, y cinco fueron asesinados). (Clculos del
autor con datos en Levillain, 1994.)
La ineficacia de la regla de la unanimidad acab llevando a la Iglesia a
adoptar reglas alternativas. Primero, se excluy a los laicos de la eleccin del Papa
y se reserv el derecho de voto a los cardenales (mediante una bula papal en
1059). Sin embargo, tambin era difcil obtener la unanimidad entre los cardenales. Entonces se dio prioridad al voto de los cardenales-obispos, de quienes
se confiaba que ganaran el asentimiento de los cardenales-sacerdotes y de los
cardenales-diconos, as como la aprobacin de los dems miembros de la Iglesia.
Ms ambiguamente, se introdujo la identificacin de la sanior et maior pars (la
parte ms sensata y mayor) de los votantes para persuadir a algunos

disidentes de que apoyaran a un candidato y crearan una unanimidad aparente

donde no la haba. Algunas cualidades morales, como la antigedad, el celo y la
dignidad de los votantes fueron consideradas relevantes porque la votacin era
concebida como una va para descubrir la verdad. Pero a menudo la sanior pars
no coincida con la maior pars. En las elecciones de obispos, la determinacin de
quin era la parte sanior en un electorado dividido poda ser sometida a un
rbitro, como el obispo metropolitano o incluso el Papa, pero en la eleccin del
Papa no exista tal rbitro tras la supresin del control imperial. Tres elecciones por
los cardenales bajo la regla de la unanimidad en el siglo XII terminaron con el
nombramiento de dos candidatos rivales, los cuales, junto con sus sucesores,
produjeron ocho anti-papas y slo nueve papas oficiales en menos de cincuenta
aos.
La regla de la unanimidad era asociada a una nocin mstica y teolgica de la
unidad de la Iglesia. Dado que se crea que la unanimidad de los votantes estaba
inspirada por Dios, cualquier fracaso en obtener un consenso total era visto como
una instigacin del diablo. No obstante, la frecuencia de conflicto llev a
abandonar la regla de la unanimidad y a adoptar la regla de la mayora cualificada de dos tercios por el Papa Alejandro III (quien haba competido tambin con
un anti-papa) en el Tercer Concilio de Letrn en 1179. La estancia de Alejandro III
en Venecia durante seis meses en 1177, durante la cual se reconcili con el
Emperador Federico Barbarroja, que haba apoyado al anti-papa, pudo ponerle en
contacto con el sofisticado procedimiento de votacin de la ciudad para elegir al
Doge (esbozado en el captulo anterior) e inducirle casi inmediatamente despus a
adoptar una regla ms eficaz, distinta de la unanimidad, para las elecciones en la
Iglesia (Baldwin, 1968).
El objetivo bsico de la regla de la mayora cualificada de dos tercios era la
formacin de una coalicin de cardenales amplia y consensual, pero sin dar poder
de veto a ninguno de ellos. El resultado poda ser considerado bastante estable
porque, para derrocar a un candidato que hubiera ganado con un apoyo de dos
tercios, los perdedores tendran que persuadir al menos a una mayora de aquellos
que hubieran apoyado originariamente al ganador de que cambiaran de opinin.
La estabilidad esperada de los ganadores por mayora cualificada permiti que la
Iglesia considerara que esta regla tambin era un procedimiento correcto para
descubrir la voluntad de Dios. En palabras del Papa Po II sobre su propia
eleccin e n 1 4 5 8 : L o que se hace por dos tercios del Sacro Colegio [de cardenales],
est hecho sin duda por el Espritu Santo, y no cabe oponerse (Gragg y Gabel,
1959: 88). La regla de los dos tercios tambin fue adoptada para las elecciones de
obispos y abades.
En contraste con la historia anterior de conflictos y cismas, la regla de los
dos tercios fue eficaz y produjo resultados bastante estables. Sin embargo, una
regla de mayora cualificada sigue siendo bastante exigente y puede producir un
resultado con mucho retraso. Con la regla de los dos tercios, las negociaciones
para formar coaliciones suficientemente amplias para elegir al Papa provocaron
vacantes extremadamente duraderas en la Santa Sede durante el siglo XIII (de
hasta treinta y cuatro meses).
Estos retrasos llevaron a establecer la prctica de encerrar a los cardenales
hasta que tomaran una decisin, la cual se convirti en la institucin formal del
cnclave (en latn: con llave), primero en 1274 y de nuevo a partir de 1294. Los
cardenales reciben incentivos para tomar una decisin rpida al ser sometidos a
unas condiciones de aislamiento del exterior, ciertas restricciones fsicas y ma-

teriales, escasa informacin sobre los candidatos, y comunicacin limitada entre

ellos. Esto hace que la regla de la mayora cualificada sea, desde luego, eficaz en
la produccin de resultados, pero tambin empuja a los cardenales a precipitar
sus decisiones por el deseo de abandonar un medio tan incmodo. (Para un anlisis ms amplio y detallado, vase Colomer y McLean, 1998.)
Entre los siglos XVII y X i X , l o s lderes de las facciones de los cardenales en
el cnclave se basaron en las rdenes eclesisticas, las afinidades polticas y los
orgenes geogrficos. Los miembros del cnclave negociaban sus apoyos a cambio de futuros nombramientos de cargos o de reformas doctrinales. Habitualmente, se formaba un comit de independientes llamado la squadra volante para
negociar con las facciones (Lector, 1894). Desde principios del siglo x x , se desarrollaron varias dimensiones de temas destacadas para la promocin de candidatos, incluidas las dimensiones progresista-conservador, obispo-miembro de la
Curia, e italiano-extranjero. La creacin endgena de temas y candidatos tiende a
aumentar los costes de negociacin. Esto lleva a los cardenales en el cnclave a
buscar puntos focales intuitivamente atractivos, lo cual induce trasvases de votos
hacia aquellos candidatos que obtienen un apoyo creciente y aparecen como
ganadores potenciales en las primeras rondas de votaciones. El anlisis de las sucesivas rondas de votaciones en los diez cnclaves ms recientes muestra que si
uno de los candidatos con ms votos pierde un voto de una ronda a otra, se convierte inmediatamente en un caballo muerto. En cambio, los candidatos que
mantienen o aumentan sus votos, incluso a partir de un apoyo inicial muy reducido, pueden atraer la atencin y los votos en sucesivas rondas, aunque no
sean muy consensuales o apenas hayan sido mencionados como papables unas
pocas horas antes de ser coronados (Colomer, 1996c)_
En suma, la ineficacia de la regla de la unanimidad inicialmente adoptada
fue intercambiada en la Iglesia por una regla menos consensual de mayora cualificada. Esta ha sido relativamente ms eficaz, pero requiri presiones ambientales adicionales para inducir a los cardenales a tomar decisiones rpidas. Muchos papas han sido elegidos como resultado de estas presiones institucionales,
ms que por su proximidad a unas preferencias bien informadas y sinceras de
muchos de los cardenales votantes. Las frecuentes sorpresas a favor de candidatos ineficientes dieron lugar al dicho popular: Quien entra en el cnclave como
Papa, sale como cardenal, el cual es mencionado como ley emprica desde el
siglo XIV.

Parlamentos medievales consensuales

Los reyes, los emperadores y l o s papas medievales convocaban asambleas

de grandes nobles feudales, dignatarios eclesisticos y otros notables para
pedirles consejo u opinin, o simplemente para dar realce a nuevas medidas
legislativas, tratados exteriores o matrimonios dinstic o s . La Carta Magna
concedida por el Rey J u a n de Inglaterra en 1215 se suele mencionar c o m o u n
punto de partida. A partir del siglo XIII florecieron algunas instituciones
representativas, sobre todo en los reinos y principados de la Europa latina,
incluidos Aragn, Catalua y Valencia, Len y Castilla, Navarra, Portugal, y
Sicilia, as como en Francia, el Imperio Germnico, y los reinos del Norte de
Europa
en
perodos
posterio-

res. Aunque algunas de estas asambleas no pasaron de ser rganos consultivos, algunas de ellas desarrollaron iniciativas y un poder de decisin ms
importantes y acabaron convirtindose en instituciones relevantes de gobierno.
La doctrina del consenso unnime emergi de la prctica. A finales del
siglo XI, no slo la Iglesia, como ya se ha mencionado, sino tambin los
poderes civiles haban adoptado una regla virtual de la unanimidad que
tomaba como referencia el principio romano segn el cual Lo que afecta a
todos debe ser aprobado por todos. Sin embargo, la evolucin posterior hizo
pasar a estos rganos de la unanimidad primitiva> a criterios alternativos,
como la parte ms sensata y mayor> (tambin mencionado con respecto a la
Iglesia), las mayoras cualificadas o la regla de la mayora simple
(Konopczynski, 1930; Marongiu, 1968; Wilknson, 1972; Myers, 1975).
A continuacin se analizan dos casos correspondientes a diferentes
perodos, las Cortes de Aragn a partir del siglo XIII y la Dieta polaca a partir
del siglo XVI, por sus semejanzas bsicas: ambas alcanzaron un im portante
control de la legislacin y ambas adoptaron formalmente la regla de la
unanimidad para las decisiones importantes. Asimismo, en ambos casos, el
requisito de acuerdos unnimes redujo su capacidad de toma de decisiones e
hizo a estos parlamentos vulnerables al dominio de instituciones ms eficaces
y menos consensuales.
El Dissentimiento cataln y aragons. Al parecer, una de las reuniones ms
antiguas de una asamblea representativa en Europa de la que hay alguna
noticia tuvo lugar en 1064, en Barcelona, Catalua, para aprobar por consenso y
aclamacin las leyes pblicas ms tarde compiladas en los famosos usos y costumbres de la ciudad (Usatges). A mediados del siglo XII, los Condes de Barcelona se convirtieron tambin en Reyes de Aragn. A partir de 1162, convocaron
asambleas peridicas de representantes del clero, los nobles y los caballeros, as
como de las ciudades.
En paralelo a las reuniones separadas de las Cortes de Catalua y de las Cortes de Aragn, as como de las Cortes de Valencia tras su conquista, se desarrollaron las Cortes Generales. A partir de mediados del siglo XIII, la confederacin
catalano-aragonesa extendi sus dominios hacia el sur de la pennsula Ibrica
frente a la dominacin musulmana, en paralelo a la expansin de Castilla, y se
convirti en la principal potencia del Mediterrneo. Las Cortes Generales catalano-aragonesas fueron el modelo para los parlamentos de Sicilia y de Cerdea.
El Rey de Aragn estaba comprometido a convocar las Cortes una vez cada
cinco aos y, tras la unin con Catalua, cada dos aos, aunque el calendario
real de las reuniones fue muy irregular. Las tareas de las Cortes incluan la solucin de litigios judiciales (especialmente agravios y quejas de individuos o ciudades con respecto a los funcionarios reales o los miembros de otros estamentos), la aprobacin de legislacin, y la votacin de los impuestos. Para la aprobacin de las leyes ms importantes, las Cortes de Aragn requeran que cada
uno de sus cuatro estamentos llegara a una decisin unnime (nemine discrepante). Cualquier miembro poda vetar una decisin con su dissentimiento.
Cuando no se consegua el consenso total, a veces se haca constar que el acuer-

do haba sido tomado por un an in iite r e x ce p to N . N . , lo cual daba lugar a ulter io r e s debates y discusiones, pero a menudo se acababa en un no resultado. Con
el tiempo, algunas objeciones individuales fueron declaradas absurdas, no
pertinentes o irracionales, en cuyo caso el asunto era traspasado a una comisin
permanente formada por dos representantes de cada estamento como rbitro para
juzgar sobre la sensatez de la voluntad de la mayora existente (vase el anlisis de
Gonzlez Antn, 1978).
El Parlamento cataln fue institucionalizado en una reunin celebrada en
Barcelona en 1283 mediante el establecimiento de una larga y formal lista de
participantes, incluidos los representantes de los ciudadanos y los hombres de las
villas. El Rey Pedro el Grande promulg una serie de decretos legislativos para
garantizar tanto los derechos de sus sbditos como una administracin correcta,
especialmente en asuntos de justicia e impuestos. El Rey se comprometi a que l y
sus descendientes slo introduciran una constitucin o estatuto general de
Catalua con la aprobacin y el consenso de los prelados, los barones, los
caballeros y los ciudadanos del pas. Las Cortes catalanas deberan ha-be sido
convocadas una vez al ao para tratar de asuntos de utilidad comn para e l pas,
pero, tras repetidos retrasos, se adoptaron las convocatorias trienales en 1302,
aunque la comisin parlamentaria permanente, llamada Generalitat, poda convocar
asambleas extraordinarias.
Los acuerdos unnimes fueron construidos laboriosamente en las Cortes catalanas por distintos medios, incluidos la deliberacin; las prolongadas negociaciones dentro de cada estamento, entre los procuradores de los diferentes estamentos, y entre los procuradores de los estamentos y el Rey; mediante la atraccin
de votos al caballo ganador a travs de sucesivas rondas de votacin en pblico
empezando por la parte ms alta o sanior ; y mediante sobornos del Rey, que
ofreca empleos y dinero a los disidentes.
Sin embargo, dada la relativa ineficacia de la regla de la unanimidad para la
toma de decisiones, las Cortes pidieron al Rey que interpretara la constitucin
fundacional de modo que permitiera sustituir el consenso unnime por la opinin
de la major e de la pus sana part en materia de legislacin (segn el ejemplo de las
Cortes castellanas, as como de las prcticas de la Iglesia antes mencionadas).
Como consecuencia, ciertas medidas eran declaradas vlidas si eran aprobadas por
los estamentos de los nobles y de los ciudadanos con desacuerdo o abstencin de
los representantes clericales o por otras mayoras cualificadas.
En las Cortes de Valencia se requera la unanimidad para el estamento de los
nobles. Pero al menos en una ocasin, en 1645, se consigui la unanimidad por la
va de echar a la calle a un miembro recalcitrante y pasar a votar a continuacin.
Tras la unin de las coronas de Aragn y de Castilla a finales del siglo xv, las
Cortes consensuales de inspiracin unnime fueron gradualmente relegadas por los
monarcas Habsburgo de Espaa. Las Cortes de Aragn abandonaron su virtual
regla de la unanimidad a partir de 1592, pero algunas de sus tareas fueron
transferidas a otros organismos. Las Cortes catalanas se reunieron en 1626, tras
veintisis aos sin sesiones, pero fueron incapaces de tomar una sola decisin, ni
en agravios ni en legislacin ni en impuestos, lo cual preludiaba futuros conflictos
constitucionales y secesionistas. Las Cortes celebraron algunas reuniones ms,
pero fueron formalmente suprimidas tras la victoria de la dinasta Borbn en la
Guerra de Sucesin y el correspondiente establecimiento de una Nueva Planta,
inspirada en el modelo centralizado francs, en 1716 (Coroleu i Pella, 1 876; Ferro,
1987; Gil, 1991).

El liberum veto polaco. La Dieta o Parlamento noble de Polonia (Sejm)

funcion por unanimidad desde el siglo XVI al XVIII. La Dieta Grande o General
estaba formada por el Rey (elegido por la Dieta desde finales del siglo XIII), el
Senado (con hasta 150 miembros) y la Cmara de Diputados (con hasta 236
miembros). Antes de reunirse en la Dieta General los diputados electos se reunan
en Dietas provinciales, donde reciban mandatos imperativos, especialmente con
respecto a los impuestos. De acuerdo con el procedimiento formalmente
establecido por ley en 1572, la Dieta celebraba sesiones ordinarias de seis semanas
cada dos aos. Todas las decisiones deban ser aprobadas por unanimidad (
nemine contradicente), es decir, por acuerdo general de todos los senadores y
diputados cada uno de los cuales tena liberum veto. En cada sesin, todas las
leyes deban ser aprobadas en bloque. El presidente de la Cmara desempeaba un
papel muy destacado en la induccin de negociaciones y acuerdos.
Durante el siglo XVI, la Dieta polaca fue capaz de tomar decisiones unnimes a favor de importantes reformas modernizadoras y orientadas nacionalmente, como la expropiacin de los seores; la creacin de nuevas instituciones
legales; la homogeneizacin territorial y la unificacin monetaria; la anexin de
Lituania; la afirmacin de la soberana ante el Imperio Germnico y el Papado; la
declaracin de libertad de pensamiento; y la terminacin de las guerras de religin.
Sin embargo, a partir de primeros del siglo XVII, la ineficacia de la Dieta
empez a aumentar. Comenzaron a proliferar Dietas no terminadas o interrumpidas, es decir, sesiones bienales en las que no se poda tomar ninguna
decisin como consecuencia del veto de algn miembro. Cualquier diputado o
senador poda anular todas las decisiones tomadas durante una sesin mediante
una frmula como Declaro la Dieta nula, No lo permito, Protesto u otras.
Entre los remedios que se intentaron para frenar la decadencia de la Dieta, hubo
la sugerencia de que los debates se prolongaran ms all del perodo de seis
semanas previamente establecido. Pero la prolongacin propuesta tambin tena
que ser aprobada por unanimidad. A partir de 1669, varios vetos bloquearon no
slo las propuestas de prolongar las deliberaciones, sino tambin las sesiones
ordinarias. En 1689 la sesin se dio por concluida aun antes de que pudiera
elegirse al presidente de la cmara. En palabras de algunos historiadores, se
extendi el sentimiento de que se haba perdido el sentido del inters pblico.
Surgieron algunos lemas populares, como El individualismo reina en Polonia!.
Durante el siglo XVII y debido a la decadencia de la Dieta, la Repblica entr en
un_perodo de anarqua, parlisis y oscurantismo (Lesnodorski, 1959).
Finalmente, las reglas de la Dieta fueron reformadas drsticamente. En
1764, se introdujo la regla de la mayora para asuntos de inters menor (excluidos los impuestos). En 1791, una nueva Constitucin estableci que la Dieta podra tomar decisiones por mayora o por mayora cualificada de dos tercios en
ciertos temas (como la destitucin de los ministros). Sin embargo, este nuevo perodo de ms eficacia en la toma de decisiones, facilitado por la adopcin de nuevas
reglas distintas de la unanimidad, fue breve. En 1795, Rusia, Prusia y Austria
ocuparon el pas y se repartieron el estado polaco (Konopezynski, 1930; Davies,

1982).

Organizaciones intergubernamentales
La regla de la unanimidad se suele aplicar en aquellas instituciones en que

los miembros afirman su soberana y rechazan cualquier decisin colectiva que

no se tome con su aprobacin explcita. A continuacin se revisan los Consejos de
dos organizaciones internacionales del mayor relieve formadas por estados
soberanos, las Naciones Unidas y la Comunidad Europea. En ambos casos, el
derecho de veto de cada estado miembro ha producido una eficacia decreciente en
la toma de decisiones, lo cual ha inducido a sustituir el papel central o exclusivo
del Consejo unnime por algn esquema institucional alternativo.

Las ineficaces Naciones Unidas. La relativa ineficacia de la regla de la unanimidad, en comparacin con la regla de la mayora, puede ser observada en los
dos rganos principales de la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU), el
Consejo de Seguridad y la Asamblea General, dado que funcionan por virtual
unanimidad y por la regla de la mayora, respectivamente. Cuando se cre la ONU
en 1945, los vencedores de la segunda guerra mundial haban diseado un plan
para organizar un Consejo de Seguridad en el que Estados Unidos, la Unin
Sovitica, el Reino Unido, Francia y China estaran permanentemente representados. En la primera conferencia de delegados de los cincuenta y un estados en
San Francisco, las cinco potencias insistieron en que la ONU les diera la autoridad de vetar las acciones del Consejo de Seguridad. Las naciones menores se
opusieron sin xito, pero consiguieron aadir otros rganos a la ONU, especialmente la Asamblea General.
El Consejo de Seguridad de la ONU est formado actualmente por los cinco
miembros permanentes antes mencionados y diez miembros temporales elegidos
por trminos de dos aos. Cada miembro tiene un voto, los cinco miembros
permanentes tienen poder de veto y las decisiones se toman por al menos nueve
votos. El Consejo de Seguridad funciona bsicamente con la regla de la
unanimidad de sus cinco miembros permanentes (o, de hecho, su abstencin). No
es difcil para los miembros permanentes encontrar suficiente apoyo entre los
miembros temporales a las propuestas en las que estn de acuerdo. Se ha calculado que el poder de los miembros permanentes, interpretado como la probabilidad de conseguir que se apruebe una propuesta comn (e ignorando la posibilidad de la abstencin), est muy prximo a la unanimidad, alrededor de un
98 por ciento (tanto cuando el nmero de miembros temporales era seis y la regla
de decisin era siete votos, como bajo las reglas adoptadas en 1965 y antes
mencionadas) (Brams, 1975: 182-191).
El nmero de decisiones anuales del Consejo de Seguridad ha permanecido
bastante estable entre 1946 y 1990. El nmero medio de resoluciones adoptadas
anualmente era 89 a finales de los aos cuarenta y 102 a finales de los aos
ochenta. Durante los primeros cuarenta y cinco aos del Consejo, los miembros
permanentes ejercieron un total de 279 vetos en sesenta y siete temas diferentes (el
tema ms conflictivo fue el Prximo Oriente, con cuarenta y dos vetos). La Unin
Sovitica us un nmero importante de vetos durante los primeros aos. Pero,
durante el mismo perodo, un gran nmero de resoluciones no fueron adoptadas
porque Estados Unidos consigui suficiente apoyo entre algunos miembros
temporales para derrotar la mayora requerida (el llamado veto ocul-

to). Estados Unidos tambin us un importante nmero de vetos no ocultos

durante los aos ochenta.
La Asamblea General de la ONU incluye a representantes de todos los estados miembros (185 en 2000). Cada miembro tiene un voto y las decisiones se
toman por mayora. En contraste con la regularidad del Consejo de Seguridad, la
Asamblea General muestra un grado ms alto de eficacia en la toma de decisiones y un aumento continuado del nmero de resoluciones aprobadas cada
ao. El desempeo de la Asamblea ha evolucionado desde una media anual de
117 resoluciones adoptadas a finales de los aos cuarenta a ms de 340 en los
aos ochenta (contando slo resoluciones sobre temas sustantivos y no de procedimiento). La evolucin dispar de los dos rganos en su efectividad en la toma
de decisiones se puede observar en el Grfico 3.2 (Marn-Bosch, 1987; Patil,
1995).
Obsrvese que el Consejo de Seguridad tiene un nivel relativamente ms bajo
de eficacia en la toma de decisiones a pesar de que trata un mayor nmero de
temas y tiene la ventaja de estar formado por muchos menos miembros que la
Asamblea General. Las decisiones ms importantes con respecto al mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales fueron inicialmente asigna-

Resoluciones por mayora en

la Asamblea General

Resoluciones por casi unanimidad en

el Consejo de Seguridad
100

NOTA: La escala de la izquierda indica el nmero de resoluciones aprobadas por el Consejo de Seguridad de
la ONU bajo el derecho de veto de cinco miembros. La escala de la derecha indica el nmero de resoluciones
aprobadas en la Asamblea General de la ONU por la regla de la mayora.
FUENTES: Marn-Bosch (1987), Tabla 1, y Patil (1995) (la Asamblea General de 1964 no est incluida porque lue una sesin abreviada).

GRFICO 3.2. Resoluciones por unanimidad y por mayora en las Naciones Unidas.

das al Consejo. Pero en la prctica, y debido a la ineficacia de su virtual regla de la

unanimidad, algunas cuestiones que no haban sido resueltas por el Consejo han
sido incorporadas a la agenda de la Asamblea General. El nmero creciente de
miembros de la ONU podra haber creado ms dificultades para formar mayoras
entre los variados miembros de la Asamblea. Pero, gracias a la mayor eficacia de
la regla de la mayora, la Asamblea General ha ampliado los temas de que se
ocupa y ha aumentado de un modo sostenido el nmero de resoluciones
adoptadas.
Unanimidad Europea. Cuando se fund la Comunidad Econmica Europea
mediante el Tratado de Roma en 1957, el Consejo de Ministros de los seis estados
miembros iniciales -Alemania, Blgica, Francia, Holanda, Italia y Luxemburgofue concebido como su institucin bsica, aunque reciba iniciativa; (de la
Comisin Europea y de la Asamblea (ms tarde transformada en el Parlamento).
Inicialmente, los seis miembros decidieron tomar decisiones en el Consejo por
unanimidad, como correspondera a un modelo intergubernamental o
diplomtico de toma de decisiones en una organizacin internacional, con la
clusula de que adoptaran la regla de la mayora para algunos temas selectos en el
futuro. En sus primeros aos, la Comunidad Econmica Europea, dirigida por la
toma de decisiones unnimes del Consejo, fue muy innovadora; fue capaz de crear
un mercado comn industrial y agrcola mediante una reduccin de las barreras
aduaneras entre los miembros y de establecer unos aranceles exteriores comunes
que favorecan el comercio.
Sin embargo, el desarrollo ulterior fue considerablemente obstaculizado por
el procedimiento de la unanimidad. En 1963, la delegacin francesa, presidida en
aquel tiempo por el general Charles de Gaulle, vet el primer intento de Gran
Bretaa de ingresar en la Comunidad, a pesar de que las negociaciones estaban
muy avanzadas. En 1965, cuando toc introducir la regla de la mayora para
algunos temas selectos, el Gobierno francs empez a boicotear las reuniones del
Consejo, provocando la llamada crisis de la silla vaca. Esto llev a los miembros
de la Comunidad a pactar el llamado compromiso de Luxemburgo en 1966, una
declaracin en la que se estableca formalmente el derecho de veto en el Consejo
cuando estn en juego intereses muy importantes. Durante dos decenios, los
funcionarios y ministros de los estados miembros tuvieron que desarrollar largas
discusiones en el Comit de Representantes Permanentes y en el Consejo de
Ministros hasta que se consegua tomar decisiones unnimes, lo cual llev a la
Comunidad a un largo perodo de estancamiento y euroesclerosis, como se deca
en la poca. El acceso de nuevos miembros, incluida Gran Bretaa en 1971 (tras
la retirada de De Gaulle), fue una fuente de nuevos vetos a una mayor integracin,
especialmente durante los gobiernos de Margaret Thatcher a primeros de los aos
ochenta. Dinamarca tambin insista en la soberana de sus instituciones,
mientras que Alemania quera preservar la autonoma de su banco central.
En palabras de algunas presentaciones tpicas: una combinacin de hostilidad e inercia... impidi la soberana compartida y atrofi el desarrollo de la Comunidad entre 1965 y 1985 (Pinder, 1995); la toma de decisiones se hizo virtualmente imposible bajo la prctica de la unanimidad... El sistema del Consejo
Europeo de veto por miembro llevara, en ausencia de acuerdos sobre paquetes
complejos de muchos temas, a puntos muertos en un creciente nmero de temas. Para que tuviera lugar un avance importante en la integracin de polticas,

estos acuerdos sobre paquetes tendran que haber sido tan complejos que los
costes de negociarlos habran sido prohibitivos (Keohane y Hoffmann, 1990).
Slo la adopcin de nuevas reglas de decisin distintas de la unanimidad y
situadas ms all de los lmites del modelo intergubernamental fue capaz de promover una toma de decisiones ms efectiva. Las nuevas reglas incorporadas en el
Acta nica Europea de 1986 incluan el procedimiento de cooperacin, por el
que el Consejo compartira ciertos poderes legislativos con el Parlamento Europeo, y
la adopcin de votaciones por mayora cualificada con votos ponderados en el
Consejo para la mayor parte de las decisiones para completar el mercado comn.
En opinin del entonces Presidente de la Comisin Europea, Jacques Delors, el
viejo tringulo "desigualdad-unanimidad-inmovilidad" ha sido sustituido por un
nuevo tringulo "igualdad-mayora-dinamismo", la clave del xito (Delors, 1989).
As se hicieron posibles nuevas revisiones de los Tratados de la Comunidad
y ulteriores decisiones importantes hacia una unin ms estrecha, incluidas la
creacin de una nueva moneda comn, el euro, y otras ampliaciones. Concretamente, el Tratado de Maastricht sobre la Unin Europea en 1992 introdujo el
procedimiento de codecisin por el que se combinaron nuevos poderes legislativos del Parlamento Europeo con las votaciones por mayora cualificada en el
Consejo de la Unin Europea (que es el nombre del antiguo Consejo de Ministros desde 1993). El Tratado de Amsterdam en 1997 aboli virtualmente el procedimiento de cooperacin y extendi el mbito del procedimiento de codecisin a
la poltica econmica. Sin embargo, todava se toman decisiones unnimes sobre
temas importantes en las reuniones en la cumbre del Consejo Europeo, compuesto por los jefes de los ejecutivos de los estados-miembros, y se requiere la
unanimidad en el Consejo de la Unin Europea para las decisiones en Poltica
Exterior y de Seguridad Comn y en temas de Justicia y de Interior (Nugent,
1994; Crombez, 1996; Hayes-Renshaw y Wallace, 1997).

MAYORA ABSOLUTA
La idea teolgica de una voluntad general de Dios, que haba sido forjada
en la Iglesia cristiana de la Antigedad y la Alta Edad Media, se transform en
la idea de una voluntad general de los ciudadanos en el pensamiento poltico
francs del siglo XVIII. En correspondencia con esta transformacin, el elogio
de la regla de la unanimidad, que haba sido inicialmente asociada a la
voluntad divina, fue sustituido por ciertos filsofos por un tributo similar a la
regla de la mayora.

Para Jean-Jacques Rousseau, la voluntad general se consideraba siempre

correcta y poda ser descubierta mediante una votacin con la regla de la
mayora. Sin embargo, Rousseau no concret mucho los procedimientos de
votacin para descubrir la voluntad general y mayoritaria del pueblo. Confi
ms bien en incentivos morales que indujeran a los ciudadanos a adaptarse a
la voluntad general, comoquiera que fuera descubierta, y a reemplazar con ella
sus voluntades particulares. Como procedimiento alternativo, sugiri que se
recurriera a un dictador temporal capaz de establecer o restablecer la voluntad
general del pueblo (Rousseau, 1762: IV, 2, 6).

Inspirado por los principios rousseaunianos sobre la voluntad general

del pueblo, Jean-Antoine-Nicolas de Caritat, marqus de Condorcet,
promovi un procedimiento de votacin por el cual el ganador debera ser la
alternativa preferida por una mayora frente a cada una de las dems
alternativas. El correspondiente procedimiento de votacin, conocido como
votacin exhaustiva a pares (si tienen lugar mltiples vueltas de votaciones
entre pares de alternativas), puede ser difcil de poner en prctica, porque
requiere que los votantes tengan una completa ordenacin de preferencias.
Es tambin muy ineficaz en la produccin de un resultado, dado que en
muchas ocasiones no habr ninguna alternativa capaz de ganar a todas y
cada una de las dems. Sin embargo, Condorcet contrapesaba estos
inconvenientes con la asercin de que el resultado es correcto cuando
existe. Las votaciones con mayoras mltiples fueron concebidas como un
modo de descubrir la decisin mejor o correcta, aquella a travs de la
cual el pueblo como tal poda expresar una voluntad comn (Condorcet,
1792: 71 ss.). Una variante igualmente difcil en cuanto a las preferencias
de los votantes, pero ms eficaz, haba sido diseada en el siglo XIII por el
filsofo mallorqun Ramon Llull. En esta versin, el ganador es la
alternativa capaz de ganar un mayor nmero de votaciones a pares, aunque
no las gane todas (Llull, 1283, cap. 24, y 1299).
Ciertamente, la regla de la mayora, incluso con una sola vuelta y con
voto categrico, es mucho ms eficaz en la produccin de decisiones
innovadoras que la regla de la unanimidad. En contraste con sta, la regla
de la mayora no da poder de veto a ningn individuo para que impida el
cambio desde el status quo a resultados ms eficientes.
Sin embargo, sabemos por la teora de la eleccin social que, incluso
cuando existe un ganador mayoritario, puede no ser socialmente eficiente
en trminos de utilidad social. La regla de la mayora tambin es ms
vulnerable a la inestabilidad que la regla de la unanimidad. Los perdedores
por mayora pueden atraer suficiente apoyo de los votantes y derrocar al
ganador mediante la introduccin de un nmero relativamente bajo de
nuevos temas y alternativas que los requeridos para el mismo objetivo bajo
la regla de la unanimidad. Si existen los mecanismos institucionales
adecuados para producir un ganador estable, ste puede ser arbitrario e
imprevisible desde la perspectiva de las preferencias de los votantes, dado
que puede ser slo uno entre los muchos ganadores potenciales. Cuanto
menos inclusiva es la regla, por ejemplo la mayora simple comparada con
las mayoras cualificadas, menor es el nmero de nuevos temas y
alternativas que pueden ser suficientes para producir inestabilidad o
imprevisibilidad de la eleccin social.
Concretamente, slo en el caso extremadamente simple de dos alternativas situadas en un espacio unidimensional (como el eje izquierdaderecha), est garantizado que el ganador por mayora ser estable y socialmente eficiente. Por definicin, la alternativa que obtenga ms de la
mitad de los votos tendr el apoyo del votante mediano socialmente eficiente. Aunque no haya convergencia entre las dos alternativas (como,

por ejemplo, dos partidos compitiendo en elecciones de masas) y los contendientes mantengan una distancia significativa entre sus posiciones polticas o ideolgicas y con respecto a la preferencia del votante mediano,
cabe esperar que gane la alternativa ms prxima a la preferencia de ste.
Dado el nmero restringido de alternativas disponibles, la proximidad
relativa del ganador a la preferencia del votante mediano puede tomarse
como una medida de la eficiencia de la eleccin social (Downs, 1957; Davis,
Hinich y Ordeshook, 1970).
Pero si se introducen nuevos temas y se crea un espacio multidimensional, entonces, incluso con slo dos alternativas, pueden producir-se
resultados inestables o arbitrarios. Se ha demostrado que si es posible
ofrecer cualquier par de alternativas a los votantes, cada una de las alternativas puede ser derrotada por alguna otra por mayora (Plott, 1967;
McKelvey, 1976, 1979; Kramer, 1977). De este modo, el resultado por mayora en una eleccin cualquiera puede ser imprevisible. El ganador depender, ms que de las preferencias sinceras de los votantes, de los temas que adquieran relieve en el debate poltico y la campaa electoral y del
par concreto de alternativas (propuestas polticas, programas de partido o
candidatos) que estn disponibles en la eleccin.
Slo cabe producir elecciones sociales relativamente eficientes a travs
de una serie de elecciones por mayora entre dos alternativas en la que
cada resultado se convierta en el estado inicial de la ronda siguiente. En
este proceso, es razonable esperar que las nuevas alternativas emergentes
y los resultados correspondientes, en vez de dispersarse cada vez ms, se
acercarn a un rea central de posiciones en el espacio multidimensional y
no volvern a alejarse de ella. El proceso dinmico en elecciones sucesivas
entre dos alternativas no ser tan catico como el modelo esttico
anteriormente mencionado poda sugerir, aunque seguir siendo inestable
(Ferejohn, McKelvey y Packel, 1984; McKelvey, 1986; Miller, Grofman y
Feld, 1989). Sin embargo, si se crean ms de dos alternativas, la regla de la
mayora deja de ser eficaz, incluso en un espacio unidimensional.
Los ganadores por mayora pueden mantener relaciones no-monotnicas con las decisiones de los votantes. Concretamente, en las elecciones a
una Asamblea con mltiples distritos, el perdedor por mayora en votos
populares puede convertirse en ganador de una mayora de escaos. Una
alternativa minoritaria en el conjunto del electorado puede obtener un mayor nmero de escaos que su rival mayoritario si obtiene estrechas mayoras en un gran nmero de distritos, como puede verse en el Cuadro 3.2.
Incluso si el ganador en cada distrito corresponde a la eleccin del votan-te
mediano en el distrito, el ganador en el conjunto de los distritos puede no
corresponder a la alternativa preferida por el votante mediano en el
electorado. Como se ver en algunos casos del mundo real analizados ms
adelante, el mal aporcionamiento del electorado, es decir, la delimitacin de
los distritos electorales y la asignacin territorial de los escaos sn proporcin a la poblacin, puede favorecer estos resultados paradjicos.

CUADR O 3.2.

Perdedores que ganan con la regla de la mayora absoluta

Partidos:

Izquierda
Distritos:

Total votos:
Total escaos:

A
B
C

40
40
80

160
1

Derecha
60
60
20

>
<

140
2

Nota: El cuadro ilustra la competicin entre dos partidos en tres distritos uninominales.
Los nmeros en cada distrito indican los porcentajes de votos. Los ganadores de un escao en
cada distrito estn subrayados. Como puede verse, el partido de Izquierda obtiene una mayora de
votos (160 a 140), pero el partido Derecha recibe una mayora de escaos (2 a 1).

Procedimientos de mayora absoluta

Dado que con un nico voto categrico puede que no exista un ganador mayoritario entre tres o ms alternativas, en las elecciones polticas
de masas se usan principalmente dos procedimientos que requieren que los
votantes expresen sus preferencias ordinales con respecto a varias
alternativas.
Primero, el voto mayoritario-preferencial (tambin llamado voto alternativo) toma en cuenta no slo la primera preferencia de cada votante,
sino su segunda y adicionales preferencias, las cuales pueden ser reveladas en una sola papeleta, con objeto de producir un ganador con apoyo
mayoritario. El voto mayoritario-preferencial se usa actualmente para elegir
algunas asambleas, incluida la cmara baja de Australia.
Segundo, el procedimiento de mayora con segunda vuelta de desempate incluye una segunda votacin para elegir un ganador entre las dos
alternativas que hayan obtenido ms votos en la primera votacin. Se usan
variantes de este procedimiento en las elecciones parlamentarias en
Francia, as como en la mayor parte de las elecciones presidenciales
directas en Europa y Amrica Latina.
En contraste con el voto categrico, los dos procedimientos sealados
de votacin por mayora garantizan que existe un ganador mayoritario en
contiendas con ms de dos alternativas. Sin embargo, ninguno de estos
procedimientos garantiza un resultado socialmente eficiente, ni siquiera en
un espacio unidmensional. Como se observar en una serie

de casos del mundo real, el ganador con una mayora de votos en un espacio unidimensional puede que no sea la alternativa favorecida por el
votante mediano.
Los ganadores por voto mayoritario-preferencial o por mayora con
segunda vuelta dependen de alternativas irrelevantes. Concretamente, una
alternativa socialmente eficiente puede ser eliminada en la primera vuelta
del recuento de votos (con el primer procedimiento) o en la primera vuelta
de votacin (con el segundo). En tal caso, el ganador final podra ser
derrotado por mayora por la alternativa eliminada si se diera a los votantes
una nueva oportunidad de elegir entre las dos.
Solamente el ganador con el procedimiento de votacin Condorcet en
un espacio unidimensional, es decir, la alternativa capaz de ganar por
mayora a todas y cada una de las dems alternativas a su derecha o a su
izquierda, correspondera con seguridad a la preferencia del votante
mediano y sera socialmente eficiente. Por definicin, el votante mediano es
siempre necesario para formar una mayora coherente en una sola
dimensin. Pero, en un espacio multidimensional, el procedimiento de
votacin Condorcet es muy ineficaz (puede que no exista ninguna alternativa capaz de ganar por mayora a todas las dems) y puede ser ineficiente, dado que el ganador puede no coincidir con el ptimo social. Dadas
estas desventajas y la dificultad de votar, el procedimiento Condorcet no se
ha usado nunca en elecciones polticas de masas.

Casos:
ELECCIONES PARLAMENTARIAS Y PRESIDENCIALES POR MAYORA

A continuacin se analizan diferentes casos de elecciones polticas de

masas que han usado el principio mayoritario: 1) Elecciones parlamentarias, incluidas las de la Segunda Repblica de Espaa en el decenio
de 1930, en las cuales se us un sistema electoral mayoritario mixto; la
Cmara de Representantes de Australia, con el voto mayoritario-preferencial; y la Asamblea Nacional de Francia durante la Quinta Repblica,
con una segunda vuelta no siempre limitada a dos candidatos; 2)
Elecciones presidenciales por mayora absoluta con una segunda vuelta
entre los dos candidatos ms votados en Francia, las cuales han producido
algunos resultados sorprendentes.
Los resultados electorales aqu analizados muestran que los procedimientos de votacin usados en la prctica con la regla de la mayora no
cumplen algunas condiciones bsicas de la eleccin social, como la
monotonicidad y la independencia de las alternativas irrelevantes. En
muchos de estos casos, la utilidad social de los ganadores por mayora
puede ser comparada desfavorablemente con los resultados probables
mediante reglas de votacin alternativas.

1.04

INSTITUCIONES POLTICAS

La Espaa de la pre-Guerra Civil

Ciertos resultados electorales no-monotnicos en los que el perdedor en votos

populares se convierte en el ganador en escaos pueden ayudar a explicar la
emergencia de altos niveles de bipolarizacin poltica que, bajo ciertas circunstancias, pueden llevar a la revolucin, el golpe de estado y la guerra civil. Este fue el
caso de la Segunda Repblica espaola, establecida en abril de 1931 como reaccin
a la complicidad de la Monarqua con una dictadura militar.
Pocas semanas despus de que fuera proclamada la Repblica, el Gobierno
Provisional decret unas nuevas reglas electorales para las elecciones parlamentarias a Cortes. Como explic el Primer ministro, Manuel Azaa, en un debate
posterior en el Parlamento, se eligi un sistema electoral mayoritario para que
predijera una clara mayora parlamentaria desde la conviccin indestructible de
que los republicanos y los socialistas eran la inmensa mayora del pas. Ante la
protesta de las minoras de que seran aplastadas, Azaa, no obstante, reconoci
que no saba a quines vamos a aplastar todava, ni quines vamos a ser los
aplastadores y los aplastados (en Mori, 1933, vol. XIII: 345 ss.).
El sistema electoral combinaba las reglas de la mayora absoluta y de la mayora relativa. Una sptima parte de los diputados eran elegidos en diez distritos
urbanos y el resto, en cincuenta distritos rurales con un mal aporcionamiento de
escaos. Cada elector tena un voto limitado por un nmero de candidatos inferior
a los escaos del distrito. En cada distrito, los escaos se distribuan entre las dos
listas de partido o coalicin ms votadas, llamadas respectivamente la mayora y
la minora. Si una lista obtena el apoyo de una mayora de los votantes, reciba la
proporcin de escaos por los que stos haban podido votar (un 80 por ciento
aproximadamente). Si ninguna lista obtena una mayora de votos, la lista ms
votada reciba un 67 por ciento de los escaos siempre que hubiera obtenido al
menos un 20 por ciento de votos (un 40 por ciento a partir de 1933). Si ninguna
lista obtena este apoyo mnimo, tena lugar una segunda vuelta de votacin. As
pues, la segunda candidatura en votos, la llamada minora, reciba slo entre un
20 y un 33 por ciento cle los escaos del distrito independientemente del nmero
de votos obtenidos.
Se presuma que estas reglas mayoritaristas favoreceran la fabricacin de
una clara mayora parlamentaria en cada eleccin. Pero el mal aporcionamiento de
los escaos, combinado con una desigual distribucin de votos para los diferentes
partidos en el territorio, poda convertir al ganador en votos en perdedor en
escaos.
El sistema electoral creaba fuertes incentivos para formar coaliciones amplias
y heterogneas de partidos en la primera vuelta, con la expectativa de obtener la
sobrerrepresentacin prometida a la lista ms votada en cada distrito. Los
numerosos partidos menores en el muy populoso centro poltico tendieron muy
rpidamente a unirse a alguna de las dos coaliciones amplias con partidos ms
extremos que se formaron en los dos lados del espectro izquierda-derecha,
produciendo as una creciente bipolarizacin. Las estrategias de los lderes de los
partidos para formar coaliciones electorales se desarrollaron de un modo asimtrico
en la izquierda y en la derecha y sin continuidad de una eleccin a otra. En estas
condiciones, el sistema electoral produjo dos ganadores en escaos con una
minora de votos: en 1933 a favor de la derecha y en 1936 a favor de la izquierda.
En ambas ocasiones la oposicin al ganador en escaos tom la forma de una
rebelin armada.

CUADRO 3.3.

Elecciones bipolarizadas y no-monotnicas en Espaa (1931-1936)

1931

1933

Votos Escaos

Votos Escaos

Izquierda
Conjuncin

1936

22

13

-----------------------------

Republicano- 85 89
Socialista

Centro-izqda. 1 4

15 11

100 100

Derecha

Frente Popular

46

60

-------------------------Centro-dcha. 30 3 7

----------------------------Centro-dcha.
23
15

3 4 42

-------------------------------Frente Nacional
31
25

100 100

100 100

-------------------------------

Derecha

Votos Escaos

N O TA : Con reglas mayoritaristas, las candidaturas de coaliciones amplias obtienen mayores proporciones de escaos que de votos, al revs que las candidaturas separadas. Los votos y
los escaos estn en porcentajes. Como en otros Cuadros de este libro, los porcentajes han sido
redondeados por el mtodo de los restos mayores: los enteros con restos mayores se redondean
por arriba hasta que suman 100 y entonces los dems enteros se redondean por abajo, ele acuerdo con Balinski y Rachev (1997).

Izquierda: socialistas (PSOE, USC), comunistas (PCE) y grupos menores. Centroizquierda: republicanos de izquierda (AR/IR, UR), radical-socialistas (RS), regionales
(ERC, ANV, ORCA).
Centro-derecha: radicales (PRR), liberales (PP, PC, ASR, DLR, LD), regionales (PNV, LC),
independientes.
Derecha: catlicos (AN/CEDA), agrarios (PA), monrquicos (RE, CT), fascistas (FE).
FUENTES: Para 1931, clculos del autor con datos en Tusell (1982). Para 1933, Irwin (1991),
p. 269. Para 1936, Linz y De Miguel (1977), p. 34; Linz (1978), pp. 147-149; con datos en Tusell
(1971, 1976). Ms detalles en Colomer (2001).

En la primera eleccin, en junio de 1 9 3 1 , los partidos republicanos (incluidos los

republicanos de izquierda, los radical-socialistas, los radicales y los liberales), en
conjuncin con el Partido Socialista, obtuvieron una gran mayora centrista frente a los
monrquicos. Los republicanos recibieron una sobrerrepresentacin y una amplia
mayora de escaos ellos solos (incluso sin contar los socialistas). En cambio, los grupos
monrquicos desunidos, incluidos los catlicos, los agrarios y los regionalistas catalanes
y vascos, quedaron sub-representados.
En la segunda eleccin, en noviembre de 1933, el centro republicano se rompi en
dos facciones. En contraste con los llamados republicanos de izquierda y los radicalsocialistas, los republicanos de centro-derecha, es decir, los radicales y los liberales, se
mostraron en esta ocasin dispuestos a colaborar con los monrquicos en proceso de
recuperacin.

Los republicanos de centro-derecha establecieron acuerdos preelectorales en

la mayor parte de los distritos, aunque irregularmente distribuidos y a veces
informales, con una derecha reforzada que fue capaz de organizar un nuevo gran
partido, la Confederacin Espaola de Derechas Autnomas (CEDA), con los catlicos y los agrarios. Tanto las candidaturas del centro-derecha como las de la
derecha obtuvieron menos votos, pero recibieron ms escaos que los partidos
ms divididos de centro-izquierda y de izquierda si stos se cuentan conjuntamente, como se observa en los resultados electorales compilados en el Cuadro
3.3. Concretamente, mientras que los partidos separados de centro-izquierda y de
izquierda obtuvieron (22 + 14) el 36 por ciento de los votos, recibieron slo (13 +
8) el 21 por ciento de los escaos. Esto fue debido a que los partidos de la mitad
derecha del espectro obtuvieron estrechas mayoras absolutas o relativas en un
gran nmero de distritos y fueron premiados con una representacin adicional.
En cambio, los republicanos de centro-izquierda y los socialistas, que en esta
ocasin compitieron por separado, se convinieron en frecuentes minoras de
distrito y fueron gravemente perjudicados por el sistema electoral que favoreca a
las candidaturas grandes.
Tras las elecciones de 1933, se form un Gabinete ms bien moderado dirigido por el Partirlo Radical de centro-derecha, gracias al apoyo parlamentario de
la derecha. El mayor partido en votos y en escaos, la CEDA, no entr directamente en el Gabinete. A pesar de esto, y en la creencia de que la CEDA ira obteniendo ms influencia, en octubre de 1934 la extrema izquierda de los socialistas y los anarquistas organizaron una rebelin armada a la que fueron capaces
de atraer a algunos republicanos de centro-izquierda. La rebelin fue reprimida
por el ejrcito y provoc ms de 1.500 muertos (por ambos lados) y unos 15.000
prisioneros.
Las elecciones de febrero de 1936 fueron una especie de contragolpe. Los
republicanos de centro-izquierda y los socialistas y los comunistas de izquierda se
unieron y formaron el Frente Popular. ste fue bsicamente una coalicin
electoral en demanda de amnista para los prisioneros de la rebelin de 1934 y del
restablecimiento de las reformas anteriores. Los importantes desacuerdos
existentes en otros temas entre los reformistas moderados y los revolucionarios se
reflejaron en la debilidad programtica de la coalicin.
Los republicanos de centro-derecha, y especialmente el Partido Radical, fueron muy atacados por su gestin de gobierno, incluyendo varios escndalos por
corrupcin. Algunos miembros del Partido Radical se unieron al Frente Popular.
Un nuevo Partido de Centro improvisado por el Primer ministro saliente no fue
capaz siquiera de reclutar candidatos en la mitad de los distritos. Por tanto, esta
vez fue el centro-derecha el que concurri en una situacin de mayor debilidad
que la amplia coalicin de partidos de centro-izquierda y de izquierda. Adems, el
temor a desperdiciar sus votos movi a un significativo nmero de ciudadanos a
votar estratgicamente, bien por el Frente Popular, bien por el derechista Frente
Nacional formado por los catlicos, los agrarios y los monrquicos.
La creciente bipolarizacin promovida por los incentivos creados por el sistema electoral no corresponda al grado de bipolarizacin que poda encontrar-se
entre las preferencias sinceras de los votantes. Mediante el voto preferencial que
la papeleta permita, los ciudadanos dieron ms votos a los candidatos moderados
dentro de cada coalicin o bloque. Concretamente, los republicanos de centroizquierda obtuvieron mayores apoyos que los socialistas o los comunistas que
figuraban en las mismas listas, mientras que los catlicos obtuvieron ms

votos que los monrquicos. Conociendo estas preferencias de los votantes, los lderes de los partidos facilitaban sus votos situando a los candidatos ms moderados en los primeros lugares de las listas. Los candidatos moderados dentro de
cada uno de los dos bloques estaban ms cerca unos de otros que de los candidatos extremos de su propio bloque. De hecho, algunos de los candidatos que
competan en coaliciones opuestas haban sido miembros de la misma candidatura
electoral (o incluso del mismo partido) unos pocos aos atrs. Los partidos ms
extremos apenas obtuvieron apoyos. Los fascistas de Falange, con menos de un 1
por ciento de los votos, no obtuvieron representacin. El Partido Comunista obtuvo
slo un 2 por ciento de los votos, pero consigui cierta sobrerrepresentacin a
travs de las listas de coalicin del Frente Popular (Jackson, 1965: 518-525; Linz,
1978).

En esta ocasin fue el Frente Popular el que obtuvo menos votos pero recibi
ms escaos que los partidos menos unidos de centro-derecha y de derecha, si
stos se cuentan conjuntamente, como se muestra en el Cuadro 3.3. Concretamente, mientras que los partidos separados de centro-derecha y de derecha
obtuvieron (23 + 31) el 54 por ciento de los votos, recibieron slo (15 + 25) el 40 por
ciento de los escaos. Sobre 60 distritos, el Frente Popular recibi sobrerrepresentacin tras ganar en 30 distritos (incluidos todos los urbanos), a menudo por
mayoras estrechas, y en tres distritos por mayora relativa frente a la mayora
desunida del centro-derecha y la derecha. Las candidaturas de centro-derecha y
derecha ganaron en los restantes 27 distritos, incluidos los cinco que necesitaron
una segunda vuelta debido a sus divisiones en la primera, con apoyos electorales
relativamente amplios.
Si los partidos de centro-derecha y de derecha se hubieran presentado perfectamente unidos en la primera vuelta y hubieran obtenido la misma suma de
votos que obtuvieron por separado, habran reunido una mayora de votos, pero,
tambin en este caso, menos escaos que el Frente Popular, segn clculos distrito
a distrito (Tusell, 1976: 111). Esto indica que los resultados perversos no eran slo
una consecuencia de la asimtrica habilidad de los lderes de los partidos para
formar coaliciones electorales, sino tambin un efecto mecnico de las reglas
electorales mayoritaristas y el mal aporcionamiento. La distribucin desigual de
votos a los diferentes grupos polticos en el territorio slo ampli los efectos
distorsionantes de la delimitacin de los distritos. Como consecuencia de las reglas
electorales y las estrategias de coalicin, unos cambios relativamente pequeos en
las decisiones de los votantes entre elecciones sucesivas produjeron grandes
vendavales en la representacin institucional.
Tras las elecciones de 1936, se form un Gabinete ms bien moderado dirigido
por los republicanos de centro-izquierda sin participacin directa de los socialistas
u otros partidos de izquierda. No obstante, un levantamiento militar, inicialmente
apoyado por los catlicos y los agrarios, se consum menos de cinco meses despus
de las elecciones. La divisin de Espaa en dos campos que apoyaban la Repblica
y a los militares rebeldes, respectivamente, coincidi a grandes rasgos con la
divisin territorial de los votos en las elecciones inmediatamente anteriores. Sin
embargo, los dos bloques quedaron pronto dominados por la iniciativa de los
comunistas y de los fascistas, respectivamente. Durante una cruel guerra civil de
casi tres aos de duracin, murieron varios centenares de miles de personas y otras
tantas huyeron a otros pases.
La explosin de un conflicto bipolarizado por induccin de las instituciones
electorales, ms que como consecuencia directa de las tensiones sociales,

sorprendi enormemente a muchos espaoles. La incomprensin de por qu haba

tenido lugar una guerra civil aliment un gran miedo de que un conflicto similar
pudiera reaparecer en el futuro, aun sin motivos aparentes. La subsiguiente
dictadura militar se benefici de este miedo y dur casi cuarenta aos.

Los victoriosos perdedores australianos

El voto mayoritario-preferencial o voto alternativo se ha usado en Australia
para elegir la mayor parte de los parlamentos de los estados y la Cmara de Representantes desde 1918 (tambin se us para la eleccin del Senado entre 1919 y
1948). Segn el anlisis de un especialista, la introduccin del voto preferencial
en distritos uninominales en los ltimos aos del siglo XIX [en las elecciones de
algunos estados] sigui al reconocimiento del hecho de que las elecciones por
mayora relativa con frecuencia haban dacio resultados visiblemente inconsistentes con los deseos de los votantes (Wright, 1984: 129).
Estas inconsistencias incluan la produccin de mayoras parlamentarias
ampliadas, como ocurre habitualmente con la regla de la mayora relativa. Con
an mayor distorsin, la regla de la mayora relativa haba producido ciertas relaciones claramente no-monotnicas entre votos y escaos. Al menos en una
eleccin federal australiana con la regla de la mayora relativa, en 1903, el Partido
Proteccionista obtuvo menos votos populares que los partidos del Libre Comercio y
Laborista, pero recibi ms escaos que cada uno de estos dos. Adems de
corregir este tipo de inconsistencias en general, algunas personas del movimiento
laborista pensaron que el voto preferencial fue introducido concretamente para
reducir las posibilidades de que los candidatos laboristas fueran elegidos, dado
que sus apoyos electorales estaban ms concentrados en el territorio que los de
los conservadores (Wright, 1986: 127-128).
El voto mayoritario-preferencial es un mtodo de eliminacin. Cada votante
ordena a todos los candidatos en la papeleta y si un candidato obtiene una
mayora de primeras preferencias en el distrito, resulta elegido. Si no, el candidato con el menor nmero de primeras preferencias es eliminado del recuento. Los
votos de los votantes del candidato eliminado son transferidos a su siguiente
preferencia y se procede a un nuevo recuento, como si el candidato excluido no
apareciera en las papeletas. El proceso se repite hasta que un candidato obtiene
una mayora.
As pues, no todos los votos individuales valen igual. De algunos votantes,
slo se tiene en cuenta su primera preferencia; de otros (aquellos que apoyan a
candidatos minoritarios), se tienen en cuenta varias preferencias. El proceso de
transferencia de votos a las preferencias secundarias de algunos votantes puede
llevar a la eleccin de un candidato gracias a las preferencias segunda, tercera o
inferior de algunos votantes con gustos minoritarios, a pesar de que algn otro
candidato sea preferido por una mayora de los votantes.
Aunque el procedimiento de eliminacin podra favorecer a candidatos centristas y relativamente satisfactorios, los distritos desiguales tienden a producir
resultados globalmente no-monotnicos. Los perdedores por mayora en votos se
han convertido en ganadores por mayora en escaos en un significativo nmero
de elecciones australianas con voto mayoritario-preferencial, tanto a nivel estatal
como a nivel federal. Concretamente, el Partido Laborista obtuvo ms votos, pero
recibi menos escaos que algn otro partido en tres elecciones fede-

rales antes del fin de la segunda guerra mundial (en 1922 y 1925 a favor del Partido Nacionalista y en 1937 a favor del Partido Australia Unida). En el periodo
siguiente, 1949-98, el ganador en votos se ha convertido en perdedor en escaos en
nueve de las veintiuna elecciones federales, siempre en perjuicio de los laboristas y
a favor del Partido Liberal (en 1949, 1951, 1955, 1958, 1963, 1975, 1977, 1980 y
1988). En otras tres elecciones (en 1954, 1961 y 1969), a pesar de que la suma de
los votos del Partido Liberal y del Partido Nacional (antes llamado partido del Pas)
fue menor que los votos del Partido Laborista, sus escaos fueron suficientes para
formar una mayora parlamentaria y un Gabinete de coalicin contra el partido
ms votado. Todo esto es debido a la irregular distribucin de los votos laboristas
en el territorio, la cual resulta relevante como consecuencia del trazado de los
distritos electorales y del mal aporcionamiento de los escaos. (Sobre el mal
aporcionamiento en Australia, vase Hughes, 1990.)
En el perodo posterior a la segunda guerra mundial, dos tercios de los Gabinetes parlamentarios australianos no contenan el partido preferido por el votante
mediano. Este partido puede ser identificado sobre la base de ordenar los partidos
polticos en el eje izquierda-derecha. En este caso, basta con la posicin no
discutida del Partido Comunista a la izquierda del Partido Laborista y la suma de
sus votos para identificar si el Partido Laborista o alguna alternativa distinta
contiene al votante mediano. En exactamente catorce de las veintiuna elecciones, el
partido preferido por el votante mediado no form parte del Gabinete ganador (en
1954, 1958, 1961, 1961, 1969, 1972, 1974, 1983, 1984, 1990, 1993 y 1998).
En suma, el voto mayoritario-preferencial en las elecciones a la cmara baja
de Australia no ha eliminado el tipo de inconsistencias previamente ocasionado por
la regla de la mayora relativa (aunque debe haber satisfecho a los que pretendan
reducir la representacin de los laboristas). En la mayor parte de las elecciones
desde 1949, el voto mayoritario-preferencial ha fabricado un ganador que no refleja
los deseos de los votantes monotnicamente y que puede ser considerado
socialmente ineficiente.

La Asamblea Nacional no-monotnica francesa

La regla de la mayora con segunda vuelta fue introducida en Francia para la
eleccin de la Asamblea Nacional por Louis Napolon tras su golpe de estado en
1851, se aplic durante la mayor parte del tiempo en la Tercera Repblica (18731940), y fue reintroducida por decreto por el general Charles de Gaulle tras su golpe
de estado en 1958. En la Quinta Repblica francesa, todos los candidatos que
obtienen un cierto porcentaje de votos en la primera vuelta pueden presentarse a la
segunda vuelta. Dado que la barrera fue inicialmente situada en el 5 por ciento de
los votos, en el 10 por ciento en 1967 y en el 12,5 por ciento de los votantes
registrados a partir de 1976, el procedimiento puede permitir que compitan ms de
dos candidatos en la segunda vuelta y, por tanto, no garantiza un ganador por
mayora. Las estrategias de los partidos han promovido el desistimiento a favor del
candidato ms votado del mismo lado del espectro izquierda-derecha, con objeto de
evitar la victoria de un rival ms distante por mayora relativa, lo cual crea
competencia entre dos candidatos en la mayor parte de los distritos. No obstante,
algunos lderes de partido todava encuentran incentivos para intentar la estrategia
divide y vencers.

Con este procedimiento de votacin, De Gaulle pretenda producir estrechas

mayoras gaullistas en muchos distritos, muchas de ellas obtenidas en la segunda
vuelta, gracias a la eliminacin o la retirada de los candidatos conservadores y
centristas tras la primera vuelta. En particular, su objetivo era relegar la representacin de los comunistas, que haban sido el primer partido en votos en las
cinco elecciones de la Cuarta Repblica (con una media de ms del 25 por ciento), a
aquellos pocos distritos en los que obtuvieran una mayora o un apoyo sustancial
en la primera vuelta.
De acuerdo con ello, los departamentos rurales pequeos recibieron sobrerepresentacin. Adems, las reas urbanas fueron frecuentemente divididas y unidas a reas rurales vecinas para formar distritos en los que predominaran los votos
rurales. Esto fue en parte un resultado de la instruccin dada a los prefectos de que
deberan trazar los lmites de modo que debilitaran al Partido Comunista (pero sin
discriminar a ninguna otra fuerza poltica). El Ministerio del Interior revis los
lmites propuestos y a veces los modific, ya que De Gaulle tena mucho inters en
no penalizar a los rivales de los comunistas con ms posibilidades de ganar
(Campbell, 1965: 129; Cole y Campbell, 1989: 92; anlisis similares pueden
encontrarse en Macridis y Brown, 1960: 238; Williams, 1970: 102-103).
La primera eleccin de la Asamblea por mayora con segunda vuelta en 1958
produjo unos efectos espectacularmente orientados en la direccin esperada. El
partido gaullista (llamado entonces Unin Nacional por la Repblica, UNR) obtuvo
un 21 por ciento de los votos, pero recibi un 43 por ciento de los escaos. El
Partido Comunista, que fue segundo en votos (primero en la Francia metropolitana
sin contar los territorios de ultramar), recibi slo un 2 por ciento de los escaos,
con lo cual se convirti en el sexto grupo en tamao en la Asamblea. Las siguientes
cuatro elecciones a partir de 1962 produjeron resultados parecidos en los que los
comunistas quedaban segundos en votos despus de los gaullistas, pero se
convertan en el tercer o el cuarto partido en escaos, y siempre por detrs de los
socialistas menos votados.
Los candidatos extremos, como los comunistas, tenan desventaja porque
muchos votantes de la izquierda moderada preferan otros candidatos en la segunda
vuelta. Pero todos los partidos de izquierda estaban globalmente en desventaja. En
1958, los comunistas y los socialistas obtuvieron en total ms de 7 millones de votos,
mientras que los gaullistas obtuvieron 4,2 millones. Pero, as como los dos primeros
recibieron en total slo 54 escaos, los ltimos recibieron 198 escaos. Asimismo,
en 1962, 1967 y 1973, los dos partidos principales de centro-derecha y derecha, los
gaullistas y sus aliados republicanos, recibieron una mayora de escaos entre los
dos a pesar de haber obtenido menos votos que el conjunto de los comunistas y los
socialistas. Esto creaba incentivos para que las izquierdas se unieran en la primera
vuelta. As lo hicieron, de modo que los socialistas se convirtieron en el primer
partido en votos en 1978, pero todava fue-ron relegados al tercer lugar en escaos
detrs de la gaullista Reunin por la Re-pblica (RPR) y la Unin de la Democracia
Francesa (UDF) de centro-derecha.
'La estrategia del general De Gaulle buscaba la bipolarizacin con la expectativa de atraer apoyos de votantes intermedios a su alternativa nacionalista, populista y anticomunista en la segunda vuelta. Pero, al cabo de un tiempo, los crecientes trasvases de votos desde los comunistas al Partido Socialista (PS), el cual,
como partido no-extremo, poda competir con ventaja en la segunda vuelta, dio un
vuelco a los resultados. En 1981, la RPR y la UDF, en candidaturas separadas,
obtuvieron en total ms votos, pero menos escaos que el PS, el cual reci-

bi una mayora de escaos en la Asamblea. En 1988, los dos partidos de derecha y

centro-derecha antes mencionados compitieron juntos en la primera vuelta; su
candidatura fue la primera en votos, pero se convirti en la segunda en escaos
detrs de los socialistas.
En suma, han ocurrido distorsiones importantes y relaciones no-monotnicas
entre los votos y los escaos de los partidos en ocho de las diez elecciones a la
Asamblea Nacional realizadas por mayora con segunda vuelta en la Quinta
Repblica francesa (en todas menos las de 1993 y 1997; la de 1986 tuvo lugar con
representacin proporcional).
Desde el punto de vista de la utilidad social, sin embargo, los resultados de las
elecciones a la Asamblea Nacional han sido menos ineficientes de lo que estas
distorsiones podran sugerir. En varios casos, el partido al que el sistema electoral
ha dado una sobrerrepresentacin de escaos ha sido capaz de formar una mayora
en la Asamblea que inclua la preferencia del votante mediano. Todos los Gabinetes
parlamentarios de centro-derecha en los aos sesenta y primeros setenta, as como
el primer Gabinete con mayora parlamentaria socialista en 1981, contaron con el
apoyo del votante mediano.
No obstante, al menos en dos ocasiones el ganador no puede ser considerado
socialmente eficiente. En 1978, el ms votado PS y sus aliados de izquierda
reunieron en total una mayora de votos, incluyendo por tanto al votante mediano
en el eje izquierda-derecha, pero la RPR y la UDF recibieron en total casi dos tercios
de los escaos y formaron Gabinete. En contraste, en 1988 la ms votada coalicin
unida de centro-derecha contena al votante mediano (debido al amplio apoyo
electoral obtenido por la extrema derecha), pero el Partido Socia-lista fue capaz de
formar un Gabinete parlamentario.

Presidentes sesgados
La regla de la mayora con segunda vuelta fue introducida por el general De
Gaulle no slo para la eleccin de la Asamblea Nacional francesa, sino tambin
para la eleccin directa de s mismo y de los siguientes Presidentes de Francia. Fue
ratificada por referndum en 1962. La mayora con segunda vuelta ha producido
resultados ms ineficientes en las elecciones presidenciales francesas que en las
elecciones a la Asamblea antes analizadas.
Algunos candidatos relativamente moderados o populares, como Georges
Pompidou en 1969 (an bajo la influencia del perodo gaullista), Valry Giscard
d'Estaing en 1974 y Francois Mitterrand en 1981, ganaron con el apoyo de mayoras
consistentes que incluan el centro poltico. Pero en las otras tres elecciones, la
bipolarizacin promovida por el sistema electoral hizo Presidentes a candidatos no
preferidos por el votante mediano. De Gaulle en 1965 y Mitterrand en 1988 no
fueron candidatos del votante mediano por mrgenes relativamente pequeos, y
Jacques Chirac ciertamente no lo fue en 1995. Los tres ganaron como resultado del
papel de candidatos irrelevantes en la primera vuelta.
Los resultados electorales de la primera vuelta de las elecciones presidenciales
francesas en 1965, 1988 y 1995 se muestran en el Cuadro 3.4. El candidato del
votante mediano, es decir, el nico que ganara por mayora contra cualquier otro
candidato (o ganador Condorcet) est indicado entre corchetes, mientras que el
ganador por mayora en la segunda vuelta est en cursiva. A continuacin se
analizan brevemente estas tres elecciones socialmente ineficientes.

1.12

INSTITUCIONES POLTICAS

CUADRO 3.4. Elecciones presidenciales en Francia con ganador no mediano

(1965-1995)

1965

1988

IZQUIERDA
Barbu

Mitterrand

32

Laguiller

Lajoinie

Juquin

rncdiana

DERECHA

1995
Laguiller
Hue

Mitterrand

34

Waechler

Jospin
Voynet

23

[Balladur]

19
20
5
16

Marcilhacy
[Lecanuet]

16

De Gaulle

44

[Barre]
Chirac

17
20

Chirac

Le Pen

15

De Villiers
Le Pen

Tixier

5
9

100

100

100

NO TA: Los nmeros son porcentajes de votos en la primera vuelta. El candidato del votante
mediano est entre corchetes; el ganador en la segunda vuelta est en cursiva.
Para las posiciones espaciales relativas de los candidatos, vanse Mends-France y Lanmonier, 1967; Pierce, 1995, tablas 4.2 y 8.1.

La dimensin de apoyo al rgimen tom gran relieve durante la campaa

electoral de 1965. Se trataba de la primera eleccin directa de Presidente despus
del golpe del general De Gaulle contra la Cuarta Repblica y del final de la guerra
de Argelia con la concesin de la independencia a la colonia. El relieve de la
dimensin sobre el rgimen puede ser capturado por la observacin de que, en la
segunda vuelta, De Gaulle atrajo un cuarto de los votos de izquierdas a su poltica
de estabilidad y grandeza nacional, mientras que virtualmente todos los votantes
de extrema derecha partidarios de una Argelia francesa se unieron a la izquierda
contra De Gaulle. En la dimensin sobre el rgimen, el candidato del Centro
Demcrata (apoyado por los cristiano-demcratas y algunos grupos radicales), Jean
Lecanuet, ocupaba una posicin intermedia y potencialmente ms consensual. (Los
datos sobre el relieve de las dimensiones durante la campaa electoral proceden de
las encuestas y los anlisis de la Fondation Nationale des Sciences Politiques,
1967.)
En la dimensin izquierda-derecha, Lecanuet estaba situado en el medio, entre
los socialistas y los comunistas a un lado y los gaullistas y la extrema derecha al
otro, y obtuvo el voto del votante mediano en la primera vuelta. El papel de puente
de Lecanuet en las dos dimensiones de temas tambin se muestra en el hecho de
que, segn tanto las encuestas disponibles como los anlisis pos-electorales, en
contraste con la consistencia del comportamiento de los votantes de los dems
candidatos en las dos vueltas, los votantes de Lecanuet se dividieron en la segunda
vuelta: un 60 por ciento eligi a De Gaulle y un 40 por ciento eligi a Mitterrand
(Mends-France y Laumonier, 1967).
Hay otros datos adicionales y tal vez persuasivos a favor de la hiptesis de que si
Lecanuet hubiera tenido la ocasin de ser comparado con los dems can-

didatos de dos en dos, habra sido el ganador por mayora. El anlisis por un especialista de una recopilacin de encuestas preelectorales indica que el sector de
opinin que es favorable a Lecanuet se inclina en su mayor parte por un acuerdo
con los gaullistas, mientras que el sector de opinin que se identifica con
Mitterrand contra De Gaulle desea, en su mayor parte, un acercamiento al Centro
Democrtico [de Lecanuet] ms que a los comunistas. Esto sugiere, primero, cierta
proximidad ideolgica relativa entre la mayor parte de los votantes de Lecanuet y
los de De Gaulle, los cuales podran formar una mayora frente a la izquierda, y,
segundo, la buena disposicin de la mayor parte de los votantes de izquierda a
apoyar a Lecanuet frente a De Gaulle si hubiera habido la oportunidad. Asimismo,
las encuestas poselectorales mostraron un amplio apoyo al papel de balanza de los
centristas. Una mayora absoluta de votantes pensaba que si el Gabinete gaullista
hubiera necesitado el apoyo del partido de Lecanuet en la Asamblea, esto habra
permitido al segundo controlar la accin del Gabinete (como deseaba la izquierda)
sin riesgo de provocar inestabilidad gubernamental (en contra de los temores de los
gaullistas) (Rossi-Landi, 1967). En los aos siguientes, Lecanuet fue visto como la
encarnacin de la nostalgia del centrismo, el rechazo de los dos bloques, del
maniquesmo, de la bipolarizacin. Pero esto comportaba luchar contra la regla de
votacin, contra la oleada presidencialista, contra los aires de la poca (Duhamel,
1983: 73).

El candidato del votante mediano a Presidente de Francia en 1988 fue el antiguo Primer ministro (con Giscard) y economista Raymond Barre, que entonces era
el candidato de la coalicin de centro-derecha UDF (formada por republicanos
conservadores, cristiano-demcratas, radicales y social-demcratas). Tanto por su
experiencia de gobierno, como por sus apoyos partidarios y su programa, Barre
estaba situado entre otros dos candidatos destacados, el Presidente socialista Mitterrand a su izquierda y el Primer ministro gaullista Jacques Chirac a su derecha.
Segn el anlisis electoral de un especialista, para conseguir pasar a la segunda vuelta, la campaa de Chirac fue fundamentalmente una campaa dirigida
en la primera vuelta, a pesar de los ataques ostentosos a Mitterrand, contra
Raymond Barre (Gaffney, 1989: 134). Los colaboradores de este ltimo, como
respuesta, afirmaban una y otra vez que Barre era el mejor candidato para enfrentarse a Mitterrand en la segunda vuelta. Al final, Mitterrand desde el poder y
Chirac, con una campaa populista (en la que critic en particular las propuestas
liberales de Barre en poltica econmica), obtuvieron ms amplios apoyos en la
primera vuelta. Como caba esperar del anterior anlisis, el candidato socialista
Mitterrand gan en la segunda vuelta.
Puede ser interesante sealar que, en la luna de miel de su reeleccin, el
Presidente Mitterrand disolvi inmediatamente la Asamblea y convoc una nueva
eleccin parlamentaria, pero el Partido Socialista no obtuvo una mayora absoluta.
A pesar de la derrota de Barre, los [ulteriores] llamamientos de Mitterrand al
centro, sus propuestas de ouverture, y los resultados de las elecciones legislativas,
situaron a Barre en una posicin nodal en la poltica francesa (Gaffney, 1989:
137).

En la siguiente eleccin presidencial en 1995, la retirada de Francois Mitterrand tras catorce aos en el Elseo y el descrdito de los socialistas tras numerosos escndalos de corrupcin dieron una mejor oportunidad al centro-derecha
de ganar la Presidencia de Francia. Segn la opinin dominante en aquel momento,
cualquier candidato suficientemente serio de la derecha civilizada que pasara a la
segunda vuelta poda estar casi seguro de ganar.

114

INSTITUCIONES POLTICAS

Tras la victoria del centro-derecha en la eleccin no-concurrente a la Asamblea

en 1993 (una de las pocas elecciones monotnicas antes analizadas) y la
correspondiente formacin de Gabinete, las encuestas de opinin y la mayor par-le
de los medios de comunicacin daban casi por descontado que el Primer ministro
Edouard Balladur sera el futuro Presidente. Balladur, miembro de la RPR liderada
por Jacques Chirac, era considerado capaz de transmitir tranquilidad y evitar
polmicas, buen gestor, sesudo y competente>) en estilo, as como circunspecto,
prudente, algo mayor de edad, moderado en sus maneras, ms centrista en
apariencia y en propuestas polticas y ms proeuropeo que Chirac (Gaffney, 1997:
102-104). La cohabitacin de Balladur como Primer ministro con el Presidente
Mitterrand en 1993-95 est considerada en general como ms eficaz, suave y
cooperativa que la anterior cohabitacin, ms bien conflictiva, entre Mitterrand y
Chirac (1986-88). Balladur era apoyado por casi toda la UDF de centro-derecha y
por algunos destacados miembros de la gaullista RPR, incluidos todos sus ministros
de los dos grupos, mientras que Chirac tuvo que con-fiar sobre todo en su control de
la organizacin de partido de la RPR.
Contamos con una interesantsima serie de encuestas de opinin que fueron
recopiladas y publicadas antes de la primera vuelta de la eleccin de 1995. Estas
incluyen una pregunta poco habitual y muy clarificadora sobre la futura eleccin
del ciudadano en diferentes hiptesis de pares de candidatos que pasaran a la
segunda vuelta. Segn los resultados de las encuestas, Balladur ganara a Jospin
(por al menos 55 a 45), Balladur ganara a Chirac (por al menos 54 a 46), y Chirac
tambin ganara a Jospin aunque por menor margen (53 a 47 en la misma
encuesta). En todas las encuestas Balladur era, pues, el ganador Condorcet, es
decir, el nico candidato que seria preferido por una mayora absoluta de votantes
a cualquier otra alternativa. (La serie de tres encuestas de IFOP que incluyen esta
pregunta fue completada y compilada en el semanario L 'Express, 16 de febrero de
1995.)
Sin embargo, tras una campaa muy activa en la primera vuelta, Jacques
Chirac obtuvo un 21 por ciento de los votos, apenas un punto y medio porcentual
ms que el quiz demasiado confiado Balladur, y pas a la segunda vuelta junto
con el candidato socialista. El porcentaje de Chirac en la primera vuelta fue
escasamente mayor que el que l mismo haba obtenido en las elecciones de 1981 y
de 1988 y mucho menor que el de cualquier otro candidato presidencial victorioso
en Francia. En la segunda vuelta, Chirac gan a Jospin por casi exactamente el
margen pronosticado en la encuesta antes mencionada (53 a 47). Balladur, el
candidato del votante mediano, apareci a muchos tras su derrota como el mejor
Presidente que Francia haba perdido, un estadista que no haba conseguido el
cargo porque desconoca las reglas de pelea callejera propias de los choques entre
partidos polticos (Gaffney, 1997: 111).
Es interesante observar que en dos de las tres ocasiones sealadas, el Presidente no-mediano elegido se vio forzado a cohabitar con un Primer ministro del
votante mediano y de diferente orientacin ideolgica, lo cual cre la oportunidad
de que el Presidente y el Gabinete alcanzaran compromisos intermedios y
probablemente ms eficientes socialmente. As ocurri con Mitterrand y Balladur
en 1993-95 y con Chirac y Jospin en 1997-2002. En el siguiente captulo de este
libro se discutir cmo y en qu medida la cooperacin entre diferentes ganadores
en instituciones elegidas por separado puede corregir algunas de las distorsiones
en utilidad social producidas por reglas electorales de un solo ganador, como la
mayora con segunda vuelta.

MAYORA

R EL AT I V A

La regla de la mayora relativa es la regla de votacin ms eficaz. Incluso con un simple voto categrico, produce siempre un ganador (excepto
en el caso de empate, que es prcticamente negligible en elecciones de
masas).
Parece que la regla de la mayora relativa emergi como un principio de
toma de decisiones aceptado, aunque sin atraer mucha atencin, en la
Europa de la Baja Edad Media; fue bsicamente un recurso de conveniencia ante el fracaso de las reglas de la unanimidad y de la mayora
absoluta en garantizar la produccin de un resultado. En Inglaterra, un
estatuto de 1430 introdujo el principio de la mayora para las elecciones
directas en los condados. Aquellos con el mayor nmero)) de apoyos seran elegidos para el Parlamento. El sheriff que organizaba las asambleas
electorales poda estimar los deseos de la gente bien escuchando los gritos
de los partidarios de los diferentes candidatos, bien contando cabe-zas y
declarando elegidos a aquellos que tuvieran ms votos que los dems. Pero
los funcionarios en cuestin no solieron preocuparse mucho de que un
candidato fuera elegido por una mayora absoluta, especial-mente si la
asamblea electoral era tumultuosa. La regla de la mayora escueta fue as
establecida y los miembros del Parlamento continuaron siendo elegidos por
mayora relativa, no absoluta, en un sistema que vino a llamarse el que
llega primero (Hart, 1992: 5).
Aunque pudo haber procesos parecidos en otros pases, la regla inglesa
se export directamente a las elecciones en las colonias britnicas y a unos
pocos imitadores en cuatro continentes. Desde Estados Unidos, se extendi
tambin a Amrica Latina para las elecciones directas de presidentes.
Aunque la regla de la mayora relativa pudo producir resultados
relativamente eficientes en sociedades simples de la Baja Edad Media,
tiende a producir resultados muy ineficientes en electorados complejos.
Con la regla de la mayora relativa, la alternativa con el mayor nmero
de votos, cualquiera que sea este nmero, se convierte en el ganador
absoluto. As, cuanto mayor es el nmero de alternativas sometidas a
eleccin, mayor es la probabilidad de que el ganador tenga slo un apoyo
minoritario y menor puede ser la minora ganadora. Por pequea que sea la
minora ms grande, se aplica el principio general de las reglas_de un solo
ganador y el primero se lo lleva todo.
La regla de la mayora relativa es muy vulnerable a las estrategias de
los perdedores. Mediante la introduccin de unos pocos temas o la creacin
de unas pocas alternativas nuevas, los perdedores pueden alterar el
ganador, produciendo as una gran inestabilidad e imprevisibilidad del
resultado a largo plazo. La regla de la mayora relativa es ms vulnerable a
estas estrategias que las reglas de la mayora simple y de mayoras
cualificadas.
Dicho con mayor precisin, los ganadores por mayora relativa son altamente dependientes de alternativas irrelevantes. Esto significa que el

116

INSTITUCIONES POLTICAS

ganador por mayora relativa depende de si hay otras alternativas disponibles para ser votadas. Supongamos, por ejemplo, que el partido Izquierda
gana contra el partido Derecha en una eleccin a dos. Sin embargo, los
mismos votantes con las mismas preferencias y votando con el mismo procedimiento pueden convertir en ganador al partido Derecha si se les da a
elegir entre los partidos Izquierda, Centro y Derecha (y un nmero suficiente de votantes prefiere el Centro a la Izquierda). El perdedor anterior
puede ser convertido en ganador por el mismo electorado con las mismas
preferencias, a pesar de obtener los mismos o quiz incluso menos votos
que en la anterior votacin. El nuevo ganador depende de la introduccin
de una nueva alternativa, Centro, que no gana (es irrelevante).
As pues, la regla de la mayora relativa funciona de modo diferente con
diferentes nmeros de partidos o candidatos. Las elecciones por mayora
relativa fomentan las estrategias dirigidas a modificar el nmero de
contendientes, como divide y vencers y une y vencers. Los diferentes
resultados que la regla de la mayora relativa puede producir con diferentes
nmeros de alternativas disponibles pueden ser observados mediante la
comparacin de los casos del Reino Unido, donde ha existido un sistema de
tres partidos en votos durante la mayor parte del siglo xx, y de Estados
Unidos, que est mucho ms prximo a un sistema de dos partidos. Como
se documentar ms adelante, la proporcin de elecciones parlamentarias
que han producido ganadores socialmente ineficientes es mayor en el Reino
Unido que en Estados Unidos.
El ganador por mayora relativa puede ser socialmente eficiente si hay
slo dos candidatos (en cuyo caso es equivalente a la regla de la mayora
absoluta) o si un amplio partido centrista es capaz de mantener a sus
rivales de izquierda y de derecha en posiciones suficientemente distantes
para ganar la eleccin (como ocurri esencialmente en la India con el
Partido del Congreso desde la independencia del pas a finales de los aos
cuarenta hasta los aos ochenta). Sin embargo, con ms de dos partidos, la
regla de la mayora relativa no suele producir ganadores socialmente
eficientes prximos a la preferencia del votante mediano, como se observar
en los anlisis empricos presentados ms adelante.
En elecciones por mayora relativa con mltiples distritos, las relaciones inconsistentes o no-monotnicas entre votos y escaos incluyen la
paradoja de que el perdedor en votos populares puede convertirse en el
ganador en escaos. La distorsin puede ser an ms notoria con la regla
de la mayora relativa que con la regla de la mayora absoluta, antes
analizada, como se ilustra en el Cuadro 3.5. En una eleccin con tres (o
ms) alternativas, incluso la alternativa que obtiene el menor nmero de
votos puede convertirse en la alternativa con mayor nmero de escaos. En
el ejemplo del Cuadro 3.5, una alternativa con menos de un tercio de los
votos obtiene dos tercios de los escaos contra otras dos alternativas ms
votadas. Con la regla de la mayora relativa, hay una alta probabilidad de
que el ganador no corresponda a la preferencia del votante mediano ni a
nivel de distrito ni a nivel de los mltiples distritos.

CUADRO 3.5. Perdedores que ganan con la regla de la mayora relativa

Partidos:
Izquierda

Distritos: A
B
C
Total votos:
Total escaos:

35
30
40
105

Centro

Derecha

25
30
45

> 100
< 1

40
40
15

>
<

95
2

NoTA: El Cuadro ilustra la competicin entre tres partidos en tres distritos uninominales.
L o s nmeros en cada distrito indican los porcentajes de votos. Los ganadores de un escao en

cada distrito estn subrayados. Como puede verse, el orden de los partidos en votos, Izquierda >
Centro > Derecha, es exactamente el opuesto del orden de los partirlos en escaos.

Procedimientos de mayora relativa

Los procedimientos alternativos al voto categrico basados en la regla
de la mayora relativa incluyen el recuento de ordenaciones y el voto de
aprobacin. El acadmico francs del siglo XVIII, Jean-Charles de Borda,
invent el primer procedimiento. El recuento de ordenaciones, tambin
llamado procedimiento Borda, requiere que el votante ordene sus
preferencias de todas las alternativas, de modo que se dan cero puntos a la
menos preferida, un punto a la segunda menos preferida, dos puntos a la
siguiente, y as sucesivamente. La alternativa con una mayor suma de
puntos se convierte en ganadora (Borda, 1784).
El voto de aprobacin con la regla de la mayora relativa permite que
los votantes voten por las alternativas que consideran aceptables, desde un
mnimo de una a un mximo de todas menos tina. La alternativa con ms
votos se convierte en ganadora (segn la versin de Steven Brams y Peter
Fishburn, 1983).
Los dos procedimientos tienden a producir resultados que son ms
consistentes con las preferencias de los votantes y que conllevan ms utilidad social que la regla de la mayora relativa con voto categrico. Sin
embargo, tanto el recuento de ordenaciones como el voto de aprobacin
son vulnerables al voto estratgico, lo cual indujo a Jean-Charles de Borda
a advertir que su esquema estaba concebido slo para personas honestas.
Los votantes con informacin sobre las preferencias de los dems y cuyos
candidatos preferidos tienen amplio apoyo pueden concentrar sus votos en
uno o en pocos candidatos y relegar sus preferencias intermedias al final o
declararlas inaceptables. En condiciones de informacin completa, el voto
estratgico llevara a la mayor parte de los votantes a votar como con el
voto
categrico.
Probablemente,
tambin
se

118

INSTITUCIONES POLTICAS

crearan condiciones favorables para este tipo de voto estratgico con la

publicacin de encuestas de opinin de los votantes (Brams, 1982; Merrill y
Nagel, 1987; Weber, 1995).
Ninguno de los dos procedimientos garantiza un ganador Condorcet;
en otras palabras, el ganador por recuento de ordenaciones o por voto de
aprobacin podra ser derrotado por mayora por alguna alternativa
derrotada. Esto significa, en particular, que la preferencia del votante
mediano en una sola dimensin - l a alternativa que produce la mxima
utilidad s o c i a l - puede no ser la alternativa ganadora con cualquiera de
estos dos procedimientos.
Una forma de voto de aprobacin con una regla de mayora cualificada
se us para la eleccin de cuarenta y un Papas por los cardenales entre
1294 y 1621. Las reglas de votacin originales, escritas en latn por el
cardenal Jacobi Gaytani a finales del siglo XIII, fueron encontradas por el
autor de este libro en una coleccin de reglas eclesiales llamada Orat orium
Sanetae Romanae Ecclesiae (Mabillon y Germain, 1689, vol. 2: 245 ss.; vase la
historia y el anlisis en Colomer y McLean, 1998).
Modernamente, tanto el recuento de ordenaciones como el voto de
aprobacin con la regla de la mayora relativa han sido usados en una serie
de organizaciones acadmicas y profesionales (Brams y Nagel, 1991). Sin
embargo, debido a su desventaja en comparacin con la facilidad del voto
categrico, ninguno de estos procedimientos se ha usado en elecciones
polticas de masas.

Casos:
ELECCIONES PARLAMENTARIAS Y PRESIDENCIALES POR MAYORA RELATIVA

La regla de la mayora relativa con voto categrico se usa para elecciones de masas en dos conjuntos de instituciones polticas: 1) Elecciones
parlamentarias en regmenes parlamentarios basados en el modelo
britnico, es decir, en el Reino Unido y la mayor parte de las antiguas colonias britnicas; 2) Elecciones presidenciales en los regmenes presidenciales de Estados Unidos y de casi todas las democracias de Amrica
Latina hasta el decenio de 1970. Sin embargo, los frecuentes resultados
distorsionados, incluidas algunas elecciones presidenciales en Per, Brasil
y Chile que sern analizadas ms adelante, movieron a la mayor parte de
los pases de Amrica Latina a adoptar la regla de la mayora absoluta con
segunda vuelta para las elecciones presidenciales con intencin de evitar
algunas de las ineficiencias habitualmente asociadas a la primera frmula.
Como se ver, en las elecciones por mayora relativa se observan con
frecuencia relativamente alta la dependencia de alternativas irrelevantes,
los resultados no-monotnicos y las decisiones con utilidad social relativamente baja.

Ganadores por minora absoluta

La regla de la mayora relativa se usa para las elecciones parlamentarias en el
Reino Unido y en la mayor parte de las antiguas colonias britnicas, incluidos
Estados Unidos de Amrica, Canad, Nueva Zelanda (hasta 1993) e India (Australia cambi a la regla de la mayora absoluta en 1919, como se ha explicado
anteriormente). Bajo la regla de la mayora relativa, un partido puede recibir una
mayora absoluta de escaos aunque obtenga mucho menos de una mayora de
votos. En los regmenes parlamentarios de estilo britnico (todos los citados menos Estados Unidos), los Gabinetes de un solo partido se convierten en el ganador
absoluto. Cuanto menos restrictivo es el nmero de partidos que compiten en las
elecciones y obtienen el apoyo de los votantes, mayor es la probabilidad de que el
tpico Gabinete con mayora parlamentaria y una minora de votos populares est
socialmente sesgado y sea menos eficiente socialmente que cualquier alternativa
hipottica organizada en torno a la preferencia del votante mediano. Esto es, de
hecho, lo que suele ocurrir en eI Reino Unido y se reproduce con relativa
frecuencia en los dems pases mencionados. En una cierta proporcin de casos
en los que un partido minoritario en votos populares forma un Gabinete de un solo
partido, cabra decir, parafraseando el lema convencional del sistema electoral,
que el perdedor se lo lleva todo.
Concretamente, en el Reino Unido se formaron Gabinetes apoyados por una
minora de votos en veinticuatro de las treinta y nueve elecciones a la Cmara de
los Comunes en el perodo 1885-1997, es decir, en un 62 por ciento de los casos
(ms exactamente en diez de las veintids elecciones antes de la segunda guerra
mundial y en catorce de las quince elecciones despus). En dos ocasiones, en
paradjico contraste, un partido con una mayora absoluta de votos no recibi
una mayora de escaos (en 1886 y 1900). En seis elecciones parlamentarias
britnicas, el perdedor en votos se convirti en ganador en escaos: en 1892 y dos
veces en 1910 a favor de los liberales contra los conservadores ms votados; en
1929 y en febrero de 1974 a favor de los laboristas contra los conservadores ms
votados; y en 1951 a favor de los conservadores contra los laboristas ms votados.
Las victorias alternativas de conservadores y laboristas desde el decenio de 1930
provocaron gran inestabilidad y Gabinetes muy sesgados apoyados por minoras
sociales extremas. Ninguno de los Gabinetes britnicos formados tras las quince
elecciones del perodo 1945-97 ha estado apoyado por el votante mediano.
En Nueva Zelanda se formaron Gabinetes en minora entre los votantes en
un 65 por ciento de los casos, es decir, en veintids de las treinta y nueve elecciones del perodo 1890-1993 (hasta que la regla de la mayora relativa fue sustituida por la representacin proporcional). En cuatro elecciones en Nueva Zelanda, el perdedor en votos se convirti en el ganador en escaos: en 1911 y 1928 a
favor del Partido Reformista contra los liberales ms votados, y en 1978 y 1981 a
favor del Partido Nacional contra los laboristas ms votados. Estas distorsiones
producidas por el sistema electoral redujeron la eficiencia social de los Gabinetes
neozelandeses a pesar de que el pas tena un sistema muy simplificado, puramente bipartidista, que podra haber producido un apoyo popular mayoritario
para el partido ganador: menos de tres cuartas partes de los Gabinetes del perodo 1946-93 fueron apoyados por el votante mediano.
Los resultados no han sido mejores en India. Se formaron Gabinetes con un
apoyo minoritario de los votantes en un 69 por ciento de los casos del pero-

INSTITUCIONES POLTICAS

do 1952-98 (en nueve de trece elecciones). El votante mediano apoy algo ms de

dos tercios de los Gabinetes gracias al papel central, ya mencionado, desempeada
por el Partido del Congreso.
La frecuencia de sesgos sociales y resultados no-monotnicos es algo menos
notoria, aunque todava bastante alta, en Amrica del Norte. En Canad, quince de
los treinta y tres Gabinetes parlamentarios del perodo 1878-1997 (45 por ciento)
fueron apoyados por una minora de votos populares. En tres ocasiones el perdedor
en votos se convirti en ganador en escaos: en 1896 a favor de los liberales contra
los conservadores ms votados, y en 1957 y 1979 a favor de los conservadores
contra los liberales ms votados. En el perodo 1945-97, slo siete de los diecisiete
Gabinetes fueron apoyados por el votante mediano.
Por ltimo, la regla de la mayora relativa produjo una mayora parlamentaria
de un solo partido con una minora de votos en un 30 por ciento de las elecciones a
la Cmara de Representantes de Estados Unidos, es decir, en veintisis le los
ochenta y siete casos del perodo 1828-1998. Los resultados no-monotnicos han
sido relativamente frecuentes. En diez ocasiones, el perdedor en votos ye convirti
en ganador en escaos: en 1846 y 1854 a favor de los whigs, en el primer caso
frente a una mayora en votos de los demcratas y en el segundo produciendo una
mayora absoluta de escaos para los whigs a pesar de haber obtenido slo un 12
por ciento de apoyo popular y de ser el cuarto partido en votos; en 1836 y 1848 a
favor de los demcratas frente a los whigs ms votados, en el primer caso de nuevo
frente a una mayora en votos del otro partido; en 1880 y 1888 a favor de los
republicanos frente a los demcratas ms votados; y en 1859, 1914, 1942 y 1952 a
favor de los demcratas frente a los republicanos ms votados (que obtuvieron una
mayora absoluta de votos en 1942).

L a Casa Blanca en minora

El Presidente de Estados Unidos no es elegido directamente por los votantes,

sino por el Colegio Electoral, un rgano que actualmente es elegido en su mayor
parte por la regla de la mayora relativa en cincuenta y un distritos multinominales
(los estados y el Distrito de Columbia). Como en los parlamentos con mltiples
distritos del modelo britnico previamente analizado, el Colegio Electoral
Presidencial de EE.UU. tiende a dar sobrerrepresentacin al candidato ms votado
y, con relativa frecuencia, a producir una mayora absoluta de electores en el
Colegio sobre la base de una minora de los votos populares. A pesar de que durante
la mayor parte del tiempo desde la introduccin de elecciones presidenciales
competitivas en 1828, ha habido un sistema de partidos simplificado basado en dos
alternativas principales, un 37 por ciento de los presidentes de Estados Unidos
desde entonces, es decir, diecisis de los treinta y cuatro, han sido elegidos con una
minora de votos populares. Los presidentes elegidos en minora en el perodo 18281996 son los siguientes: el whig Zachary Taylor en 1848; los republicanos Abraham
Lincoln en 1860, Rutherford Hayes en 1876, Ja-mes Garfield en 1880, Benjamin
Han-ison en 1888, y Richard Nixon en 1968; y los demcratas James Polk en 1844,
James Buchanan en 1856, Grover Cleveland en 1884 y 1892, Woodrow Wilson en
1912 y 1916, Harry Truman en 1948, John Kennedy en 1960, y William Clinton en
1992 y 1996.
Al menos en dos ocasiones, el ganador en votos populares se convirti en el
perdedor en el Colegio y, con ello, en la eleccin presidencial. En 1876, el Go-

bernador de Nueva York, el demcrata Samuel Tilden, obtuvo ms de la mitad de

los votos populares (51 por ciento), con una ventaja con respecto al republicano
Rutherford Hayes de ms de un cuarto de milln de votos o tres puntos
porcentuales. Pero tres disputados estados del Sur, en los que proliferaban el
fraude y la intimidacin de los votantes negros, Louisiana, Carolina del Sur y
Florida, as como Oregn, enviaron versiones dobles de los resultados al Colegio
Electoral. La disputa surgi an sobre las cenizas de la guerra civil y, ante nuevos conflictos raciales, en aquel momento probablemente haba ms gente que
tema un conflicto armado que la que haba previsto un resultado semejante del
movimiento secesionista de 1860-61 (Haworth, 1906: 168). Una Comisin Electoral nombrada por el Congreso y formada por una mayora de republicanos reconoci a los electores del republicano Rutherford Hayes en los estados antes
mencionados. Hayes fue elegido por el Colegio Electoral por 185 a 184 votos (Michener, 1989: 78-91).
En 1888, Benjamin Harrison obtuvo menos del 48 por ciento de los votos,
pero fue elegido presidente por el Colegio Electoral frente al ms votado, Grover
Cleveland, quien recibi un 49 por ciento de los votos (con una diferencia de 0,8
puntos porcentuales). Harrison atribuy su victoria a la Providencia. (Cleveland
fue elegido con apoyo popular minoritario antes y despus de esta ocasin, como
se ha sealado antes.)
La eleccin de 1960 fue particularmente disputada. Mientras que los republicanos concentraron su apoyo en Richard Nixon, el candidato demcrata John
Kennedy compiti en paralelo con un candidato minoritario de su propio partido,
Harry Byrd, quien, defendiendo los derechos de los estados y posiciones duras en
los temas raciales, tuvo apoyos significativos en los estados del Sur. Segn como
se cuenten los votos del estado de Alabama, el candidato con ms votos fue
Kennedy, con una mayora relativa del 49,48 por ciento de los votos populares y
una ventaja del 0,16 por ciento, o Nixon, con una mayora relativa del 49,55 por
ciento de los votos populares y una ventaja del 0,09 por ciento, como se muestra
en el Cuadro 3.6. Sin contar Alabama, Nixon gan en veintisis esta-dos y
Kennedy en veintitrs, pero, gracias a haber obtenido pequeas mayoras
relativas en los estados ms poblados, Kennedy recibi una mayora de miembros
del Colegio Electoral y fue elegido presidente.
La papeleta de voto de los demcratas en Alabama inclua a cinco electores
comprometidos a votar por Kennedy y a seis electores sin compromiso que votaron por Byrd en el Colegio. La mayor parte de los votantes demcratas del estado votaron tanto por los electores comprometidos como por los no comprometidos, lo cual crea un problema de recuento. Si todos los votos demcratas de
Alabama son atribuidos a Kennedy, ste habra ganado en votos populares a nivel
nacional, pero entonces a los electores que apoyaron a Byrd no se les asignara
ningn voto popular. Por supuesto, Kennedy tambin habra ganado si se
cuentan los votos de Alabama dos veces, para Kennedy y para Byrd, pero de este
modo el nmero total de votos sera mayor que el de votantes. Si, en cambio, se
reconoce que Byrd obtuvo algunos votos populares y los votos demcratas de
Alabama son distribuidos, algo arbitrariamente, entre Kennedy y Byrd en proporcin al nmero de electores que apoyaron a cada candidato en el Colegio, Nixon habra ganado en votos populares a nivel nacional. Es interesante observar
que el Comit Nacional del Partido Demcrata us esta ltima frmula para
asignar el nmero de delegados que cada estado tendra en la siguiente Convencin del partido, con lo cual acept implcitamente un sistema de recuento con

el que Nixon habra sido el ganador en votos populares. De hecho, fue imposible
determinar exactamente qu mayora relativa en votos populares tuvo realmente
Kennedy, si es que tuvo alguna (Peirce, 1968: 102).
El resultado de la eleccin permaneci incierto durante varias horas despus del
cierre de las urnas. En la madrugada del da siguiente, 9 de noviembre de 1960, John
Kennedy telefone a un viejo amigo de su padre, eI alcalde de Chicago (Illinois),
Richard Daley, quien le dijo: Sr. Presidente [sic], con un poquito de suerte y la ayuda
de unos cuantos buenos amigos, usted se va a llevar Illinois. Ms tarde se descubri
que Nixon haba ganado en 93 de los 102 condados de Illinois, pero haba perdido en el
conjunto del estado gracias al enorme nmero de votos a favor de Kennedy en el
Condado de Cook (Chicago). Kennedy se llev Illinois por una diferencia de 8.858 votos
sobre 4.757.409 (menos de un 0,2 por ciento). Hubo amplias especulaciones de que se
haba cometido fraude, pero los recuentos electorales se empantanaron en maniobras
legales por ambos bandos. Aun sin los veintisiete electores por Illinois, Kennedy habra
recibido una mayora absoluta de escaos en el Colegio. Pero, con en trasvase de 4.480
votos en Illinois y 4.491 en Missouri (un 0,01 por ciento ,ira total de votos en Estados
Unidos), Kennedy no habra ganado en el Colegio Electoral (Peirce, 1968: 100-1 10;
Reeves, 1991: 213-217; sobre el fraude en Chicago, Kallina, 1988; la versin del
perdedor se encuentra en Nixon, 1990: 410-413).

CUADRO

3.6. La eleccin presidencial de Estados Unidos en 1960

Mtodo de recuento A
Votos
% votos

John F. Kennedy
Richard M. Nixon
1-far F. Byrd
Otros

Total

34.220.984
34.108.157
638.822
188.559

69.156.522

49,48
49,32
0,93
0,27

100,00

Mtodo de recuento B
Votos
% votos

34.049.976
34.108.157
491.527
188.559

Colegio de
Electores

49,46
49,55
0,72
0,27

303
219
15

68.838.219 100,00

537

(mayora: 269)
NOTA: Con el mtodo A, con el cual Kennedy es el ganador en votos populares, los votos
demcratas en Alabama se cuentan dos veces, para Kennedy y para Byrd. Con el mtodo B, con
el cual Nixon es el ganador en votos populares, los votos demcratas en Alabama se dividen en
5/11 para Kennedy y 6/11 para Byrd, proporcionalmente al nmero de electores del estado que
apoyaron a cada candidato en el Colegio.
En el Colegio de Electores, Byrd obtuvo los votos de seis electores no comprometidos de
Alabama, los ocho de Misisipi, y un voto de un elector republicano de Oklahoma que abandon a Nixon.
FUENTE: Peirce (1968), pp. 101-105. Unos resultados muy parecidos fueron publicados anteriormente en Congressional Quarterly, 17 febrero 1961, pp. 285-288.

Presidentes latinoamericanos: de la mayora relativa a la absoluta

Virtualmente todas las democracias presidenciales en Amrica Latina usaron
la regla de la mayora relativa para elegir Presidente al menos hasta el decenio de
1970. Las elecciones presidenciales por mayora relativa produjeron ganadores
minoritarios y sesgados, lo cual indujo con mucha frecuencia conflictos polticos y
sociales. Como consecuencia, la mayor parte de los pases latinoamericanos
cambiaron a reglas alternativas ms inclusivas, principalmente la mayora absoluta
con segunda vuelta, durante sus procesos de redemocratizacin desde finales de los
aos setenta.
La regla de la mayora relativa fue sustituida por reglas de mayora absoluta o
de mayora relativa cualificada con segunda vuelta en Ecuador en 1978, El
Salvador en 1984, Per y Guatemala en 1985, Brasil en 1986, Chile en 1989,
Colombia en 1991, Argentina en 1973 y de nuevo en 1994, Repblica Dominicana y
Nicaragua en 1995, Uruguay en 1999, y Venezuela en 2000. Mientras que Costa
Rica mantiene la regla del 40 por ciento desde 1936, se han adoptado nuevas
variantes de reglas basadas en mayoras relativas cualificadas en Argentina, donde
el Colegio Electoral fue sustituido por el requisito de bien un 45 por ciento de los
votos, bien un 40 por ciento con 10 puntos porcentuales de ventaja al segundo
candidato en la primera vuelta, y Nicaragua, con el requisito de un 45 por ciento en
la primera vuelta. En 2000 la regla de la mayora relativa slo se usa an en
Honduras, Mxico, Panam y Paraguay. En Bolivia, la segunda vuelta se traspasa al
Congreso segn unas reglas inicialmente establecidas en 1967. (La regla de la
mayora absoluta con segunda vuelta en el Congreso haba sido usada en Mxico en
1864, Cuba en 1901-25 y 1940-46, Costa Rica en 1913-32, y Chile en 1932-70. En
Per se us una regla de un tercio con segunda vuelta en el Congreso entre 1933 y
1963, como se explica ms adelante. Las fuentes son Jones, 19956, 1997a, e
informacin directa del autor. Para una interesante discusin de las ventajas de las
reglas de mayora relativa cualificada, vase Shugart y Carey, 1992, Apndice A;
vase tambin Colomer, 1999h.)
Los resultados de ochenta y ocho elecciones presidenciales democrticas en
nueve pases de Amrica Latina en el perodo 1945-2000 se muestran en el Cuadro
3.7. De estas elecciones, cincuenta y cuatro fueron decididas por la regla de la mayora relativa simple, mientras que treinta y cuatro fueron decididas por reglas de
mayora absoluta o de mayora relativa cualificada en tiempos ms recientes. El
conjunto de pases aqu analizado incluye toda Amrica del Sur, excepto Bolivia
(donde todos los presidentes desde 1982 han sido elegidos por el Congreso) y el nodemocrtico Paraguay, ms la establemente democrtica Costa Rica.
Una proporcin muy pequea de presidentes elegidos con la regla de la mayora relativa simple obtuvieron una mayora de votos populares (diecisis de
cincuenta y cuatro, es decir, un 30 por ciento). En slo un 59 por ciento de estas
elecciones el presidente ganador obtuvo el apoyo del votante mediano.
Los resultados relativamente ms eficientes de las elecciones de Presidente por
mayora relativa se dieron en aquellos pases con un sistema de partidos simplificado, prximo al bipartidismo, especialmente en Argentina. En casos como
stos, suele haber slo dos candidatos principales y el ganador a una sola vuelta
tiende a atraer una mayora absoluta de votos que incluyen al votante media-no.
Pero, por otro lado, un sistema bipartidista en regmenes presidenciales puede
provocar niveles relativamente altos de conflicto y parlisis institucional cuando el
partido del Presidente no obtiene una mayora en la Asamblea. Un go-

bierno dividido cuando slo hay dos partidos puede convertirse en una oportunidad de
estrategias de confrontacin que slo pueden ser superadas por difciles acuerdos por
unanimidad, como se discutir en el captulo siguiente.
En cambio, las Asambleas multipartidistas son ms propensas a producir mayoras viables no-unnimes capaces de desarrollar estrategias cooperativas y de llegar
a compromisos con el Presidente. Pero, en sistemas multipartidistas, las elecciones
presidenciales por mayora relativa pueden producir ganadores sorprendentes,
dependientes de alternativas irrelevantes, como se ilustrar ms adelante.
Las elecciones presidenciales con reglas de la mayora absoluta o de mayora
relativa cualificada han producido resultados ms eficientes que con la regla de la
mayora relativa simple. Con el requerimiento de una mayora relativa cualificada,
ninguna eleccin ha requerido una segunda vuelta en Costa Rica y Argentina,
mientras que slo ocho de las dieciocho elecciones con mayora absoluta han
necesitado una segunda vuelta en los otros seis pases. En slo cinco de las ocho
segundas vueltas, el ganador fue diferente del candidato ms votado en la primera
vuelta. Esto sugiere que la regla de la mayora absoluta induce la formacin, ya en la
primera vuelta, de coaliciones ms amplias que la regla de la mayora relativa.
Concretamente, en un 85 por ciento de los casos (veintinueve de las treinta y
cuatro elecciones), el ganador por mayora fue el candidato del votante mediano, en
contraste con el
59 por ciento en las elecciones por mayora
relativa

CUADRO 3.7. Presidentes latinoamericanos (1945-2000)

Regla de
mayora relativa

Apoyo
Votante mediano
mayoritario
incluido
Argentina-6
Brasil-4
Chile-5
Colombia-,o
Ecuador-s

33
25
20

100

50
0

80
O

25

20

Per - ,4

25

75

Uruguay-,0
Venezuela-'

20
40

70

Media elecciones:
Media pases

30

27

59
54

Regla de mayora absoluta

o mayora relativa cualificada
Votante mediano
incluido
Costa Rica-12
Argentina-,
Brasil-3
Chile-3
Colombia-z
Ecuador-6
Per-3
Uruguay-,

83
100
67

100
50

67
100
100

60

85
83

NOTA: Los nmeros son porcentajes de elecciones. Los subndices son el nmero de elecciones en cada pas.
FUENTE: Clculos del autor. Para calcular si el ganador es el candidato del votante mediano, hay que establecer las posiciones relativas de los candidatos o partidos con respecto al ganador, pero no necesariamente la posicin exacta de los candidatos o partidos situados a un
mismo lado del ganador ni an menos las posiciones cardinales en el espacio poltico. Para ello,
se han usado las posiciones relativas de los partidos presentadas en Nohlen (1993), Mainwaring y
Scully (1995), Jones (1995), Huber_y Inglehart (1995).

anteriormente mencionado. En casi todos los pases en que se cambi la regla Argentina, Brasil, Chile, Ecuador, Per y Uruguay- la proporcin de Presidentes
del votante mediano elegidos por mayora absoluta es mayor que con la regla de
la mayora relativa en el correspondiente perodo anterior. La proporcin slo es
ms baja en Colombia, debido a los altos porcentajes obtenidos por los ganadores
en las elecciones presidenciales no-competitivas del perodo anterior con pacto de
Frente Nacional entre los dos partidos (1958-79).

Tres golpes militares en Amrica Latina

Un alto nmero de regmenes autoritarios en Amrica Latina han sido resultado, bien de golpes militares contra dbiles Presidentes en minora elegidos
con la regla de la mayora relativa, como se ilustrar a continuacin, bien de la
reeleccin ilimitada del Presidente (como se analizar en el captulo 4, seccin
4.1). Los presidentes son particularmente dbiles o vulnerables cuando son elegidos con un apoyo socialmente sesgado y minoritario y, especialmente, cuando la
mayora de los votantes preferira un candidato alternativo, es decir, cuando el
elegido no es un ganador Condorcet.
A continuacin se analizan tres casos de elecciones presidenciales por mayora relativa que produjeron ganadores no-medianos y terminaron en golpes militares contra presidentes dbiles: en Per en 1962-63, Brasil en 1955-60, y Chile en 1970. En el caso peruano, los militares actuaron simplemente como rbitros
autonombrados: convocaron una nueva eleccin con las mismas reglas, la cual
produjo un resultado distinto; en el caso brasileo, los militares introdujeron
reglas electorales innovadoras; y en Chile, se convirtieron en gobernantes directos,
aunque, tras un perodo de severa dictadura, tambin introdujeron nuevas reglas
electorales.
Un tercio de los peruanos. Las elecciones presidenciales que tuvieron lugar en
Per en 1962 y 1963 ilustran algunos de los riesgos de la regla de la mayora
relativa: diferentes candidatos pueden ganar, con el mismo electorado y las mismas preferencias, como consecuencia del papel de candidatos irrelevantes sin expectativas de ganar.
La regla de votacin para la eleccin del Presidente de Per, tal como se haba establecido en la Constitucin de 1933 (Art. 138), requera que el candidato
ganador obtuviera un tercio de los votos vlidos. Si ningn candidato obtena esta
proporcin, la eleccin era traspasada al Congreso, el cual poda elegir por
mayora a cualquiera de los tres candidatos ms votados.
A la eleccin de Presidente de Per de 10 de junio de 1962 concurrieron tres
candidatos principales. A la izquierda, Vctor-Ral Haya de la Torre era el primer
candidato viable presentado por el Partido Aprista (de APRA, Accin Popular
Revolucionaria Americana). A este partido populista, que haba seguido una
trayectoria de enemistad con el Ejrcito y haba promovido acciones de masas y
de resistencia contra la anterior dictadura, los militares no le haban permitido
que presentara su propio candidato a Presidente en la eleccin anterior. Relativamente prximos a Haya, haba otros tres candidatos menores, apoyados respectivamente por los comunistas, los socialistas y los social-progresistas.
En el centro, el principal candidato era Fernando Belande Terry, del Partido
Accin Popular (PAP). Pero tambin se present un candidato menor con

posiciones parecidas, el cristiano-demcrata Hctor Cornejo. A la derecha, el general Manuel Odra, que haba sido dictador en 1948-56, encabez su propia candidatura (UNO). (Para una perspectiva de ms largo plazo, vanse Chang, 1985;
McClintock, 1994.)
Los tres principales candidatos en 1962 obtuvieron alrededor de un tercio de
los votos cada uno (con el ex dictador en ltima posicin), como se muestra en el
Cuadro 3.8. Pero, debido a la fragmentacin introducida por las candidaturas
menores, ninguno de los tres consigui el tercio de los votos requerido. A Haya de
la Torre, del APRA, le faltaron 5.676 votos (un 0,33 por ciento de los votos totales).
Haya obtuvo una ventaja de slo un 0,85 por ciento de los votos sobre Belande.
Si Haya hubiera reunido los votos de alguno de los otros tres candidatos de
izquierdas, habra obtenido ms de un tercio de los votos totales. Pero Belande
tambin habra pasado el umbral si hubiera reunido los votos de los cristianodemcratas. As pues, los pequeos candidatos irrelevantes (no-ganadores)
interfirieron de un modo decisivo en el resultado electoral.
Segn estableca la Constitucin, la eleccin del Presidente del Per fue
traspasada al Congreso, donde ningn partido tena una mayora absoluta de
escaos. Cada uno de los tres candidatos principales fue considerado capaz
de construir una mayora en algn momento de las negociaciones. Sin
embargo, el 4 de julio, los jefes de las Fuerzas Armadas vetaron la
candidatura de Haya. De hecho, Haya se retir. En una asamblea de su
partido dos das despus, declar: Tenemos que reconocer lo que fue
perceptible al da siguiente de la eleccin. Por ejemplo, que el partido Aprista
en el campo electoral ya no podra llamarse ms "partido de las mayoras
nacionales" y que... este honroso ttulo que por treinta aos hemos
ostentado, debe tenerse por lo pronto en refrigeradora y esperar a que lo
recuperemos en otras elecciones (Chirinos, 1962, 1984: 107).
Una junta militar tom el poder y anul la eleccin cinco semanas despus
de haberse celebrado. De un modo ciertamente notable, convoc una nueva eleccin para un ao despus, el 6 de junio de 1963, sin proceder a ninguna persecucin significativa de los partidos o los lderes polticos ni reprimir sus actividades polticas. Los tres mismos candidatos principales se volvieron a presentar.
Los candidatos menores de izquierda acabaron retirndose, aunque emergi uno
nuevo. Ms decisivamente, el centrista Belande consigui llegar a un acuerdo
con los cristiano-demcratas para que apoyaran su candidatura. El 13 de enero
de 1963, los lderes de los dos partidos, Belande y Javier Correa, formalizaron
una coalicin electoral que, en caso de ser ganadora, sera tambin gubernamental, que fue conocida como el pacto de la Avenida Salaverry (Ramrez y
Berrios, 1963).
En esta ocasin hubo mayor participacin electoral. Haya obtuvo ms votos y
ms altos porcentajes que en la eleccin anterior, ms del tercio requerido. Pero lo
mismo hizo Belande, gracias al 3 por ciento de los votos obtenidos la vez anterior
por los cristiano-demcratas (as como de algunos ms de la derecha y de nuevos
votantes). En contraste con la eleccin anterior, Belande gan por mayora
relativa.
La siguiente eleccin presidencial en Per tena que celebrarse en junio de
1969. Unos meses antes de esta fecha, empez a caer la popularidad del Presidente
Belande, la coalicin entre su partidos y los cristiano-demcratas se rompi
como consecuencia de desacuerdos en la gestin gubernamental, e incluso la candidatura derechista, UNO, se dividi en dos. De nuevo, el partido APRA pareca tener la oportunidad de ganar la eleccin presidencial. Pero un golpe militar en oc-

tubre de 1968 impidi que se votara y estableci una dictadura que durara diez
aos. El primer candidato presidencial de la APRA al que los militares permitieron
acceder al cargo en la historia de Per fue Alan Garca, que gan en las elecciones
de 1985 en la primera vuelta despus de que la regla de la mayora relativa hubiera
sido sustituida por la regla de la mayora absoluta con segunda vuelta.
Brasileos excntricos. Varios presidentes de Brasil elegidos durante el perodo
democrtico que empez en 1945 obtuvieron un apoyo popular minoritario. Varios
candidatos minoritarios y extremos que no contaban con el apoyo del votante
mediano, es decir, que no eran ganadores Condorcet, se alternaron en el cargo
hasta que un golpe militar detuvo el experimento en 1964. (Para una perspectiva de
ms largo plazo, vanse Lamounier, 1994; Mainwaring, 1997.)
En octubre de 1945, un golpe de estado destituy al dictador Getlio Vargas y
condujo a la primera eleccin competitiva con sufragio amplio en Brasil. El mariscal
Enrico Dutra, con el apoyo de Vargas en el ltimo momento, gan una mayora
absoluta de votos populares y una mayora de escaos en el Congreso. Para las
siguientes elecciones presidenciales y vicepresidenciales, la Constitucin de 1946 y
el Cdigo electoral de 1950 (Art. 46) establecieron el principio mayoritario, el cual
fue interpretado por el Tribunal Electoral Superior en 1951 como un simple
requerimiento de una mayora relativa de votos. El Presidente y el Vicepresidente
eran elegidos en secciones separadas de la papeleta.
El sistema de partidos se organiz alrededor de tres polos principales. A la
izquierda, el Partido del Trabajo Brasileo (PTB), dirigido por Vargas, movilizaba a
electores de las reas industriales y urbanas. El Partido Comunista (que obtuvo un
10 por ciento de los votos en la primera eleccin) fue prohibido en 1947 y
bsicamente apoy a los candidatos del PTB en el proceso ulterior.

En el centro, algunos asociados de Vargas crearon el Partido Social-Demcrata

(PSD), con bases en ciudades pequeas y reas rurales, con el objetivo de unirse a
los candidatos del PTB para moderarlos y formar una mayora estable. Dos partidos
menores, el progresista PSP, especialmente fuerte en So Paulo, y los cristianodemcratas,
tambin competan
por el electorado
centrista. A la de-

recha, la conservadora Unin Democrtica Nacional (UDN) competa con otros

partidos y candidatos menores de orientacin parecida.
El propio Getlio Vargas fue candidato a Presidente en 1950 con el apoyo del
PTB, el PSD y los comunistas, y gan con un 48,7 por ciento de los votos, como se
muestra en el Cuadro 3.9. Vargas se acerc mucho a la mayora, pero no lleg a
alcanzarla; como estaba situado en una posicin extrema, no puede ser
considerado estrictamente el candidato del votante mediano. Vargas fue atacado
por escndalos de corrupcin y por el desastre econmico del pas y, temeroso de
un nuevo golpe militar, dimiti y se suicid en agosto de 1954.
Para la eleccin de 1955, los partidos pro Vargas apoyaron a Juscelino Kubitschek, candidato del internamente dividido PSD, para Presidente, y a Joo
Goulart, del izquierdista PTB, para Vicepresidente, ambos con el apoyo adicional
de los comunistas. Kubitschek gan con slo un 35,6 por ciento de los votos y no
fue, ciertamente, el candidato del votante mediano. Kubitschek fue perjudicado
por el xito de la candidatura progresista de Adhemar de Barros, quien atrajo un
nmero importante de antiguos votantes de Vargas, especialmente en So Paulo.
Los seguidores de Jurez Tvora, el candidato de varios grupos de centro y de
derecha, especularon que su candidato habra ganado si no se hubiera presentado
el irrelevante candidato independiente de derechas Plinio Salgado (Tvora y
Salgado obtuvieron en conjunto tres puntos porcentuales ms que el ganador).
La toma de posesin de Kubitschek encontr fuerte resistencia. En septiembre de 1954, un mes antes de la eleccin, el Congreso haba derrotado una
propuesta de que la eleccin fuera traspasada a la Cmara de Diputados si ningn candidato reciba una mayora absoluta de votos populares y, tras la eleccin,
los conservadores argumentaron ante el Tribunal Electoral Superior que la
eleccin debera ser considerada invlida porque no haba producido un ganador
mayoritario. Algunos destacados lderes polticos lanzaron acusaciones de fraude e
intimidacin y llamaron a establecer un rgimen de emergencia. Un jefe militar
declar que sancionar una victoria de la minora y darle la enorme suma de
poder que est concentrada en las manos del Ejecutivo sera una indiscutible
falsificacin democrtica. Al Vicepresidente progresista Caf Filho le fall el
corazn y fue sustituido como Presidente en funciones por el presidente de la
Cmara de Diputados, Carlos Luz, que era miembro del PSD pero enemigo de
Kubitschek y sospechoso de conspirar para impedir que ste tomara posesin. Sin
embargo, un golpe militar preventivo instal a Kubitschek como Presidente.
Cinco aos despus, en la eleccin de 1960, el candidato a Presidente apoyado por los partidos pro Vargas, PTB y PSD, obtuvo an menos apoyo que en las
ocasiones anteriores, de nuevo en competencia con el irrelevante Barros. El
ganador fue Jnio Quadros, el candidato de los ahora unidos derecha y centroderecha, con un 48,3 por ciento de los votos. Quadros se acerc mucho a la mayora, pero no lleg a alcanzarla; como estaba situado en la posicin extrema
contraria, tampoco puede ser estrictamente considerado el candidato del votan-te
mediano. Adems, el Vicepresidente ganador fue Joo Goulart, el candidato de
izquierdas, gracias a un alto nmero de papeletas con votos divididos. Primero, el
Presidente Quadros nombr un Gabinete de concentracin nacional, con
miembros de la derecha y de la izquierda. Pero, sorprendentemente, emprendi
una serie de iniciativas polticas izquierdistas, incluida la aproximacin al rgimen
revolucionario cubano, e intent gobernar sin el Congreso.

En agosto de 1961, Quadros dimiti ocho meses despus de haber tomado

posesin, aparentemente por un error de clculo sobre la posibilidad de provocar
una reaccin de apoyo popular que le habra dado la excusa para tomar poderes
exclusivos. De acuerdo con las disposiciones constitucionales, fue sustituido por el
Vicepresidente Joo Goulart, quien se convirti en el Presidente ms minoritario y
extremo desde 1945. Los jefes militares slo aceptaron el nombramiento del nuevo
Presidente a cambio de quitarle muchos poderes e imponer un rgimen
parlamentario (una de las raras experiencias de parlamentarismo en Amrica
Latina en el siglo xx). Sin embargo, Goulart recuper los plenos poderes
presidenciales mediante un plebiscito en enero de 1963. Unos meses despus,
form Gabinete con el exclusivo apoyo de los partidos en minora PTB-PSD. La
peticin de Goulart de declarar el estado de sitio fue rechazada por el Congreso,
pero entonces promovi una serie de manifestaciones de masas que fueron ampliamente interpretadas como un intento de saltarse los mecanismos institucionales establecidos. En marzo de 1964, el PSD se separ oficialmente del Gobierno,
el cual qued en manos exclusivamente del muy minoritario PTB. Tres semanas
despus, un golpe militar dispers a los lderes electos (Skidmore, 1967; Dulles,
1970; Stepan, 1971, 1978).
La Junta militar establecida en Brasil en 1964 experiment con algunas
nuevas reglas, sin mucho xito. Redujo los poderes del Congreso, al tiempo que
mantena convocatorias regulares de elecciones legislativas, de gobernadores de los
estados y de alcaldes. Los partidos polticos anteriores fueron sustituidos por dos
partidos formados desde arriba que pretendan representar a la derecha y a la
izquierda. Las elecciones presidenciales fueron traspasadas al Congreso, con el
requisito de una mayora absoluta en dos vueltas y una mayora relativa en la
tercera vuelta. La ltima eleccin presidencial indirecta tuvo lugar en 1985, pero la
democratizacin efectiva fue asociada a la demanda de la oposicin de diretas-j, las
cuales fueron establecidas legalmente en 1986. Las siguientes elecciones
presidenciales democrticas se hicieron con la regla de la mayora absoluta con
segunda vuelta.

La va chilena al golpe de estado. Como otros Presidentes elegidos con la regla

de la mayora relativa, el ganador en Chile en 1970, Salvador Allende, dependi de
alternativas irrelevantes. El votante mediano no estaba incluido entre los que le
apoyaban. Las estrategias de confrontacin entre el ganador minoritario y
extremo y una potencial mayora alternativa condujeron al conflicto poltico y
social, el golpe de estado y la dictadura militar. (Para un anlisis extensivo,
vanse Valenzuela, 1976, 1978, 1994.)

La Constitucin chilena de 1925, que estuvo en vigor sin interrupciones desde

1932, estableca que el Presidente debera ser elegido por una mayora absoluta
de votos populares. Si ningn candidato obtena un apoyo mayoritario, el
Presidente deba ser elegido por el Congreso entre los dos candidatos ms votados. En las elecciones de 1946, 1952 y 1958, el Congreso siempre eligi al candidato con una mayora relativa de votos populares, aunque los partidos que lo
haban apoyado en la eleccin popular no tuvieran una mayora parlamentaria.
As pues, la regla de la mayora relativa no estaba establecida legalmente en
Chile (en contraste con la mayor parte de los pases de Amrica Latina de la poca), pero era fielmente aplicada por los partidos polticos. Habitualmente, el segundo candidato en votos renunciaba a favor del ganador por mayora relativa sin
esperar a la decisin del Congreso. En 1964, el candidato cristiano-demcrata
declar formalmente, aun antes de la eleccin, que no aceptara la Presidencia si
no consegua el mayor nmero de votos.
Varias observaciones empricas muestran que la distribucin bsica de las
preferencias de los votantes chilenos, segn pueden ser situadas en las posiciones de izquierda, centro y derecha del espectro ideolgico, no cambiaron significativamente a travs de los aos cincuenta y sesenta (Prothro y Chaparro,
1976). En cambio, hubo cambios muy importantes en la formacin de coaliciones
de partidos para las elecciones del mismo perodo.
Los resultados de las elecciones presidenciales en Chile desde 1958, fecha en
la que una reforma legal aboli los pactos partidistas locales e indujo una organizacin ms consistente del sistema de partidos nacional en torno al eje izquierda-derecha, se muestran en el Cuadro 3.10. Como puede verse, el candidato
derechista, Jorge Alessandri (apoyado por los partidos Conservador y Liberal, ms
tarde fusionados en el Partido Nacional), gan en 1958 con menos de un tercio de
los votos populares. Alessandri qued menos de tres puntos porcentuales por
delante de Salvador Allende, el candidato de la' izquierda unida de socialistas y
comunistas. Como se seal en aquel momento, si el irrelevante candidato
independiente de izquierda, Antonio Zamorano, un sacerdote renegado conocido
como el cura de Catapilco (su pueblo de origen), no hubiera participado en la
contienda y obtenido ms del 3 por ciento de los votos, probablemente Allende
habra ganado. Por otro lado, Alessandri probablemente tambin habra ganado
en una segunda vuelta por mayora. Ninguno de los dos candidatos ms votados
en minora (Alessandri y Allende), sin embargo, era un ganador Condorcet ni el
candidato del votante mediano, ya que cada uno de ellos habra sido derrotado
por el candidato intermedio, Eduardo Frei, en elecciones de dos en dos.
Seis aos ms tarde, en 1964, temiendo la victoria de la izquierda, el partido
del Presidente saliente no present un candidato propio. Esta vez el Partido
Nacional decidi apoyar al candidato centrista, Frei, quien, ante un nmero asimtrico de rivales, obtuvo una mayora absoluta de votos del centro y la derecha.
Con un 56 por ciento de apoyo popular, Frei fu, ciertamente, el candidato

del votante mediano. De un modo excepcional en la historia moderna de Chile, el

partido del Presidente Frei tambin obtuvo una mayora absoluta de escaos en el
Congreso en la eleccin celebrada poco despus de su toma de posesin.
Alentado por su apoyo mayoritario tanto en la eleccin presidencial como en la
congresual, Frei introdujo una reforma constitucional para reforzar los poderes del
Presidente (con respecto al veto legislativo, las reas reservadas y el poder de
convocar referndums). La relacin desequilibrada de fuerzas entre el Presidente y
el Congreso creada por esta reforma no ayud a encontrar ulteriores compromisos
entre las dos instituciones, sino que ms bien foment el conflicto
interinstitucional.
Hubo varios intentos fallidos de sustituir la regla virtual de la mayora relativa
por la regla de la mayora absoluta para la eleccin de Presidente: por Alessandri en
los ltimos tiempos de su mandato, por Frei poco despus de su eleccin, y por
varios miembros del Congreso durante la discusin de la mencionada reforma
constitucional. Cada vez, la reforma de la regla electoral fue bloqueada por partidos
minoritarios pero suficientemente grandes para tener expectativas de ganar por
mayora relativa. La izquierda y los cristianos rechazaron la propuesta de introducir
la regla de la mayora absoluta presentada por Alessandri en 1964, mientras que el
Partido Nacional impidi la reforma durante las discusiones posteriores en 1964 y
1969.
Para la eleccin de noviembre de 1970, la derecha present de nuevo a su
propio candidato, Alessandri. Los lderes del Partido Nacional estaban molestos por
la alta concentracin de poder que haba logrado el Presidente saliente, as como
por el reciente giro ideolgico hacia la izquierda de los cristiano-demcratas,
especialmente tras la postulacin de su nuevo candidato, Radomiro Tomic. Los
lderes derechistas esperaban que Alessandri obtendra mayor apoyo popular que el
candidato centrista (como as fue). El otro partido intermedio, el Partido Radical, se
escindi y la fraccin que se qued con el nombre del partido decidi, en contraste
con las elecciones anteriores, no presentar un candidato propio sino unirse a los
socialistas y los comunistas (as como a otros grupos menores) en apoyo de la
candidatura izquierdista de Allende. Frente a dos candidaturas separadas del
centro y de la derecha y sin rivales en el lado izquierdo del espectro, esta vez
Allende gan. Cabe sealar que, en 1970, Allende obtuvo una proporcin de votos,
menos de un 37 por ciento, menor que en 1964 (as como menor que la suma de los
votos que los partidos que ahora le apoyaban haban obtenido en candidaturas
separadas en 1958).
En contraste con los Presidentes anteriores y con los dems candidatos de
1970, Allende era la ltima preferencia de una mayora de los votantes. La mayor
parte de los votantes que apoyaron a los candidatos del Partido Cristiano-Demcrata y del Partido Nacional habran preferido el candidato del otro partido antes
que el de izquierdas. Incluso entre los votantes del gnupo socioeconmico bajo,
segn ciertas encuestas, Allende era tan rechazado como Alessandri (Prothro y
Chaparro, 1976: 88; Valenzuela, 1978: 42). En una votacin por mayora contra
cada uno de los otros candidatos, Allende habra sido, ciertamente, el perdedor, es
decir, era el perdedor Condorcet.
Sin embargo, fue elegido por el Congreso con los votos de los cristiano-demcratas, junto a los de los partidos que le apoyaban directamente. En una reunin secreta antes de la eleccin, Allende y Tomic haban pactado que el ganador
por mayora relativa sera reconocido por el otro candidato si obtena una ventaja de
al menos 30.000 votos con respecto al segundo (Fontaine, 1972: 66).

132

INSTITUCIONES POLTICAS

L a diferencia pactada era ms o menos equivalente a un 1 por ciento de los votos y,

de hecho, Allende super a Alessandri por algo ms de 39.000 votos, es decir, por
un 1,3 por ciento. Con esta decisin de confirmar a Allende como presidcnte
ganador por mayora relativa, los cristiano-demcratas esperaban convertirse en el
principal partido de la oposicin frente al gobierno de izquierdas, una estrategia que
consideraron preferible a medio plazo que la de unirse como socio menor y
subordinado al candidato potencialmente ganador de la derecha. Como intercambio
por los votos cristiano-demcratas, Allende acept apoyar una enmienda
constitucional o Estatuto de Garantas que le requera respetar las libertades
civiles, las elecciones y la libertad de prensa. A pesar de las rdenes del Presidente
de EE.UU. Richard Nxon, a la CIA, los agentes de sta fueron incapaces de
sobornar a los congresistas cristiano-demcratas o a los jefes militares para que
impidieran la eleccin de Allende por el Congreso.
El gobierno de Allende emprendi en seguida una serie de reformas radicales,
incluida la nacionalizacin de las empresas agrarias e industriales y una
amplia poltica redistributiva. Pronto se form una mayora negativa. Mientras
que el reforzamiento de los poderes legales del Presidente haba reducido los
espacios tradicionales de acomodacin interinstitucional, se desarroll una
nueva cooperacin entre los partidos de oposicin en el Congreso, en
combinacin con demostraciones callejeras y huelgas contra el Gobierno. En
septiembre de 1973, en medio de una completa parlisis poltica, un golpe
militar inicialmente apoyado por la derecha y la mayor parte de los cristianodemcratas estableci una dictadura que dur ms de quince aos. Unas
3.000 personas fueron perseguidas y asesinadas en los primeros meses
despus del golpe. La siguiente eleccin presidencial democrtica tuvo lugar en
1989, mediante la regla de la mayora absoluta con segunda vuelta. El
candidato cristiano-demcrata, esta vez apoyado por los socialistas, gan la
Presidencia en la primera vuelta.

CUADRO 3 . 1 0 .

Elecciones presidenciales en Chile (1958-1970)

1958

IZQUIERDA

Allende
Zamorano

29
3

----------------

1964

Allende

39

------------------

mediana

Bossy
Frei

DERECHA

----------------------Alessandri
32

15

21

100

Durn
Fre

1970

Allende

37

---------------------5
56

Tomc
28
---------------------Alessandri 35

100

NOTA: Los nmeros son porcentajes de votos. El ganador est subrayado.

100

3.2. Reglas de mltiples ganadores

Los resultados con mltiples ganadores pueden conseguirse en dos
etapas: 1) las elecciones con representacin proporcional; y 2) la formacin
de coaliciones multipartidistas en la Asamblea. Como se discutir en las
pginas siguientes, los resultados de este proceso en dos etapas (es decir, las
posiciones de la Asamblea o del Gabinete y las correspondientes polticas
pblicas) tienden a ser ms inclusivas, moderadas y estables que los
resultados habitualmente obtenidos con reglas de un solo ganador.
Las reglas de mltiples ganadores se autorrefuerzan. Al promover la
emergencia, el poder y la supervivencia de mltiples actores polticos, obtienen amplio apoyo de los correspondientes actores y tienden a convertirse
en soluciones de equilibrio. Las reglas de mltiples ganadores sern
evaluadas aqu por la eficiencia social de sus resultados.

REPRESENTACIN PROPORCIONAL

El principio de la representacin proporcional en los rganos polticos

fue enunciado en varias ocasiones desde finales del siglo xvin, pero no fue
vinculado a frmulas prcticas para aplicarlo hasta al cabo de bastante
tiempo. Una de las primeras declaraciones a favor de la representacin
poltica proporcional puede ser atribuida a Honor Gabriel Riqueti, Conde
de Mirabeau, en su discurso al Estado (Asamblea) provincial (le Provenza el
30 de enero de 1789, es decir, en el proceso de eleccin de los Estados
Generales que desencadenara la Revolucin en Francia.
Segn Mirabeau, los Estados Generales son a la nacin lo que un
plano es a su configuracin fsica; en todas sus partes, as como en conjunto, la copia debera tener siempre las mismas proporciones que el original (Mirabeau, 1789, vol. 1: 7, traduccin del autor). Desde el punto de
vista de Mirabeau, la representacin de todas las partes debera impedir
que dos estamentos dominantes, la aristocracia y el clero, prevalecieran
sobre toda la nacin. Sus condiciones para que un gobierno fuera aceptable
incluan el sufragio universal, la representacin proporcional y el poder de
los representantes de tomar decisiones efectivas; en otras palabras, los
componentes bsicos de una eleccin social democrtica que han sido
identificados en la introduccin de este libro.
En un pasaje menos conocido del mismo discurso, Mirabeau declar
precisamente que la nacin no est aqu [en los estamentos] si aquellos
que se llaman sus representantes no han sido elegidos en elecciones libres
e individuales, y si los representantes de grupos de la misma importancia
no son iguales numricamente y en poder de voto. Para Mirabeau, no se
trataba slo de una representacin fiel de la sociedad basada en derechos
de voto iguales de los miembros individuales de los tres estamentos y de un
correcto
aporcionamiento
de
los
escaos
en
el
terri-

134

INSTITUCIONES POLTICAS

torio, sino tambin de obtener resultados socialmente eficientes. Para

conocer la voluntad de la nacin, los votos deben ser recogidos de un
modo que impida el error de tomar la voluntad de un estamento por la de
otro, o la voluntad particular de ciertos individuos por la voluntad general (dem: 7-8).
Dentro de la tradicin utilitarista britnica, la representacin proporcional fue promovida con el objetivo de producir una distribucin ms
amplia de satisfaccin poltica entre diferentes grupos de la sociedad que
la producida por la regla de la mayora. John Stuart Mill, sobre todo,
atac las reglas mayoritarias porque producen legislacin de clase y
gobierno de clase. Segn Mill, el ganador en un rgimen parlamentario
con la regla de la mayora relativa y dos etapas en el proceso de toma de
decisiones (elecciones populares y formacin del Gabinete en el par
lamento) es, de hecho, una mayora de la mayora, la cual puede ser y a
menudo es, slo una minora del conjunto)).
En cambio, la representacin proporcional dara poder a la mayora y
a las minoras, a todos los intereses o clases, con el objetivo de dar a
cada grupo proteccin contra la legislacin de clase de los dems sin
aspirar a ejercer el poder en su propio inters. Para Mill, un buen rgimen poltico debera evitar el dominio exclusivo de un solo grupo ganador
y favorecer el poder compartido entre mltiples ganadores. Para este
objetivo, la representacin proporcional es la opcin institucional adecuada porque hace imposible que los intereses parciales dirijan el tribunal, pero les asegura que tendrn abogados defensores (Mili, 1861,
cap. 7).
Ms formalmente enunciados, los principios de la representacin
proporcional pueden encontrarse en la obra de varios matemticos del
siglo xix. Concretamente, en la presentacin de Charles L. Dodgson (Lewis
Carroll), los principios deseables incluyen que el nmero de electores no
representados sea lo ms pequeo posible, y que las proporciones de los
partidos polticos en la Cmara sean, en la medida de lo posible, los
mismos que en el conjunto de los electores (Carroll, 1884, en McLean y
Urken, 1995: 41-54, 300).
Como se ha sugerido, algunos tempranos promotores de la representacin proporcional usaron imgenes como plano, mapa, retrato,
espejo. (Para una coleccin de citas que usan este tipo de metforas,
vase Pitkin, 1967: 60ss.) Los autores ms destacados, sin embargo, no
intentaban una mera reproduccin de la complejidad de la sociedad en el
seno de las instituciones polticas. Como dijeron explcitamente algunos
de los autores antes citados y lo sugiere claramente el contexto en que
estos principios fueron formulados, intentaban evitar el mantenimiento o
la emergencia de un solo ganador absoluto - l o s estamentos dominantes,
un gobierno de clase- y la exclusin de grupos significativos del proceso
institucional, con objeto de favorecer mejores elecciones sociales. Algunos
autores intentaban abrir paso a las clases medias y bajas antes excluidas
por
la
dominacin
aristocrtica;
otros

deseaban evitar el establecimiento de un gobierno exclusivo de la clase

obrera. Se esperaba que la inclusin en la toma de decisiones y el poder
compartido produjeran resultados socialmente ms satisfactorios. En
otras palabras, la representacin proporcional no slo fue promovida para
obtener resultados electorales justos y como un fin en s misma, sino con
el objetivo de producir resultados polticos con mayor utilidad social que
otras reglas ms exclusivas. La brillante cita de Lewis Carroll con la que
empieza este captulo, en la que describe una carrera en la que todos
ganan y todos deben tener premio, sintetiza el argumento con muy pocas
palabras.
Paralelamente al enunciado de estos principios generales, algunas
frmulas matemticas de representacin proporcional fueron inventadas en
Estados Unidos a finales del siglo xvm, aunque no fueron usadas entonces para asignar escaos a los diferentes partidos o grupos. Como dice
la Constitucin de Estados Unidos (Artculo 1, Seccin 2): La representacin y los impuestos directos deben ser aporcionados entre los
varios estados que formen parte de esta Unin de acuerdo con sus respectivos nmeros de ciudadanos. Se concibieron, pues, varias frmulas
de correcto aporcionamiento con el objetivo de asignar representantes
en la Cmara a los estados (aunque los representantes seran elegidos por
los ciudadanos con la regla de la mayora relativa).
Las principales frmulas matemticas de representacin proporcional
que se usaran en las elecciones polticas en otros pases a partir de
finales del siglo xix fueron inventadas por los padres fundadores de la
Constitucin americana. Algunas frmulas se basan en una cifra
repartidora de escaos, la cual puede obtenerse mediante la divisin del
nmero de ciudadanos (o de votos) por una serie de divisores y la
asignacin de escaos a los cocientes ms altos. Este grupo de frmulas
incluye la propuesta de Thomas Jefferson en 1791, que fue reinventada
por el jurista belga Victor d'Hondt para las elecciones proporcionales en
1878 y es tambin conocida como Hagenbach-Bischoff (con diferentes
procedimientos de clculo que producen los mismos resultados), as como
la propuesta del senador de EE.UU. Daniel Webster en 1832, que fue
reinventada por el matemtico francs Andr Sainte-Lagu en 1910.
Otro grupo de frmulas asigna los escaos a partir de una cuota (de
ciudadanos o de votos) y de los restos mayores, incluida en particular la
propuesta de Alexander Hamilton en 1792, que fue reinventada, bastan-te
independientemente, por el maestro de escuela Thomas Wright Hill en
1821, por el matemtico y poltico dans Carl C. G. Andrae en 1855, y por
el jurista ingls Thomas Hare en 1857 (y es habitualmente conocida como
cuota Hare). (Otras frmulas fueron propuestas en Estados Unidos por el
ex Presidente John Quincy Adams, el matemtico James Dean, y el
estadstico Joseph A. Hill; los comentaristas incluyen a George Washington y James Madison; vase Balinski y Young, 1982.)

INSTITUCIONES POLTICAS

Procedimientos de votacin pluralistas

La representacin proporcional requiere distritos multinominales.
Pero puede ser compatible con diferentes tipos de papeleta con objeto de
seleccionar candidatos individuales, listas de partido o las dos cosas a la
vez. Los prrafos siguientes revisan algunos procedimientos de votacin
pluralistas: elecciones multinominales con frmulas mayoritaristas, el
voto nico transferible y las listas de partido.
Elecciones multinominales mayoritaristas. Cuando an no se haba
establecido una conexin entre los principios de la representacin proporcional y las frmulas matemticas correspondientes, en algunos pases
se introdujeron ciertos mecanismos orientados a preservar la
representacin de las minoras en elecciones con reglas de mayora. Estos
procedimientos limitadamente pluralistas y no proporcionales incluyen el
voto acumulativo y el voto limitado.
El voto acumulativo permite que cada votante concentre varios votos
en un candidato o los distribuya entre varios. Este procedimiento podra
satisfacer el objetivo utilitarista de la maximizacin de la suma de las
utilidades individuales, ya que da a los votantes la oportunidad de expresar
la intensidad de sus preferencias. Sin embargo, es altamente vulnerable al
voto estratgico. Mediante la concentracin de votos insinceros en el
candidato ms preferido, los votantes tienden a votar con el voto
acumulativo de un modo muy parecido a como lo haran con el voto
categrico. El voto acumulativo fue usado en algunas elecciones en Chile y
en la provincia sudafricana de Cabo de la Buena Esperanza en el siglo xlx,
as como para elegir la Asamblea del estado de Illinois, en EE.UU., hasta
1980.
El voto limitado permite que cada votante vote por menos candidatos
que el nmero de representantes que hay que elegir en el distrito. El voto
limitado fue usado a finales del siglo xIx para elegir los Parlamentos
nacionales de Espaa, Portugal y algunos pases latinoamericanos, y los
Consejos locales de Boston y Filadelfia, as como para elegir algunos
miembros de la Cmara de los Comunes britnica en 1886-90. Una variante llamada Voto nico no-transferible (VUNT), por la que se da a cada
votante slo un voto, se us en Japn despus de la segunda guerra
mundial hasta 1994. (Para los efectos de los distritos multinominales con
voto limitado, vase Carroll y la discusin de Black, 1996; para el VUNT
japons, vanse Lijphart, Lpez-Pintor y Sone, 1986; y Cox, 1997: 100108, 240-250.)
Voto nico transferible. Este procedimiento de votacin requiere que
cada votante ordene los candidatos individuales en la papeleta. Es un
mtodo de eliminacin similar al voto mayoritario-preferencial o voto
alternativo australiano antes analizado, pero aplicado a distritos multinominales. Los escaos se asignan a los candidatos que obtienen una

cuota de votos (habitualmente la cuota Droop) y los votos restantes son

transferidos a los candidatos siguientes en las preferencias ordinales de los
votantes.
El Voto nico transferible (VUT) permite una representacin moderadamente pluralista (Katz, 1984). Pero, como los sistemas de cuota, el
VUT puede producir resultados no-monotnicos (Doron y Kronik, 1977). No
impide el voto estratgico, dado que sera posible que algunos votantes
indujeran la eliminacin temprana de los candidatos menos deseados en
las primeras rondas del recuento para favorecer la supervivencia de los
candidatos menos populares en las rondas siguientes (Brams y Fishburn,
1983). Sin embargo, el esfuerzo de cmputo que habra que hacer para
aprovecharse de esta posibilidad es tan enorme, incluso si hay informacin completa sobre las preferencias de los votantes, que es extremadamente difcil votar estratgicamente. As pues, el VUT puede ser
considerado muy resistente a la manipulacin (Barthold y Orlin, 1991).
El VUT fue inventado en primer lugar por Thomas W. Hill en 1821 y se
us por primera vez en la pequea ciudad colonial de Adelaida (Australia
del Sur) en 1839. En una segunda ocasin independiente, el VUT fue
concebido por el matemtico y ministro de Finanzas suizo (y ms tarde
Primer ministro) Carl Andrae y se us por primera vez en elecciones
parlamentarias nacionales en Dinamarca entre 1856 y 1863. Thomas Hare
(quien tal vez recibi alguna influencia de Jeremy Bentham, segn la
sugerencia de Hart, 1999: 29) fue capaz de presentar el procedimiento de
un modo mucho ms preciso en 1857 y 1859. Hare se gan la fama de
haber sido su inventor, a pesar de los autores anteriores, gracias en gran
parte al elogio pblico del sistema que realiz John Stuart Mili y a las
subsiguientes campaas de opinin y de propuesta parlamentaria.
El VUT se ha usado en elecciones locales en antiguas colonias britnicas, incluidas Canad, Tasmania y frica del Sur. En Estados Unidos, se
extendi desde la ciudad de Ashtabula (Ohio) en 1915 a veintids Consejos
locales, incluidos Boulder, Sacramento, Cleveland y Cincinnati en el
decenio de 1920, as como a la ciudad de Nueva York entre 1937 y 1947,
donde cre la ocasin para la eleccin de algunos concejales negros y
comunistas por primera vez en la historia de la ciudad. Actual-mente se
usa para la eleccin del Consejo local y del Comit escolar de Cambridge
(Massachusetts) y de los Consejos escolares de la ciudad de Nueva York. El
Voto nico transferible se usa para las elecciones parlamentarias
nacionales en los sistemas polticos de inspiracin britnica de Irlanda y de
Malta desde 1920, y para el Senado australiano desde 1949; as como en
Estonia en 1992 (por induccin del politlogo Rein Taagepera) (Hoag y
Hallet, 1926; Weaver, 1984, 1986; Mair, 1986; Tideman, 1995; e
informacin del autor).

Listas de partido. El principio de la representacin proporcional incentiva la presentacin independiente de partidos o candidatos con su
propio perfil, es decir, desincentiva la retirada y la coalicin preelectoral.

La estrategia de presentarse a las elecciones por separado puede basarse

en la expectativa de que cada candidatura obtendr un numero suficiente
de votos para estar representada en la Asamblea y tener alguna influencia
en el proceso ulterior de legislar y formar Gabinete. La representacin
proporcional pura no es manipulable porque no es un procedimiento de
decisin de un solo valor, segn la teora de la eleccin social. En
contraste con las reglas de un solo ganador, como las reglas de la mayora
relativa o la mayora absoluta, la representacin proporcional no es
vulnerable a ciertas estrategias, como la manipulacin de la agenda
mediante la introduccin de nuevas alternativas (tradicionalmente conocida como la tctica divide y vencers) o la promocin de diferentes
dimensiones de temas (vase la discusin en Nurmi, 1987).
En principio, la representacin proporcional tambin incentiva el voto
sincero de los ciudadanos, dado que los votantes pueden esperar que
sus preferencias polticas sern satisfechas en la medida en que
coincidan con las de otros ciudadanos. Con la presentacin de
numerosos partidos o candidatos y los votos sinceros de los
ciudadanos de acuerdo con sus preferencias, la representacin
proporcional suele crear Asambleas en las que ningn partido tiene
una mayora absoluta de escaos.
Hay, sin embargo, otros efectos concretos producidos por diferentes
frmulas de representacin proporcional que hay que resear. Las frmuas de cuota pueden producir resultados no-monotnicos para ciertas combinaciones de nmeros poco habituales, de modo que un aumento del nmero de votos (o de ciudadanos) puede originar una disminucin del
nmero de escaos. (Este efecto se conoce como la paradoja de Alabama
por haber sido descubierta con motivo de la asignacin de los escaos de la
Cmara de Representantes de EE.UU. a los estados.)
Tanto las frmulas de cuotas como la frmula Webster-Sainte Lagu
incentivan la fragmentacin de los partidos e incluso la presentacin independiente de candidatos individuales del mismo partido porque pueden
dar a una coalicin menos escaos que a los partidos que la forman si se
presentan por separado. En este marco institucional, si hay empresarios
polticos que crean diferentes partidos, stos pueden sobrevivir por
separado; pero si la situacin inicial est dominada por unos pocos partidos, algunos de sus candidatos pueden encontrar incentivos para separarse del partido y presentarse por su cuenta. En cambio, la frmula Jefferson-d'Hondt favorece a los partidos grandes y, por tanto, incentiva la
formacin de coaliciones electorales. (El anlisis de los incentivos para la
fragmentacin y la coalicin est esbozado en Balinski y Young, 1982: 8793. Un caso extremo de fragmentacin de los partidos inducida por una
frmula de representacin proporcional basada en cuotas tuvo lugar en
Colombia: Cox y Shugart, 1995; la consiguiente reforma electoral a favor de
la frmula d'Hondt fue analizada y apoyada por un equipo internacional de
expertos, vase Valenzuela, 1999.)
Para cada una de las frmulas, cuanto mayor es el nmero de escaos
omagnitud del distrito, ms proporcional es la representacin que

se obtiene. Concretamente, existe una relacin inversa entre el nmero de

votos que un partido necesita para obtener escaos o umbral efectivo y la
magnitud del distrito (Lijphart, 1994a; Taagepera, 1998). El grado de
proporcionalidad de los resultados electorales puede medirse con varios
ndices que comparan las proporciones de votos y las proporciones de
escaos para cada partido (vase la discusin en Gallagher, 1991).
As pues, cabe alguna manipulacin en elecciones por representacin
proporcional en la medida en que una pequea magnitud del distrito tiende
a excluir a algunos partidos y produce significativas desviaciones de la
proporcionalidad, pero no cuando la asignacin de escaos se aproxima a
la plena proporcionalidad con los votos obtenidos por los partidos. (Para
otros anlisis formales de los efectos de las frmulas electorales de
representacin proporcional, vase Taagepera y Shugart, 1989; para un
anlisis emprico, Lijphart, 1994a. Unos pocos ejemplos de comportamiento
estratgico en sistemas con frmulas de cuota o con magnitudes de distrito
pequeas han sido identificados en Cox, 1997: 108-122.)
La representacin proporcional sobre la base de los votos dados a las
diferentes listas de partido fue propuesta por el socialista Victor Considerant en fecha tan temprana como 1834. Su influencia en el escritor
suizo Morin en el decenio de 1860 acab llevando a la adopcin de la representacin proporcional en el cantn suizo de Ticino en 1891 y en otros
cantones en los aos siguientes. Paralelamente, Thomas Gilpin escribi un
panfleto sobre el tema que se public en Filadelfia en 1844 (y fue reimpreso
en los Annals de la Academia Americana de Ciencias Poltica y Social en
1896).
Las provincias argentinas de Buenos Aires en 1873 y Mendoza en 1895
adoptaron bien pronto sistemas de representacin proporcional basados en
listas de partido. La representacin proporcional fue tambin adoptada
para las elecciones parlamentarias nacionales con listas de partido en
Serbia en 1899 (tras haberlas usado ya para las elecciones loca-les en
1888), Blgica en 1899, Finlandia en 1906, Cuba en 1908, Suecia en 1909,
los distritos portugueses de Lisboa y Oporto en 1911, Bulgaria en 1911, y
Rusia en 1916. En los aos 1918-20, inmediatamente despus de la primera
guerra mundial y la disolucin de los Imperios alemn, austraco y ruso,
todas las Asambleas constituyentes que se reunieron en los estados recin
creados decidieron adoptar sistemas de representacin proporcional con
listas de partido para las elecciones nacionales, incluidos Alemania,
Austria, Holanda, Italia, Noruega, Polonia, Rumania, Suiza, los
microestados de Luxemburgo, San Marino, Liechestein, y Danzig; Estonia,
Letonia y Lituania, as como Armenia, Georgia y la Repblica Extremo
Oriental (Siberia) antes de ser anexionadas a la Unin Sovitica. Hungra
adopt los mismos principios en 1925 (Hoag y Hallet, 1926; Carstairs,
1980).
La mayor parte de las ms nuevas democracias establecidas en Europa
occidental al final de la segunda guerra mundial, as como en Europa

del sur, Amrica Latina y Europa oriental durante el ltimo cuarto del siglo
xx, tambin adoptaron sistemas de representacin proporcional con listas
de partido para las elecciones polticas nacionales (como se expondr en el
captulo 5).
Hacia el ao 2000, la frmula de cuota Hare se usa en Alemania, Bolivia, Colombia, Costa Rica, y la porcin proporcional de Lituania. La
frmula d'Hondt (o Hagenbach-Bischoff) se usa en la Repblica Checa,
Eslovaquia, Espaa, Finlandia, Holanda, Islandia, Israel, Portugal, Suiza, y
las porciones proporcionales de Hungra e Italia, as como en Argentina,
Brasil, Chile, Ecuador, Per, Uruguay y Venezuela. La frmula SainteLagu con modificaciones se usa en Dinamarca, Noruega y Suecia. Austria
y Blgica combinan las frmulas Hare y d'Hondt.

C OAL I C I ON E S MUL T I P AR T I DI ST AS

Como resultado de las estrategias de los partidos y de los votantes, la

representacin proporcional tiende a producir mltiples ganadores. La
representacin proporcional, sin embargo, no produce resultados tan directamente como las reglas de la mayora relativa o la mayora absoluta.
Cuando se usan estas ltimas en elecciones polticas de masas, se suele
conocer un ganador nico (bien un partido parlamentario dirigido por un
candidato a Primer ministro, bien un Presidente) pocas horas despus de
votar. En cambio, las elecciones parlamentarias con representacin
proporcional transfieren la decisin a un estadio institucional posterior. En
ste, los actores pueden negociar la formacin de un Gabinete.
Una serie de estudios analticos y empricos de la formacin de Gabinetes en regmenes parlamentarios muestra que el supuesto de que los
partidos mantienen su conexin ideolgica cuando forman coaliciones tiene
ms poder explicativo que otros supuestos, como los que se basan slo en
el tamao de las coaliciones. En las negociaciones parlamentarias, los
partidos polticos tienden a mantener posiciones poltico-ideolgicas que
son consistentes con sus posiciones relativas durante la anterior campaa
electoral. Cada partido prefiere como socios de coalicin a los partidos
situados en posiciones contiguas a la suya en el espacio poltico-ideolgico
antes que a los situados a mayor distancia. Slo dentro de esta restriccin
poltico-ideolgica, los partidos tienden a formar coaliciones sin socios
superfluos. (Para el concepto de coaliciones ganado-ras mnimas y
conectadas, vanse Laver y Schofield, 1990; Laver y Budge, 1992; Laver y
Shepsle, 1996.)
Tambin los Gabinetes en minora en los regmenes parlamentarios
pueden ser explicados en gran parte a partir del supuesto de que los partidos polticos que podran formar una mayora alternativa en el Parlamento sobre la base de sus nmeros de escaos se abstienen de hacerlo si
se encuentran en posiciones poltico-ideolgicas demasiado distantes o no
ocupan posiciones contiguas en el eje izquierda-derecha. En tal caso,

un partido (o coalicin) centrista que contenga el escao mediano, aunque

no est apoyado por una mayora de escaos, puede sobrevivir a las
amenazas poco crebles de derrocarlo que pueden lanzar partidos ideolgicamente separados a su izquierda y a su derecha (Strom, 1990).
Un supuesto similar con respecto a la conexin ideolgica de las
coaliciones multipartidistas (pero no con respecto al tamao de las coaliciones) puede aplicarse a las Asambleas en regmenes presidenciales y a
otros escenarios institucionales no-parlamentarios en los que se forman
mayoras multipartidistas. (Para el concepto de coaliciones ganadoras
conectadas, vanse Colomer, 1996d; Colomer y Hosli, 1997.)
Si las posiciones poltico-ideolgicas tienen importancia, los partidos
centristas - y especialmente el partido que contiene el escao medianopueden obtener cierta ventaja en las negociaciones parlamentarias para
formar una mayora. Recurdese una vez ms que la mediana se define
como la posicin que tiene menos de la mitad de los escaos tanto a su
izquierda como a su derecha. Si los partidos mantienen su conexin
ideolgica en la escala izquierda-derecha cuando forman una coalicin
mayoritaria para elegir o apoyar un Gabinete, es decir, si cada partido est
dispuesto a formar una coalicin slo con partidos contiguos, entonces el
partido que contiene el escao mediano es siempre un socio necesario para
reunir una mayora o para permitir que sobreviva un Gabinete en minora.
Si la representacin parlamentaria es proporcional a los diferentes grupos
de preferencias de los votantes, el escao mediano corresponde a la
preferencia del votante mediano. Llegamos, pues, a la paradjica
conclusin de que las interacciones de partidos que dan mucha
importancia a sus posiciones polticas e ideolgicas cuando eligen socios,
tienden a producir resultados ideolgicamente moderados. Esto no es as
en elecciones con otras frmulas, como la mayora relativa, en las que es
posible formar una mayora en el Parlamento sin incluir la posicin del
votante mediano.
Para ilustrar este resultado, el Grfico 3.3 compara varias coaliciones
mayoritarias hipotticas con representacin proporcional, las cuales
incluyen siempre al votante mediano, con ganadores por mayora relativa
ms sesgados. El ganador por mayora relativa es operacionalizado como la
minora mayor. En los siguientes ejemplos, los ganadores por mayora
relativa estn apoyados por un 40-44 por ciento de los votos populares
(unas proporciones muy prximas a las habituales en los Gabinetes de un
solo partido con mayora relativa en el Reino Unido).
Para una distribucin de cinco preferencias con proporciones parecidas de votantes sobre una sola dimensin, slo una mitad de las coaliciones que agrupan a la minora mayor (2/5, 40 por ciento) incluye al votante mediano. Para siete preferencias, la proporcin de coaliciones que
agrupan a la minora mayor (3/7, 43 por ciento) que incluyen al votante
mediano aumenta al 60 por cien, y para nueve preferencias (y una minora
de 4/9, 44 por ciento), aumenta al 67 por ciento. Esto sugiere que cuanto
mayor es el nmero de grupos de votantes con preferencias dife-

renciadas, ms probable es que el ganador por mayora relativa incluya al

votante mediano. En otras palabras, mientras que cabe esperar que las
coaliciones formadas sobre la base de una representacin proporcional
incluyan siempre al votante mediano, las reglas de decisin de un solo
ganador introducen sesgos, aunque stos pueden ser contrarrestados en
parte por la complejidad del electorado.
La ventaja esperada del partido mediano en negociaciones parlamentarias multipartidistas, la cual puede ser anticipada por los votantes
en las elecciones con representacin proporcional, puede inducir votos
estratgicos a favor de los partidos con mayores posibilidades de capturar
el escao mediano, es decir, a favor de partidos ms bien centristas. El
efecto principal de esta estrategia es el reforzamiento de la moderacin de
las decisiones parlamentarias y gubernamentales en regmenes
parlamentarios con representacin proporcional.
A pesar de la ventajosa posicin negociadora del partido mediano,
cabe esperar que la distribucin de cargos en el Gabinete entre los partidos
sea relativamente proporcional a sus escaos en el Parlamento. La
desviacin parlamentaria o poselectoral mide la desproporcin entre la
cuota de escaos de cada partido y su cuota esperada de cargos en el Gabinete. El ndice de poder correspondiente puede ser calculado sobre la
base de la contribucin en escaos que el partido puede hacer a la formacin de todas las coaliciones viables de las que puede formar parte. Se
ha observado que la desviacin parlamentaria entre las proporciones de
escaos y las proporciones de cargos gubernamentales esperados tiende a
ser relativamente baja en parlamentos con baja desviacin electoral entre
las proporciones de votos y las proporciones de escaos (Colomer, 1996b).
Esto puede ilustrarse, por contraste, con las altas desviaciones, tanto
electoral como parlamentaria, que se observan en el proceso de formacin
de un Gabinete de mayora absoluta de un solo partido en sistemas
electorales basados en la regla de la mayora relativa (como en el Reino
Unido). Habitualmente, el sistema electoral transforma una minora de
votos a un partido en ms de un 50 por ciento de los escaos, y entonces
el partido mayoritario en el Parlamento, que siempre incluye el escao
mediano pero habitualmente no al votante mediano, obtiene un 100 por
ciento de los ministerios en el Gabinete y deja a todos los dems partidos
(que pueden haber recibido una mayora de los votos) sin ningn poder
parlamentario. As pues, la desviacin electoral se ampla con la desviacin
parlamentaria en el estadio institucional siguiente. En cambio, la
representacin proporcional de los votos en escaos tiende a distribuir las
expectativas de obtener ministerios en el Gabinete entre los varios partidos
de un modo ms proporcional.
De un modo consistente con este anlisis, un estudio comparativo de
doce pases ha encontrado que los Gabinetes multipartidistas basados en
una representacin proporcional estn, en promedio, ms cerca de la
posicin del votante mediano que los Gabinetes parlamentarios de un

solo partido basados en reglas de la mayora relativa o de la mayora absoluta.

En este estudio, la posicin poltica de cada Gabinete est calculada corno la
posicin media de todos los partidos que forman parte del Gabinete,
ponderada por sus proporciones de escaos. El resultado tambin es vlido
con respecto a la posicin del partido mediano en la coalicin de Gabinete.
Los resultados son parecidos con respecto al votante medio. (La muestra
estudiada incluye Australia, Francia, Nueva Zelanda, Reino Unido, as como
Alemania, Blgica, Dinamarca, Espaa, Holanda, Irlanda, Italia y Suecia en el
perodo 1968-87; Huber y Powell, 1994.)

Casos:
GAB I N E T E S MUL T I P AR T I DI ST AS EF I C I EN T E S

Los resultados socialmente eficientes producidos por la representacin

proporcional y las coaliciones multipartidistas pueden ser ilustrados con
varios casos de formacin de Gabinetes en regmenes parlamentarios en
Europa occidental. El siguiente examen incluye dos casos que han obtenido evaluaciones ms bien bajas en cierta opinin convencional, especialmente por sus altos niveles de inestabilidad ministerial: la Cuarta
Repblica francesa (1945-58) y la Primera Repblica italiana (1945-93).
Tambin se examinan dos casos con alta reputacin por su buen gobierno: la Monarqua parlamentaria holandesa (que aqu se analiza con respecto al perodo posterior a 1945) y la Repblica Federal alemana establecida en 1949. El anlisis de las frmulas institucionales de estos pases se centra en la inclusividad de la representacin poltica que promueven y en la estabilidad y la eficiencia social de las posiciones y los
resultados polticos de los consiguientes Gabinetes. Desde este punto de
vista, el desempeo de la representacin proporcional y las consiguientes
coaliciones multipartidistas obtiene una evaluacin claramente positiva
para los cuatro pases mencionados.

La Cuarta Repblica francesa

Tras la liberacin de Francia de la ocupacin alemana en 1945, se convocaron elecciones nacionales con listas de partido y representacin proporcional.
Las reglas electorales establecidas en el perodo constituyente 1945-46 incluan
la frmula d'Hondt de cifra repartidora (la cual da cierta ventaja a los partidos
grandes). La papeleta era una lista abierta que permita elegir candidatos de todos los partidos o'panachage. Las reglas admitan apparentments, es decir, coaliciones electorales entre partidos que se presentaban por separado con objeto
de que todos los escaos de un distrito fueran asignados a los partidos coligados
si sus votos sumaban una mayora absoluta (en cuyo caso los escaos se distribuan entre los partidos ganadores proporcionalmente a sus votos).
Estas reglas creaban incentivos para formar amplias coaliciones electorales
que prefiguraban las ulteriores coaliciones multipartidistas parlamentarias y gu-

bernamentales. Estas coaliciones se organizaron en torno al centro, incluyendo

bsicamente a los socialistas, los radicales, los cristianos y los conservadores, con
exclusin de los dos extremos, los comunistas y los gaullistas. Las reglas
electorales permitan que los votantes seleccionaran a sus candidatos individuales
preferidos entre los diversos partidos de la coalicin.
Una reforma electoral en 1951 introdujo mecanismos adicionales para reforzar la moderacin centrista de los resultados esperados. Se estableci una frmula de cuota y restos ms altos para los distritos del rea de Pars con objeto de
producir resultados ms proporcionales y de no dar ventaja a los partidos grandes
en la regin, es decir, los comunistas y los gaullistas.
De los seis partidos o bloques principales que se formaron, habitualmente se
necesitaban los escaos de cuatro de ellos para formar una mayora en el Parlamento. Los radicales de centro-izquierda fueron siempre los quintos en votos y en
escaos (si se toma a los radicales como un grupo y a los candidatos conservadores independientes como otro grupo). Sin embargo, los radicales siempre incluyeron al votante mediano y al escao mediano y desde esta ventajosa posicin se
convirtieron en el primer partido en nmero de Primeros ministros y en nmero de
ministros en el Gabinete. Adems de los radicales medianos y de centro-izquierda,
los socialistas de izquierda y los cristianos de centro-derecha obtuvieron tambin
ligeras ventajas en las negociaciones parlamentarias y la formacin de Gabinetes
debido a su proximidad a la posicin mediana en el espacio poltico-ideolgico. En
cambio, los comunistas y los gaullistas, situados en los extremos, aunque slo
sufrieron desventajas muy leves en trminos de escaos comparados con sus votos,
fueron muy perjudicados en sus expectativas de ser incluidos en el gabinete. El
Cuadro 3.11 muestra los resultados en votos y en escaos, as como la ulterior
distribucin de ministros del Gabinete, en las cinco elecciones del periodo 1945-56
(1945, junio y noviembre de 1946, 1951 y 1956).
Ms concretamente, las coaliciones gubernamentales durante el perodo
constituyente 1945-47 fueron formadas por los comunistas, los socialistas, y los
cristianos con una participacin menor de los radicales (primero, bajo la jefatura
del general De Gaulle y ms tarde sobre todo con Primeros ministros socialistas).
Sin embargo, de 1947 a 1958 los comunistas fueron sustituidos por los
conservadores (tambin llamados moderados). Casi todos los Primeros ministros
de este perodo eran miembros de los partidos ms centristas dentro de la tpica
coalicin parlamentaria tetrapartidista, los radicales y los cristianos. Una excepcin
a favor de los conservadores parece que se produjo por un error de clculo en la
votacin: los radicales y los cristianos votaron por l en la expectativa de que no
obtendra suficientes votos, pero inesperadamente algunos gaullistas disidentes
tambin apoyaron al candidato y le convirtieron en ganador (Leites, 1959: 62).
El reproche ms habitual a la Cuarta Repblica francesa fue la inestabilidad
de sus Gabinetes, los cuales duraron slo seis meses como promedio. Pero esto
difcilmente puede ser atribuido al sistema electoral de representacin proporcional
y al correspondiente multipartidismo, ya que un grado similar de inestabilidad
gubernamental haba existido ya en la Tercera Repblica francesa con sistemas
electorales mayoritaristas (basados en las reglas de la mayora relativa o de la
mayora absoluta). Casi todos los Gabinetes de coalicin del perodo 1875-1939 se
haban formado en torno a los republicanos conservadores, la mayor parte con los
radicales de centro-izquierda como socios o, en algunos perodos, con los
cristianos. Los socialistas fueron incluidos en una combinacin gu-

bernarnental slo en el perodo 1924-32 y en la breve experiencia del Frente

Popular formado en 1936-38 por los radicales, los socialistas y los comunistas. La
duracin media de los Gabinetes en el perodo 1875-1939 fue de ocho meses; en el
periodo 1918-39 fue de seis meses, casi exactamente la misma que en el perodo
posterior a 1945 (Soulier 1939). Pese a la inestabilidad gubernamental, la Tercera
Repblica fue, de mucho, el perodo ms largo desde la cada de la Monarqua
absolutista en que Francia no experiment ningn cambio constitucional
importante y, del mismo modo como cabe argumentarlo tambin para la Cuarta
Repblica, un perodo de gran estabilidad de las polticas pblicas.
La inestabilidad de los Gabinetes a partir de 1946 se desarroll en paralelo a la
larga duracin de las legislaturas (cinco aos tanto en 1946 como en 1951). Esto
puede ser explicado por una combinacin de factores institucionales y estratgicos.
La disolucin de la Asamblea era relativamente difcil; el Gabinete solo poda
convocar elecciones anticipadas despus de dos crisis provocadas por votos de
censura o de confianza en los dieciocho meses previos. Dado que la amenaza de
provocar una disolucin parlamentaria y unas elecciones anticipadas era poco
creble, los ministros individuales de los partidos en desacuerdo con alguna de las
polticas del Gabinete se atrevan a dimitir en la expectativa de producir una nueva
combinacin ministerial en la que podran tener ms influencia (Petry, 1994).
Habitualmente, el Primer ministro y su Gabinete obtenan apoyo sobre la base
de sus propuestas en algn tema destacado, como la poltica econmica, los
acuerdos europeos de librecambio o los conflictos coloniales, y eran destituidos
como consecuencia de algn nuevo terna conflictivo, como la Comunidad Europea
de Defensa o la escuela religiosa. Los partidos que tomaban la iniciativa de derrocar
a los Gabinetes no eran los radicales o los cristianos de centro, sino aquellos
situados en posiciones menos moderadas en el espectro ideolgico: los socialistas y
los conservadores, los cuales eran empujados hacia los extremos por la desafiante
fuerza electoral de los comunistas, los gaullistas o los poujadistas. Los partidos
que solan hacer caer al Gabinete lo hacan por razones sustantivas [de poltica
pblica] ms que por clculos sobre los puestos en los Gabinetes futuros; la
sospecha de que los ministrables erosionaban al Gabinete [por razones de
bsqueda de cargos] est poco apoyada en sus votos (MacRae, 1967: 9, 324).
Estos rasgos reflejaban cl deseo general de mantener al ejecutivo bajo control y
de impedir que el poder quedara en manos de un grupo cualquiera, con objeto de
que los sucesivos Gabinetes pudieran promover una variedad de temas en la
agenda que satisficieran a diversos grupos de preferencias. Los efectos de las
frecuentes remodelaciones ministeriales sobre la redistribucin del poder podran
ser comparados a los que cabe obtener mediante otros mecanismos institucionales
(como la rotacin en los cargos mediante sorteos, segn se experiment, por
ejemplo, en ciertas ciudades-estado de la Baja Edad Media), con la ventaja
distintiva de que se producan dentro del esquema estable de una legislatura de
cinco aos de duracin y con corresponsabilidad dentro de la coalicin
tetrapartidista.
Todos los Gabinetes de la Cuarta Repblica francesa en el perodo 1945-58
fueron apoyados por representantes parlamentarios del votante mediano. La
continuidad de las polticas pblicas fue favorecida por la continuidad del personal:
15 individuos desempearon 25 jefaturas de gobierno, mientras que 114 individuos
ocuparon 411 carteras ministeriales (incluidas las jefaturas mencionadas), un
promedio de 3,6 cargos por persona. Por ejemplo, el cristiano-dem-

crata Roben Schuman fue dos veces Primer ministro, diez veces ministro de
Asuntos Exteriores, tres veces ministro de Finanzas, y dos veces ministro de Justicia. Algunos partidos o individuos mantuvieron ciertos ministerios durante largos periodos a pesar de los cambios ministeriales, como los cristianos (Schuman y
Bidault) en el ministerio de Asuntos Exteriores, el independiente Petsche en el
ministerio de Finanzas, y los socialistas y los radicales en el ministerio del Interior. (Clculos del autor, que resultan muy parecidos a los clculos para ministros y secretarios de estado por Dogan, 1989, quien encontr un promedio de 3,4
cargos por persona.)
Los logros de la Cuarta Repblica francesa incluyen: el restablecimiento de
un rgimen democrtico tras el gobierno autoritario del mariscal Ptain y la
Guerra; el hacerse cargo del legado de la ocupacin alemana mientras continuaba
siendo una de las potencias en el nuevo escenario diplomtico; la contribucin a
los acuerdos europeos sobre el carbn y el acero, la energa atmica y la creacin
de la Comunidad Econmica Europea; la negociacin de la independencia de
Tnez y Marruecos: el poner fin a la guerra de Indochina: y el lanzamiento de
muchos proyectos y legislacin a largo plazo. Durante la Cuarta Repblica, la
recuperacin econmica y el desarrollo de Francia pueden ser comparados
favorablemente con el resto de Europa. Pars fue durante algn tiempo una muy
atractiva capital internacional de las artes y las humanidades. Floreci una vida
intelectual pluralista, en contraste con la ulterior polarizacin ideolgica en los
aos sesenta.
La Cuarta Repblica francesa termin como consecuencia de un golpe militar. A principios de 1958, el Ejrcito francs en Argelia empez a actuar en el
combate contra el movimiento independentista sin la aprobacin del Gabinete
francs. En mayo, los jefes militares destituyeron a los oficiales civiles en la colonia y amenazaron con marchar sobre Pars en defensa de una Argelia francesa. Entonces el general De Gaulle volvi apresuradamente de su retiro poltico y
chantaje al Gobierno con una toma del poder por los militares si no le daban la
presidencia del Gobierno a l mismo. El partido gaullista haba obtenido un 22
por ciento de los votos en 1951, pero su apoyo haba cado al 4 por ciento en las
siguientes elecciones en 1956. La aprobacin popular de los Primeros ministros y
los Gabinetes de la legislatura elegida en 1957 era tan amplia como la de las dos
legislaturas anteriores (segn la serie de encuestas del IFOP compilada por
MacRae, 196 7: 3 0 9 - 3 1 3 ). N o obstante, bajo la amenaza de un golpe y en una
decisin ciertamente inusual, en junio de 1958 una mayora de la Asamblea Nacional vot a De Gaulle como Primer ministro y le dio poderes especiales.
El general De Gaulle acab doblegando la rebelin militar y dio la independencia a Argelia. Al mismo tiempo, introdujo importantes cambios institucionales que crearon una nueva Quinta Repblica. Por un lado, la inestabilidad
gubernamental fue reducida mediante la introduccin de ms altos requerimientos para presentar un voto de censura y la concesin al Presidente de la Repblica (el propio De Gaulle) del poder de disolucin de la Asamblea. Por otro
lado, la representacin proporcional en la Asamblea Nacional fue sustituida por la
regla de la mayora.
Sin embargo, como se ha sealado anteriormente, el pluralismo poltico de
Francia resisti los efectos restrictivos de la reformaelectoral y reemergi con an
ms fuerza. A finales del siglo xx, un Gabinete de coalicin pentapartidista
cohabitaba con un Presidente elegido con el apoyo de otros dos partidos (uno de
los cuales era, de hecho, una coalicin multipartidsta).

CUADRO 3.11. Votos, escaos y ministerios en la Cuarta Repblica francesa (1945-1958)

Votos

Escaos

Ministerios

IZQUIERDA

Comunistas
27
25
4
------------------------------------------------------------------------------

mediana

18
20
23
Socialistas
Radicales
12
12
29
Cristianos
20
22
25
Conservadores
14
13
14
-----------------------------------------------------------------------------Gaullistas
6
5
3
Otros
3
3
2

DERECHA

100
NoTA:

100

100

Los nmeros son porcentajes de votos, escaos y ministerios en las cinco eleccio-

nes y los 25 Gabinetes del perodo 1945-1958. Las lneas de puntos separan a los partidos de ga-

binete de los partidos ms extremos u otros.

Comunistas: PCF; Socialistas: SFIO; Radicales: RGR, UDSR; Cristianos: MRP; Conservadores (o moderados): republicanos independientes, PRL, y campesinos (PUS, 1P); Gaullistas:
UG, RPF, ARS; otros: bsicamente los poujadistas en 1956 (UFF).
FuENTO: Clculos del autor con datos en Williams (1958) y La Gorce (1979a, I979b).

La Primera Repblica italiana

Tras la liberacin de Italia del fascismo en 1945, se convocaron elecciones
nacionales con listas de partido y representacin proporcional. Las reglas electorales
establecidas durante el perodo constituyente 1945-47 usaban la cuota Imperiali a nivel
de distrito y los restos ms altos a nivel nacional, lo cual favoreca la asignacin de
escaos a los partidos de acuerdo con sus votos y la posibilidad de que partidos
pequeos obtuvieran representacin parlamentaria. La papeleta admita el voto
preferencial para tres o cuatro candidatos individuales de una lista de partido.
En las segundas elecciones, en 1948, el partido cristiano-demcrata obtuvo una
mayora absoluta de escaos en la Cmara de diputados con un 48,5 por ciento de los
votos. Entonces los cristianos trataron de introducir una nueva regla electoral
mayoritarista que habra dado dos tercios de los escaos al partido o coalicin
electoral de partidos con candidaturas separadas que obtuviera una mayora absoluta
de los votos. Obviamente, los cristianos intentaban consolidar su dominacin
unipartidista con reglas que se autorreforzaran. La campaa electoral de 1953 se
centr en gran parte en este tema, con sonoras denuncias de la ley trampa por los
partidos de oposicin. Pero los cristianos no obtuvieron una mayora de los votos y la
representacin proporcional se mantuvo estable durante los siguientes cuarenta aos.
El partido cristiano-demcrata domin de 1946 a 1979. En ocho elecciones
sucesivas fue el partido del votante mediano y, gracias a la proporcionalidad de las
reglas electorales, tambin captur el escao mediano en el Parlamento. Los
comunistas fueron el segundo partido en votos, pero su posicin extrema en el

lado izquierdo del espectro ideolgico disminuy enormemente sus posibilidades de

entrar en una coalicin parlamentaria mayoritaria. Tras un perodo inicial de
gobiernos de concentracin nacional (1945-47), los comunistas fueron vetados
como socios en la poltica nacional, especialmente por su posicin en la poltica
exterior de guerra fra.
As, los cristianos pudieron formar frecuentes Gabinetes de un solo partido
en minora en la expectativa de que no seran derrocados por una accin conjunta de los partidos situados a su izquierda (bsicamente los comunistas y los
socialistas) y aquellos situados a su derecha (los monrquicos y Ios fascistas).
Como frmula alternativa, los cristianos formaron coaliciones con partidos menores de centro-derecha - l o s liberales- o de centro-izquierda - l o s republicanos
y los socialdemcratas-. En 1963, los socialistas tambin fueron incorporados a
los Gabinetes de coalicin multipartidista con los cristianos. Tras las elecciones
de 1976, incluso los comunistas apoyaron en el Parlamento al Gabinete del
Primer ministro cristiano-demcrata Giulio Andreotti.
Durante este perodo, las carteras ministeriales en los Gabinetes multipartidistas fueron distribuidas aproximadamente en proporcin a la contribucin de
cada partido en escaos parlamentarios para formar una mayora. Pero, como
consecuencia de los frecuentes Gabinetes en minora de los cristianos, stos obtuvieron en total unas cuatro veces ms ministerios que el conjunto de los partidos laicos, a pesar de tener slo el doble de escaos que stos (es decir, los socialistas, los socialdemcratas, los republicanos y los liberales). Todos los Primeros ministros fueron miembros del partido ms grande y del votante mediano.
Con las elecciones de 1979 se inici un perodo diferente. Una mayor proporcin de votos a los comunistas y una menor proporcin a los cristianos produjeron el efecto de mover el voto mediano y el escao mediano al espacio laico,
a pesar de que los partidos situados en l no haban ampliado sus apoyos
electorales.
Desde la nueva y ventajosa posicin mediana, los partidos laicos aumentaron su poder de negociacin con la amenaza implcita de formar una mayora
alternativa con los comunistas (lo cual efectivamente sucedi en varios gobiernos
regionales y locales). En este periodo se formaron varios Gabinetes de coalicin
letra- y penta-partidistas. Los cristianos continuaban teniendo aproximadamente
el doble de votos y escaos parlamentarios que el conjunto de los partidos
laicos, pero las carteras ministeriales pasaron a ser distribuidas exactamente
mitad y mitad de 1980 a 1992. Asimismo, durante la mitad de este perodo los
Primeros ministros fueron miembros de partidos minoritarios: Giovanni Spadolini
(1981-82), republicano, y Betino Craxi (1983-87), socialista. El Cuadro 3.12
muestra los resultados en votos y en escaos, as como la ulterior distribucin de
ministerios en los dos perodos mencionados.
Los lderes cristiano-demcratas desarrollaron reglas formales para asignar
los ministerios tanto a los partidos como a sus propias fracciones internas segn
unos valores estimados de las carteras (el llamado manual Cencelli ). Se distinguan cinco categoras, la ms importante de las cuales, A, inclua Asuntos Exteriores, Interior y Finanzas, todos los cuales fueron siempre controlados por los
cristianos, mientras que la menos importante, D, inclua Turismo e Investigacin
Cientfica (el manual fue publicado por Venditti en 1981). Para redondear los nmeros en el clculo distributivo, el nmero de ministerios en este perodo fue aumentado de diecisiete a treinta, con hasta cincuenta y ocho subsecretaras. Los
bancos estatales, las empresas pblicas, los consejos de la seguridad social, las

agencias de asistencia social y los canales de televisin tambin fueron repartidos

apropiadamente.
Durante este perodo el Parlamento se debilit gradualmente, lo cual puede
ilustrarse con las proporciones crecientes de las leyes aprobadas que procedan de
la iniciativa gubernamental. Se concedi un procedimiento privilegiado a las
propuestas del Gobierno y se aboli el voto secreto de los miembros ep tarlamento
para que los lderes pudieran controlar la disciplina de partido. El Primer ministro
se convirti en una figura muy poderosa (Criscitello, 1994).
La poltica italiana durante la Primera Repblica (1945-92) ha sido caracterizada como una serie de Gabinetes inestables, ministros y Primeros ministros
relativamente estables, coaliciones duraderas, y polticas pblicas estanca-das
(Pasquino, 1996: 147; para otros anlisis que apoyan visiones parecidas, vanse
La Palombara, 1987; IIine, 1993).
Hubo once elecciones, treinta cambios de Primer ministro y cuarenta y nueve
Gabinetes en cuarenta y siete aos. Esto significa que las legislaturas duraron rns
de cuatro aos como promedio, mientras que la duracin media de los Gabinetes
fu menor a un ao. Pero slo diecinueve individuos ocuparon las cuarenta y
nueve jefaturas de Gabinete, y siete de ellos las ocuparon durante ms de la
mitad del tiempo total. Alcide De Gasperi fue nombrado Primer ministro ocho
veces (en el perodo inicial 1945-53); Giulio Anclreotti, siete veces; Amintore
Fanfani, seis veces; y Aldo Moro y Mariano Rumor, cinco veces cada uno -todos
ellos cristiano-demcratas-. Como se ha mencionado, este partido control casi
siempre algunos ministerios clave, incluidos los de Interior, Asuntos Exteriores,
Finanzas, Educacin y Agricultura. La mayor parte de las remodelaciones
ministeriales fueron negociadas por los lderes de los partidos fuera del
Parlamento con objeto de evitar la disolucin y las elecciones anticipadas.
Todo esto produjo un conjunto de polticas pblicas moderadas y muy estables desde una posicin socialmente eficiente de los Gabinetes. La Primera Repblica italiana cuenta entre sus logros el restablecimiento de un rgimen democrtico tras el perodo fascista de Mussolini y la segunda guerra mundial, su
contribucin a la creacin de la Comunidad Econmica Europea y una notable
recuperacin econmica y crecimiento que hizo hablar a muchos observadores del
milagro italiano.
Sin embargo, un perodo largusimo con el mismo partido en el poder permiti el desarrollo de relaciones clientelares entre la administracin pblica y los
partidos polticos gobernantes, por un lado, y las empresas privadas, por otro. Las
contribuciones privadas ilegales a las finanzas de los partidos obtuvieron
contrapartidas en decisiones de polticas pblicas y otros favores gubernamentales. Como se ha mencionado, los poderes ejecutivos fueron ampliados a costa
del control parlamentario y las negociaciones entre partidos acabaron distribuyendo el poder sin correspondencia con la fuerza electoral de cada partido. En la
elecciones de 1992, el apoyo popular al sistema de partidos y a ciertos aspectos
del marco institucional se haba reducido visiblemente. Pero debera subrayarse,
en contra de cierta opinin convencional, que el desempeo decreciente de la
democracia pluralista italiana no fue debido a una excesiva inestabilidad
gubernamental, sino ms bien a lo opuesto: el poder duradero de los mismos gobernantes, sin oposicin capaz de desbancarles, prximo al inmovilismo.
Como resultados de unas barrocas negociaciones multipartidistas, la Cmara
de diputados fue elegida desde 1994 con un nuevo sistema mixto compuesto por
distritos uninominales con la regla de la mayora relativa y distritos

multinominales con representacin proporcional. Se esperaba que este sistema

promovera una mayor bipolarizacin, la cual llevara al desplazamiento de los
cristiano-demcratas del gobierno. Zarandeado por escndalos de corrupcin y
atacado por nuevas reglas de decisin y por los procesos judiciales, el partido
cristiano-demcrata ciertamente acab rompindose en varias facciones, las cuales
se unieron a coaliciones electorales opuestas. Se formaron dos bloques multipartidistas amplios y heterogneos, los cuales incluan como socios decisivos a los
partidos ms extremos: los comunistas reformados y sin reformar, por un lado, y los
populistas y los posfascistas por otro lado. Los miembros moderados de cada bloque
estaban mucho ms cerca unos de otros que de sus socios extremos. Los dos bloques
se alternaron rpidamente en el gobierno en la segunda mitad del decenio de 1990.
No obstante, y en contra de muchas expectativas, el centro poltico ahora
fracturado, que corresponda aproximadamente al legado de los partidos cristiano y
laicos, fue capaz de desarrollar un alto poder de negociacin. Bajo las nuevas
reglas, los pequeos partidos centristas obtuvieron algunos escaos sobre la base de
la representacin proporcional; al mismo tiempo, pudieron amenazar a los partidos
ms grandes de la izquierda y de la derecha con presentarse por separado en los
distritos uninominales, lo cual habra hecho al ganador dependiente de alternativas
irrelevantes. Como resultado de esta amenaza y del correspondiente poder de
negociacin, los divididos partidos centristas recibieron importantes proporciones de
candidaturas potencialmente vencedoras dentro de cada una de las dos amplias
coaliciones electorales multipartidistas. El pluralismo poltico en Italia resisti, pues,
los efectos restrictivos de la reforma electoral de los aos noventa. A finales del siglo
xx, haba ms partidos en el Par-lamento que nunca antes y el Gabinete era una
coalicin de siete partidos.

CUADRO 3.12. Votos, escaos y ministerios en la Primera Repblica italiana (1945-1992)

1945-1979
1979-1992
(8 elecciones, 37 gabinetes) (3 elecciones, 12 gabinetes)
Votos Escaos Ministerios

IZQUIERDA

Comunistas

25

26

<1

Votos Escaos Ministerios

32

32

-------------------------------------------------------------------------------------------------

mediana

DERECHA

Laicos
21
18
15 mediana 23
21
40
Cristianos
40
44
76
35
38
53
Liberales
4
4
3
2
2
4
------------------------------------------------------ -----------------------------Fascistas
6
6
0
6
6
0
Otros
3
2
[5]
2
1
[3]
100

100

100

100

100

100

NOTA: Los nmeros son porcentajes de votos, escaos y ministerios. Las lneas de puntos
separan a los partidos de Gabinete de los partidos ms extremos y otros.
Comunistas: PCI y grupos menores (PSIUP, LC, DP); Laicos: socialistas (PSI), socialdemcratas (PSDI), republicanos (PRI), y radicales (PR); Cristianos: DCI; Liberales: PLI; Fascistas: monrquicos y MSI. Otros en ministerios indica independientes.
FUENTE: Clculos del autor con datos en Furlong (1994).

Tolanda: De la acomodacin al compromiso

En 1918, al final de la primera guerra mundial, el sufragio universal y la representacin proporcional fueron introducidos en Holanda. En aquel tiempo ya
exista un nmero relativamente alto de partidos polticos. El sistema electoral
que se ha usado desde entonces se basa en un solo distrito en todo el pas y la
asignacin de escaos a los partidos mediante una combinacin de sus cuotas de
votos y la frmula d'Hondt. Este sistema produce resultados extremadamenle
proporcionales y ha permitido que cuatro o cinco partidos grandes obtuvieran
representacin parlamentaria (con hasta 14 partidos en total a principios del decenio de 1970).
Esta revisin empieza despus del parntesis producido por la segunda guerra mundial, aunque cabe identificar importantes elementos de continuidad con
e1 periodo anterior. Los principales partidos polticos de Holanda se organizaron
inicialmente en torno a dos dimensiones de temas diferentes. Primero, un partido
catlico y dos partidos calvinistas principales dieron relieve a los temas relig i o s o s y morales. Hasta las elecciones de 1963, los partidos religiosos obtuvieron
en conjunto una mayora de votos y de escaos en el Parlamento. Segundo, la
izquierda, encabezada por los socialistas, y la derecha, formada por los liberales,
se definieron y se dividieron en torno a los temas econmicos. Cada uno de los
dos conjuntos de partidos, el bloque religioso y el conjunto socialista-liberal, daba
relieve a diferentes tenias y obtena el apoyo de diferentes grupos de votantes. No
haba competencia real entre los dos conjuntos de partidos en los mismos temas ni
cantidades importantes de electores voltiles.
Durante los primeros veinte aos posteriores a la segunda guerra mundial, la
fragmentacin del espacio de temas polticos, as como la existencia de varios
partidos religiosos, condujo a la formacin de amplias coaliciones multipartidistas. Todos los Gabinetes incluan partidos con posiciones claramente definidas en cada una de las dos dimensiones de temas, lo cual creaba espacio para
que socios numricamente superfluos entraran a formar parte de las correspondientes coaliciones. Estas siempre estuvieron formadas por los cristianos,
bien con los socialistas, bien con los liberales, o con ambos. Este perodo fue la
base de la elaboracin por Arend Lijphart del modelo de poltica de acomodacin.
Las coaliciones ms amplias de lo necesario y la poltica de consenso fueron
presentadas como aspectos esenciales de su modelo de inspiracin holandesa
(Lijphart, 1968).
La dimensin religiosa perdi relieve en la agenda poltica y los partidos religiosos dejaron de obtener conjuntamente una mayora de votos y de escaos tras
las elecciones de 1967. Los tres partidos cristianos previamente aludidos
acabaron fundindose en una sola candidatura en 1977 y en un solo partido en
1980 (el Llamamiento Cristiano Democrtico, CDA). Al mismo tiempo, emergieron
nuevos partidos laicos. El eje izquierda-derecha se convirti en la principal
dimensin organizadora del sistema de partidos en el que los partidos tendan a
competir. La competencia electoral y la volatilidad de las decisiones de los
electores aumentaron (Irwin y van Holsteyn, 1989a, b).
Esta nueva situacin cre algunas oportunidades para una mayor bipolarizacin. Como resultado, los socialistas y los radicales (Demcratas '66) promovieron ciertas reformas institucionales, incluido un sistema electoral mayoritarista, con objeto de facilitar alternancias ms drsticas de los partidos en el gobierno. Cuando estas reformas fueron rechazadas por los cristianos y los libera-

les, los socialistas desarrollaron una estrategia de confrontacin mediante la formacin de un frente comn con dos partidos radicales minoritarios como compromiso de que apoyaran un Gabinete ms orientado a la izquierda despus de
las elecciones si obtenan un nmero suficiente de escaos. Sin embargo, esta
estrategia de los socialistas dispar por la culata. De hecho, indujo a los cristianos y a los liberales a responder con elecciones mutuas de preferencia como socios gubernamentales con exclusin de los socialistas, una coalicin que fue predominante en la segunda mitad del decenio de 1970 y en el de 1980.
El apoyo mayoritario de los partidos cristianos, en un principio, y su posicin
central en la dimensin izquierda-derecha, despus, les dio cierta ventaja global
en la formacin de gobiernos durante cincuenta aos, como se refleja en la ms
alta proporcin de ministerios que de votos y escaos que controlaron. En
tiempos ms recientes emergieron nuevas frmulas gubernamentales, incluida la
formada por los socialistas y los liberales. La mayor parte de los Gabinetes desde
1967 se han basado en coaliciones ganadoras mnimas sin socios numricamente
superfluos, pero ha habido una considerable rotacin de partidos en todos los
ministerios y un sentimiento general favorable a los compromisos a la hora de
aprobar las polticas pblicas ms importantes (Daalder, 1986, 1989). El Cuadro
3.13 muestra los resultados en votos y escaos, as como la ulterior distribucin
de ministerios, en el perodo 1946-98.
La formacin de Gabinete suele ser un proceso largo y laborioso en Holanda.
Las negociaciones entre los partidos puede durar varios meses hasta que llegan a
un acuerdo (con un rcord de 207 das en 1977). Estos costes de negociacin, un
par de cambios de coalicin durante la legislatura de 1963-67, as como cierta
incapacidad de predecir la composicin partidaria exacta de los Gabinetes a partir
de los resultados electorales, movieron a algunos polticos y lderes de opinin a
subrayar los aspectos negativos del modelo de poltica de consenso y a favorecer
decisiones ms drsticas. Durante los aos setenta, incluso Arend Lijphart lleg a
sospechar que la acomodacin sera sustituida por una mayor confrontacin
(como se explica en Lijphart, 1989).
Sin embargo, el panorama completo de la poltica holandesa desde 1945
muestra un nivel muy alto de estabilidad, moderacin y eficiencia social de los
Gabinetes y de las polticas pblicas. Las negociaciones poselectorales son abier-

CUADRO 3.13. Votos, escaos y ministerios en la Monarqua parlamentaria holandesa

(1945-1998)
Votos

Socialistas
Cristianos
Liberales
Otros

29
36
13
22
100

Escaos
30
44
14
12
100

Ministerios
21
55
12
12
100

NOTA: Los nmeros son porcentajes de votos, escaos y ministerios en las 16 elecciones y los
21 Gabinetes de 1946 a 1998. Socialistas: PvdA; Cristianos: KP, ARP, CHU (fusionados en CDA en
1977), y los menores KNP, GPV, SGP; Liberales: WD. Otros en ministerios incluye DS'70, D'66,
PPR e independientes.
FUENTE: Clculos del autor con datos en Daalder (1987) y prensa.

tas y no secretas. Un sesenta por ciento de los Gabinetes completaron sus perodos,
con una duracin media de ms de treinta meses. Slo doce Primeros ministros
encabezaron veintin Gabinetes en cincuenta y cinco aos, algunos con largos
estancias en el poder, cono el socialista W. Drees durante diez aos (1948-58) y el
cristiano R. F. M. Lubbers durante doce aos (1982-94). Por sus logros en uno
economa prspera y de bienestar, Holanda es ampliamente considerado como uno
de los pases mejor gobernados del mundo.

La A l e ma n i a de posguerra
Tras la derrota de los nazis y el final de la segunda guerra mundial, los
gobernadores militares en las zonas de ocupacin americana, britnica y francesa
de Alemania fueron gradualmente sustituidos por instituciones democrticas.
Primero, se eligieron gobiernos parlamentarios locales y territoriales ( L d n d e r )
mediante reglas de representacin proporcional con listas de partido (y reglas
mixtos en la zona britnica) en 1946-47. Segundo, en 1948 los gobiernos de los
Lander nombraron un Consejo Parlamentario encargado de redactar nuevas reglas
constitucionales y de escoger el sistema electoral para unas elecciones
parlamentarias nacionales, las cuales tambin seran aprobadas por los
gobernadores militares.
Los cristiano-demcratas y sus permanentes aliados, los social-cristianos de
Baviera (CDU/CSU), preferan la regla de la mayora relativa en distritos uninominales en la expectativa de convertirse en ganadores absolutos y de poder formar
Gabinetes unipartidistas. Pero los socialdemcratas (SPD), que haban sido el
segundo partido en votos en las elecciones locales y territoriales previas, estimaron
que, con la regla de la mayora relativa, la probabilidad de convertirse en ganadores
absolutos sera relativamente menor y las oportunidades de encabezar coaliciones
multipartidistas mayoritarias seran escasas, dado que los partidos pequeos (como
los centristas liberal-demcratas, FDP) podran quedar eliminados del Parlamento.
As, una mayora organizada por los socialistas y los liberales defendi la
representacin proporcional, volviendo de este modo al principio institucional
bsico de la Repblica de Weimar (Merkl, 1963; para un modelo formal, vase Bawn,
1993).
Las reglas electorales aplicadas para las elecciones de 1949 se basaban en
una papeleta nica para cada votante y distritos con dos niveles de asignacin
de escaos. Primero, las listas de partido reciban escaos sobre la base de los
votos a nivel del L n d mediante la frmula d'Hondt. Los partidos tenan que superar una barrera del 5 por ciento de los votos. Segundo, se usaban distritos uninominales para seleccionar candidatos individuales que ocuparan alrededor de
la mitad de los escaos, pero stos no afectaban, en general, al nmero de escaos asignado a cada partido. El sistema electoral fue consolidado para las elecciones a partir de 1953 con la introduccin de dos votos separados por votante.
Este sistema crea incentivos para que el votante divida la papeleta a favor de
listas de partidos pequeos que tienen menos o menos visibles candidatos individuales en los distritos uninominales que los dos grandes partidos. La proporcin
de votantes que divide sus votos, habitualmente a favor de los liberales u otros partidos pequeos, era de un 7 por ciento al principio, pero ha aumentado hasta ms
del 15 por ciento (Barnes et al., 1962; Fisher, 1973; Jesse, 1988; Bawn, 1993).

Los cristianos intentaron de nuevo atraer a los socialistas a una reforma que
estableciera la regla de la mayora relativa en la segunda mitad del decenio de
1960, pero fracasaron de nuevo debido a los clculos adversos al riesgo de los lderes socialistas, como se ha analizado en el Captulo 2. En 1985, la frmula electoral fue sustituida por la cuota Hare con restos ms altos, la cual produce una
representacin an ms proporcional que la frmula anteriormente utilizada.
Hay que subrayar que el sistema alemn no es un sistema mixto de representacin proporcional y mayora relativa, sino un sistema de representacin
proporcional personalizada que da a los votantes la oportunidad de elegir no slo
una lista de partido, sino tambin algunos de los candidatos individuales para
ocupar los correspondientes escaos de partido. Slo si un partido gana ms
candidatos individuales que escaos obtenidos por representacin proporcional,
retiene los escaos adicionales y el Parlamento se ampla. Pero llamar a esto sistema de miembros adicionales puede ser confusionario, ya que, en catorce
elecciones de 1949 a 1998, los escaos adicionales han sido menos de un 0,5 por
ciento del total de escaos en el Parlamento. Las elecciones en Alemania desde
1949 han producido asignaciones de escaos a los partidos extremadamente proporcionales a sus votos.
En las primeras elecciones despus de la Guerra, la mayor parte de los partidos polticos de la Repblica de Weimar obtuvieron representacin parlamentaria (hasta once partidos en 1949, incluidos los comunistas y los imperialistas
alemanes, pero excluidos los nazis). Los neonazis en 1953 y los comunistas en
1956 fueron puestos fuera de la ley por el Tribunal Constitucional. El sistema de
partidos se simplific gradualmente en torno a los partidos grandes, los cristianos
y los socialistas, con el pequeo partido liberal en medio. Sin embargo, esto no
impidi la entrada de nuevos partidos en la escena institucional, especialmente
los verdes en el decenio de 1980 y los poscomunistas en el de 1990.
Todos los Gabinetes alemanes formados de 1949 a 1998 han sido coaliciones
multipartidistas. Los cristianos (CDU/CSU) fueron el partido del votante mediano
y, gracias a la proporcionalidad de las reglas electorales, capturaron tambin el
escao mediano en el Parlamento en las primeras tres elecciones en 1949, 1953 y
1957. Los cristianos formaron gabinetes con el apoyo del partido liberal (FDP) y el
partido alemn (DP) en dos ocasiones, y con el partido alemn solamente en una.
El partido liberal (FDP) se convirti en el partido del votante mediano y del
escao mediano en todas las elecciones de 1961 a 1994. Form coaliciones mayoritarias, bien con los cristianos (hasta 1966 y en el perodo 1982-98), bien con
los socialistas (1969-82), con el breve interludio de la Gran coalicin cristianosocialista (1966-69) que rode al votante mediano entre los dos partidos coligados. Los liberales abandonaron a los socialistas como socios de Gabinete y se reencontraron con los cristianos mediante una mocin de censura en el Parlamento en 1982 que segua la evolucin del apoyo de los ciudadanos. En las siguientes elecciones, los principales partidos anunciaron sus coaliciones parlamentarias preferidas durante las campaas electorales.
Los liberales han estado en el gobierno mucho ms tiempo que cualquiera de
los otros partidos gracias a su posicin de bisagra y a pesar de haber recibido,
como promedio, un quinto de los votos obtenidos por los cristianos y un cuarto de
los obtenidos por los socialistas, aproximadamente. Los liberales han obtenido
una proporcin de carteras ministeriales que es casi el doble que su proporcin
media de votos y escaos, como puede verse en el Cuadro 3.14.

CUADRO 3.14. Votos, escaos y ministerios en la Repblica Federal Alemana

(1949-1998)
Votos

IZQUIERDA
DERECHA

Socialistas
Liberales
Cristianos
Otros

Escaos

Ministerios

38
9

38
9

27

44

46

16
54

100

100

100

NOTA: Los nmeros son porcentajes de votos, escaos y ministerios en las 14 elecciones
~~ os i 6 Gabinetes del perodo 1949-1998.
S, ialistas: SPD; Liberales: FDP; Cristianos: CDU/CSU; Otros en ministerios incluye el
pcrtido Alemn (DP) y los Verdes.
Fui NTr: Clculos del autor con datos en Woldendorp, Budge y Keman (1993), Schmidt
(1996) y prensa.

La ventaja de los liberales en la formacin de coaliciones multipartidistas en el

Parlamento aument los incentivos para que algunos votantes dividieran sus dos
votos entre los candidatos individuales de uno de los partidos grandes
(generalmente los cristianos) y la lista del pequeo pero habitualmente decisivo
partido liberal. Al menos algunos de los votantes que dividen su voto prefieren
sinceramente a los cristianos y votan estratgicamente por la lista del partido liberal con objeto de garantizar un socio centrista con el que los cristianos puedan
formar un Gabinete de coalicin mayoritaria. (Vase la discusin en Cox, 1997: 8183, 197-198.)
El papel intermedio de los liberales ha moderado los efectos de las sucesivas
alternancias en el poder de los dos grandes partidos sobre las polticas pblicas.
Los liberales han introducido importantes elementos de estabilidad en temas
destacados mediante su control permanente de las carteras de Economa, Asuntos
Exteriores y Justicia. Michael Laver y Kenneth Shepsle modelaron la asignacin de
carteras del Gabinete dentro de la duradera frmula de coalicin de los cristianos y
los liberales en los aos ochenta y primeros noventa, de modo que, sobre la base de
las preferencias de cada partido para controlar diferentes temas de polticas
pblicas, la asignacin, entre otros, de los ministerios de Finanzas y de Interior a
los cristianos y el ministerio de Asuntos Exteriores a los liberales era un resultado
de equilibrio que maximizaba la satisfaccin de los dos partidos (Laver y Shepsle,
1996: 125-139).
En las elecciones de 1998, los socialdemcratas (SPD) se convirtieron, por
primera vez, en el partido del votante mediano y del escao mediano.
Posiblemente esto expres cierto cansancio de los votantes de un largusimo
perodo de poder cristiano-demcrata, as como un efecto algo retrasado de la
incorporacin de los votantes ms izquierdistas de Alemania oriental al electorado
en 1990. Los socialistas escogieron a los verdes como socios de Gabinete de
acuerdo con sus propias promesas electorales y las de los liberales durante la
campaa electoral.

Alemania tuvo catorce elecciones, siete cambios de Canciller (o Primer ministro) y diecisis Gabinetes en cuarenta y nueva aos. Esto significa que las legislaturas tendieron a completar el perodo legal de cuatro aos y los Gabinetes
fueron bastante estables, aunque hubo remodelaciones relativamente frecuentes
(hasta veintisis, es decir, una cada dos aos, como promedio). Como reaccin a
la experiencia de la Repblica de Weimar, la estabilidad de los Gabinetes fue
reforzada mediante la mocin de censura constructiva, la cual requiere una
mayora a favor de un candidato alternativo para derrocar al Canciller. Algunos
cancilleres estuvieron en el cargo durante perodos rcord, como Konrad Adenauer durante catorce aos (1949-63) y Helmut Kohl durante diecisis aos
(1982-98).
As como sucede con los otros casos de representacin proporcional y coaliciones multipartidistas antes analizados, no todo el desempeo de Alemania
despus de la Guerra puede ser atribuido a Ios efectos directos de sus frmulas
institucionales. Pero cabe decir en su favor que estas reglas de mltiples ganadores produjeron resultados gubernamentales y de polticas pblicas que
acompaaron el caso ms espectacular de recuperacin y prosperidad de la segunda mitad del siglo xx, el llamado milagro alemn. A partir de la destruccin y
la humillacin de la posguerra, el gobierno estableci slidos fundamentos para el
desarrollo de una economa de mercado, despleg eficaces iniciativas en las obras
pblicas y la poltica social, y la renta per cpita se multiplic por tres. El pas
recuper el respeto internacional, consigui la reunificacin con la parte oriental
en el marco de las instituciones democrticas existentes, y desempe un papel
crucial en la construccin y la ampliacin de la Unin Europea.

CAPITULO 4
QU SE VOTA
La utilidad social requerira que hubiera solo un gobierno; pero la diversidad de los elementos sociales
igualmente requiere que no debera haber un solo
poder.
FRANCOIS M . GUIZOT

La dniocratie en France (1849)

En esquemas institucionales simples, una sola eleccin determina un

gran nmero de polticas pblicas sobre una variedad de temas. Habitualmente, una eleccin nacional en un rgimen parlamentario unicameral (el modelo Westminster) es decisiva para todos los temas polticos
que acaban formando parte de la agenda gubernamental. Sin embargo, el
resultado de una eleccin con muchos temas en la agenda potencial es
impredecible a corto plazo y depende del conjunto concreto de temas que
alcanzan relieve durante la campaa electoral. Un rgimen simple basado
en dos partidos polticos principales fuerza a los votantes a elegir un
paquete de propuestas polticas con muchas de las cuales pueden no
estar de acuerdo. Lgicamente, los votantes tienden a elegir el paquete
partidista que est ms cerca de sus preferencias en los temas que les
importan ms. Pero la informacin de los votantes sobre las propuestas
polticas de los partidos suele ser limitada. Los votantes tienen que escoger
sobre la base de las posiciones en unos pocos temas que los partidos y los
lderes polticos airean durante la campaa electoral. As, la posicin de
partido ganadora en un rgimen simple puede que slo satisfaga las
preferencias de sus seguidores en algunos temas, lo cual produce poca
utilidad social.
En cambio, los regmenes complejos permiten que los votantes elijan
de acuerdo con sus preferencias en un mayor nmero de temas. En
particular, en elecciones multipartidistas basadas en la representacin
proporcional, cada partido puede centrarse en un conjunto de temas diferente, con lo cual se ampla la agenda electoral. Cuantos ms partidos
hay, ms alta es la probabilidad de que diferentes grupos de votantes encuentren un partido cuyas propuestas polticas correspondan a sus preferencias en un nmero importante de temas. Una vez elegido, cada par160

INSTITUCIONES POLITiCAS

tido puede transferir el correspondiente apoyo de los votantes ms interesados en sus propuestas al siguiente estadio parlamentario de formacin
de coaliciones.
El proceso de formacin de Gabinete en regmenes parlamentarios con
representacin proporcional suele incluir dos tipos de acuerdos. Uno es Ya
distribucin de las carteras en el Gabinete a partidos con fuertes
preferencias en diferentes campos - c o m o la Poltica social o el Trabajo

para los socialistas, la Educacin para los cristianos, las Finanzas para los
liberales, la Agricultura para los agrarios, e t c . - . El otro tipo de acuerdo se
deriva de la negociacin de compromisos intermedios entre los partidos en
algunos temas importantes, especialmente la Poltica macroeconmica,
Interior y Asuntos Exteriores. (Vanse Budge y Keman 1990; Lav e r
y
Shepsle 1994, 1996.) Esta combinacin de variados acuerdos
multipartidistas en diferentes temas puede producir una satisfaccin
poltica ampliamente difundida entre los ciudadanos y alta utilidad social.
Anlogamente, las elecciones separadas para diferentes instituciones
con poderes significativos en diferentes campos polticos pueden tratar
diferentes conjuntos de temas. Este es el caso de las elecciones separa-das
para la Asamblea y la Presidencia en regmenes presidenciales y semipresidenciales, as como para las Asambleas regionales, los jefes de los
ejecutivos regionales, los alcaldes, etc., en estados descentralizados.
Cuanto mayor es el nmero de cargos separados, menor el nmero de
temas que corresponde a cada uno de ellos. Cuanto menor es el nnoer o
de temas importantes en una campaa electoral, ms predecible y estable
es el resultado electoral. Al mismo tiempo, cuanto mayor es el nmero de
poderes separados, ms amplia es la agencia global que puede ser
desarrollada por todas las instituciones electas en conjunto.
Las elecciones separadas para diferentes cargos facilitan que los votantes elijan diferentes partidos polticos segn sus preferencias en diferentes temas. Diferentes partidos pueden obtener apoyo electoral de los
mismos ciudadanos en diferentes elecciones, segn los temas correspondientes. En la medida en que existe separacin de poderes, diversas instituciones controladas por diferentes partidos pueden satisfacer las preferencias de los ciudadanos en diferentes temas.
En la medida en que existen poderes compartidos, es decir, cuando
instituciones elegidas por separado con diferentes mayoras polticas tienen que colaborar en decisiones polticas, las negociaciones nter-institucionales pueden conducir a compromisos intermedios moderados capaces de producir alta utilidad social. Aunque algunas de las elecciones
separadas puedan producir resultados socialmente sesgados, minoritarios
ineficientes (por ejemplo, como consecuencia de usar la regla de la mayora
relativa o algn otro procedimiento excluyente), la cooperacin interinstitucional puede contrarrestar estas tendencias y aproximarse a
soluciones ms estables y eficientes.
Globalmente, los mltiples ganadores parciales en Gabinetes de coalicin
multipartidista y en
esquemas de
divisin
de poderes sern capa-

ces de satisfacer las preferencias de los ciudadanos en muchos ms

temasque un solo ganador absoluto. El nmero de ciudadanos capaz de
encontrar satisfaccin de sus preferencias en algunos temas y la correspondiente utilidad social ser mayor en regmenes complejos que en regmenes simples.

GOBIERNO UNIFICADO Y GOBIERNO DIVIDIDO

Para analizar las diferentes instituciones polticas desde la perspectiva

aqu esbozada, puede ser til una distincin numrica bsica. En la teora
poltica clsica (tal como fue elaborada, principalmente, por Aristteles) la
distincin entre el gobierno de uno, de pocos y de muchos era suficiente
para distinguir tres tipos bsicos de regmenes polticos, como la tirana,
la oligarqua y la democracia (Aristteles, 325-324 a.C.).
Cada una de estas tres instituciones por separado puede definir los
siguientes regmenes extremadamente simples:
1.
El gobierno indisputado de uno o Imperio (como, por ejemplo, en
la Francia moderna con los dos Bonaparte).
2.
El gobierno de pocos, como la tpica Junta autoritaria, la cual,
sin embargo, tiende a evolucionar hacia una dictadura unipersonal.
3.
La repblica de Asamblea o Convencin con muchos miembros,
la cual nombra slo consejos o comits ejecutivos temporales sometidos a
continuos nombramientos y destituciones, la cual tiende, bien a durar
poco, bien a ser dominada por el gobierno de una sola persona investida
con el derecho de interpretar la voluntad general.
La distincin numrica en tres categoras tambin puede ser til para
identificar diferentes relaciones interinstitucionales en regmenes
democrticos ms complejos. Los gobiernos de uno, de pocos y de muchos
corresponderan a las instituciones del Primer ministro o Presiden-te
unipersonal, el Gabinete con pocos miembros y la Asamblea con muchos
miembros, respectivamente.
Como se ha sugerido con respecto a las frmulas de una sola institucin, como la Junta o la Repblica de Convencin, y como se analizar
ms adelante, en situaciones de gobierno unificado, la unidad ms concentrada, es decir, la institucin con menor nmero de gobernantes, tiende
a prevalecer sobre las dems, reduciendo as el mbito de los beneficiarios
potenciales de sus decisiones. Los gobiernos divididos, en cambio,
permiten que las instituciones con muchos miembros desarrollen su influencia en el proceso de toma de decisiones ms efectivamente.
Los procesos histricos han conformado una variedad de relaciones
formales entre las tres instituciones mencionadas. Primero, tenemos la
evolucin tpicamente inglesa durante los siglos XVIII a XIX, que tuvo su
correspondencia en varios pases de la Europa continental. En este caso,

INSTITUCIONES POLTICAS

el Parlamento electo emergente desafi cada vez ms los poderes absolutos

del Monarca. Este proceso incluy, primero, la limitacin de los poderes
legislativos del Monarca, especialmente en impuestos; segundo, la
conquista de la independencia del Parlamento con respecto al Monarca
para la convocatoria y la disolucin, as como la asuncin de plenos poderes legislativos; y, tercero, la eleccin del Primer ministro y el control dei
Gabinete por el Parlamento.
En los pases que siguieron esta pauta, existieron regmenes intermedios entre la monarqua absoluta y la democracia durante largos perodos. Un ejecutivo no-electo y un legislativo electo compartan poderes en
el contexto de un esquema semimonrquico y semidemocrtico, no slo en
el Reino Unido, sino tambin en Francia, Rusia y Espaa. Este tipo de
relacin intermedia tambin se estableci en ciertas monarquas del mundo
rabe en el siglo xx.
En la mayor pare de los pases europeos, el proceso acab conduciendo a un rgimen democrtico parlamentario mediante la extensin de
los derechos de voto y la plena dependencia del Primer ministro y el
Gabinete de los resultados de las elecciones parlamentarias. Antes de la
primera guerra mundial, la mayor parte de las semi-democracias y democracias europeas eran monarquas parlamentarias, con las solas excepciones de Francia y Suiza. A principios del siglo xxl, ocho de las diecisis democracias parlamentarias en Europa occidental son todava monarquas
(mientras que un jefe de estado no ejecutivo es elegido por el Parlamento en
cuatro repblicas y por votacin directa en las otras cuatro).
La segunda pauta de evolucin institucional desde una monarqua
absoluta incluy la sustitucin del Monarca por un Presidente electo que
mantuvo el poder de nombrar y destituir al Gabinete, mientras que la
Asamblea era elegida por separado, como se inici en Estados Unidos.
El ejemplo parlamentario de la Constitucin espaola de 1812 fue muy
influyente en Amrica Latina en el perodo de la independencia de las
colonias espaolas, especialmente en Amrica Central en el decenio de
1820. Algunas frmulas parlamentarias se mantuvieron hasta bastante
tarde, como en Brasil (de 1824 a 1889) y Chile (de 1891 a 1925). Las
elecciones presidenciales directas segn el modelo de Estados Unidos
fueron introducidas por primera vez en Honduras (1839), Bolivia (1839), El
Salvador (1841), Hait (1843) y Costa Rica (1844). Pero slo se
generalizaron en Amrica Latina a partir de 1848, bajo la influencia
adicional de la Segunda Repblica presidencial y el Segundo Imperio en
Francia.
Sin embargo, incluso con frmulas presidenciales, ciertos procedimientos de tipo parlamentario como el control de los secretarios o ministros ejecutivos por la Asamblea fueron relativamente corrientes en
ulteriores perodos. Las elecciones presidenciales directas tambin se
introdujeron en otras antiguas colonias, especialmente en frica a principios del decenio de 1960, en bsqueda de un ejecutivo unipersonal capaz de afirmar la unidad de la nueva nacin.

La posterior ingeniera constitucional cre una frmula intermedia en

la que el Primer ministro y su Gabinete dependen de la Asamblea (como en
los regmenes parlamentarios), pero el Presidente es elegido directamente y
tiene poderes ejecutivos importantes (como en los regmenes
presidenciales). Esta frmula semipresidencial fue experimentada en
Alemania tras la cada del Imperio en 1918, ms tarde reinventada en
Francia en 1958-62, y reproducida en algunas democracias recientes, especialmente en Europa oriental en el decenio de 1990 (Fitzgibbon, 1945;
Stokes, 1945; Bartolini, 1984; Blais, Massicotte y Dobrzynska, 1997).
Podemos, pues, distinguir tres modelos bsicos de relacin formal
entre las tres instituciones, los cuales definen diferentes regmenes democrticos. En un modelo, la Asamblea electa nombra al Primer ministro,
quien a su vez nombra al Gabinete. Esta relacin, conocida como rgimen
parlamentario, puede producir, bien una mayora unipartidista en la
Asamblea y un Gabinete de un solo partido (como en la situacin habitual
en el Reino Unido), bien una Asamblea multipartidista en la que ningn
partido tiene una mayora absoluta de escaos, lo cual conduce a un
Gabinete de coalicin o en minora (como en la mayor parte de los pases
de Europa occidental).
En el segundo modelo constitucional, la Asamblea y el Presidente son
elegidos por separado y el segundo nombra al Gabinete. Esta relacin,
conocida como rgimen presidencial, tambin puede producir bien una
mayora unipartidista en la Asamblea y la Presidencia, bien diferentes
apoyos partidarios a los ganadores en cada una de las dos instituciones
(como suele ocurrir en Estados Unidos y en Amrica Latina).
En el tercer modelo intermedio, la Asamblea y la Presidencia tambin
son elegidas por separado, pero es la Asamblea la que nombra al Gabinete.
Esta relacin, conocida como rgimen semipresidencial (o de Primer
ministro-presidencial, ejecutivo dual y, para nuestro propsito, las
categoras parecidas de regmenes semiparlamentario o de Primer ministro-Asamblea), tambin puede producir una mayora del partido del
Presidente en la Asamblea o no (como en Francia y otros pases).
Adems de estas relaciones horizontales entre instituciones, cabe
distinguir relaciones verticales correspondientes bien a los estados unitarios, bien a los estados descentralizados de tipo federal. En el modelo
unitario, un solo Gobierno tiene todos los poderes importantes. En los
estados descentralizados, el partido en el Gobierno central puede controlar
diferentes proporciones de poder en los Gobiernos regionales y locales. De
nuevo, el grado de coincidencia entre los partidos en el Gobierno central y
los partidos en los Gobiernos descentralizados, as como sus relaciones,
pueden producir diferentes niveles de gobierno unificado o dividido.
En las pginas siguientes se distinguirn dos situaciones polticas
para todos los diferentes regmenes constitucionales mencionados y sus
variantes. Se considerar que hay gobierno unificado en todos aquellos
casos en los que un solo partido poltico controla todas las instituciones

164

INSTITUCIONES POLTICAS

polticas. Esta categora incluye el tpico Gabinete unipartidista en el parlamentarismo unicameral con regla de la mayora relativa, las situaciones
de gobierno unificado en los regmenes presidenciales y semipresidenciales, as como los estados unitarios o de federalismo centralizado, a
pesar de sus diferentes frmulas constitucionales, porque todos ellos son
gobiernos de un solo partido.
Se considerar que existe gobierno dividido cuando existe un Gabinete multipartidista o en minora en el parlamentarismo con representacin proporcional, en la tpica situacin de gobierno dividido en el presidencialismo y de cohabitacin en el semipresidencialismo, as como en
el federalismo descentralizado, porque todos ellos implican la coexistencia
o el acuerdo de mltiples ganadores parciales. (Para enfoques re-la(.
ionados con ste, vanse Laver y Shepsle, 1991; Tsebelis, 1995.) Se
analizar la utilidad social relativa producida por el gobierno unificado y
el gobierno dividido en cada tipo de rgimen.
Este captulo est organizado en dos secciones. La primera trata del
gobierno unificado. La segunda analiza el gobierno dividido horizontalmente, comparando en particular, el parlamentarismo, el presidencialismo y el semipresidencialismo, as como el gobierno dividido verticalmente o federalismo.

4.1. Gobierno unificado

Hay gobierno unificado cuando un solo partido poltico tiene poderes
legislativos y ejecutivos absolutos. Como se ha sugerido anteriormente,
esta situacin puede producirse en diferentes esquemas institucionales,
incluidos los siguientes:
(i) Un solo partido rene una mayora en la Asamblea y forma un
Gabinete de un solo partido, como suele suceder en los regmenes parlamentarios con elecciones por mayora relativa.
() El partido del Presidente tiene una mayora en la Asamblea, en los
regmenes presidenciales y semipresidenciales, como tiende a ocurrir en
elecciones concurrentes.
(iii) El partido del Gobierno central controla todos los Gobiernos regionales o locales, bsicamente mediante el control de los jefes ejecutivos
regionales o locales.
Cuando diferentes instituciones estn en manos de un solo partido
poltico disciplinado, la institucin ms concentrada tiende a prevalecer,
es decir, el Primer ministro o Presidente unipersonal tiende a dominar
sobre el Gabinete con pocos miembros, y cada una de estas instituciones
tiende a dominar sobre la Asamblea numerosa.
Puede parecer ms bien obvio que el Primer ministro o el Presidente
prevalezca sobre el Gabinete cuyos miembros ha nombrado (aunque

las reglas constitucionales suelen requerir que algunas decisiones ejecutivas sean compartidas con los miembros del Gabinete). Pero el Primer
ministro o el Presidente tambin tiende a prevalecer sobre una Asamblea
en la que el partido del Primer ministro o el Presidente tiene una mayo-ra,
ms que al contrario, a pesar de que es la Asamblea la que ha nombrado al
Primer ministro o ha sido elegida por separado del Presidente. As, el poder
relativo de las instituciones no depende mecnicamente de las relaciones
principal-agente, sino que depende en gran medida de la capacidad de
toma de decisiones de cada unidad institucional.
As pues, la tendencia a la concentracin de poderes se autorrefuerza.
Cuando diferentes instituciones caen bajo el control del mismo partido
poltico, no slo se comportan como un solo actor, sino que la ms
concentrada o ms pequea prevalece.
Esta situacin desequilibrada se refleja en las habituales quejas por el
paradjico declive de los parlamentos en los regmenes parlamentarios y
el no menos paradjico dominio del ejecutivo en los regmenes con
elecciones separadas para la Asamblea y la Presidencia. Estas quejas
empezaron a orse como resultado de las primeras elecciones con virtual
sufragio masculino universal a principios del siglo xx en Europa occidental
y Amrica del Norte (Bryce, 1921).
Los nuevos, amplios y complejos electorados lanzaron muchas ms
demandas de provisin de bienes pblicos y decisiones redistributivas que
sus predecesores en tiempos predemocrticos o semidemocrticos y
contribuyeron a ampliar sustancialmente las agendas de los gobiernos. En
este contexto, tom relieve la relativa ventaja organizativa de las instituciones unipersonales sobre la Asamblea con muchos miembros. Cuanto
mayor se hizo el nmero de temas a tratar, ms prominente fue la ventaja
relativa de los Primer ministros o los Presidentes unipersonales para tomar
decisiones efectivas a costa de unas Asambleas que tenan que hacer frente
a nuevos costes de toma de decisiones. El liderazgo sin contrapesos y la
dominacin del ejecutivo emergieron como alternativas temporalmente
atractivas frente a unos parlamentos que se mostraban ms inefectivos de
lo esperado.
La dominacin de la unidad con menor nmero de miembros y mayor
capacidad de toma de decisiones puede explicarse por factores institucionales, como la eficacia organizativa y las reglas electorales. La eficacia
organizativa refleja los problemas de la accin colectiva. Una sola persona
o una organizacin pequea como una Presidencia o un Gabinete, puede
decidir ms deprisa que una gran organizacin, como una Asamblea, por
razones de unidad de propsitos y del tiempo. requerido para reunir
informacin, compartir la informacin de otros, negociar y votar, incluso si
todos o una mayora de los miembros de la organizacin numerosa
comparten preferencias polticas parecidas. Dicho de otro modo, un
Gabinete prevalece sobre una Asamblea con la misma mayora poltica por
similares razones de accin colectiva por las que el Consejo de administracin prevalece sobre los accionistas en las empresas modernas.

1(<tt

INSTITUCIONES POLTICAS

Esta idea no es completamente nueva. Por ejemplo, durante la Baja

Edad Media, en algunas ciudades italianas, como Siena, la Asamblea del
pueblo nombraba a veces una pequea Comisin con plenos poderes (llamada balia) para reemplazar al Consejo legislativo ms numeroso durante
un perodo limitado. Ya en aquel tiempo se saba que en casos en que hay
que emprender una accin rpida, pueden hacerlo mejor y ms
eficientemente pocos que muchos. (Waiey, 1988). Durante la discusin de
la Constitucin de Estados Unidos a finales del siglo XVIII, Alexander
Hamilton seal: La decisin, la actividad, el secreto y la resolucin caracterizarn en general los procedimientos de un solo hombre a un nivel
mucho ms eminente que los procedimientos de cualquier n mero mayor; y
en la propo rci n en que e l n me ro au me n te , estas cualidades disminuirn
(Hamilton, Madison y Jay, 1788, No 70, cursiva aadida. Vanse algunas
sugerencias parecidas, pero aparentemente poco apercibidas en Olson,
1971, cap. 2).
Sobre la base de su mayor efectividad, un Presidente que disfnite de un
gobierno unificado puede reforzar la disciplina de su partido mayoritario en
la Asamblea e imponer iniciativas presidenciales incluso en reas wiue
estn constitucionalmente fuera del dominio presidencial. En el caso de
Estados Unidos, por ejemplo, se ha observado que, en perodos de gobierno
unificado, el partido del Presidente vota de un modo ms cohesionado en la
Cmara que el partido minoritario de oposicin (King y Ragsdale, 1988).
Por razones similares de accin colectiva, una Asamblea tiende a desarrollar organizaciones internas ms pequeas, como comits, comisiones
y subcomisiones, con objeto de realizar sus tareas ms eficazmente. Las
reformas parlamentarias orientadas a aumentar el poder de la Asamblea
sobre el Primer ministro y el Gabinete siempre incluyen una especializacin
de las comisiones parlamentarias, como en el Reino Unido y Alemania tras
la segunda guerra mundial. En cambio, cuando se pretende reducir el
poder de la Asamblea en beneficio de la Presidencia, se suele reducir el
nmero de comisiones en la Asamblea, como ocurri en la transicin de la
Cuarta a la Quinta Repblicas en Francia a partir de 1958. (La Asamblea
Nacional francesa, que funcionaba con ms de veinte comisiones,
correspondientes a los departamentos ministeriales, fue reducida a slo
cinco comisiones bajo el nuevo rgimen semipresidencial.)
Por la misma razn de eficacia, una cmara relativamente pequea con
suficientes poderes legislativos, como un Senado federal, debera tener
menos dificultades en aprobar legislacin que una cmara baja ms
numerosa, como suele ocurrir en regmenes de bicameralismo simtrico
como Estados Unidos. (Durante el perodo 1947-83, como media, la Cmara de Representantes de EE.UU. aprob slo un 11,7 por ciento de las
propuestas de ley, mientras que el Senado aprob un 37,3 por ciento; vase
la discusin en Brams 1989, 1990, cap. 8; Brams, Affuso y Kilgour, 1989;
Petracca, 1989.)

Un segundo factor de dominio de la unidad institucional ms pequea

reside en las diferentes estrategias inducidas por los procedimientos para
nombrar los cargos. Una Asamblea multipartidista o un Gabinete de
coalicin estn compuestos por mltiples ganadores parciales: todos los
partidos en la Asamblea tienen escaos, todos los partidos en el Gabinete
tienen carteras. En estas situaciones, cada uno de los partidos necesita
negociar y llegar a acuerdos con otros para tomar decisiones. En cambio,
un Gabinete o un Presidente unipartidista mayoritario es un nico ganador
absoluto que no comparte poderes con otros actores. Mientras que, en
marcos multipartidistas, varios partidos pueden recibir escaos en la
Asamblea y carteras en el Gabinete, los candidatos derrotados a la Jefatura
del Gabinete o a la Presidencia quedan completamente excluidos del cargo.
En las relaciones interinstitucionales, el Gabinete unipartidista o el
Presidente tiende a reproducir la lgica de ganador absoluto/perdedor
absoluto en vez de la lgica de ganador parcial y de negociacin propia de
la Asamblea multparticlista y del Gabinete de coalicin.
Este conflicto ya fue percibido durante la discusin de la Constitucin
de Estados Unidos en 1787, cuando se oyeron repetidas alarmas de que se
reproducira una monarqua electiva. Se formularon comentarios
parecidos con ocasin de la primera eleccin directa de Presidente por
sufragio universal, en Francia en 1851. Alexis de Tocqueville, que en aquel
momento era miembro de la Comisin redactora de la Constitucin,
advirti que un Presidente elegido directamente por el pueblo, especialmente en un pas que sala de una monarqua absoluta y con fuer-te
centralizacin estatal, es decir, con una alta concentracin de poderes
horizontal y vertical, se convertira en un monarca autoritario. Para Tocqueville, un rgimen democrtico slo sera posible, si la esfera de los
poderes [presidenciales] se recorta drsticamente, incluida la prohibicin
de reeleccin, pero, si el Presidente va a perder sus poderes, no debera
ser elegido por el pueblo sino por la Asamblea y sometido a su control, lo
cual corresponde a la relacin institucional de un rgimen parlamentario
(Tocqueville, 1851).
Una implicacin de este anlisis es que un Presidente con una mayora
unipartidista en la Asamblea puede ser considerado relativamente ms
poderoso que un Primer ministro sin esa mayora, a pesar de que el
primero tiene menos poderes constitucionales, dado que el Presidente, en
la prctica, tomar la mayor parte de las decisiones sin someterse a un
control parlamentario regular. Otra importante implicacin es que una
Asamblea con muchos miembros slo puede equilibrar su relacin con un
ejecutivo unipersonal o con pocos miembros cuando ste no tiene mayora
en aquella; de otro modo, tiende a ser dominado por la institucin ms
concentrada del ejecutivo y su jefe.
En la poca moderna, gozaron de una mayora unipartidista en la
Asamblea, entre otros, algunos poderosos Primeros ministros britnicos,
como Winston Churchill (1941-45, 1951-55) y Margaret Thatcher

168

INSTITUCIONES POLTICAS

(1979-91); presidentes monarquizantes de Francia, como Charles de

Gaulle (1962-69) y Francois Mitterrand (1981-86); y Presidentes de
guerra o imperiales de Estados Unidos, como Abraham Lincoln (186164), Theodore Roosevelt (1933-45), Harry S. Truman (1945-46 y 1949-52),
John F. Kennedy (1961-61) y Lyndon B. Johnson (1963-68).
En el parlamentario Reino Unido, el poltico conservador Lord
Hailsham (antes Quintin Hogg) acu la expresin dictadura electiva
para dar cuenta del modelo de democracia centralizada, el cual contrastaba con el modelo de gobierno limitado (Hailsham, 1978). Ms tarde, el
epteto fue apropiadamente usado para caracterizar tambin el perodo de
los gobiernos de Thatcher en los aos ochenta (especialmente por el
politlogo Vernon Bogdanor, 1988).
En la semipresidencial Francia del general De Gaulle, el lder radical
Mends-France caracteriz el gobierno unificado como la monopolizacin
del poder en manos de un solo hombre, mientras que el candidato
socialista en la oposicin, Mitterrand, denunci el poder concentra-do de
De Gaulle como un golpe de estado permanente (Mitterrand, 1964).
Pero, cuando se convirti en Presidente con una mayora absoluta en la
Asamblea, Mitterrand encontr que las mismas instituciones le caan
muy bien (Suleiman, 1994).
En el rgimen presidencial de Estados Unidos, hubo una creciente
apropiacin por la Presidencia de los poderes reservados por la
Constitucin y por una larga prctica histrica al Congreso, en particular, la captura por la Presidencia de la decisin de emprender una
guerra. Inicialmente, la Presidencia recibi grandes poderes en poltica
exterior por su mayor capacidad de responder a un ataque por sor-presa
o de conducir operaciones militares, pero los presidentes imperiales
expandieron estos poderes a los asuntos interiores (Schlesinger, 1973).
Obsrvese de nuevo que estamos tratando de la concentracin del
poder y no de las relaciones entre el principal y el agente. El Primer ministro o el Presidente (el principal) siempre prevalece sobre su Gabinete
(el agente), pero en los regmenes parlamentarios con una mayora unipartidista, el Gabinete (el agente) prevalece sobre la Asamblea (el principal). Tampoco parece que sea una cuestin de poder de agenda. El Primer
ministro y su Gabinete hacen la agenda y tienden a prevalecer sobre la
Asamblea en los regmenes parlamentarios, pero en los regmenes presidenciales el Presidente puede prevalecer sobre una Asamblea con una
mayora del partido del Presidente a pesar de que la Asamblea suele ser
considerada el principal autor de la agenda en perodos de gobierno dividido.
La unidad ms concentrada tambin tiende a prevalecer en esquemas de divisin vertical de poderes entre el Gobierno central y los
Gobiernos regionales y locales. Incluso si los poderes legales en diferentes
reas estn asignados a diferentes niveles de gobierno, cuando un solo
partido ocupa el Gobierno central y la mayor parte de las

unidades regionales o locales, tiende a promover unificacin y centralizacin.

El Gobierno central puede tratar de limitar el ejercicio de los poderes
legislativos y ejecutivos compartidos por las unidades no-centrales
mediante el establecimiento de una legislacin bsica fuertemente condicionante, la expansin de nuevas reas de actividad gubernamental
bajo su control, o la redistribucin de recursos financieros a favor del
centro. Puede tratar de transformar los poderes separados de las unidades no-centrales en poderes compartidos con el centro. En ltima instancia, el centro puede tratar de eliminar la capacidad de las unidades
no-centrales de tomar decisiones finales en cualesquiera reas de actividad. El predominio de la centralizacin poltica sobre la descentralizacin
legal se refleja en la etiqueta federalismo centralizado que se ha usado
en algunos pases durante perodos de gobierno unificado verticalmente,
como se analizar ms adelante.

LMITES AL GOBIERNO UNIFICADO

Una de las reglas institucionales dirigidas a mantener cierto equilibrio de poderes entre la Presidencia y la Asamblea cuando son elegidas
por separado o, al menos, a limitar el grado de concentracin de poderes
en la Presidencia, especialmente en perodos de gobierno unificado, es la
prohibicin de la reeleccin presidencial o el establecimiento de un
nmero limitado de perodos en el cargo.
Mediante un argumento ms general a favor de la reduccin del poder de los gobernantes y las oportunidades de conducta autointeresada,
tambin se han promovido lmites a los perodos de los legisladores en la
Asamblea. A veces, diferentes propuestas de lmites a los perodos estn
vinculadas a diferentes duraciones de los mismos.
Dado que sta es una cuestin de relaciones interinstitucionales y de
poder relativo, necesitamos analizar los lmites a los perodos y su duracin en todas las instituciones implicadas, especialmente la Presidencia y
la Asamblea, y no slo en cada una de las instituciones por separado.
Desde el enfoque analtico presentado anteriormente, se obtiene el siguiente argumento.
Cuando tanto. el Presidente como los miembros de la Asamblea tienen prohibida la reeleccin o estn sujetos a fuertes lmites en el nmero
de perodos, as como en el caso de que ni el Presidente ni los miembros
de la Asamblea estn limitados en el nmero de perodos en que pueden
ejercer su cargo, el Presidente prevalece. Esto es debido, como se ha
sealado anteriormente, a la mayor efectividad de la Presidencia
unipersonal en la toma de decisiones, as como a su caracterstica
constitutiva de ganador total, las cuales inducen al Presidente a resistirse
a compartir el poder con la Asamblea si no se le imponen contrapesos
asimtricos.

INSTITUCIONES POLTICAS

'i 9

Cabe alcanzar cierto equilibrio de poderes cuando el Presidente puede

ser reelegido pero est sometido a lmites en el nmero de perodos,
mientras que los miembros de la Asamblea pueden ser reelegidos sin lmites. La relacin es, sin embargo, ms equilibrada cuando el Presidente
llene prohibida completamente la reeleccin y los miembros de la asamblea
pueden ser reelegidos.
Lgicamente, en el caso opuesto, cuando slo los miembros de la
Asamblea estn restringidos a un cierto nmero de perodos, el Presidente
ciertamente dominar. Es revelador que este ltimo modelo slo haya
existido en procesos conducentes al establecimiento de una dictadura
presidencial personal.
El Cuadro 4.1 presenta casos correspondientes a tres de las cuatro
posibles combinaciones de reglas sobre la reeleccin del Presidente y de la
Asamblea en doce regmenes presidenciales de Amrica del Norte y del
Sur. Como se ha mencionado, la cuarta combinacin de reeleccin del
Presidente y no-reeleccin de la Asamblea no existe en realidad en regmenes democrticos. El Presidente extremadamente poderoso que esta
combinacin creara se acercara mucho a la dictadura, como se analizar
ms adelante.

CUADRO 4.1. Reeleccin de Presidentes y Asambleas en Amrica del Norte y del Sur

Ventaja del Presidente

Relacin equilibrada

Presidente:
Limitacin de mandatos

Reeleccin dos mandatos

No reeleccin inmediata

Asamblea:
Limitacin de mandatos

Reeleccin ilimitada

Reeleccin ilimitada

Mxico 1 9 1 7
6 3/6
Costa Rica 1949 4 4
Venezuela 1999 6 5

---------------------------------------------------------------------Bolivia 1 9 9 4
4 4/6
Argentina 1994
5 5/5
4 4/8
6 4/8
Brasil 1997
Chile 1 9 9 4
Per 1 9 9 3

55

Colombia 1 9 9 1

4 4/4

EE.UU. 1951

4 2/6

Ecuador 1998
Uruguay 1966

4 2-4
5 5/5

N O T A : Los nmeros son la duracin del mandato en aos para el Presidente y la cmara
o las dos cmaras de la Asamblea, respectivamente (Ecuador usa un sistema mixto para la
Asamblea unicameral). Los aos indican las reglas constitucionales ms recientes sobre el tema.
F U E N T E S : Gonzlez (1998), Jones (1995, 1997), Nohlen (1998), Senatero (1997),
lattp://www.venezuela.gov.ve/constitucion

QU SE VOTA

1.71

Como se ha sealado anteriormente, la combinacin de reglas en la

primera categora -fuertes lmites a la reeleccin de todos los cargos-da
ventaja a la Presidencia. Mxico ha sido un caso destacado en el que la
reeleccin ha estado prohibida para todos los cargos durante ms de
setenta aos. Tambin ha incluido una considerable concentracin de poder en manos del Presidente y el perodo presidencial ms largo de la lista:
seis aos. Venezuela adopt una posicin comparable en 1999 cuando se
abandon la anterior relacin relativamente equilibrada basada en la noreeleccin inmediata del Presidente y la reeleccin ilimitada del Congreso,
la cual fue sustituida por lmites de dos perodos tanto para el Presidente,
con una duracin de seis aos cada uno, como para la Asamblea Nacional,
con una duracin de cinco aos. En el caso de Costa Rica, la potencial
ventaja relativa de la Presidencia est contrapesada por sus poderes
extraordinariamente Iimitados. El Presidente de Costa Rica no tiene
facultad de dictar decretos, poder de veto ni iniciativa legislativa exclusiva
en ningn tema. Adems, los miembros de la Asamblea de Costa Rica
pueden concurrir a las elecciones tras un perodo interino, mientras que el
Presidente tiene que esperar treinta aos. (Para los poderes presidenciales,
vase Shugart y Carey, 1992, Tablas 8.1 y 8.2.)
En el otro extremo (a la derecha del Cuadro 4.1) cabe encontrar cierto
equilibro de poderes cuando el Presidente tiene prohibido presentarse a un
segundo mandato consecutivo mientras que los miembros de la Asamblea
pueden ser reelegidos indefinidamente. Bolivia, Chile, Colombia, Ecuador y
Uruguay pertenecen a esta categora. En todos los casos, excepto
Colombia, las reglas constitucionales permiten que el Presidente vuelva a
presentarse tras un perodo interino, pero esto rara vez ocurre.

Casos:
INTERCAMBIOS ENTRE LOS LMITES A LOS PERODOS Y SU DURACIN

A continuacin se ilustran dos pautas bsicas en la adopcin de reglas

sobre los lmites a los perodos y sobre su duracin para instituciones
elegidas por separado. Una de estas pautas tiende a mantener un equilibrio
entre la Presidencia y la Asamblea, como puede verse en la prctica y las
regulaciones instituciones en Estados Unidos. La otra pauta conduce al
reforzamiento de la Presidencia y a un creciente autritarismo, como se
observa en el caso de la evolucin institucional en Mxico. En la mayor
parte de los regmenes presidenciales latinoamericanos, este tema ha sido
objeto de frecuentes reformas constitucionales. Se re-visan brevemente
cuatro casos en el decenio de 1990: dos cambios a relaciones
institucionales relativamente equilibradas tras procesos de redemocratizacin, en Argentina y Brasil, y dos cambios hacia mayor concentracin del poder presidencial que se aproximan a frmulas ms autoritarias, en Per y Venezuela. Se discute tambin la relacin general entre concentracin de poder institucional y autoritarismo.

Lmites a la reeleccin en Estados Unidos

La Constitucin de Estados Unidos de 1789 no incluy regulaciones explcitas sobre los limites a la reeleccin en la Presidencia ni en el Congreso. El primer Presidente, George Washington, cre un precedente al limitarse a s mismo a
dos mandatos de cuatro aos cada uno (1789-97). Los presidentes Thomas
Jefferson (1801-09), James Madison (1809-17) y James Monroe (1817-25) siguieron
su ejemplo. La regla de los dos perodos presidenciales, acompaada por la ausencia de lmites a la reeleccin de los miembros del Congreso, fue considerada
por algunos como un elemento de la constitucin no escrita de Estados Unidos,
Para otros, en cambio, la ausencia de restricciones legales al ejercicio de la
Presidencia fue vista como una puerta abierta a la dictadura.
Haciendose eco de estas inquietudes, el Senado de EE.UU. aprob una
enmienda constitucional que estableca un lmite de dos mandatos a la
Presidencia en 1824, pero la Cmara de Representantes no la confirm. El
Presidente Andrew Jackson (1829-37) present repetidas propuestas de
limitar la Presidencia con solo perodo de cuatro o seis aos cuando se
introdujo la eleccin popular del Presidente. Se discutieron otras propuestas
parecidas en el Senado en 1866 y en 1912, pero no fueron aprobadas.
Algunos Presidentes consideraron la posibilidad de presentarse a un tercer
mandato. Entre ellos se incluye, en particular, Theodore Roosevelt, quien eras un
perodo en funciones y uno elegido (1901-09), compiti de nuevo tras un
parntesis en 1912, pero qued segundo en la carrera. Slo tras cuatro elecciones
sucesivas del Presidente demcrata Franklin D. Roosevelt en 1932, 1936, 1940 y
1944, rompiendo dos veces la regla existente, y sin admitir, en plena guerra, que
estaba terminalmente enfermo, se introdujo formalmente un lmite a los mandatos
presidenciales en la Constitucin. En cuanto los republicanos obtuvieron la
mayora en el Congreso, durante la presidencia del demcrata Harry Truman en
1947, aprobaron un lmite de dos perodos. Como una reproduccin de las
discusiones constitucionales de finales del siglo XVIII, los debates estuvieron
dominados por advertencias sobre el auge de la autocracia, la dictadura del
ejecutivo, el totalitarismo y la creacin de una dinasta. La Vigesimosegunda
Enmienda de la Constitucin, por la que se prohibi que el Presidente se presente
a un tercer mandato, fue ratificada por las legislaturas de los estados en 1951
(Rossiter, 1987: 215-22; Sundquist, 1992: 46-54).
En contraste con las restricciones formales impuestas a los mandatos presidenciales, los miembros del Congreso de EE.UU. no han sido sometidos a lmites
temporales en el cargo. Una de las ms claras desventajas del Congreso, en
contraste con la Presidencia, es la duracin relativamente breve de sus mandatos;
dos aos para la Cmara y seis aos para el Senado, frente a los cuatro aos del
Presidente. Se presentaron enmiendas que proponan perodos legislativos ms
largos en cada una de las sesiones desde 1869 a 1906. Entre 1929 y 1963 hubo
sesenta y cuatro propuestas de este tipo, en contraste con slo nueve intentos de
limitar los mandatos legislativos presentados durante el mismo perodo (Kamber,
1995).
De un modo ms destacado, en 1965-66 se discuti en el Congreso una
propuesta para alargar los mandatos a cuatro aos en la Cmara y ocho en el
Seriado. El Presidente Johnson apoy la propuesta. Sin embargo, no fue apro,ada, probablemente porque los congresistas se dieron cuenta de que habra po-

dido tener efectos contraproducentes. Con los mandatos propuestos, las elecciones
al Congreso siempre habran sido concurrentes con las elecciones presidenciales.
Como se analizar en la siguiente seccin, las elecciones concurrentes a Presidente
y al Congreso habitualmente favorecen al partido del Presidente, en contraste con
las elecciones no-concurrentes. El efecto probable de la reforma habra sido, pues,
una mayor frecuencia de gobierno unificado, es decir, de mayora del partido del
Presidente en el Congreso. De acuerdo con nuestro anlisis anterior, el gobierno
unificado habra dado a la Presidencia unipersonal una fuerte ventaja sobre el
Congreso con muchos miembros. (Sundquist, 1992: 71-74; otras propuestas
parecidas fueron presentadas por el Comit sobre la Reforma Constitucional en
1987: Robinson, 1985, 1989.)
Ms recientemente, se promovieron lmites temporales a la reeleccin de los
legisladores. Desde 1990, fueron aprobadas iniciativas para limitar los perodos en
el cargo de los miembros de las Asambleas estatales en veintitrs Estados. Los
republicanos se presentaron a las elecciones al Congreso de 1994 con la pro-puesta
de introducir lmites temporales a los miembros de las dos cmaras. Pero estas
decisiones y propuestas fueron anuladas por el Tribunal Supremo en 1995 y de
nuevo en 1997, as como por algunos tribunales estatales.
As pues, se ha preservado un cierto equilibrio de poderes entre un Presidente
unipersonal limitado a dos perodos en el cargo y un Congreso con muchos
miembros sin lmites temporales a la reeleccin. De hecho, la duracin media de los
Presidentes americanos en el cargo entre 1945 y 2000 fije de 5,6 aos, mientras
que la duracin media de los congresistas fue mucho mayor; 10,4 aos los
representantes y 10,3 aos los senadores durante el perodo 1953-2000. (Clculos
del autor con datos en Ornstein, Mann y Malbin, 1998.)

La no-reeleccin revolucionaria en Mxico

En contraste con Estados Unidos, los mexicanos hicieron varias revoluciones
con el propsito de prohibir la reeleccin del Presidente, pero los resultados reales
favorecieron la concentracin de poder y el autoritarismo. La primera experiencia
de presidencialismo autoritario fue protagonizada por el general Antonio Lpez de
Santa Anna. ste fue elegido Presidente de Mxico once veces a partir de 1833 y se
convirti en un dictador adornado con pompa monrquica, pero tambin obtuvo
espectaculares fracasos tanto en poltica local como en poltica exterior, incluida la
derrota en la guerra y la correspondiente entrega de territorio a Estados Unidos.
Santa Anna fue derrocado y expulsado del pas en 1855.
Una vez restablecida la Repblica, Benito Jurez fue elegido Presidente dos
veces, en 1867 y 1871. Tras la muerte de Jurez durante el ejercicio del cargo, el
Presidente en funciones, Sebastin Lerdo de Tejada, fue elegido en 1872 e intent
la reeleccin cuatro aos despus.Hubo oposicin a la reeleccin y propuestas de
introducir el principio de un solo trmino presidencial en la Constitucin, tanto
frente a Jurez como frente a Lerdo de Tejada, especialmente bajo la iniciativa del
general Porfirio Daz. Este tema se convirti en el tema central de la poltica
mexicana, hasta el punto que Daz, refirindose a su propio movimiento de protesta
en 1871, sugiri: Si ningn ciudadano se impone y se perpeta en el poder, sta
ser la ltima revolucin.

Con esta posicin, Porfirio Daz fue elegido Presidente de Mxico en 1877.
Sin embargo, introdujo inmediatamente una reforma institucional para presentarse de nuevo al cargo tras un perodo interino. As, fue elegido Presidente de
nuevo en 1884, y de nuevo reform la Constitucin para su propia reeleccin inmediata. Una ulterior reforma en 1890 suprimi todos los lmites y alarg el
mandato presidencial de cuatro a seis aos. Daz fue elegido cuatro veces ms
con las nuevas reglas. Durante su sptima eleccin en 1910, las acusaciones de
fraude electoral eran ya muy amplias.
La oposicin liberal a la dictadura de Daz fue liderada por Francisco I. Madero, quien organiz un Partido Anti-Reeleccin con un programa basado en la
no-reeleccin del Presidente y la reduccin del mandato presidencial a cuatro
aos. Las demandas sociales de distribucin de la tierra a los campesinos y de
mejora de las condiciones de vida de los trabajadores fueron aadidas al programa poltico revolucionario. Puede ser interesante observar que, en sus escdtvs,
Madeeo opuso la democracia al poder absoluto (Madero, 1908).
En 1911, Porfirio Daz fue derrocado por un movimiento revolucionario bajo
el lema Sufragio efectivo, No reeleccin. La nueva Constitucin de 1917, escrita
en su mayor parte por Venustiano Carranza, que fue el primer Presiden-te
mexicano no reelegido, prohibi la reeleccin de todos los poderes ejecutivos:
Presidente, Vicepresidente, Gobernadores de los Estados y Presidentes municipales (Brandenburg, 1964; Scott, 1964).
El ejemplo mexicano de limitar el ejecutivo fue celebrado e imitado en otros
pases del rea. Las desgraciadas experiencias de caudillos y dictadores presidenciales llev a los gobiernos de Amrica Central a comprometerse a mantener el
principio constitucional de la no reeleccin para los cargos de Presidente y Vicepresidente de la Repblica en el Tratado General de Paz y Amistad firmado en
Washington en 1927. El principio de no-reeleccin fue tambin ampliamente
adoptado en las repblicas de Amrica del Sur.
Sin embargo, el gobierno de un solo partido en el Mxico posrevolucionario acab
llevando a una nueva forma de concentracin del poder que dio ventaja a la
Presidencia. Primero, el ex Presidente Alvaro Obregn rompi las reglas existentes
cuando intent que se aprobara la reeleccin en 1927 y la ampliacin del mandato
presidencial de cuatro a seis aos un ao despus. Consigui su reeleccin en
1928, pero fue asesinado casi inmediatamente.
En 1933 se introdujo una frmula ms afortunada para establecer una nueva
relacin de poderes ventajosa para la Presidencia; la no-reeleccin del Presidente,
con un mandato de seis aos, y tambin la no-reeleccin de los diputados y los
senadores, con mandatos de tres y seis aos, respectivamente. Esta frmula hizo
que los miembros del Congreso, especialmente los diputados, fueran siempre
inexpertos, as como dependientes del Presidente para ulteriores nombramientos
tras sus mandatos. A partir de entonces, el Congreso mexicano estuvo formado por
hombres ms bien pasivos, incompetentes y obedientes. El Presidente Lzaro
Crdenas (1934-40) fue el primero que goz de las ventajas de esta nueva
regulacin. Tambin suprimi la Vicepresidencia y acumul por primera vez los
cargos de Presidente de la Repblica y jefe del partido nico, el Partido Nacional
Revolucionario (PNR, ms tarde PRM y, desde 1946, Partido Revolucionario
Institucional).
Pese a basarse en un esquema constitucional de divisin de poderes entre
el Presidente y el Congreso, y pese a ser un estado federal, Mxico se convirti
un rgimen presidencial autoritario con creciente concentracin de poderes

en la Presidencia a partir del decenio de 1930. El Presidente slo poda ser elegido
para un perodo de seis aos, pero, como consecuencia de aplicar el mismo
principio de no-reeleccin a las dems instituciones y perodos ms cortos a los
diputados, se encontraba con un Congreso mucho ms dbil, as como con Gobernadores de los Estados bastante limitados.
Hasta finales del siglo xx, los sucesivos Presidentes mexicanos iniciaron toda
la legislacin; sus vetos a la legislacin del Congreso nunca fueron revocados por
ste; cada uno de ellos nombr a todos los miembros del Gabinete y hasta 18.000
funcionarios con sueldo, incluidos los jefes militares y los jueces, sin contrapesos
del Congreso. Como jefe del partido, cada Presidente mexicano tambin pudo
nombrar y destituir candidatos a unos 25.000 cargos (incluidos los candidatos a
Gobernadores de los Estados y muchos a nivel local). Hasta 1 9 9 4 , cada
Presidente en ejercicio nombr a su sucesor mediante el llamado dedazo.
Abundaron los sobornos, la manipulacin y los fraudes electorales. Como dijo un
ayudante del Presidente Miguel Alemn a principios de los aos cincuenta, el
poder de un Presidente de Mxico no tiene ms lmite que el temporal, sus seis
aos en el cargo.
Una serie de dictadores unipersonales temporales desfilaron por la residencia presidencial de Los Pinos en la ciudad de Mxico durante varios decenios. La
concentracin del poder se acentu an ms tras las medidas represivas adoptadas en 1968, con la matanza de estudiantes que protestaban en la plaza de las
Tres Culturas, en Tlatelolco, ciudad de Mxico, durante la presidencia de Gustavo
Daz Ordaz (1964-70), as como durante la de Luis Echevarra, que haba sido
Secretario de Gobernacin en 1968 (1970-76). Lleg al mximo con Jos Lpez
Portillo (1976-82), que fue elegido sin siquiera un rival simblico y conoci la
quiebra del modelo tradicional de crecimiento econmico controlado por el estado.
La reeleccin de los miembros del Congreso y otros cargos no-presidenciales fue
una demanda permanente de los partidos de oposicin en los sucesivos intentos
de democratizacin (Craig y Cornelius, 1 9 9 5 ; Weldon, 1997; C o l o mer, 1 9 9 8 b ) .

Negociar la reeleccin y el rendimiento de cuentas

Con objeto de conseguir cierto equilibrio de poderes entre instituciones separadas, cabe desarrollar un intercambio entre el nmero de perodos en el cargo,
la duracin del mandato, y la divisin legal de poderes entre las instituciones. Si,
por ejemplo, se acepta la reeleccin del Presidente, el mandato presidencial puede
acortarse y la nueva combinacin de reglas puede producir un similar perodo
esperado de ejercicio del cargo presidencial. Los mandatos potencialmente ms
duraderos pueden ser contrapesados bien con elecciones ms frecuentes, las
cuales obligan a los gobernantes a rendir ms cuentas a los electo-res, bien con
controles institucionales ms importantes, bien con una reduccin de los
correspondientes poderes legales en la institucin. (Algunas ideas en esta
direccin fueron sugeridas en Cain, 1 9 9 6 ; Grofman y Sutherland, 1996; Carey,
1996.)

A continuacin se describen brevemente cuatro casos de reformas institucionales recientes sobre los lmites de los mandatos y su duracin. Mientras que los
casos de Argentina y Brasil parecen haberse estabilizado en relaciones rela-

tivamente equilibradas mediante un intercambio de la reeleccin presidencial por

un mandato ms corto, Per y Venezuela han evolucionado hacia una mayor
concentracin de poder en la Presidencia y el autoritarismo.

Equilibrio institucional. Las reformas institucionales recientes en Argentina

fueron ampliamente consensuales y condujeron a un esquema bastante equilibrado. Ningn Presidente de Argentina fue reelegido durante casi un siglo desde la Constitucin de 1853. La primera excepcin fue el coronel Juan Domingo
Pern, quien promovi una reforma constitucional en 1949 para ser reelegido tres
aos despus. Sin embargo, la posibilidad de la reeleccin presidencial fue
eliminada tras el derrocamiento de Pern en 1955 y, tras varios perodos de gobierno autoritario, de nuevo durante la redemocratizacin del pas en 1983.
El Presidente Ral Alfonsn, del Partido Radical, apoy una ulterior reforma
elaborada por el Consejo para la Consolidacin de la Democracia en 1987, que
incluy una reduccin de los poderes presidenciales, la creacin de la figura del
Primer ministro, y unas relaciones interinstitucionales prximas al modelo
semipresidencial. (Vase Nino et al., 1992.) Pero los radicales fueron ampliamente
derrotados en la siguiente eleccin presidencial en 1989 y el nuevo Presidente,
Carlos Menem, del Partido Justicialista, prepar una reforma alternativa que
inclua la reeleccin del Presidente, la cual intent aprobar por referndum.
Sin embargo, por iniciativa de Alfonsn, los dos partidos abrieron negociaciones formales sobre el tema. stas llevaron al Pacto de Olivos (por el nombre de
la residencia presidencial) entre los dos lderes en 1993, al cual sigui la eleccin
de una Asamblea Constituyente sin mayora de ningn partido y a la aprobacin
de una nueva Constitucin en 1994. El acuerdo intermedio entre un cambio hacia
frmulas de tipo parlamentario, inicialmente promovidas por los radicales, y un
cambio hacia mayores poderes presidenciales, como prefera el lder justicialista,
fue conformado del siguiente modo. Se permiti que el Presidente fuera reelegido
por un segundo mandato, pero la duracin del mandato se acort, En vez de un
perodo de seis aos, un Presidente podra estar en el cargo durante dos perodos
de cuatro aos. En el supuesto de que los resultados de la segunda eleccin fueran
completamente inciertos, la nueva frmula producira, a largo plazo y como
promedio, un perodo esperado en el cargo similar al anterior: 4 + (4 x 0,5) = 6.
Pero la nueva frmula introduce una ocasin intermedia de rendimiento de
cuentas del Presidente en el cargo. Adems, la nueva Constitucin cre el cargo
de Jefe del Gabinete de Ministros o Ministro Coordinador, el cual puede ser
sometido a censura por la Asamblea. El Presidente Menem fue reelegido una vez
en 1995 sin mayora en la Asamblea.
En Brasil nunca se haba permitido la reeleccin del Presidente desde la
fundacin de la Repblica en 1889. El ms reciente proceso de redemocratizacin
condujo a la Constitucin de 1988, en la cual fue confirmado el principio de noreeleccin. Adems, muchos poderes presidenciales fueron transferidos a la
Asamblea. Se convoc incluso un referndum para la introduccin de un rgimen
parlamentario (as como sobre el restablecimiento de la Monarqua) en 1993, pero
la mayor parte de los votantes prefirieron mantener la eleccin di-recta del
Presidente. Una ulterior revisin constitucional por la Asamblea redujo la
duracin del mandato presidencial de cinco a cuatro aos.
Esta tendencia hacia la reduccin de los poderes presidenciales sufri un f reno
con la eleccin del Presidente Fernando Henrique Cardoso en 1994, aun-

que se aprobaron nuevas reformas con un consenso poltico bastante amplio.

Cardoso, que no tena mayora en la Asamblea, form un Gabinete de coalicin
multipartidista con un apoyo ms amplio que su previa candidatura presidencial.
En 1997 obtuvo la aprobacin de la Asamblea a una enmienda constitucional que
permita la reeleccin del Presidente. El anterior mandato de cinco aos fue
sustituido por dos mandatos de cuatro aos, mediante un intercambio institucional entre los lmites al nmero de mandatos y la duracin de stos. En 1 9 9 8
Cardoso fue el primer Presidente brasileo que fue reelegido en ms de cien aos.

En ventaja del Presidente. Cuando Alberto Fujimori fue elegido Presidente de

Per en 1990, los poderes presidenciales constitucionales eran relativamente
limitados. La Constitucin de 1 9 8 0 haba creado la figura de un Primer ministro
sometido a censura por la Asamblea. Adems, el Presidente no tena poderes de
veto ni de legislar por decreto, y la Asamblea tena poderes exclusivos para
preparar, enmendar y aprobar el presupuesto. Fujimori se haba presentado a las
elecciones sin un partido estructurado y no tena amplios apoyos en la Asamblea.
Tras varios intentos cle usar poderes legislativos de emergencia y cle gobernar
ilegalmente por decreto, en abril de 1 9 9 2 el Presidente Fujimori suspendi la
Constitucin y disolvi la Asamblea. El autogolpe de Fujimori fue organizado con
el apoyo de las Fuerzas Armadas e incluy un despliegue de tropas en la capital y
la detencin de los presidentes de las dos cmaras de la Asamblea, los lderes de
los partidos de la oposicin y los organizadores de los sindicatos. Fujimori exigi
plenos poderes para implantar reformas econmicas y combatir el terrorismo
poltico y el trfico de drogas, concentr todos los poderes legislativos y procedi a
reorganizar la justicia.
Los seguidores de Fujimori obtuvieron una mayora en una Asamblea Constituyente convocada en noviembre de 1992 que fue boicoteada por la oposicin.
La nueva Constitucin aprobada en septiembre de 1993 introdujo la reeleccin
del Presidente para un segundo mandato. La Asamblea fue reducida a una cmara, lo cual da al partido del Presidente ms probabilidades de obtener un gobierno unificado. En 1 9 9 5 , Fujimori fue reelegido, al tiempo que sus seguidores
obtenan una mayora en la Asamblea entre acusaciones de fraude electoral. La
Asamblea, dominada por el Presidente, vot una interpretacin de las reglas que
permiti que Fujimori se presentara a Presidente por tercera vez y ganara, de
nuevo entre acusaciones de fraude, pero dimiti pocos meses despus.
Las relaciones inter-institucionales haban sido relativamente equilibradas
en la Venezuela democrtica desde 1 9 5 8 . De acuerdo con la Constitucin de 1 9 6 1 ,
el Presidente era elegido por un perodo de cinco aos y no poda ser re-elegido
antes de dos perodos interinos, mientras que los miembros de la Cmara de
Diputados y del Senado podan ser reelegidos por perodos consecutivos de cinco
aos sin lmites. Sin embargo, varias frmulas que haban sido adoptadas
inicialmente con intencin de consolidar el rgimen democrtico acabaron llevando a una mayor rigidez. Los votantes tenan unas posibilidades de eleccin
relativamente limitadas en un sistema basado en dos partidos polticos principales, elecciones concurrentes para Presidente y Congreso, y una sola papeleta
para las dos cmaras del Congreso en la que slo aparecan los emblemas de los
partidos sin nombres de candidatos. Los lderes de los dos partidos mayores, los
socialdemcratas y los cristiano-demcratas, compartan los nombramientos
ejecutivos, legislativos y judiciales claves y controlaban virtualmente todas las

instituciones y organizaciones sociales. A largo plazo, la poltica bipartidista se

convirti en una barrera de entrada para nuevos partidos, mientras la crisis econmica y el descontento social aumentaban.
Tras fuertes denuncias de corrupcin y abuso de poder contra las viejas lites polticas, la eleccin presidencial de diciembre de 1998 dio la victoria al teniente coronel Hugo Chvez, quien haba encabezado dos intentos de golpe militar
en 1992 (el segundo desde la crcel). Los seguidores de Chvez tambin obtuvieron una mayora en la Asamblea Constituyente convocada en julio de 1999. La
nueva Constitucin aprobada en diciembre de 1999 introdujo la reeleccin inmediata del Presidente para un segundo mandato y ampli la duracin del mandato presidencial de cinco a seis aos. La Asamblea fue reducida a una cmara, y
la reeleccin de sus miembros fue limitada a dos periodos de cinco aos. A
Chvez se le permiti que se presentara otra vez para Presidente en 2000 como si
fuera su primer mandato.

Autoritarismo unificado
Un rgimen autoritario es siempre un gobierno unificado y altamente concentrado. Los procesos de democratizacin tienden a establecer frmulas pluralistas y una relacin equilibrada entre instituciones, como se ha sugerido anteriormente para casos de democracias recientes y se analizar ms extensamente en
el ltimo captulo de este libro. Por el contrario, los intentos de ampliar los
poderes ejecutivos, de imponer un efectivo gobierno unipersonal, de ampliar el
perodo presidencial, de multiplicar los mandatos presidenciales consecutivos o
de absorber unidades descentralizadas de gobierno, tienden a conducir a regmenes no-democrticos.
Hay unos pocos, aunque destacados, casos de Primeros ministros que disolvieron el Parlamento elegido que les haba nombrado y se convirtieron en dictadores, incluidos Benito Mussolini en Italia en 1922 y Adolf Hitler en Alemania
en 1934. Pero la concentracin del poder evoluciona con mayor frecuencia hacia
formas dictatoriales en regmenes presidenciales. A veces, el Presidente y su
partido dominante pueden mantener elecciones a la Asamblea y a la Presidencia
con bajos niveles de competencia, como hicieron los gobernantes de Mxico desde el decenio de 1930, Juan Domingo Pern en Argentina en el de 1 9 5 0 , y otros
muchos caudillos electos en Amrica Latina y en frica en los aos cincuenta y
sesenta.
Algunos Presidentes directamente electos han llegado a eliminar la Asamblea elegida. Los casos incluyen el temprano y famoso golpe de Louis Napolon
en Francia en 1851; as como.los de Gabriel Terra en Uruguay en 1931; Jos
M. Velasco Ibarra en Ecuador en 1 9 4 6 y de nuevo en 1970; Mariano Ospina
(frente a un intento de destitucin por la Asamblea) en Colombia en 1949; Ferdinand Marcos en Filipinas en 1972; Juan M. Bordaberry en Uruguay en 1973;
Alberto Fujimori en Per en 1992; Jorge Serrano en Guatemala en 1993; y Boris
Yeltsin en Rusia (contra una Asamblea parcialmente no-democrtica) en 1993.
Es interesante observar que si un rgimen autoritario es establecido directamente por una faccin de las Fuerzas Armadas o por un movimiento revolucionario armado, bien apoya al Presidente unipersonal en el cargo y clausura la
Asamblea con muchos miembros, bien destituye a los dos e instala un Gabinete, Comit o Junta con pocos miembros que habitualmente evoluciona hacia la

dominacin de un caudillo o dictador unipersonal. Alternativamente, el Ejrcito

puede establecer una dictadura unipersonal desde el principio. En contraste con
las imposiciones autoritarias de ejecutivos unipersonales sobre las Asambleas,
casi no hay casos de una Asamblea que haya eliminado el Gabinete o la Presidencia (la nica excepcin fue tal vez la breve Convencin revolucionaria en
Francia en 1792).
Los gobernantes autoritarios no slo eliminan los poderes separados en las
relaciones horizontales y tienden a concentrar los poderes en un ejecutivo unipersonal, sino que tambin tienden a intervenir o suprimir los gobiernos regionales y locales que podran limitar sus poderes. En particular, esto imposibilita
que un rgimen unipartidista se organice como un estado federal, a pesar de las
disposiciones legales federalizantes que han existido en algunos de ellos. La centralizacin del partido siempre tiende a prevalecer sobre la divisin de poderes,
y an ms en los regmenes no-democrticos. La cada de un rgimen unipartidista con estructura legal federal, como la Unin de Repblicas Socialistas Soviticas y la Yugoslavia dominadas por los comunistas en el decenio de 1990, revela la ficcin mientras el pas estalla en un despliegue de movimientos secesionistas, como se analizar ms adelante.

4.2. Gobierno dividido

Hay gobierno dividido cuando varios partidos polticos tienen poder en
instituciones relevantes. Esta situacin puede producirse en diferentes
esquemas constitucionales, incluidos los siguientes:
(i) Ningn partido tiene mayora en la Asamblea y se forma un Gabinete
de coalicin multipartidista, como suele suceder en los regmenes
parlamentarios basados en la representacin proporcional.
(ii) El partido del Presidente no tiene mayora en la Asamblea, en los
regmenes presidenciales y semipresidenciales, como tiende a ocurrir en
elecciones no-concurrentes.
(iii) El partido del Gobierno central no controla la mayor parte de los
Gobiernos regionales o locales.
Nos referiremos a los Gabinetes de coalicin multipartidista y a la
divisin entre el Presidente y la Asamblea como casos de gobierno dividido
horizontalmente, mientras que la descentralizacin poltica ser llamada
gobierno dividido verticalmente. Estos dos tipos de gobierno dividido sern
analizados por separado en secciones ulteriores, aunque una comparacin
final nos permitir sealar que existe una relacin positiva entre la
estabilidad de los esquemas institucionales de divisin de poderes en sentido
horizontal y en sentido vertical.
El gobierno polticamente dividido, tanto en sentido horizontal como en
sentido vertical, puede ser un resultado mecnico de combinaciones
peculiares de reglas electorales diferentes (incluso si el mismo electorado vota
del
mismo
modo
para
diferentes
cargos)
o,
ms
frecuen-

1 80

INSTITUCIONES POLTICAS

temente, del voto dividido. Como se ha sugerido anteriormente, los regmenes simples inducen a los votantes a elegir un solo paquete de propuesta polticas sobre todos los temas al mismo tiempo. En cambio, en los
rei,'menes complejos, los votantes tienen la oportunidad de distinguir las
propuestas de los partidos con respecto a los diferentes temas, votar de un
modo diferente para diversos cargos, y dividir el gobierno entre mas de un
partido.
En particular, como se ver en las pginas siguientes, mientras que las
elecciones concurrentes tienden a producir proporciones ms altas de voto
unificado, el cual produce gobierno unificado, los votantes tienden a dividir
sus votos bajo los incentivos proporcionados por elecciones no concurrentes
para diferentes cargos.
Sobre la base de poderes exclusivos y separados de diferentes instituciones
una situacin de gobierno dividido puede reflejar las variadas preferencias
de los votantes sobre diferentes temas mejor que un gobierno unificado. Si,
en cambio, instituciones elegidas por separado comparten poderes, una
situacin de gobierno dividido puede forzar a diferentes partidos con
diferentes niveles de apoyo electoral a negociar y pactar decisiones de
polticas pblicas desde posiciones inicialmente diferenciadas. Como
consecuencia tanto de decisiones separadas como de decisiones conjuntas,
habr un nmero relativamente mayor de votantes cuyas preferencias se
tomen en cuenta en un proceso institucional de toma de decisiones con un
gobierno dividido que en uno con un gobierno unificado de un solo partido
basado en un apoyo popular ms estrecho.

VOTO DIVIDIDO

Las elecciones no-concurrentes para distintos cargos crean incentivos

para el voto dividido tanto sincero como estratgico a favor del gobierno
dividido. Cuando las elecciones a la Presidencia son no-concur entes con las
de la Asamblea, o las elecciones centrales no concurren con las elecciones
regionales o locales, los partidos de la oposicin al ejecutivo central tienen
ms oportunidades de promover temas de campaa diferentes de los
promovidos por el Presidente o el Gobierno central en ejercicio en la eleccin
anterior. Las elecciones no-concurrentes peroniten que los partidos polticos
amplen la agenda electoral y que los ciudadanos revelen un nmero
relativamente ms alto de sus preferencias sinceras en diferentes temas.
Si diferentes instituciones tienen poderes separados sobre diferentes
temas, los volantes tienen la oportunidad de distinguir los partidos polticos
con respecto a varios conjuntos de temas asignados a diferentes instituciones (pongamos por ejemplo, poltica exterior a la Presidencia y poltica interior al Congreso, o defensa nacional al Gobierno central y obras
pblicas a los Gobiernos locales, etc.). Entonces los votantes pueden elegir
diferentes partidos para diferentes instituciones sobre la base de sus

QU SE VOTA

181

preferencias sinceras en estos temas, lo cual es ms difcil cuando las

elecciones son concurrentes, las campaas de los partidos se superponen y
la informacin disponible se centra en un conjunto de temas ms pequeo.
Si diversas instituciones comparten poderes sobre los mismos temas,
ciertos votantes centristas cuyas preferencias sinceras estn situadas en
algn lugar intermedio entre las posiciones de los dos principales partidos
puede dividir sus votos a partir de clculos estratgicos a favor del gobierno
dividido.
Supongamos que dos partidos, Izquierda y Derecha (I y D), ofrecen
programas diferenciados sobre el mismo conjunto de temas tanto para la
eleccin de la Presidencia como para la eleccin de la Asamblea (como alternativa, el lector puede suponer elecciones nacionales y regionales). Los
votantes intermedios cuyas preferencias ideales estn relativamente ms
cerca del partido Izquierda votaran dos veces por Izquierda sobre la base
de su distancia relativa a cada uno de los dos programas de partido, como se
ilustra en el Grfico 4.1. Sin embargo, algunos de estos votantes pueden
esperar que un gobierno dividido entre Izquierda y Derecha inducir a los
dos partidos a pactar alguna posicin poltica intermedia que puede estar
ms cerca de la preferencia sincera del votante, como puede verse en el
Grfico 4.1. De este modo, los votantes centristas pueden favorecer un
gobierno dividido mediante la divisin de sus votos entre los dos partidos
para diferentes cargos (Alesina y Rosenthal, 1995).
Si slo hay elecciones separadas para dos instituciones, un voto dividido estratgico sera estrictamente racional slo para aquellos votan-tes
cuyas preferencias estn ms cerca de la posicin intermedia de compromiso esperada que de la posicin de alguno de los partidos. Para otros
votantes intermedios pero menos centristas, seguira siendo racional
concentrar sus votos en un solo partido.

INSTITUCIONES POLTICAS

Si hay ms de dos instituciones con elecciones separadas, el nmeo de

votantes intermedios con incentivos para elegir partidos diferentes
aumenta. Si, por ejemplo, las elecciones no-concurrentes incluyen no slo
la Presidencia y la Asamblea con poderes compartidos, sino tambin una
segunda cmara con poderes simtricos a la primera, Gobiernos reionales
y locales que comparten poderes con el Gobierno central, etc., San votante
intermedio relativamente prximo al partido Izquierda puede votar por el
partido Izquierda en la mayor parte de las ocasiones, pero dar tambin
algn voto al partido Derecha para uno o ms cargos. En regmenes
altamente complejos, es posible que los compromisos interinstitucionales
den satisfaccin a un mayor nmero de votantes que en regmenes menos
complejos. Cuanto mayor sea el nmero de instituciones con poderes
compartidos y elecciones no-concurrentes, ms sern las oportunidades de
los votantes intermedios de seleccionar algunas ocasiones de dividir sus
votos.
En, contraste con los incentivos para la divisin del voto que acabamos
de analizar, las elecciones concurrentes para diferentes instituciones
tienden tanto a producir un voto sincero unificado como a dificultar el voto
dividido estratgico. Un partido disciplinado puede desarrollar una sola
campaa electoral para diferentes instituciones a partir de una pequea
seleccin de temas presentados en un compacto paquete. Esto puede
inducir a los votantes a elegir candidatos o listas del mismo partido para
diferentes cargos sobre la base de sus preferencias en los pocos temas de
campaa seleccionados - l o s nicos sobre los que el votante obtendr
informacin gratuita-.
Ciertamente, algunos votantes pueden tener diferentes preferencias
polticas en diferentes temas. Por ejemplo, pueden tener preferencias
conservadoras en poltica econmica (digamos, a favor de mercados competitivos) y preferencias liberales o progresistas en temas morales y familiares, o cualquier otra combinacin para cualquier conjunto de temas. Sin
embargo, si algunos temas no son aireados por los candidatos durante la
campaa y los partidos no manifiestan sus correspondientes posiciones de
un modo destacado y claro, los votantes pueden dudar acerca de su
proximidad relativa a los candidatos en estos temas. Los temas que no
alcanzan relieve en las campaas de los partidos pueden no ser prioritarios
en la ulterior agenda legislativa o ejecutiva. Dado que cabe esperar que no
haya cambios con respecto a las polticas previamente existentes en estos
temas, sera muy arriesgado para los votantes elegir un partido por posiciones desconocidas e hipotticas en estos temas.
Tambin puede aparecer alguna induccin institucional a favor del
voto unificado en las elecciones regionales y locales incluso cuando no
concurren con elecciones centrales pero tienen lugar al mismo tiempo. En
contraste con las oportunidades creadas por las elecciones regionales
separadas para que los partidos o candidatos introduzcan temas diferenciados, en las elecciones simultneas los lderes de partidos nacionales
disciplinados pueden promover una sola campaa de mbito general en

apoyo de sus candidatos regionales o locales, en desventaja de los partidos

regionales o locales o de candidatos ms independientes. Esto puede
reducir el mbito de las agendas electorales relevantes e inducir un voto
ms unificado que las elecciones separadas.
Las elecciones concurrentes no slo restringen la agenda electoral e
inducen un voto unificado sincero, sino que hacen ms arriesgado el voto
dividido estratgico, especialmente si los votantes sofisticados capaces de
realizar clculos estratgicos estn poco informados acerca de las expectativas electorales relativas de los candidatos. Para ver esto, supongamos
que los votantes intermedios cuyas preferencias sinceras estn situadas
entre las posiciones de los partidos I y D tienen un inters estratgico en
promover un gobierno dividido entre los dos partidos. Sus preferencias por
los candidatos a la Presidencia y a la Asamblea pueden ser, por ejemplo,
copio las presentadas en el Cuadro 4.2.
CUADRO 4.2.

Preferencias sofisticadas por el gobierno dividido

Ms prefe rido:

Menos preferido:

NoTA: 1: partido Izquierda; D: partido Derecha.

Este ejemplo muestra los difciles clculos que los votantes sofisticados
tendran que hacer para dividir sus papeletas con xito en elecciones
concurrentes. Supongamos que el candidato Izquierda a la Presidencia no
tiene ninguna esperanza porque los seguidores fieles de su rival, Derecha,
son mucho ms numerosos, mientras que, en cambio, la competencia por la
Asamblea es muy incierta y el voto estratgico de unos cuantos votantes
intermedios centristas podra decidir el ganador. Los votantes intermedios,
s votan de acuerdo con su primera preferencia, I-D, es decir, si dividen su
voto entre Izquierda para la Presidencia y Derecha para la Asamblea,
pueden decantar la balanza a favor de la Derecha en la Asamblea. Pero, en
la situacin hipottica que acabamos de describir, estaran desperdiciando
sus votos por un candidatos sin esperanzas a la Presidencia. El resultado
electoral puede ser, entonces, D-D, es decir, un gobierno unificado del
partido Derecha, la ltima preferencia de los votantes.
En cambio, si el votante sofisticado decidiera dividir su papeleta al
revs, es decir, D-I (su segunda preferencia), simplemente aumentara el
apoyo mayoritario al candidato Derecha a la Presidencia, el cual ganara
igualmente, pero podra ayudar a Izquierda a ganar la competicin por

la Asamblea, de modo que satisfara su segunda combinacin preferida, D-I

(por la cual habra votado).
El dilema entre votar por la primera preferencia, lo cual puede ayudar
a producir el resultado menos preferido por el votante, o por la ms
probablemente ganadora segunda preferencia, depende de la informacin
del votante sobre las expectativas de cada candidato. Esta informacin es
costosa y puede ser errnea, incompleta o las dos cosas a la vez. Habitualmente, las elecciones democrticas comportan cierto grado de incertidumbre con respecto al ganador y no dan al electorado una informacin
perfecta por anticipado. La cuestin es que este problema slo existe en las
elecciones concurrentes. En las elecciones no-concurrentes, en cambio, los
votantes interesados en un gobierno dividido no necesitan saber nada acerca
de las expectativas de los candidatos ni hacer clculos sofisticados. En las
elecciones a la Asamblea o a los Gobiernos regionales o locales, pueden
apoyar sin dudas un gobierno dividido simplemente votando en contra del
partido del Presidente o del Gobierno central existentes, respectivamente.
Incluso en elecciones concurrentes, algunos votantes pueden dividir
sus votos si son capaces de identificar candidatos apropiados en diferentes
partidos o, simplemente, para favorecer un gobierno dividido y evitar que
un solo partido imponga su ley exclusiva. Las elecciones no-concurrentes,
sin embargo, pueden promover votos a diferentes partidos, tanto
sinceramente como estratgicamente, ms fcilmente que las elecciones
concurrentes.

ELECCIONES CONCURRENTES Y NO-CONCURRENTES

A continuacin se presenta una revisin emprica de los efectos de las

elecciones concurrentes y no-concurrentes para esquemas tanto de divisin de poderes horizontal entre el Presidente y la Asamblea como de
divisin de poderes vertical entre el Gobierno central y los Gobiernos regionales.

Elecciones divididas horizontalmente

Las elecciones separadas para Presidente y Asamblea en ocho pases

americanos de 1945 a 1995 han producido resultados que concuerdan con
los incentivos institucionales que acabamos de analizar, segn se muestra
en el Cuadro 4.3. Las elecciones concurrentes han producido gobierno
dividido en alrededor de una mitad de los casos (53 por ciento como media
en Costa Rica, Per, Uruguay y Venezuela en el perodo mencionado, y
Brasil en 1945-50). En cambio, las elecciones no-concurrentes o slo
parcialmente concurrentes han tendido a producir gobierno dividido (en
ms de un 90 por ciento de los casos en Ecuador, Brasil desde 1954 y Chile
en 1946-70).

CUADRO 4,3. Elecciones no-concurrentes y gobierno dividido horizontalmente

en Amrica del Norte y del Sur (1945-1995)

Elecciones concurrentes
Brasil (1945-50)-2
Estados Unidos-13
Costa Rica-11
Per (1980-95)-4
Uruguay-1t
Venezuela-8

Media elecciones:
Media pases:

50
54
45
50
55
63

53
53

Elecciones varcial o no-concurrentes

Brasil (1954-62, 1989-94)-8
Estados Unidos-14
Chile (1946-70)-13
Ecuador-I6

100
71
77
100

86
87

NOTA: Los nmeros son los porcentajes de elecciones con diferentes partirlos ganadores en la
Presidencia y en la Asamblea. Los subndices son el nmero de elecciones contabilizadas para cada
pas entre 1 9 4 5 y 1995. Argentina y Bolivia no estn incluidas porque la papeleta nica forzaba a los
volantes a votar en bloque por el mismo partido para las dos instituciones; en Colombia, el
pacto de Frente Nacional cre gobiernos unificados a pesar de que las elecciones no eran
concurrentes.
FUENTE: Clculos del autor con datos en Nohlen (1993), Congressional Quarlerly's Guide lo U.S.
Elections (1998), Polilica/ Data Base of 1he Americas (1999), Europa World Yearbook.
Cf. Mainwaring and Shugart ( 1 9 9 7 ), Tabla 11.3, para las dos cmaras de la Asamblea.

Los diferentes efectos de las elecciones concurrentes y no-concurrentes

tambin pueden ser identificados cuando se aplican las dos frmulas al
mismo pas. En Brasil, por ejemplo, una de las dos elecciones concurrentes
en el perodo 1945-50 produjo gobierno unificado, mientras que las ocho
siguientes elecciones no-concurrentes en dos perodos ulteriores han
producido siempre gobierno dividido.
Cabe observar efectos institucionales parecidos en pases con elecciones parcialmente concurrentes, como Estados Unidos. Entre 1945 y
1998, un 54 por ciento de las elecciones presidenciales y legislativas concurrentes han producido gobierno dividido, en contraste con_un 71 por
ciento de las elecciones no-concurrentes o a medio mandato. Tras perodos
de gobierno dividido, slo se ha restablecido un solo ganador en la
Presidencia y en la Cmara a travs de elecciones concurrentes.
El hecho de que las elecciones concurrentes tiendan a producir un
gobierno unificado ha inducido a algunos polticos en el poder a manipular
el calendario electoral. Cuando las reglas constitucionales no establecen
perodos fijos para los cargos separados en la Presidencia y en la Asamblea,
como en los regmenes semipresidenciales, un Presidente electo puede
convocar una eleccin a la Asamblea inmediatamente despus de su
victoria con el objetivo de convertirse en un nico ganador. Estas

elecciones casi-concurrentes, o de luna de miel, tienden a reproducir en

la Asamblea un apoyo mayoritario al partido del Presidente a partir de la
campaa presidencial inmediatamente anterior (Shugart y Carey, 1992).
Esta estrategia fue usada con xito en Francia por el Presidente De Gaulle
en 1962 (tras un referndum) y por el Presidente Mitterrand en 1981 y
1988. Durante la Quinta Repblica francesa, los tres perodos de
cohabitacin de un Presidente y una mayora en la Asamblea con
diferentes apoyos partidarios han sido resultado, en cambio, de elecciones
no-concurrentes (en 1986, 1993 y 1997).

Elecciones divididas verticalmente

El gobierno dividido verticalmente puede ser medido por la proporcin

de jefes de ejecutivos regionales cuyo partido no est en el Gobierno
central. Esta medida de descentralizacin poltica captura el hecho de que
los gobiernos nacionales tienden a excluir a los socios superfluos a nivel
nacional (como se ha sealado en el anlisis de la formacin de coaliciones en el Captulo 3), aunque estos socios sean fuertes a nivel regional o local.
La divisin vertical del gobierno entre diferentes partidos es menor en
pases federales con elecciones concurrentes a los cargos centrales y
regionales o con elecciones regionales no-concurrentes pero simultneas
que en aquellos con elecciones no-concurrentes y separadas a los Gobiernos regionales. Los resultados se muestran en el Cuadro 4.4 para
1.765 elecciones regionales en once pases durante el perodo 1945-95.
Globalmente hablando, en los pases con elecciones concurrentes, menos
de un tercio de las regiones estn fuera del control del partido en el Gobierno central, mientras que en los pases con elecciones regionales noconcurrentes y separadas, alrededor de la mitad de las regiones, cono
media, estn gobernadas por un partido que no est en el Gobierno central.
En varios pases federales (Argentina, Brasil e India), las elecciones
regionales concurrentes en perodos anteriores fueron sustituidas por
elecciones separadas, con el efecto de que aumentaron las proporciones
de Gobiernos regionales gobernados por un partido que no estaba en el
Gobierno central.
Cabe observar efectos parecidos en Estados Unidos, donde, en paralelo a una frecuencia creciente de gobierno dividido horizontalmente, los
gobiernos divididos verticalmente han sido ms habituales en perodos
recientes. El anlisis de las cifras muestra proporciones crecientes de voto
dividido, tanto en las elecciones concurrentes como en las no-concurrentes. Adems, una serie de estados han introducido cambios institucionales para sustituir mandatos de dos aos de los Gobernadores (los
cuales producan elecciones concurrentes la mitad de las veces) por mandatos de cuatro aos, casi siempre arreglando el calendario electoral de

modo que no coincida con las elecciones presidenciales. En el perodo 1 9 4 5 9 5 , menos de un tercio de las elecciones estatales fue concurrente con las
elecciones presidenciales ( 2 4 2 de 761 elecciones estatales). La proporcin
media de Gobernadores pertenecientes a un partido que no estaba en la
Presidencia es mayor en las elecciones estatales que no concurren con la
eleccin presidencial que en las que concurren (62 y 41 por ciento,
respectivamente). (Clculos del autor.)
En una lnea similar, los anlisis empricos de las elecciones territoriales en Alemania, en perodos tanto de gobierno unificado como de gobierno dividido (1953-57 y 1 9 7 2 - 7 6 , respectivamente), muestran que el
partido del Canciller, es decir, el socio mayor de la coalicin gobernante a
nivel nacional, tiende a perder votos en las elecciones territoriales que

siguen a la eleccin nacional, aunque el partido sea reelegido con un porcentaje de votos relativamente alto en la siguiente eleccin nacional. Dado
que la cmara alta federal de Alemania, el Bundesrat, est formada por
delegados de los gobiernos territoriales, el voto dividido es tambin un
medio de equilibrar la relacin de fuerzas entre los partidos mayoritarios en
las dos cmaras del parlamento nacional (Lohmann, Brady y Rivers, 1997).
Una interesante variante se da en las elecciones separadas para las
dos cmaras del parlamento, como puede ilustrarse con las elecciones al
Senado federal de Australia. Las elecciones a la Cmara y al Senado fueron concurrentes durante el perodo 1946-61, lo cual produjo dos mayoras
partidistas diferentes en slo un tercio de los casos (en dos de seis
elecciones). Es interesante observar que, aunque se reintrodujeron
elecciones concurrentes en 1974, muchos votantes se han beneficiado de
las diferencia entre los sistemas electorales de cada una de las dos cmaras
para mar e-uer su anterior tendencia a dividir los votos. Las encuestas sugieren que un cierto nmero de votantes estratgicos votan por un partido
minoritario al Senado para producir un bicameralismo permanentemente
dividido (en las nueve elecciones siguientes) (Bowler y Denemark, 1993).
Hay otra variante en los pases regionalizados con elecciones noconcurrentes, como Espaa e Italia, donde las regiones con elecciones separadas tienen mayores proporciones de Presidentes de partidos que no
estn en el Gobierno central que aquellas regiones que celebran sus elecciones simultneamente, como se muestra en el Cuadro 4.4. Un anlisis
ms detallado de las elecciones regionales en Espaa desde 1980 muestra
que esto se debe a las mayores oportunidades creadas por las elecciones
separadas para que los votantes revelen sus variadas preferencias en
diferentes temas (especialmente en tenias culturales regionales), a los
diferentes niveles de participacin en las elecciones a diferentes niveles (los
cuales revelan diferentes intensidades de preferencias en temas nacionales
y en temas regionales), y al voto dividido estratgico de un sector decisivo
de votantes centristas (Colomer y Martnez, 1995; Colomer, 1998a, 1999c).

GOBIERNO DIVIDIDO HORIZONTALMENTE: PARLAMENTARISMO Y PRESIDENCIALISMO

La frecuencia del gobierno dividido puede ser comparada en relacin

con los tres tipos de rgimen anteriormente distinguidos; parlamentarismo
con
reglas
electorales
mayoritarias,
presidencialismo
y
semipresidencialismo, y parlamentarismo con representacin proporcional. El
Cuadro 4.5 muestra datos para 507 elecciones en cuarenta pases
democrticos con diferentes combinaciones institucionales durante el perodo 1945-2000.

CUADRO 4.5.

Parlamentariomayoritarista
Australia-2,
Canad-17

Gobierno dividido horizontalmente (1945-2000)

Presidencial y
semipresidencial

48
41

Argentina-,2
Bolivia-5

Parlamentariorepr. proporcional
33
100

Alemania-14
Austria-,7

93
71

India-13

31

Brasil-12

90

Blgica-17

94

Japn-13

31

Chile-15

93

R. Checa-3

100
100

Nueva Zelanda-15

Colombia-14

29

Dinamarca-21

Reino Unido-15

Corea del Sur-7

43

Espaa-8

Costa Rica-12
Ecuador- 6

42
100

Estados Unidos-27

63

Grecia-16

Filipinas-5
Per-7

60
57

Holanda-16
Hungra-3

Uruguay-,,

55

Irlanda-16

Venezuela-10

50

Israel-1,
Italia-

Bulgaria-5
Francia, 5"-17

80
59

Noruega-13
Suecia-17

Polonia-4
Portugal-J

75
57

Suiza-15

Semi-presidencial

Media elecciones:
Media pases:

27
26

63

Finlandia-15
Francia, 4"-5

63
64

100
100
25
100
67
63
100
91
61
94
100

84
84

N O T A : Los nmeros son porcentajes de elecciones parlamentarias y presidenciales en las

que el partido del Primer ministro o del Presidente no obtuvo una mayora en la Asamblea.
Los subndices son el nmero de elecciones en cada pas.
F U E N T E : Clculos del autor con datos en Bennett ( 1 9 9 6 ) , Mainwaring y S c u l l y ( 1 9 9 5 ) ,
Mainwaring y Shugart ( 1 9 9 7 ) , Nohlen ( 1 9 9 3 ) , Woldendorp, Budge y Keman ( 1 9 9 7 ) , Congressiona1

Quarterlv's Guide to U.S. Elections, Political Data base of Me Americas

Yearbook.

(1999),

Europa World

De acuerdo con el anlisis anterior, se observa que los regmenes

parlamentarios con reglas electorales mayoritarias tienden a producir gobierno unificado la mayor parte del tiempo. Los regmenes presidenciales y
semipresidenciales producen mayores proporciones de gobierno dividido.
La representacin proporcional tiende a producir efectos an ms
pluralistas que la divisin de poderes.
En particular, en todas las elecciones con regla de la mayora relativa
en Nueva Zelanda (hasta 1993), en todas menos una en el Reino Unido y en
la mayor parte de las elecciones en los otros pases con este modelo
institucional, un solo partido consigui una mayora de escaos.

En cambio, todos los casos menos uno de los regmenes con representacin proporcional en la muestra han producido gobierno dividido la
mayor parte del tiempo, bien Gabinetes de coalicin multipartidista, bien
Gabinetes en minora con apoyo multipartidista en el parlamento. En la
Repblica Checa, Dinamarca, Finlandia, la Cuarta Repblica en Francia,
Holanda, Israel y Suiza, el gobierno dividido ha sido el resultado del 100
por ciento de las elecciones.
Entre los regmenes pluralistas, los diferentes efectos de la representacin proporcional y de los esquemas de divisin de poderes pueden
ser explicados por las estrategias que inducen. Como se ha indicado anteriormente, la representacin proporcional induce que un nmero relativamente alto de partidos compita en las elecciones con agendas y
programas diferentes e induce a los ciudadanos a votar sinceramente en
su mayor parte, de acuerdo con sus variadas preferencias.
La divisin de poderes en los regmenes presidenciales y
semipresidenciales tambin da a los partidos polticos algunas
oportunidades de participar en las elecciones aireando diferentes temas, y
a los ciudadanos, la ocasin de elegir diferentes partidos para diferentes
cargos. Sin embargo, el tpico ganador nico en una eleccin presidencial
introduce un nivel importante de unificacin de las preferencias de los
ciudadanos. La eleccin popular de un Presidente unipersonal, que debe
ser decidida por medio de alguna regla excluyente, es siempre una
competicin con un solo ganador absoluto. Por este motivo, ciertos
partidos que competiran en elecciones parlamentarias con representacin
proporcional se abstienen de participar en las elecciones presidenciales.
La mayor parte de los candidatos que compiten creen tener expectativas
razonables de convertirse en ganadores absolutos, especialmente con la
regla de la mayora relativa. Aun si los candidatos proliferan (como puede
ocurrir en la primera vuelta con un sistema con segunda vuelta), los
ciudadanos tienden a concentrar su apoyo en unos pocos candidatos para
no desperdiciar sus votos. La reduccin de las alternativas polticas
disponibles originada por las elecciones presidenciales tiene tambin
efectos en las elecciones paralelas a la Asamblea, incluso si stas se
deciden por representacin proporcional, especialmente si las campaas a
la Presidencia y a la Asamblea son concurrentes. Como resultado, el grado
de pluralismo poltico y la frecuencia de gobierno dividido en los
regmenes presidenciales y semipresidenciales es relativamente menor que
en los regmenes parlamentarios con representacin proporcional.

Conflicto y cooperacin en el parlamentarismo y el presidencialismo

Tanto los regmenes parlamentarios como los semipresidenciales y los
presidenciales proveen mecanismos institucionales para inducir control
mutuo y cooperacin entre el Primer ministro o el Presidente y el
Gabinete, por un lado, y la Asamblea, por otro.

Algunos de estos mecanismos fueron designados originariamente en

la Inglaterra medieval durante el proceso de reduccin gradual de los
poderes de la Corona por el Parlamento. Mientras que el Rey permaneci
formalmente invulnerable, sus ministros fueron crecientemente controlados por el Parlamento, que les exiga responsabilidades. En los 138
aos entre 1321 y 1459, hubo no menos de treinta y cuatro casos (uno
cada cuatro aos) de ministros del Rey que fueron separados del cargo
(con frecuencia, tambin fueron multados, encarcelados o incluso ejecutados) por iniciativa de los Comunes y tras haber sido sometidos a juicio por los Lores. Tras el interludio absolutista de la dinasta Tudor, estas
prcticas fueron reanudadas y aumentaron su frecuencia durante el siglo
XVII con al menos dieciocho casos en el perodo 1604-28 (uno cada ao y
medio).
A travs del tiempo, se desarrollaron diferentes procedimientos, incluidos los llamados interpelacin y mensaje al Rey, as como la destitucin, llamada tambin juicio parlamentario o agravio (impeachnrent,
del latn: impedir). Los ministros del Gabinete fueron destituidos por el
Parlamento ingls no slo bajo acusaciones de conductas delictivas, como
corrupcin, nepotismo, malversacin o aprovechamiento personal de la
guerra, sino tambin por conflictos polticos vinculados a temas
religiosos, financieros o exteriores, as como por interferirse con el
Parlamento y por ejercer un gobierno arbitrario y tirnico.
A partir de 1688, estos procedimientos medievales evolucionaron hacia
instrumentos ms regulares de control poltico del ejecutivo por el rgano
legislativo. Estas prcticas se difundieron en Europa y acabaron
conduciendo a los actuales procedimientos de voto de confianza y voto
de censura, tal como estn establecidos en los regmenes parlamentarios
modernos.
Paralelamente, las colonias inglesas en Amrica del Norte haban
adoptado la destitucin a la inglesa y otros procedimientos similares en
1635. Estos mecanismos fueron decisivos para que las Asambleas representativas desarrollaran el control de los cargos ejecutivos y judiciales,
incluidos los gobernantes ingleses. Cuando se proclam la independencia
en 1776, todas las instituciones de los nuevos estados contenan alguna
forma de revocar a los funcionarios gubernamentales, incluida la
destitucin, la interpelacin al Gobernador o al Rey, y la apertura de
investigaciones.
La Constitucin de Estados Unidos estableci la destitucin en un
esquema de separacin de poderes con objeto de que los gobernantes
fueran responsables no slo por su conducta privada delictiva, sino tambin por su mala conducta poltica, aunque no fuera delictiva. La preocupacin principal era evitar que la nueva figura de un Presidente poderoso pudiera convertirse en un dspota. Los procesos de destitucin
fueron raros a nivel federal durante el siglo XIX. Pero los mecanismos
tradicionales de control del ejecutivo continuaron usndose en los estados y fueron extendidos con xito a los nuevos regmenes presidenciales

latinoamericanos (Black, 1974; Ehrlich, 1974; Tite, 1974; Hoffer y Hull,

1984).
Para evaluar la eficacia de los diferentes incentivos institucionales en
la promocin de conflicto o de cooperacin entre el Primer ministro o el
Presidente y la Asamblea, puede ser til la siguiente clasificacin. Con ella
intentaremos una evaluacin comparativa de las oportunidades de
cooperacin interinstitucional y multipartidista en los diferentes modelos
de rgimen: parlamentario, semipresidencial y presidencial. Como se ver,
este esquema analtico tambin puede sugerir la eleccin o la reforma de
las instituciones para favorecer la cooperacin y las decisiones
consensuales.
La cooperacin puede ser promovida por iniciativa bien de la
Asamblea, bien del Primer ministro o Presidente. Primero, la Asamblea
puede generara cooperacin mediante el nombramiento o la
investidura del Primer ministro y los ministros del Gabinete (en
regmenes parlamentarios y semipresidenciales), as como mediante el
consejo y la aquiescencia a los nalmbramientos presidenciales de
miembros del Gabinete y otros cargos ejecutivos y judiciales (en
algunos regmenes presidenciales).
Segundo, la cooperacin puede ser promovida por el veto del Presidente a las decisiones legislativas, el cual puede ser superado por una
mayora cualificada de la Asamblea (en los regmenes presidenciales y
semipresidenciales).
Estos dos mecanismos de induccin de la cooperacin - l a investidura
parlamentaria, el veto presidencial- pueden favorecer amplios Acuerdos
entre diferentes actores polticos y la consistencia poltica entre el ejecutivo
y la Asamblea. A travs de acuerdos interinstitucionales, los actores
polticos pueden introducir decisiones innovadoras con respecto a las
polticas pblicas existentes e impedir decisiones sesgadas y relativamente
ineficientes.
Los instrumentos de conflicto tambin estn disponibles tanto para la
Asamblea como para el Primer ministro o el Presidente. Primero, el
conflicto puede ser promovido por la Asamblea mediante la censura del
Primer ministro y los miembros del Gabinete (en los regmenes parlamentarios y semiparlamentarios), as como por la censura y la destitucin
de los miembros del Gabinete presidencial (en los regmenes presidenciales).
Segundo, el Primer ministro o el Presidente puede proceder a disolver
la Asamblea y convocar unas nuevas elecciones (en los regmenes
parlamentarios y semipresidenciales). Como se ha sealado anteriormente,
tambin en regmenes presidenciales algunos Presidentes han suprimido la
Asamblea por medios inconstitucionales, pero evidentemente esta decisin
es ms conflictiva que la tpica disolucin en un esquema parlamentario.
Estos mecanismos de induccin de conflicto - l a censura, la destitucin, la disolucin- pueden decantar la relacin a favor de una de las
instituciones a corto plazo, favoreciendo as resultados sesgados, posi-

blemente minoritarios y poco eficientes socialmente. En ciertas situaciones

de crisis, sin embargo, estos mecanismos pueden ayudar a establecer
nuevas bases para una ulterior cooperacin poltica e interinstitucional.
Esta clasificacin permite observar que los incentivos institucionales
para la cooperacin multipartidista e interinstitucional en el parlamentarismo y el semipresidencialismo son ms efectivos que en el presidencialismo. El principal elemento de cooperacin para producir consistencia entre el Primer ministro y el Parlamento en el parlamentarismo y el
semipresidencialismo - l a investidura- es ms suave, ms previsible y
menos distorsionador que la comparable medida de la supervisin o el veto
de nombramientos ejecutivos por la Asamblea y que el veto presidencial de
la legislacin en el presidencialismo.
Asimismo, los elementos de conflicto en el parlamentarismo y el semipresidencialismo, especialmente la mocin de censura al Primer ministro
y la disolucin de la Asamblea y la convocatoria de una nueva eleccin, son
menos severos que la destitucin del Presidente y la supresin de la
Asamblea, respectivamente, en el presidencialismo. Pero este anlisis
tambin sugiere una variedad de posibles frmulas que pueden crear
situaciones intermedias entre los tres clsicos modelos de rgimen antes
descritos, incluidos, en particular, el papel positivo de la Asamblea en el
nombramiento y la revocacin de miembros del Gabinete y el poder del
Presidente para disolver la Asamblea en los regmenes presidenciales. El
diseo y la reforma constitucionales pueden beneficiarse de combinaciones
institucionales innovadoras como las que se acaban de sugerir.
Una revisin emprica puede clarificar la eficacia relativa de los diferentes mecanismos institucionales que se acaban de exponer. En los regmenes parlamentarios y semipresidenciales de Europa occidental, el
nombramiento del Primer ministro y del Gabinete toma diferentes formas.
Habitualmente, el partido ms votado en la eleccin encabeza el proceso de
formacin de una coalicin multipartidista mayoritaria en el Parlamento,
especialmente cuando el jefe del estado (como en Espaa, Francia e Italia) o
un formador nombrado por el jefe del estado (como en Finlandia y
Holanda) desempea un papel activo en el proceso. En otros casos,
especialmente si no hay requerimiento legal de una investidura formal en el
Parlamento, el proceso de negociaciones entre los partidos polticos es ms
abierto y puede conducir con mayor probabilidad a la formacin de una
coalicin sin el partido ms votado o a un Gabinete minoritario (como en
Dinamarca, Noruega y Suecia). Sin embargo, en todos los casos
mencionados, los partidos tienden a mantener su conexin poltica e
ideolgica con los otros miembros de la coalicin, con el resultado de que el
partido que contiene el escao mediano queda incluido en el Gabinete.
Tambin hay varias frmulas para la mocin de censura. En algunos
pases, el Gabinete suele dimitir sin necesidad de un voto formal negativo
tras ser derrotado en el Parlamento en algn proyecto de ley importante
(como en Blgica, Dinamarca, Finlandia, Irlanda, Luxemburgo y

Suecia). A veces hay que votar una explcita mocin de no-confianza en el

Parlamento, bien por mayora relativa (de modo que las abstenciones
cuentan como contrarias al Gabinete, como en Austria, Holanda, Italia,
Noruega y el Reino Unido), bien por mayora a favor de un candidato alternativo a Primer ministro en una mocin de censura constructiva
(como en Alemania, Blgica y Espaa).
En casi todos los pases de Europa occidental (excepto Noruega), el
Primer ministro o el Presidente puede disolver el Parlamento y convocar
una nueva eleccin, en algunos casos con restricciones temporales.
Estos mecanismos parlamentarios -investidura, censura, disoluc i n - producen continuas interacciones entre el Primer ministro y el
Gabinete, por un lado, y los partidos en el Parlamento por otro, lo cual
favorece la consistencia poltica entre las decisiones tomadas por cada
una de las dos instituciones.
Las variantes institucionales mencionadas tienen efectos en la
duracin de los Gabinetes parlamentarios (ms o menos en el orden en
que se han presentado, de menor a mayor duracin). Alrededor de un
sexto de los Gabinetes formados en los diecisis pases de Europa
occidental mencionados anteriormente en el perodo 1945-90 (60 de 380
Gabinetes) fueron derrocados bien por un voto de no-confianza, bien por
la retirada de apoyo de algn miembro de la coalicin, lo cual es otro
modo de recrear consistencia entre el Gabinete y una mayora
multipartidista en el Parlamento. La duracin media por pas de los
Gabinetes parlamentarios en los pases y el perodo mencionados es de
alrededor de veintids meses (sobre cuarenta y ocho o sesenta meses
como trmino constitucional mximo) (Budge y Keman, 1990; Warwick,
1994; de Winter, 1995; ler aci, 1996).
Las interacciones y la cooperacin entre el Presidente y la Asamblea
ion ms difciles en los regmenes presidenciales debido a la asimetra
entre la condicin de ganador absoluto del Presidente y la de ganadores
parciales de los partidos de la Asamblea, y especialmente cuando el Presidente no corresponde a la preferencia del votante mediano. La cooperacin interinstitucional tambin es ms difcil si hay pocos mecanismos de
mutuo control.
Sin embargo, en una serie de reformas constitucionales recientes se
han introducido mecanismos de tipo parlamentario que promueven relaciones interinstitucionales ms regulares. Entre las reglas en vigor en
2000, los miembros del Gabinete pueden ser sometidos a censura por un
voto de mayora de la Asamblea en Argentina (slo el jefe del Gabinete),
Ecuador y Per, y por mayora cualificada de la Asamblea en Costa Rica,
Guatemala, Uruguay y Venezuela. En Bolivia, la Asamblea puede Censurar a los ministros, pero esto no comporta necesariamente su dimisin.
(En perodos anteriores, los miembros del Gabinete fueron responsables
ante la Asamblea en dos largos perodos de gobierno democrtico en
Amrica Latina: Chile de 1891 a 1925 y Uruguay de 1917 a 1933, as como
en Cuba de 1940 a 1952.)

Los casos de destitucin del Presidente por la Asamblea en regmenes

presidenciales incluyen los siguientes: Arnulfo Arias (1951) y Jos R.
Guizado (1955) en Panam, Fernando Collor de Melo en Brasil (1992),
Carlos-Andrs Prez en Venezuela (1993), Abdala Bucaram en Ecuador
(1997), y Ral Cubas en Uruguay (quien dimiti y huy del pas pocas
horas antes de la votacin final en la Asamblea, en 1999).
En Estados Unidos, entre 1797 y 2000, el Congreso aprob mociones
de censura que no comportaban dimisin contra siete senadores y cuatro
presidentes; stos fueron Andrew Jackson en 1834, John Tyler en 1843,
James Buchanan en 1859, y Richard Nixon en 1973 y 1974 en el proceso
hacia la destitucin. El procedimiento de destitucin fue inicia-do en
cincuenta y cuatro ocasiones por la Cmara de Representantes en el mismo
perodo, en quince lleg al Senado y, como resultado, siete jueces federales
fueron condenados y destituidos del cargo y otros dos dimitieron (mientras
que cuatro jueces ms, un senador y un miembro del Gabinete fueron
absueltos).
El Presidente Anclrew Jackson fue acusado por la Cmara pero absuelto por el Senado, Richard Nixon dimiti del cargo tras la votacin por el
Comit Judicial de la Cmara de tres artculos de destitucin pero antes de
que votara el pleno de la Cmara, en 1974, y William Clinton fue acusado
por la Cmara pero absuelto por el Senado en enero de 1999. (New York
Times, 13 de septiembre de 1998; Washington Post, 8 de septiembre y 19 de
noviembre de 1998.)
A la inversa, la disolucin legal de la Asamblea por el Presidente est
permitida en 2000 en Chile, Per y Uruguay, en los dos ltimos casos slo
como consecuencia de la aprobacin de mociones de censura (Shugart y
Carey, 1992; Alcntara, 1999). La disolucin tambin est permitida en
Rusia si el candidato del Presidente a Primer ministro es rechazado por la
Asamblea tres veces. Pero este mecanismo no ha sido usado an en
ninguno de los pases mencionados.

Presidentes multipartidistas
La cooperacin interinstitucional en situaciones de gobierno presidencial dividido puede ser ms difcil de alcanzar en sistemas bipartidistas
que en sistemas multipartidistas, debido al gran nmero de oportunidades
creadas por el multipartidismo para que el partido del Presidente forme
coaliciones legislativas y de Gabinete con otros partidos.
En un sistema bipartidista, los acuerdos interinstitucionales cuando el
Presidente y la mayora de la Asamblea estn apoyados por diferentes
partidos polticos requieren bien difciles acuerdos unnimes, bien
indisciplina de partido. Se alcanzaron acuerdos bipartidistas casi
unnimes para compartir el poder durante largos perodos en Colombia y
Venezuela durante su redemocratizacin en 1958, respectivamente en los
llamados Frente Nacional y Pacto de Punto Fijo. Estos acuerdos

cooperativos fueron concebidos con el fin de apoyar un nuevo y frgil Rgimen democrtico. Sin embargo, los consiguientes repartos de poder
entre los dos partidos acabaron siendo exclusivistas y promovieron indirectamente la emergencia de conflictos y movimientos antisistema
(Hartlyn, 1994: Coppedge, 1994).
En el bipartidismo de Estados Unidos, los altos niveles de indiscipli-,
de partido suelen permitir que los Presidentes renan mayoras legislativas
que incluyen congresistas del partido de oposicin en variados temas. Pero el
gobierno dividido ha sido difcil de manejar en perodos de mayor disciplina
de partido, como se discutir ms adelante. En general, los sistemas
bipartidistas pueden ser compatibles con la cooperacin interinstitucional
en la medida en que los partidos estn internamente fracturados, lo cual
equivale a decir que existen de hecho ms de dos partidos.
En centraste con los problemas del bipartidismo en las situaciones de
gobierno dividido, los sistemas multipartidistas permiten mayor
cooperacin. Si la relacin interinstitucional est suficientemente
equilibrada, es decir, si el Presidente unipersonal tiene poderes
limitados, la Asamblea puede convertirse en la arena apropiada para las
negociaciones y los compromisos multipartidistas de un modo parecido
a lo que ocurre en los regmenes parlamentarios.
De hecho, la mayor parte de los Gabinetes presidenciales en los regmenes presidenciales en Amrica Latina han sido coaliciones multipartidistas. Una revisin emprica por Grace-Ivana Deheza abarca 116
Gabinetes presidenciales en nueve democracias presidenciales de Amrica
del Sur (Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Per,
Uruguay y Venezuela) entre 1958 (ao en que se formaron los primeros
Gabinetes de coalicin en Colombia y Venezuela) y 1994. Se considera que
se ha formado un nuevo Gabinete cuando cambia el Presidente o cuando se
modifica la composicin de partido del Gabinete.
La coaliciones multiparticlistas constituyen un 59 por ciento de los
Gabinetes presidenciales examinados, una proporcin an ms alta que los
Gabinetes de coalicin multiparticlistas en los regmenes parlamentarios en
un perodo similar (la cual est alrededor del 50 por ciento, segn las
fuentes mencionadas ms adelante). Slo un cuarto de los Gabinetes
presidenciales multipartidistas corresponde a coaliciones presidenciales
preelectorales, mientras que tres cuartos estn creados por negociaciones
parlamentarias poselectorales. El caso ms pluralista es Brasil, donde
todos los Gabinetes presidenciales examinados eran coaliciones
multipartidistas.
Los Gabinetes de un solo partido en minora en la Asamblea son un 22
por ciento de los casos, pero en muchos de stos el partido del Presidente
tiene ms de un 45 por ciento de los escaos en la Asamblea y puede
formar coaliciones mayoritarias a d h o c con partidos pequeos en diferentes temas. Por ltimo, los Gabinetes de mayora de un solo partido son
slo un 19 por ciento de los casos (incluidos, en particular, todos los
Gabinetes presidenciales en la bipartidista Argentina).

Las carteras del Gabinete presidencial se distribuyen entre los miembros de la coalicin en proporciones muy prximas a las contribuciones de
cada partido en escaos para formar una mayora en la Asamblea, de un
modo muy parecido a las negociaciones en los regmenes parlamentarios.
El partido del Presidente suele retener las carteras ms importantes,
incluidas Economa, Defensa e Interior, pero los otros partidos de la
coalicin son compensados con proporciones de carteras algo superiores a
sus contribuciones en escaos. (Deheza, 1997, 1998; para datos comparables en los regmenes parlamentarios, Laver y Schofield, 1990; Strom,
1990.)
Las oportunidades para la cooperacin y los acuerdos amplios que
crea el gobierno dividido horizontal han sido observadas incluso por Juan
J. Linz, el mayor crtico del presidencialismo, quien sostiene que ste fue
un factor crucial de la quiebra de las democracias en Amrica Latina en el
pasado. En palabras de Linz, el hecho de que, de los 10 pases
[presidencialistas] que han experimentado una quiebra desde 1945
[Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Corea del Sur, Ecuador, Filipinas, Per, Uruguay], en el momento de escribir [1994] nueve sean democracias [presidenciales] muestra que la democratizacin es posible en
pases con una tradicin presidencialista. Tal vez las sociedades y sus liderazgos en estas democracias presidenciales han aprendido de los fracasos del pasado y podamos encontrar en el futuro sistemas presidenciales
que sean tan estables como las democracias parlamentarias lo son en
Europa (Linz, 1994: 74; Linz y Valenzuela, 1994; vanse tambin Colomer,
1994; Mainwaring y Shugart, 1997).

Casos:
C OOP ER AC I N I N T ER I N ST I T UC I ON AL HOR I Z ON T AL

A continuacin se examinan tres casos de cooperacin interinstitucional con relativo xito en esquemas de divisin horizontal de poderes.
Primero, se discutirn las oportunidades y los problemas del gobierno dividido en el sistema presidencial bipartidista de Estados Unidos. Segundo,
se analizarn los resultados de la cohabitacin de diferentes mayoras
polticas de apoyo al Presidente y al Primer ministro parlamentario en la
semipresidencial Quinta Repblica de Francia. Por ltimo, se revisarn las
peculiares condiciones institucionales para la formacin de coaliciones
multipartidistas en la Asamblea en apoyo del Presidente en el rgimen
presidencial parlamentarizado de Bolivia.

Gobierno dividido en el presidencialismo: Estados Unidos

El gobierno dividido tiende a ser la situacin normal en Estados Unidos a
todos los niveles de su compleja divisin de poderes: entre el Presidente y las

dos cmaras del Congreso, entre el gobierno federal y los estados, y entre los
Gobernadores y las Asambleas de los estados.
Concretamente, ha habido mayoras de partido diferentes en apoyo del Presidente y en el Congreso tras un 42 por ciento de las elecciones en el perodo
1832-1998. La proporcin de elecciones federales que han producido gobierno
dividido es an mayor en el ms reciente perodo 1945-98: un 71 por ciento de las
elecciones no-concurrentes y un 54 por ciento de las elecciones concurren-tes. La
proporcin media de estados con representacin dividida en el Senado entre los
dos partidos fue de un 26 por ciento desde la primera eleccin directa de
senadores en 1914 hasta 1954, pero aument a un 40 por ciento en el ulterior
perodo 1956-96. Los Gobernadores pertenecientes a un partido que no est en la
Casa Blanca han ganado en un 55 por ciento de las elecciones en el perodo,)
1946 -95 (en 421 de 761 elecciones). La proporcin de estados con diferentes
partidos en la Gubernatura y en la mayora de la Asamblea era slo un 15 por
ciento en 1945, pero ha crecido continuadamente hasta un 60 por ciento a
medados del decenio de 1990. (Jacobson, 1990; Coz y Kernell, 1991; Brunell y
Grofman 1998; clculos del autor; y Fiorina, 1992, respectivamente.)
Como se ha sealado anteriormente, el gobierno dividido puede ser creado
tanto por los efectos mecnicos de ciertos mecanismos institucionales, como el
trazado irregular de los distritos en diferentes elecciones, como por el voto dividido, ayudado por la convocatoria de elecciones no-concurrentes y dispersas en
el tiempo. Una gran parte de los analistas ha observado la importancia creciente
ilel voto dividido estratgico en la produccin de gobierno dividido en Estados
Unidos. Se ha sealado, en particular, que en las elecciones al Congreso noconcurrentes (convocadas a mitad del trmino presidencial), en los distritos en los
que compiten candidatos nuevos de los dos partidos, los votantes favorecen a los
del partido que no est en la Presidencia; los candidatos en el cargo del partido
que no est en la Presidencia arrasan; y los mrgenes de victoria de los
candidatos en el cargo del partido del Presidente en distritos no marginales se
reducen en comparacin con los obtenidos en las elecciones concurrentes (Alesina
y Rosenthal, 1995).
En la segunda mitad del siglo xx, el gobierno dividido a nivel federal fue
creado habitualmente por la eleccin de un Presidente republicano y una mayora
demcrata en el Congreso, como sucedi durante las presidencias de Dwight
Eisenhower (en el perodo 1955-61), Richard Nixon (1969-74), Gerald Ford (197477), Ronald Reagan (1981-89) y George Bush (1989-93). En estas situaciones, el
Presidente republicano poda reunir una mayora en el Congreso o adaptarse a las
iniciativas de los congresistas con relativa frecuencia, gracias al alto nivel de
indisciplina de partido de los representantes y senadores demcratas
(especialmente debida a las diferencias entre los liberales del Norte y los conservadores del Sur), lo cual mova al Presidente a negociar con el congresista
mediano. Se obtuvieron tambin muchos compromisos gracias a la abundancia de
temas locales, a las decisiones de repartidora, as como al comercio y los
intercambios de votos entre congresistas en diferentes temas (King y Ragsdale,
1988; Riggs, 1988; Cox y McCubbins, 1993).
El perodo de gobierno dividido entre un Presidente demcrata y una mayora
republicana en el Congreso durante la presidencia de William Clinton, en 19952001, cre una nueva situacin, especialmente como resultado del mayor nivel de
fervor poltico e ideolgico y de disciplina de partido en las votaciones

de los congresistas republicanos elegidos en 1994. En este marco con dos partidos relativamente disciplinados, slo caba esperar bien difciles acuerdos por
unanimidad, bien conflicto interpartidista e interinstitucional. No obstante, el
Presidente Clinton fue capaz de alcanzar una importante cooperacin bipartidista
e interinstitucional mediante la renuncia a algunas de las reformas que haba
propuesto inicialmente y la adopcin de posiciones polticas moderadas, especialmente con respecto al comercio internacional, una serie de presupuestos
equilibrados, la reforma de la asistencia social, as como la ms tradicionalmente
bipartidista poltica exterior. Las fuentes ms claras de conflicto potencial fueron
reducidas a los temas morales y de valores de familia (lo cual promovi
indirectamente el relieve de los escndalos sexuales, incluido sobre el
comportamiento privado del Presidente). Pero, durante esta innovadora experiencia de gobierno dividido, los dos partidos aproximaron sus posiciones en las
principales polticas pblicas ms que en ningn perodo anterior (Quirk y Cunion, 1999).
En general, el desempeo gubernamental en perodos de gobierno dividido no
es inferior al de los perodos de gobierno unificado. Con respecto a la produccin
legislativa, mientras que los Presidentes se oponen a legislacin importante ms
frecuentemente en situaciones de gobierno dividido, no parece que haya ninguna
relacin entre el gobierno dividido y eI volumen de legislacin importante apoyada
por la administracin (Edwards, Barrett y Peake, 1997). El nivel global de
conflicto entre el ejecutivo y el legislativo en los comits del Congreso de EE.UU
entre 1947 y 1990 disminuy, a pesar de las proporciones crecientes de gobierno
dividido (Peterson y Greene, 1993). De las 267 leyes importantes aprobadas entre
1946 y 1990, una media anual de 6,4 fueron aprobadas durante los dieciocho
aos de gobierno unificado, mientras que una media anual de 5,9 fueron
aprobadas durante los veintisis aos de gobierno dividido. Con respecto a los
nombramientos
judiciales,
que
requieren
un
amplsimo
consenso
interinstitucional, los Presidentes fueron capaces de nombrar nueve jueces en
situaciones de gobierno unificado (uno cada veinticuatro meses) y quince en
situaciones de gobierno dividido (uno cada veintin meses) (Mayhew, 1991;
Fiorina, 1992).
En perodos de gobierno dividido se oyen frecuentes acusaciones de parlisis, bloqueo, punto muerto y embotellamiento. (Vase, por ejemplo,
Sundquist, 1995.) Ciertamente, el gobierno unificado permite que el Presidente
concentre muchsimo poder y lance decisiones expeditivas. Pero, precisamente
porque cuentan con el apoyo de un solo actor ganador, muchas de estas decisiones son vulnerables a la arbitrariedad o a la influencia de intereses minoritarios y pueden producir resultados sesgados y socialmente ineficientes. En
cambio, la toma de decisiones polticas en situaciones de gobierno dividido puede
ser relativamente contenciosa y requerir ms tiempo de negociacin de los
legisladores y los funcionaros ejecutivos. Pero es evidente que los Presidentes sin
una mayora de partido en el Congreso tienden a promover menos confrontacin
partidista y a ser ms pactistas que los que se encuentran en la situacin
alternativa. Las decisiones de polticas pblicas en perodos de gobierno dividido
tienden a ser ms consensuales y socialmente eficientes que las que se toman en
perodos de gobierno unificado.

Cohabitacin en el semipresidencialisrno: Francia

El general Charles De Gaulle estableci nuevas reglas constitucionales en
Francia durante el perodo 1958-62 como reaccin al alto nivel de pluralismo poltico de la Cuarta Repblica (como se ha analizado en el Captulo 3). Aunque el
principal destinatario de las crticas del momento fue la inestabilidad de los
Gabinetes durante el rgimen anterior, el principal objetivo de De Gaulle era la obtencin de una altsima concentracin de poder en un Presidente directamente
elegido. Ya durante su primera ocasin como jefe ejecutivo provisional al final de la
segunda guerra mundial, De Gaulle haba revelado su ambicin: En verdad, la
unidad, la cohesin y la disciplina interna del gobierno francs debe ser sagrada, si
no se quiere que el liderazgo mismo del pas se debilite y se desauirHrice (De
Gaulle, 1946). Una vez hubo confeccionado la Quinta Repblica a su medida,
declar: La autoridad indivisible del estado es entregada enteramente al Presidente
por el pueblo que lo elige. No existe otra autoridad, ni ministerial al civil ni militar
ni judicial, que no sea conferida o mantenida por l (Suleiman, 1994).
Corno se esperaba, hubo gobierno unificado en la Quinta Repblica francesa
durante las presidencias de Charles de Gaulle (1962-69) y Georges Pompidou
(1969-74) (cuando el partido gaullista incluy republicanos independientes en sus
candidaturas), as como durante las presidencias del socialista Francois Mitterrand
en los aos 1981-86, cuando pretendi ejercer, en toda su extensin, los poderes
que me confiere la Constitucin, y del gaullista Jacques Chirac en los aos 199597, cuando se formaron candidaturas nicas de los gaullistas y otros partidos de
centro-derecha.
Sin embargo, ha habido alguna forma de gobierno dividido durante la mayor
parte del tiempo y de un modo cada vez ms frecuente en la Quinta Repblica
francesa. El partido del Presidente no tuvo una mayora en la Asamblea Nacional
no slo durante el primer perodo gaullista de transicin entre la Cuarta y la Quinta
Repblicas en 1958-62, sino tambin durante la mayor parte de la presidencia de
Valry Giscard d'Estaing (1974-81), cuando los gaullistas y los otros partidos de
centro-derecha concurrieron por separado a las elecciones a la Asamblea. Durante
la mayor parte del segundo mandato de Mitterrand (1988-95), el partido socialista
tampoco tuvo una mayora en la Asamblea y form un Gabinete de coalicin con
cuatro ministros de centro-derecha.
De un modo ms destacado, ha habido cohabitacin entre un Presidente
y un Primer ministro apoyado por una mayora poltica alternativa durante nueve aos en total, tanto entre el Presidente socialista Mitterrand y los Primeros
ministros gaullistas Jacques Chirac (1986-88) y douard Balladur (1993-95),
como entre el Presidente gaullista Chirac y el Primer ministro socialista Lionel
Jospin (1997-2002). En consistencia con nuestro anterior anlisis comparativo de
las elecciones presidenciales y parlamentarias, el partido del Presidente francs
perdi su mayora en la Asamblea, con lo que se cre gobierno dividido, en las
tres elecciones no-concurrentes a la Asamblea celebradas desde la primera victoria presidencial de un oponente a De Gaulle en 1981 (en 1986, 1993 y 1997).
La etiqueta semipresidencial fue acuada para el rgimen poltico francs por el politlogo Maurice Duverger (1970). La mayor parte de los constitucionalistas franceses observaron que, en perodos de gobierno unificado, el rgimen comportaba el alto nivel de concentracin del poder que es caracterstico

201
del presidencialismo. Antes de las experiencias reales de cohabitacin, Duverger
especul que las instituciones existentes produciran alternativas fases presidenciales y parlamentarias, siempre a favor de una sola mayora poltica compacta con una sola figura dominante, bien el Presidente, bien el Primer ministro,
respectivamente (Duverger, 1978, 1980). La hiptesis de las fases alternativas fue
reproducida en la mayor parte de las publicaciones en ingls sobre Francia (vase
la discusin en Lovecy, 1992; Bahro, Bayerlein y Veser, 1998). Sin embargo, la
experiencia real de cohabitacin desde mediados del decenio de 1980 movi al
propio Duverger a un nuevo anlisis de lo que se haba esperado que seria una
fase parlamentaria en el que reconoca que haba una divisin de poderes ms
importante de lo esperado (Duverger, 1986 y, sobre todo, 1996, pp. 519 ss.).
La distincin entre gobierno unificado y gobierno dividido puede dar cuenta
de la evolucin poltica durante la Quinta Repblica francesa en un marco
comparativo. Primero, durante los perodos en que el partido del Presidente tiene
una mayora en la Asamblea, el rgimen funciona de un modo muy parecido a un
rgimen presidencial con gobierno unificado, como haba sido deseado y previsto
por sus diseadores, pero tambin como un rgimen parlamentario en
circunstancias parecidas de mayora de un solo partido. En todas estas situaciones, el unipersonal Presidente (o Primer ministro parlamentario de un solo partido) se convierte en la figura principal, con considerables poderes.
Segundo, tanto durante los perodos de Presidentes minoritarios como durante los de cohabitacin, diferentes partidos polticos o coaliciones comparten el
poder, lo cual les fuerza a negociar y formar amplias mayoras multipartidistas
para la toma efectiva de decisiones polticas. Ms concretamente, la situacin de un
Presidente en minora es, como seal Duverger, ms dbil que en el rgimen
britnico [con gobiernos parlamentarios unificados] porque el socio principal de la
alianza slo controla directamente uno de los partidos aliados (Duverger, 1986:
512). Pero en una situacin de cohabitacin, aunque el Presidente es ciertamente
ms dbil que el Presidente en una situacin de gobierno dividido en un rgimen
presidencial, no est completamente subordinado al Primer ministro
parlamentario y mantiene poderes importantes que le permiten, de hecho, limitar
los del Primer ministro.
Los poderes presidenciales en situaciones de cohabitacin incluyen los siguientes: ciertos dominios reservados (de hecho compartidos), como la defensa
(incluido el control sobre el uso de la Fuerza nuclear), la poltica exterior (incluidas las enormes consecuencias de la pertenencia a la Unin Europea en la
poltica econmica y otras polticas), y la justicia, incluido el veto al nombramiento de los tres ministros correspondientes. Los poderes del Presidente tambin
incluyen: muchos nombramientos ejecutivos; la presidencia de las reuniones
semanales del Consejo de ministros y su agenda; el poder de veto de hecho de
ciertos decretos-leyes y ordenanzas aprobados por el Gabinete por delegacin de la
Asamblea; la posibilidad de pedir revisiones de las leyes al Gabinete o a la
Asamblea y de apelar al Consejo Constitucional con respecto a la legislacin; la
convocatoria de referndums, especialmente en asuntos constitucionales; y los
poderes excepcionales. Todas estas oportunidades convierten al Presidente francs en mucho ms poderoso que cualquier monarca o presidente elegido en un
rgimen parlamentario. Adems, tiene el poder de disolver la Asamblea, del cual
carece habitualmente el Presidente en los regmenes presidenciales.

1(2

INSTITUCIONES POLTICAS

Todos Ios Presidentes en situaciones de cohabitacin han ejercido sus poderes para bloquear o moderar ciertas iniciativas del Gabinete, incluidos temas
tales como le privatizacin de empresas estatales, hospitales y prisiones; las subvenciones pblicas a las escuelas privadas; la regionalizacin de los dominios coloniales; la regulacin de los medios audiovisuales; el despido de los empleados; y
los derechos de asilo y ciudadana. La cooperacin interinstitucional ha producido
compromisos consensuales para el nombramiento de los miembros del Consejo de
Poltica Monetaria, el Consejo Econmico y Social, y los dos miembros franceses
de la Comisin Europea. Un innovador acuerdo en poltica exterior movi a
establecer la participacin conjunta del Presidente y del Primer ministro en las
reuniones en la cumbre del Grupo de los Siete y del Consejo Europeo, en
llamativo contraste con las confrontaciones habituales en poltica exterior qua
haban tenido lugar en los perodos anteriores de gobierno unificado.
Todos los especialistas en la poltica francesa estn de acuerdo en que la
primera experiencia de cohabitacin, en 1986-88, que haba sido recibida con
alarma y con la expectativa de conflicto y discordia por la mayor parte de los
observadores, fue menos suave que las subsiguientes cohabitaciones constructivas. (Vanse, por ej., Pierce, 1991; Gouaud, 1996.) Como se ha indicado en
el Captulo 3, los dos siguientes Presidentes en cohabitacin, Mitterrand en 199395 y Chirac en 1997-2002, no correspondan a la primera preferencia del votante
mediano. Pero gracias a la interaccin de estos Presidentes con Primeros
ministros que incluan al votante mediano entre sus apoyos, se evitaron decisiones polticas muy sesgadas y socialmente ineficientes - e n contraste con el
alto nivel de bipolarizacin que domin el perodo presidencial de De Gaulle-. La
cohabitacin interinstitucional promovi ms compromisos y mayoras de apoyo a
las polticas consensuales ms amplias que en la mayor parte de los regmenes
parlamentarios. La mayor parte de los ciudadanos en seguida se dieron cuenta de
las ventajas del gobierno dividido y lo aprobaron ampliamente con sus votos y
opiniones (como se refleja, por ejemplo, en la serie de encuestas de Sofres y de
BVA compiladas por Duverger, 1996: 556 ss.). (Para otra interpretacin positiva en
un marco histrico y comparativo ms amplio, vase Furet, Julliard y
Rosanvallon, 1998.)

Un presidencialismo parlamentarizado: Bolivia

Hubo 189 golpes militares en Bolivia entre 1826 y 1980, es decir, una media de uno cada diez meses durante 154 aos, un rcord mundial en todos los
aspectos. Sobre la base de la Constitucin de 1967 (que haba sido establecida
durante el gobierno militar del general Ren Barrientos), en 1979 fueron convocadas unas elecciones generales que abrieron un nuevo perodo histrico de democratizacin, aunque sus resultados slo entraron en vigor a partir de 1982.
Los partidos polticos negociaron una serie de reformas constitucionales
que produjeron sucesivas correcciones y ajustes de los mecanismos institucionales a favor de la estabilidad democrtica y de una poltica consensual. A partir de 1991, el Presidente Jaime Paz Zamora (del Movimiento de Izquierda Revolucionaria, MIR), nombr una Comisin de Reforma Constitucional que fue
capaz de obtener sucesivos acuerdos multipartidistas. (Vase una parte del debate en Toranzo Roca, 1991.) Por su parte, el lder de la oposicin, Gonzalo Sn-

chez de Lozada (del partido nacionalista histrico, Movimiento Nacional Revolucionario, MNR) convoc a un grupo internacional de acadmicos y expertos que
tomaron inspiracin en la transicin a la democracia con un rgimen parlamentario
en Espaa. (Vase el informe en Fundacin Milenio, 1997.) As se lleg a acuerdos
constitucionales a favor tanto de la democratizacin como de una toma de
decisiones ms efectiva, incluidas las garantas de los derechos civiles, los derechos
de los pueblos indgenas, la independencia de la justicia, el reforzamiento de los
gobiernos locales, nuevas formas de participacin popular y las reformas
electorales.
En el marco constitucional inicial, cada boliviano votaba en bloque para
muchos cargos, incluidos los de Presidente, Vicepresidente, senadores, diputa-dos,
alcaldes y consejeros locales; en otras palabras, cada votante tena que elegir un
solo partido y todos sus candidatos para los diferentes cargos. La Cmara de
diputados (o cmara baja del Congreso bicameral) era elegida por representacin
proporcional con la frmula de cuota Hare y los restos ms altos. Como se ha
mencionado anteriormente, esta frmula puede promover fragmentacin de los
partidos porque un conjunto de candidaturas pequeas puede obtener una
representacin ms ventajosa que una candidatura grande (de hecho, hasta
veintisis partidos obtuvieron escaos en la primera eleccin boliviana de 1979).
Sin embargo, en contraste con el proceso en Colombia descrito anterior-mente, el
nivel de fragmentacin de los partidos en Bolivia fue reducido como consecuencia
del procedimiento de voto en bloque en la eleccin presidencial. Con este
mecanismo, algunos candidatos con expectativas de ser minoritarios tienen
incentivos para no concurrir separadamente a la eleccin y mantener su apoyo a
algn candidato presidencial potencialmente ganador.
No obstante, la frmula electora] boliviana fue revisada en 1986 mediante el
requerimiento de que un partido obtenga al menos un escao basado en la cuota
de votos para poder entrar en el reparto de escaos por restos, lo cual reduce la
fragmentacin. En 1994 se introdujo un nuevo sistema electoral con doble voto
basado en el modelo alemn (analizado en el Captulo 3), el cual crea ciertas
oportunidades para el voto dividido. Las elecciones nacionales y las locales fueron
programadas para aos alternativos, lo cual tambin crea incentivos para que
algunos ciudadanos dividan sus votos entre diferentes partidos para diferentes
cargos. El Senado pas a ser elegido en distritos trinominales en los que el partido
ms votado es recompensado con dos escaos, lo cual tiende a producir una
mayora diferente que en la Cmara de diputados.
El Presidente de Bolivia no puede ser reelegido en periodos sucesivos. Si
ningn candidato a Presidente obtiene una mayora absoluta de los votos populares, la segunda vuelta es transferida al Congreso. Segn la Constitucin de 1967,
el Congreso poda elegir entre los tres candidatos ms votados en una primera
ronda y slo entre los dos ms votados en las rondas siguientes. La reforma de
1994 redujo las posibilidades de eleccin del Congreso a los dos candidatos ms
votados en tres rondas; tras stas, el candidato con ms votos populares sera
nombrado Presidente. Esta ltima reforma pretenda tanto reducir la distorsin
institucional de los resultados electorales como conseguir una decisin ms efectiva
en la seleccin de un ganador.
El rgimen poltico boliviano ha sido llamado presidencialismo hbrido y
presidencialismo parlamentarizado. (Vanse, por ejemplo, Shugart y Carey, 1992:
81-85; Gamarra, 1997.) Este tipo de rgimen tiene al menos dos ventajas.

204

INSTITUCIONES POLTICAS

Primero, el esquema institucional boliviano hace muy difcil el gobierno unificado

gracias al alto grado de multipartidismo que permiten los diferentes sistemas
electorales de las dos cmaras. Segundo, en contraste con la situacin habitual
de gobierno dividido en el presidencialismo, promueve la consistencia poitica
entre la coalicin de apoyo al Presidente y al Gabinete y la coalicin legislativa
mayoritaria en la Asamblea. Esta consistencia no es tan slida como en los
regmenes parlamentarios debido a la ausencia de una efectiva mocin de censura
del ejecutivo por la Asamblea. Sin embargo, hay algunos incentivos institucionales para que las dos instituciones mantengan interacciones regulares y
cooperacin, incluida la posibilidad de que la Asamblea interpele a los miembros
del Gabinete, los someta a juicios de rendimiento de cuentas, y vote mociones de
censura o desaprobacin (aunque no vinculadas a la dimisin obligatoria).
En tres de las cinco elecciones del perodo 1982-97, el candidato con ms
votos popular es fue elegido Presidente por el Congreso: el izquierdista Hernn
Siles Suazo en 1980 (que haba obtenido un 39 por ciento de los votos populares),
el nacionalista Snchez de Lozada en 1993 (con un 34 por ciento de los votos
populares), y el derechista Hugo Bnzer en 1997 (con slo un 22 por ciento de los
votos populares). En otras dos ocasiones, el primero en la eleccin popular fue
reemplazado por un candidato alternativo apoyado por una coalicin
multipartidista en el Congreso. En 1985, el segundo candidato en votos, Vctor
Paz Estenssoro (MNR), fue preferido por una mayora del Congreso al antiguo
dictador Bnzer que haba obtenido slo un punto y medio porcentual de ventaja
en votos populares (con un 28 por ciento). Quizs en una rplica a este giro, en
1989 el primer candidato, Snchez de Lozada del MNR, que haba obtenido slo
un 23 por ciento de los votos populares, se qued sin el cargo. El partido de
Bnzer, segundo en votos con menos de medio punto porcentual de desventaja,
apoy a Jaime Paz Zamora, el tercer candidato en votos (con un 20 por ciento).
Tras esta experiencia, como se ha mencionado, la posibilidad de elegir al tercer
candidato en votos fue eliminada por la correspondiente reforma electoral que
redujo la eleccin congresual a los dos candidatos ms votados.
En el marco de una relacin de fuerzas considerablemente equilibrada entre
los tres partidos mayores, ha habido, pues, hasta ahora, dos presidentes de la
izquierda, dos del centro nacionalista, y uno de la derecha. Las coaliciones en el
Gabinete y la Asamblea incluyen las formadas por el centro y la izquierda, por el
centro y la derecha, as como por la izquierda y la derecha con el apoyo aadido
de algunos partidos populistas menores.
Los desempeos institucionales comparados deben ser evaluados en el contexto de similares condiciones econmicas y culturales. En el particular contexto
de Bolivia, los incentivos proporcionados por.el presidencialismo parlamentarizado a la toma de decisiones multipartidistas, consensuales y efectivas han
permitido algunos xitos importantes en la democratizacin, la alternancia en el
gobierno, y la poltica econmica, los cuales han producido una amplia distribucin de satisfaccin poltica relativa entre diferentes grupos de ciudadanos.
Teniendo en cuenta la accidentada historia de Bolivia, un tan largo perodo de
estabilidad democrtica es en s mismo un logro notable.

GOBIERNO DIVIDIDO VERTICALMENTE: FEDERALISMO

Un gobierno dividido verticalmente se basa en poderes separados

entre las instituciones centrales y las no-centrales. Hay varios orgenes
diferentes de los esquemas de divisin vertical del poder. Uno es el desarrollo de intereses comunes a gran escala entre unidades polticas
previamente separadas o recientemente independizadas. ste fue el caso
de las trece colonias independientes que formaron los Estados Unidos de
Amrica en 1776, los veintids cantones que formaron Suiza en 1848, y
los once gobiernos territoriales que reconstruyeron el estado alemn en
1949. De un modo parecido, entre los nuevos estados independientes con
territorios amplios y variados que adoptaron estructuras de tipo federal
cabe incluir a Venezuela en 1811, Mxico en 1824, Argentina en 1853,
Canad en 1867, Brasil en 1891, Australia en 1901, e India en 1947. Otro
camino es la emergencia o la promocin poltica de intereses comunitarios
locales dentro de las fronteras de tina dominacin estatal-nacional
previamente existente, pero dbil, categora en la que se incluyen, por
ejemplo, Blgica en 1970 y Espaa en 1978.
En un distribucin eficiente de poderes, se asignaran al Gobierno
central poderes sobre temas relacionados con intereses de grupos grandes, incluidos la defensa, los asuntos exteriores, el comercio exterior, la
moneda y el crdito, la poltica redistributiva, as como los poderes fiscales correspondientes. Por su parte, los Gobiernos no-centrales se dedicaran a temas econmicos relacionados con problemas de escala territorial o de localizacin, como el comercio local, la agricultura, las obras
pblicas, as como a temas vinculados a intereses de grupos locales o
regionales que puedan ser definidos sobre una base territorial, incluidos
la educacin y la gestin de las diferencias tnicas y religiosas y de las
lenguas.
Sn embargo, no cabe una distribucin de poderes entre instituciones
que sea perfectamente eficiente porque, si se pretendiera minimizar los
costes de la provisin de bienes pblicos, debera haber una unidad
administrativa especial para cada bien que contuviera exactamente a sus
usuarios, los cuales se convertiran en contribuyentes a su financiacin.
Dado que el grupo formado por los usuarios de una autova es diferente
del que enva a sus hijos a las escuelas locales o de los ciudadanos que
comparten una lengua, etctera, el principio de eficiencia conducira a la
creacin de un altsimo nmero de estructuras administrativas parcialmente superpuestas, lo cual multiplicara enormemente las burocracias. y
sus costes (Tullock, 1969; Oates, 1972).
Por ello, los Gobiernos centrales, regionales y locales, adems de tener poderes exclusivos en algunos temas, tienen que compartir ciudadanos con intereses comunes entrelazados y compartir poderes en forma de
jurisdicciones concurrentes y funciones divididas en otros temas. Los poderes compartidos pueden promover la cooperacin y los acuerdos in-

296

INSTITUCIONES POLTICAS

tergubernamentales para completar el proceso desde la aprobacin de los

esquemas legislativos bsicos a las decisiones polticas ms concretas y a
su ejecucin. La cooperacin multilateral en esquemas de divisin vertical
del poder tiende a producir resultados consensuales. Asimismo, pro-mueve
bien el apoyo poltico a las instituciones existentes, bien nuevas
soluciones de equilibrio institucional.
Este enfoque puede iluminar algunas definiciones tpicas del fedealismo, como stas: una relacin entre el Gobierno central y los Gobiernos
regionales en la que estn al mismo tiempo coordinados e independientes [o no subordinados] en sus respectivas esferas (Wheare,
1946); un esquema en el que cada nivel de gobierno tiene la autoridad de
tomar ciertas decisiones finales independientemente del otro
(Riker,1944,1987; una combinacin de autogobierno y regmenes
concurrentes (Ustrom, 1971); o, de un modo an ms simple,
autogobierno y gcbierno compartido (Elazar, 1987, 1996).
El gobierno verticalmente dividido (es decir, la existencia de diferentes
mayoras polticas en el Gobierno central y en los Gobiernos regionales o
locales) puede ser un resultado de un voto dividido en elecciones a
diferentes niveles, como se ha analizado anteriormente. Tambin puede
ser un resultado del voto de los ciudadanos por un mismo partido para
diferentes cargos si la distribucin de las preferencias de los votantes es
suficientemente variada a travs del territorio, es decir, si hay un nmero
suficiente de mayoras regionales o locales que son minoras nacionales.
En contraste con los estados unitarios, donde slo obtienen satisfaccin
los ciudadanos cuyas preferencias coinciden con a mayora nacional, en
un gobierno verticalmente dividido los perdedores nacionales son
compensados porque se convierten en ganadores parciales a nivel regional
o local. En elecciones a dos o tres niveles, el nmero total de perdedores
tender a ser menor que en elecciones a un solo nivel.
El monto total de satisfaccin poltica o utilidad social producida por
el gobierno verticalmente dividido depende de la importancia concedida
por los votantes a los diferentes temas asociados a cada nivel de gobierno.
Pero el nmero de temas en los que los votantes pueden satisfacer sus
preferencias nunca es inferior que con un gobierno unificado. Como una
simplificacin y adaptacin de la prueba matemtica presentada por
Roland Pennock (1959), el Cuadro 4.6 muestra un ejemplo de los
diferentes montos de utilidad social que pueden obtenerse mediante una
decisin unitaria y mediante decisiones descentralizadas en una situacin
en la que una minora a gran escala (nacional) es mayora a una escala
menor (regional). En comparacin con un nico ganador absoluto en un
esquema unitario (que en el ejemplo dara satisfaccin a 160 individuos),
los diferentes ganadores en diferentes regiones en un esquema
descentralizado pueden producir niveles ms altos de utilidad social (satisfaciendo a 180 individuos en el mismo ejemplo).

CUADRO 4.6. Utilidad social en gobiernos unitarios y en gobiernos descentralizados

Partidos:
Regiones:

Izquierda
A:
B:
C:

Derecha

60
60
40

40
40
60

160

140

Unitario
(ganador nacional):
Descentralizado
(ganadores regionales): 60 + 60 + 60 = 180.
NoTA: Los nmeros son votantes en cada una de las regiones (A, B, C) y a nivel nacional.
Estn subrayados los nmeros de votantes ganadores con diferentes frmulas institucionales.

Mu cho s es mejo r que pocos

Un nmero alto de unidades regionales diferenciadas crea una base

ms firme para un estado federal que un nmero bajo. En federaciones
formadas por slo dos o tres grupos regionales de tamao desigual, uno de
ellos puede esperar razonablemente dominar el centro as como las otras
regiones y desarrollar la correspondiente ambicin. Esta puede llevar bien
a la absorcin de los grupos menores en una estructura unificada, bien al
conflicto y la secesin.
En un esquema simple de divisin de poderes entre regiones desiguales, una grande y otra pequea, la regin grande puede preferir la
dominacin a la separacin. Pero, dado que ambas alternativas convertiran a la regin grande en ganadora nica, puede relegar a su ltima
preferencia la paridad de poderes entre las dos regiones (la alternativa
tpicamente federal con mltiples ganadores). En cambio, la regin
pequea y previsiblemente dominada desarrollar el orden de preferencias
exactamente opuesto. Preferir, en primer lugar, la paridad de poderes (la
cual implica una sobrerrepresentacin de la regin pequea al nivel
federal), pero antes la separacin que la subordinacin. La regin pequea
puede aceptar la subordinacin quiz por el coste de separarse o como
proteccin frente a la amenaza de una gran potencia. Pero la separacin
aparece como una alternativa intermedia en las dos ordenaciones de
preferencias a la que puede converger una negociacin bilateral (Cuadro
4.7). (Para sugerencias comparables, vanse Elster, 1995; Laitin, 1995;
Riker, 1996a.)
Entre los fracasos de federaciones con dos unidades en las que el
grupo menor y probablemente dominado se ha separado, se incluyen los
siguientes: el Reino Unido de Gran Bretaa e Irlanda, con secesin de la
Repblica de Irlanda en 1920; Gran Bretaa-Irlanda del Norte, con su-

208

I N ST I T UC I ON ES P OL T I C AS

C UADR O 4 . 7 .

rdenes de preferencias entre unidad, federacin y secesin

Grupo grande

P r im e r a

preferencia:

segunda preferencia:
ltima

preferencia

Grupo pequeo

Unitario
(ganador total)
parcial)

Paridad
(ganador

Separacin
(ganador nico)

Separacin
(ganador nico)

Paridad
(perdedor parcial)

Unitario
(perdedor total)

presin del Gobierno local norirlands (1920-69); India-Paquistn en el

momento de su independencia (1947); Paquistn occidental-Bangladesh,
con secesin de la segunda (1947-71); frica del Sur-frica Sudoccidental,
con secesin de la segunda, actualmente llamada Namibia (1948-68);
Rodesia-Niasalandia, con secesin de Zambia y Malawi de Rodesia (195363); Egipto-Siria, rota por la segunda (1958-61); Tanzania, donde Zanzbar
aprob una constitucin separada de Tanganika (1964-79), Etiopa-Eritrea,
con secesin de la segunda (1952-91); y Checo-Eslovaquia, tambin con
secesin de la segunda y, como siempre, menor unidad (1991-92). Nigeria,
inicialmente independiente en 1960 con slo tres unidades regionales,
experiment la secesin de Biafra en 1967; es interesante observar que, tras
un perodo de gobierno militar, se cre una nueva federacin nigeriana con
un nmero inicial de doce unidades regionales, que posteriormente
aument hasta treinta.
Las relaciones desequilibradas entre un gran nmero de unidades
regionales tambin pueden ser conflictivas e inestables si una de las regiones es suficientemente grande y suficientemente dominante en algn
tema conflictivo como para imponer su gobierno exclusivo. En particular,
un dualismo lingstico, tnico o religioso sobre una base territorial puede
ser una fuente de bipolarizacin poltica y de relacin desigual. As ocurri
durante la Segunda Repblica espaola, en la que se desarroll una
confrontacin territorial bipolar tras el establecimiento de un solo Gobierno
regional en Catalua en 1931, en contraste con el arreglo multirregional
adoptado durante la siguiente experiencia democrtica a partir de 1978.
Asimismo, Blgica ha experimentado fuertes conflictos polticos en
la segunda mitad del siglo xx sobre la base de su dualismo lingstico enlos territorios valn y flamenco. Tambin ste parece ser el caso de
Canad, a pesar de estar organizado con un alto nmero de provincias.
Como consecuencia de la evolucin de la poblacin hacia dos territorios
lingsticamente homogneos de desigual tamao, muchos francopar-

lantes del minoritario Quebec temen la asimilacin por el componente

anglo y han desarrollado movimientos secesionistas.
Los estados de tipo federal ms estables suelen tener un nmero ms
alto de unidades regionales, de modo que ninguna de ellas puede aspirar
razonablemente a convertirse en grupo dominante nico. Los casos
incluyen: Estados Unidos (50), Mxico (32), Suiza (26), Brasil (26), India
(25), Argentina (24), Venezuela (20), Italia (20), Espaa (17), Alemania (16),
Malasia (13), Canad (11), Austria (9), frica del Sur (9), Australia (8), as
como la Unin Europea (15).

Bicameralismo dividido
Un elemento institucional cnicial para la cooperacin entre el Gobierno
central y los Gobiernos regionales en los estados federales es la cmara alta
de representacin territorial.
Las cmaras altas son muy corrientes en las Asambleas del mundo,
pero su diversidad institucional es muy notable. Las cmaras altas de origen no-democrtico en los regmenes parlamentarios fueron desprovistas
de poderes importantes mediante la asignacin a la cmara baja del papel
decisivo en caso de desacuerdo (como en Gran Bretaa, Francia e incluso
en algunos pases regionalizados como Austria, Blgica y Espaa). En otros
casos, la cmara alta es elegida mediante procedimientos que tienden a
reproducir la composicin poltica de la cmara baja, de modo que resulta
improbable que aparezca un fuerte desacuerdo poltico entre ellas (como en
Austria, Italia y Japn). Los miembros de la cmara alta tambin pueden
ser nombrados al margen de las elecciones (como en Canad).
En la mayor parte de estos casos de bicameralismo asimtrico, la segunda cmara no representa preferencias de los votantes muy diferentes de
las representadas en la cmara baja. La segunda cmara slo puede
introducir retrasos y mejoras en la aprobacin de las leyes, especialmente
si puede iniciar legislacin, si las dos cmaras pueden proceder a un alto
nmero de rondas negociadoras antes de que la cmara baja tome la
decisin final, o si la cmara baja subordinada contiene un solo partido
ganador frente a una cmara baja multipartidista (Tsebelis y Money, 1997).
La segunda cmara es slo un actor fuertemente decisivo si tiene a la
vez poderes legislativos y una mayora poltica diferenciada de la cmara
baja. Estas condiciones de simetra slo se cumplen en cmaras altas de
representacin territorial en estados federales. El bicameralismo simtrico
suele requerir bien la eleccin indirecta de la cmara por los Gobiernos o
los Parlamentos regionales (como en Alemania, India y Rusia), bien
distritos regionales diferentes y elecciones populares no-concurrentes
capaces de producir ganadores distintos de los de la cmara baja (como en
Argentina,
Australia,
Brasil,
Estados
Unidos,
Suiza
y
Ve-

nezuela), En contraste con la asignacin de escaos ms o menos proporcional a la poblacin que suele corresponder a la cmara baja, en la
cmara alta federal suele darse una representacin igual a cada regin,
independientemente de la poblacin (o al menos las unidades ms pequeas reciben una sobrerrepresentacin). Los desacuerdos entre las dos
cmara, en un estado federal pueden resolverse mediante negociaciones de
delegados de las dos cmaras en un comit conjunto (como en Alemania,
Estados Unidos y Suiza) o por decisin de las dos cmaras en sesin
conjunta (como en Australia, India, Venezuela y, para algunos temas,
Brasil).
El bicameralismo rene algunos efectos de la divisin de poderes tanto
horizontal como vertical. Primero, ofrece a los partidos un incentivo para
ampliar la agenda de temas, a la vez que permite a los ciudadanos la
divisin de sus votos de un modo anlogo a las elecciones separadas
horizontalmente. Al mismo tiempo, las cmaras altas federales pueden
promover la cooperacin vertical entre el Gobierno central y los gobiernos
regionales en la toma de decisiones polticas.
Un bicameralismo simtrico con suficientes mecanismos de cooperacin. tiene efectos parecidos a las reglas de decisin inclusivas (como la
mayora de dos tercios que se requiere para decisiones en muchos temas
constitucionales en Blgica, la mayora de dos tercios en cada una de las
dos cmaras usada en Argentina, o el requerimiento de doble mayora con
respecto a los cantones de Suiza, como se ver ms adelante). El
requerimiento de dos mayoras diferentes en las dos cmaras para la toma
de decisiones equivale al requerimiento de una supermayora. Incluso si
cada una de las cmaras toma decisiones por la regla de la mayora simple,
las decisiones conjuntas de dos cmaras polticamente diferenciadas sern
negociadas y se alcanzarn en torno a alternativas moderadas e
intermedias. Una decisin bicameral recibir habitualmente el apoyo de
una mayora inclusiva, de modo que dar satisfaccin a un nmero mayor
de ciudadanos que una decisin unicameral (Riker, 1992a, b).

Casos:
COOPERACIN Y CONFLICTO INTERINSTITUCIONAL VERTICAL

A continuacin se revisan tres casos de cooperacin interinstitucional

y decisiones supermayortarias en esquemas de divisin vertical de
poderes. Primero, analizaremos la combinacin de gobierno federal y referndums cantonales que conduce a permanentes Gabinetes de supermayora en Suiza. Segundo, observaremos las decisiones multipartidistas
consensuales producidas por el bicameralismo simtrico en Alemania.
Tercero, nos aproximaremos a la evolucin en curso en la Unin Europea
hacia una estructura institucional de tipo federal, la cual es impulsada
sobre todo por el Parlamento Europeo multipartidista. En todos es-

21 1

QU SE V OT A

tos casos, la cooperacin multilateral ayuda

institucionales pluralistas en equilibrio.

mantener

los esquemas

En cambio, la disolucin de la Yugoslavia federal autoritaria muestra que los

estados compuestos en los que una de las unidades es suficientemente grande
para convertirse en dominante pueden encontrarse en desequilibrio cuando se
mueven a un contexto democrtico.

La f rmu la mg ica su iza

La Asamblea Federal de Suiza toma decisiones por amplsimas mayoras y
nombra Consejos Federales (o Gabinetes parlamentarios) de Gran Coalicin. En
concreto, la llamada frmula mgica de coalicin gubernamental entre los
partidos radical, cristiano, populista y socialista, que renen en conjunto hasta
un 85 por ciento de los votos populares y los escaos parlamentarios, se ha mantenido sin interrupcin desde 1959.
Las decisiones supermayoritarias y la poltica de amplio consenso en Suiza
son resultado de los incentivos proporcionados por una combinacin institucional
poco habitual: un rgimen nacional parlamentario y los referndums cantonales.
Suiza, una tien-a de pequeas comunidades homogneas que us la democracia
directa desde la Baja Edad Media (como se ha analizado en el Captulo 2), fue
organizada como un estado federal basado en veintids cantones tras la guerra
civil de 1847-48. La Asamblea federal tiene dos cmaras. La cmara alta, o
Consejo de los Estados, est formada por dos representantes por cantn,
independientemente de la poblacin. La cmara baja, o Consejo Nacional, fue
inicialmente elegida en distritos cantonales multinominales por la regla de la
mayora absoluta con una segunda vuelta por mayora relativa. Durante unos
cuarenta aos, los vencedores de la guerra civil, los radicales (o Liberal-Demcratas, ms tarde FDP), fueron el partido dominante, pero la representacin estaba ampliamente basada en aquella poca en partidos cantonales con dbiles lazos
nacionales.
Hubo a continuacin una serie de cruciales innovaciones institucionales. En
1874, los ciudadanos obtuvieron la posibilidad de pedir referndums sobre la
legislacin (mediante la coleccin de 30.000 firmas, cifra aumentada a 50.000 en
1977). Mientras que cualquier proyecto de ley sometido a referndum popular
debe ser aprobado por una mayora de los votantes suizos, las reformas constitucionales y los tratados internacionales requieren tanto una mayora de los votantes suizos como una mayora de los votantes en una mayora de los cantones.
Desde 1891, los referndums sobre enmiendas constitucionales, que antes eran
obligatorios para las propuestas de la Asamblea, tambin fueron permitidos para
las iniciativas populares.
El desarrollo de nuevos partidos, los conservadores a finales del siglo XIX
(ms tarde llamados social-cristianos y demcrata-cristianos, CVP) y los socialistas (SPS) a principios del siglo xx, movi a introducir la representacin proporcional en 1918. El nuevo sistema electoral se bas en distritos cantonales, una
frmula de cuota con restos ms altos (ms tarde sustituida por d'Hondt), y una
papeleta abierta que permite al votante elegir candidatos de diferentes listas de
partido. Los tres partidos mayores, los radicales, los conservadores-cristianos y
los socialistas, han obtenido proporciones de votos parecidas desde entonces,

cada uno de ellos alrededor del 25 por ciento, mientras que algunos nuevos partidos
menores, especialmente los populistas (o agrarios, ms tarde Partido Popular,SVP),
tambin han obtenido representacin (Gruner, 1978; Linder, 1994).
De 1874 a 1959, el nmero de referndums sobre legislacin federal aumento
continuadamente desde una media de uno cada dos aos y medio a uno cada
cuatro meses, especialmente por iniciativa de los partidos excluidos del gobierno
nacional. Con respecto a las enmiendas constitucionales, dado que muchos
cantones contienen un nmero muy pequeo de votantes, una minora nacional
farmada por un conjunto de pequeas mayoras cantonales puede vetar una
propuesta. Exactamente, si los votos negativos en un referndum estuvieran
distribuidos entre los cantones de un modo ptimo, el mnimo nmero de votantes
capaz de derrotar una propuesta de enmienda a nivel nacional sera menos del 10
por ciento (Germann, 1992).
La amenaza permanente de referndum - m s que el veto real en s mismaevita que la Asamblea tome ciertas decisiones legislativas. A pesar de que lla
Asamblea puede aprobar legislacin por mayora simple, el temor de una ulterior
derrota en referndum induce a los legisladores a construir mayoras
parlamentarias muy amplias (Neidhart, 1970).
Los siete miembros del Consejo Federal, el cual incluye un presidente rotatorio, son nombrados en sesiones conjuntas de las dos cmaras de la Asamblea
Federal. Durante mucho tiempo, la Constitucin requiri formalmente que no
hubiera dos miembros del Consejo del mismo cantn (hasta que la regla formal ue
abolida por voto popular en febrero de 1999). Otras costumbres fielmente
5bedecidas son que el Consejo debe incluir representantes de los dos cantones
germanfonos ms grandes, Berna y Zurich, y no menos de dos representantes de
los cantones latinos (habitualmente, un miembro del cantn francfono ms
grande, Vaud, y otro bien de otro cantn francfono, bien del cantn italianfono de
Ticino, bien los dos). Esta distribucin es bastante proporcional a la distribucin de
las lenguas de familia entre la poblacin: aproximadamente, un 70 por ciento
alemn, un 20 por ciento francs, un 9 por ciento italiano (y un 1 por ciento
romance). En aos recientes, la inclusin de al menos una mujer en el Consejo se
ha convertido tambin en una regla informal. Los cargos en el Consejo suelen
cubrirse de uno en uno o de dos en dos, habitualmente a propuesta del partido
correspondiente cuyo miembro es sustituido, y de acuerdo con el origen esperado de
rea y lengua. La combinacin de reglas sobre el cantn, la lengua y el gnero, as
como las preferencias de partido, suelen reducir mucho el nmero de candidatos
potenciales.
Sobre la base de la evolucin electoral anteriormente esbozada y la amenaza de
referndum, estas reglas condujeron a coaliciones de Gabinete estables entre los
radicales y los conservadores desde 1891, as como a la ampliacin de la coalicin a
los populistas a partir de 1929 y a los socialistas temporalmente durante el perodo
de guerra y de posguerra, 1943-54. La frmula mgica ms estable no fue
adoptada, sin embargo, hasta despus de las elecciones de 1959, cuando,
excepcionalmente, hubo que sustituir a cuatro miembros del Consejo (tres de ellos
por enfermedad). Esta oportunidad para una renovacin ms amplia abri la puerta
a los candidatos socialistas. Desde entonces, la correspondiente distribucin de
cargos en el Consejo para los radicales, los cristianos, los socialistas y los
populistas es 2: 2: 2: 1, respectivamente, en ajustada proporcin a los votos y
escaos de cada partido.
Para tener expectativas razonables de ganar un referndum en la mayora

QU SE VOTA

213

de los cantones, una coalicin nacional mayoritaria debera tener una mayora o al
menos incluir a los partidos del votante mediano en una mayora de los cantones.
Adems, un nmero notable de votantes en un referndum pueden no seguir la
posicin adoptada por el partido por el que votan en las elecciones, especialmente
en aquellos temas que afectan intensamente a intereses minoritarios, o pueden
abstenerse en temas en los que tienen preferencias poco intensas o son
indiferentes. Ni siquiera los lderes nacionales de los partidos pueden contar
siempre con el apoyo de todas sus secciones cantonales, que son bastante independientes (Steiner, 1983).
En la crucial eleccin de 1959, los conservadores-cristianos obtuvieron una
mayora absoluta de votos y fueron, pues, el partido del votante mediano en slo
seis cantones, mientras que los radicales obtuvieron una mayora en slo un cantn. En cambio, los socialistas fueron el partido ms votado en ocho cantones,
incluidos los dos cantones gemanfonos ms grandes, Berna y Zurich, y quedaron
a la par con los radicales en el cantn francfono ms grande, Vaud, todos ellos
proveedores habituales de miembros del Consejo, como se ha mencionado
anteriormente.
Todos estos factores llevaron a partidos polticos movidos por motivaciones
razonablemente auto-interesadas a la formacin racional de mayoras con
miembros numricamente superfluos en la Asamblea Federal y el Consejo Federal.
En la Asamblea bicameral elegida en 1959, caba formar una coalicin estrechamente ganadora mnima con los radicales y los conservadores-cristianos, los
cuales habran reunido 130 escaos sobre 244. Los dos partidos haban obtenido
en total un 50,1 por ciento de los votos populares, pero haban obtenido un apoyo
mayoritario entre los dos en slo doce de los veintin cantones, entre los cuales no
estaban incluidos los francfonos Vaud y Ginebra. Una mayora alternativa con
miembros numricamente superfluos, formada por los radicales, los
conservadores-cristianos y los populistas, se habra basado en un 59 por ciento de
los votos populares y en un 64 por ciento de los escaos, pero sus socios haban
obtenido un apoyo mayoritario entre los tres en slo diecisis can-tones, entre los
cuales tampoco estaban incluidos los dos francfonos ms grandes. En cambio,
slo los cuatro socios de la frmula mgica, con inclusin de los socialistas, que
reunan entre todos un 85 por ciento de los votos populares y los escaos
parlamentarios, haban obtenido una mayora de votos en los veintids cantones,
lo cual permita que la correspondiente mayora legislativa y el Consejo pudieran
hacer frente con confianza al desafo de los referndums populares. (Clculos del
autor con datos en Statistiches Jahrbuch der Schweiz, Basilea, 1964.)
De hecho, tras la adopcin de la frmula mgica en 1959, la proporcin de
todas las propuestas gubernamentales (incluidos las enmiendas constitucionales,
las leyes, los decretos, los tratados y los decretos de urgencia no constitucionales)
que fueron derrotadas en referndum disminuy de un 40 por ciento en el perodo
anterior a un 25 por ciento (Kobach, 1993; Trechsel y Sciarini, 1998).
Un modelo simplificado de la discusin aqu analizada puede verse en el
Cuadro 4.8. Una serie de cantones de diferente tamao con desigual apoyo a los
partidos polticos puede producir una mayora nacional estrecha que es una minoria en la mayora de los cantones, as como una mayora nacional ampliada del
60 por ciento que sigue siendo una minora en algunos cantones, mientras que, en
cambio, una mayora tetrapartidista basada en un 85 por ciento de los votos
populares obtiene un apoyo mayoritario en todos los cantones.

La poltica consensual en la Suiza federal se ha explicado a veces como un

resultado de las estrategias cooperativas de los lderes polticos. Arend Lijphart
seal que la toma de decisiones consociativa, como opuesta a la toma de decisiones competitiva, se desarroll a pesar de la existencia de subculturas bastante
fragmentadas y cantones homogneos (Lijphart, 1968, 1979). Otros autores como
Jrg Steiner, situaron la pauta de toma de decisiones por acuerdos amigables, en
el contexto ms favorable de un entrecruzamiento de las lneas divisorias en lengua,
religin y economa (Steiner, 1974; Bohn, 1980).
El enfoque aqu desarrollado sugiere que un resultado consensual, como la
amplsima coalicin multipartidista habitualmente conocida como frmula mgica,
as como las correspondientes polticas moderadas y estables, pueden no ser un
resultado de estrategias cooperativas. El resultado consensual y cooperativo puede
ser producido por estrategias competitivas de partido no sustancialmente diferentes
de las adoptadas habitualmente por los lderes polticos en las democracias estables
pero desarrolladas bajo los precisos incentivos proporcionados por un marco
institucional que requiere una doble mayora. Aunque la experiencia repetida de
negociaciones puede desarrollar unas normas informales de conducta capaces de
autorreproducirse, la estabilidad de una frmula de colalicin concreta depende en
ltima instancia de la estabilidad de la distribucin de los votos y los escaos entre
los partidos polticos. De hecho, las frmulas de coalicin de partidos en Suiza han
cambiado en varios momentos histricos dentro de un mismo marco institucional
bsico. En la eleccin de octubre de 1999, los populistas aumentaron
espectacularmente sus votos y pidieron una segua cartera en el Consejo, a costa de
los debilitados socialistas. En esa ocasin se reprodujo la frmula mgica, pero en
el futuro podra cambiar de nuevo si hubiera cambios importantes en la distribucin
de las preferencias de los votantes entre los partidos polticos.
Mayoras nacional y cantonales

CUADRO 4.8.

Cantones:
Radicales
Cristianos
Socialistas
Populistas
Otros
Total:

NorA:

Total
nacional:

10

10

15
5

6
5
10

26
25
25

10
10

10

14

40

35

25

100

La mayora nacional hipottica formada por los radicales y los cristianos con

(26+25) 51 por ciento de los votos, es mayora en slo un cantn, B (25/35). La mayora nacio-

nal con miembros superfluos formada por los radicales, los cristianos y los populistas, con
(26+25+10) 61 por ciento de los votos, es mayora en slo dos cantones, A (25/40) y B (25/35).
Slo la an ms amplia coalicin de cuatro partidos formada por los radicales, los cristianos,
los populistas y los socialistas, que refine un 86 por ciento de los votos, es mayora en todos los
cantones.

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215

Los ciudadanos suizos se han beneficiado de varias circunstancias afortunadas en la historia contempornea, las cuales han establecido los fundamentos de
su bienestar. Una de ellas, y no la menos importante, ha sido el establecimiento
de unas instituciones federales que requieren mayoras tanto a nivel nacional
como en los cantones para la toma de decisiones polticas. Las correspondientes
supermayoras legislativas y ejecutivas han permitido el desarrollo pacfico de un
alto grado de pluralismo poltico y cultural y una gran estabilidad democrtica y de
polticas pblicas.

El federalismo cooperativo alemn

El federalismo fue restablecido en Alemania por las fuerzas de ocupacin al
final de la segunda guerra mundial con objeto de debilitar el estado alemn e
impedir nuevos experimentos autoritarios. Sin embargo, la estructura federal de
Alemania ha producido efectos no-intencionados a favor de una toma de decisiones muy efectiva y de una poltica de consenso, tanto a nivel regional como a
nivel nacional.
Tras la derrota de los nacional-socialistas en 1945, mientras que los soviticos deseaban un nuevo gobierno unificado en Alemania, que acabaron estableciendo en la parte oriental del territorio, los americanos, los britnicos y los franceses dieron prioridad a la creacin de nuevos gobiernos democrticos regionales
o territoriales (Lnder). En palabras del secretario de Estado norteamericano en
1 9 4 7 , Estados Unidos se opona a un fuerte Gobierno central porque podra ser
fcilmente convertido en el dominio de un rgimen similar al de los nazis. El
ministro de Asuntos Exteriores britnico quera que todos los poderes fueran
asignados a los Lnder excepto aquellos que fueran expresamente delegados al
Gobierno central. Su colega francs lleg a concebir el centro como una mera
coordinacin de Ldnder con una Asamblea nacional formada solamente por una
cmara territorial (Golay, 1958: 5).
Bajo la induccin de los Aliados occidentales en 1 9 4 8 , los once gobiernos
territoriales recientemente elegidos en la parte occidental de Alemania nombraron una Asamblea Constituyente (que se llam modestamente Consejo Parlamentario) para redactar una constitucin democrtica que establecer para los
estados participantes [Llinderi una estructura gubernamental de tipo federal,
bajo la supervisin de las fuerzas de ocupacin de los Aliados.
En la Ley Fundamental (Constitucin Provisional) aprobada en Bonn en
1 9 4 9 se cumplieron tres condiciones bsicas de un estado federal eficiente y estable, tal como han sido identificadas anteriormente en el anlisis general de este
captulo. Primero, el nmero de unidades regionales fue relativamente alto: once
(excluyendo provisionalmente Berln occidental). Aunque slo Baviera, Bremen y
Hamburgo podan reivindicar cierta continuidad con estados histricos de la
poca imperial, y los lmites territoriales de los dems Lllnder fueron creaciones
nuevas, se adoptaron nuevas constituciones de los Lnder y se desarrollaron importantes intereses locales. Con la reunificacin con la parte oriental del pas en
1990, el numero de Lnder aument a diecisis.
Segundo, se estableci una efectiva divisin de poderes entre los Gobiernos
territoriales y el Gobierno central. En particular, los territorios recibieron poderes
exclusivos en educacin, asuntos culturales y religiosos y gobierno local, poderes
concurrentes en muchos otros campos, incluida la sanidad y el

bienestar, as como el control del clculo y la recaudacin de los principales impuestos.

Tercero, se estableci una cmara alta de representacin territorial, el
Bundesral, en paralelo a la cmara baja nacional, el Bundestag (cuya eleccin, composicin de partido y toma de decisiones se han analizado en el Captulo 3). El
Burndesral o cmara alta es una institucin clave en la estructura federal de
Alemania. Es a la vez el guardin de la divisin de poderes a favor de los territorios
y el escenario institucional principal para la cooperacin entre los gobiernos territoriales en la toma de decisiones a nivel federal.
La cmara alta federal est compuesta por miembros de los gobiernos territoriales (en una adaptacin democrtica de la tradicin imperial) con cierta
sobrerrepresentacin de los territorios pequeos. Cada delegacin territorial vota en
bloque de acuerdo con las instrucciones del gobierno territorial correspondiente. L a
composicin de la cmara alta cambia con frecuencia como resultado de las
sucesivas elecciones regionales. En contraste con la cmara baja, la cmara alta no
puede ser disuelta por el canciller.
Como se ha analizado anteriormente, la emergencia de diferentes mayoras
polticas en las dos cmaras puede ser explicada en parte por el relieve concedido a
diferentes temas en las elecciones nacionales y en las elecciones territoriales noconcurrentes, pero tambin por el efecto indirecto de la divisin del voto entre
diferentes partidos por razones estratgicas en las elecciones a la cmara baja
nacional y a los gobiernos territoriales.
Los crstano-demcratas dominaron los Gabinetes y tuvieron mayoras en las
dos cmaras durante los aos 1949-69 y 1982-90. Sin embargo, ha habido diferentes mayoras polticas en torno a los cristianos y en torno a los socialistas en
cada una de las dos cmaras, o bicameralismo dividido, durante los perodos de
gobiernos liderados por los socialistas en 1969-82, por los cristiano-demcratas
desde la reunificacin con Alemania oriental en 1991 hasta 1998, y por los
socialistas desde 1999. As pues, ha habido bicameralismo dividido durante un 46
por ciento del tiempo entre 1949 y 2002 (y durante un 75 por ciento del tiempo
desde 1969).
De acuerdo con la Constitucin, la cmara alta tiene poderes iguales a la cmara baja con respecto a las enmiendas constitucionales, un cierto derecho de velo
preventivo sobre la legislacin federal en general (que puede ser superado por la
cmara baja), y un veto absoluto sobre la legislacin que afecta a los intereses
territoriales. Al principio, estos ltimos fueron identificados como decisiones sobre
el territorio de los lnder, ciertos impuestos y tasas, y la creacin de nuevas
agencias administrativas federales en las reas de competencia de los Lnder. La
cmara alta tambin puede ejercer un amplio control sobre la administracin
federal, incluida la ejecucin de la legislacin federal por los ministros.
Sin embargo, la clusula elstica que regula qu temas puede considerarse
que afectan a los intereses territoriales ha funcionado a favor de los Gobiernos
territoriales y la cmara alta en los conflictos sobre la divisin de poderes y ha
acabado produciendo un bicameralismo simtrico. El Bundesrat, que representa a
los Gobiernos regionales, ha conseguido en la prctica iguales poderes que la
cmara baja. Entre los factores ms importantes de esta evolucin destacan: la
creciente prominencia de la legislacin de mbito europeo, especialmente con
respecto a la poltica econmica, la cual afecta a la distribucin territorial del poder;
las frecuentes mayoras polticas diferentes en las dos cmaras; y el apoyo del
Tribunal Constitucional independiente (Golay, 1958).

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217

El gobierno horizontalmente dividido entre las dos cmaras, que es un producto de la divisin vertical de poderes y de las elecciones separadas para los diferentes niveles institucionales, fuerza las correspondientes negociaciones entre los
dos principales partidos y sus socios de coalicin para la aprobacin de legislacin
en temas importantes con amplio apoyo poltico. En 1949, slo un 10 por ciento de
todas las leyes federales requirieron la aprobacin de la cmara alta. A mediados
del decenio de 1990, la proporcin de legislacin federal so-metida al derecho de
veto absoluto de la cmara alta haba aumentado hasta un 60 por ciento. As pues,
la mayor parte de la legislacin tiene que ser aprobada de hecho con el apoyo de los
cristianos, los liberales y los socialistas, los cuales renen en conjunto una media
del 90 por ciento de los votos populares. A pesar de que la cmara alta no
interviene formalmente en la investidura o la censura del Canciller y del Gabinete,
se considera que tuvo un papel destacado en las di-misiones de al menos dos
Cancilleres, el cristiano-demcrata Konrad Adenauer en 1963 y el socialdemcrata
Willy Brandt en 1974 (Dalton, 1993).
El desempeo legislativo en perodos de gobierno bicameral dividido puede ser
comparado favorablemente con el de los perodos de gobierno bicameral unificado,
es decir, con la misma mayora poltica en las dos cmaras. El nmero de leyes
aprobadas anualmente por la cmara baja en el perodo de gobierno bicameral
dividido 1969-81 fue 103, mientras que los nmeros correspondientes en los
perodos de gobierno bicameral unificado fueron 120 para 1949-69 y 92 para 198290, con una media total de 111. La proporcin de leyes que requeran la aprobacin
de la cmara alta que fueron promulgadas fue de un 53 por ciento en el perodo
mencionado de bicameralismo dividido, y de un 50 y un 56 por ciento en los dos
perodos mencionados de bicameralismo unificado, con una media total de un 52
por ciento. (Clculos del autor con datos en Thayssen, 1994.)

Una Unin Europea federalizante

Las relaciones institucionales en la Comunidad Econmica Europea correspondieron muy aproximadamente a las de una organizacin internacional
durante unos treinta aos (1957-86). De acuerdo con el modelo intergubernamental de relaciones institucionales, la mayor parte de las decisiones se tomaban
por unanimidad de los delegados de los gobiernos de Ios estados, representados en
el Consejo de Ministros y en las reuniones peridicas de los jefes de gobierno en el
Consejo Europeo. Gradualmente, emergieron el estancamiento y la inmovilidad,
especialmente tras sucesivas ampliaciones de la Comunidad Europea de seis a doce
estados-miembros, dado que cualquier miembro del Consejo poda vetar una
decisin innovadora (como se ha analizado en el Captulo 3).
Una serie de regulaciones de tipo constitucional establecieron nuevas reglas de
decisin que han promovido relaciones institucionales federalizantes, incluidos el
Acta nica Europea (1986), el Tratado de Maastricht de la Unin Europea (1992), y
el Tratado de Amsterdam (1997). Los diversos procedimientos de decisin requieren
que las principales instituciones de la Unin Europea, es decir, el Consejo, el
Parlamento Europeo y la Comisin Europea, compartan poderes. Bajo el impulso de
partidos polticos agregativos de mbito europeo, estas reglas han promovido
decisiones ms innovadoras hacia una Unin an ms estrecha, incluido el
mercado comn y la moneda nica, as como nuevas ampliaciones a quince
estados-miembros.

El despliegue del modelo federal de la Unin Europea requerira una expansin de los poderes del Parlamento Europeo y unas relaciones interinstitucionales ms equilibradas, pero est anticipado por la evolucin reciente. El modelo federal se basa en un doble criterio de representacin. Mientras que el Consejo, formado por representantes de los gobiernos de los estados, puede ser considerado una cmara alta de representacin territorial, el Parlamento sera el rgano representativo de los ciudadanos europeos en su conjunto. De acuerdo con
las relaciones tpicas de un rgimen parlamentario, la Comisin, u rgano ejecutivo, sera nombrada por las dos cmaras parlamentarias y seria responsable
ante ellas.
En el esquema existente, el Consejo de Ministros y el Parlamento Europeo
son elegidos por separado y con diferentes reglas. Esto suele producir la posibilidad de formar diferentes mayoras polticas de partido en cada cmara, como
tpico bicameralismo simtrico de los estados federales anteriormente analizado.
como resultado, las decisiones interinstitucionles tienen que basarse en acuerdos
muy amplios. En particular, los miembros de la Comisin Europea, incluido el
Presidente, que eran tradicionalmente nombrados por el Consejo (en la prctica,
por los gobiernos estatales), necesitan la aprobacin del Parlamento desde que
entr en vigor el Tratado de Amsterdam en 1999. El requerimiento de dos
mayoras, en el Consejo y en el Parlamento, tiende a producir una supermayora
consensual no sustancialmente diferente en su composicin partidaria del apoyo
dado a las Comisiones nombradas con los procedimientos anteriores, pero somete
al rgano ejecutivo de la Unin Europea al control de los representantes de los
ciudadanos europeos.
Las relaciones interinstitucionales federalizantes segn el modelo aqu esbozado han sido promovidas por los partidos polticos agregativos de mbito europeo. Las sucesivas ampliaciones de la Unin Europea hicieron que un nmero
creciente de partidos nacionales o regionales obtuvieran representacin en las
instituciones, desde unos 40 en la primera eleccin directa del Parlamento Europeo en 1979, hasta 110 en 1999. No obstante, es muy notable que el nmero
absoluto de Grupos Polticos Europeos en el Parlamento disminuyera a raz de las
elecciones de 1994 y de 1999 y que la fragmentacin partidaria en el Parlamento
disminuyera de un modo continuado en cada una de las cinco elecciones del
perodo 1979-99 (si se mide, por ejemplo, mediante el nmero efectivo de partidos
u otros ndices parecidos de fragmentacin). A pesar de representar a quince
estados-miembros con sus propios sistemas de partidos, el Parlamento Europeo
de finales del siglo xx y principios del siglo xxi est menos fragmentado que los
parlamentos de varios pases europeos, como Blgica, Dinamarca, Finlandia,
Holanda e Italia.
El Partido Socialista Europeo fue el grupo mayor en el Parlamento Europeo
tras las cuatro primeras elecciones, con una media de un tercio de los escaos,
aproximadamente, y el nico grupo que integr partidos nacionales de todos los
estados-miembros desde la primera eleccin. Tambin incluye al partido
poscomunista italiano de los Demcratas de Izquierda desde 1994. El Partido
Popular Europeo, que inicialmente reuni a partidos cristiano-demcratas de
nueve pases, fue ampliado con los conservadores britnicos y otros aliados
menores en 1992, Forza Italia en 1995, y los gaullistas franceses en 1999, cada
uno de los cuales haba formado anteriormente sus propios grupos de tipo nacionalista. Se convirti en el mayor grupo del Parlamento tras la quinta eleccin
en 1999.

QU SE VOTA

219

Los dos Grupos Polticos Europeos mencionados, los socialistas y los populares, siempre han reunido conjuntamente ms de la mitad de los miembros
del Parlamento Europeo y esta proporcin ha aumentado en cada eleccin. Los
socialistas y los populares, junto con los intermedios liberales, que son el tercer
grupo en nmero de escaos, tienden a formar coaliciones conectadas en torno
al centro, especialmente en temas econmicos y de poltica exterior. Tambin se
forman algunas coaliciones alternativas, como la llamada mayora de progreso
organizada en torno a los socialistas con los verdes, los comunistas y los liberales
como socios potenciales, especialmente con respecto a temas de poltica social y
derechos humanos. Asimismo, se han formado coaliciones de centro-derecha sin
los socialistas, incluso para la eleccin del presidente del Parlamento (Gafney,
1996; Raunio, 1997; Jacobs, Corbett y Shakleton, 2000).
La formacin de Grupos Polticos Europeos cada vez ms agregativos y de
coaliciones mayoritarias polticamente viables ha dado mucha ms eficacia al
Parlamento Europeo desde finales del decenio de 1980 que en periodos anteriores.
En la medida en que el Parlamento es capaz de tomar decisiones, se promueven
relaciones interinstitucionales correspondientes al modelo federal de la Unin
Europea. Los partidos polticos en el Parlamento Europeo se benefician de las
oportunidades creadas por las reglas institucionales existentes en un momento
dado. Pero, al mismo tiempo, crean estas oportunidades mediante la pro-mocin
de tratados y regulaciones de tipo constitucional que reducen el tradicional
dficit democrtico de las instituciones europeas y reemplazan el papel
dominante del Consejo por frmulas ms complejas. En la medida en que las
agrupaciones partidistas nacionales ceden terreno a grupos multipartidistas ms
amplios de mbito europeo, las decisiones hacia una unin ms estrecha encuentran menor resistencia nacionalista. El modelo intergubernamental, que
condujo a la euroesclerosis y el europesimismo a principios del decenio de
1980, ha sido gradualmente sustituido por relaciones interinstitucionales federalizantes capaces de promover perspectivas ms optimistas (Colomer y Flosli,
1997; Colomer, 2001a).

La desintegracin de Yugoslavia
La dispersin de Yugoslavia en el decenio de 1990 es un ejemplo espectacular de la difcil supervivencia de una federacin multinacional en democracia
cuando uno de los grupos es suficientemente grande para intentar convertirse en
dominante. La mayor debilidad del pas desde su fundacin fue una composicin
dispar en ventaja de Serbia, previamente independiente.
Al final de la primera guerra mundial, Eslovenia y Croacia, liberadas por la
cada del Imperio Austrohngaro y con temor al expansionismo italiano, se unieron a la Gran Serbia para formar el llamado Reino Unido de los Serbios, los
Croatas y los Eslovenos (en este orden), bajo la monarqua serbia. Dicho en pocas
palabras, las instituciones polticas serbias, tal como haban sido diseadas en la
Constitucin serbia de 1903, fueron extendidas a otros territorios en 1918. Se
mantuvieron las frmulas bsicas de un estado unitario y un rgimen parlamentario unicameral, las cuales promovan una alta concentracin del poder. Se
estableci una sola nacionalidad e incluso se proclam una sola lengua, el serbocroata-esloveno. Los tres pueblos se consideraban eslavos y compartan la
religin cristiana, aunque haban acumulado la pertenencia a dos imperios (el

turco y el austraco), dos obediencias eclesisticas (la ortodoxa orienta] y la

catlica romana) y dos alfabetos (el cirlico y el latino).
Durante la experiencia unitaria, los serbios, que eran la mitad de la poblacin aproximadamente (sobre 17 millones), dominaron la mayor parte de las decisiones polticas. Casi todos los Gabinetes fueron formados por el Partido Radical
Serbio, a veces con el apoyo de la pequea minora musulmana. La dominacin
serbia fue combatida por los partidos croatas, lo cual provoc una cierta
inestabilidad gubernamental. Frente a las estables mayoras dominadas por los
serbios, pronto se desarrollaron movimientos secesionistas entre los croatas. En
1929, el Rey serbio, Alejandro, reaccion a los disturbios tnicos con la supresin
de la Constitucin y la disolucin del Parlamento y se erigi en dictador. En aquel
preciso momento se acu y adopt el nuevo nombre unitario, Yugoslavia
(literalmente, eslavos del sur) (Dragnich, 1983, 1992).
La ocupacin alemana y la segunda guerra mundial incluyeron una serie
de guerras civiles en los Balcanes, especialmente entre los croatas y los serbios.
Con la victoria de los comunistas en 1945, Yugoslavia fue refundada como una
repblica federal. El lder comunista, el mariscal Josip Broz, Tito (miembro de una
famili eslavo-croata y l mismo croata), intent reducir la temida dominacin
serbia mediante una nueva redistribucin territorial del poder. Por un lado, las
fronteras de Croacia fueron ampliadas (al no aceptar, por ejemplo, la autonoma
de Dalmacia). Por otro lado, Serbia fue reducida mediante la creacin de las
republicas separadas de Bosnia-Herzegovina (con una poblacin tnicamente
mixta) Montenegro (que era serbia en religin y en lengua) y Macedonia, antes
Serbia del Sur (cuya lengua no se normativiz con un alfabeto y una ortografa
nuevos hasta 1948 y no fue reconocida como nacin)) hasta 1967). Dentro de
Serbia, se crearon dos pequeas provincias con composicin tnica mixta,
Vojvodina y Kosovo. Las dos provincias recibieron una representacin igual en los
ranos federales: el Consejo Federal, la Asamblea Federal bicameral creada en
1953, as como la Presidencia colectiva del estado creada ms tarde por Tito para
su sucesin. En 1974, las dos provincias recibieron tambin poder de veto de hecho
en el Parlamento serbio.
La unin inicial de tres pueblos con dos tradiciones culturales fue transformada, pues, en un conglomerado de cuatro lenguas, cinco naciones, seis repblicas y ocho unidades polticas con poderes iguales en el Gobierno federal. La
Repblica Serbia fue reducida a una de las ocho unidades con un cuarto de la
poblacin total, aunque los serbios, que quedaron territorialmente dispersados,
eran an el grupo mayor (con un 40 por ciento de la poblacin total, aproximadamente, en el decenio de 1980) (Curtis, 1990).
La federacin dominada por los comunistas no fue ms que una ficcin
temporal porque de hecho un solo partido monopolizaba el poder. Tras la muerte
de Tito y, sobre todo, tras la cada del comunismo en la Europa central y oriental
en 1989, los conflictos tnicos proliferaron. El resentimiento por los agravios del
pasado se uni a la sensacin de que la distribucin del poder institucional era
injusta. Una decisin crucial para los ulteriores desarrollos polticos fue la
convocatoria de las primeras elecciones multipartidistas en 1990 a nivel de cada
repblica, en vez de una eleccin federal. Esto promovi los temas nacionalistas y
el correspondiente apoyo popular a los movimientos nacionalistas y secesionistas
(de un modo parecido a lo ocurrido en la Unin Sovitica ms o menos al mismo
tiempo y en contraste con Espaa en 1977, como observ Juan Linz, 1992). De
hecho,
la
eleccin
de
este
calendario
electoral
reflejaba
las

QU SE VOTA

221

dudas generalizadas acerca del futuro de la ficcin federal autoritaria. La ingeniera constitucional de Tito a favor de nuevas repblicas y provincias acab provocando efectos no intencionados. Una vez se convocaron elecciones competitivas, stas se convirtieron en plataformas para la promocin y la manipulacin de
sentimientos de pertenencia e identidad que promovieron confusin y desintegracin.
A partir de 1989, el nuevo Presidente serbio elegido, el ex comunista (ahora
socialista) Slobodan Milosevic, lider el proyecto de una reunificacin serbia)).
Primero, impuso el control de su partido poltico sobre el Gobierno de
Montenegro y el control administrativo de Vojvodina, al tiempo que suprimi la
Asamblea y el Gobierno de Kosovo. En 1991, la declaracin de independencia de
la tnicamente homognea Eslovenia, donde apenas vivan serbios, fue respondida con la rpida retirada de las tropas federales dominadas por los serbios. De
hecho, la secesin eslovena podra haber dado a los serbios tina mayora ms
clara en el resto de Yugoslavia. La independencia de Croacia en 1992, en cambio, provoc un intento serbio de conquistar la Eslavonia oriental, as como la
proclamacin de la Repblica serbia de Krajina, aunque Croacia acab reconquistando el territorio en 1995. El choque entre los serbios y los croatas fue muy
sangriento durante la guerra de Bosnia-llerz_egovina en 1992-95 (con unos
250.000 muertos), y termin en la divisin de hecho del pas entre la federacin
croata-musulmana de Bosnia-Herzegovina y la Repblica Serbia de Bosnia. En
Kosovo se procedi a una limpieza tnica (por las dos partes), incluso durante
los bombardeos de la OTAN en 1999.
En suma, el lder del proyecto de la Gran Serbia, Milosevic, que gobernaba
sobre un cuarto, aproximadamente, de la poblacin total de la antigua Yugoslavia, trat una y otra vez de redibujar el mapa de los Balcanes de modo que le
permitiera, como nuevo presidente de una Yugoslavia reducida, gobernar sobre
ms de la mitad de la misma poblacin. Pero todos los grupos minoritarios resistieron el intento y eligieron la secesin (Bennett, 1995; Udovicki y Ridgeway,
1997).

DIVISIN DE PODERES HORIZONTAL Y VERTICAL

Un gobierno horizontalmente unificado tiende a eliminar la divisin vertical

de poderes. Como se ha analizado anteriormente, la Jefatura del Gobierno o la
Presidencia en una situacin de gobierno unificado tiende a dominar, doblegar
o incluso suprimir la Asamblea con objeto de convertirse en un nico ganador
absoluto. Por parecidos motivos de eficacia y concentracin del poder, un
Gobierno central unificado tiende a reducir o eliminar la autonoma de los
Gobiernos regionales y locales.
Si un solo partido tiene una mayora absoluta en el Gobierno central, pero
no controla los Gobiernos no-centrales, puede tratar de reemplazar el esquema
legal de divisin vertical de poderes con una frmula unitaria con objeto de
eliminar las fuentes alternativas de poder y convertirse en el nico actor
dominante. Si un solo partido tiene una mayora absoluta en el Gobierno
central y tambin en los Gobiernos no-centrales, el partido se convierte en el
nico
actor
dominante
en
las
relacio-

nes institucionales tanto horizontales como verticales. La divisin legal de

poderes entre el Gobierno central y las unidades no-centrales puede
sobrevivir, pero de hecho es eliminada por el control poltico homogneo de
todas las instituciones.
Por el contrario, es ms probable que exista y sobreviva una divisin ve
tical de poderes efectiva en el marco de un Gobierno central dividido, en
forma bien cle Gabinetes de coalicin multipartidista, bien de coexistencia
de diferentes mayoras de partido en la Presidencia y en la Asamblea. Si
ningn partido es un ganador absoluto y varios partidos tienen que
compartir el poder en las instituciones centrales, tendern a negociar y
llegar a compromisos tambin con los partidos gobernantes en las
instituciones no-centrales con objeto de ampliar sus cuotas de poder. La
competencia interna latente entre socios del Gobierno central puede
inducirles a buscar otros socios con posiciones de poder en los Gobiernos
no-centrales, expandiendo as el alcance de los acuerdos multipartidistas.
Por su parte, los Gobiernos no-centrales pueden mantener y defender
sus poderes separados en algunos temas o sus poderes compartidos en
otros temas, es decir, pueden sostener la divisin vertical de poderes mediante la introduccin de divisin en el Gobierno central. Una cmara alta de
representacin territorial, en particular, puede convertir a los Gobiernos
regionales en actores decisivos a nivel federal y evitar que un solo partido
con mayora absoluta en la cmara baja se convierta en un ganador total
que monopolice todos los poderes. Asimismo, una justicia independiente no
controlada por ningn partido puede ayudar a mantener el equilibrio de la
descentralizacin (Bednar, Eskridge y Ferejohn, 1995).
Cabe ilustrar con varios casos la idea de que la divisin vertical de
poderes es relativamente ms estable y efectiva cuando va acompaada por
una divisin horizontal de poderes que cuando coexiste con un Gobierno
central unificado. Por ejemplo, el federalismo tiene bases ms slidas en
Alemania que en Austria. Como se ha analizado anteriormente, la
Repblica Federal de Alemania, que est organizada en diecisis territorios,
est basada en un sistema de representacin proporcional en la cmara
baja nacional, que produce Gabinetes de coalicin multipartidista, y una
cmara alta simtrica con frecuentes mayoras alternativas. En cambio, en
Austria, donde hay slo nueve territorios, ha habido largos perodos de
mayora absoluta de un solo partido o de gran coalicin en el Gobierno
central, mientras que el Consejo Federal suele ser considerado, ms que
una segunda cmara, una cmara de segunda. Como resultado, mientras
que Alemania es uno de los pases ms descentralizados de Europa, los
territorios austracos no tienen poderes separados y muy pocos poderes
compartidos, as como escasa co-decisin en los asuntos federales. (Para
una presentacin comparativa del federalismo en Europa, vase Hesse y
Wright, 1996.)
De un modo parecido, el federalismo es ms robusto en Estados Unidos que en Canad. Como se ha indicado anteriormente, Estados Unidos,
con
cincuenta estados, experimenta frecuentes perodos en los que el go-

QU SE VOTA

223

bierno federal est dividido entre la Presidencia y el Congreso. Existe una

clara correlacin entre los perodos de gobierno unificado en Washington y
los de centralizacin creciente, incluidos, en particular, el perodo de
Reconstruccin en el decenio de 1860, el perodo de Nuevo Trato en los
decenios de 1930 y 1940, y el de la Gran Sociedad en el decenio de 1960.
En cambio, se ha reconocido generalmente que la descentralizacin ha sido
mayor en perodos de Gobierno central dividido, como en los decenios de
1980 y 1990.
En cambio, Canad, organizado en slo once provincias, tiene con
frecuencia Gabinetes nacionales de un solo partido, mientras que la cmara alta, cuyos miembros son nombrados por el Gobernador General
britnico, es inefectiva para representar asuntos provinciales. Hubo una
restriccin adicional al poder de los Gobiernos provinciales con la abolicin
del papel del Consejo Privado britnico como rgano judicial independiente
en 1947-49, el cual fue sustituido por el Tribunal Supremo de Canad, que
es menos independiente de los partidos polticos. Este cambio condujo al
declive de la proteccin judicial de las provincias. Las subsiguientes
demandas de Quebec de que se restableciera el derecho de veto de las
provincias no han sido satisfechas. Tras el fracaso de varios intentos de
alcanzar un compromiso sobre la definicin de la relacin federal, han
proliferado las tendencias secesionistas y los conflictos internos en la
provincia (Breton, 1964: Watts, 1996a).
En general, el federalismo ha tenido dificultades para sobrevivir en
regmenes polticos simples, de tipo britnico, basados en elecciones con la
regla de la mayora relativa y en un parlamentarismo unicameral. Algunas
ex colonias britnicas que fueron organizadas como estados federales han
experimentado una erosin de la divisin vertical del poder y las
correspondientes tensiones entre el centro y algunas regiones. En India, las
reglas constitucionales dan incluso al Gobierno central el derecho de
destituir a los Gobiernos de los estados y de sustituirlos por el gobierno
directo desde el centro, legalmente slo por razones de orden pblico, pero
de hecho tambin por motivos partidistas. El proceso centralizador en
India, especialmente durante el largo perodo de mayora absoluta del
Partido del Congreso en el gobierno central en Delhi, suscit movimientos
secesionistas, especialmente en Cachemira, Punjab y Uttar Pradesh
(Thakur, 1995; Lijphart, 1996).
Por el contrario, la descentralizacin y la divisin vertical de poderes
puede desarrollarse en condiciones relativamente favorables, incluso si no
hay un mandato constitucional explcito a favor del federalismo, bajo la
presin de partidos regionales en un contexto de Gobiernos centrales
divididos. Pases como Blgica y Espaa, por ejemplo, han desarrollado
niveles importantes de descentralizacin poltica, administrativa y
financiera a favor de los Gobiernos regionales en condiciones propicias
creadas por sistemas electorales nacionales de representacin proporcional, multipartidismo y la correspondiente ausencia de mayora absoluta de
un solo partido en el centro. Estos procesos no-institucionalizados, sin

embargo, son ms vulnerables al conflicto que aquellos que incluyen mecanismos federales ms robustos de cooperacin multilateral (Colomer, 1998a
1999c).

Caso:
EL REINO MUY UNIDO

A mediados del siglo XVIII , el rgimen poltico de Inglaterra era considerado el mejor ejemplo de una nacin en el mundo que tiene como fin directo de
su constitucin la libertad poltica fundada en el principio de la separacin de
poderes (Montesquieu, 1748, libro XI). En cambio, a mediados del siglo xx, los
estudiosos de la poltica coincidan ampliamente en que el Reino Unido era el
ejemplo original y mejor de un modelo de democracia basado en la concentracin
del poder (vase, por ejemplo, Ljphart, 1984: 5).
De hecho, la vieja Inglaterra se haba convertido en un complejo
compuesto territorial de Inglaterra y Gales, Escocia (desde 1707) e Irlanda
(en 1801-1921). Durante algn tiempo tras la unin con Escocia, el
Gobierno central en Londres respet la autonoma escocesa, especialmente
en asuntos de religin, derecho civil y sistema judicial. Gran Bretaa estuvo
tambin altamente descentralizada a favor de los Gobiernos locales al menos
hasta principios del siglo xlx (North y Weingast, 1989; Weingast, 1995).
Sin embargo, el rgimen britnico era particularmente vulnerable a las
tendencias unificadoras debido a que la inicial divisin horizontal de poderes se
basaba en la coexistencia de la Cmara de los Comunes con instituciones nodemocrticas, principalmente un ejecutivo monrquico y una cmara alta
aristocrtica. Con la continuada expansin de los derechos de voto durante los
siglos xix y xx (como se ha analizado en el Captulo 2), la Cmara de los Comunes elegida popularmente acab prevaleciendo sobre el Rey y la Cmara de
los Lores no electos. Pero los Comunes fueron elegidos por medio de un sistema
electoral muy restrictivo basado en la regla de la mayora relativa, el cual suele
producir un sistema de dos partidos y Gabinetes de un solo partido. As pues, la
democratizacin comport una creciente concentracin de poderes en manos de
un solo actor, el partido en el Gabinete y, ms exactamente, el Primer ministro.
Como resultado de esta evolucin, tambin la justicia se hizo vulnerable a la
correspondiente mayora parlamentaria. La unificacin del Gobierno nacional
provoc, asimismo, una creciente centralizacin. Mientras que ciertas
instituciones escocesas tradicionales fueron doblegadas, Irlanda eligi la
secesin antes de ser dominada, en 1921. Ms tarde, el conflicto violento en
Irlanda del Norte condujo a la supresin de la Asamblea local por el Gobierno
central en 1969. Los Gobiernos locales fueron debilitados por el Gobierno
central durante el decenio de 1980, incluida la abolicin del Consejo del Gran
Londres.
Slo se iniciaron reformas institucionales importantes a favor de un restablecimiento del pluralismo por iniciativa de aquellos que haban sido excluidos
del poder durante un largo perodo sin alternancia en el Gobierno. Los turnos
entre los partidos laborista y conservador haban durado una media de menos
de siete aos entre 1945 y 1979. Pero los laboristas no consiguieron derrotar de
nuevo a los conservadores en el Gabinete hasta dieciocho aos despus de la pri-

QU SE VOTA

225

mera victoria de Margaret Thatcher, es decir, tras cuatro elecciones sucesivas que
dieron a los conservadores una mayora absoluta de escaos en la Cmara de los
Comunes (siempre basada en una minora de votos populares), un perodo casi
tres veces ms largo que el promedio anterior.
A partir de ciertos clculos adversos al riesgo, el nuevo liderazgo laborista
eligi preferir la expectativa de compartir el poder regularmente (principalmente
con los liberales, que haban permanecido en la oposicin durante varios decenios) antes que apostar por mantener unas instituciones que producan una alternancia tan incierta entre ganadores absolutos y perdedores absolutos. El Gabinete laborista elegido en 1997, liderado por Anthony Blair, inici las correspondientes reformas institucionales.
Es muy interesante observar que se introdujeron, en paralelo, elementos de
divisin del poder tanto en un sentido horizontal como en uno vertical. Primero,
los Gobiernos locales fueron reforzados, en particular mediante la introduccin de
la eleccin directa del alcalde de Londres y de la representacin proporcional para
la eleccin separada de la correspondiente Asamblea local. Se crearon Asambleas
y Gobiernos regionales en Escocia y en Gales (el segundo sin poderes fiscales ni
legislativos) sobre la base de una representacin proporcional. Un pacto entre los
Gobiernos britnico e irlands, as como entre todos los partidos de la regin,
condujo a la devolucin condicional del autogobierno a Irlanda del Norte y al
establecimiento de un esquema de relaciones de tipo confederal entre los estados
de las dos islas.
A nivel horizontal, se lanz una iniciativa para una ambiciosa reforma electoral de la Cmara de los Comunes. Como primer paso, el Reino Unido dej de ser
una excepcin en Europa cuando, en 1 9 9 9 , sus representantes en el Parlamento
Europeo fueron elegidos por representacin proporcional (como en todos los
dems estados-miembros de la Unin Europea). El Gobierno haba establecido
una Comisin Independiente sobre el Sistema de Votacin, presidida por el
antiguo ministro laborista y lder de los liberales en la Cmara de los Lores, Lord
Jenkins de Hillhead (antes Roy Jenkins), con la colaboracin de una seleccin de
destacados politlogos (o pseflogos, como llaman all a los expertos electorales).
En diciembre de 1998, la Comisin public un informe en el que recomendaba
que el tradicional sistema electoral, con varios siglos de antigedad, basado en la
regla de la mayora relativa fuera reemplazado por un sistema de miembros
adicionales capaz de producir una alta proporcionalidad de la representacin.
(Jenkins, 1998; las simulaciones de resultados electorales con sis-temas
electorales alternativos pueden encontrarse en Dunleavy, Margetts y Weir, 1 9 9 8 ;
Dunleavy y Margetts, 1999.)
Estas reformas podran producir un giro espectacular en las tendencias histricas tradicionales del rgimen poltico britnico que le llevaran de la concentracin del poder a un gobierno dividido vertical y horizontalmente. No obstante, desde el enfoque presentado en las pginas anteriores, hay que aadir algunos comentarios.
Primero, la ausencia de provisiones para el establecimiento de Gobiernos
regionales en los territorios de Inglaterra podra inducir bien gobierno unificado
(si el partido en el Gobierno nacional obtuviera una mayora en las regiones), bien
bipolarizacin entre el Gobierno central y Escocia, ms que una cooperacin
interregional.
Segundo, aunque se suprimieron la mayor parte de los puestos hereditarios en la
Cmara de los Lores, sta no fue reemplazada por la correspondiente c-

mara alta de representacin territorial, lo cual reduce tambin las oportunidades de

ntercambios multilaterales.
En resumen, la suerte de la nueva divisin vertical de poderes en el Reino
Unido puede depender de una ulterior extensin de la descentralizacin a otras
unidades regionales y del desarrollo de instituciones de cooperacin multirregional,
as como de la emergencia de un gobierno horizontalmente dividido en forma de
Gabinetes nacionales de coalicin multipartidista.

CAPTULO

LA ELECCIN DE INSTITUCIONES
SOCIALMENTE EFICIENTES
Al elaborar un sistema de gobierno y fijar los diversos contrapesos y controles de la constitucin, debe suponerse que todo
hombre es un sinvergenza y no tiene otro fin en sus acciones
que el inters privado.
Mediante este inters hemos de gobernarlo y, por medio de l,
hacerle cooperar al bien pblico, a pesar de su insaciable avaricia y ambicin.
DAVID HUME

De la independencia del Parlamento

(1741)

La teora de la eleccin social ha guiado nuestra investigacin de las

variables institucionales que parecen explicar diferentes grados de eficiencia social de los resultados polticos. Las preguntas simplificadas y
abstractas que hemos identificado a partir del modelo inicial: quin puede
votar, cmo se cuentan los votos, y qu se vota, nos han conducido a
anlisis ms detallados de los derechos de voto, las reglas de votacin y los
esquemas de divisin del poder, respectivamente. Estas variables institucionales no han sido seleccionadas por su influencia en la dinmica del
proceso de toma de decisiones, sino ms bien en una perspectiva orientada
a los resultados en polticas pblicas.
La utilidad social puede ser considerada relativamente alta cuando los
resultados del proceso institucional cumplen ciertas condiciones.
Concretamente, cabe obtener resultados socialmente eficientes de procesos
conducentes a la formacin de Gabinetes parlamentarios o Presiden-tes
ejecutivos cuando el ganador incluye la preferencia del votante mediano.
Como se ha recordado anteriormente, la mediana es la posicin que
minimiza la suma de las distancias desde las preferencias de los votantes y,
por tanto, cabe considerar que maximiza la satisfaccin poltica de los
ciudadanos o la utilidad social.
Asimismo, en esquemas de divisin de poderes, la utilidad social es mayor
cuando diferentes ganadores pueden dar satisfaccin a diferen-

tes grupos de preferencias de los votantes. Pueden obtenerse resultados

eficientes bien mediante la asignacin de diferentes temas a diferentes
instituciones de acuerdo con la intensidad de preferencias de los ciudadanos, bien mediante una cooperacin interinstitucional capaz de producir
mayoras ms amplias y consensuales que con un gobierno unificado.
Desde esta perspectiva, la cuestin de cul es el mejor rgimen poltico
puede ser respondida del siguiente modo. Primero, los derechos amplios de
voto son mejores que los derechos restringidos porque dan ms
oportunidades a ms individuos y a grupos ms amplios de desarrollar sus
demandas y obtener la satisfaccin poltica de sus preferencias. Una
democracia estable, como frmula basada en elecciones pluralistas de los
gobernantes por el mayor nmero de ciudadanos, es, en conjunto y largo
plazo, siempre mejor, es decir, ms eficiente socialmente, segn las
categoras de la teora de la eleccin social, que los regmenes no
democrticos.
Hacia el principio de este libro, hemos revisado una serie de experiencias histricas de pequeas comunidades homogneas en las que las
decisiones colectivas obtenan amplio consenso a travs de un virtual sufragio universal y de reglas basadas en la unanimidad o casi-unanimidad.
En tiempos modernos, las comunidades polticas pequeas han proliferado
en todas las partes del mundo. Esto se debe, en parte, a que el comercio y
las comunicaciones abiertas disminuyen las ventajas econmicas y
culturales relativas de los estados de gran escala, mientras que los costes
de la toma de decisiones en ellos se hacen ms visibles.
Las ventajas de las comunidades polticas pequeas para la toma de
decisiones pueden percibirse en el hecho de que, de los pases indepenclientes con ms de cinco mil y menos de un milln de habitantes, un 70
por ciento (28 de 40 pases) son democracias, la mayor parte de ellos con
frmulas institucionales simples, mientras que la proporcin de democracias entre los pases con ms de un milln de habitantes es slo de un
2 por ciento (64 de 151 pases). (Clculos del autor con datos de Freedom
House, 1999, y United Nations, 1998. Adems de 191 pases independientes, Freedom House tambin incluye nueve microterritorios, cuatro
de los cuales son reconocidos por las Naciones Unidas, pero ninguna de las
dos listas incluye el Vaticano.)
En comunidades polticas grandes que abarcan sociedades complejas,
los mecanismos institucionales necesarios para producir resultados
socialmente eficientes requieren ms sofisticacin. En general, las frmulas
institucionales pluralistas, incluida la representacin proporcional, as
como la divisin de poderes horizontal y la vertical, pueden producir
mayor utilidad social que las frmulas simples basadas en reglas de
votacin mayoritaristas que favorecen la concentracin de poder en un solo
ganador.
Ms concretamente, y de acuerdo con los anlisis presentados anteriormente, las mejores oportunidades de satisfacer las preferencias de los

ciudadanos y de producir alta utilidad social pueden ser creadas por los
regmenes parlamentarios con representacin proporcional, as como por el
federalismo descentralizado y bicameral. En estos marcos, la existencia de
mltiples ganadores y los incentivos institucionales para la cooperacin
multipartidista tienden a producir resultados altamente satisfactorios.
Asimismo, la divisin horizontal de poderes entre el Presidente y la
Asamblea puede producir niveles relativamente altos de consenso y de
utilidad social si los incentivos para la cooperacin interinstitucional y
multipartidista son efectivos para prevenir el bloqueo y el conflicto. Ms
concretamente, las frmulas semipresidenciales con gobierno dividido, es
decir, la cohabitacin de diferentes mayoras polticas en apoyo del
Gabinete parlamentario y de la Presidencia, as como otras variantes intermedias y parlamentarizadas de la divisin horizontal del poder; son
mejores para inducir cooperacin interinstitucional que los regmenes
presidenciales puros con gobierno unificado o con esquemas ms rgidos y
potencialmente conflictivos de separacin de poderes.
Por ltimo, los regmenes parlamentarios unicamerales con reglas
electorales mayoritaristas, los cuales suelen producir un gobierno unificado, es decir, un solo ganador absoluto, deberan ser considerados menos
eficientes socialmente que las alternativas antes mencionadas. Los estados
unitarios en sociedades complejas tambin producen resultados peores que
los estados descentralizados.
Estos resultados desde la perspectiva de la utilidad social son consistentes con una serie de contribuciones en distintos enfoques sobre el
desempeo econmico y social de diferentes tipos de rgimen democrtico.
Entre ellas se incluyen las siguientes. Primero, el modelo britnico de
rgimen simple basado en el parlamentarismo y la regla de la mayora
relativa fue analizado como el origen de la poltica de confrontacin. Los
efectos sociales de este modelo institucional pueden resumirse en dos
puntos. En primer lugar, tiende a producir Gobiernos social-mente
minoritarios y sesgados que satisfacen slo las preferencias cle pequeos
grupos de ciudadanos y son propicios a ser capturados por intereses
minoritarios. En segundo lugar, la alternancia completa de partidos en el
Gobierno sin puentes intermedios provoca cambios drsticos e inestabilidad en las polticas pblicas, las cuales a su vez desaniman la inversin y los planes a largo plazo de los actores privados en la sociedad
(Finer, 1975, 1982).
Segundo, ciertas correlaciones estadsticas muestran que los regmenes pluralistas pueden ser comparados. favorablemente con los regmenes que promueven la concentracin del poder con respecto a ciertas
variables econmicas y sociales. Concretamente, se ha encontrado que los
regmenes parlamentarios con representacin proporcional estn asociados
a ms altos niveles de participacin poltica y ms bajos niveles de
violencia poltica que las frmulas democrticas alternativas (Powell, 1982).
Los
regmenes
polticos
gobernados
colegialmente
con

poder ejecutivo compartido, especialmente los Gabinetes de coalicin, han

sido asociados a ms altos niveles de renta per capita y a ms bajos
niveles de manifestaciones de protesta, huelgas polticas, revueltas,
ataques armados, asesinatos polticos y muertes polticas, que los regmenes polticos gobernados monocrticamente (Baylis, 1989).
Los datos de dieciocho pases muestran que las democracias pluralistas especialmente los regmenes parlamentarios con representacin
proporcional, estn asociados a niveles ms bajos de desempleo y de desigualdades de renta, as como a niveles ms altos de participacin electoral y de representacin de las mujeres, que las democracias mayoritarias o del modelo Westminster. No se han encontrado diferencias
significativas con respecto a la inflacin, el crecimiento econmico y el
orden pblico (Lijphart, 1991, 1994b; Crepaz, 1996; Birchfield y Crepaz,
1998).
Por ltimo, las encuestas disponibles sobre la opinin subjetiva de los
ciudadanos apoyan la hiptesis de que las instituciones pluralistas
inducen amplia satisfaccin poltica. Los datos del Eurobarmetro para
once democracias europeas en 1990 muestran que hay siempre una diferencia de satisfaccin con el modo como la democracia funciona entre
los ganadores y los perdedores, es decir, entre aquellos ciudadanos que
votaron al partido o los partidos en el Gobierno y aquellos que votaron a
los partidos en la oposicin. Sin embargo, los ganadores tienden a estar
ms satisfechos con la democracia cuanto ms se aproximan las inslituciones polticas del pas a los regmenes simples y mayoritaristas con
alta concentracin del poder (entre los cuales el caso extremo en la
'nuestra es el Reino Unido). Al mismo tiempo, los perdedores que viven en
democracias pluralistas y consensuales muestran un nivel ms alto de
satisfaccin que los perdedores que viven en democracias mayoritaristas.
Cuanto ms pluralista es el sistema, ms probable es que los perdedores
estn satisfechos con el modo como funciona la democracia (entre los
cuales el caso extremo en la muestra es Holanda). En otras palabras, la
satisfaccin poltica est ms amplia y regularmente distribuida en los
regmenes pluralistas que en los mayoritaristas (Anderson y Guillory,
1997).

La eleccin de instituciones polticas pluralistas

Las relaciones analticas entre las instituciones polticas y la utilidad
social que han sido establecidas en este libro pueden extenderse al anlisis del cambio institucional. En anteriores captulos se ha esbozado una
explicacin estratgica del cambio institucional, que puede ser vlida
tanto para la transicin entre regmenes no-democrticos y democrticos
como para las reformas institucionales dentro de los regmenes democrticos. Los supuestos bsicos del modelo que se desarrollar a contirracin son los siguientes. Primero, los actores polticos estn autointe-

resados en el poder, incluidos en particular los gobernantes en ejercicio.

Segundo, en situaciones de incertidumbre con respecto al futuro, los actores polticos tienden a desarrollar preferencias institucionales adversas al
riesgo que favorecen el poder compartido o la alternancia frecuente en el
poder antes que a apostar por instituciones exclusivas que crean ganadores absolutos y perdedores absolutos permanentes. (Pueden encontrarse algunas ideas de este tipo en Przeworski, 1991, cap. 2; Elster, 1991,
1993; Lijphart, 1992b; Colomer, 1995c, 2000a, cap. 6; Dunleavy y Margetts, 1995; Geddes, 1996.)
Ms concretamente, el proceso de cambio institucional puede ser estilizado del siguiente modo. Aparece una situacin de incertidumbre
cuando los gobernantes en el poder son desafiados por las demandas de
nuevos grupos. Si el esquema institucional existente es restrictivo, es decir,
si permite slo la victoria absoluta de un actor a costa de los dems, sea el
ganador definido como una clase social, como un grupo tnico o como un
partido poltico, los gobernantes en el poder se arriesgan a convertirse en
perdedores absolutos. La oposicin emergente puede alimentar
expectativas de convertirse en un nuevo ganador absoluto y de reemplazar
a los gobernantes en el marco de las instituciones existentes. Pero si la
oposicin tambin comparte cierto grado de incertidumbre con respecto a
los resultados futuros, puede desarrollar preferencias adversas al riesgo
parecidas a las de los gobernantes en crisis a favor de instituciones ms
inclusivas y pluralistas.
Como se ha sugerido en los captulos anteriores, los actores con expectativas inciertas de permanecer en el poder o de conquistarlo pueden
promover o aceptar cambios institucionales a favor de una mayor apertura
e inclusividad. Los cambios de este tipo incluyen los derechos de voto ms
amplios, especialmente si son introducidos en paralelo a nuevas reglas de
votacin que favorezcan la formacin de mltiples ganadores y el poder
compartido; la representacin proporcional que induce la formacin de
coaliciones multipartidistas; y las elecciones separadas para distintos
cargos que pueden producir mltiples ganadores. Con estos cambios, tanto
los gobernantes en crisis como la oposicin emergente pueden esperar que
evitarn una derrota completa y una total exclusin del poder y que se
garantizarn una mnima cuota de poder a largo plazo.
El apoyo de los actores bien a las instituciones existentes, bien a las
establecidas en el proceso de cambio, depende de la correspondiente distribucin del poder. Si algunos actores significativos estn y esperan estar
excluidos del poder permanentemente (es decir, durante un largo perodo) c o m o suele ocurrir en esquemas institucionales que producen ganadores
absolutos y perdedores absolutos-, pueden preferir desafiar las
instituciones existentes y tratar de reemplazarlas con frmulas alternativas. En cambio, si los actores significativos tienen expectativas razonables de ganar o de compartir poder dentro del marco institucional
existente, tendern a apoyarlo. Mientras que la democracia mayoritarista
permite que los ganadores ejecuten sus polticas preferidas sin ape-

nas resistencia, la democracia pluralista puede ser ampliamente preferida

porque compensa a los perdedores.
Un rgimen poltico est en equilibrio, es decir, se convierte en un
juego estable y que se autorrefuerza si promueve estrategias de los actores
que corresponden a las reglas institucionales existentes. El juego de los
actores dentro de las reglas existentes (en particular, la participacin de los
actores en la competicin electoral) tiende a reforzar las regias mismas. Los
mismos actores cuya existencia es viable bajo el esquema institucional en
vigor apoyarn las instituciones existentes y resistirn la introduccin de
cambios adversos. Si las instituciones existentes favorecen o permiten la
creacin y la supervivencia de mltiples ganadores, obtendrn un amplio
apoyo endgeno y generarn resistencia a la introduccin de reglas menos
inclusivas. En otras palabras, es ms probable que permanezcan en
equilibrio las instituciones democrticas pluralistas que producen una
amplia satisfaccin poltica y una utilidad social relativamente alta que las
frmulas ms exclusivas. Los ciudadanos tienden a apoyar las instituciones
que les dan satisfaccin.
Algunas implicaciones de este modelo pueden ser sometidas a la observacin emprica. Segn el razonamiento anterior, las instituciones democrticas pluralistas deberan obtener un alto apoyo endgeno y, como
consecuencia, deberan ser ms longevas que las instituciones exclusivas o
simples que favorecen la concentracin del poder. Si esta implicacin
resiste la prueba de los hechos a largo plazo, ser posible sostener que as
instituciones elegidas por actores con estrategias autointeresadas tienden a
producir altos niveles de utilidad social. Al menos en el campo de las
instituciones polticas, el comportamiento autointeresado puede producir
resultados socialmente eficientes.
Ms concretamente, las implicaciones son las siguientes. Primero, los
ntentos de establecer regmenes democrticos pluralistas deberan obtener
ms altas proporciones de xito, en otras palabras, ms altas proporciones
de autoconsolidacin y duracin a largo plazo, que las democracias mayoritaristas ms simples. Segundo, como consecuencia de esta tendencia,
el nmero y la proporcin de democracias pluralistas supervivientes debera ser mayor que el de regmenes democrticos mayoritaristas y simples.
En el Cuadro 5.1 se resumen los datos de las 123 tentativas de democratizacin y de cambios institucionales democrticos mayores en 85
pases con ms de un milln de habitantes durante el perodo de 127 aos
entre 1874 y 2000 (hay ms detalles en los Cuadros 5.2 y 5.3). El punto de
partida elegido corresponde a la primera introduccin de elecciones para
cargos relevantes con sufragio masculino universal que ha mantenido
continuidad democrtica hasta nuestros das, en Suiza. (Recurdese, sin
embargo, que el sufragio masculino universal fue pasajeramente
introducido en Francia y en Espaa en perodos anteriores y que algunas
de las frmulas institucionales supervivientes, como en el Reino Unido y en
Estados Unidos, fueron establecidas con sufragio restringido antes del
perodo mencionado.)

CUADRO 5.1. Instituciones polticas y democratizacin (1874-2000)

Parlamentariomayoritarista
1 . " ola
1874-1943

Presidencial y
semipresidencial
1

(3)

Parlamentario
repr. proporcional
4

(8)

Total
10

(10)

(21)

- - - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - --- - - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - --- - - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - -2.a ola

6
4
9
19
1944-1973
(15)
(13)
( 1)
(29)
- - - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - --- - - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - --- - - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - -3." ola
2
27
11
40
1974-2000
(0)
(4)
(0)
(4)
- - - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - --- - - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - --- - - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - -Total:
13 (18)
32 (25)
24 (11)
69 (54)

Proporcin xito:

42 %

56%

69%

NOTA: Los nmeros son los casos de democracias en pases con ms de un milln de
habitantes con xito o duraderas, es decir, que han durado hasta 2000; los nmeros entre
parntesis son los casos de democracias en pases con rns de un milln de habitantes
fracasadas, es decir, que no han durado hasta 2000. Las proporciones de xito son las
proporciones de casos de democratizacin con xito sobre el nmero total cle intentos de
democratizacin.
F U E N T E : Elaboracin del autor con datos en Huntington (1991), lvarez et al. (1996), Gasiorowski (1996), Power y Gasiorowski (1997), Przewoiski et al. (en prensa), informes de Freedom House (1972-1999), y prensa. Vanse tambin los Cuadros 5.2 y 5.3.

Segn las categoras usadas en este libro, los regmenes institucionales democrticos se clasifican en parlamentario-mayoritarista, presidencial y semipresidencial, y parlamentario-representacin proporcional,
en el orden presumido de menor a mayor eficiencia social. Los cambios
institucionales se agrupan en los tres perodos histricos u olas de democratizacin habitualmente establecidos: 1874-1943, 1944-1973, y
1974-2000.

Los nmeros de cambios institucionales recopilados son 3 1 en la

primera ola, 48 en la segunda ola y 44 en la tercera ola. Los nmeros de
intentos de democratizacin con xito, es decir, los nmeros de democracias actualmente existentes que fueron establecidas en diferentes perodos, son crecientes: 9 en la primera ola, 18 en la segunda ola, y 37 en la
tercera ola (ms cinco cambios institucionales mayores en democracias
establecidas).
Las correspondientes proporciones de xito, o proporciones de intentos democratizadores que han producido democracias que continan
existiendo, son los siguientes: un 42 por ciento de los regmenes parlamentarios-mayoritaristas, un 56 por ciento de los presidenciales y semi-

presidenciales, y un 69 por ciento de los parlamentarios con representacin

proporcional. Esto parece confirmar nuestra hiptesis acerca de la
capacidad relativamente ms alta de los regmenes democrticos pluralistas de obtener apoyo endgeno y durar.
Las proporciones de xito fueron relativamente favorables para la
frmula parlamentaria-mayoritarista, el modelo britnico, durante la primera ola de democratizacin antes de la segunda guerra mundial, con un
62 por ciento de xito. Pero esta proporcin fue obtenida para un pequeo
nmero de casos: slo ocho intentos de democratizacin con este modelo
institucional. Adems, Suiza sustituy el sistema electoral mayoritarista
por la representacin proporcional dentro del perodo. Durante la segunda
ola, en cambio, la proporcin de xito del modelo britnico fue solo de un
29 por ciento, debido en parte al fracaso de las instituciones democraticas
simples y restrictivas en una serie de antiguas colonias en frica y Asia con
composicin religiosa, racial o lingstica. Durante la tercera ola, el nmero
de democracias con ms de un milln de habitantes se ha ms que
duplicado, de veintisiete a sesenta y cuatro, pero, a finales del siglo xx, el
nmero de regmenes democrticos que usan el parlamentarismo y unas
reglas electorales mayoritaristas sigue siendo el mismo que en 1973: diez.
La adicin de dos nuevos casos, Papa-Nueva Guinea y Tailandia, fue
compensada por cambios institucionales a frmulas pluralistas en dos
democracias mayoritaristas previamente establecidas, Japn y Nueva
Zelanda.
En cambio, las frmulas parlamentarias con representacin proporcional luncionaron muy bien en trminos de duracin tanto en la segunda
como en la tercera olas, con un 90 por ciento y un 100 por ciento de xito
en
el
establecimiento
de
regmenes
democrticos
duraderos,
respectivamente. Obsrvese que varios casos de frmulas de representacin
proporcional contadas como fracasos en la primera ola podran ser
atribuidos no al desempeo institucional interno sino a una invasin
externa (Blgica, Checoslovaquia, Dinamarca, Holanda y Noruega),
mientras que slo cabra eliminar un caso de la lista de fracasos de las
frmulas mayoritaristas con el mismo criterio (Francia).
Las frmulas presidenciales y, especialmente, las semipresidenciales
han obtenido niveles muy altos de xito en la tercera ola, ya que un 84 por
ciento y un 100 por ciento de los casos, respectivamente, han durado hasta
hoy. Estas frmulas han sido restablecidas sobre todo en Am-rica Latina
en los procesos de redemocratizacin. Pero tambin han sido elegidas en
algunos pases de Europa oriental, frica y Asia recin llegados a la
democracia. El desempeo global de las frmulas presidenciales y
semipresidenciales en las tres olas corresponde a la media de todos los
intentos de democratizacin: un 56 por ciento. La evolucin de las tres
variantes institucionales democrticas a travs del tiempo se muestra en el
Grfico 5.1.
Un anlisis ms detallado de los cambios institucionales refuerza la idea de
que las frmulas pluralistas pueden obtener un apoyo relativa-

10

1943

1973

2000

GRFICO 5.1. Tipos de rgimen democrtico en tres olas de democratizacin.

mente amplio. Con respecto a las elecciones parlamentarias, es interesante observar que de las once democracias europeas con representacin
proporcional que quebraron durante los decenios de 1920 y 1930, todas
restablecieron la representacin proporcional en la ulterior redemocratizacin: siete tras la segunda guerra mundial (Alemania, Austria,
Blgica, Dinamarca, Holanda, Italia y Noruega) y cuatro tras la cada del
comunismo en el decenio de 1990 (Checoslovaquia, Estonia, Letonia y
Lituania). Entre los nuevos pases que usan la representacin proporcional, dos haban usado frmulas electorales mayoritaristas en anteriores experiencias democrticas fracasadas (Espaa y Grecia) y cuatro
fueron nuevos llegados a la democracia (frica del Sur, Eslovenia, Hungra e Israel).
Como ya se ha mencionado, tres democracias parlamentarias-mayoritaristas cambiaron a alternativas ms pluralistas sin fractura democrtica. Suiza se uni a la tendencia general europea de las nuevas democracias al final de la primera guerra mundial (Rappard, 1936). Nueva
Zelanda reemplaz los distritos uninominales y la regla de la mayo-ra
relativa, que haban producido el sistema bipartidista ms puro del
mundo, con la representacin proporcional, que ha producido multipartidismo y Gabinetes de coalicin, tras una decisin en referndum en
1993 (Vowles, 1995; Jackson y McRobie, 1998). Japn reemplaz un sis-

tema mayoritarista basado en distritos multinominales y un voto limitado

con un sistema mixto de representacin proporcional en 1994 (Shiratori,
1995).
Los cambios a partir de la representacin proporcional incluyen a
Francia en el paso de la Cuarta a la Quinta Repblicas a partir de 1958.
Pero, como se ha analizado en los Captulos 3 y 4, el multipartidismo
francs resisti la nueva regla electoral de mayora con segunda vuelta. Al
mismo tiempo, se introdujo un nuevo elemento de pluralismo institucional con la eleccin directa del Presidente. A principios del siglo XXI,
Francia era una democracia ms pluralista que la Cuarta Repblica en
todos los aspectos.
En Italia, como tambin se ha mencionado en el Captulo 3, la
representacin proporcional fue sustituida por un sistema electoral
mixto en un referndum en 1993. Sin embargo, el nmero de partidos
polti-~os en el nuevo marco se hizo an mayor que antes (Donovan,
1995; Dlimonte y Bartolini, 1997). Los intentos de eliminar la
porcin de escaos elegida por representacin proporcional mediante
nuevos referndums fracasaron dos veces, en 1999 y 2000.
Paralelamente, se introdujeron nuevas divisiones del poder: las
regiones recibieron nuevos poderes y los presidentes regionales
pasaron a ser elegidos directamente, mientras que los principales
partidos apoyaban la introduccin de la eleccin directa del
Presidente.
La capacidad de las democracias presidenciales de sobrevivir ha sido
muy discutida (Linz, 1990, 1994; Mainwaring, 1993; Power y Gasiorowski,
1997; Blais, Massicotte y Dobrzynska, 1997). Pero la observacin emprica
con una perspectiva amplia y a largo plazo sugiere que, una vez
establecidas, las elecciones presidenciales directas no son fcilmente
abandonadas. Ha habido unos pocos casos de cambios en contra, como
Alemania despus del nazismo. Pero en casi todos los casos, la ulterior
redemocratizacin tras un perodo autoritario ha comportado el
restablecimiento de elecciones presidenciales directas, especialmente en
Amrica Latina en el decenio de 1980. La propuesta de suprimir el
presidencialismo fue explcitamente derrotada en Brasil en un referndum
en 1993. Los resultados de las elecciones presidenciales han mejorado
con la sustitucin de la regla de la mayora relativa por la regla
relativamente menos ineficiente de la mayora con segunda vuelta en doce
pases de Amrica Latina durante el perodo 1978-2000 (como se ha
analizado en el Captulo 3). Los nuevos casos de eleccin directa del jefe
del ejecutivo incluyen Francia, ya menciona-do, e Israel, donde el rgimen
parlamentario fue modificado con la introduccin de la eleccin directa
del Primer ministro en 1996 (Diskin, 1995).
En suma, adems de los 118 intentos de democratizacin, se han
identificado cinco cambios institucionales mayores sin quiebra democrtica. De stos, tres han sido cambios desde frmulas parlamentariasmayoritaristas a parlamentarias con representacin proporcional (Suiza

en 1918, Nueva Zelanda en 1993 y Japn en 1994), y dos han sido cambios
desde frmulas parlamentarias con representacin proporcional a frmulas
de tipo presidencial (Francia en 1958 e Israel en 1996). Ninguna
democracia establecida ha cambiado hasta ahora a favor de un rgimen
parlamentario-mayoritarista. Incluso el Reino Unido ha introducido varias
reglas electorales proporcionales y una incipiente descentralizacin, como
se ha analizado al final del Captulo 4.
Los cambios a favor del federalismo y otras frmulas de divisin
vertical del poder pueden ser analizados de un modo parecido. Cuatro
democracias de larga duracin han mantenido estructuras federales desde
el principio: Australia, Canad, Estados Unidos y Suiza. Cuatro grandes
pases latinoamericanos han mantenido frmulas federales incluso durante
perodos autoritarios: Argentina, Brasil, Mxico y Venezuela. Los cambios
desde estados unitarios o imperiales a estructuras federales o regionales
durante los procesos de democratizacin o durante perodos democrticos
incluyen Africa del Sur, Alemania, Austria, Blgica, Espaa, India e Italia
(cf. Elazar; 1987, Tabla 2.2; Watts, 1996b, Tabla 2).
Las federaciones tienden a fracasar si estn formadas por slo dos
unidades y si han sido diseadas bajo regmenes autoritarios, como se ha
analizado en el Captulo 4. Pero no parece haber habido cambios hacia
atrs a partir de federaciones multilaterales en contextos democrticos,
Cuando en un territorio se han creado mltiples ganadores, stos resisten
efectivamente los intentos de simplificar la estructura poltica correspondiente.
A finales del siglo xx, de los sesenta y cuatro regmenes democrticos
en pases con ms de un milln de habitantes, slo un 16 por ciento son
regmenes parlamentarios con reglas electorales mayoritaristas, mientras
que un 50 por ciento son regmenes presidenciales o semipresidenciales, y
un 34 por ciento son regmenes parlamentarios con representacin
proporcional, como se muestra en el Cuadro 5.3. Al menos un 23 por ciento
tienen una divisin de poderes de tipo federal. El xito relativo de las
frmulas pluralistas debe ser sometido a la observacin de su
supervivencia en el futuro. Sin embargo, el anlisis emprico aqu presentado permite mantener la hiptesis sobre la mayor capacidad de las
instituciones polticas pluralistas y socialmente eficientes de obtener un
apoyo estable.

IN S T IT U C I O N E S POLTICAS

C u > c o R O 5.2, Instituciones polticas y democratizacin, por pases (1874-2000)

Parlamentario
mayoritarista

1 era ola

Australia 1902
1874-1943_ Canad 1891

Presidencial y
semipresidencial

Estados Unidos 1879

Parlamentario
repr. proporcional

Finlandia 1907
Irlanda 1920

Nueva Zelanda 1876

Suecia 1910

Reino Unido 1885

Suiza 1918

Suiza 1874-1918

Francia 1870-1940

Argentina 1912-30

Austria 1918-33

Espaa 1869-73,

Chile 1925-73

Blgica 1899-1940

1890-1923, 1931-36

Colombia 1903-49

Checoslovaquia 1918-39

Portugal 1910-26

Costa Rica 1920-48

Dinamarca 1915-40

Cuba 1940-52

Estonia 1922-34

Francia 1848-51

Holanda 1917-40

Uniguay 1918-73

Italia 1919-22

Semipresidencial

Letonia

1922-34

Alemania 1918-33

Lituania

1922-26

Noruega 1897-1940

Total:
Democracias duraderas:
5
1
4
Democracias fracasadas:
3
8
10
------- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - -

239

QU SE VOTA
CUADRO 5.2. (Cont.)

Parlamentario
mayoritarista

Presidencial y
semipresidencial
Colombia

Parlamentario
repr. proporcional

1958

Alemania 1948

Costa Rica 1953

Austria 1945

India 1947, 1977

Venezuela

Blgica 1945

Jamaica 1962

Semipresidencial

Dinamarca 1945

Japn 1952-1994

Francia 1958

Francia 1945-1958

2da. ola

Botsuana 1966

1944-73

1958

Mauricio 1968

Holanda 1945

Trinidad 1962

Israel 1948
Italia 1945
Noruega 1945

FRACASOS: Birmania 1948-62

Argentina 1946-55

Corea S. 1960-61

Bolivia 1952-64

Ghana 1969-72

Brasil 1945-64

Grecia 1946-67

Ecuador 1948-61

Indonesia 1955-66

Filipinas 1946-72

Kenya 1963-66

Guatemala1 944-54

Laos 1954-58

Honduras 1957-62

Malasia 1957-69
Nigeria 1960-5
Paquistn 1947-54
Sierra Leone 1961-6

Madagascar 1960-71
Nigeria 1979-82
Panam 1952-68

Sri Lanka 1948-83

Paquistn 1972-6

Sudn 1956-57,65-68

Per 1956-67

Tailandia 1975-76

Scmipresidencial

Turqua 1961-80

Somalia 1960-8

Total:
Democracias duraderas:
Democracias fracasadas:

Lbano 1943-76

6
15

4
13

9
1

INSTITUCIONES POLTICAS
CUADRO 5.2.

Parlanrentario
mayoritarista

3era Ola
1974

(Cont.)

Presidencial y
semipresidencial

Papa-N. Guinea 1977

Tailandia 1983

Parlamentario
repr. proporcional

Argentina 1983

frica Sur 1994

Bolivia 1982

R. Checa 1990

Brasil 1979

Eslovaquia 1994

Chile 1990
Corea S. 1988

Eslovenia 1991
Espaa 1977

R. Dominicana 1966
Ecuador 1979
El Salvador 1984

Estonia 1992
Grecia 1975
Hungra 1990

Filipinas 1986

Japn 1994

Guatemala 1985
Honduras 1982
Israel 1996
Malawi 1994

Letonia 1994
Nueva Zelanda 1993

Mal 1992
Mxico 1997
Namibia 1990
Nicaragua 1990
Panam 1994
Taiwan 1996
Uruguay 1984

Senupresidencial
Benin 1991
Bulgaria 1990
Lituania 1992
Mongolia 1992
Polonia 1989
Portugal 1976
Rumania 1996

FRACASOS:

Ghana 1979-82
Nigeria 1991-2
Per 1980-92
Uganda 1980-4

--------- - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - Total:
Democracias duraderas:
Democracias fracasadas:

2
0

FUENTES: Las mismas que para el Cuadro 5.1.

27
4

11
0

CUADRO 5.3. Democracias en 2000

Parlanrentario
mayoritarista

Australia 1902

Presidencial y
semipresidencial

Argentina 1983

Parlamentario
repr. proporcional

frica Sur 1994

Botsuana 1966

Bolivia 1982

Alemania 1948, 1990

Canad 1891
India 1947

Brasil 1979
Chile 1990

Austria 1945
Blgica 1945

Jamaica 1962
Mauricio 1968
Papa-N. Guinea 1977

Colombia 1958
Corea S. 1988
Costa Rica 1953

R. Checa 1990
Dinamarca 1945
Eslovaquia 1994

Reino Unido 1885

Tailandia 1983

R. Dominicana 1966
Ecuador 1979

Eslovenia 1991
Espaa 1977

El Salvador 1984
Estados Unidos 1879

Estonia 1992
Finlandia 1907

Trinidad 1962

Filipinas 1986

Grecia 1975

Guatemala 1985
Honduras 1982

Holanda 1945
Hungra 1990

Israel (1948) 1996

Malawi 1994
Mal 1992

Irlanda 1920
Italia 1945
Japn (1952) 1994

Mxico 1997
Namibia 1990

Letonia 1994
Nueva Zelanda (1876) 1993

Nicaragua 1990

Noruega 1945

Panam 1994
Taiwan 1996

Suecia 1910
Suiza (1874) 1918

Uruguay 1984
Venezuela 1958
Semipresidencial
Benin 1991
Bulgaria 1991
Francia(1945)1958
Lituania 1991
Mongolia 1991
Polonia 1989
Portugal 1976
Rumania 1996
- - - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - --- - - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - --- - - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - -- - - -Total:

10

32

1 6%

50 %

FUENTES: Las mismas que para los Cuadros 5.1 y 5.2.

22
34 %

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