RESENAS DE LIBROS México: The Remaking of an Economy Nora Lustig The Brookings Institution Washington D.C., 1992 El titulo de este libro: México: Rehaciendo una Economia, refleja las profundas reformas estructurales que se han llevado a cabo en ese pafs en los iiltimos afios. México constituye actualmente una economia abierta al comercio internacional; el estado ha reducido su tamafio gracias a una creciente privatizacién de empresas y su intervencién en la economia se ha enmarcado en un nuevo contexto legal ¢ institucional que privilegia la iniciativa y propiedad privada, asf como el mercado en la asignacién de recursos en vez de la regulaci6n: La estabilidad econémica se ha alcanzado al reducir el déficit fiscal, cayendo asf la inflaci6n. El mejor indicador de la nueva estrategia de desarrollo que est4 siguiendo México lo constituye su interés por alcanzar un acuerdo de libre comercio con los Estados Unidos. En el Capitulo 1 se analiza el origen de la crisis de 1982. La hipotesis que se postula sefiala al mal manejo macroeconémico como el motivo ultimo que desencadené la crisis econémica, descartando la idea de que el crecimiento orientado al mercado interno, en base a la sustitucién de importaciones, fuera la raiz del problema. Se argumenta que la respuesta del gobierno al alza en el precio del petréleo de 1973 (época en que México era importador neto) fue una expansién del gasto piblico y un aumento de la intervencién estatal en la economia. Este comportamiento corresponderia a la estrategia de desarrollo que sostiene que una economfa donde el estado tiene una mayor participacién en la inversi6n, en la propiedad de sectores estratégicos y por tiltimo, en la regulacién de la economia, seria mas préspera. El resultado fue un incremento en el déficit fiscal financiado con deuda externa. El desequilibrio macroeconémico generado provocé una crisis cambiaria el afio 1976, al ser inviable el tipo de cambio fijo, fomentando una fuga de capital. Paradojalmente, el descubrimiento de importantes yacimientos petroliferos exacerbé el desequilibrio macroeconémico al incrementarse el déficit fiscal financiado con deuda externa, con la consiguiente apreciacién real y deterioro de las cuentas externas, Asi, al subir la tasa de interés externa en 1982 y caer el precio del petréleo, México se encontré en una situacién insostenible, que nuevamente aliments una fuga de capital. Ciertamente, la causa inmediata de la crisis, como sostiene la autora, fue el mal manejo macroeconémico asociado a una errOnea percepcién de la evoluci6n del precio del petréieo. Si bien las ineficiencias producidas por la estrategia de crecimiento en base a la sustitucién de importaciones reducen lentamente la tasa de crecimiento de la economia y, por Jo tanto, no pueden explicar una crisis repentina, el modelo de desarrollo condicioné Ia reaccién del gobierno en ambas crisis. Sin duda, si la economfa mexicana hubiera sido més abierta, con menos regulacién estatal y con mayores incentivos a la iniciativa privada como motor de desarrollo, los shocks del petr6leo (el alza del precio y el descubrimiento de yacimientos) habrian impactado en forma més moderada a la economia y la respuesta del262 CUADERNOS DE ECONOMIA N?90 gobierno podria haber atenuado los efectos al poner en marcha tempranamente un plan de ajuste, en vez de embarcarse en una politica expansiva. El afio 1982 México estaba sumido en una profunda crisis: 1a inflaci6n alcanzaba un 100%, el déficit fiscal un 17% del PGB, la cuenta corriente presentaba un déficit sin precedente, la deuda externa alcanza a 93.000 millones de d6lares y el PGB estaba cayendo. El Capitulo 2 se detiene a estudiar el perfodo de recuperacién, destacando el lento retorno a la senda de crecimiento del PGB, lo que slo se materializ6 a partir de 1989, La Ienta recuperacién tendria sus causas en las adversas condiciones externas, a saber: términos de intercambio desfavorables, altas tasas de interés externas y escasez de crédito externo. Si bien el plan de ajuste inicial no fue exitoso debido a la escasa credibilidad de las autoridades en cuanto a mantener la disciplina fiscal y monetaria, una vez que se iniciaron las profundas reformas estructurales la economfa retomé su senda de crecimiento y Ia inflacién se desacelers. EI Pacto de Solidaridad econémica logré reducir la inflacién a 20% en 1989. Sus ingredientes bésicos fueron un mayor ajuste fiscal, una politica monetaria mas restrictiva, liberalizacién comercial y politicas de ingreso: congelamiento de precios, salarios y tipo de cambio. El éxito de este pacto radicé basicamente en las altas reservas del Banco de México que dieron credibilidad al tipo de cambio fijo: al hecho de que el gobierno persistié en el ajuste fiscal; a una depreciacién inicial del peso, lo cual daba espacio a una cierta apreciacién real, y a la politica de ingresos que destaca especialmente la autora. Sin embargo, dados los otros factores enunciados, el papel de la fijaciGn de precios y salarios puede haber sido menor en la medida que el programa gozaba de credibilidad. El tipo de cambio fijo constituye el ancla nominal para los precios y la incercia inflacionaria puede eliminarse si los salarios se reajustan en base a la inflaci6n futura. En este contexto las politicas de precios y salarios fijos, aun cuando el gobierno esté dispuesto a revisarlas periédicamente, pueden restar credibilidad al plan, ya que existe el peligro de que los logros inmediatos en Ia estabilizacion de precios relajen la disciplina fiscal y monetaria. Sin embargo, la disminucién de la inflacién no trajo de vuelta el crecimiento econémico. Para restaurar la confianza en el pafs y asi aumentar la inversin privada, revirtiendo la fuga de capital, el gobierno debi6 persuadir a Estados Unidos para que pusiera en marcha el Plan Brady, lo cual permitié al pais firmar un acuerdo con la banca extranjera, ¢ iniciar las profundas reformas estructurales. Junto con la liberalizacién comercial el gobierno anuncié la reprivatizaci6n de los bancos y el deseo de formar una asociacién de libre comercio con Estados Unidos. Para 1991, la confianza en el pais se habia reestablecido y la economia crecia al 3,6%. El Capitulo 3 se aboca al estudio de los costos sociales del ajuste. Gracias a la flexibilidad de los salarios, el desempleo se mantuvo relativamente bajo, no sobrepasando nunca el 6,5% (desempleo urbano), durante el proceso de ajuste; aun cuando las cifras revelan un alto subempleo. Los salarios reales experimentaron una fuerta caida (42%); sin embargo, el consumo per cépita sélo decliné un 11%, lo que indica que las familias estaban recurriendo a sus ahorros 0 bien que recibjan ingreso de otras fuentes distintas al salario, La informacion sobre distribucién del ingreso revela que las familias en un nivel medio de ingresos sufrieron una mayor cuota de los sacrificios. Las reformas del sector piiblico tales como la reforma de la politica fiscal, la privatizaci6n de empresas piiblicas y la desregulacién de los mercados son abordadas en el Capitulo 4. México tuvo un importante ajuste fiscal, reduciendo el déficit de 17% del PGB en 1982 a un nivel de 1,5% en 1991, junto con generar un superdvit primario. Este superévit fue alcanzado basicamente por un aumento en la recaudacién tributaria, por un aumento en los precios de los bienes y servicios producidos por las empresas piiblicas y porRESENA DE LIBROS 263 recortes del gasto pubblico en inversién, cayendo ésta de un 8% (en 1982) a un 4% (en 1988) del PGB. El afio 1982 el estado era duefio de 1.000 empresas. El proceso de privatizacién ha reducido este mimero a 269 (en 1991), con ingresos mayores a 3.000 millones de délares para las 10 mds grandes empresas. Los motivos para llevar a cabo esta masiva privatizacién fueron atraer ingresos para el sector public, mejorar la eficiencia en el manejo de estas ‘empresas y la asignacién de recursos en general y reestablecer la confianza del sector privado. En particular, la privatizacin del sector bancario fue muy importante en este tiltimo aspecto al incrementar la inversi6n privada doméstica y extranjera, asf como en incentivar la repatriacién de capitales. La desregulacién de la econom{a abarcé el sector financiero, el transporte caminero, la petroquimica, pesca, minerfa y telecomunicaciones. La liberalizaci6n financiera se realiz6 de acuerdo a la secuencia correcta, es decir, después de la liberalizacidn comercial. En general, Ja mayoria de los precios se liberaron después de! Pacto de Solidaridad. En el capitulo final se analiza la liberacién comercial y el régimen de inversién extranjera. Tanto en la crisis de 1976 como en 1982, el gobierno reaccioné cerrando la economia al someter la totalidad de las importaciones a permisos previos. La liberalizacion que comenzé6 en 1988 Ilev6 el nivel de los aranceles en 1989 a un nivel medio de 10%, con una dispersién de 0-20%, manteniéndose atin licencias de importacién en los sectores: gas natural, petréleo, refineria, equipos de transporte y agricultura. Ciertamente, la liberalizacién comercial puede avanzar mds en cuanto a la dispersin de los aranceles como en lo que respecta a las licencias de importacién. Un paso en esta direcci6n lo constituye el interés de México en participar en el acuerdo de libre comercio de Estados Unidos y Canada. Las exportaciones distintas del petrdleo y de los sectores protegidos de automéviles, computadores y maquiladoras, crecieron a una tasa promedio de 16% entre 1983-88. Este proceso de diversificacién de sus exportaciones permitiré a México enfrentar los shocks externos en mejores condiciones sin revertir la apertura de la economia. En el libro se mencionan estudios que reporian incrementos en la productividad del trabajo, producto de la liberalizacién comercial asf como efectos de segundo orden en la tasa de desempleo. Sin embargo, se echa de menos en este capitulo un estudio mas exahustivo (@ nivel sectorial) de los efectos de la liberalizacién comercial sobre el empleo y productividad de Jos factores. El libro es un buen estudio de los origenes de la crisis, recuperacién y transformaciones estructurales de la economia mexicana. Constituye una lectura interesante para cualquier economista aplicado y, en particular, para los dedicados a la formulacién de politicas econémicas. Luis Felipe Lagos M. Instituto de Economia Pontificia Universidad Catélica de Chileé & 264 CUADERNOS DE ECONOMIA N?90 Fragile Finance: Rethinking the International Monetary System Ed.: Jan Joost Teunissen FONDAD, La Haya, 1992 Tres interesantes y estimulantes trabajos -confirmado ello por el ciimulo de comentarios y criticas que los siguen- traen, al que estas Iineas escribe, la nostalgia de las discusiones y decisiones que después de la Segunda Guerra Mundial y antes de 1973, se tomaron en la esfera internacional para lograr un sistema monetario que sirviera a la estabilidad y crecimiento del comercio y de los flujos de créditos e inversiones que ayuden a financiar ei desarrollo. Después de 20 afios, uno se asombra en ver reaparecer ideas y propuestas que ya largo tiempo parecfan relegadas a segundo plano, o simplemente olvidadas. El primer trabajo pertenece a la Sra. Stephany Griffith-Jones (con la cooperacién de Ana Marr y Alicia Rodriguez), quien aborda el tema del retorno del capital privado a la América Latina en un trabajo muy bien documentado y que plantea una cantidad de la cuestiones que surgen del incremento reciente de estos flujos, las causas que los han motivado, las condiciones y pafses especfficos que han llegado y las perspectivas que ofrecen para el futuro. En el afio 1991, la América Latina aparece por primera vez desde 1982 como receptor neto de recursos del resto del mundo. Esta recepcién de flujos privados es muy desequilibrada, ya que Argentina, Brasil, México y Venezuela cuentan con un 94% de los mismos y en particular México y Brasil registran casi el 70%; aunque dos de los paises anteriores (Argentina y Brasil no han renegociado sus deudas externas) presentan serios desequilibrios en variables econémicas importantes, ello no ha sido bice para que participen de este beneficio en cantidades sustanciales. La realidad es que, como la autora lo sefiala, influye en ello la “calidad” de las compaiifas que atraen los flujos, especiaimente si son grandes empresas, con capacidad de crédito y exportadoras. Por otro lado, se espera que estos paises tengan éxito en ordenar sus economias internas y resuelvan el problema de las deudas extemas pendientes. En todo caso, no hay que perder de vista, aunque esto est muy explicitado en el trabajo que se comenta, que los financiamientos, mediante la emisién de bonos, son complicados y envuelven tramitaciones un tanto engorrosas, son por plazos relativamente cortos y ademés costosos. De este modo, es posible que esta sea una opcién que, aunque haya comenzado a materializarse en nuestra regign, tome todavia algin tiempo para que Hlegue a ser significativa. ‘Stephany Griffith-Jones sefiala las ventajas e inconvenientes de los financiamientos con créditos y con inversiones privadas directas. Esta fue materia de mucha discusién en €pocas pasadas. Las inversiones privadas presentaban resistencias, especialmente cuando generaban cuantiosas rentas 0 cuasi-rentas a favor de las inversiones (cobre, petréleo, estafio), las que estaban gravadas con las tasas normales aplicables a las actividades econémicas corrientes. Ese hecho condujo a la nacionalizacién de casi todas las actividades antes mencionadas en muchos paises en desarrollo, aunque esto no quiere decir que las nacionalizaciones hayan sido sin problemas. Una solucién podria ser tal vez aplicar tasas impositivas variables segdn los precios que los productos (tengo en mente materias primas principalmente) alcancen en el mercado mundial. Asi, por ejemplo, una tasa bisica de 50% para un precio (considerado normal) entre 80 y 100, digamos, se elevaria a 70% para los ingresos que se generan por un precio superior a 100 y se reduce a 30% para los ingresos que se generen por precios inferiores.RESENA DE LIBROS 265 Tanto en lo que plantea la autora, como en diversos comentarios hechos sobre el mismo, se formularon varias sugerencias de las cuales yo quisiera enfatizar las siguientes: i Lo més importante es la utilizaci6n que se da a los recursos externos, sean créditos 0 inversiones. Desde este punto de vista la evaluacién social y privada de los proyectos es fundamental. Preferencia debe darse a los proyectos que aumentan la capacidad exportadora, 0 la sustitucién eficiente de importaciones, o la creaci6n de la infraestuctura econdémica necesaria para la expansién de estas actividades. 2) Es preciso controlar la clase y condiciones de las inversiones extranjeras para que se les dé el mismo trato que a las nacionales. Y en este sentido el control no debe referirse solamente a la clase 0 calidad del proyecto individual, sino que también al monto total de las mismas. Por decir algo, tal vez no més del 20% de las inversiones totales del pats deberfa financiarse con recursos externos. Un pais del nivel de los medios de América latina deberia ser capaz de generar suficientes ahorros para financiar el grueso de las inversiones que requiere para tener una tasa de crecimiento adecuada. 3) Problemas de cardcter coyuntural en el exterior que induzcan ingresos anormales de capital (principalmemte de corto plazo) deben tratarse con medidas ad hoc, como lo ha hecho en épocas recientes el Banco Central. El tipo de cambio debe ser un instrumento asignador de recursos y mantenerse firme, aunque exista y sea deseable un cierto margen de flexibilidad, para estimular sostenidamente el desarrollo de las exportaciones. Hay que evitar ademds las tentaciones de usarlo para estabilizar los precios. Los flujos de capitales, como observa Ffrench-Davis, debieran someterse a un cuidadoso escrutinio y esto no solamente al nivel nacional sino que internacional. Estos flujos han tenido un crecimiento exorbitante que no guarda relacién alguna con los aumentos registrados por la produccién, o el comercio, o los déficit por financiar en las balanzas de pagos. ,Estamos en presencia de una nueva burbuja, cuyo estallido podria tener un efecto sin precedentes en la economia mundial? El trabajo del Sr. Sengupta plantea, con mucha claridad y fuerza metédica, problemas ya largamente discutidos en los foros econémicos internacionales: objetivos de las politicas de ayuda, consideraciones de las mismas, condicionalidad, financiamiento de balanza de pagos y gastos sociales, acceso libre a los mercados y lo que é! denomina "Compactos de desarrollo”. A mi entender, esta dltima idea difiere poco de los denominados Consorcios y Grupos Consultivos que, para ciertos paises, organizé el Banco Mundial en épocas pasadas. Algo similar estaba envuelto en los examenes por paises que el Comité Interamericano de la Alianza para el Progreso realizaba con los paises latinoamericanos, en la década de los aflos 60's. La esencia de estos grupos u organismos era reunir a los representantes de los proveedores de recursos (instituciones financieras internacionales, bancos, gobiernos) y a representantes del pafs receptor con el objetivo de convenir politicas (de estabilidad y desarrollo) igualmente que el aumento de los financiamientos referidos, tanto internos como extemos. Este es, a mi parecer, un buen marco para definir la condicionalidad, para satisfacer una aspiracién a que los proveedores de recursos no van a renunciar y para que al mismo tiempo el pais receptor convenga que esas politicas son factibles y necesarias para lograr los objetivos que se proponen. Ninguna condicionalidad impuesta dard resultados. Aunque ella266 CUADERNOS DE ECONOMIA N®90 se dirija a instrumentos de politica, son las metas las que importan, y si la economia se aleja de ellas en el transcurso del programa el grupo deberia reunirse para establecer los cambios que sea necesario introducir en el programa y la condicionalidad, definida y revisada en estas instancias, deberfa ser unica y valedera u obligatoria para todos los organismos € instituciones que prestaran ayuda 0 asistencia financiera. EI Sr. Sengupta se refiere con entusiasmo al financiamiento de las distintas formas de ayuda a los pafses en desarrollo que propone. Este esta basado en la utilidad decreciente del ingreso y en que los paises ricos podrian aceptar una transferencia de ingresos, cuya utilidad seria despreciable para ellas y que, sin embargo, para los paises en desarrollo significarfa montos considerables. Si no hubiera ya una larga experiencia en esta materia, si en los paises desarrollados la asistencia externa no fuera una materia que no goza de prestigio, si no existiera una gran demanda de ahorros para satisfacer en el mundo urgentes necesidades y si los presupuestos (EE.UU. y Alemania) no estuvieran permanentemente recargados, habria podido pensarse en Ia vialidad de una propuesta como la que se refiere el Sr. Sengupta. En las actuales condiciones, no pareciera que tenga ninguna posibilidad de realizarse. El trabajo del profesor Williamson contiene muchas ideas que tomaria mas tiempo que Ia extensién que puede tener este comentario. El Comité de los 20, que elabor6 un proyecto de Reforma al Sistema Monetario Internacional, vio archivado su proyecto porque la politica norteamericana antes de 1973 y la elevacién del precio del petréleo, junto con el enorme auge que tomaron los créditos internacionales (ya excesivamente altos y fuertemente crecientes antes del shock) hicieron que Alemania abandonara el sistema de paridades fijas y pusiera con ello fin al sistema monetario establecido en Bretton Woods. No pareciera realista la proposicién de Williamson de establecer un conjunto de reglas internacionales que limiten la libertad de los paises de actuar en contra de sus propios intereses, mediante la cuantificacion de objetivos para ciertas variables econdmicas (déficit presupuestario, tipos de cambio, inflacién, cuenta corriente de la balanza de pagos) del modo que lo hace el tratado de Maastricht. Las dificultades que tiene este Tratado estan a la vista y la situaci6n de unificacién econémica y de coordinacién de las politicas esté en Europa a afios luz delante del resto del mundo y, particularmente, de las otras grandes potencias. Los miembros del Grupo de los 7 (los paises industrials democrdticos mas avanzados) ni siquiera han logrado hacer efectivos los Acuerdos del Hotel Plaza de Nueva York, de 1985. Esto no quiere decir que esfuerzos mayores y més realistas deberian hacerse para una mejor coordinacién de las politicas que leven a relaciones cambiarias mAs adecuadas, Tal vez esta tarea podria encomendarse al Fondo Monetario y/o al Banco Mundial, con las reformas institucionales que sean necesarias y, particularmente, d4ndoles mds independencia y una mayor cantidad de recursos. Estas mismas instituciones podrian estar a cargo de la formacién y direcci6n de los grupos consultores que antes se mencionaron para los paises en desarrollo. La agencia para la reestructuracién de las deudas internacionales propuesta por John Williamson tampoco parece muy conveniente, como muchos comentarisas lo expresaron. Yo concuerdo con las expresiones del Sr. Bockelman de que es dudoso que beneficie a los pafses en desarrollo. Por mi lado, no se ve por qué Brasil, Argentina y Peré no puedan seguir el camino de México, Venezuela, Colombia, Bolivia y Chile para reducir en acuerdos ad hoc (tipo Brady), el peso de ia deuda. Al fin y al cabo ellos también tienen responsabilidad en las deudas adquiridas y ello deberia servirles de lecci6n para orientar sus politicas futuras respecto del endeudamiento externo. ‘Los Derechos Especiales de Giro (DEG) no han fracasado porque se planted que ellos podrian utilizarse para transferir recursos reales para financiar el desarrollo (LINK). Esta idea, si bien es cierto oscurecfa un tanto un mecanismo puramente monetario, habfa encontrado unRESENA DE LIBROS 267 eco favorable en el Banco Mundial, que elaboré algunas propuestas para levarla a cabo. El Sistema de DEG's fue dafiado por la oposici6n de los Estados Unidos a la constituci6n de una cuenta de conversién (de délares mantenidos por los Bancos Centrales del resto del mundo en DEG’s) y recibié su golpe de gracia con la gran corriente de préstamos internacionales que tuvieron lugar después de 1973. Los DEG's fueron creados para resolver problemas de liquidez internacional. Ellos no han existido en los dltimos affos y por eso la cuenta no se ha activado. La inflaci6n internacional es una muestra de exceso de liquidez y no de falta de ella. El problema de los paises en desarrollo més pobres, que indica Williamson, bien puede resolverse por otros medios. El Fondo Monetario podria rematar (como lo hizo ya hace cerca de dos afios) parte de sus tenencias de oro y con las utilidades constituir un fondo especial para reforzar las reservas monetarias de dichos paises mediante préstamos de largo plazo y con intereses précticamente nominales. Aunque breve (125 paginas) el volumen denominado Fragile Finance, editado por el Fondo Monetario acerca de la deuda y el desarrollo (Pafses Bajos), contiene una serie de trabajos con comentarios y discusiones que son altamente estimulantes y de mucho interés para quienes se ocupan o interesan con problemas monelarios y financieros internacionales. Jorge Marshall S. Departamento de Economia Universidad de Chile