Gambaran Umum Akuntansi Keuangan Pemerintah Daerah Berbasis Akrual

BADAN PENGAWASAN KEUANGAN DAN PEMBANGUNAN
BUKU I
GAMBARAN UMUM AKUNTANSI

KEUANGAN PEMERINTAH DAERAH
BERBASIS AKRUAL
Sesuai PP No. 71 Tahun 2010
(REVISI)
DEPUTI PENGAWASAN BIDANG PENYELENGGARAAN KEUANGAN DAERAH
2014
Gambaran Umum Akuntansi Pemerintah Daerah Berbasis Akrual
KATA PENGANTAR
Dengan terbitnya Peraturan Pemerintah (PP) Nomor 71 Tahun 2010 tentang
Standar Akuntansi Pemerintahan maka pemerintah daerah harus menyusun dan
menyajikan Laporan Keuangan Pemerintah Daerah (LKPD) menggunakan basis
akrual paling lambat tahun 2015. LKPD yang harus disusun dan disajikan menurut
PP ini meliputi Laporan Operasional (LO), Neraca, Laporan Perubahan Ekuitas
(LPE), Laporan Arus Kas (LAK), Laporan Realisasi Anggaran (LRA), Laporan
Perubahan Saldo Anggaran Lebih (LPSAL), dan Catatan atas Laporan Keuangan
(CaLK). Komponen laporan keuangan tersebut hanya dapat dihasilkan melalui
sistem akuntansi yang dapat menghasilkan Laporan Keuangan (LK) berbasis
akrual dan LK berbasis kas.
Pemerintah daerah dan Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD) sebagai entitas
pelaporan dan entitas akuntansi berkewajiban menyelenggarakan sistem
akuntansi untuk memenuhi amanat PP 71 tersebut di atas. Kewajiban tersebut
menimbulkan kebutuhan untuk menyesuaikan sistem
akuntansi berbasis kas
menuju akrual (cash towards accrual) yang sedang diterapkan saat ini ke sistem
akuntansi berbasis akrual sesuai dengan amanat PP Nomor 71 Tahun 2010.
Penyesuaian tersebut berdampak pada perubahan atau penyesuaian sistem
penatausahaan keuangan pemerintah daerah sehingga pemerintah daerah
perlu menyiapkan sumber daya yang memadai.
Dalam rangka mendukung dan membantu Perwakilan BPKP melakukan asistensi
penyesuaian dan pengembangan sistem akuntansi berbasis akrual sesuai PP
Nomor 71 Tahun 2010 pada pemerintah daerah maka disusun Manual Sistem dan
Prosedur Akuntansi Pemerintah Daerah Berbasis Akrual yang terdiri atas lima buku,
yaitu:
Buku I
Gambaran Umum Akuntansi Pemerintah Daerah Berbasis

Akrual
Buku II
Sistem dan Prosedur Akuntansi Pemerintah Daerah Berbasis

Akrual
Buku III
Bagan Akun Standar (Chart of Accounts)
Buku IV
Jurnal Standar Akuntansi Pemerintah Daerah Berbasis Akrual
Buku V
Simulasi Pembukuan dan Penyusunan Laporan Keuangan

Pemerintah Daerah Berbasis Akrual
Deputi Pengawasan Bidang Penyelenggaraan Keuangan Daerah - BPKP
Revisi Buku I ini dilakukan dalam rangka penyempurnaan Buku I yang sudah
diterbitkan sebelumnya, antara lain:
- Menyesuaikan dengan Permendagri Nomor 64 Tahun 2013 tentang Penerapan
Standar Akuntansi Pemerintahan Berbasis Akrual pada Pemerintah Daerah.
- Menambah Appendix 2 Akuntansi Akrual Sektor Publik di New Zealand yang
merupakan hasil customized International Study and Benchmarking Course on
Public Sector Accrual Accounting at Massey University New Zealand
merupakan bagian kegiatan dari State Accountability Revitalitation (STAR) ADB Loan Nomor
2929-INA sebagai bahan referensi penerapan akuntansi
akrual di negara lain.

- Menyunting kembali keseluruhan isi buku sehingga penyajian substansi materi
lebih mengalir dan sistematis.
Semoga buku ini bisa memberikan manfaat yang maksimal bagi pihak-pihak
yang membutuhkannya. Kami mengucapkan terima kasih kepada seluruh pihak
atas kerja sama, dukungan, masukan, dan saran yang baik yang telah diberikan
kepada kami.
Jakarta,
Maret 2014
Deputi Kepala BPKP,
Dadang Kurnia
NIP 19610930 198203 1 001
ii
Gambaran Umum Akuntansi Keuangan Pemerintah Daerah Berbasis Akrual
DAFTAR ISI
Hal
Kata Pengantar .............................................................................................
Daftar Isi .......................................................................................................
iii
Bab I
Pendahuluan ...............................................................................
A. Latar Belakang .......................................................................................
B. Tujuan ......................................................................................................
C. Ketentuan dan Peraturan Perundang-undangan yang Menjadi Acuan

dalam Penyusunan Manual ...................................................................
D. Ruang Lingkup .........................................................................................
E. Sistematika Penyajian .............................................................................
Bab II
Konsep Dasar Penyusunan Laporan Keuangan Pemerintah

Daerah Berbasis Akrual ............................................................
A. Ciri Keuangan Pemerintah Daerah .......................................................
B. Pengguna Laporan Keuangan dan Kebutuhan Informasi .........................
C. Entitas Akuntansi dan Pelaporan pada Pemerintah Daerah ......................
D. Sistem dan Perlakuan Akuntansi..
10
E. Tujuan Pelaporan Keuangan Pemerintah Daerah.
15
Bab III
Sistem Akuntansi Keuangan Pemerintah Daerah Berbasis

Akrual ...............................................................................................
20
A. Kebijakan Akuntansi Pemerintah Daerah
20
23
Sistem Akuntansi Pemerintah Daerah .....................................................
C. Hubungan Antar Komponen Laporan Keuangan ..................................
30
Bab IV
37
Penutup ..........................................................................................
APPENDIX 1 Strategi Implementasi Akuntasi Berbasis Akrual

APPENDIX 2 Akuntansi Akrual Sektor Publik di New Zealand
Tim Penyusun
iii
BAB I
PENDAHULUAN
A.
Latar Belakang
Terbitnya Peraturan Pemerintah (PP) No. 71 Tahun 2010 tentang Standar
Akuntansi Pemerintahan yang menggantikan PP No. 24 Tahun 2005 akan
memberikan pengaruh yang besar dalam perubahan sistem akuntansi yang
diterapkan
oleh
mempengaruhi
pemerintah
sistem
daerah.
akuntansi
dalam
Perubahan
peraturan
yang
paling
tersebut
adalah
perubahan basis akuntansi. Pada PP No. 24 Tahun 2005 basis akuntansi yang
dianut adalah basis kas menuju akrual (cash towards accrual), sedangkan
pada PP No. 71 Tahun 2010 basis akuntansi yang dianut adalah basis akrual.
Menurut PP No. 71 Tahun 2010
pasal 1 angka 8 dan 9 yang dimaksud
dengan basis kas menuju akrual yaitu basis akuntansi yang mengakui
pendapatan, belanja, dan pembiayaan dengan berbasis kas, serta
mengakui aset, utang, dan ekuitas dana
Sedangkan
basis
akrual
adalah
basis
dengan berbasis akrual.
akuntansi
yang
mengakui
pendapatan, beban, aset, utang, dan ekuitas dalam pelaporan finansial

dengan berbasis akrual, serta mengakui pendapatan, belanja, dan
pembiayaan dalam pelaporan pelaksanaan anggaran berdasarkan basis
yang digunakan dalam APBD.
Oleh karena basis yang
digunakan dalam
menyusun APBD masih
menggunakan basis kas, maka Laporan Realisasi Anggaran (LRA) juga harus
disusun berdasarkan basis kas, dimana pendapatan dan penerimaan
pembiayaan diakui pada saat kas diterima di Rekening Kas Umum
Daerah/Bendahara Penerimaan; serta belanja, transfer, dan pengeluaran
pembiayaan diakui pada saat kas dikeluarkan dari Rekening Kas Umum
Daerah.
Selain basis akuntansi yang berbeda, juga terdapat perbedaan dalam hal
laporan yang harus dibuat oleh pemerintah daerah. Dalam PP No. 24 Tahun
2005 laporan keuangan pokok yang harus dibuat oleh pemerintah daerah
adalah Laporan Realisasi Anggaran (LRA), Neraca, Laporan Arus Kas (LAK),
dan Catatan atas Laporan Keuangan.
Dalam Kerangka Konseptual PP No. 71 Tahun 2010 paragraf 60
laporan
keuangan pokok yang harus dibuat oleh pemerintah daerah, yaitu:

Kategori
Laporan Keuangan
Laporan Pelaksanaan Anggaran
Laporan
Realisasi
Anggaran
(LRA)
Laporan Perubahan Saldo
Anggaran Lebih (LPSAL)
Laporan Finansial
Laporan Operasional (LO)

Laporan Perubahan Ekuitas (LPE)
Neraca
Laporan Arus Kas (LAK)
Catatan atas Laporan Keuangan
Catatan
atas
Laporan
Keuangan (CaLK)
Dari uraian di atas terlihat ada tambahan laporan yang harus dibuat oleh
pemerintah daerah, yaitu Laporan Operasional (LO), Laporan Perubahan
Saldo Anggaran Lebih (LPSAL), dan Laporan Perubahan Ekuitas (LPE).
Laporan keuangan yang dihasilkan dari penerapan SAP berbasis akrual
dimaksudkan untuk memberi manfaat lebih baik bagi para pemangku
kepentingan, antara lain :
1. Memberikan gambaran yang utuh atas posisi keuangan pemerintah.
2. Menyajikan informasi yang sebenarnya mengenai hak dan kewajiban
pemerintah.
3. Bermanfaat dalam mengevaluasi kinerja pemerintah terkait biaya jasa
layanan, efisiensi, dan pencapaian tujuan.

Bertambahnya laporan keuangan pokok di atas akan sangat berpengaruh
dalam
proses
perubahan
pengembangan
dan
implementasi
sistem
akuntansi di pemerintah daerah, serta pola asistensi yang dilakukan oleh

Perwakilan BPKP. Dari pertimbangan-pertimbangan tersebut di atas, Deputi
Pengawasan
Bidang
Penyelenggaraan
Keuangan
Daerah
BPKP
2
mengembangkan Manual Sistem dan Prosedur Akuntansi Pemerintahan

Daerah Berbasis Akrual. Manual Sistem dan Prosedur Akuntansi Pemerintah
Daerah Berbasis Akrual ini
terdiri atas lima buku.
Buku ini adalah buku
pertama dari lima buku yang selanjutnya akan disebut dengan Buku I, yang
mengulas tentang gambaran umum akuntansi pemerintah daerah berbasis
akrual. Buku ini menjelaskan konsep dasar penyusunan laporan keuangan
pemerintah daerah berbasis akrual, sistem akuntansi pemerintah daerah
berbasis akrual, dan strategi implementasi akuntansi berbasis akrual.
B.
Tujuan
Secara umum Manual Sistem dan Prosedur Akuntansi Pemerintah Daerah
Berbasis Akrual disusun dengan tujuan untuk membantu Perwakilan BPKP
dalam melakukan asistensi pengembangan dan implementasi sistem
akuntansi pemerintah berbasis akrual pada pemerintah daerah. Secara
khusus, Buku I ini bertujuan memberikan pemahaman tentang konsep dasar
penyusunan
laporan
keuangan
pemerintah
daerah
berbasis
akrual,
gambaran tentang bagan akun standar, perlakuan atas transaksi keuangan,

hubungan antar komponen laporan keuangan, serta strategi implementasi
akuntansi berbasis akrual.
C.
Ketentuan dan Peraturan Perundang-undangan yang Menjadi Acuan dalam

Penyusunan Manual
Ketentuan dan peraturan perundang-undangan yang menjadi acuan
dalam penyusunan manual ini adalah:
1. Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2003 tentang Keuangan Negara.
2. Undang-Undang Nomor 1 Tahun 2004 tentang Perbendaharaan Negara.
3. Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah.
4. Undang-Undang Nomor 33 Tahun 2004 tentang Perimbangan Keuangan
antara Pemerintah Pusat dan Daerah.
5. Peraturan Pemerintah Nomor 58 Tahun 2005 tentang Pengelolaan
Keuangan Daerah.
6. Peraturan Pemerintah Nomor 71 Tahun 2010 tentang Standar Akuntansi
Pemerintahan.
7. Permendagri Nomor 13 Tahun 2006 tentang Pedoman Pengelolaan

Keuangan Daerah sebagaimana diubah dengan Permendagri Nomor 59
Tahun 2007 dan Permendagri Nomor 21 Tahun 2011.
8. Permenkeu Nomor 238/PMK.05/2011 tentang Pedoman Umum Sistem
Akuntansi Pemerintahan.
9. Permendagri Nomor 64 Tahun 2013 tentang Penerapan Standar
Akuntansi Pemerintahan Berbasis Akrual pada Pemerintah Daerah;
10. Interpretasi Pernyataan Standar Akuntansi Pemerintahan No. 02 tentang
Pengakuan Pendapatan yang Diterima pada Rekening Kas Umum
Negara/Daerah
dan
No.
03
tentang
Pengakuan
Penerimaan
Pembiayaan yang Diterima pada Rekening Kas Umum Negara/Daerah

dan Pengeluaran Pembiayaan yang Dikeluarkan dari Rekening Kas
Umum Negara/Daerah.
D.
Ruang Lingkup
Buku I membahas konsep dasar penyusunan laporan keuangan pemerintah
daerah berbasis akrual, sistem akuntansi pemerintah daerah berbasis akrual
yang antara lain membahas gambaran tentang bagan akun standar dan
perlakuan atas transaksi keuangan, hubungan antar komponen laporan
keuangan, prosedur akuntansi dalam penyusunan laporan keuangan, dan
strategi implementasi akuntansi berbasis akrual.
E.
Sistematika Penyajian
Sistematika penyajian Buku I ini, sebagai berikut:
Bab I Pendahuluan
Bab ini menguraikan Latar Belakang, Tujuan, Ketentuan dan Peraturan
Perundang-undangan yang Mendasari Penyusunan Manual, Ruang Lingkup,
serta Sistematika Penyajian.
Bab II Konsep Dasar Penyusunan Laporan Keuangan Pemerintah Daerah
Berbasis Akrual
Bab ini menguraikan konsep yang menjadi dasar penyusunan dan penyajian
laporan keuangan pemerintah daerah berbasis akrual. Konsep tersebut
meliputi ciri keuangan pemerintah daerah, pengguna laporan keuangan
dan kebutuhan informasi, entitas akuntansi dan pelaporan pada pemerintah
daerah, sistem dan perlakuan akuntansi, serta tujuan pelaporan keuangan

pemerintah daerah.
Bab III Sistem Akuntansi Pemerintah Daerah Berbasis Akrual
Bab ini menguraikan sistem dan prosedur akuntansi pemerintah daerah
berbasis akrual yang meliputi gambaran tentang bagan akun standar,
perlakuan atas transaksi keuangan, prosedur akuntansi dalam penyusunan
laporan keuangan. Selain itu, bab ini juga membahas hubungan antar
komponen laporan keuangan.
Bab IV Penutup
Bab terakhir ini menguraikan simpulan dari bahasan yang sudah dijelaskan
dan menjembatani pembahasan pada buku-buku selanjutnya.
Appendix : Strategi Implementasi Akuntansi Berbasis Akrual
Bagian ini menguraikan strategi penerapan sistem akuntansi berbasis akrual
pada pemerintah daerah.
BAB II
KONSEP DASAR PENYUSUNAN LAPORAN KEUANGAN
PEMERINTAH DAERAH BERBASIS AKRUAL
Dalam menerapkan akuntansi berbasis akrual, terdapat beberapa faktor penting
yang harus diperhatikan dalam penyusunan laporan keuangan pemerintah
daerah. Beberapa faktor penting tersebut merupakan konsep dasar
bagi
penyusunan laporan keuangan pemerintah daerah, yang meliputi antara lain: ciri
keuangan pemerintah daerah; pengguna laporan keuangan dan kebutuhan
informasi; entitas akuntansi dan pelaporan pada pemerintah daerah; sistem dan
perlakuan akuntansi; serta tujuan pelaporan keuangan pemerintah daerah.
A. Ciri Keuangan Pemerintah Daerah
Laporan keuangan pemerintah daerah merupakan keluaran (output) dari
sistem akuntansi keuangan pemerintah daerah, sedangkan sistem akuntansi
dikembangkan sesuai dengan kegiatan pengelolaan keuangan berdasarkan
peraturan perundang-undangan yang berlaku. Lingkungan operasional
organisasi pemerintah daerah berpengaruh terhadap karakteristik tujuan
akuntansi dan pelaporan keuangan pada pemerintah daerah. Ciri keuangan
pemerintah daerah yang perlu dipertimbangkan dalam menetapkan tujuan
akuntansi dan pelaporan keuangan antara lain meliputi :
1. Sistem Penganggaran Pemerintah Daerah
Anggaran pemerintah merupakan dokumen formal hasil kesepakatan
antara eksekutif dan legislatif tentang belanja yang ditetapkan untuk
melaksanakan kegiatan pemerintah dan pendapatan yang diharapkan
untuk menutup keperluan belanja tersebut, serta pembiayaan yang
diperlukan bila diperkirakan akan terjadi defisit atau surplus. Dengan
demikian, anggaran mengoordinasikan aktivitas belanja pemerintah dan
memberi landasan bagi upaya perolehan pendapatan dan pembiayaan
oleh pemerintah untuk suatu periode tertentu yang biasanya mencakup
periode tahunan. Oleh kerena itu, fungsi anggaran di lingkungan
pemerintah
mempunyai
pengaruh
penting
dalam
akuntansi
dan
pelaporan keuangan, antara lain karena:
a. Anggaran merupakan pernyataan kebijakan publik.

b. Anggaran
merupakan
target
fiskal
yang
menggambarkan
keseimbangan antara belanja, pendapatan, dan pembiayaan yang

diinginkan.
c. Anggaran menjadi landasan pengendalian yang memiliki konsekuensi
hukum.
d. Anggaran memberi landasan penilaian kinerja pemerintah.
e. Hasil pelaksanaan anggaran dituangkan dalam laporan keuangan
pemerintah sebagai pernyataan pertanggungjawaban pemerintah
kepada publik.
Atas pertimbangan ini maka sistem penganggaran pada pemerintah
daerah
akan
sangat
berpengaruh
dalam
pengembangan
sistem
akuntansi dan penyusunan laporan keuangan pemerintah daerah. Dalam

hal anggaran disusun dan dilaksanakan berdasarkan basis kas, maka
Laporan Realisasi Anggaran (LRA), yang merupakan realisasi atas belanja,
pendapatan,
dan
berdasarkan
basis
pembiayaan
kas.
Jika
yang
anggaran
telah
dianggarkan,
disusun
dan
disusun
dilaksanakan
berdasarkan basis akrual, maka LRA pun disusun berdasarkan basis akrual.
2. Investasi dalam Aset yang Tidak Langsung Menghasilkan Pendapatan
Investasi yang ditanamkan oleh suatu organisasi selalu diharapkan dapat
memberikan hasil yang sebanding dengan pengorbanan yang telah
dikeluarkan. Di dalam organisasi nirlaba seperti pemerintahan, hal ini tidak
dapat dilakukan mengingat tujuan dan fungsi dari pemerintahan itu
sendiri. Pemerintah daerah adalah organisasi yang mempunyai tugas dan
fungsi memberi layanan kepada masyarakat pada setiap kegiatan
operasional yang dilakukannya.
Dalam rangka memberi layanan kepada masyarakat, pemerintah daerah
menginvestasikan dana yang besar dalam bentuk aset yang tidak secara
langsung menghasilkan pendapatan bagi pemerintah daerah, seperti
gedung perkantoran, jembatan, jalan, taman, dan kawasan reservasi.
Sebagian besar aset dimaksud mempunyai masa manfaat yang lama
sehingga
diperlukan
program
pemeliharaan
dan
rehabilitasi
yang
memadai untuk mempertahankan manfaat yang hendak dicapai.

Dengan demikian, fungsi aset dimaksud bagi pemerintah berbeda dengan
fungsinya bagi organisasi komersial. Sebagian besar aset tersebut tidak
menghasilkan pendapatan secara langsung bagi pemerintah, bahkan
menimbulkan komitmen pemerintah untuk memeliharanya di masa
mendatang.
3. Penggunaan Akuntansi Dana
Akuntansi dana (fund accounting) merupakan sistem akuntansi dan
pelaporan keuangan yang lazim diterapkan di lingkungan pemerintah
yang memisahkan kelompok dana menurut tujuannya, sehingga masingmasing
merupakan
entitas
akuntansi
yang
mampu
menunjukkan
keseimbangan antara belanja dan pendapatan atau transfer yang

diterima. Akuntansi dana dapat diterapkan untuk tujuan pengendalian
masing-masing kelompok dana selain kelompok dana umum (the general
fund) sehingga perlu dipertimbangkan dalam pengembangan pelaporan
keuangan pemerintah.
4. Penyusutan Nilai Aset Tetap
Penyusutan adalah alokasi yang sistematis atas nilai suatu aset tetap yang
dapat disusutkan (depreciable assets) selama masa manfaat aset yang
bersangkutan. Pencatatan penyusutan ini merupakan salah satu penanda
pemberlakuan basis akrual dalam standar akuntansi pemerintahan. Aset
yang digunakan pemerintah, kecuali beberapa jenis aset tertentu seperti
tanah, mempunyai masa manfaat dan kapasitas yang terbatas. Seiring
dengan penurunan kapasitas dan manfaat dari suatu aset, maka
dilakukan penyesuaian nilai berupa penyusutan nilai aset. Penyusutan nilai
aset tersebut dilakukan dengan berbagai metode yang sistematis sesuai
dengan masa manfaat. Metode penyusutan yang digunakan harus dapat
menggambarkan manfaat ekonomi atau kemungkinan jasa (service
potential) yang akan mengalir ke pemerintah.
B. Pengguna Laporan Keuangan dan Kebutuhan Informasi
Pengguna laporan keuangan pemerintah daerah tidak terbatas pada
masyarakat, wakil rakyat, lembaga pengawas, lembaga pemeriksa, pihak
yang memberi atau berperan dalam proses donasi, investasi, dan pinjaman,
tetapi juga pemerintah itu sendiri. Informasi yang disajikan dalam laporan
keuangan bertujuan umum untuk memenuhi kebutuhan informasi dari semua
kelompok pengguna. Kebutuhan informasi tentang kegiatan operasional
pemerintahan serta posisi kekayaan dan kewajiban dapat dipenuhi dengan
lebih baik dan memadai apabila didasarkan pada basis akrual, yakni
berdasarkan pengakuan munculnya hak dan kewajiban, bukan berdasarkan
pada arus kas semata. Namun, apabila terdapat ketentuan peraturan
perundang-undangan
yang
mengharuskan
penyajian
suatu
laporan
keuangan dengan basis kas, maka laporan keuangan dimaksud wajib

disajikan dengan basis kas.
C. Entitas Akuntansi dan Pelaporan pada Pemerintah Daerah
Sesuai definisi dalam PSAP 01 Paragraf 8, Entitas Akuntansi adalah unit
pemerintahan pengguna anggaran/pengguna barang dan oleh karenanya
wajib menyelenggarakan akuntansi dan menyusun laporan keuangan untuk
digabungkan pada entitas pelaporan. Dengan demikian entitas akuntansi
dapat
dikatakan
sebagai
unit
pada
pemerintahan
yang
mengelola
anggaran, kekayaan, dan kewajiban yang menyelenggarakan akuntansi dan

menyajikan
laporan
keuangan
berdasarkan
akuntansi
yang
diselenggarakannya. Berdasarkan definisi di atas maka entitas akuntansi pada

pemerintah daerah adalah Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD). Terkait
dengan Badan Layanan Umum Daerah (BLUD), pada praktiknya ada yang
berstatus sebagai SKPD maupun unit di bawah SKPD, tergantung pada
kebijakan pemerintah daerah yang bersangkutan.
Entitas pelaporan adalah unit pemerintahan yang terdiri atas satu atau lebih
entitas akuntansi atau entitas pelaporan yang menurut ketentuan peraturan
perundang-undangan wajib menyampaikan laporan pertanggungjawaban
berupa laporan keuangan. Oleh sebab itu, dalam penetapan entitas
pelaporan, perlu dipertimbangkan syarat pengelolaan, pengendalian, dan
penguasaan suatu entitas pelaporan terhadap aset, yurisdiksi, tugas dan misi
tertentu, dengan bentuk pertanggungjawaban dan wewenang yang terpisah
dari entitas pelaporan lainnya. Dengan pertimbangan tersebut maka entitas
pelaporan pemerintah daerah adalah pemerintah provinsi/kabupaten/kota.
D. Sistem dan Perlakuan Akuntansi

Untuk menyusun dan menyajikan laporan keuangan pemerintah daerah
diperlukan suatu sistem akuntansi yang dapat mengakomodasi kebutuhan
informasi dalam rangka penyusunan laporan keuangan tersebut. Sistem
Akuntansi Pemerintahan sesuai dengan PP No. 71 Tahun 2010 pasal 1 angka 11
adalah rangkaian sistematik dari prosedur, penyelenggara, peralatan, dan
elemen lain untuk mewujudkan fungsi akuntansi sejak analisis transaksi sampai
dengan pelaporan keuangan di lingkungan organisasi pemerintah.
Dengan kata lain sistem akuntansi merupakan serangkaian prosedur mulai dari
proses pengumpulan data, pencatatan, pengklasifikasian, pengikhtisaran,
sampai dengan pelaporan keuangan dalam rangka pertanggungjawaban
pelaksanaan Anggaran Pendapatan dan Belanja Daerah (APBD) yang dapat
dilakukan secara manual ataupun dengan menggunakan aplikasi komputer.
Untuk dapat melakukan penyusunan sistem akuntansi yang memadai dan
sesuai dengan kebutuhan pemerintah daerah maka faktor-faktor yang perlu
diperhatikan adalah sebagai berikut:
1. Basis Akuntansi
Basis akuntansi merupakan salah satu prinsip akuntansi dan pelaporan
keuangan yang dimaksudkan sebagai ketentuan yang perlu dipahami
dan
ditaati
oleh
pembuat
standar
dalam
menyusun
standar,
penyelenggara akuntansi dan pelaporan keuangan dalam melakukan

kegiatannya, serta pengguna laporan keuangan dalam memahami
laporan keuangan yang disajikan. Sesuai dengan PSAP 01 Paragraf 5 PP
No. 71 Tahun 2010 basis akuntansi yang digunakan dalam laporan
keuangan pemerintah daerah adalah basis akrual. Basis akrual adalah
basis akuntansi yang mengakui pengaruh transaksi dan peristiwa lainnya
pada saat transaksi dan peristiwa itu terjadi, tanpa memperhatikan saat
kas atau setara kas diterima atau dibayar.
Terkait dengan basis akrual ini, dalam Kerangka Konseptual paragraf 42 PP
No. 71 tahun 2010 disebutkan bahwa basis akuntansi yang digunakan
adalah basis akrual untuk pengakuan Pendapatan-LO, Beban, Aset,
Kewajiban, dan Ekuitas. Anggaran disusun dan dilaksanakan berdasar
10
basis kas, maka LRA pun disusun berdasarkan basis kas. Pada paragraf 44
dinyatakan apabila anggaran disusun dan dilaksanakan berdasarkan basis
akrual, maka LRA disusun berdasarkan basis akrual.
Pemetaan basis akuntansi yang digunakan untuk setiap laporan keuangan
yang disusun oleh pemerintah daerah sesuai dengan pernyataan di atas
dapat dijelaskan sebagai berikut:
Basis Akuntansi
Akrual
Kas
Laporan Keuangan
-
Neraca
Laporan Realisasi Anggaran (LRA)
Laporan Perubahan SAL (LPSAL)
Laporan Arus Kas (LAK)
Hasil pemetaan tersebut akan mempengaruhi penyusunan sistem dan

perlakuan akuntansi yang akan ditetapkan oleh pemerintah daerah.
2. Pengakuan Unsur Laporan Keuangan (LK)
Pengakuan dalam akuntansi adalah proses penetapan terpenuhinya
kriteria pencatatan suatu kejadian atau peristiwa dalam catatan akuntansi
sehingga akan menjadi bagian yang melengkapi unsur aset, kewajiban,
ekuitas,
pendapatan-LO,
beban,
pendapatan-LRA,
belanja,
dan
pembiayaan sebagaimana akan termuat pada laporan keuangan entitas

pelaporan yang bersangkutan. Pengakuan diwujudkan dalam pencatatan
jumlah uang terhadap pos-pos laporan keuangan yang terpengaruh oleh
kejadian atau peristiwa terkait.
Faktor
pengakuan
unsur
LK
dalam
penyusunan
sistem
akuntansi
merupakan hal yang sangat penting karena faktor ini akan terkait erat
dengan penatausahaan keuangan termasuk dokumen-dokumen yang
akan digunakan. Misalnya, mengenai pengakuan pendapatan-LO. Dalam
Standar Akuntansi Pemerintahan pengakuan pendapatan-LO mempunyai
karakteristik sebagai berikut:
a. Pendapatan-LO yang diperoleh berdasarkan peraturan perundangundangan diakui pada saat timbulnya hak untuk menagih pendapatan.
11
b. Pendapatan-LO yang diperoleh sebagai imbalan atas suatu pelayanan

yang telah selesai diberikan berdasarkan peraturan perundangundangan, diakui pada saat timbulnya hak untuk menagih imbalan.
c. Pendapatan-LO yang diakui pada saat direalisasi adalah hak yang
telah
diterima
oleh
pemerintah
tanpa
terlebih
dahulu
adanya
penagihan.
d. Dalam hal instansi pemerintah berbentuk Badan Layanan Umum (BLU),
pendapatan diakui dengan mengacu kepada peraturan perundangan
yang mengatur mengenai BLU.
Atas dasar karakteristik tersebut di atas, maka timbulnya hak untuk ditagih
maupun hak yang telah diterima akan terkait dengan terbitnya suatu
dokumen di dalam proses penatausahaan keuangan. Sebagai contoh
transaksi untuk hak tagih yang akan diakui, misalnya saat dokumen Surat
Ketetapan Pajak (SKP) terbit. Saat dokumen ini terbit, maka hak tagih atas
pendapatan timbul sehingga pengakuan atas pendapatan tersebut harus
segera dilakukan. Pembahasan lebih lanjut mengenai pengakuan akan
diuraikan pada buku-buku berikutnya.
3. Pengukuran
Pengguna laporan keuangan perlu mengetahui dasar-dasar pengukuran
yang digunakan sebagai landasan dalam penyajian laporan keuangan.
Apabila lebih dari satu dasar pengukuran digunakan dalam penyusunan
laporan keuangan, maka informasi yang disajikan harus cukup memadai
untuk
dapat
mengindikasikan
unsur
laporan
keuangan
yang
menggunakan dasar pengukuran tersebut. Oleh sebab itu, pengukuran

akan menjadi faktor penting yang harus diperhatikan dalam penyusunan
suatu sistem akuntansi.
Pengakuan dan pengukuran merupakan dua hal yang saling terkait.
Kriteria pengakuan pada umumnya didasarkan pada nilai uang akibat
peristiwa atau kejadian yang dapat diandalkan pengukurannya. Namun
ada kalanya pengakuan didasarkan pada hasil estimasi yang layak.
Apabila pengukuran berdasarkan biaya dan estimasi yang layak tidak
mungkin
dilakukan,
maka
pengakuan
transaksi
demikian
cukup
12
diungkapkan pada Catatan atas Laporan Keuangan. Uraian di atas

sejalan dengan definisi pengukuran yang diuraikan dalam Kerangka
Konseptual Paragraf 98 PP No. 71 tahun 2010. Pengukuran adalah proses
penetapan nilai uang untuk mengakui dan memasukkan setiap pos dalam
laporan keuangan. Pengukuran pos-pos dalam laporan keuangan
menggunakan nilai perolehan historis.
Aset dicatat sebesar pengeluaran/penggunaan sumber daya ekonomi
atau sebesar nilai wajar dari imbalan yang diberikan untuk memperoleh
aset tersebut. Kewajiban dicatat sebesar nilai wajar sumber daya ekonomi
yang
digunakan
pemerintah
untuk
memenuhi
kewajiban
yang
bersangkutan. Pengukuran pos-pos laporan keuangan menggunakan

mata uang rupiah. Transaksi yang menggunakan mata uang asing
dikonversi terlebih dahulu dan dinyatakan dalam mata uang rupiah.
4. Pengungkapan
Pernyataan No. 01 Standar Akuntansi Pemerintahan (PSAP 01) Paragraf 25
PP No. 71 tahun 2010 mensyaratkan adanya pengungkapan tertentu pada
lembar muka (on the face) laporan keuangan, pengungkapan pos-pos
lainnya dalam lembar muka laporan keuangan atau dalam Catatan atas
Laporan Keuangan, dan merekomendasikan format ilustrasi yang dapat
diikuti oleh suatu entitas pelaporan sesuai dengan situasi masing-masing.
Pengungkapan tersebut dalam arti yang seluas-luasnya, meliputi pos-pos
yang disajikan dalam setiap lembar muka laporan keuangan maupun
dalam Catatan atas Laporan Keuangan. Dengan demikian definisi
pengungkapan dapat diartikan sebagai proses menyajikan setiap pos
dalam laporan keuangan agar dapat digunakan sebagai informasi dalam
mengambil keputusan oleh pembaca laporan. Dalam menentukan
apakah suatu kebijakan akuntansi perlu diungkapkan, manajemen harus
mempertimbangkan apakah pengungkapan tersebut dapat membantu
pengguna untuk memahami setiap transaksi yang tercermin dalam
laporan keuangan.
13
Sebagai contoh pengungkapan pos dalam laporan keuangan adalah

pengungkapan pos-pos neraca. Contoh pengungkapan ini akan bervariasi
untuk setiap pos, misalnya:
a. Piutang dirinci menurut piutang pajak, retribusi, penjualan, fihak terkait,
uang muka, dan lainnya; piutang transfer dirinci menurut sumbernya.
b. Persediaan dirinci lebih lanjut sesuai dengan standar yang mengatur
akuntansi untuk persediaan.
c. Aset tetap diklasifikasikan berdasarkan kelompok sesuai dengan standar
yang mengatur tentang aset tetap.
d. Utang transfer dianalisis menurut entitas penerimanya.
e. Dana cadangan diklasifikasikan sesuai dengan peruntukannya.
f. Pengungkapan
kepentingan
pemerintah
dalam
perusahaan
negara/daerah/lainnya adalah jumlah penyertaan yang diberikan,

tingkat pengendalian, dan metode penilaian.
Faktor pengungkapan juga merupakan faktor penting yang harus
diperhatikan dalam penyusunan sistem akuntansi. Seperti telah diuraikan di
atas, dalam penyusunan suatu sistem akuntansi, pengungkapan juga akan
terkait dengan proses penganggaran dan penatausahaan keuangan
terutama
dalam
penyusunan Bagan
Akun
Standar
(BAS).
Hal
ini
disebabkan oleh fungsi dari BAS itu sendiri. BAS merupakan langkah awal
yang harus dilakukan untuk memenuhi persyaratan pengungkapan.
5. Periode Pelaporan
Laporan keuangan disajikan sekurang-kurangnya sekali dalam setahun.
Dalam situasi tertentu, misalnya sehubungan dengan adanya perubahan
tahun anggaran, tanggal laporan suatu entitas berubah dan laporan
keuangan tahunan disajikan dengan suatu periode yang lebih panjang
atau lebih pendek dari satu tahun. Apabila laporan keuangan disajikan
dengan suatu periode yang lebih panjang atau lebih pendek dari satu
tahun, entitas pelaporan perlu mengungkapkan informasi berikut :
a. Alasan penggunaan periode pelaporan tidak satu tahun.
b. Fakta bahwa jumlah-jumlah komparatif untuk laporan tertentu seperti
arus kas dan catatan-catatan terkait tidak dapat diperbandingkan.
14
Pengungkapan atas perubahan tanggal pelaporan penting dilakukan

agar pengguna menyadari bahwa jumlah-jumlah yang disajikan untuk
periode
sekarang
dan
jumlah-jumlah
komparatif
tidak
dapat
diperbandingkan. Contoh selanjutnya adalah dalam masa transisi dari

akuntansi berbasis kas ke akrual, suatu entitas pelaporan mengubah
tanggal pelaporan entitas-entitas akuntansi yang berada dalam entitas
pelaporan
untuk
memungkinkan
penyusunan
laporan
keuangan
konsolidasian.
6. Pencatatan
Faktor terakhir yang harus diperhatikan dalam penyusunan sistem akuntansi
adalah pencatatan. Pencatatan merupakan bagian dari proses akuntansi
yang pengertiannya adalah suatu kegiatan mencatat/merekam pos-pos
laporan keuangan yang terpengaruh oleh suatu transaksi/kejadian
keuangan setelah adanya pengakuan dan pengukuran atas transaksi dan
kejadian keuangan tersebut. Oleh sebab itu, pencatatan terkait erat
dengan pengakuan. Pencatatan dalam proses akuntansi sering disebut
dengan proses pembuatan jurnal. Jurnal inilah yang akan menjadi bagian
penting dalam pembuatan sistem akuntansi. Lebih lanjut mengenai jurnal
akan diuraikan dalam buku-buku selanjutnya.
E.
Tujuan Pelaporan Keuangan Pemerintah Daerah

1. Tujuan Umum Pelaporan Keuangan
Setiap pelaporan yang dibuat oleh pemerintah daerah mempunyai tujuan
yang akan dicapai, demikian juga pelaporan keuangan. Laporan
keuangan untuk tujuan umum juga mempunyai peranan prediktif dan
prospektif, menyediakan informasi yang berguna untuk memprediksi
besarnya sumber daya yang dibutuhkan untuk operasi yang berkelanjutan,
sumberdaya yang dihasilkan dari operasi yang berkelanjutan, serta risiko
dan ketidakpastian yang terkait. Pelaporan keuangan juga menyajikan
informasi bagi pengguna mengenai:
15
a. Indikasi apakah sumber daya telah diperoleh dan digunakan sesuai

dengan anggaran.
b. Indikasi apakah sumber daya diperoleh dan digunakan sesuai dengan
ketentuan, termasuk batas anggaran yang ditetapkan oleh DPR/DPRD.
2. Tujuan Khusus Pelaporan Keuangan
Seperti telah diuraikan dalam BAB I buku ini, terdapat perbedaan laporan
yang harus dibuat oleh pemerintah daerah menurut PP No. 24 Tahun 2005
dan PP No. 71 Tahun 2010, sebagai berikut:
Kategori
Laporan
PP
PP
Keuangan
24
71
Keterangan
Laporan
Laporan
Mengungkapkan kegiatan
Pelaksanaan
Realisasi
keuangan pemerintah
Anggaran
Anggaran
pusat/daerah yang
(LRA)
menunjukkan ketaatan
terhadap APBN/APBD
Laporan
Menyajikan secara komparatif
Perubahan
dengan periode sebelumnya
Saldo
untuk pos-pos Saldo Anggaran
Anggaran
Lebih awal; Penggunaan Saldo
Lebih
Anggaran Lebih;Sisa
(LPSAL)
Lebih/Kurang Pembiayaan
Anggaran tahun berjalan;
Koreksi Kesalahan Pembukuan
tahun Sebelumnya; dan Lainlain;serta Saldo Anggaran Lebih
Akhir.
Laporan
Laporan
Menyajikan pos-pos untuk
Finansial
Operasional
Pendapatan-LO dari kegiatan
(LO)
operasional; Beban dari

kegiatan operasional;
Surplus/defisit dari Kegiatan Non
Operasional, bila ada; Pos luar
biasa, bila ada; dan
16
Kategori
Laporan
PP
PP
Keuangan
24
71
Keterangan
Surplus/defisit-LO.
Neraca
Menggambarkan posisi
keuangan suatu entitas
pelaporan mengenai aset,
kewajiban, dan ekuitas pada
tanggal tertentu.
Laporan
Menyajikan informasi mengenai
Arus Kas
sumber, penggunaan,
(LAK)
perubahan kas dan setara kas

selama satu periode akuntansi,
dan saldo kas dan setara kas
pada tanggal pelaporan.
Laporan
Menyajikan sekurang
Perubahan
kurangnya pos-pos untuk
Ekuitas (LPE)
Ekuitas awal; Surplus/defisit-LO

pada periode bersangkutan;
Koreksi-koreksi yang langsung
menambah/ mengurangi
ekuitas, yang antara lain
berasal dari dampak kumulatif
yang disebabkan oleh
perubahan kebijakan akuntansi
dan koreksi kesalahan
mendasar, misalnya: koreksi
kesalahan mendasar dari
persediaan yang terjadi pada
periode-periode
sebelumnya;dan perubahan
nilai aset tetap karena revaluasi
aset tetap; dan Ekuitas akhir.
Catatan atas
Catatan
Menyajikan penjelasan atau
17
Kategori
Laporan
PP
PP
Keuangan
24
71
Keterangan
Laporan
atas
daftar terinci atau analisis atas
Keuangan
Laporan
nilai suatu pos yang disajikan
Keuangan
dalam Laporan Realisasi
(CaLK)
Anggaran, Laporan Perubahan

Saldo Anggaran Lebih, Neraca,
Laporan Operasional, Laporan
Arus Kas, dan Laporan
Perubahan Ekuitas. Termasuk
pula dalam Catatan atas
Laporan Keuangan adalah
penyajian informasi yang
diharuskan dan dianjurkan oleh
Standar Akuntansi
Pemerintahan serta
pengungkapanpengungkapan lainnya yang
diperlukan untuk penyajian
yang wajar atas laporan
keuangan, seperti kewajiban
kontinjensi dan komitmenkomitmen lainnya.
Dari tabel di atas, maka tujuan khusus dari pelaporan keuangan sesuai
dengan jenis laporannya dapat diuraikan sebagai berikut :
a. Menyediakan informasi tentang sumber, alokasi, dan penggunaan
sumber daya keuangan yang disajikan LRA;
b. Menyediakan informasi mengenai kecukupan penerimaan periode
berjalan untuk membiayai seluruh pengeluaran yang disajikan dalam
LRA dan LAK;
c. Menyediakan informasi mengenai jumlah sumber daya ekonomi yang
digunakan dalam kegiatan entitas pelaporan serta hasil-hasil yang telah
dicapai yang disajikan dalam Neraca dan LRA;
18
d. Menyediakan
informasi
mengenai
bagaimana
entitas
pelaporan
mendanai seluruh kegiatannya dan mencukupi kebutuhan kasnya yang

disajikan LRA dan LAK;
e. Menyediakan informasi mengenai posisi keuangan dan kondisi entitas
pelaporan berkaitan dengan sumber-sumber penerimaannya, baik
jangka pendek maupun jangka panjang, termasuk yang berasal dari
pungutan pajak dan pinjaman yang disajikan dalam Neraca dan LPE;
f. Menyediakan informasi mengenai perubahan posisi keuangan entitas
pelaporan, apakah mengalami kenaikan atau penurunan, sebagai
akibat kegiatan yang dilakukan selama periode pelaporan yang
disajikan dalam LPE dan Neraca;
g. Menyajikan informasi kenaikan atau penurunan Saldo Anggaran Lebih
tahun pelaporan dibandingkan dengan tahun sebelumnya yang
disajikan dalam LPSAL;
h. Menyajikan ikhtisar sumber daya ekonomi yang menambah ekuitas dan
penggunaannya yang dikelola oleh pemerintah daerah untuk kegiatan
penyelenggaraan pemerintahan dalam satu periode pelaporan yang
disajikan dalam LO;
i. Menyediakan penjelasan naratif atau rincian dari angka yang tertera
dalam laporan keuangan dan informasi tentang kebijakan akuntansi
yang dipergunakan oleh entitas pelaporan dan informasi lain yang
diharuskan dan dianjurkan untuk diungkapkan di dalam Standar
Akuntansi Pemerintahan serta ungkapan-ungkapan yang diperlukan
untuk menghasilkan penyajian laporan keuangan secara wajar yang
disajikan dalam CaLK.
19
BAB III
SISTEM AKUNTANSI PEMERINTAH DAERAH
BERBASIS AKRUAL
Sistem akuntansi pemerintah daerah meliputi serangkaian prosedur mulai dari

proses
pengumpulan
data/bukti
transaksi
keuangan,
pencatatan,
pengklasifikasian, pengikhtisaran sampai dengan pelaporan keuangan dalam

rangka pertanggungjawaban pelaksanaan APBD, yang dapat dilakukan secara
manual atau menggunakan aplikasi komputer. Sistem akuntansi juga merupakan
suatu cara untuk menghasilkan laporan keuangan yang menggambarkan posisi
keuangan pada tanggal pelaporan dan kinerja suatu entitas pada satu periode
pelaporan. Laporan keuangan yang dihasilkan terdiri atas beberapa komponen
yang dikelompokkan ke dalam dua kelompok besar yaitu kelompok laporan
pelaksanaan anggaran dan kelompok laporan finansial, serta catatan atas
laporan keuangan. Oleh karena itu, dalam mengembangkan sistem akuntansi
harus memperhatikan sistem dan prosedur akuntansi serta hubungan antar
komponen laporan keuangan.
Sistem dan prosedur akuntansi serta penyusunan laporan keuangan harus
dikembangkan berdasarkan kebijakan akuntansi yang telah ditetapkan oleh
pemerintah daerah. Kebijakan akuntansi pemerintah daerah ditetapkan melalui
peraturan kepala daerah dan harus dipastikan tidak ada perbedaan dengan
perturan kepala daerah tentang sistem dan prosedur akuntansi pemerintah
daerah.
A. Sistem dan Prosedur Akuntansi Pemerintah Daerah
Dalam proses penyusunan laporan keuangan pemerintah daerah diperlukan
suatu sistem yang dijadikan acuan dalam setiap proses akuntansi yang
dilakukan, yang sering disebut dengan sistem akuntansi. Sejak terbitnya PP
No. 24 Tahun 2005, pemerintah daerah menerapkan sistem akuntansi dengan
basis kas menuju akrual. Dengan terbitnya PP No. 71 Tahun 2010 yang
mewajibkan pemerintah daerah menyajikan laporan keuangan dengan basis
akrual akan mempengaruhi sistem akuntansi yang diterapkan selama ini.
20
Sistem akuntansi pemerintah daerah (SAPD) merupakan suatu instrumen

penting yang harus disiapkan dalam rangka implementasi SAP berbasis
akrual. SAPD sebagai alat untuk mewujudkan prinsip-prinsip dasar yang telah
ditetapkan oleh SAP dan kebijakan akuntansi menjadi serangkaian prosedur
pencatatan dengan menggunakan akuntansi double entry melalui alatalatnya berupa buku jurnal, buku besar, neraca saldo, dan laporan
keuangan itu sendiri.
Dalam penyusunan suatu sistem akuntansi, harus dibuatkan prosedur yang
rinci mulai dari apa yang harus dilakukan ketika ada transaksi keuangan,
siapa yang melakukan, di unit mana dilakukannya, kapan dilakukan, kenapa
dilakukan, dan bagaimana cara melakukannya. Prosedur yang disusun harus
terstruktur berdasarkan jenis-jenis transaksi keuangan dan tingkatan unit kerja.
Prosedur ini dapat diuraikan dalam sebuah penjelasan langkah demi langkah
yang dijelaskan melalui sebuah gambaran deskriptif atau bagan alir.
Selain itu, prosedur juga telah memperhitungkan antara biaya dan manfaat
serta harus sesuai dengan peraturan perundangan-undangan yang berlaku.
Seluruh prosedur yang dibuat harus menjamin optimalisasi ketepatan,
keakuratan, serta akuntabilitas informasi yang disajikan. Intinya SAPD sebagai
suatu pedoman dapat dipahami dan dilaksanakan oleh para petugas
khususnya fungsi akuntansi.
Untuk menyusun SAPD tersebut, perlu memperhatikan beberapa tahapan
sebagai berikut :
1.
Identifikasi prosedur
Tahapan penyusunan sistem akuntansi pemerintah daerah dimulai dari
memahami proses bisnis pada pemerintah daerah khususnya terkait
siklus pengelolaan keuangan daerah. Berdasarkan siklus itulah tim
penyusun SAPD mengidentifikasi prosedur-prosedur apa saja yang
harus dibuat.
2.
Menentukan pihak-pihak terkait

Setelah prosedur-prosedur teridentifikasi, ditentukan pihak-pihak yang
terkait pada masing-masing prosedur. Masing-masing pihak memiliki
21
peran tersendiri agar prosedur dapat menghasilkan output yang

diinginkan.
3.
Menentukan dokumen terkait

Setelah prosedur dan pihak terkait ditentukan, langkah selanjutnya
adalah mengidentifikasi dokumen-dokumen yang mengalir pada
prosedur sekaligus menentukan pihak-pihak pengguna dokumen
tersebut. Dari semua dokumen tersebut diidentifikasi dokumen mana
yang valid untuk dijadikan sebagai dokumen sumber pencatatan
jurnal.
4.
Menentukan jurnal standar

Pada setiap prosedur yang telah ditetapkan tim penyusun menelaah
SAP dan kebijakan akuntansi terkait. Berdasarkan penelaahan tersebut
tim penyusun menentukan jurnal debet dan kredit yang akan
digunakan untuk mencatat.
5.
Menuangkannya dalam langkah teknis

Langkah terakhir dalam penyusunan SAPD ialah menyusun langkah
teknis. Langkah teknis merupakan alur pelaksanaan sistem akuntansi
yang menjelaskan pihak-pihak yang melaksanakan sistem akuntansi,
dokumen apa saja yang diperlukan, dan bagaimana pihak-pihak
tersebut memperlakukan dokumen-dokumen yang terkait. Selain itu,
diberikan ilustrasi atau format pencatatan dalam bentuk penjurnalan
akuntasi di setiap bagian alur atau transaksi yang membutuhkan
pencatatan.
Pemerintah daerah dapat mengembangkan sistem akuntansi pemerintah

daerah dengan menambahkan bagan alir dan ilustrasi soal atau transaksi
beserta jawabannya.
Penerapan sistem akuntansi berbasis akrual menggunakan bagan akun
standar/rekening yang pengelompokannya agak berbeda dengan sistem
akuntansi basis kas menuju akrual. Bagan akun ini mengacu pada Pedoman
Umum Sistem Akuntansi Pemerintahan (PUSAP), sesuai Peraturan Menteri
Keuangan
Nomor:
238/PMK.05/201,
tanggal
23
Desember
2011.
Pengelompokan akun dalam bagan akun standar ini disesuaikan dengan

jenis laporan yang akan dihasilkan dalam akuntansi berbasis akrual.
22
Sebagai contoh untuk penyusunan Laporan Operasional (LO), yang belum

ada pada akuntansi berbasis kas menuju akrual, maka pada basis akrual
dibuat pengelompokan tersendiri atas akun-akun Pendapatan-LO dan
Beban. Penjelasan lebih lanjut atas bagan akun ini terdapat pada Buku III
yang berjudul Bagan Akun Standar Akuntansi Pemerintah Daerah Berbasis
Akrual.
Terkait dengan bagan akun standar yang digunakan dalam sistem akuntansi
basis akrual, metode pecatatan yang akan digunakan juga akan berbeda
dengan basis kas menuju akrual. Hal ini sesuai dengan PP No. 71 Tahun 2010,
meskipun telah diwajibkan menyajikan laporan keuangan dengan basis
akrual namun laporan keuangan dengan basis kas seperti Laporan Realisasi
Anggaran tetap harus disajikan. Dengan demikian sistem akuntansi berbasis
akrual yang akan diterapkan akan mengakomodasi baik basis akrual
maupun basis kas dalam satu sistem. Oleh sebab itu, metode pencatatan
yang digunakan dalam sistem akuntansi berbasis akrual untuk mencatat
transaksi penerimaan dan pengeluaran kas akan langsung berpengaruh
terhadap Laporan Realisasi Anggaran (LRA) dan Laporan Operasional (LO).
Hal ini membawa konsekuensi dilakukannya dua jenis penjurnalan sekaligus
baik untuk LRA maupun LO sesuai dengan saat pengakuannya.
Pengakuan saat penerimaan kas maupun pengeluaran kas dilakukan
dengan membuat jurnal pada akun Kas untuk proses penyajian Laporan
Operasional (LO). Dengan demikian terkait penerimaan kas maupun
pengeluaran kas untuk proses penyajian Laporan Realisasi Anggaran (LRA)
tidak dapat menggunakan akun Kas agar tidak terjadi duplikasi pengakuan
Kas. Oleh karena itu, untuk mencegah duplikasi pencatatan akun Kas dalam
sistem akuntansi berbasis akrual ini akan digunakan akun Perubahan Saldo
Anggaran Lebih (Perubahan SAL). Akun ini akan menjadi pengganti akun Kas
terkait dengan sistem akuntansi yang akan menghasilkan penyajian LRA.
Akun ini masuk sebagai kelompok akun nominal yang harus bersaldo nihil di
akhir tahun. Penjelasan lebih lanjut mengenai proses penjurnalan ini dapat
dilihat di Buku IV yang berjudul Jurnal Standar Akuntansi Pemerintah Daerah
Berbasis Akrual dan Buku V yang berjudul Simulasi Pembukuan dan
Penyusunan Laporan Keuangan Pemerintah Daerah Berbasis Akrual.
23
Secara umum, prosedur akuntansi dalam menyusun laporan keuangan

adalah sebagai berikut:
1. Identifikasi Transaksi Keuangan,
Langkah pertama dalam penyusunan laporan keuangan dimulai dari
identifikasi
transaksi
keuangan.
Identifikasi
transaksi
keuangan
dimaksudkan untuk mengetahui jenis transaksi tersebut dari setiap

dokumen keuangan yang diterbitkan oleh pemerintah daerah. Dokumen
yang diterbitkan dimulai dari dokumen dalam proses penganggaran,
penatausahaan, dan pembukuan/akuntansi. Saat proses penganggaran
dokumen yang diterbitkan diantaranya Rencana Kerja Anggaran (RKA),
Dokumen Pelaksanaan Anggaran (DPA), dan Perda APBD. Kemudian
untuk proses penatausahaan dokumen yang diterbitkan adalah Surat
Penyediaan Dana (SPD), Surat Permintaan Pembayaran (SPP), Surat
Perintah Membayar (SPM), dan Surat Perintah Pencairan Dana (SP2D)
untuk sisi pengeluaran. Sedangkan dokumen untuk sisi penerimaan
adalah Bukti Penerimaan dan Surat Tanda Setoran (STS). Dokumen yang
diterbitkan oleh proses pembukuan/akuntansi misalnya memo jurnal.
Dari setiap dokumen yang diterbitkan akan dilakukan identifikasi sesuai
dengan prinsip dan perlakuan akuntansi yang telah ditetapkan oleh
standar dan telah dijelaskan pada pembahasan di atas. Identifikasi
transaksi
yang
dilakukan
mulai
dari
pengakuan,
pengukuran,
pencatatan, dan pengungkapannya. Hal ini menjadi penting karena

dimaksudkan
untuk
dapat
mengetahui
apakah
dokumen
yang
diterbitkan harus ditindaklanjuti dengan proses berikutnya.

Ketika suatu dokumen diterbitkan dan berdasarkan hasil analisis transaksi
keuangan menyatakan bahwa pengakuan harus dilakukan maka
dokumen tersebut akan menjadi dasar atau titik tolak proses pengakuan.
Penjelasan di atas inilah yang akan menjadi landasan dalam penyusunan
sistem akuntansi bagi pemerintah daerah atas setiap transaksi keuangan
yang ada dan terjadi di pemerintah daerah. Hal ini akan menjadi suatu
pedoman bagi seluruh SKPD dalam melaksanakan proses penyusunan
laporan keuangannya.
24
2. Membuat Jurnal atas Transaksi Keuangan

Dari hasil identifikasi transaksi keuangan yang telah dilakukan dan ketika
suatu dokumen diidentifikasi sebagai titik tolak pengakuan, maka proses
pembuatan jurnal merupakan proses lanjutan yang akan dilaksanakan.
Jurnal
ini
akan
menjadi
suatu
langkah
pengungkapan
maupun
pencatatan atas transaksi keuangan yang terjadi sesuai dengan akunakun yang telah ditetapkan dalam bagan akun standar.
3. Posting ke Buku Besar
Setelah transaksi keuangan telah dicatat dalam jurnal maka transaksi
tersebut akan dikelompok-kelompokan atau diklasifikasikan ke dalam
akun buku besar sesuai dengan kelompok akun dalam bagan akun
standar. Proses posting ini dapat dilakukan secara periodik maupun
secara real time.
4. Penyusunan Laporan Keuangan.
Tujuan akhir dari seluruh prosedur akuntansi adalah penyusunan laporan
keuangan. Dalam proses penyusunan laporan keuangan ini terdapat
beberapa prosedur yang merupakan bagian dari proses penyusunan
laporan keuangan yang dapat dijelaskan sebagai berikut:
a. Menyusun Neraca Saldo
Berdasarkan pengikhtisaran pada proses posting ke buku besar, maka
nilai akhir (saldo) dari setiap kelompok akun tersebut akan dapat
diambil menjadi informasi dasar dalam menyusun neraca saldo.
b. Membuat Jurnal Penyesuaian
Dalam proses penyusunan laporan keuangan, terdapat kebijakan
maupun perlakuan akuntansi yang perlu diakomodasi pada akhir
tahun, misalnya pengakuan persediaan akhir apabila menggunakan
metode periodik, penyusutan aset tetap, amortisasi aset tak
berwujud,
pengakuan
bagian
kebijakan/perlakuan akuntansi
lancar
lainnya.
Hal
utang/piutang,
ini
dan
dilakukan agar
informasi yang disajikan dalam laporan keuangan merupakan

informasi yang akurat dan sesuai dengan posisi yang sebenarnya
sehingga dapat diyakini kewajarannya. Kebijakan maupun perlakuan
25
akuntansi
tersebut di
atas
diakomodasi
dalam
bentuk
jurnal
penyesuaian yang dibuat pada akhir tahun.

c.
Jurnal Penutup
Dalam kelompok laporan pelaksanaan anggaran dan kelompok
laporan finansial, sesuai dengan kaidah akuntansi yang berlaku
umum, terdapat akun-akun
yang bersifat riil maupun bersifat
nominal. Atas akun nominal harus dilakukan penutupan karena akun

ini merupakan akun yang hanya digunakan untuk satu tahun
anggaran saja. Proses ini dilakukan dengan membuat jurnal penutup.
Setelah proses jurnal penutup dilakukan maka laporan keuangan dapat
disusun. Alur penyusunan laporan keuangan yang menggambarkan
hubungan antara entitas akuntansi dan entitas pelaporan diuraikan
sebagai berikut:
26
ALUR PENYUSUNAN LAPORAN KEUANGAN

Entitas Pelaporan
Entitas Akuntansi
1. Identifikasi transaksi keuangan
2. Membuat jurnal atas transaksi
keuangan
3. Posting ke buku besar
4. Penyusunan laporan keuangan
- menyusun neraca saldo
- membuat jurnal penyesuaian
- jurnal penutup dan
- penyusunan laporan keuangan
1. Menyusun Laporan Arus Kas

(LAK)
2. Konsolidasi Laporan dari Entitas
Akuntansi
3. Jurnal Penyesuaian
4. Menyusun Laporan Perubahan
SAL (LPSAL)
5. Menyusun Laporan Konsolidasi
1.
1. Laporan Realisasi Anggaran

(LRA);
2. Laporan Operasional (LO);
3. Laporan
Perubahan
Ekuitas
(LPE);
4. Neraca;
5. Catatan atas Laporan Keuangan
(CaLK).
2.
3.
4.
5.
6.
7.
Laporan Realisasi Anggaran (LRA)

Konsolidasian
Laporan Perubahan Saldo Anggaran
Lebih (LPSAL) Konsolidasian
Laporan Arus Kas (LAK) Konsolidasian
Konsolidasian
Konsolidasian
Neraca Konsolidasian
Catatan atas Laporan Keuangan
(CaLK) Konsolidasian
27
B.
Hubungan Antar Komponen Laporan Keuangan

Laporan keuangan sebagaimana diatur dalam PP No. 71 tahun 2010
dikelompokkan ke dalam dua kelompok besar dan Catatan atas Laporan
Keuangan (CaLK). Dua kelompok besar tersebut yaitu Kelompok Laporan
Pelaksanaan Anggaran dan Kelompok Laporan Finansial.
1.
Kelompok Laporan Pelaksanaan Anggaran

Kelompok laporan pelaksanaan anggaran mengungkapkan kegiatan
keuangan pemerintah daerah yang menunjukkan ketaatan terhadap
APBD. Kelompok laporan ini terdiri atas Laporan Realisasi Anggaran
(LRA), dan Laporan Perubahan Saldo Anggaran Lebih (LPSAL). LRA
disajikan
berdasarkan
basis
yang
ditetapkan
dalam
peraturan
perundang-undangan tentang anggaran. Oleh karena sampai dengan

saat ini undang-undang tentang pengelolaan keuangan negara
menyatakan bahwa anggaran disusun berdasarkan basis kas, maka LRA
pun disajikan berdasarkan basis kas. Laporan Realisasi Anggaran juga
menggambarkan perbandingan antara anggaran dengan realisasinya
dalam satu periode pelaporan.
Bentuk dan pola hubungan antara masing-masing laporan pelaksanaan
anggaran dapat digambarkan sebagai berikut:
28
a. Laporan Realisasi Anggaran (LRA)

NO
Akun
I.
Pendapatan-LRA
II.
Anggaran
Realisasi
140
160
Belanja
(100)
(90)
III.
Transfer
(15)
(15)
IV.
Surplus/Defisit (I - II - III)
25
55
V.
Penerimaan Pembiayaan:
10
10
15
15
- Penggunaan
SAL/SiLPA
Tahun Sebelumnya
- Pencairan
Dana
Cadangan
Jumlah Penerimaan
Pembiayaan
VI.
Pengeluaran Pembiayaan
(40)
(35)
VII.
Pembiayaan Netto (V - VI)
(25)
(20)
VIII.
SAL/SiLPA (Tahun Berjalan) (IV
35
+ VII)
b. Laporan Perubahan Saldo Anggaran Lebih (LPSAL)
I.
SAL/SiLPA (Awal)
10
II.
Penggunaan SAL/SiLPA Tahun Sebelumnya
(10)
(sebagai penerimaan pembiayaan tahun

berjalan)
III.
SAL/SiLPA (Tahun Berjalan)
IV
Koreksi
kesalahan
35
pembukuan
tahun
sebelumnya
Dari
Lain-lain
IV.
SAL/SiLPA (Akhir) (I - II + III +IV+V)
gambar
tersebut
di
atas
dapat
36
dijelaskan
bahwa
akun
Penggunaan SAL/SiLPA Tahun Sebelumnya pada LRA sama dengan

akun
SAL/SiLPA
Awal
pada
LPSAL,
karena
dalam
akuntansi
pemerintahan daerah, pada saat penyusunan APBD dan realisasinya,
29
seluruh SAL/SiLPA Tahun Sebelumnya harus dianggarkan/ direalisasikan.

LRA menghasilkan SAL/SiLPA Tahun Berjalan, yang akan dimasukkan ke
dalam LPSAL untuk menambah saldo SAL. Dalam LRA terdapat rincian
Penerimaan
Pembiayaan,
yang
salah
satu
sumbernya
adalah
Penggunaan SAL/SiLPA. Dalam LRA, nilai akun Penggunaan SAL/SiLPA

menambah nilai SAL/SILPA, sehingga dalam LPSAL harus dikurangkan
terlebih dahulu terhadap SAL Awal agar tidak terjadi dua kali
penghitungan.
2.
Kelompok Laporan Finansial

Kelompok laporan finansial merupakan bagian yang tidak terpisahkan
dari satu set laporan keuangan. Kelompok laporan finansial terdiri atas:
a. Laporan Operasional (LO)
b. Laporan Perubahan Ekuitas (LPE)
c. Neraca
d. Laporan Arus Kas (LAK)
Kecuali LAK, seluruh komponen kelompok laporan finansial ini disusun
berdasarkan basis akrual. Bentuk dan pola hubungan masing-masing
jenis dalam kelompok laporan finansial dapat digambarkan sebagai
berikut:
30
a. Laporan Operasional (LO)

I.
II.
III.
IV.
V.
VI.
Pendapatan-LO
Beban
Surplus/Defisit Operasional (I
- II)
Kegiatan Non Operasional
Pos Luar Biasa
Surplus/Defisit - LO (III + IV +
V)
145
75
70
20
(5)
85
b. Laporan Perubahan Ekuitas (LPE)

I.
II.
III.
c.
Ekuitas Awal
Surplus/Defisit - LO
Ekuitas Akhir (I - II)
350
85
435
Aset
Kewajiban dan Ekuitas
1. Kewajiban
2. Ekuitas
515
515
80
435
Neraca
I.
II.
d. Laporan Arus Kas (LAK)

I.
II.
III
IV
V
VI
VI
Arus Kas dari Aktivitas Operasi (Arus Masuk

Kas - Arus Keluar Kas)
Arus Kas dari Aktivitas Investasi (Arus Masuk
Arus Kas dari Aktivitas Pendanaan (Arus
Masuk Kas - Arus Keluar Kas)
Arus Kas dari Aktivitas Transitoris (Arus Masuk
Kenaikan/Penurunan Kas (I + II + III + IV)
Saldo Awal Kas di BUN/BUD, Bendahara
Pengeluaran, dan Bendahara Penerimaan
Saldo Akhir Kas di BUN/BUD, Bendahara
Pengeluaran, dan Bendahara Penerimaan
(V + VI)
xxx
xxx
xxx
xxx
xxx
xxx
xxx
Dari gambar tersebut di atas dapat dijelaskan sebagai berikut:

1)
Surplus/Defisit-LO dalam Laporan Operasional akan menambah

Ekuitas Awal dalam Laporan Perubahan Ekuitas sehingga menjadi
Ekuitas Akhir;
31
2)
Saldo Ekuitas Akhir dalam Laporan Perubahan Ekuitas akan sama

nilainya dengan saldo akun Ekuitas dalam Neraca;
3)
Saldo akhir Kas dalam Laporan Arus Kas merupakan saldo Kas
dalam Aset di Neraca.
3.
Catatan atas Laporan Keuangan (CaLK)

Catatan atas Laporan Keuangan yang sering disebut dengan CaLK
merupakan penjelasan atau daftar terinci atau analisis atas nilai suatu
pos yang disajikan dalam laporan keuangan. CaLK merupakan bagian
yang tidak terpisahkan dari lembar muka laporan keuangan. Lembar
muka laporan keuangan terdiri dari kelompok laporan pelaksanaan
anggaran dan kelompok laporan finansial.
Laporan keuangan disajikan sekurang-kurangnya sekali dalam setahun,
namun demikian dalam situasi tertentu suatu entitas pelaporan dapat
mengubah tanggal pelaporannya. Jika hal ini terjadi maka diperlukan
penjelasan yang memadai berkenaan hal tersebut yang disajikan di
dalam CaLK. Pengungkapan atas perubahan tanggal pelaporan di
dalam CaLK tersebut dimaksudkan agar pengguna laporan menyadari
kalau jumlah-jumlah yang disajikan dalam laporan periode sekarang
tidak dapat diperbandingkan dengan jumlah-jumlah pada periode
sebelumnya.
Selain itu, hal-hal lain yang belum dapat dijelaskan pada lembar muka
laporan keuangan juga harus diungkapkan dalam CaLK. Dengan kata
lain setiap komponen laporan keuangan harus diidentifikasi dan
diungkapkan secara jelas. CaLK dimaksudkan agar laporan keuangan
dapat dipahami oleh pembaca secara luas, tidak terbatas hanya untuk
pembaca tertentu ataupun manajemen entitas pelaporan. Laporan
keuangan mungkin mengandung informasi yang dapat mempunyai
potensi kesalahpahaman di antara pembacanya. Oleh karena itu,
untuk menghindari kesalahpahaman, atas sajian laporan keuangan
harus dibuat CaLK yang berisi informasi untuk memudahkan pengguna
dalam memahami laporan keuangan.
32
Kesalahpahaman dapat saja disebabkan oleh persepsi dari pembaca

laporan keuangan. Pembaca yang terbiasa dengan orientasi basis kas
mempunyai
potensi
kesalahpahaman
dalam
memahami
konsep
akuntansi akrual. Pembaca yang terbiasa dengan laporan keuangan

sektor komersial cenderung melihat laporan keuangan pemerintah
seperti laporan keuangan perusahaan. Pembahasan umum dan
referensi ke akun-akun laporan keuangan menjadi penting bagi
pembaca laporan keuangan. Selain itu, pengungkapan basis akuntansi
dan kebijakan akuntansi yang diterapkan akan dapat membantu
pembaca menghindari kesalahpahaman dalam memahami laporan
keuangan.
Untuk dapat mencapai hal itu maka perlu disajikan informasi yang
memadai dalam CaLK, meliputi:
1)
Nama entitas pelaporan, apakah SKPD atau pemerintah daerah;
2)
Cakupan laporan keuangan, apakah satu entitas akuntansi atau

konsolidasian dari beberapa entitas akuntansi/pelaporan;
3)
Tanggal pelaporan atau periode yang dicakup oleh laporan

keuangan, yang sesuai dengan komponen laporan keuangan yang
dimaksud;
4)
Mata uang pelaporan; dan
5)
Tingkat ketepatan yang digunakan dalam penyajian angka-angka

pada laporan keuangan, misalnya dalam ribuan atau jutaan.
Selain itu, agar dapat digunakan oleh pengguna dalam memahami

dan membandingkannya dengan laporan keuangan entitas lainnya,
CaLK juga mengungkapkan hal-hal sebagai berikut:
1)
Informasi Umum tentang Entitas Pelaporan dan Entitas Akuntansi;
2)
Informasi tentang kebijakan fiskal/keuangan dan ekonomi makro;
3)
Ikhtisar pencapaian target keuangan selama tahun pelaporan

berikut kendala dan hambatan yang dihadapi dalam pencapaian
target;
4)
Informasi tentang dasar penyusunan laporan keuangan dan

kebijakan-kebijakan akuntansi yang dipilih untuk diterapkan atas
transaksi-transaksi dan kejadian-kejadian penting lainnya;
33
5)
Rincian dan penjelasan masing-masing pos yang disajikan pada

lembar muka laporan keuangan;
6)
Informasi yang diharuskan oleh Pernyataan Standar Akuntansi

Pemerintahan (PSAP) yang belum disajikan dalam lembar muka
laporan keuangan;
7)
Informasi lainnya yang diperlukan untuk penyajian yang wajar, yang

tidak disajikan dalam lembar muka laporan keuangan.
34
BAB IV
PENUTUP
Penjelasan sebagaimana diuraikan pada bab-bab sebelumnya memberikan

gambaran akan pentingnya sebuah referensi dalam rangka penerapan SAP
berbasis akrual bagi Perwakilan BPKP saat melakukan asistensi pada pemerintah
daerah di wilayah kerjanya. Buku I yang merupakan bagian pertama dari Manual
Sistem dan Prosedur Akuntansi Pemerintahan Daerah Berbasis Akrual ini berisi
kebijakan umum dan kerangka dasar dalam pengembangan sistem akuntansi
berdasar SAP berbasis akrual yang akan diuraikan dalam buku-buku selanjutnya.
Manual yang terdiri atas lima buku diharapkan dapat memberikan referensi yang
seragam bagi seluruh Perwakilan BPKP dalam melakukan asistensi kepada
pemerintah daerah. Perwakilan BPKP dapat menggunakan manual ini sebagai:
1. Referensi dalam membantu pemerintah daerah menyusun produk-produk

hukum dalam rangka penerapan SAP berbasis akrual.
Produk hukum pemerintah daerah merupakan acuan yang akan menjadi
landasan penerapan suatu sistem di pemerintah daerah. Produk hukum yang
dapat disusun diantaranya:
a. Peraturan
Gubernur/Bupati/Walikota
tentang
Sistem
dan
Prosedur
Akuntansi Pemerintahan pada pemerintah daerah yang mengacu pada

Pedoman Umum Sistem Akuntansi Pemerintahan pada pemerintah
daerah
yang
diatur
oleh
Peraturan
Menteri
Keuangan
setelah
berkoordinasi dengan Menteri Dalam Negeri;

b. Peraturan Gubernur/Bupati/Walikota tentang Kebijakan Akuntansi;
c. Peraturan Gubernur/Bupati/Walikota lainnya yang terkait penerapan SAP
berbasis akrual.
2. Referensi dalam menyusun dan melaksanakan strategi implementasi SAP

berbasis akrual.
Strategi implementasi merupakan hal penting yang menjamin bahwa apa
yang dirumuskan terlaksana dengan baik. Strategi implementasi merupakan
keseluruhan
pekerjaan
yang
dimaksudkan
untuk
melaksanakan
perencanaan strategi yang telah dipilih. Strategi implementasi menunjukkan
35
suatu proses dimana strategi dan kebijakan dilaksanakan melalui satu

program, anggaran, dan prosedur.
3. Referensi dalam penyusunan rencana tindak saat melakukan asistensi

penerapan SAP berbasis akrual bagi pemerintah daerah.
Rencana tindak merupakan hal yang sangat penting bagi Perwakilan BPKP
untuk dapat mengatur strategi dan alokasi baik waktu maupun sumber daya.
Dengan manual ini diharapkan dapat menjadi acuan dalam mengambil
suatu kebijakan mengenai rencana alokasi waktu penerapannya (time
schedule).
Rencana
alokasi
waktu
tersebut
dapat
digunakan
untuk
menentukan rencana sumber daya manusia yang dibutuhkan, tolok ukur

setiap tahapan proses pelaksanaan kegiatan asistensi, pedoman mengukur
batas waktu tiap tahapan penerapan SAP berbasis akrual, dan lain
sebagainya.
Dengan demikian buku-buku berikutnya akan menjadi bagian penting dalam
pembuatan manual referensi ini. Secara singkat sistematika buku-buku berikutnya
dapat diuraikan sebagai berikut:
BUKU II
SISTEM DAN PROSEDUR AKUNTANSI PEMERINTAH DAERAH BERBASIS

AKRUAL
Isi dalam buku ini akan menguraikan siklus serta langkah-langkah
secara kronologis dalam proses akuntansi dan penyusunan laporan
keuangan sesuai SAP berbasis akrual yang disajikan per tahapan
proses
pengelolaan
keuangan
yang
dimulai
dari
proses
penganggaran, penatausahaan, hingga pembukuan. Buku ini terdiri

dari enam bab yaitu Pendahuluan; Kebijakan Akuntansi, Proses
Akuntansi Keuangan Daerah, Akuntansi SKPD, Akuntansi PPKD, dan
Akuntansi Konsolidasi.
BUKU III
BAGAN AKUN STANDAR (CHART OF ACCOUNTS)

Secara garis besar buku ini akan berisi mengenai segala hal yang
berhubungan dengan bagan akun mulai dari kriteria klasifikasi tiap
akun, kodering akun, serta contoh akun. Buku ini terdiri dari satu bab
yang terdiri dari latar belakang dan pentingnya Bagan Akun
Standar, tujuan pembakuan Bagan Akun Standar, dan Bagan Akun
Standar.
36
BUKU IV
JURNAL
STANDAR
AKUNTANSI
PEMERINTAH
DAERAH
BERBASIS AKRUAL
Buku
yang
terdiri
dari
sembilan
bab
ini
akan
menjelaskan
bagaimana melakukan identifikasi transaksi-transaksi yang umum

terjadi di daerah serta jurnal standarnya. Bab-bab dalam buku ini
adalah bab Pendahuluan; Jurnal Standar Anggaran; Jurnal Standar
Pendapatan-LO dan Pendapatan-LRA; Jurnal Beban dan Belanja;
Jurnal Standar Pembiayaan; Jurnal Standar Aset, Kewajiban, dan
Ekuitas; Jurnal Standar Penyesuaian Akhir Tahun, Jurnal Standar
Penutup; dan Jurnal Standar Koreksi.
BUKU V
SIMULASI PEMBUKUAN DAN PENYUSUNAN LKPD BERBASIS AKRUAL

Buku ini akan memberikan contoh penerapan seluruh seluruh sistem
dan prosedur akuntansi sesuai dengan manual yang telah dibuat
sekaligus sebagai sarana pengujian terhadap substansi manual
yang telah dibuat. Buku ini terdiri dari empat bab yaitu bab
Pendahuluan; Akuntansi Satuan Kerja Perangkat Daerah (SKPD);
Akuntansi Pejabat Pengelola Keuangan Daerah (PPKD); dan
Akuntansi Konsolidasi Pemerintah Daerah. Buku ini juga dilengkapi
dengan lampiran BAS dan APBD yang digunakan dalam simulasi.
37
APPENDIX 1
STRATEGI IMPLEMENTASI AKUNTANSI BERBASIS AKRUAL
I. Latar Belakang
Terbitnya Peraturan Pemerintah (PP) No. 71 Tahun 2010 tentang Standar
Akuntansi Pemerintahan mewajibkan pemerintah dan pemerintah daerah
menerapkan SAP berbasis akrual. Selain itu, Pemerintah juga diwajibkan untuk
menyusun Sistem Akuntansi Pemerintahan yang mengacu pada SAP. Sistem
Akuntansi Pemerintahan pada pemerintah akan diatur dengan Peraturan
Menteri Keuangan yang mengacu pada Pedoman Umum Sistem Akuntansi
Pemerintahan, sedangkan Sistem Akuntansi Pemerintahan pada pemerintah
daerah
diatur
dengan
peraturan
gubernur/bupati/walikota
yang
juga
mengacu pada Pedoman Umum Sistem Akuntansi Pemerintahan. Pedoman

Umum Sistem Akuntansi Pemerintahan tersebut diatur dengan Peraturan
Menteri Keuangan Nomor 238/PMK.05/2011 tanggal 23 Desember 2011 setelah
berkoordinasi dengan Menteri Dalam Negeri. Hal ini sesuai dengan bunyi pasal
6 PP No. 71 Tahun 2010.
Kewajiban ini tentu saja bukan merupakan hal yang mudah bagi pemerintah
daerah untuk segera menerapkannya, mengingat penerapan PP No. 24 Tahun
2005 tentang Standar Akuntansi Pemerintahan yang mewajibkan pemerintah
dan pemerintah daerah menerapkan SAP berbasis kas menuju akrual (cash
towards
accrual)
pelaksanaannya
masih
belum
sesuai
dengan
yang
diharapkan. Sejauh ini, tingkat penerapan pada beberapa pemerintah daerah

dapat dikatakan masih dalam tahap pemenuhan peraturan saja. belum
sepenuhnya sampai pada tataran penerapan sistem yang menyeluruh
(substance).
Dengan realitas tersebut maka penerapan PP No. 71 Tahun 2010 tentu
memerlukan strategi yang tepat sehingga pemerintah dan pemerintah daerah
dapat menerapkan SAP berbasis akrual dengan lebih mudah. Permasalahan
ini telah dipertimbangkan dalam Lampiran I pada PP No. 71 Tahun 2010 yang
menjelaskan bahwa SAP berbasis akrual berlaku sejak tanggal ditetapkan dan
dapat segera diterapkan oleh setiap entitas. Sedangkan SAP berbasis kas
menuju akrual pada Lampiran II, berlaku selama masa transisi bagi entitas yang
belum siap untuk menerapkan SAP berbasis akrual sampai dengan tahun
anggaran 2014. Selanjutnya, setiap entitas pelaporan, baik pemerintah
maupun pemerintah daerah wajib melaksanakan SAP berbasis akrual.
Walaupun
entitas
pelaporan
untuk
sementara
masih
diperkenankan
menerapkan SAP berbasis kas menuju akrual, entitas pelaporan diharapkan

dapat segera menerapkan SAP berbasis akrual.
Hal ini lebih lanjut dijelaskan dalam strategi penerapan SAP berbasis akrual
yang dikeluarkan oleh Komite Standar Akuntansi Pemerintahan (KSAP) dan
dapat disimpulkan tahapanya sebagai berikut:
Tahap
1
Strategi Penerapan SAP Berbasis Akrual
Sosialisasi SAP Berbasis Akrual kepada seluruh pengguna

laporan keuangan dan para palaksana fungsi akuntansi
keuangan di pemerintah daerah
Penyiapan aturan pelaksanaan berupa kebijakan akuntansi

dan sistem akuntansinya;
Pengembangan Sistem Akuntansi dan Teknologi Informasi (TI)

bagian pertama (proses bisnis dan detail requirement)
Pengembangan kapasitas SDM
Reviu, Evaluasi, dan Penyempurnaan Sistem
Implementasi penuh
II. Strategi dan Persiapan Penerapan SAP Berbasis Akrual

Mengingat batas waktu dan strategi penerapan SAP Berbasis Akrual yang
dikeluarkan oleh KSAP tersebut maka rencana implementasi sepenuhnya
paling lambat pada tahun 2015. Atas batas waktu ini maka Deputi
Pengawasan Bidang Penyelenggaraan Keuangan Daerah dan Perwakilan
BPKP hendaknya juga mempunyai strategi dalam melaksanakan asistensi
implementasi PP No. 71 Tahun 2010 ini demi tercapainya amanat PP tersebut.
Dengan demikian pada batas waktu yang telah ditentukan pemerintah
daerah telah benar-benar menerapkan amanat ini karena telah disusun
strategi dan persiapan yang baik.
Tahapan asistensi implementasi PP No. 71 Tahun 2010 adalah sebagai berikut:

Tahapan Implementasi Akuntansi Basis Akrual
Tahun
pada Pemerintahan Daerah
Sosialisasi SAP Berbasis Akrual sesuai PP No. 71 Tahun 2010
Asistensi Penyusunan :
Peraturan Kepala Daerah tentang Sistem Akuntansi

Pemerintah Daerah yang Mengacu pada Pedoman
Umum
Sistem
Akuntansi
Pemerintahan
pada
Pemerintah Daerah
Peraturan
Kepala
Daerah
tentang
Kebijakan
Akuntansi
Penyesuaian
penatausahaan
pelaksanaan
APBD
agar dapat mendukung sistem akuntansi
Peraturan
Kepala
Daerah
Lainnya
yang
Terkait
Penerapan SAP Berbasis Akrual
Pengembangan subsistem seperti:
Sistem akuntansi persediaan
Sistem akuntansi aset tetap
Sistem akuntansi pendapatan dan piutang
Revisi peraturan pelaksanaan APBD untuk mengakomodasi

peraturan baru yang relevan
Pendampingan
implementasi
Perkada
Sisdur
Akuntansi
Akrual dan penyusunan Juknis Subsistem Pendukung
Untuk mendapatkan hasil yang lebih optimal, asistensi penyusunan Perkada

Sisdur
Akuntansi
Akrual
dan
sosialisasinya
sebaiknya
paralel
dengan
implementasi aplikasi SIMDA Keuangan. Dengan mengacu pada tahapan

tersebut di atas dan didukung dengan Manual yang sudah disusun,
diharapkan Perwakilan BPKP dapat melakukan asistensi ke pemerintah daerah
di wilayahnya dengan lebih terencana, efisien dan efektif.
APPENDIX 2
AKUNTANSI AKRUAL SEKTOR PUBLIK DI NEW ZEALAND
Berdasarkan customized International Study and Benchmarking Course on Public
Sector Accrual Accounting at Massey University New Zealand yang dilaksanakan
sebagai bagian kegiatan dari State Accountability Revitalitation (STAR) - ADB
Loan Nomor
2929-INA diperoleh pengetahuan mengenai konsep dan praktik
akuntansi akrual sektor publik di New Zealand serta gambaran langsung praktik
akuntansi akrual pada pemerintah daerah.
Pengetahuan yang diperoleh dari
pelatihan dan study tersebut adalah sebagai berikut:
A. SEJARAH IMPLEMENTASI AKUNTANSI AKRUAL SEKTOR PUBLIK DI NEW

ZEALAND
Implementasi akuntansi akrual sektor publik di New Zealand dimulai semenjak
reformasi ekonomi pertengahan era 80-an.
Pemerintah New Zealand
terancam bangkrut karena telah memiliki utang yang besar tetapi berani
menjanjikan tunjangan hari tua yang besar bagi warga negara lanjut usia.
Dengan akuntansi kas masalah tidak terlihat karena pembayaran baru akan
terjadi beberapa tahun lagi. Kebangkrutan terlihat nyata jika kewajiban
tersebut diperhitungkan secara akrual. Reformasi dimulai dari privatisasi dan
korporatisasi entitas komersial pemerintah sejalan dengan deregulasi pasar
modal dan keuangan di New Zealand.
Dalam waktu singkat pemerintah
harus meningkatkan kinerja dan akuntabilitas pada entitas komersial sektor

publik yang masih tersisa dengan implementasi praktik manajemen modern
seperti pemberian otoritas yang kuat bagi pimpinan unit organisasi (chief
executives) dan performance-based executives evaluation. Sampai dengan
tahun 1989, proses penganggaran di New Zealand masih berdasarkan sistem
akuntansi kas. Public Finanace Act of 1989 mengatur agar pemerintah
melakukan penganggaran berbasis output/output-based budgeting dan
mensyaratkan agar seluruh penganggaran dan pelaporan pada tingkat
departemen menggunakan basis akrual.
1
Proses penganggaran berbasis output menekankan penggunaan informasi

biaya output (produk) sebagai sarana managerial dan lebih khusus menjadi
basis dalam model penganggaran kuasi pasar (instansi pemerintah dianggap
sebagai penghasil output, parlemen sebagai pembeli). Dalam sistem ini,
departemen harus menggunakan proyeksi dan pelaporan berbasis akrual
sehingga parlemen dapat mengetahui seluruh biaya untuk suatu output dan
jika mungkin dapat membandingkannya dengan suplier sektor privat.
Sebagai pelengkap penganggaran dan pelaporan berbasis akrual tersebut,
Public
Finanace
Act
juga
menerapkan
accrual-based
performance
assessment. Public Finanace Act mengatur bahwa laporan pemerintah New

Zealand dan seluruh departemen harus disajikan mengacu pada Generally
Accepted Accounting Practice (GAAP). Penggunaan GAAP tersebut sangat
bermanfaat dalam memfasilitasi implementasi akrual sektor publik karena
memungkinkan tenaga berpengalaman, perangkat lunak, dan sistem pada
sektor privat mengalir ke sektor publik.
Laporan keuangan berbasis akrual
penuh di New Zealand (dikenal sebagai Crown Financial Statements) terbit

pertama kali pada tahun 1992.
B. ORGANISASI SEKTOR PUBLIK DI NEW ZEALAND

Entitas sektor publik di New Zealand terdiri dari pemerintah pusat/central
government, pemerintah lokal/local government, dan berbagai organisasi
yang bertanggung jawab kepadanya (crown entities, stated owned
entreprises, serta council-controlled organization. Setiap entitas bertanggung
jawab terhadap penyelenggaraan pelayanan yang telah ditetapkan.
Terdapat pemisahan kewenangan dan peran yang tegas antara politisi
dengan manajemen/pegawai negeri. Politisi hanya menangani kebijakan;
manajemen/pegawai hanya menjalankan operasi organisasi. Akuntansi
akrual diterapkan oleh entitas sektor publik untuk menghasilkan laporan
keuangan dan kinerja operasi, mengamankan aset, menjaga akuntabilitas
aset dan kinerja, serta mendukung keputusan operasi agar lebih efisien.
Gambaran proses bisnis setiap entitas sektor publik di New Zealand adalah
sebagai berikut:
2
1. Central Government/Pemerintah Pusat

Pemerintah New Zealand dikenal sebagai The Crown. Kepala negara
dijabat oleh Ratu/Raja Inggris dan dijalankan melalui Gubernur Jenderal
yang dipilih oleh ratu/raja. Kekuasaan sebenarnya (real power) pemerintah
New Zealand berada di tangan Parlemen dan Kabinet. Parlemen
merupakan lembaga pembuat undang-undang yang dipilih setiap tiga
tahun. Parlemen NZ terdiri dari 120 orang dan menggunakan sistem
unikameral (one chamber). Perdana menteri diangkat dan diberhentikan
oleh parlemen (biasanya merupakan pimpinan partai yang memiliki suara
terbanyak). Anggota kabinet terdiri dari para menteri yang dipilih dari
parlemen oleh perdana menteri. Setiap menteri bertanggung jawab
terhadap satu atau beberapa departemen. Kabinet bertanggung jawab
kepada parlemen. Politisi (parlemen dan menteri) berwenang menentukan
kebijakan departemen.
Kegiatan operasional departemen dijalankan oleh Chief Executive
(pejabat profesional yang dipilih State Service Comission). Chief executive
bertanggung jawab untuk menjalankan kebijakan politisi dan mencapai
target
yang
telah
disepakati
dengan
menteri
(negotiated
result).
Walaupun bertanggung jawab kepada menteri, chief executive memiliki

kebebasan penuh dalam menjalankan operasi departemen sesuai
dengan ketentuan perundang-undangan dan tidak dapat memperoleh
instruksi yang detail dari menteri (operational independence). CEO dapat
memberi
saran
kebijakan
yang
akan
dijalankan
pemerintah.
Pengeluaran/belanja yang dilakukan chief executive dibatasi oleh

peraturan perundang-undangan dan anggaran yang disepakati dengan
politisi (negotiated budget). Pegawai negeri (civil service) merupakan karir
profesional yang dikendalikan oleh CEO.
2. Local Government/Pemerintah Lokal

Pemerintah lokal di New Zealand terdiri dari City, District, Region, dan
District Health Board. Crown (pemerintah pusat) tidak mencampuri urusan
pemerintah lokal. Pemerintah lokal (City/District/Region) bertanggung
jawab untuk menyediakan pelayanan masyarakat, District Health Board
bertanggung jawab terhadap kegiatan rumah sakit dan pelayanan
3
kesehatan lainnya. Seperti pemerintah pusat, kekuasaan pemerintah lokal

dijalankan oleh politisi dan CEO. Politisi pemerintah lokal terdiri dari Mayor
dan Councilors yang dipilih setiap tiga tahun. CEO bertanggung jawab
untuk
menyelenggarakan
pelayanan
dengan
mempekerjakan
pegawai/staf pemerintah lokal. CEO bertanggung jawab kepada Council

atau DHB yang mengangkatnya. Pelayanan pemerintah lokal dibiayai dari
pajak lokal (property tax, goods and service tax), retribusi pelayanan (fees),
serta bantuan pemerintah/government grants (biasanya jumlah grants
tidak signifikan).
3. Crown Entity
Crown
entity
merupakan
entitas
legal
yang
terpisah
dan
tidak
berhubungan dengan layanan publik. Organisasi ini biasanya dibentuk

berdasarkan ketetapan parlemen (Parliament Act) untuk menjalankan
fungsi tertentu sesuai dengan ketentuan perundang-undangan. Pengelola
Crown Entity biasanya terdiri dari Board dan CEO. Anggaran dan
perencanaan
biasanya
dilakukan
oleh
Board
berdasatkan
hasil
negosiasi/persetujuan Pemerintah Pusat (Crown). CEO ditunjuk oleh Board

dan berwenang menjalankan kegiatan operasi secara independen. Staf
lainnya ditetapkan oleh CEO. Pendanaan operasional entitas ini berasal
dari dana pemerintah pusat serta pendapatan hasil pelayanan. Entitas ini
wajib menyusun laporan keuangan dan kinerja operasional.
4. State Owned Entreprise dan Council-Controlled Organization
SOE merupakan perusahaan milik pemerintah yang bertujuan untuk
mencari laba. Pada tingkat pemerintah lokal dikenal Council-Controlled
Organization.
kementerian
Kepemilikan saham pemerintah biasanya diwakili oleh 2

(kementerian
keuangan
dan
kementerian
teknis).
Perusahaan ini tunduk pada hukum perusahaan biasa dan tidak dijamin
pemerintah (kecuali bank pemerintah). Pemerintah/pemegang saham
akan menunjuk Board yang bertanggungjawab terhadap keberhasilan
bisnis. Perusahaan membagi dividen kepada pemerintah. Setiap tahun
entitas ini harus membuat laporan kepada pemerintah dan disampaikan
kepada publik (parlemen).
4
Monitoring/pengawasan terhadap organisasi sektor publik di New Zealand

dijalankan oleh lembaga-lembaga berikut:
Treasury and Service Comission bertugas mengawasi pemerintah pusat

dan departemen.
Crown Ownership Monitoring Unit (bagian dari Treasury) bertugas

mengawasi investasi Crowns pada SOE dan Crown Entity.
Education Review Office dan Tertiarry Education Comission (bagian

dari kementerian pendidikan) bertugas mengawasi sekolah dan
universitas.
Lembaga-lembaga pengawasan internal lainnya seperti Academic

Quality Agency pada universitas.
C. PRINSIP PENYELENGGARAAN PEMERINTAHAN DAN AKUNTANSI AKRUAL

DI NEW ZEALAND
Pada prinsipnya, seluruh aktivitas pemerintahan memiliki pendekatan dasar
yang sama. Politisi yang terpilih menetapkan kebijakan (policy), sedangkan
pejabat/pegawai nonpolitisi bertanggung jawab menjalankan kebijakan
tersebut. Politisi tidak boleh melakukan campur tangan terhadap aktivitas
sehari-hari. CEO harus melaporkan apa yang telah dicapai kepada politisi
dan publik. Akuntansi akrual digunakan sebagai basis pelaporan tersebut.
Akuntansi akrual memungkinkan pengendalian yang lebih baik dalam
penggunaan sumber daya, pencapaian target, dan cost efectiveness.
Keputusan operasional tidak dilakukan oleh politisi, tetapi politisi harus yakin
bahwa:
kegiatan
operasional
harus
mampu
mencapai
target
yang
disepakati, sumber daya organisasi aman terlindungi, dan sumber daya telah
digunakan secara efisien. Akuntansi akrual mengukur penggunaan semua
sumber daya organisasi (tidak hanya pengeluaran kas). Dengan demikian
akuntansi akrual dapat menjadi dasar yang memadai bagi akuntabilitas asset
dan biaya-biaya yang terjadi. Akuntansi akrual juga dapat menjadi dasar
pengambilan keputusan operasional dan keputusan kebijakan yang lebih
baik seperti dalam hal penetapan harga output/layanan. Meskipun akuntansi
akrual mampu menyediakan data biaya tetapi masih dapat terjadi kesulitan
klasik dalam hal alokasi biaya (cost alocation problem). Estimasi dan
approksimasi sangat diperlukan untuk mengatasi masalah tersebut.
5
Laporan keuangan yang harus disusun oleh entitas sektor publik di New
Zealand pada dasarnya sangat mirip dengan laporan keuangan sektor
privat. Laporan tersebut meliputi:
1.
Balance Sheet/Statement of Financial Position
2.
Income
Statement/Statement
of
Financial
Performance
yang
menggambarkan pendapatan, beban, surplus/defisit, dan pendapatan

komprehensif lainnya (umumnya berasal dari revaluasi aset).
3.
Statement of Cash Flows
4.
Statement of Changes in Equity
5.
Statement of Commitment and Contingency
6.
Statement of Service Performance (bagi organisasi bukan untuk mencari

laba/bukan untuk perusahaan milik pemerintah)
7.
Notes
Laporan keuangan akan menyampaikan informasi: bagaimana pelaksanaan

kegiatan pemerintah tahun ini, apa yang telah dicapai, bagaimana posisi
keuangan pada akhir tahun, arus kas apa yang terjadi, serta bagaimana
realisasinya dibandingkan dengan anggaran dan
tahun sebelumnya.
Informasi tersebut akan digunakan oleh politisi, pemilih, jurnalis, pemberi

pinjaman, dan pihak lain untuk menilai kinerja pemerintah. Informasi tersebut
juga digunakan oleh manajemen untuk pengambilan keputusan. Penyajian
yang jujur memerlukan pemikiran dan pertimbangan, dalam hal ini peran
akuntan diperlukan.
D. TATA KELOLA ORGANISASI SEKTOR PUBLIK NEW ZEALAND

Sistem akuntansi yang efektif harus sesuai dengan penyelenggaraan
organisasi. Berikut ini adalah garis besar tata kelola penyelenggaraan
organisasi sektor publik di New Zealand di bidang perencanaan dan
penganggaran, akuntabilitas entitas, pendapatan dan appropriasi, laporan
tahunan, audit dan materialitas, pengendalian intern, dan standar akuntansi.
1. Perencanaan dan Penganggaran.
Pada pemerintah Pusat/Crown, menteri keuangan wajib menyampaikan
perencanaan 40 tahun setiap 4 tahun kepada parlemen. Setiap tahun,
menteri keuangan menyampaikan strategi keuangan 10 tahun dan 3
tahun kepada parlemen. Kedua jenis perencanaan tersebut harus
konsisten antar jenis perencanaan, konsisten dengan strategi sebelumnya,
6
dan konsisten dengan prinsip manajemen fiskal yang bertanggung

jawab/responsible fiscal management. Ketidakkonsistenan harus dijelaskan
oleh menteri keuangan. Departemen menyampaikan Statement of Intend
(perencanaan 3 tahunan) kepada menteri keuangan dan treasury untuk
dinegosiasi dan memperoleh persetujuan mereka. Perencanaan tersebut
harus menyajikan apa yang akan dicapai departemen. Secara umum,
uang tidak dapat dikeluarkan dan belanja tidak dapat dibebankan tanpa
appropriasi anggaran yang diputuskan parlemen. Appropriasi mencakup
kelompok-kelompok kegiatan selama satu tahun.
Perencanaan jangka panjang pemerintah lokal berlaku 10 tahun dan
direvisi setiap 3 tahun. Konsultasi publik harus dilakukan pada saat
penyusunan rencana tersebut. Perencanaan ini harus menunjukkan apa
yang akan dilakukan council, bagaimana pembayarannya, serta implikasi
keuangannya (termasuk dampaknya terhadap tarif pajak properti).
Council dapat merencanakan defisit dan meminjam uang tetapi harus
dapat
menjelaskan
Pemerintah
tersebut.
pusat
bagaimana
tidak
cara
pelunasan
bertanggungjawab/tidak
utang
tersebut.
menjamin
utang
Perencanaan tahunan/anggaran harus konsisten dengan
perencanaan
jangka
panjang/jika
tidak
konsisten
harus
dijelaskan
sebabnya. Penyusunan perencanaan tahunan harus melibatkan publik.

Crown entity harus membuat Statement of Intent yang menjelaskan apa
yang akan dicapai serta bagaimana kinerjanya akan diukur (secara
keuangan
atau
nonkeuangan).
Perencanaan
tersebut
harus
dinegosiasikan dengan menteri. Menteri dapat memberikan arahan

sepanjang disampaikan kepada publik (di depan parlemen). Universitas
harus menyusun Investment Plan untuk dinegosiasikan sebagai basis
pendanaan dengan Tertiarry Education Comission. Crown entity dan SOE
menjalankan anggaran konsisten dengan Statement of Intent.
2. Akuntabilitas Entitas
Sektor publik New Zealand menerapkan akuntabilitas berbasis entitas
organisasi (bukan satuan dana/fund). Setiap managemen entitas (chief
executives)
harus
akuntabel.
Dengan
demikian,
laporan
unit
7
organiasai/entitas harus mencerminkan gambaran menyeluruh entitas

tersebut dengan mengkonsolidasikan unit-unit organisasi yang berada di
dalam kendalinya (tidak seperti fund accounting).
3. Pendapatan dan Appropriasi
Pendapatan entitas dicatat secara menyeluruh seperti pada entitas bisnis.
Pendapatan tersebut dapat berupa pajak, penerimaan hasil layanan,
grant, hasil revaluasi aset, dan lain-lain. Beban juga dicatat secara
menyeluruh. Karena parlemen juga memutuskan appropriasi untuk setiap
kegiatan, maka departemen dan pemerintah lokal harus menyajikan
beban terhadap appropriasi setiap aktivitas.
4. Laporan Tahunan
Laporan tahunan harus disampaikan kepada publik (disampaikan kepada
parlemen). Secara umum, laporan tersebut harus menginformasikan posisi
keuangan
dan hasil operasi aktual sebagaimana laporan keuangan
akrual konvensional. Entitas bawahan / subsidiarry harus dikonsolidasikan.

Laporan harus menyajikan angka secara komparatif serta menandingkan
anggaran/appropriasi dengan realisasinya. Variasi / penyimpangan yang
material dari anggaran harus diberi penjelasan secara memadai.
Service Performance/laporan kinerja pelayanan harus disajikan (kecuali
untuk Crown Entity dan SOE). Laporan ini mencerminkan apa yang telah
dicapai organisasi sepanjang tahun dibandingkan dengan perencanaan
pada Statement of Intent. Pencapaian target layanan harus dilaporkan
dalam
ukuran
fisik
dan
disandingkan
dengan
pencapaian
tahun
sebelumnya sebagai komparasi. Realisasi beban untuk setiap klasifikasi

kegiatan
pelayanan
harus
dilaporkan,
ditandingkan
dengan
anggarannya, dan disandingkan dengan angka tahun sebelumnya

sebagai komparasi.
5. Audit dan Materialitas
Seluruh laporan keuangan dan laporan kinerja pelayanan harus diaudit
Auditor General. Audior General dapat melakukan kontrak dengan
akuntan publik untuk melaksanakan pekerjaan audit.
Audit dilakukan
dengan tujuan untuk menentukan apakah laporan tersebut telah sesuai

dengan GAAP New Zealand dan secara wajar melaporkan angka-angka
yang bebas dari salah saji yang material. Laporan tidak menjamin tidak
terjadinya kecurangan yang tidak signifikan. Tujuan laporan adalah untuk
8
akuntabilitas kinerja dan meningkatkan mutu pengambilan keputusan.

Kesalahan-kesalahan kecil/tidak signifikan tidak perlu menjadi perhatian.
Laporan tidak memberi Kesalahan material tidak perlu diteliti auditor
karena tidak praktis dan memboroskan biaya.
Dengan pertimbangan
materialitas, Laporan keuangan disajikan dalam ribuan atau jutaan (untuk

pemerintah pusat).
6. Fraud dan Pengendalian Intern
Managemen bertanggung jawab penuh atas kecurangan, berapa pun
nilainya. Oleh karena itu manajemen membangun pengendalian yang
baik untuk mengurangi risiko tersebut melalui perancangan sistem,
pemisahan tugas, dan rekonsiliasi independen. Perilaku pimpinan (Tone at
The Top) sangat efektif mengurangi risiko. Audit prosedur yang cerdik
dapat mengidentifikasi potensi masalah yang perlu didalami.
7. Standar Akuntansi
Akuntansi akrual bukanlah suatu sistem tunggal (terdapat berbagai
alternatif
yang
akan
menghasilkan
angka
yang
berbeda
dan
pengungkapan yang berbeda. Standar akuntansi bisnis biasanya merujuk

pada prinsip akuntansi yang berterima umum di Amerika (US GAAP), IFRS,
dan berbagai standar nasional. Standar akuntansi sektor publik biasanya
merujuk pada IPSAS dan peraturan perundang-undangan. Setiap negara
mengatur standar yang harus diterapkan. Perkembangan penggunaan
standar akuntansi sektor publik di NZ disajikan secara ringkas pada tabel
berikut:
PERKEMBANGAN PENGGUNAAN STANDAR AKUNTANSI SEKTOR PUBLIK DI NZ
When?
1946-1975
Who?
New Zealand Society of
Accountants (NZSA)
What?
Recommendations
on
accounting principles (reprints of
UK standards by ICAEW)
Statements
on
accounting
practice (1966-1974)
Research bulletins (1971-)
Accounting
Research
Standards Board (NZSA)
Public Sector Accounting
Group/Committee
NZ standards (SSAPs)
Public
sector
accounting
(concepts, practice, standards,
technical guidance bulletins)
The Public Finance Act
Requirement for compliance with

GAAP (defined as accounting
practices recognised by the New
1975-1993
1989
9
Zealand accounting profession as

appropriate
and
relevant
for
reporting in the public sector.
1993
Financial
Reporting
Standards Board (NZICA)
Accounting
Standards
Review Board (ASRB)
Sector neutral standards

Harmonisation with IAS
2005-2007
International Accounting
Standards Board
Financial
Reporting
Standards Board (NZICA)
Accounting
Standards
Review Board
NZ IFRS adoption (some exemptions

and modifications for public benefit
entities)
July 2011
External Reporting Board

(XRB)
New Zealand Accounting
Standards Board (NZASB)
The
New
Zealand
Auditing and Assurance
Standards
Board
(NZAuASB)
Sector
based
standards
and
multiple tiers for 2014.
IFRS: for-profit entities
IPSAS: Public benefit entities
(public sector) (1 July 2014)
Sumber: Presentasi Professor Fawzi Laswad, October 2013
E. IMPLEMENTASI AKUNTANSI AKRUAL DI PEMERINTAH DAERAH

1. Gambaran Umum Wellington City Council
Wellington
City
Council
merupakan
pemerintah
daerah
di
NZ
sebagaimana diatur dalam Local Government Act 2002. Wellington City

Council dikendalikan oleh Mayor dan 14 Councillor yang dipilih rakyat.
Mereka
bertugas
untuk
menetapkan
peraturan
dan
strategic
direction/perencanaan jangka panjang; serta menyetujui anggaran,

kebijakan, dan rencana untuk mencapai tujuan jangka panjang dengan
memperhatikan
Executive
dan
aspirasi
1550
masyarakat.
staf
yang
Council
didukung
bertugas
oleh
memberi
Chief
saran,
mengimplementasikan keputusan, dan menjalankan operasi sehari-hari.

Tujuan utama Council adalah menyediakan barang/jasa bagi masyarakat
/ tidak mengutamakan pencarian laba sehingga dapat diklasifikasikan
sebagai public benefit entity. Laporan tahunan Wellington City Council
telah menyajikan laporan keuangan berbasis akrual yang merupakan
konsolidasi dari laporan council, joint ventures, subsidieries, dan associates
mengacu pada NZ GAAP (NZ modified IFRS).
10
Laporan tahunan 2012-2013 merupakan pencapaian tahun pertama

Perencanaan Jangka Panjang 10 Tahun periode 201222. Perencanaan
jangka panjang tersebut menggariskan tiga prioritas / outcome yang harus
dicapai dalam tiga tahun pertama, yaitu menjadi suatu menjadi ruang
terbuka di mana orang-orang berbakat ingin tinggal; kota yang nyaman;
dan kota yang dikelola dengan baik. Outcome tersebut dijabarkan ke
dalam tujuh area, yaitu:
Kepemerintahan/governance: pengambilan keputusan yang dapat

dipercaya dan meyakinkan.
Lingkungan/environment:
melindungi
dan
meningkatkan
kualitas
lingkungan Wellington.
Pembangunan ekonomi/economic development: mempromosikan

keunggulan kompetitif kota untuk meningkatkan kualitas hidup.
Kenyamanan
budaya/cultural
wellbeing:
menampilkan
dan
memfasilitasi pembentukan identitas budaya khas Wellington.
Sosial dan rekreasi/social and recreation: melestarikan keamanan,

kenyamanan, dan kesehatan masyarakat.
Pembangunan perkotaan:/urban development: mempertahankan

Welington sebagai kota yang kompak, compact, hidup, dan menarik
di masa kini dan mendatang.
Transportasi/transport: memberikan layanan sistem transportasi yang

aman dan efisien untuk mempersatukan penduduk dan wilayah.
Laporan tahunan council, selain menyajikan laporan keuangan juga

menjelaskan kegiatan-kegiatan dalam mencapai outcome. Penjelasan
tersebut meliputi:
Apa yang dikerjakan/what we do: garis besar ruang lingkup pekerjaan

untuk setiap aktivitas.
Kontribusi/contribution: bagaimana kontribusi setiap aktivitas terhadap

pencapaian outcome.
Key projects: penjelasan dari pencapaian kegiatan dan kemajuan

milestones selama tahun berjalan
Biaya/what it cost: ikhtisar tabel keuangan untuk aktivitas tersebut.
11
Pencapaian kinerja/how we performed: garis besar pencapaian

kinerja dibandingkan target dalam konteks hasil sebelumnya dan
target tahun mendatang.
2. Implementasi Akuntansi Akrual di Wellington City Council

Wellington City Council telah mengimplementasi akuntansi sektor publik
berbasis akrual sebagaimana diatur di dalam:
Financial Reporting Act 1993 (FRA1993) pasal 11(1) yang menyatakan

bahwa laporan keuangan entitas pelaporan harus mengacu pada
Generally Accepted Accounting Practice.
Local Government Act 2002 (LGA2002) yang menyatakan bahwa

pemerintah lokal harus menyusun perencanaan jangka panjang,
perencanaan
tahunan,
laporan
tahunan
(termasuk
laporan
keuangan).
Tujuan
utama
akuntansi
akrual
adalah
menyajikan
laba/rugi
dari
pendapatan dan beban yang berasal dari tahun yang bersangkutan.

Akuntansi akrual memfasilitasi penilaian kinerja keuangan suatu entitas
untuk suatu periode berdasarkan sumber daya yang digunakan untuk
menghasilkan layanan (bukan hanya kas). Namun demikian, akuntansi
akrual
memiliki
beberapa
flexibilitas
yang
dapat
dimanfaatkan
manajemen untuk menyembunyikan / menunda pelaporan kinerja yang

buruk. Penerapan standar akuntansi akrual menekankan pada prinsip
substance over form. Pemahaman mengenai transaksi sesungguhnya
sangat diperlukan agar tidak terjadi manipulasi pendapatan dan beban
melalui manipulasi kata-kata kontrak. Pengendalian diperlukan agar
entitas
tidak
melakukan
manipulasi
hasil
akuntansi
akrual
melalui
pengaturan periode pengakuan pendapatan dan beban.

Akuntansi akrual tetap mewajibkan penyusunan laporan arus kas.
Umumnya manajemen tidak menyajikan laporan ini secara reguler (hanya
dibuat sebagai laporan tahunan) karena beberapa kesulitan dalam sistem
akuntansi akrual. Arus kas (dan rekonsiliasi arus kas dengan laba bersih
pada laporan laba/rugi) menyediakan informasi penting untuk memahami
posisi keuangan fundamental dan likuiditas suatu entitas. Arus kas negatif
12
dari aktivitas operasi harus dijelaskan secara memadai karena entitas yang
mengalami arus kas operasi negatif dipandang tidak sustainable dalam
jangka panjang.
3. Beberapa Kebijakan Akuntansi Akrual di Wellington
Menjaga akurasi Neraca
Untuk menjaga akurasi neraca, managemen mengandalkan rekonsiliasi
reguler terhadap akun neraca dan kaitannya dengan kebijakan akuntansi
akrual pendapatan dan beban dalam periode yang bersangkutan.
Sebagian pendapatan dan beban terjadi melalui beberapa periode
akuntansi. Pengendalian sangat diperlukan untuk memastikan bahwa
penerimaan kas yang belum menjadi hak dicatat sebagai kewajiban
(unearned revevue), pendapatan yang belum diterima dicatat sebagai
piutang, pembayaran yang belum menjadi beban dicatat sebagai aset,
dan beban yang belum dibayar sebagai kewajiban. Wellington City telah
melakukan pengendalian untuk memastikan akun-akun tersebut dicatat
secara tepat. Setiap bulan akun neraca dicocokkan dengan data
pendukung dan dokumennya. Untuk persiapan audit, pada akhir tahun,
seluruh bukti pendukung akun neraca dikumpulkan oleh Financial
Accounting Team.
Akuntansi Pendapatan Hibah/Grants
Specific Grant diberikan pemerintah pusat kepada pemerintah daerah
untuk membiayai tujuan tertentu (specific expenditure revenue), diakui
pemda
sebagai
pendapatan
sesuai
perkembangan
pemenuhan
persyaratan grant (misalnya persentase penyelesaian / pencapaian tujuan

grant). Persentase penyelesaian dapat ditetapkan berdasarkan waktu,
estimasi penyelesaian pekerjaan,
atau berdasarkan rasio antara biaya
yang terjadi dengan total biaya yang dianggarkan. Block Grant diberikan
pemerintah
pusat
kepada
pemerintah
daerah
tanpa
persyaratan
mengenai tujuan dan cara penggunaanya. Penerimaan block grant rutin

untuk periode lebih dari satu tahun diakui sebagai pendapatan secara
bertahap sesuai jangka waktu grant. Sesuai IPSAS 23 yang mengatur nonexchange revenue, jika tidak terdapat persyaratan (condition) yang
mengatur pengembalian dana bagi penerima grant yang tidak mematuhi
13
persyaratan, atau terdapat persyaratan tetapi pengalaman masa lalu

menunjukkan bahwa pemberi grant tidak pernah menuntut pemenuhan
persayaratan, maka pendapatan grant diakui pada saat diterima / berhak
diterima (when recieved/receiveable).
Transfer Aset dari Pemerintah Pusat
Pemerintah lokal mencatat aset dan mengakui pendapatan atas
penerimaan aset dari pemerintah pusat sebesar harga wajar/fair value
aset. Jika harga wajar tidak tersedia, digunakan optimised depreciated
replacement cost yang pada dasarnya merupakan nilai pengganti aset
sebagai proksi harga wajar. Pemerintah pusat sebagai pemberi aset akan
menghapus aset dari pembukuan dan mencatat loss on disposal sebesar
nilai buku aset.
Belanja Hibah/Grant Expenditure.
Belanja hibah dengan tujuan tertentu / non-discretionary grants (penerima
hibah harus memenuhi kriteria tertentu) diakui sebagai beban jika
penerima hibah telah memenuhi persyaratan/kriteria yang ditetapkan
pemerintah daerah. Penggunaan belanja hibah tersebut dikendalikan
pemda dengan meminta penerima hibah untuk menyerahkan salinan
faktur pembayaran. Utang belanja hibah dapat diakru berdasarkan
salinan kontrak, pesanan pembelian, atau dokumen lain yang telah dibuat
penerima hibah. Untuk belanja hibah yang sangat besar, perjanjian hibah
dapat memasukkan klausul pelaksanaan audit oleh pihak independen
untuk menilai ketaatan penerima grant terhadap persyaratan yang
ditetapkan pemda. Hibah yang dapat digunakan secara bebas oleh
penerimanya (discretionary grants) diakui pemda sebagai beban ketika
penerima grant ditetapkan council.
Beban Sewa
Pembayaran biaya sewa/operating lease dibebankan pada laporan
laba/rugi sesuai dengan masa sewa. Biaya sewa yang memenuhi kriteria
finance lease, diperlakukan seperti pembelian aset sehingga neraca akan
mencatat aset dan kewajiban sekaligus. Pembayaran finance lease
diperlakukan sebagai cicilan atas pinjaman.
14
Depresiasi dan Revaluasi

Depresiasi merupakan mekanisme pengalokasian biaya perolehan aset
selama masa manfaat aset. Depresiasi juga meningkatkan keadilan
antargenerasi / intergenerational equity dalam pemanfaatan aset jangka
panjang. Depresiasi menjamin tarif yang dibebankan kepada penerima
manfaat mencakup biaya atas pemanfaatan aset. Dengan akuntansi
akrual, beban depresiasi dan beban bunga untuk pembelian aset akan
dibebankan kepada pihak-pihak yang menikmati manfaat aset sepanjang
umur aset.
Aset secara reguler dinilai kembali/direvaluasi sesuai dengan harga
wajarnya. Harga wajar tersebut dapat diproksi dengan market value (bagi
aset yang memiliki pasar) atau optimised depreciated replacement cost
(aset-aset khusus). Sisa masa manfaat aset dan depresiasi harus
disesuaikan setelah revaluasi.
Akuntansi Piutang Tak Tertagih.

Untuk kepraktisan, akuntansi piutang tak tertagih hanya diproses pada
akhir tahun. Data piutang yang kemungkinan besar tak tertagih pada
tahun mendatang harus diidentifikasi dan direviu oleh tim piutang usaha.
Dari data tersebut akan dihitung dan dicatat beban penghapusan piutang
dan cadangan penghapusan piutang. Penghapusan piutang tak tertagih
dibebankan pada cadangan penghapusan piutang; penerimaan kembali
piutang
yang
sudah
dihapus
dicatat
sebagai
pengurang
beban
penghapusan piutang.
Persediaan
Penilaian persediaan untuk pelaporan keuangan dilakukan setahun sekali.
Setiap entitas melakukan perhitungan stok persediaan dan melakukan
penilaian berdasarkan prinsip
Untuk
pelaporan
interim,
the lower of cost or net realisable value.

penilaian
persediaan
didasarkan
pada
estimasi/model perhitungan.
15
F.
ANALISIS APLIKABILITAS DI INDONESIA

Bagian ini mengelaborasi konsep dan praktik akuntansi akrual sektor publik di
NZ yang
memiliki kemungkinan untuk diaplikasikan di Indonesia melalui
penyempurnaan manajemen sektor publik, perbaikan strategi percepatan

implementasi akuntansi sektor publik, dan perbaikan standar/praktik akuntansi
pemerintahan Indonesia.
1. PENYEMPURNAAN MANAJEMEN SEKTOR PUBLIK
Praktik Akuntansi Akrual sebagai Bagian dari Reformasi Manajemen

Sektor Publik secara Menyeluruh
Kesuksesan implementasi akuntansi akrual di New Zealand pada awal
era 90-an tidak terlepas tekanan reformasi keuangan di NZ yang
menuntut agar entitas sektor publik yang tidak diprivatisasi bertindak
lebih efisien. Implementasi akuntansi akrual sektor publik di New
Zealand merupakan rangkaian yang tak terpisahkan dari public sector
management system, accrual budgeting, dan accrual accounting.
Akuntansi akrual mencatat seluruh sumber daya dan mengukur seluruh
penggunaan sumber daya organisasi (tidak hanya pengeluaran kas).
Oleh karena itu akuntansi akrual mampu menghasilkan laporan
keuangan yang mempu memfasilitasi:
o
akuntabilitas manajemen dalam pengelolaan aset, pencapaian

target kinerja, dan penggunaan sumber daya/ cost efectiveness.
melindungi
aset-aset
organisasi
dari
kecurangan/pencurian,
kerugian, kerusakan, serta pemborosan dan penyalahgunaan.

o
menjaga agar kewajiban dapat dilunasi pada saat jatuh tempo.
meningkatkan
kualitas
manajemen
sektor
publik
melalui
peningkatan kualitas keputusan operasional dan kebijakan publik

Laporan keuangan akrual di NZ berhasil mempengaruhi perilaku
manajemen dan politisi menjadi lebih peduli dengan value for money
yang berujung pada efisiensi (penghematan biaya atau peningkatan
kinerja).
Kondisi di New Zealand tersebut dapat dijadikan contoh bagi
Indonesia. Akuntansi bukan tujuan, melainkan alat untuk mencapai
tujuan. Efektivitas akuntansi tidak hanya terletak pada kemampuan
16
menghasilkan laporan keuangan yang WTP saja. Efektivitas akuntansi

terletak pada pengaruhnya terhadap perilaku manajemen dan politisi,
serta peningkatan kualitas sistem manajemen sektor publik yang
berujung pada akuntabilitas pengelolaan aset, pencapaian target
kinerja, dan efisiensi penggunaan sumber daya / cost efectiveness
Laporan Kinerja dan Laporan Keuangan sebagai Laporan Tahunan

yang Terpadu
Tujuan utama Public Benefit Entities (PBE) adalah menyelenggarakan
pelayanan publik. Oleh karena itu, laporan kinerja pelayanan perlu
mendapat perhatian yang seimbang dengan laporan keuangan. Di
NZ, Statement of Service Performance dan laporan keuangan lainnya
harus disajikan oleh PBE sebagai bagian laporan tahunan. Penyajian
terpadu antara laporan kinerja pelayanan dengan laporan keuangan
mampu meningkatkan kesadaran manajemen dan politisi terhadap
pentingnya akuntabilitas kinerja. Efisiensi dan efektivitas penggunaan
sumber daya PBE menjadi isu sentral yang dipantau terus-menerus oleh
manajemen dan politisi di NZ.
Statement of Service Performance menyajikan ukuran fisik apa yang
telah dicapai organisasi sepanjang tahun dibandingkan dengan target
pada Statement of Intent dan pencapaian tahun kinerja sebelumnya.
Realisasi beban untuk setiap klasifikasi kegiatan pelayanan harus
dilaporkan, ditandingkan dengan anggarannya, dan disandingkan
dengan angka tahun sebelumnya. Hasil penelitian ilmiah di NZ juga
menunjukkan
bahwa
statement
of
service
performance
dan
statements on achievements on key KPIs dianggap memiliki manfaat

yang besar setelah laporan laba rugi, neraca dan laporan arus kas.
Praktik di Indonesia yang melaporkan akuntabilitas kinerja secara
terpisah dari laporan keuangan organisasi telah menurunkan perhatian
manajemen dan publik terhadap signifikansi kinerja organisasi dan unit
cost.
Fleksibilitas Anggaran Akrual
17
Sistem
akuntansi
yang
efektif
harus
sesuai
dengan
cara
penyelenggaraan organisasi. Akuntansi akrual terutama bertujuan

untuk mengukur kinerja keuangan suatu entitas, bukan mengontrol
belanja (spending). Di NZ, politisi yang terpilih menetapkan kebijakan
(policy), sedangkan chief executives bertanggung jawab menjalankan
kebijakan tersebut. Politisi tidak boleh melakukan campur tangan
terhadap aktivitas operasional sehari-hari. Pemberian otoritas yang
kuat bagi chief executives diikuti dengan penganggaran berbasis
output dan performance-based executives evaluation. Chief executive
memiliki kebebasan penuh dalam menjalankan operasi departemen
sesuai dengan ketentuan perundang-undangan dan tidak dapat
memperoleh
instruksi
yang
detail
dari
menteri
(operational
independence).
Politisi mengendalikan operasi manajemen dengan negosiasi target
kinerja dan anggaran akrual berbasis output. Manajemen organisasi
dapat melakukan pengeluaran yang melebihi anggaran untuk
aktivitas tertentu dan kurang dari anggaran untuk aktivitas lainnya.
Manajemen dapat membuat utang tetapi harus dapat melunasinya.
Managemen bertanggung jawab penuh atas kecurangan, berapa
pun nilainya. Suatu entitas dapat menggunakan akumulasi surplus
anggaran
dari
tahun-tahun
anggaran
sebelumnya
atau
tidak
tergantung ketentuan otoritas anggaran. Peraturan anggaran dapat

mengatur
apakah
surplus
harus
dikembalikan
atau
dipakai
sebagian/seluruhnya untuk mendanai pelayanan yang disetujui. Jika

surplus
tetap
pada
entitas,
pemerintah
induk
mungkin
dapat
mengurangi pemberian hibah/grant pada tahun berikutnya.

Anggaran berbasis kas, akuntansi berbasis kas, dan pelaporan berbasis
kas dapat memberikan gambaran yang keliru dalam pengukuran
efisiensi biaya karena tidak memperhitungkan biaya non kas dalam
biaya produksi barang/jasa (output yang dihasilkan CEO). Oleh karena
itu politisi mewajibkan CEO untuk menerapkan anggaran akrual,
akuntansi akrual, dan pelaporan akrual.
Appropriasi anggaran
diberikan dalam kerangka output, sehingga komposisi penggunaanya

18
lebih fleksible dan sepenuhnya dikendalikan CEO. Fungsi utama

anggaran bukan lagi sebagai alat untuk mengatur pengeluaran kas
dan jenis-jenisnya tetapi sebagai alat untuk pengendalian total biaya
output dan untuk mengukur kinerja manajemen.
Implementasi
akuntansi akrual untuk sistem anggaran yang berbasis kas dapat

dibaratkan mengukur skor pertandingan sepak bola dengan aturan
main bola basket, just wasting time. Laporan laba rugi akrual dapat
digunakan
untuk
mengukur
efisiensi
(cost
effectiveness)
dan
penetapan harga. Informasi biaya output (produk) digunakan sebagai

basis dalam model penganggaran kuasi pasar. Penganggaran dan
pelaporan berbasis akrual memungkinkan manajemen dan politisi
dapat mengetahui seluruh biaya untuk suatu output sehingga unit cost
layanan sektor publik dapat dibandingkan dengan sektor privat.
Penerapan sistem anggaran akrual yang fleksible dan memungkinkan
akumulasi surplus pada PBE serta akuntabilitas keuangan melalui
akuntansi akrual telah memungkinkan manajemen sektor publik di NZ
memiliki
kebebasan
memilih
berbagai
metode
operasi
untuk
meminimalkan unit cost pelayanan. Hal ini sangat berbeda dengan

kondisi di Indonesia. Di Indonesia, politisi aktif mempengaruhi aktivitas
operasional, anggaran kas diatur sangat ketat, sistem anggaran pada
umumnya tidak memungkinkan adanya akumulasi surplus pada tingkat
departemen/dinas, dan akuntabilitas keuangan manajemen belum
optimal.
Kondisi demikian menciptakan insentif moral hazard bagi
politisi dan atau manajemen untuk sekadar menyerap anggaran dan

kurang peduli pada efektivitas dan efisiensi.
Moral hazard dengan modus pengadaan yang tidak bermanfaat dan
mark up harga pengadaaan barang dan jasa instansi pemerintah oleh
manajemen dalam realisasi belanja modal di Indonesia telah menjadi
masalah yang kronis. Salah satu insentif dari perilaku tersebut adalah
kelemahan
sistem
akuntansi
berbasis
kas
yang
gagal
memperhitungkan biaya penyusutan aset tetap ke dalam unit cost

kegiatan instansi pemerintah. Pembebanan depresiasi ke dalam cost
of
service
mendorong
manajemen
untuk
memikirkan
rencana
investasi/usulan belanja modal yang tidak/kurang produktif. Mark up

19
harga pengadaan akan merugikan kinerja manajemen karena akan

meningkatkan cost of service melalui pembebanan depresiasi dan
pemakaian persediaan.
Keterpaduan dengan Rencana

Praktik pelaporan keuangan di New Zealand dikaitkan dengan
kemajuan pencapaian rencana organisasi, baik long term plan (10
tahun) maupun rencana tahunan/Statement of Intent (3 tahun). Praktik
tersebut memfasilitasi pemantauan konsistensi pelaksanaan anggaran
dan pencapaian kinerja dengan perencanaan organisasi.
Manajemen sektor publik di Indonesia sebenarnya telah menjalankan
perencanaan
strategik,
perencanaan
kinerja,
dan
kerangka
pengeluaran jangka menengah. Namun demikian laporan keuangan

tidak pembahasan komprehensif yang mengaitkan laporan keuangan,
laporan pencapaian kinerja, dengan kemajuan pelaksanaan rencana
tersebut sehingga tidak dapat diukur efektivitas realisasi keuangan
bagi pencapaian tujuan organisasi.
Perbaikan Data Base Biaya dan Pemanfaatanya

Pengakuan
beban
secara
akrual
memungkinkan
entitas
untuk
memperhitungkan seluruh pemakaian sumber daya entitas ke dalam

biaya layanan sehingga efisiensi dari tahun ke tahun dapat dipantau.
Agar analisis efisiensi dapat dilakukan untuk setiap jenis kegiatan, sistem
akuntansi
yang
dijalankan
harus
menyediakan
informasi
yang
mengklasifikasikan beban untuk setiap jenis kegiatan (diperlukan data

base yang baik).
Praktik akuntansi di Indonesia belum mampu menyediakan data base
beban secara lengkap untuk setiap jenis kegiatan/output sehingga
mengalami kesulitan untuk melakukan analisis unit cost secara akurat.
2. STRATEGI IMPLEMENTASI AKUNTANSI AKRUAL SEKTOR PUBLIK
Berbagai strategi masa transisi yang ditempuh New Zealand dalam rangka
implementasi akuntansi akrual sektor publik:
20
Melakukan perubahan merupakan hal yang tidak mudah. Hasil

penelitian untuk penerapan standar baru di New Zealand (modifikasi
IPSAS dengan pendekatan 4 tier) mengindikasikan adanya resistensi
untuk berubah/keinginan mempertahankan praktik yang berjalan
sekarang (NZ IFRS modified untuk Public Benefit Entity). Kesuksesan
implementasi akuntansi akrual di New Zealand pada awal era 90-an
tidak terlepas tekanan reformasi keuangan di NZ yang menuntut agar
entitas sektor publik yang tidak diprivatisasi bertindak lebih efisien. Pada
saat itu pemerintah mengeluarkan State Sector Act 1988 dan Public
Finance Act 1989 untuk menunjukkan keseriusan niat dan sinyal yang
sangat
kuat
bagi
pelaksanaan
reformasi.
Sinyal
tersebut
menghilangkan insentif untuk berubah secara pelan-pelan atau

keinginan kembali kepada sistem lama.
Selain itu, komitmen dan
konsep-konsep
akan
akuntansi
akrual
yang
diimplementasikan
disebarluaskan kepada publik dengan selebaran, konferensi, seminar,

presentasi, dan sosialiasasi di berbagai media masa.
Ketidaktersediaan SDM dan kondisi teknologi pada saat itu menjadi

salah satu kendala implementasi akuntansi akrual sektor publik. Pada
awalnya NZ sengaja mengadopsi standar yang berlaku pada sektor
privat sehingga memungkinkan aliran jasa akuntansi dari sektor privat
ke sektor publik. CEO diwajibkan melaksanakan akuntansi dan
pelaporan
akrual
mempekerjakan
staf
dan
diberi
untuk
kewenangan
menangani
sistem
merekrut
dan
akuntansi
yang
dijalankan dengan mengatur penggunaan anggaran yang tersedia

(tidak disediakan anggaran khusus).
Politisi memberikan otoritas penuh kepada manajemen (CEO) untuk

mengimplementasikan akuntansi akrual (let the managers manage)
dan keberhasilannya menjadi salah satu ukuran keberhasilan CEO.
CEO dan CFO Departemen harus menandatangani statement of
responsibility yang menyatakan bahwa dalam keyakinan mereka
tabel-tabel untuk konsolidasi laporan keuangan telah disajikan secara
wajar. Dalam kondisi seperti ini, mau atau tidak mau, CEO harus
berhasil
mengimplementasikan
kebijakan
akuntansi
akrual
atau
diberhentikan dari jabatannya.

21
Risiko kegagalan implementasi kebijakan akuntansi akrual dapat

dikelola secara memadai di NZ. Manajemen risiko merupakan salah
satu elemen kunci implementasi reformasi keuangan di NZ.
Di
bawah
Treasury
dibentuk
lembaga
Financial
Management
Assurance untuk menjalankan tugas internal audit stratejik dan

memberikan layanan konsultansi
untuk seluruh departemen dalam
proses migrasi dari basis kas ke basis akrual. FMA juga melakukan reviu
untuk atas tabel konsolidasi dan draft laporan keuangan dan memberi
saran untuk mengatasi masalah-masalah material yang dihadapi
departemen.
Audit Office (Auditor General) berperan secara aktif dalam masa

transisi. Treasurry aktif berkonsultasi dengan Audit Office dalam
pengembangan prinsip akuntansi dan mengadakan pertemuan rutin
untuk mencari solusi atas masalah-masalah material yang dihadapi
dalam tataran implementasi. Auditor office juga sangat membantu
departemen dan pemerintah lokal. Konsultansi dan persetujuan
informal dari auditor office terkait metodologi akuntansi atau rencana
aksi untuk mengatasi isu signifikan pada departemen dan pemerintah
lokal sangat bermanfaat pada masa transisi. Hubungan yang
konstruktif tersebut sangat vital sehingga pada akhirnya pencapaian
opini
WTP
dianggap
sebagai
keberhasilan
bersama
(Treasury,
departemen, pemerintah lokal, dan Audit Office).
3. STANDAR/PRAKTIK AKUNTANSI
Beberapa kebijakan / standar / praktik akuntansi di New Zealand yang
dapat dicontoh untuk dikembangkan di Indonesia:
Sektor publik New Zealand menerapkan akuntabilitas berbasis entitas

organisasi (bukan satuan dana/fund). Setiap managemen entitas (chief
executives)
harus
akuntabel.
Dengan
demikian,
laporan
unit
organisasi/entitas harus mencerminkan gambaran menyeluruh entitas

tersebut dengan mengkonsolidasikan unit-unit organisasi yang berada
di dalam kendalinya (tidak seperti fund accounting). Dalam beberapa
hal, penggunaan akuntansi akrual dapat dipadukan dengan akuntansi
22
dana. Pemerintah pusat atau lokal dapat memadukan akuntansi dana

yang dimodifikasi untuk mengadministrasikan apropriasi atau kelompok
pelayanan tertentu.
Pemberlakuan prinsip entitas tunggal di Indonesia menyebabkan telah
meminggirkan peran akuntansi dana khusus. Untuk alasan kepraktisan
manajemen,
sebenarnya
akuntansi
dana
semacam
ini
dapat
dijalankan dan pada akhir periode dikonsolidasikan dengan entitas

induknya.
Standar akuntansi di New Zealand mewajibkan penilaian atas heritage

asset (benda budaya, lingkungan hidup, atau benda-benda yang
memiliki nilai ilmiah atau sejarah yang signifikan). Aset tersebut dinilai
dan diperlakukan seperti aset tetap. Nilai ditetapkan oleh penilai
professional. Penilaian ini sangat penting dan dapat menjustifikasi
beban pengamanan dan pemeliharaan aset.
Hanya entitas pemerintah yang berhak atas pajak/pungutan yang

bersangkutan yang mengakui pendapatan; Apropriasi yang diterima
departemen/dinas diakui sebagai pendapatan departemen/dinas.
Kebijakan/standar ini sangat penting dalam sistem pencatatan dan
pelaporan di tingkat departemen/lembaga/dinas agar surplus/defisit
pada laporan operasional (laba/rugi) departemen/dinas menjadi lebih
realistik.
sering
Departemen/dinas yang bertugas memungut pendapatan

kali
mengakui
pajak/rertribusi
yang
menjadi
hak
entitas
pemerintah pusat/ entitas pemerintah daerah sebagai pendapatan

departemen/dinas dan menimbulkan surplus yang menyesatkan.
Pungutan semacam ini seharusnya tidak dicatat sebagai pendapatan
karena depertemen/dinas memang tidak dapat menggunakan dana
pungutan tersebut.
Jika dana yang diberikan pemerintah pusat
kepada departemen atau diberikan pemda kepada dinas untuk

membiayai pengeluaran operasional departemen/dinas tidak dicatat
sebagai pendapatan maka beban-beban yang ditimbulkannya akan
menyebabkan defisit.
Departemen/dinas yang tidak berhak atas
pendapatan akan selalu mengalami akumulasi defisit yang besar

sehingga laporan ekuitas dan neraca departemen/dinas menjadi
menyesatkan.
23
Dana yang diberikan pemerintah pusat kepada pemerintah daerah

untuk membiayai tujuan tertentu (specific expenditure revenue), diakui
pemda sebagai pendapatan sesuai perkembangan pemenuhan
persyaratan grant (misalnya persentase penyelesaian / pencapaian
tujuan grant). Persentase penyelesaian dapat ditetapkan berdasarkan
waktu, estimasi penyelesaian pekerjaan, atau berdasarkan rasio antara
biaya yang terjadi dengan total biaya yang dianggarkan. Dana rutin
yang diberikan pemerintah pusat kepada pemerintah daerah tanpa
persyaratan mengenai tujuan dan cara penggunaanya (block grant)
untuk periode lebih dari satu tahun diakui sebagai pendapatan secara
bertahap sesuai jangka waktu grant. Sesuai IPSAS 23 yang mengatur
non-exchange revenue, jika tidak terdapat persyaratan (condition)
yang mengatur pengembalian dana bagi penerima grant yang tidak
mematuhi persyaratan, atau terdapat persyaratan tetapi pengalaman
masa lalu menunjukkan bahwa pemberi grant tidak pernah menuntut
pemenuhan persayaratan, maka pendapatan grant diakui pada saat
diterima / berhak diterima (when recieved/receiveable). Grant yang
sudah diterima tetapi belum menjadi hak diakui sebagai kewajiban
(unearned grant liabilities).
Belanja hibah dengan tujuan tertentu / non-discretionary grants

(penerima hibah harus memenuhi kriteria tertentu) diakui sebagai
beban jika penerima hibah telah memenuhi persyaratan/kriteria yang
ditetapkan pemerintah daerah. Penggunaan belanja hibah tersebut
dikendalikan
pemda
dengan
meminta
penerima
hibah
untuk
menyerahkan salinan faktur pembayaran. Utang belanja hibah dapat

diakru
berdasarkan
salinan
kontrak,
pesanan
pembelian,
atau
dokumen lain yang telah dibuat penerima hibah. Untuk belanja hibah
yang sangat besar dapat dimasukkan klausul audit ketaatan terhadap
persyaratan yang ditetapkan pemda. Hibah yang dapat digunakan
secara bebas oleh penerimanya (discretionary grants) diakui pemda
sebagai beban ketika penerima grant ditetapkan.
24
G. SARAN PERBAIKAN DALAM RANGKA PENYEMPURNAAN AKUNTANSI

AKRUAL SEKTOR PUBLIK DI INDONESIA
Berdasarkan analisis atas aplikabilitas pembelajaran yang diterima dan
kunjungan
yang
dilakukan,
berikut
ini
kami
sampaikan
saran
bagi
penyempurnaan manajemen sektor publik, perbaikan strategi percepatan

implementasi akuntansi sektor publik, dan perbaikan standar/praktik akuntansi
sektor publik di Indonesia.
1.
SARAN PENYEMPURNAAN MANAJEMEN SEKTOR PUBLIK

Agar
implementasi
akrual
di
Indonesia
lebih
bermanfaat
dalam
meningkatkan akuntabilitas keuangan negara, perlu dilakukan upaya

sebagai berikut:
a. Praktik akuntansi akrual harus dikembangkan sebagai bagian dari
manajemen sektor publik secara menyeluruh sehingga laporan yang
dihasilkan berpengaruh terhadap perilaku manajemen dan politisi.
Keberhasilan akuntansi akrual sektor publik tidak terletak pada
pencapaian opini WTP semata tetapi lebih pada peningkatan
kualitas sistem manajemen sektor publik yang berujung pada
akuntabilitas pengelolaan aset, pencapaian target kinerja, dan
efisiensi penggunaan sumber daya / cost efectiveness.
b. Laporan kinerja / Statement of Service Performance perlu disajikan
oleh entitas organisasi sebagai bagian laporan tahunan yang tidak
terpisah dari laporan keuangan. Penyajian terpadu antara laporan
kinerja pelayanan dengan laporan keuangan akan meningkatkan
kesadaran manajemen dan politisi terhadap pentingnya kinerja
organisasi dan pengendalian unit cost.
c. Anggaran akrual yang fleksibel dan berbasis output disertai dengan
performance-based executives evaluation perlu dikembangkan agar
manajemen sektor publik memiliki kebebasan memilih berbagai
metode operasi untuk meminimalkan unit cost pelayanan dan
mengurangi insentif moral hazard untuk sekadar menyerap anggaran
dan kurang peduli pada efektivitas dan efisiensi.
d. Praktik
pembahasan
keuangan,
laporan
komprehensif
pencapaian
yang
mengaitkan
kinerja,
dengan
laporan
kemajuan
25
pelaksanaan rencana perlu dikembangkan untuk meningkatkan

efektivitas realisasi keuangan bagi pencapaian tujuan organisasi.
e. Perbaikan data base biaya perlu diperbaiki dan ditingkatkan
pemanfaatanya, terutama untuk memantau unit cost setiap jenis
kegiatan/output secara akurat.
2.
SARAN STRATEGI IMPLEMENTASI AKUNTANSI AKRUAL SEKTOR PUBLIK

Berbagai strategi masa transisi yang dapat dicontoh dari pengalaman
New Zealand dalam mengimplementasi akuntansi akrual sektor publik:
Regulasi yang dikeluarkan pemerintah harus menunjukkan keseriusan
niat dan sinyal yang sangat kuat bagi penerapan akuntansi akrual.
Komitmen
dan
konsep-konsep
akuntansi
akrual
yang
akan
diimplementasikan disebarluaskan kepada publik dengan selebaran,

konferensi, seminar, presentasi, dan sosialiasasi di berbagai media
masa.
Pada tingkat pemerintah pusat, pemerintah daerah, departemen,
dinas, dan entitas perlu ditunjuk manajemen yang bertanggung jawab
atas implementasi akuntansi akrual.
melaksanakan
akuntansi
dan
Pihak tersebut diwajibkan
pelaporan
akrual
serta
diberi
kewenangan merekrut dan mempekerjakan staf untuk menangani

sistem akuntansi yang dijalankan.
Risiko kegagalan implementasi kebijakan akuntansi akrual dapat
dikelola secara memadai.
Perlu dikembangkan peran kelembagaan sebagaimana Financial
Management Assurance untuk menjalankan tugas internal audit
stratejik, memberikan layanan konsultansi dalam proses migrasi dari
basis kas ke basis akrual, melakukan reviu untuk atas tabel konsolidasi
dan draft laporan keuangan, serta memberi saran untuk mengatasi
masalah-masalah material yang dihadapi departemen/dinas.
BPK perlu dilibatkan dalam mencari solusi atas masalah-masalah
material yang dihadapi dalam tataran implementasi dan merumuskan
rencana aksi untuk mengatasi isu signifikan pada departemen dan
pemerintah lokal.
3.
SARAN PENGEMBANGAN STANDAR/PRAKTIK AKUNTANSI

26
Standar dan praktik akuntansi akrual perlu dikembangkan dan dapat

diterapkan di Indonesia, antara lain:
Penggunaan akuntansi akrual (single entity) dapat dipadukan dengan
akuntansi dana yang pada akhir periode dikonsolidasikan dengan
entitas induknya.
Penilaian atas heritage asset sehingga dapat menjustifikasi dan
meningkatkan kesadaran akan pentingnya
pengamanan dan
pemeliharaan aset.
Pengaturan agar hanya entitas pemerintah yang berhak atas
pajak/pungutan yang bersangkutan yang mengakui pendapatan dan
apropriasi
yang
diterima
departemen/dinas
diakui
sebagai
pendapatan departemen/dinas.
Pengembangan akuntansi pendapatan dari spesific dan block grants
serta
akuntansi
dan
pengendalian
belanja
discretionarry
dan
nondiscretionarry grants.
27
28
TIM PENYUSUN
Tati Christiani
Wiwik Priyantoro
Agus Budi Priyono
Sri Minarni
Desi Andrianingsih
Budi Prasetyo
BADAN PENGAWASAN KEUANGAN DAN PEMBANGUNAN

Deputi Pengawasan Bidang Penyelenggaraan Keuangan Daerah

Gambaran Umum Akuntansi Keuangan Pemerintah Daerah Berbasis Akrual

Uploaded by

Document Information

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Gambaran Umum Akuntansi Keuangan Pemerintah Daerah Berbasis Akrual

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

BADAN PENGAWASAN KEUANGAN DAN PEMBANGUNAN

GAMBARAN UMUM AKUNTANSI

DEPUTI PENGAWASAN BIDANG PENYELENGGARAAN KEUANGAN DAERAH

Gambaran Umum Akuntansi Pemerintah Daerah Berbasis Akrual

akuntansi berbasis kas

Gambaran Umum Akuntansi Pemerintah Daerah Berbasis

Sistem dan Prosedur Akuntansi Pemerintah Daerah Berbasis

Bagan Akun Standar (Chart of Accounts)

Jurnal Standar Akuntansi Pemerintah Daerah Berbasis Akrual

Simulasi Pembukuan dan Penyusunan Laporan Keuangan

Deputi Pengawasan Bidang Penyelenggaraan Keuangan Daerah - BPKP

Gambaran Umum Akuntansi Pemerintah Daerah Berbasis Akrual

2929-INA sebagai bahan referensi penerapan akuntansi

akrual di negara lain.

Deputi Kepala BPKP,

Deputi Pengawasan Bidang Penyelenggaraan Keuangan Daerah - BPKP

Gambaran Umum Akuntansi Keuangan Pemerintah Daerah Berbasis Akrual

Daftar Isi .......................................................................................................

A. Latar Belakang .......................................................................................

C. Ketentuan dan Peraturan Perundang-undangan yang Menjadi Acuan

D. Ruang Lingkup .........................................................................................

E. Sistematika Penyajian .............................................................................

Konsep Dasar Penyusunan Laporan Keuangan Pemerintah

A. Ciri Keuangan Pemerintah Daerah .......................................................

B. Pengguna Laporan Keuangan dan Kebutuhan Informasi .........................

C. Entitas Akuntansi dan Pelaporan pada Pemerintah Daerah ......................

D. Sistem dan Perlakuan Akuntansi..

E. Tujuan Pelaporan Keuangan Pemerintah Daerah.

Sistem Akuntansi Keuangan Pemerintah Daerah Berbasis

A. Kebijakan Akuntansi Pemerintah Daerah

Sistem Akuntansi Pemerintah Daerah .....................................................

C. Hubungan Antar Komponen Laporan Keuangan ..................................

APPENDIX 1 Strategi Implementasi Akuntasi Berbasis Akrual

Gambaran Umum Akuntansi Pemerintah Daerah Berbasis Akrual

pasal 1 angka 8 dan 9 yang dimaksud

dengan berbasis akrual.

pendapatan, beban, aset, utang, dan ekuitas dalam pelaporan finansial

menyusun APBD masih

Deputi Pengawasan Bidang Penyelenggaraan Keuangan Daerah - BPKP

Gambaran Umum Akuntansi Pemerintah Daerah Berbasis Akrual

keuangan pokok yang harus dibuat oleh pemerintah daerah, yaitu:

Laporan Pelaksanaan Anggaran

Laporan Operasional (LO)

Catatan atas Laporan Keuangan

layanan, efisiensi, dan pencapaian tujuan.

akuntansi di pemerintah daerah, serta pola asistensi yang dilakukan oleh

Deputi Pengawasan Bidang Penyelenggaraan Keuangan Daerah - BPKP

Gambaran Umum Akuntansi Pemerintah Daerah Berbasis Akrual

mengembangkan Manual Sistem dan Prosedur Akuntansi Pemerintahan

terdiri atas lima buku.

Buku ini adalah buku

gambaran tentang bagan akun standar, perlakuan atas transaksi keuangan,

Ketentuan dan Peraturan Perundang-undangan yang Menjadi Acuan dalam

Deputi Pengawasan Bidang Penyelenggaraan Keuangan Daerah - BPKP

Gambaran Umum Akuntansi Pemerintah Daerah Berbasis Akrual

7. Permendagri Nomor 13 Tahun 2006 tentang Pedoman Pengelolaan

Pembiayaan yang Diterima pada Rekening Kas Umum Negara/Daerah

Deputi Pengawasan Bidang Penyelenggaraan Keuangan Daerah - BPKP

Gambaran Umum Akuntansi Pemerintah Daerah Berbasis Akrual

daerah, sistem dan perlakuan akuntansi, serta tujuan pelaporan keuangan

Deputi Pengawasan Bidang Penyelenggaraan Keuangan Daerah - BPKP

Gambaran Umum Akuntansi Pemerintah Daerah Berbasis Akrual

pelaporan keuangan, antara lain karena:

Deputi Pengawasan Bidang Penyelenggaraan Keuangan Daerah - BPKP