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*Texto preparado para o Seminrio Brasil-Chile : Una Mirada Hacia Amrica latina
y sus Perspectivas, Santiago de Chile, Julho de 2005.
** Economistas do Escritrio da CEPAL no Brasil. As idias aqui expressas so de
responsabilidade
exclusiva
dos
autores.
1.
Introduo
Contm uma sntese da evoluo das idias desenvolvimentistas entre 1930 e 1964,
perodo para o qual dispomos de uma pesquisa em profundidade. A partir da, trata-se de
um ensaio exploratrio, que limita-se a refletir uma seleo preliminar de livros e artigos
que nos pareceram corresponder a momentos de maior relevncia na trajetria das idias
sobre o desenvolvimento econmico no Brasil, e que possivelmente padece de omisso de
textos importantes e de supresso de nfases em temas relevantes 2.
*
Economistas do escritrio da CEPAL em Braslia. Este artigo foi encomendado pela Secretaria Executiva da
CEPAL, para ser apresentado no seminrio Brasil-Chile : Una Mirada Hacia Amrica Latina y sus Perspectivas,
Santiago do Chile, Julhode 2005. As idias aqui expressas so de responsabilidade exclusiva dos autores.
2
Para o perodo at 1964 empregamos principalmente o trabalho de Bielschowsky (1988). As outras referncias
importantes sobre o pensamento econmico brasileiro so Magalhes (1964 e 1981), Mantega (1984), Biderman, Cozac e
Rego (1995), Mantega e Rego (1999), Loureiro (1997) e Bielschowsky e Mussi (2002). A coletnea de Loureiro sobre
50 anos de Cincia Econmica no Brasil e traz, entre outros artigos, um de Bresser Pereira que apresenta nove
interpretaes sobre o Brasil. H uma srie de textos que apresentam a obra de autores especficos, como so os casos do
texto de Falangiello (1972) sobre Roberto Simonsen, de algumas dezenas de trabalhos sobre Celso Furtado ( por exemplo,
a coletnea organizada por Iglesias, 1982, a coletnea organizada por Bresser Pereira, 2000, vrios trabalhos sobre
Igncio Rangel ( por exemplo, a coletnea organizada por Mamigonian e Rego, 1998), e de alguns trabalhos tratam das
interpretaes sobre questes setoriais, como no caso da reforma agrria (de Carvalho, 1978)
brasileiro facilitada pelo fato de que o mesmo foi fortemente condicionado pela histria
real, econmica e poltica, pois, como bvio, o pensamento econmico brasileiro tem sido
forjado ao sabor de um debate historicamente determinado quase que em seus mnimos
detalhes.
A periodizao que aqui utilizamos para descrever o movimento das idias sobre
desenvolvimento econmico no Brasil consiste em trs grandes fases, por sua vez
compostas de subperodos. As duas primeiras fases pertencem ao que podemos denominar
de era desenvolvimentista, que se estende aproximadamente de 1930 a 1980. Nesse
cinqenta anos, o pensamento desenvolvimentista descreveu dois ciclos, um que vai at
1964 o ciclo original e outro que vai da at 1980 o ciclo desenvolvimentista no
regime autoritrio. O meio sculo corresponde ao perodo de rpida industrializao e
urbanizao por via de forte crescimento do PIB (mdia anual de 6,5%), em que a
continuidade da expanso foi marcante: entre 1932 e 1980 registram-se to somente dois
perodos semi-recessivos (1939 a 1942 e 1963 a 1966), e o investimento elevou-se
sistematicamente, de um nvel mdio de cerca de 15% do PIB nos anos 1950 a cerca de
23% do PIB nos anos 1970.
A terceira fase se inicia por volta de 1980 e se estende at hoje. Trata-se da era da
instabilidade macroeconmica inibidora, de baixo crescimento (mdia de 2,7% ao ano),
taxa anual mdia de investimento que se reduziu a cerca de 18 % do PIB nos anos 1980 e a
cerca de 16% nos perodo 1990-2004 (a preos de 1980), e forte instabilidade
macroeconmica, que obstaculizaram o pensamento sobre crescimento e desenvolvimento.
O que predominou, nesse perodo, foi o debate sobre as restries ao crescimento
inflao, endividamento externo, dvida pblica, taxas de juros, etc. Discutiram-se e
introduziram-se reformas neoliberais, e esboaram-se alguns esforos de formulao de
projetos de transformao, mas a sustentao de projetos tem se mostrado to efmera
quanto a sustentao do prprio crescimento.
2.
Esta seo toma por base uma pesquisa sobre a histria da produo intelectual vinculada ao projeto de
industrializao desde a dcada dos 30 at 1964, publicada em livro, e emprega livremente partes de artigo publicado na
Revista da CEPAL que sintetiza o referido livro (Bielschowsky, 1988 e 1991,respectivamente)
Sobre as idias industrialistas prvias a 1930 as principais referncias so Carone (1976), Dean, (1971); Luz,
(1961); Leme, (1978) e Lima, (1975).
Houve efetivamente muitos elementos de continuidade no perodo 1948-1952, a comear pelo que ocorreu no
mbito econmico e no poltico. No que se refere ao primeiro, houve forte crescimento e relativa estabilidade monetria e
cambial, entre dois anos de instabilidade, e melhoraram os termos de intercambio, o que permitiu acomodar as crescentes
necessidades de importaes. No mbito poltico, entrou em vigncia um pacto conservador de poder estabelecido em
1947 (ano de mudana no liberalismo democrtico do ps-guerra, com a supresso da legalidade do Partido Comunista e
represso poltica), estabelecido entre o Partido Social Democrtico (PSD) e a Unio Democrtica Nacional (UDN), o
principal partido de oposio (Fiori,1984). Vargas buscou respeitar o pacto no incio de seu governo, e conseguiu obter
certa estabilidade poltica em 1951 e 1952. O populismo, que era sua ttica de sustentao poltica independente das elites
conservadoras, somente seria um fator de desestabilizao a partir de 1953.
O perodo foi tambm marcado pela campanha nacionalista do petrleo. Por ltimo,
a ideologia desenvolvimentista originada nos anos 1930, fortaleceu-se, durante o governo
de Dutra, com um intenso processo de crtica passividade e ao liberalismo deste. At certo
ponto, o desenvolvimentismo consciente do governo de Vargas foi um resultado direto das
frustraes que o governo de Dutra causou queles que defendiam uma poltica de
industrializao para o pas (Lessa, 1975).
A participao dos socialistas na vida intelectual desse perodo deu-se sobretudo por meio da campanha pela
nacionalizao do petrleo, cujo debate acompanhavam atravs de seus simpatizantes militares e da Revista do Clube
Militar.
Os neoliberais ganharam completa hegemonia na Fundao Getlio Vargas com a sada dos
desenvolvimentistas do controle da revista Conjuntura Econmica; alm disso, controlavam as revistas do Conselho
Nacional de Economia e da Confederao Nacional do Comrcio. Os desenvolvimentistas da tendncia no nacionalista
menos numerosos mas com ativa participao intelectual integravam a Comisso Mista Brasil-Estados Unidos, e
tinham influncia tambm no BNDE. Os desenvolvimentistas nacionalistas criaram duas instituies importantes: o
Instituto Superior de Estudos Brasileiros (ISEB) e o Clube dos Economistas, este ltimo formado inicialmente a partir de
um ncleo do BNDE sob a liderana de Celso Furtado (que se havia transferido de Santiago do Chile para o rio de
Janeiro, para trabalhar na Comisso Mista CEPAL-BNDE num projeto sobre planejamento econmico no Brasil). Os
desenvolvimentistas do setor privado de menor importncia nessa fase continuavam na Confederao Nacional da
Indstria, publicando o peridico Estudos Econmicos; e, finalmente, os socialistas agrupados no Partido Comunista
Brasileiro voltam, a partir da morte de Vargas, a intensificar sua participao na vida intelectual do pas (a importante
Revista Brasiliense, por exemplo, apareceu pela primeira vez em 1955).
ii) A reflexo econmica que nos anos anteriores havia sido muito influenciada pelo
debate sobre a estabilizao monetria e o equilbrio no balano de pagamentos,
tornou-se fortemente subordinada discusso sobre o problema do desenvolvimento
econmico. O que dominava as discusses da poca era, em resumo, a proposta de
aprofundar a industrializao, planejando-a, ampliando a infra-estrutura de bens e
servios,
garantindo
as
importaes
necessrias
evitando
polticas
antiinflacionrias recessivas.
Entre 1961 e o golpe militar de 1964 houve grande instabilidade poltica, indita
mobilizao em prol de reformas sociais, grandes dificuldades monetrias, financeiras e
cambiais e, a partir de 1962 (sobretudo em 1963), pronunciadas quedas nas taxas de
expanso do produto e do emprego. Como reflexo dessa nova conjuntura, do maior grau de
politizao alcanado pela sociedade e, no menos importante, do fato de que a
Por alguns anos, o otimismo anterior cederia espao a forte ceticismo, e o projeto de
industrializao passaria a ser questionado em base a avaliaes sobre as dificuldades de
sustentar o crescimento brasileiro, e em dvidas do alcance social de seus benefcios de
um modo geral acompanhadas pela idia da necessidade de reformas de base para
permitir a superao da crise. Os problemas de inflao, balano de pagamentos e
financiamento do crescimento ganhariam amplo espao no debate, assim como a da
definio dos benefcios sociais do processo de crescimento, na qual se incluam as
questes distributivas, e em especial a reforma agrria. Iniciava-se uma ampla avaliao da
experincia anterior e das possibilidades de desenvolvimento futuro da economia. Esta se
processava mediante uma interessante combinao entre a nfase nos problemas de curto
prazo, tpica da crise conjuntural, com a nfase no problema mais geral de introduo de
mudanas bsicas no padro de crescimento, tpica da crise estrutural. Esta ltima viu-se
reforada por um elemento ideolgico que voltou a estar presente no cenrio brasileiro: o
nacionalismo, que, ao estimular o debate sobre a afirmao econmica e poltica da nao,
contribuiu para incentivar a discusso sobre as mudanas de rumo da economia brasileira.
nos mbitos
administrativo, fiscal-tributrio e financeiro. Para alguns, teria que preparar-se tambm para
estabelecer limites s atividades das empresas estrangeiras que desde meados dos anos
1950 tornara-se um novo dado da realidade industrial brasileira - e poder tomar-lhe o
espao em uma srie de setores. E afirmava-se que sem uma reforma na estrutura agrria e
uma mudana na distribuio da renda o desenvolvimento industrial no conseguiria
Em sntese, o problema que se colocava no incio dos anos 1960 no Brasil no era o
de propor ou refutar estratgias industrializantes, mas de definir como e para onde deveria
caminhar a economia industrial brasileira que teria nascido com insuficincias
institucionais e distores sociais.
Eugenio Gudin foi o lder da corrente neoliberal. Seus textos no apenas atraam a
ateno dos economistas e polticos conservadores em busca de argumentos que
respaldassem
suas
proposies,
como
tambm
ateno
da
intelectualidade
Os neoliberais faziam algumas concesses a respeito do que seria uma posio liberal pura perante o tema da
estatizao. Por exemplo, aceitavam a idia de que o governo tivesse alguma influncia no comrcio externo do pas, de
modo a enfrentar os problemas que resultassem das caractersticas da oferta e demanda internacionais de produtos
primrios. Admitiam, ainda, o apoio do governo a atividades vinculadas sade, educao e assistncia tcnica
agricultura, assim como algum apoio creditcio a atividades de infra-estrutura (preferencialmente executadas por empresas
estrangeiras, e nunca por empresas estatais).
9
Sua importncia no pensamento econmico brasileiro foi alm da influente liderana conservadora que exerceu:
foi um pioneiro no que se refere ao ensino da teoria econmica e legitimao da profisso do economista no Brasil.
Bouas, Ary Torres, Glycon de Paiva e, em fase de formao ideolgica para um posterior
alinhamento e liderana, o at ento nacionalista Roberto Campos. No panorama poltico
brasileiro do perodo aqui considerado, Campos representa a direita da posio
desenvolvimentista. Por um lado, trabalhou pelo projeto de industrializao do pas, por
exemplo, como principal formulador do Plano de Metas do Presidente Kubitschek e
tambm como seu principal executor, na qualidade de Secretrio Geral e depois Presidente
do BNDE, entre 1956 e 1959. Por outro, defendeu a idia de atrair capital estrangeiro,
inclusive para os setores de minerao e energia, e atacou a soluo estatal em quase todos
os casos para os quais se podia pensar numa soluo privada10.
Ademais, divergia da interpretao estruturalista da inflao, e ainda que em seus escritos deste perodo no se
tenha alinhadou com a posio estritamente monetarista do fenmeno,a importncia que dava adoo de polticas
inflacionrias que podiam tornar-se recessivas fazia com que seus opositores o identificassem politicamente com a
ortodoxia neste campo terico e com o FMI
Soares Pereira, Otholmy Strauch e, em sala vizinha, Cleantho de Paiva Leite. Outro
encontro importante dos desenvolvimentistas nacionalistas ocorreu em meados dos anos
1950, quando Celso Furtado e Amrico de Oliveira criaram o Clube dos Economistas,
entidade que reuniu algumas dezenas de tcnicos do governo federal e alguns
desenvolvimentistas do setor privado.
11
Pode-se dizer que, com o falecimento de Simonsen, em 1947, o basto da liderana do desenvolvimentismo
havia sido passado a Rmulo de Almeida e que, em meados dos 1950, quando Almeida se retira para a Bahia, o basto
seria assumido por Celso Furtado.
Sobre o tema, leia-se o livro clssico de Octvio Rodrguez (1981), Teoria do subdesenvolvimento da
CEPAL
13
Os principais autores da teoria estruturalista da inflao so Noyola Vasquez, Osvaldo Sunkel e Anbal Pinto.
Roberto Campos escreveu conhecida crtica ({(1961) 1967}).
17
A participao no debate de vrios temas essenciais foi relativamente limitada. Por exemplo, entre os socialistas
pouco se analisou o tema cambial e, quando se o fez, submeteu-se a reflexo relao entre a poltica cambial e a
submisso aos interesses do liberalismo e do imperialismo. A inflao foi, igualmente, tema secundrio no pensamento
dos autores socialistas, e seu tratamento mantiveram-se abaixo do nvel analtico que foi logrado no debate entre
estruturalistas e monetaristas, talvez com a exceo de um trabalho de Guimares (1963), em que relaciona inflao
estrutura concentrada da propriedade e de uma poltica econmica a servio do grande capital.
18
Para trabalhar com essa diferena, Rangel dividiu o conceito de relaes de produo em relaes internas
e relaes externas. Com essa subdiviso, o autor anunciou a tese de que a histria do pas corresponde a uma sequncia
obstruindo
desenvolvimento
capitalista,
como
tambm
porque
esse
3.
3.1. Introduo
de etapas caracterizadas pela simultaneidade dos modos de produo, ou seja, a uma sequncia de etapas de dualidades
(Rangel, 1953 e 1980)
19
O subttulo do livro de Bielschowsky (1988) sobre pensamento econmico brasileiro do perodo 1930-1964
merece um reparo : no lugar de o ciclo ideolgico do desenvolvimentismo deveria figurar o primeiro ciclo ideolgico
do desenvolvimentismo. O autor agradece a Jos Luis Fiori, que tempos atrs lhe apontou a falha.
20
Os dois tomos do livro sobre Conversas com Economistas so leitura indispensvel para a compreenso do
pensamento econmico brasileiro desde os anos 1960 (Biderman, Cozac e Rego, 1995, e Mantega e Rego, 1997). Leia-se
tambm, a coletnea de Loureiro (1997).
21
O golpe regime militar provocou suspeitas iniciais entre polticos e intelectuais quanto aos rumos das polticas
de industrializao no pas, e o entendimento de que o suporte do Estado poderia ser enfraquecido. A presena de Octvio
Gouveia de Bulhes e Roberto Campos na conduo da economia e os repetidos anncios iniciais sobre a necessidade de
dar prioridade estabilidade macroeconmica e abrir maiores espaos iniciativa privada reforavam as suspeitas. Cedo,
porm, as manifestaes e prticas desenvolvimentistas do governo autoritrio eliminariam tais suspeitas.
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A criao por Roberto Campos do EPEA, depois IPEA, esteve revestido exatamente dessas intenes.
Costa e Silva e o governo Mdici, desde seu inicio, confirmaram a postura inicial de
Castello Branco, sob a regncia de Delfim Netto no Ministrio da Fazenda e de Helio
Beltro e depois Reis Velloso no Ministrio do Planejamento.
iv. Como vimos no captulo anterior, sobre o perodo 1930-1964, o primeiro ciclo
ideolgico desenvolvimentista consistiu num movimento de origem, amadurecimento,
auge e crise do pensamento em defesa da industrializao com planejamento e
conduo estatal. A denominao crise ao contexto do incio dos anos 1960 tem uma
acepo muito particular, de crise provisria: naquele momento o projeto de
industrializao j estava ideologicamente maduro e havia pouca eficcia nos ataques
neoliberais ao mesmo, mas instalou-se todo um questionamento sobre seu futuro, em trs
terrenos: o da viabilidade de retomada do crescimento, que estimulou a reflexo sobre
seus determinantes e sua sustentao, o das relaes entre o processo de industrializao e
os problemas sociais que o mesmo estaria provocando, e o da contribuio relativa do
Estado, do capital estrangeiro e do capital privado nacional ao processo de
desenvolvimento.
Como pano de fundo ideolgico para todo o debate estavam, sem dvida, as inclinaes
poltico-ideolgicas, respectivamente a favor e contra o regime militar.
A primeira vai de 1964 a fins dos anos 1960. Foi uma fase de amadurecimento do
desenvolvimentismo do regime autoritrio, e da perspectiva desenvolvimentista crtica. O
perodo se inicia com ceticismo com relao capacidade de crescimento da economia, que
aos poucos ir se dissolvendo, diante do xito da poltica antiinflacionria, das reformas
que fortaleceram a capacidade de financiamento do crescimento e, a partir de 1968, da
rpida expanso da renda e do emprego. A fase tambm incluiu os primeiros passos do
debate sobre a questo dos benefcios sociais do processo de crescimento, que cristalizaria
uma profunda divergncia poltico-ideolgica no campo desenvolvimentista. A perspectiva
crtica, politicamente adversria da ditadura, comeava a avaliar a poltica econmica do
regime autoritrio como a adeso a um capitalismo perverso, inclinado defesa dos
interesses de grandes empresas estrangeiras e nacionais e de uma minoria de brasileiros em
detrimento dos interesses da populao de um modo geral, tudo isso viabilizado pela
represso s classes trabalhadoras do pas e ao arrocho salarial.
3.2. Os governistas
entre as perspectivas de
vii. Entre os cinco principais ministros da rea econmica dos governos militares
Bulhes, Delfim, Reis Velloso, Campos e Simonsen apenas os dois ltimos redigiram de
forma sistemtica anlises sobre a economia brasileira no perodo 1964-1980. Foram nada
menos que seis os livros publicados pelos dois autores em defesa da poltica econmica
governamental - um por Campos, trs por Simonsen, e dois publicados em conjunto por
ambos, reunindo artigos individuais23.
Campos (1968), Simonsen (1968, 1972, 1973), Campos e Simonsen (1974 e 1975).
so
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A maioria de seus artigos nos dois livros escritos bem depois, em colaborao com Simonsen (1974 e 1975)
versam sobre questes internacionais. quela altura a defesa da ideologia desenvolvimentista dos governos militares j
havia sido assumida por Simonsen. No entanto, ao publicar em conjunto com Simonsen, Campos estava evidentemente
referendando as posies de seu parceiro mais jovem.
dos
oligoplios. Nesse particular, argumenta que teria preferido um gradualismo menos lento
que aquele adotado por Delfim Netto no perodo 1968-1973, j que o resduo inflacionrio
de 20% seria excessivo. Mas a forma como postula esse ponto uma vez mais cuidadosa, e
sempre acompanhada da admisso de que no exame da questo no se podia descartar o
benefcio do crescimento acelerado que a opo gradualista efetivamente adotada vinha
viabilizando. Campos e Simonsen tampouco enfatizam nos livros suas divergncias com
Delfim Netto e Helio Beltro no que se refere ao tratamento antiinflacionrio do governo
Castello Branco ou seja, com a viso de Delfim e Beltro de que a inflao era de custos,
e no de demanda, e por isso os cuidados com a conteno monetria mais para o final do
governo Castello Branco estariam sendo exagerados e prejudiciais25. No essencial,
portanto, os governistas Campos e Simonsen se apresentavam publicamente solidrios com
as demais autoridades econmicas em torno a praticamente todas as polticas adotadas
desde o incio do regime militar, sem exceo relevante.
Entre as poucas crticas, pode-se destacar a que Campos dirigiu a uma suposta interpretao contida no Plano
Estratgico do Desenvolvimento, o PED, publicado no governo Costa e Silva em 1967 sob o controle do ministro Helio
Beltro. O PED substituiu o Plano Decenal, que havia sido coordenado por Campos. Num livro de 1967 Campos queixase do fato de que a apresentao do PED era injusta com relao ao governo Castello Branco. Simonsen foi alm, e nos
livros Brasil 2001 e Brasil 2002 apontou como equvoco no PED um precoce redistributivismo, de orientao
estruturalista .
A concentrao de renda como frmula para crescer seria, de acordo com Simonsen,
uma situao natural em fases como a que o Brasil estava vivendo : a transio de uma
fase de estagnao ou semi-estagnao para uma de crescimento acelerado costuma exigir
sacrifcios que naturalmente envolvem certo aumento da concentrao de rendas, ou nas
mos de determinados indivduos, ou em poder de Estado (1972, p.59). Acrescenta que
nessas fases h que transferir recursos dos mais propensos a consumir aos mais propensos a
poupar, e necessrio que o mercado estabelea um premio para os que mais se destacam
em termos de capacidade tcnica e empresarial. Afirma, tambm, que ainda que de forma
desigual, o bolo no Brasil estaria crescendo para todas as camadas da populao. O autor
reconhece, porm, que a concentrao era excessiva, e argumenta que o reconhecimento
disso pelo governo levava-o a adotar uma srie de medidas adequadas, como a poltica
educacional e a introduo de fontes de renda individual, como o FGTS e o PIS, que
funcionam como mecanismo de poupana forada para acumulao patrimonial.
3.3. Os crticos
A primeira, qual retornaremos mais adiante, foi a do mtodo histricoestrutural, de origem cepalina, muito importante entre os desenvolvimentistas crticos. Os
analistas dessa tradio tenderam a organizar o pensamento sobre o capitalismo brasileiro
em torno idia de estilo ou padro de crescimento. A motivao central era o
entendimento da dinmica da economia brasileira, seus impulsos e contradies.
Metodologicamente, tendiam a salientar as relaes entre, por um lado, crescimento e, por
outro, uma srie de elementos tais como distribuio de renda e perfis de demanda,
composio da oferta (setores, heterogeneidade tecnolgica) composio dos agentes
investidores (capitais estrangeiro, estatal e privado nacional), equao de financiamento, e
direo do crescimento (mercado interno versus externo).
desenvolvimento das foras produtivas no pas, porque o campo no era feudal e porque a
burguesia nacional era associada ao capital estrangeiro.
O principal alvo analtico era a perspectiva cepalina em geral, entendida pelo autor como dualista e, em
particular, a obra de Celso Furtado a quem, diga-se de passagem, Chico de Oliveira sempre prestou homenagens pela
importncia como intelectual e homem publico.
27
28
x. A meados dos anos 1960, dois textos representativos da corrente histrico- estrutural
deram a partida a toda uma safra de interpretaes sobre a dinmica e o modelo de
crescimento da economia brasileira, por parte dos desenvolvimentistas crticos: o Auge e
declnio da substituio de importaes, de Maria da Conceio Tavares, e o
Subdesenvolvimento e Estagnao na Amrica latina, de Celso Furtado 30
No primeiro deles, redigido em 1963, a autora analisou a situao por que passava o
pas por meio de uma interpretao que buscava o entendimento da dinmica de
crescimento prvio, substitutiva de importaes, e das razes para seu enfraquecimento.
Segundo a autora, o declnio do processo substitutivo se devia ao fato de que os setores que
ainda apresentavam espaos significativos para o prosseguimento do processo substitutivo
(indstrias mecnica, metalrgica e qumica) teriam baixa capacidade para estimular o
crescimento, devido elevada intensidade de capital dos mesmos e a rendimentos
decrescentes
31
dos rendimentos macroeconmicos decrescentes, empregada por Conceio para dar conta
do declnio do processo substitutivo, seria enfatizada e generalizada no livro de Furtado de
1965. O autor concluiu pela existncia de uma tendncia estagnao na Amrica Latina
motivada por uma queda na taxa de lucro resultante de elevao na relao capital-produto.
A queda teria sido provocada por um perfil de oferta intensivo em capital e em escala, que
se estruturava em funo de um perfil de demanda formado por um pequeno ncleo de
consumidores de altas rendas. Segundo Furtado, tal tendncia s poderia ser desfeita por
meio de um processo de desconcentrao de renda que alterasse o perfil da demanda final e,
conseqentemente, permitisse uma recomposio do perfil da oferta na direo da produo
de bens de consumo popular, supostamente bem mais intensivos em mo de obra32. Essa
recomposio teria, segundo Furtado, as funes de aumentar o emprego e os salrios,
ampliar o mercado interno, permitir ganhos de escala na produo, e elevar a produtividade
do capital e a taxa de lucro33.
A histria latino-americana seria segundo Furtado muita distinta da que ocorre nos pases centrais, onde o
aumento de produtividade eleva salrios reais, aumentando a demanda e provocando mais crescimento e mais
produtividade, num circulo cumulativo virtuoso. Em resumo, na Amrica latina ocorre o seguinte: a) a composio da
demanda para os setores capitalistas modernos reflete as estruturas de propriedade e de renda concentradas, se assemelha
composio de demanda dos pases centrais de renda mdia muito superior - e predetermina a evoluo da composio
da oferta; b) o investimento da decorrente consagra progressivamente um padro tecnolgico intensivo em capital e em
economias de escala, mas a oferta ilimitada de mo-de-obra nessas condies impede que o aumento de produtividade se
traduza em aumento de salrios; c) a tecnologia adotada e a elevao de escala significam crescente elevao na relao
capital/produto e vo motivando, dinamicamente, a concentrao da renda; d) o modelo latino-americano - e se referia,
por suposto, tambm ao Brasil - levaria a rendimentos decrescentes e estagnao.
33
Com Furtado a expresso desenvolvimento passa a ser entendida como crescimento integrado a reduo das
desigualdades sociais
No livro Sete Ensaios sobre a Economia Brasileira Castro chegou a enunciar, sem desenvolver, a idia de
que a indstria ganha impulso explorando a fundo as oportunidades abertas pelo poder aquisitivo de uma minoria; (...)
na medida do possvel dever buscar na permanente diversificao de seus produtos o mercado que no encontra no poder
aquisitivo das massas (1971, vol. I, p.144)
opondo-se tese de
adequando dessa forma o perfil de demanda estrutura produtiva liderada pelas empresas
multinacionais; ao mesmo tempo, a concentrao refletia a elevao de lucros, que
estimulava os investimentos privados; e a reforma tributria acompanhada da elevao nas
tarifas de bens e servios das estatais viabilizavam a expanso dos investimentos pblicos.
Na nova fase, o investimento vinha sendo dinamizado por meio de uma diviso de tarefas
entre o Estado e o capital estrangeiro, que formavam um ncleo solidrio de expanso
nos setores estratgicos: petroqumica, minerao, siderurgia, energia eltrica, transportes e
telecomunicaes35. O processo era incorporador e difusor de progresso tcnico nos setores
dinmicos, mas ao mesmo tempo ampliava a heterogeneidade estrutural da economia
brasileira.
35
Ao Estado caberia a responsabilidade mais pesada de prover insumos baratos, economias externas e demanda
efetiva ao capital estrangeiro, que se dedicava expanso da capacidade produtiva nos segmentos mais dinmicos, como
qumica, materiais de transportes e material eltrico.
Pouco depois, Furtado (1973) publicaria seu livro Anlise do Modelo Brasileiro,
no qual atribua o dinamismo desde 1967 ao processo concentrador que inclua polticas de
crdito e de rendas em benefcio das classes altas e mdias, e teria permitido ampliar a
demanda por bens de consumo sofisticados, consagrando o modelo perverso.
xii. Nesse meio tempo, no incio dos anos 1970, abriu-se todo um amplo debate
sobre a distribuio de renda no pas, que ajudou a impulsionar a discusso sobre o que
estava sendo chamado de modelo perverso brasileiro, na linha da contribuio de
Conceio e Serra.
O estopim do debate foi a divulgao, por uma equipe de pesquisa sediada no IPEA,
e comandada por Albert Fishlow, de resultados dos Censos de 1960 e 1970 com dados
sobre a distribuio pessoal de renda, mostrando que durante a dcada de 1960 ocorrera
forte concentrao. O debate se desenvolveu principalmente em torno a cinco temas36.
A col etnea organizada por Tolipan e Tinelli (1975) rene vrios dos principais textos dos economistas
crticos sobre o tema redigidos na primeira metade dos anos 1970. Entre outros autores, encontram-se Belluzzo,
Conceio Tavares, Albert Fishlow, Rodolfo Hofman, Edmar Bacha, John Wells e Pedro Malan.
37
Fishlow (1974) publicou influente artigo, poca, contra a poltica salarial concentradora de renda dos
governos militares nos anos 1960.
mo de obra especializada, e de que era sua maior produtividade o que explicava a abertura
do leque salarial nos anos 1960 em favor dos trabalhadores mais qualificados. Mais
educao e capacitao da mo de obra seriam a soluo para o problema distributivo
brasileiro.
A tese foi criticada de duas formas. Malan e Wells (1975) questionaram a validade
das concluses, j que qualificao de mo de obra no aparecia nas regresses do
prprio Langoni como um elemento determinante com peso suficiente para justificar os
argumentos apresentados pelo autor. Paralelamente, Edmar Bacha (1975) argumentou que
a concentrao da renda no refletia qualificao de mo de obra, mas a posio dos
gerentes na hierarquia das empresas; estes, por oposio aos trabalhadores reais, operam
como scios na lgica de gerao de lucros nas empresas (em funes como as de
planejamento, alta administrao, comando e controle empresarial). O autor levantou
evidencias de elevao substancialmente maiores dos salrios dos gerentes do que no dos
trabalhadores entre 1966 e 1972, que o levaram a concluir pela idia de que a abertura do
leque salarial deveu-se essencialmente a hierarquia funcional e no a qualificao; esta
ltima poderia ser crucial apenas para explicar as diferenas entre trabalhadores reais, e
no entre estes e os gerentes.
Pelo lado dos crticos, vrios economistas, entre os quais Celso Furtado,
destacavam em suas anlises a questo das restries de poupana em economias em
desenvolvimento, especialmente em condies de crescimento acelerado, em que a
economia podia chocar-se com os limites impostos por seu produto potencial. A sada seria
reduzir relativamente a renda e o consumo conspcuo das minorias, em favor do consumo
xiv. Como vimos anteriormente, a atuao das multinacionais foi objeto de toda um
conjunto de interpretaes sobre a natureza do capitalismo no Brasil, como foram os casos
das teorias da dependncia. No foi possvel, no breve espao do presente ensaio, fazer uma
resenha abrangente da percepo dos economistas desenvolvimentistas crticos sobre a
questo do capital estrangeiro. Mas possvel afirmar que, com um tom moderado na
forma, prevaleceu uma postura de contedo nacionalista na produo dessa corrente.
apesar do choque do
petrleo e da crise internacional, no PND II, em 1974. Depois disso, foi recorrentemente
confirmada em vrios discursos governamentais. J nos idos de 1977 o ministro Reis
Velloso diria que a estratgia posta em execuo est dando certo e agora j possvel
prever que ir funcionar (Velloso, 1977, p.9). Quando em 1979, em meio a severa
deteriorao das condies macroeconmicas diante do segundo choque do petrleo e de
violenta elevao nos juros internacionais - o ministro Simonsen decidiu-se por um ajuste,
foi substitudo por Delfim Netto, que preservou a poltica expansionista at o ano seguinte.
Os autores avaliam que entre os anos 1930 e meados dos 1950 o pas havia passado
por uma industrializao restringida, porque destituda da existncia de um setor de bens
de produo de dimenses minimamente relevantes. O capitalismo brasileiro era tardio:
Apenas com o surgimento da industria pesada, a partir dos anos 1950, se haviam
constitudo as bases para uma dinmica da acumulao de capital semelhante que ocorre
38
De acordo com Carlos Lessa (1978), a ao do Estado correspondia a uma atitude megalomanaca do regime
autoritrio, para a construo de um Brasil-potencia.
A terceira das trs abordagens a que nos referimos corresponde a todo um conjunto
de textos voltados questo do debilitamento do quadro macroeconmico. A questo dos
perigos do endividamento externo no deixou de ser observada nem mesmo antes de 1974.
Naquele perodo, encontram-se textos de economistas crticos que expunham preocupaes
com relao s tendncias nas contas de capital, e do hiato de divisas. exemplo disso o
livro de Pereira (1974) que aponta para a inevitabilidade da ocorrncia de nveis
crescentes de endividamento; pelo lado governista, encontram-se vrios textos que
minimizam a preocupao, apontando para a melhoria da capacidade de pagamento
brasileira em funo da expanso das exportaes, no perodo 1967-1972. O argumento
oficialista prvio ao choque do petrleo era o de que a poupana externa que permitia um
crescimento acelerado no estaria comprometendo a sade da balana de pagamentos39.
expanso do endividamento externo com seu reflexo sobre a dvida interna - e, de outro,
pela capacidade de auto-expanso que o circuito financeiro revela possuir. (pg139). Era o
que seria denominado por Conceio (1978) por ciranda financeira em sua tese de
professora titular de Campinas.
Ainda que sem terem realizado uma resenha abrangente, os autores do presente
ensaio desconfiam que, por mais que se tenha chamado ateno para os perigos do
endividamento, a gravidade do quadro que efetivamente se instalou posteriormente
39
exploso dos juros em 1978/79 no havia sido plenamente antecipada. Nossa hiptese a
de que boa parte dos
Vale notar, por ltimo, que nessa segunda metade dos anos setenta abriu-se toda
uma temporada de anlises sobre o tamanho do Estado, e de crticas a seu peso excessivo
na economia e na vida privada em geral, em que os economistas neoliberais retomariam
gradualmente o espao que haviam perdido. O interesse principal sobre o tema naquele
momento veio, contudo, pelo lado de cientistas polticos opostos ao regime militar, que se
dedicavam a avaliar as relaes entre os interesses dos capitais no Brasil, a economia
poltica do regime militar, e o processo poltico de redemocratizao gradualista ento em
curso40.
4.
40
excelente a anlise do citado ensaio de Castro (1994) sobre o fim da era desenvolvimetista,
baseado no esclarecedor conceito de Convenao do crescimento.
macroeconomia brasileira a partir de 1980 teria de resgatar, por exemplo, como evoluiu nos
anos 1970 o debate sobre inflao, os temores com relao ao descontrole fiscal,
4.3. As restries
os
A crise provocada pela elevao das taxas de juros internacionais a fins da dcada
de 1970 ps em evidencia a restrio externa expanso da economia brasileira. A
pergunta inevitvel passou a ser como minorar o custo sobre o crescimento econmico do
ajuste do balano de pagamentos. O ajuste proposto pelo governo, pelas vias de controle
das importaes e de menores gastos pblicos, sinalizava para substancial recesso, com
queda no produto - algo indito na economia brasileira em vrias dcadas. Como reao,
surgiram propostas de poltica que minimizassem os efeitos sobre os nveis de atividade,
em oposio a um ajuste eventualmente mais rpido das contas externas. A agenda tinha
como base principal a reverso do declnio do nvel de investimentos do setor pblico,
inclusive estatais, que vinha sendo praticado em nome do ajuste externo. Cabe apontar que
nesse perodo ainda era pouco enftica a identificao do dficit fiscal e do endividamento
pblico interno como fatores restritivos ao crescimento. A questo fiscal estava concentrada
no esforo de consolidar as diferentes contas ou oramentos do governo, na qualidade dos
eventuais cortes e na recuperao da carga tributria.
Antonio Barros de Castro e Francisco Eduardo Pires de Souza (1985). Os autores calcularam a contribuio
dos projetos de bens intermedirios, entre outros realizados dentro dos objetivos do II PND, concluindo que teriam
possibilitado tanto a substituio de importao como a ampliao das exportaes.
heterodoxo e de Andr Lara Resende e Prsio Arida sobre a moeda indexada (1984).
Simultaneamente, surgiram sobre o tema contribuies de Bresser Pereira e Nakano
(1984)43.
43
Como conseqncia, dois novos elementos surgiram no perodo. Primeiro, ampliouse a presena da idia de que seria necessrio conjugar polticas de supresso da inrcia
com polticas de controle monetrio e fiscal; segundo, diante das avalanches de demanda
efetiva que se seguiam aos vrios planos de estabilizao implementados, apontou-se a
excessiva liquidez da dvida interna como um problema fundamental a ser enfrentado, o
que por sua vez reforava a discusso sobre o dficit publico.
efeitos em termos de uma serie de variveis como os dficits pblico e externo, as dvidas
correspondentes, a poltica monetria e o crescimento da economia.
44
A agenda neoliberal foi sendo gradualmente cumprida ao longo dos anos 1990, e
avanou em vrios de seus elementos bsicos, mas isto ocorreu de forma pouco coordenada
e freqentemente sem detalhamento prvio. Por exemplo, a abertura financeira foi feita sem
alardes, nos anos 1992 e 1993 alguns anos depois de iniciada a abertura comercial - por
meio de sutis e silenciosas modificaes nas normas do Banco Central. Oposicionistas aos
governos dos anos 1990 qualificavam-nos de neoliberais; no entanto, apesar da
implementao de polticas que pertencem a esse projeto - destacadamente a abertura
comercial e a privatizao no se viu por parte de nenhum presidente, ou da grande
maioria de seus colaboradores mais destacados, uma defesa aberta e sistemtica da agenda
neoliberal.
mas pouco
De forma muito estilizada, possvel afirmar que a partir dos anos oitenta foram se
formando dois grupos polares de economistas no Brasil45: neoliberais e novodesenvolvimentistas46.
O primeiro grupo constitudo por economistas mais velhos que no mudaram suas
convices bsicas desde os anos 70, por aqueles mais jovens que pensam como eles apesar
de no terem vivenciado o debate durante a experincia intervencionista do ciclo longo de
crescimento do ps-guerra, e por vrios outros que aderiram ao iderio neoliberal nos anos
1980 e 1990. Acreditam que eventuais falhas de mercado devem ser corrigidas com mais
mercado, e no com mais Estado, e que as falhas oriundas da interveno estatal sobre as
regras de mercado costumam ser muito piores do que as que se verificam atravs do
funcionamento nem sempre perfeito do mercado. O neoliberalismo corresponde a uma
negao da necessidade de desenhar e implementar projetos, conferindo ao mercado o
movimento em direo mxima eficincia. Nessa viso, o crescimento econmico
ocorrer naturalmente, uma vez realizadas as reformas para evitar distores de preos e
45
Entre os acadmicos, no primeiro grupo destaca-se a Fundao Getulio Vargas, no Rio de Janeiro e, com
adeso progressiva a partir de fins dos anos oitenta, boa parte dos professores da PUC do Rio de Janeiro. No segundo, os
destaques so as equipes de professores da Unicamp e da Universidade Federal do Rio de Janeiro. No setor pblico, so
encontrados economistas de ambas as tendncias.
46
A expresso novo-desenvolvimentista vem sendo empregada por Bresser Pereira (2005) e Joao Sicsu e outros
(2005), em textos dedicados essencialmente defesa de uma poltica heterodoxa no mbito da macroeconomia, sem
referencias a projetos de transformao. Bresser Pereira inclui na expresso a proposta de um pacto de tipo nacionaldesenvolvimentista revisado, atento nova configurao internacional e s restries fiscais, e capitaneado por setores da
burguesia nacional capazes de liderar um modelo de expanso calcado em poupana domestica e na reduo e eventual
eliminao da vulnerabilidade externa.
47
J o perodo posterior desde fins dos anos oitenta - seria mais bem afirmativo,
correspondendo etapa em que as reformas liberalizantes foram, aos poucos, sendo
introduzidas. A uma certa altura dos anos 1990, j cumpridas uma primeira etapa bsica de
reformas, aos poucos ganharia fora a proposta de uma segunda gerao de reformas,
associada idia de que faltavam ser implantadas algumas mudanas institucionais
essenciais, tais como a: a flexibilizao do mercado de trabalho, a reforma da previdncia, a
lei de falncia, o fortalecimento da capacidade de cobrir de garantias legais o cumprimento
dos contratos, a montagem de agencias regulatrias eficientes para a fiscalizaao das
atividades de servios de utilidade publica, etc.
Por certo, a histria da evoluo das idias neoliberais dever incluir a viso de
seus crticos, que no foram poucos. Especialmente a partir de 1990 a produo de textos
tanto de neoliberais como de seus crticos se intensificaria sob o impulso da adoo de
polticas de liberalizao e privatizao. Adicionalmente, esse foi um perodo de
generalizao do debate sobre globalizao, que motivou um sem nmero de artigos e
seminrios em que se discutiam tendncias mundiais e a forma como o Brasil deveria
enfrentar essas tendncias.
A reflexo sobre o futuro econmico brasileiro a mdio e longo prazo sob a nova
perspectiva desenvolvimentista ficou, conforme assinalado, muito prejudicada pela
instabilidade macroeconmica em todo o perodo, e parte de suas energias foram
absorvidas pela crtica ao projeto neoliberal. Ainda assim, possvel identificar alguns
importantes momentos nessa reflexo, que resumimos nos pargrafos que se seguem.
Uma primeira idia a surgir, j na primeira metade dos anos 1980, foi a da expanso
pela via exportadora. O impulso idia veio do prprio governo, e seu smbolo mximo
parece ter sido o projeto Carajs. Ainda que pudesse vir acompanhada de ingredientes
neoliberais, no necessariamente a idia estava comprometida com ausncia ou reduo do
tamanho do Estado. Continha a percepo de que a via exportadora seria uma frmula para
enfrentar a crise da dvida pela via do crescimento, de que havia sido vitoriosa nos tigres
asiticos intervencionistas, e de que ela lhes havia mantido a autonomia financeira para
prosseguir crescendo mesmo depois da crise mexicana de 1982. A idia teve vida
relativamente curta, e enfrentou um argumento muito caro tradio desenvolvimentista
brasileira: num pas de grande mercado interno como o Brasil uma baleia, e no um
tigre - ainda que seja importante que as exportaes cresam rapidamente, para eliminar
as restries externas, dificilmente elas tm o poder de puxar o crescimento, que deve darse pela via do mercado domestico. Diga-se de passagem, a idia de uma combinao entre
os dois caminhos mercado interno e exportaes ainda hoje est insuficientemente
discutida.
49
. A corrente que
desenvolvidos, onde a noo de prosperidade futura reside cada vez mais na montagem de
sociedades do conhecimento, ou de sociedades de informao, e as prioridades de
poltica de desenvolvimento so educao, capacitao e criao cientfica e tecnolgica. A
principal imperfeio conceitual reside, possivelmente, na dificuldade de explicar de que
maneira os investimentos em inovao em pases como o Brasil podem liderar o processo
de crescimento e de investimento, j que o Brasil no dispe de um avanado sistema
nacional de inovaes e uma capacidade empresarial para inovar altura da que se verifica
nos pases de primeiro mundo.
50
.Os principais responsveis pelo trabalho foram Julio Mouro e Lus Paulo Vellozo Lucas, respectivamente
superintendente de planejamento e chefe do departamento de planejamento do BNDES.
51
As idias tinham semelhan a com as de Fernando Fajnzylber, que poucos anos depois inspiraria na CEPAL
(1990) a proposta da transformao produtiva com equidade, um compromisso entre liberalizao gradual e estratgia de
crescimento com polticas pblicas no setor produtivo e na rea social.
Nos anos 1990, durante o governo Fernando Henrique Cardoso, ganhou alguma
fora a idia de organizar os gastos federais na rea de infra-estrutura por meio do conceito
de eixos nacionais de integrao e desenvolvimento. Por meio de uma licitao realizada
pelo BNDES, todo um conjunto de universidades foi mobilizada no perodo 1997/1999
para apoiar a elaborao de um portflio de investimento pblicos e privados, que seriam
integrados no Plano Plurianual 2000-2003 (Brasil, Presidncia da Republica, 1999). O
conceito de planejamento nacional por meio da lgica territorial era inovador, mas esbarrou
nas dificuldades existentes na tentativa de organizar todo um novo projeto de
desenvolvimento nacional com base no oramento pblico federal tradicionalmente
ordenado segundo as lgicas nacional, setorial e ministerial de distribuio de
recursos federais.
A pesquisa mais abrangente, composta de cerca de cem estudos, foi coordenada por Coutinho e Ferraz ( 1994),
e analisada por Ferraz, Haguenauer e Kupfer (1997)
A questo da
salrios, pela reduo dos preos dos bens e servios, e pelo aumento dos gastos sociais; c)
esses rendimentos se transformariam em consumo popular continuamente ampliado; d) essa
ampliao provocaria a expanso dos investimentos.
Com respeito viabilidade do projeto, a proposio admite que ela requer muita
poltica pblica, especialmente em dois mbitos: i) no mbito social, para fortalecer a
transmisso de aumento de produtividade aos rendimentos das famlias trabalhadoras; ii) no
mbito produtivo, para fomentar a
5.
Na linha desenvolvimentista, os dois textos governamentais mais importantes so o PPA 2004-2007 (Brasil,
2003) e o texto de lanamento da polticas industrial, tecnolgica e de comercio exterior ( Brasil, 2003); em linha mais
prxima corrente neoliberal, o principal texto governamental, sobre reformas e a agenda microeconmica foi
publicado pelo Ministrio da Fazenda (Brasil 2004b).Entre acadmicos, na linha desenvolvimentista, surgiram alguns
livros, como, por exemplo, os de Sicsu e outros (2005), De Paula (2005), Bresser (2005) e Magalhes (2005); os dois
primeiros so coletneas multitemticas em que sobressaem criticas inexistncia de dedicao governamental uma
agenda desenvolvimentista, fortes crticas macroeconomica ortodoxa em vigor e propostas de polticas alternativas, mas
no chegam a dedicar-se ao desenho de novas estratgias de desenvolvimento. O texto de Bresser sobre a matria destaca
a necessidade de uma estratgia de contedo nacionalista, calcada em poupana domestica e na busca de autonomia para
crescer, e o de Magalhes prope uma estratgia nacionalista que combina integrao ativa no mercado mundial e
formao de uma sociedade de consumo de massas, esta ltima pela via do efeito multiplicador das exportaes sobre o
emprego e a renda domsticos. Entre os acadmicos de linha reformista prxima ao neoliberalismo, encontram-se, por
exemplo, Giambiagi, Reis e Urani (2004) Pinheiro e Giambiagi (2005) e Levy e Villela, (2006), principalmente dedicados
discusso das reformas, entendidas como condio sine qua non para a recuperao sustentada da economia brasileira.
Quadro I
Breve sntese do pensamento econmico atual
Correntes de
pensamento
Ortodoxa em
macroeconomia,
neoliberal em
desenvolvimento
Heterodoxa em
macroeconomia,
desenvolvimentista
Desenvolvimentista
Variante 1: poltica industrial,
tecnolgica e de comrcio
exterior;
Variante 2: consumo de massa;
Variante 3 : integrao
territorial
No momento em que, para fins de edio deste livro, terminamos a reviso final do
presente artigo, est sendo concludo outro ensaio, para publicao como segundo captulo
do livro, que aprimora o mapeamento aqui realizado no que se refere a vises atuais do
desenvolvimento brasileiro. Nele, discorrem-se sobre as quatro vises aqui mencionadas no
que se refere ao debate sobre desenvolvimento brasileiro em 2006, ou seja : as tres posies
desenvolvimentistas (desenvolvimento por consumo de massa, por inovao e por
integrao territorial) e a viso reformista, asim como a uma quinta viso, que
denominamos de distributivista.
6.
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Os textos governamentais mais importantes so, na linha desenvolvimentista, o PPA 2004-2007 (Brasil, 2003) , um texto
sobre polticas industrial, tecnolgica e de comercio exterior (Brasil, 2003) e, numa linha mais prxima corrente
neoliberal, um texto sobre reformas (Brasil 2004b). Entre acadmicos, na linha desenvolvimentista, destacam-se trs
livros (Ver Sicsu e outros, 2005, De paula, 2005, e Magalhes, 2005); os dois primeiros so coletneas multitemticas em
que sobressaem criticas inexistncia de dedicao governamental agenda desenvolvimentista, e em que, de um modo
geral, lem-se proposies no que se refere a polticas macroeconmicas alternativas, mas no chegam a desenhar-se
novas estratgias de desenvolvimento. J o livro de Magalhes ...VER ...Entre os acadmicos de linha reformista prxima
ao neoliberalismo, os destaques so dois livros (Giambiagi, Reis e Urani, 2004, e Pinheiro e Giambiagi, 2005),
principalmente dedicados discusso das reformas, entendidas como condio sine qua non para a recuperao sustentada
da economia brasileira.