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CAPITULO XVII EL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, Brequiel Cassagne “Los publicistas argentinos deben poner los principios ‘encima de los hombres y no viceversa” (Quan Bautista Alberdi). Sontansos I. El procedimiento administretlvo~ 11 Los principios en 1 procedimiento administrative. I. El principio de rezonablliad.- IV, Bl debido procedimlento previo como garantia del acto razonable~ \. El control previo de razonabilided por parte del servicio juridico en el procedimiento administrativa. A. EI dictamen juridicoy el control de larazonabilidad. B. Bl consejo jrldico frente a la ly inconsttucional ‘Vi Elprocedimiento razonable-A. El debido proces adjetivn camo pro- ‘adimiento razonable. B. Los plazos razonables en el procedimlenta C. ‘Sobretaregla del agotatenzo deta via administration I. EL, PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO En la Argentina, ya se han cumplido cuarenta afios desde la ‘sancién dela ley nacional de procedimientos administrativos, en el, ‘afo 1972. Antes desu sancién, sibien regia un reglamento que habia organizado el recurso jerdrquico, no existfan pautas que regularan I iniciacién, ordenacidn, instruccién y terminacién de los proce- dimientos administrativos, ni los conflictos de competencia entre Jos érganos administrativos, y mucho menos tenfamos normas de derecho de fondo sobre los actos y reglamentos administrativos (1). Laimportancia dela regulacién del procedimiento administrati- voradica en que constituye una herramienta tendiente asatisfacerel (1) fr, CASSAGNE, JUAN CARLOS, Ley Nacional de Procedtmientos Administrative, p.4, La Ley, Prov. Bs.AS., 2008. oz SSAGI 683 PIO DE RAZONABILIDAD. EZEQUIELCASSAGNE 683 bien comin, siendo una garantia formal a favor delosadministradg; que le aseguran el poder de reaccién frente alos actos erjudicialey 2. Sus derechos subjetivos o intereses legitimos, y un importants = factor de autocontro! por parte de la Administracion cnet Tespet dela legalidad y razonabilidad (2). ir por nistraciones Piiblicas para ordenar la sucesién pistrativo constituye un instrumento de control de la legitimidad (que incluye legalidad y razonabilidad o justicia)y del buen acierto Josactos administrativos con relacién al interés puiblico que debe slcanzarse (oportunidad, mérito o conveniencia) (40). Como precisa, i reconocido jurista alemén Schmidt-Assmann, “el procedimien- to administrativo actual no se centra sélo ni exclusivamente en ilitar el control posterior, ante una segunda instancia, de las decisiones administrativas una vez adoptadas. Se trata, més bien, decondicionar a priori el modo en que se toman las decisiones ad- ministrativas. Lo que se intenta es que la administracién prepare con cuidado sus decisiones" (41). En tal entendimiento, y como ya se ha sefialado, la LNPA esta- blece como requisitos esenciales de los actos administrativos “a los procedimientos esenciales y ustanciales, y los que resulten implicitos delordenamiento jurédico’. Al respecto, la primera impresién resul- ta ser que la propia ley abre un importante marco de apreciacién respecto de la determinacién de ta condicién de “esencial” de un procedimiento determinado. Lo mismo ocurre con el deber de se- guir los procedimientos implicitos del ordenamiento jurfdico. Sin embargo, no es menos cierto que el debido procedimiento previo que prevé la normativa es tan amplio que abarca, con una intencio- nalidad evidente, todas las reglas de procedimiento contempladas en las leyes especiales y generales para los casos previstos en esas normas, incluso los principios generales del derecho quese aplican alcampo de los procedimientos administrativos. De esta manera, por ejemplo, no hay dudas de que siempre deberdn seguirse los procedimientos de seleccién de contratistas previstos en las normativas de contrataciones si el Estado Nacional ‘sus érganos descentralizados pretenden contratar una obra, un bien, o un servicio (42). Otro tanto ocurre en materia sancionatoria (40) Che, CASSAGNE, JUAN CARLOS, Curso de Derecho Administrative, t 1,p.3, 10° ed, act, La Ley, Prov. Bs. As, 2011. Ver también MUNOZ, GUILLERMO ANDRES, Reflexiones en torno a los abogadas dl Estado p. 485, en Mushox.- Grecco, FragmentosyTestimontos del Derecho Administrativo, AD-Hoc, Buenos Aires, 1998 (41) SCHMIDT-ASSMANN EBERHARD, La teor/a general del Derecho ‘imintstrativo como sistema, p. 361, Madrid, INAP-Marcial Pons, 2003. 42) Asi,por ejemplo, la Corte Suprema ha declarado nulo de nulidad absoluta ‘uncontratocelebrado sin ittaciin previa, cuando ese procedimiento erarequerido porley. Ver al respecto: Fallos310:2278 64 EL PRINCIPIO. DE RAZONABILIDAD. 0 en los procedimientos recursivos, fs : cauces fomate prvistos paras alfa oe con ee separ anebetase en ests casos, el debido proceso adjetio, oa {ipeatlided cera de que el particular pueda ser odo, ofrezca ts Foe mate bas ¥abtenga luego una decsién fundada 19) Avy de fo nate 2rocedimientos de partcipacién ciudadana, ‘como af tea tte mile, que debenrespetare cuando el orden rag 9 requere (44) y aun en los casosen que nose exw. oncuniceeyecerminado, si estén en juego los interes dag aa ores y usuarios de servicios pablicos debeimmplomentarse intotendienteaquepuedan participarenel denen, panes Sulldad de una sancién disciplinaria en de haber ede (ea) Por mpl ” emplo, lo artculos eléctrico; los articulos 67 y68 de la paler ae eu Dio autor sstione que ate oblsori menos qu acencuenne eer en CASSAGNE, JUAN CARLOS, priblicos, p. 13, en RAP, nden una arnt de recon desu docs inncontang : gratia dtrenparnc de demaratcctn de poten uc ea, ‘e formacién de consenso dela opiniin pblion cy larenegociactén de los contrats piblicns = previoala ‘prescribe el EZEQUIEL CASSAGNE 95 decisién administrativa de alcance general, conforme lo J art, 42 de la Constitucién Nacional (45) ‘Como lo ha sintetizado Canda, “el procedimiento previo al acto fe ser cualquier procedimiento sino el “debido", y ello es asi ‘6lo siguiéndose el procedimiento debido se verdn garant 10 de defensa y el dictado de un acto administrativo no puedt porque s zados el derech justo” 46) “Ahora bien, es sabido que los autores del proyecto de la LNPA, pres. Héctor Escola, Adalberto Cozzi y Carlos Young, manifestaron, tenia propia Exposicion de Motivos de la ley, que siguieron para el ‘Titulo If de dicha norma las opiniones expuestas por el Dr. Ma~ rienhoff en su tomo Il de su Tratado de Derecho Administrativo, en materia de acto administrativo. Sin embargo, en dicha obra el autor wno reconoce en forma expresa al procedimiento como un elemento esencial del acto, razén por la cual cabe efectuar ciertas precisiones alrespecto. Para Marienhoff, el acto administrativo tiene elementos esen- iales y accidentales. Entre los primeros ubica al sujeto, la causa, el objeto, la forma, la finalidad y la moralidad (47). Los elementos accidentales o eventuales son, en cambio, los que pueden 0 no exis- tiren un acto administrativo, sin que su falta o ausencia influyan ena validez y eficacia del acto, como ser el término, el modo o la condici6n (48). Sentado lo anterior, resulta importante aclarar que este autor comparte el criterio amplio que debe darsele al elemento forma, sostenido por autores tales como Garrido Falla, Ferndndez, (45) Hl articulo 42 de la Constitucién Nacional, incorporado con motivo de Ja reforma del ano 1994, dispone, en lo pertinente, que “la legislacién establecerd ‘procedimientos eficaces pars la prevencién y solucién de conflictos,y los marcos Togulatorios de los servicios publicas de competencia nacional, previendo la necesaria patticipacidn de las aociaciones de consumidores y usuarios y de las provineias interesadas, en los organismosde control". Fstaclausula es perativa, Ast fo ha interpretado la jurisprudenela en los casos en que lea tocedo pronunciarse sobre el asunto, Ci. CNFed. Contencioso Administrativo, sala V, caso "Youssefian” fants citada.;y sentencia dictada el 28 de febzero de 1999 en “Unién de Usuarios y ‘Consurmidores e. Secretaria de Transportey otros", LA LEY 1999-E, pp.211 y3s. (46) CANDA, FABIAN, EI debido Proceso Adjetvo, La Hamada Teorta de la Subsanacién, p. 180, AANV. en Tawil Guido (¢ir), Procedimiento Administrativo, ‘Abeledo Perrot, 2008. (G7) Ci MARIENHOFE, MIGUEL S,, Tratado de Derecho Administratioy (1, 1.255, LexisNexis, Bs. As, 2008, (ig), Ci, MARIENHOFR, MIGUELS, ob. cit, p. 316. 596, EL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD. de Velasco y Fiorini, que no sélo contempla la forma que debe ob Servarse al emitirel acto, que exterlorizala voluntad administratiy, = sino también al conjunto de formalidades o requisitos que deben pasbetarse para llegar a emitir el acto (49) Segiin Marienhotl estar formalidades, que incluye en el elemento forma, constituyen una > parte de procedimiento administrativo, ysu omisién darélugaraua vicio de forma, que acarrearéla nulidad de dicho acto, Parael recon Gide autor, esta cuestién no deberta generar mayores interrogentes dado que “en derecho administrativo, cuando una forma es exigida $ reauerida, tal forma es esencial. En todo acto formal la forma es SSencial. Su observancia o respeto es fundamental para la valides Gt! acto” 60), Porlo contrario, sla forma no estuviere establecida de manera indispensable para la emisién de un acto ella seria" esencial” y su inobservancia no viciarfa el acto (61). Eldebido procedimiento previo es, en igor, una garantia delacto Zazonable. Bs claro que no todo procedimiento previo culminaréen actosrazonables, pues esa razonabilidad sustantiva se determinard enel objeto del acto, yen su finalidad 62), pero es casi una segurt. (G2) (Gl GARRIDO FALLA, FERNANDO, ratada de Derecho Adminictato ER ASS Instituto de Estudio Politicos, Madrid, 1960; FERNANDEZ Dl VeLagep GALVO, R. El acto administrative, p. 196; FIORINI, BARTOLOME, bese Administrativo, tl p. 396, La Ley. Bs Ass 1960. (£0) NerMARIENHOF®, MIGUELS. ob cit p.304.Noobstanteellaelreconocido J Regr de una inobservancia sino més blen de una merairegularide, 3) cones Uejobservancl e relacione con la efcaia del acto yno con au vlides occ ae saaiblete cumplio con la notfcacién, por ejemplo), 4) euando no ctsone ls saa Ga forma, el scto haya alcanzado el objeto a que estaba dextnadn a) THAnABSe rate del incumplimtente de formalidades meramente burosritieg, Ye. 0b.€itp.206, Compartimoscon elautorlasaclaraciones i asunegacién misma. ob cit p. 484, EL autor sefala que “En tos requerida porlanorma, pues con tal exigencia el Bstadoabriase el acto administrativo, exigencia que ado oalcance concreto” cuando hace referencia a Is finalidad det acto fas que el acto nvoluere deben ser proporcionalmente Véase at. 7 ine de la LNPA, ‘nade estarse porel cardcteresencial declla, apartado del principio de libertad formal igicamente debe atribuirsete un signif (52) La LNPA aclara, ‘edministrativo, quelas met adecuadasa aquellafinalided. EZEQUIEL CASSAGNE. oor oa. in la observancii .cedimientos previos, los actos 1e sin Ia observancia de los pro 0s prev dad ables seran la regia en nuestro ordenamiento jurfdico. jira respecto de osprocedimientos esencia- bstantelo expuestorespecto : oa Mastanciales, la LNPA se preocupa de exgi en forma expres ve sin perjuicio de lo que establezcan otras normas espec ls spe considerarse esencial el dictamen provenent dle per jun a nes de assoramientfurdico cuando elacto puede feta {erchon ubjtvosoirse logins nal venti indepen Gfentemente del procedimiento administrative que deba sea siseen ceireayo particular, siempre deberd produce eldcamenjuio al antes de la emisi tude Ia normativa general, ; a1 atativo toe legaren afer ales derehose meres (9, aque encuentra el principal contol de razonabilidad que rece aa oodmtonto adminll, que por sa inportanclam suestudio detenido. \.2u cowrno.xrvo DE RAZONABSLIDAD PORPASTEDEL ‘SERVICIO JUR{DICO EN EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRA’ A.Eldictasnen juridico y el contro! de la razonabilidad ‘Teniendo en cuenta que toda actividad Sdeninierativa ae lizarse a jtima -legal y razonable-, y por eso realizars sors legals yprnpios de derecho, resulta de vial importance a pte en eee ee tr 2x{porque en el contenido desde sine elon cin ene ee Sccrmecanisnn oun soon ode roca que vai cn en eames nm pecialdelartes conoctmlent, profes ofc espet iz aaa tiando emo ft de rousing dele Amini con Gal ortenaitento arco et BARRA, RODOLEO, imac Ae Skee ashy Sates nonsam ee il 698 EL PRINCIPIO DE RAZON: LIDAD, institucional la funcién consultiva en dé decisiones por parte de la Administracién activa. Portal motivo, la LNPA prescribe men “proveniente de los servicios permanentes de asesoramients i juridico” es un requisito esencial del acto administrative cuan; do este iiltimo “pudiere afectar derechos subjetivos e interese; legitimos’ (54). En primer lugar, hay que destacar, como bien que“el dictamen juridico que revisteelcardcter de: del acto administrativo, en los términos del art. 7° inc. d) de la LPA ¥ de los arts. 61, 92 y 98 del RNPA, es el que proviene del "servicig juridico permanente’, esto es, de la Direccién de Asuntos Juridicos © Legales o asesorias letradas o legales que se encuentren en la Ad; ministraci6n centralizada o descentralizada, como delegaciones del i Cuerpo de Abogados del Bstado en los términos de la: ley 19.549 y su i decteto reglamentario, sin perjuicio de que se puedan producir en el i | expediente a juicio del érgano decisor- otros dictamenes técnicos, juridicos o de aplicacién de otras ciencias" (53). illo se desprende en forma clara de la letra de la propia ley. Y asilo entiende la Procuracién del Tesoro de la Nacidn, quien tiene decidido no intervenir en casos en q jue no se hayan expedido con anterioridad los servicios permanentes (56) Es interesante observar que la LNPA establece la obligatorledad del dictamen juridico cuando los actos administrativos que luego se Hegaren a dictar “pudieren afectar derechos subjetivos o intereses legitimos", Dadala distincién que efectiiala propia normativa,resul, : tanecesario analizar estos dos conceptos conocidos por la doctrina. Alrespecto, Cassagne precisa, siguiendo la postura clisica, que el derecho subjetivo es un poder juridico otorgado por el ordenamiento legal a una persona, que se vin« jcula a una actual y concreta relacién Con una cosa osujeto determinados, circunscripto al orden patrimo- nial. A suver, el autor explica que el interés legitimo es una categoria (4) Arc 7edelatey 19549, (G5) (Cl: MURATORIO, JORGE, Bi dictamen juridico on ta Administracvn ‘Publica ps. 544/45, Revista de Derecho Administraiivo, Ano 1, LexisNexis, 2002 (38) Dietimenes 164134, 255:390, 25:88, Elo tambidn surge delo dlepuesto enelart. 5*delaley 12.954. lerecho previa ala toma ds en forma expresa que el dicts. sefiala Muratorio, elemento esencial 98 EZEQUIEL CASSAGNE _ dereaccién a favor del administrado jgsinta, quelmporta un poder glamento 16 ial frente a un re} : ‘una situacién especi se encuentra en. ol ene ane fo eoncreto (57) -agregamos-, cierto o eventual oa fado en Italia, a és piiblico fue acuftado e or, el término interés pdb Salos Tribunales vn jela rforma judicial de 1689, que aes yalCanecode 2 tela proteccién dels derechos Se ya eedeeanls. frdinarios a proteeci en elmbito del derecho lade los intereses sooo toreaes stage ogo calificados por la doctrina ee leg! a és comenzaba @ ; do Francés a satus Canto at de poo gue apart desu [ito ence 102 djs deer unamaradenines os un verde proceso os medio del eulse eur ve “aministracién Publica. : ; de la ley por la A¢ : ecurso objeti- oo entedeladoctrina irancesaloconsideraunsecurso objet 1, caistrativa, en este particular sistema conduct administrative, en est Paricuts reonal en Te exige al interés dela buena aan por certo luego se reconduce alinterés elasunto, qu administracion (58). timosla postura de os autores aoe duarde Coscia de Entre y Toms Ran Ferd noes ienen quelosliamadosintereseslegimos son verdade sarprechos ubjetivos, enlaexpecierezccionlesolmpugnatoros Sees elparticularha sido perma ens eral Fo intore fn administrativailegel, “el de ress ond rfundo seo dela load ex en er orecho come gavantia de la libertad, leapodera Estado de canL0s, cus de ero admin 7 orconfudr cone dereto se aoe efere aun sta determinado 0058 (67) Chr, CASSAGNE, JUAN s03,sigees, 10°ed, Lae, Pr0v. ‘onpoder Juric, pero genérico no dein ‘que consiste en Un poder conereto aut (Ga) Chr. GARCIA DE! Hl y TOMAS RAMON, oh Ga ENTERRIA EDUARDO y FERNANDEZ TOMAS fs. Cure Dericho Asiministatvo t.1,p.38y sigtes, 7 ed. Civitas, Madrid, 2000 Fes Thp.adysigtes, Med ‘autores recon ‘ue lasttimasreforas lilies eel contencion? seonacen, ast ez, aaa eccs también, porende, las condenas debacer ela Administeacién propias tiéndose también, porende, las condenasdehacer la , de este leimo proceso. 0 ___EL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD. derecho subjetivo dirigido a la eliminacién de esa actu: yal restablecimiento de la integridad de sus intereses” (59). Ahora bien, en nuestra opinién, el dictamen juridico deberiaser = obligatorio y previo a tado acto administrativo, con independeneig de sillegare a afectar derechos e intereses de los particulares, en” ‘medida en que lafuncién consultiva en derecho, como hemos dichy: antes, no sélo importa una garantia frente al administrado, sino que Tepresenta una garantia y control de la legalidad y razonabilidad administrativa. La legalidad y razonabilidad no deben respetarse ‘inicamente cuando se estimare que pudieren afectarse derechos de terceros, sino que debe primaren toda conducta administrativa, de modo que el dictamen consultivo en derecho, que orienta esa conducta legal, resulta a nuestro criterio siempre obligatorio, como Procedimiento implicito en el ordenamiento juridico para aquellos actos administrativos que, incluso, prima facie, no llegaren a afectar derechos subjetivos e intereses legitimos de los administrados, Siendo el dictamen juridico previo un andlisis delas circunstan- clas facticas del caso y de las consideraciones juridicas aplicables, resultan excluidas las cuestiones de oportunidad, mérito 0 conve. niencia (60), las cuestiones politicas (61), las facticas que'no pueda apreciar un servicio juridico (62) y, por supuesto, las cuestiones técnicas que correspondan a otras ciencias 0 artes (63). No obstante ello, el anélisis juridico debe comprender necesariamente también elandlisis de la razonabilidad de los actos a dictarse. En tal sentido, Muratorio nos recuerda que “por razonable se entiende lo justo, Proporcionado y equitativo, requiere la concurrencia de un fin pi. (69) Ctr. GARCIA DE ENTERRIA EDUARDO y FERNANDEZ TOMAS RAMON, (Curso de Derecho Administrative. 1, p.60,7°ed, Civitas, Madrid, 2000.Los autores sostienen que "ese derecho subjetivo se revelaen la atribucién por el ordenamiento cde una accién impugnatoria,cuya ttularidad y consiguiente dispontblidad sstenta 4 partir de ese momento plenamente. Que del ejercicio de esta necién dirigida ala roteccé yrestauracién desu circulo vital injustamente perturbado, pueda derivarse consecuencias (benefciosas 0 perjudiciales) para terceros come consecuencta de la ‘rascendenciadela actuacién administration eliminada, resulta actdental Lacocién 4, consiguientement, el derecho, no estén dirgidos a purifcar por razonesobjetivas ‘aactuacién administrativa, sino la densa de los proplosinterezes" (60) Dictdmenes 106:120, 126:273,172:036, 249:585,248:308, entre varios (61) Dictdmenes 2542235. (62) Ctr Dictdmenes206:364,207:578 217.244, entre varios, (63) Dictdmenes 208:47,207:508, 22:157 y 236375, entre ots, cin ilegay: ot EZEQUIEL CASSAGNE ~ grcunstancias justificadas, adecuacién del medio elegido al leo, ato y ausencia de inequidad manifiesta” (64). npropuest . amas Ramén Fernéndez manifests, de manera cera, gue ‘Tomllamente imposible dar un soo paso en el debate ji eur a iden defo razonable sin manejr 1a gia de coe” (6), Calne musta doctina vemdcule a orenes - t "que el criterio central del ra so eae casero entonces como tna operecién deductiva jaridico “no se concibe ent no u : a itr ja unicamente conforme el principio de legalida, sin oct apreciada parse desu caréicter just, razonable 0 aceptable” (0). lege: precsamene 1 Tega de los actos abarce ano ls, dad o just 6 mismos 67), a razonabilidad o justicia de lo stent a alse rien demos presses Eo Mieco andlisis dela razonabiliad dels actos administravos cae ipe efectuar el asesor juridico, resulta sumamente impo quedel istraci indo Aente alas potestades discrecionales dela Administracion 0 cua Front acontramos de cara a los famosos “conceptos juridicos inde encontrar fe juri terminados’. i stinguir entre potestadesregla aoe ey ptesaesisrodonaesIze=peCO, on eee reduce a la Administracén ala constatacién Suances tifa me {ebiendoaplicrlo quel propia ey tan ba determinado (9), Bn cambio, fc re adminsrcin, permite e- valoractn subi nwa valida, guementejustas desea gi perspectiva del Derecho (69). = ae a vo iscsi came nag ian ntams pei wl el cpa an me EL PRINCIDIO. DE RAZONABILIDA Precisamente, siendo que las alternativas deben bien -como sostiene Mufioz Machado. “la © Sea, ser justa, equitativa y razonabl 0 9a, set justa, zonable, dado que, aunque de ma St Gecislo, en modo alguno el ordenamientojurtdtes ‘oles ce arbitrarios -injustos e irrazonables-(71), La Corte Suprema ha n. reiterado, en un prot Paani en un pronunciemiento recien- ‘, que “la circunstancia de que la entidad adr istrativa obrare en ejercicio de facultades discrecioy onsttuirunjustieatve dest conducte anne ee ete delaomisin S losrecaudos ue, para el dictado de todo actoadmi. nistrativo,e y 19.549. Es precisamentela legit tituida por a legalidad y la razonabilidad~ con que sen oo ad y la razonabilidad- con que se ejercen ‘ecultades, el principio que otorga vaidez alos actos den ‘Srgance 7, Se uRceNcIA00 seo matron var griblica General, 1, p. 519, 1° ed, Thompson Chines ee seatioo iran cd et Sr ll oe “onoce comiinmente un grado de libertad, aaaraae Shean ied rans “rin icp ta tal CIOS Poet Tespecto, Schmidt-Assmant ns 1h niin a tc og © ecogen expresamente lerdisctecionalatribuido : 0 dea hin army - IN, FBERHARD, La teurta general del stating ?m9 stent p22, Madi INAP-Marcial ong anon, eee aarenratvg fletaminante debe analizar esa justia, esa razonch ed Y 'minante debe analizar esa justicia, i a LY si actuacién discreciona Guevara ecanlt con libertad lo que son intereses general coat arbitraria, como tampoco EZEQUIEL CASSAGNE m3 el Estado y que permite alos jueces, ante planteos concretos de par- teinteresada, verificar el cumplimiento de dichas exigencias” (72) En efecto, el principio de interdiccién de la arbitrariedad admi- nistrativa posce fundamento constitucional, dado que el art. 19 de sjuestra Constitucién Nacional establece que “ningtin habitante de JaNaci6n sera obligado a hacer lo que no mandala ley ni privado de Joqueellano prohibe’”, siendo aplicable alos funcionarios puiblicos, quienes tienen prohibido, por tal motivo, emitir actos administrati- vyos contrarios a las leyes positivas, a la raz6n.o ala justicia. Por otra parte, laprescripcién contenida en el art. 28 denuestraCarta Magna, que estatuye que “los principios, garantias y derechos reconocidos enlos anteriores articulos no podrén ser alterados porlas leyes que reglamenten su ejercicio’, también da sustento a la prohibicién de arbitrarfedad, en la medida en que, como ya hemos dicho, si bien aparece concebida para las leyes, resulta extensiva a todos los actos de los distintos poderes puiblicos(73). Finalmente, el derecho ala igualdad, consagrado en el art. 16 de nuestra Constitucién, veda las conductas arbitrarias puntuales. Por otra parte, el andlisis juridico que se efectiie en el dictamen también deberd valorar cada concepto jurfdico indeterminado que resulte aplicable al caso. Si bien reconocemos que no resulta una tarea sencilla de afrontar, dado que éstos presentan una estructura ‘compleja, lo cierto es que no admiten més que una solucién justaen cada caso determinado (74). En tal sentido, no debe confundirse la actividad discrecional con la técnica de interpretacién de los con- ceptos juridicos indeterminados, aunque en muchas oportunidades estas dos técnicas se presenten en forma conjunta. Con relacién a (72) CSIN, en "Siva Tamayo Gustavo Eduardo c/ EN - Sindicatura General de la Nacién ~ Reso §8/03 459/08 s/ empleo paiblico”. sentencla del 27/12/2011 ‘Ver también Fallas: 3073639 y 320:2509. A su vet, es interesante ol desarrollo que la Corte hace sobre el ejercicio de facultadesdiscreclonales en materia de asignacién de publicidad oficial, en la famosa causa “Editorial Rio Negro” (Falls: 320:1191) y en Ja causa "Peri, esta thima inte "Peril ¢/Estado Nacional s/ amparo", CSIN, sentenciadel2 de marzo de2011. En ambos precedentes seestablece que, aunque la seleeciin de los medios de prensa paraefectuarlapautaoficialtrasuntaunafacultad ‘iserecional, no puede ser ejercda en forma arbitrara, (73) Clr. CASSAGNE, JUAN CARLOS, Elprincipide legalidady elcontroljudicial stetudiserecionalidad adimintsrattua, ps. 198 201, Marcial Fons, Buenos Altes, 200. (74) Cit. CASSAGNE, JUAN CARLOS, Elprincipiodelegalidad yelcontrol judicial de ta ciscrecionalidad administrativa,p. 185, Marcial Pons, Buenos Aires, 2009. rot EL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD. estos tiltimos, Greco explica que “es compartible hoy sin mayor esfuerzo la idea de que las estructuras normativas encuéntranse constituidas de tal forma que los jueces y también los funcionarios administrativos no pueden fundamentar sus decisiones a través de la mera aplicacién del mecanismo légico de la subsuncién en ‘conceptos juridicos fijos, cuyo contenido pueda ser descublerto me- diante simples parémetros interpretativos, sin que, contrariamente, sea imprescindible, en mayor o menor grado, una cierta valoracién auténoma (...) conceptos tales como idoneidad o reconocida aptitud, ‘medidas necesarias, integridad moral o deshonestidad intelectual, perjuicio importante o retraso sensible, razonable rentabilidad, real Jerarquia, necesidad anormal, urgente, imperiosa o sitbita, no toleran su encuadramiento automético dentro del esquema prevenido por lanorma’ (75). Eneste entendimiento, Garcia de Enterrfa y Ferndndezsostienen ‘que tales conceptos juridicos indeterminados -como ser, para dichos autores, por ejemplo, necesidad pitblica, interés piblico, medidas Proporcionales, justo precio, orden piiblico-no permniten en su aplica- cién una pluralidad de soluciones justas, sino una sola solucién para cada caso, que resulta de la valoracién de las circunstancias reales determinadas, siendo en principio, un proceso reglado “que se agota con el proceso intelectivo de comprensién de una realidad en elsen- tido de que el concepto legal indeterminadio ha pretendido, proceso en el que no interfiere ninguna decisién de voluntad del aplicador, como es lo propio de quien ejercita una potestad discrecional” (76), Puede presentarse, por o tanto, un concepto juridico indetermi nado que deba valorarse -y aplicarse- aun caso concreto, sin que se encuentre autorizada la libertad de eleccién propia de la actividad Adiscrecional(77). Vade suyo que esta valoraci6n, al igual que ocurre (75) GREGCO, CARLOS MANUEL, La doctrina de los conceptos juridicas Indeterminados yl fiscalizacin judicial dela actividad administrative, p, 727, ea MUNOZ - GRECCO, Fragmentos y Testimonios del Derecho Administrativ, AD- Hoc, Buenos Aires, 1999, (76) (Cir, @ARCIA DEENTERRIA EDUARDO y FERNANDEZ, TOMAS RAMON (Curso de Derecho Administativo, 1, ps. 450/518, Civitas, Madrid, 1997, (72) Sesin sefala que “el concepto juice indeterminade sélo presupone en su concrecién una solucién just, es fil inferir que se opone centundentements & Ja discrecronalidag, cuya esencia esa libertad de eleccign encre vai as alternatlvas ‘gualmente validas’, en SESIN, DOMINGO J, Administracion Patllea, Aetiuldad eglada, Discrecionaly Téentca,p. 182, 2° ed, LexisNexis, Bs. As, 2004 EZEQUIEL CASSAGNE 705 con la alternativa elegida que resulta de la decisién discrecional, debe efectuarse de manera razonable y légica. En definitiva, dicha taloraciénes una apreciacion jurdica que debe encuadrarse dentro delordenamiento vigente,integrado, por supuest, también por los principios generles del Derecho), razén porla cual no puede es Tapardel andlisis que debe contener el dictamen juridico obligatori interés piblico constituye la finalidad wtima de toda funcién esta ‘que consiste, en definitiva, en arealizacién de saul), ‘en este entendimiento, el dictamen juridico previo contribuy Inemisign de actos justos y razonables. En este punto, vale la pena aclarar que el interés piblico no debe ser aquél perseguido poruna administracién en particular, sino el de toda la comunic El consejo juridico frente a la ley inconstitucional i isis de una situacién con- Ahora bien, siendo el dictamen un andlis ecetayjuridicamente determinada, efectuada alaiuzdelasnormas vigentes y de los principios generales que las informan, resulta im- Go esto pln hn, tad ae Provo) ver CAS: cqutelares contra la telineréspbc ‘el publo como unattaldad eao de ners pic gut sah rs gl ee ae get nore m8 EL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD. portante precisar qué ocurre cuando las eyes vigentes son, ajuicio del dictaminante, inconstitucionales. En primer término, es incuestionable que la Administracién debe someter su conducta a la ley y al Derecho, por imperio de la concepcién de la separaciGn de poderes propio de nuestro esque- ma republicano de gobierno, y del principio de legalidad propio del Estado de Derecho, que en nuestro ordenamiento reconoce la supremacia constitucional 61). A su vez, como aclara Cassagne, “la ‘mencién al Derecho no constituye una férmuta aislada que prescribe lavinculaci6n a laley positiva, puesla Administracién se encuentra también vinculada a los principios generales del Derecho" (82). En tal entendimiento, la interpretacién que el dictaminante deba hacer de las distintas normas jurfdicas como serleyes yregla- mentos- deberd realizarse siempre conforme a la Constitucién, los ‘Tratados Internacionales y los principios Generales del Derecho. Si en este anzlisis, el asesor jurfdico no encuentra una interpretacién adecuadaa este ordenamiento, no puede, bajo ningiin motivo, apar- tarse del mismoy avanzar en la aplicacién de una ley, reglamento acto administrativo que repugne de manera evidente los principios de legalidad y razonabilidad de nuestro Estado de Derecho. De esta forma, si en su anélisis el servicio juridico permanente reconoce la existencia de un reglamento nulo, de nulidad absoluta, por ser contrario a la Constitucién, los Tratados internacionales 0 los principios Generales del Derecho -entre los cuales se encuentra la razonabilidad-, no debe aconsejar su aplicacién mediante actos ‘administrativos, sinomds bien su inmediata revocacién porrazones de ilegitimidad (83), aun a pesar de que el mismo se haya fundado (1) Che art.31 CN, (62) Cft. CASSAGNE, JUAN CARLOS, EI principio de logalidad y el controt judicial de la discrecionalidad administrativa, p. 48, Marcial Pons, Buenos Aires, 2008. No obstante elo, el autor sostiene que ‘como la mayor, sino lacasitotalldad delos prineipios genevales que se vinculan con el principio de legalided, tienen su anclajepositivo, expresooimplicito,entextosconstitucionales, no puede plantearse dduda alguna acerca de u prevalencia sobre as leyesy reglamentos en atencién ala Jerarquia de ley suprema que posee la Constitucién (art. 31 CN) (63) Los reglamentos adiministrativos son actos esencialmenterevacables. Al respecto, el ar. 83 del RLNPA establece que “os actos administrativs de aleance general poddn ser derogados, oral o parcialmente, y reemplazados por ous, de Ofcie o& peticién de parte y aun mediante recurso en los casos en que ése fuere ‘procedente. Todo ello sin perjuicio de los derechos adquiridos al amparo de las EZEQUIEL CASSAGNE ror enley formal. Lo mismo deberfa ocurrir sila aplicacién aun caso foncreto de un reglamento resulta atodas|uces inconstitucional. En este tiltimo supuesto, también deberd recomendarse su revocaci6n, dada la imposibilidad de la Administracién de derogar de manera singular dicho reglamento (84). ‘A su vez, si el dictamen se produce en el procedimiento de formacién de ese reglemento, deberé en estos casos aconsejar que no se dicte el mismo y, de ser posible, la correccién del proyecto ‘los fines de encuadrarlo a Derecho. De igual manera, el dicta- minante mediante su consejo también deberd intentar impedir tl dictado -0 ejecucién- de actos administrativos nulos (85) 0 inconstitucionales, no obstante éstos estuvieren de acuerdo con reglamentos 0 leyes positivas 0, peor atin, sean consecuencia di- recta del mandato de las mismas, si estas fueren manifiestamente inconstitucionales. Por cierto, es evidente que el Poder Bjecutivo no puede derogar ni declararla inconstitucionalidad de las leyes (66), siendo una atribu- ign propia del Poder Judicial (87). A suvez, también es verdad que el poder Fjecutivo esti obligado a ejecutar y cumplir las leyes (88). No obstante ello, el Poder Ejecutivo tiene la atribucién -como ha destacado Marienhoff desde la doctrina y desde su funcién de Pro- curador del Tesoro dela Nacién- de no aplicar una ley que considera manifiestamente inconstitucional (89). ‘normas anterlores y con indernnizacién de los dafios efectivamente sufridos alos ‘administrados (04) Cassagnesostiene que“Ia Administracién no puede derogarsingularment, por un acto administrativo, un reglamento, ya fuere éste de ejecucién, delegedo, ‘utGnomoo denecesidad o urgencia(..)yaqueello vilarialagarantiadelaigualdad antelaley’,en CASSAGNE, JUAN CARLOS, Curso de Derecho Administativo, tps. 550/51, 10° ed, La Ley, Prov. Bs. As, 2011. (65). ‘Téngase en cuenta que el art. 17 de la LNPA prescribe que “El acto administrative afectado de nulidad absoluta se considera irregular y debe ser revocado o sustituido por razones de ilegitimidad aun en sede administratva [No obstante, si el acto estuviere firme y consentido y hubiere generado derechos subjetivos que se estén cumpliendo,sslose podrd impedirsusubsistenciayla delos efectos atin pendientes mediante declaraclon judicial de mulidad’. (G6) Verarts. 1%, 44, 99ine.2, 108,109 y 16 dela CN. (67) Ver-arts.116y 117 dela GN. (88) Verarte Ir 31,99 ne. 2014 .N, (89) Cir. Dictamenes 84102; MARIENHOFR, MIGUEL. S,, Tratado de Derecho Administrativo, 1, p-430, LexisNexis, Bs. As. 2003, 708 EL PRINCIPIO OE RAZONABILIDAD. 2 Procuracién del Tesoro de Ia Nacién ha reconocido esta fy: cultad en casos en que es manifiesta e indudable la violacién or parte del Congreso de facultades, Elecutivo, y también cuando existen declaraciones deinconstitusis, julided por parte de a Corte Suprema de Justicia de a NaciGn (0) ¢ Jeluso en casos donde sehan pronunciado en ese sentido intancing inferlores de la justicia(91). También lo ha reconocido cuando is Wolaetén constitucional aparece de un modo indudable y many fiesto (92). 1.4 Corte Suprema, por el contrario,ha dicho en mésdeun prece- dente que, en estos casos, no corresponde al Pader Ejecutivo eercer ¢leontrol de constitucfonalidad de una norma, actividad propta del Eder Judicial y eualquier declaracién deinconsttucionalidad que Serealice en elseno de la Administracin constituye una “indebda asuncién de facultades judictales” (03), No obstante lo expuesto por el Alto Tribunal, compartimos el Criterlo sostenido por Marienhoff, y por otros muchos juristas, toda ver que, como explica Bidart Campos, los érganos dela administea. ci6n estén obligados a respetar la supremacfa constituctonal eads Vez que ejercen sus competencias, ysi bien este autor reconoce que no pueden declarar la inconstitucionalidad de las leyes, pueden on 2808 excepcionales dejar de cumplir normas o actos que vulneren en forma grosera y obvia la Constitueién (94). (0 Cit. Dietémenes 15589, 68:28, 168282, 192244,23625, 251329, entre otroe (91) Chr. Dickémenes 10:87, 192144, 251:339 y 1aslao, (82) Cli Dicidmenes 239:285, 250:53y 251:204, 207087, 2393285, (93) CSIN, altos, 269-243, 298511 y311:460, entre atte (ca) Cit. BIDART CAMPOS, GERMAN, Tratado Elemental de Derecho Saniltuctonal Argentina tp. 102, ed. EDIAR, 1986; Saga coincide con cnc rosruy dado que entiende que “sla inconstitucionalidad de una ley es roceney seco eater Elecutivo debe reputartacontrariaalaLey Suprema inselienda Er SAGOES, NESTOR Py Derecho Procesal Constiucional, Recuvaextines thea Sh 1B. 240, 4 ed Astrea, 2002; Ctr. BIDEGAIN, CARLOS Ma Benet ‘sesitucionalldad y ta Procuracién det Tesoro, en “120 ahos dela Prosuracon ded Tesoro, 1863-1983", PTN, 1983. En su ya eldsica obra “Introduecion Administrative, de 196, Gorillo sostenfa que el Poder Fjctive po spartarse de la legsiaciOn sélo cuando la inconstitucionalidad dee ieee speantiate razonablemente demostrada, No obstante ello, afios despuce ol ater ‘a camblado su criterio,ya queen a actualidad sostiene que la Adralisteaeion Puede ncumplrlaleyinconstituconal En las lianas edclonee dou ee oy Derecho Administrauvo", Gordllo ha manifestado que su cambio de ovinion oc ‘onseewencia dl posiién que luego han adoptado Marini y BidestGasmpun ‘constitucionales propias delPoder Ezequiel GassaGNe 709 prt fala qui Portalmotvo coincidimoscon Urrtigoty encuant sehalaque opal juridicidadysupremacia de as normasconstitciona. se. que-vinculan a todos los drganos de gobierno y blantes en es a inés fuerte delo que pudiera hacerlo otra fuente del dex Eo veto, ninguna duda puede eaber de que, para no incur en Pipuestos de responsabilidad, mas importante que lao alec s1P\fy esla obediencia a la Constitucién’ (95), que surge, ademés, a pana expresa del prinepio de supremacia constitucional que Gonsagra el art. 31 dela Constitucién Nacional Comadira, al estudiar la. osicién Se ee tas eater stituctonales, sefiala q ue re se ejecuto dea funlén de proveer también ala prteccin ate suprema de los valores contenidos en la Constitucién: sevonel cuando el plex axilégico en ella ocagido es afetado, ee aniateneten rr cineca ee ce) eee sic aio, esa funcién, insita en cuanto compete: al eee = del ben comin, “quiere el reconocimient dela potest de no aplicar, es decir, no ejecutar, las normas legales respecto: nln Gdistay razones suficientes como para considerar fundada: ‘cuestionada su constitucionalidad” (97). Convieneaelararquela atibuctén eno apliar una ley que se considera incontitucional es excepeional,y debe ralizarse = Jamayor prudencia posible, en la medida en que la abligacén pr sin de poderes, que hace a a esenca de nuesto réginen constitconel (Por ‘el mao, de ser posible sempre debe ite stent delsincsades conser “walclonalentepriaros de ests Sean advo dnenrarencnntacones ques cienexurdoen al ‘lous tn tierce ts ewe ORD «i Desco mishap. yg Ie Pa seban della ete, asadode Dera adrinsatbo pe VISA/SYVTE fei demi ut, ai undaion deDerecho Admintratvo,Ba.A, aaa ‘eo URRUTGOTYJAVIER Cercle dela sada a esr pcos concn Pas en Dre tira oer rig 2 Mt in porCsogon, en Calo AATY Atl apes del adnan pb second p ), Revis de Deco Adminitava NM, A 1, Abledo Noro te JULI ob p18. (G0) le bleimener 299205, 2, 251:22,254277, 17616 70 EL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD. s verse armonizar la ley con la Constitucién Nacional, deber quy or supuesto también es propio de los jueces (99) a Por otra parte, no debe confundirse la inconstitucionalidag manifesta y grosera de una norma, que como hemos visto permite iy Poder Ejecutivo no aplicarla, con la categoria, reconoctda pre ja Propia Corte Suprema de la Nacién, de leyes que se presume, jneonstitucionales, siendo estas itimas una categoria especial, en jacual se destacan los siguientes casos: a) Distinciones normative: basadas en categorias sospechosas, como ser la nacionalidad yel Sex0delas personas,b)normas que violentan lalibertad de expresion ¥.6) Disposiciones que imponen el pago de una deuda ajena (100), Desde ya que en estos casos de presuncién de inconstituclonalided Geeyes, eldeber del Poder Bjecutivo deno aplicaras es atin mayor, Yevidente, debiendo asimismo procurar su inmediata derogacion Jegislativa mediante elimpulso del correspondiente proyecto de ey ue derogue la norma inconstitucional, yen los casos particulares, Propiciar la declaracién judicial de inconstitucionalidad hasta tanto no haya sido derogada, ¢pesar denoaplicarla, en la medida en que, como sefiala Sammartino en un trabajo reciente, “la inobservancia zazonada de la ley presuntamente inconstitucional, es la obsen Yancia dela Constitucién y delos derechos fundamentales que ella reconoce” (101). Siguiendo los lineamientos expuestos, el asesor jurtdico debe analizaren sudictamen la constitucionalidad delas eyes que sirven Ge fundamento delosactosyreglamentos objeto de su estudio, pues al hacerlo estaré analizando la constitucionalidad de estos titimos, debiendo aconsejar, como hemos dicho, su anulacién, derogacion © segtin fuere el caso, su no dictado, si éstos repugnan de mane. "A manifiesta el ordenamiento legal, que reconoce la supremacta (G2), Ch: CSIN Fallos 12:89, 209.397, 245582, 264:364 entre muchos otros. NE URRUTIGONTY, JAVIER, Consideraciones sobre el principio de jridienicd acs ‘administrative, p. 705 y sgtes., LA LEY 2011-C. Got) SAMMARTINO PATRICIO, BI Principio de Competencia en el Estado Eensttucional de Derecho Contemporines. Alsunce 9 tints, fe 270, oh AAG sunguones de OrganizaciinEstaal, Funcién Pdblica y Dominio Pbice RAP Be, As, 2012, - nstitucional, la fuerza legal de los tratados internacionales por cons l ma de las leyes positivas, yel profundo respeto porlos principios cima de generals del Derecho. ‘VI. EL PROCEDIMIENTO RAZONABLE .olo hace Linares Quintana, quelo razonable sisaice lect comin se contre ela ez, ol is sare ig mnoderactén, proporcionalidad y prudencia(102), entonce ao ae aocmalizar ch cada caso concreto si estamos en presencia aetan pocedimiento administrative razonable ono. = ; |A. El debido proceso adjetivo como procedimiento razonable Como hemo expest al eomienzo de estetrbajo, el principio del bio proceso adjtive, enunciadoydesripio ene aiuto te inciso f), apartados 1, 2y 3 de la LNA, compren ee derecho ser ofdo, a ofrecer y producir pruebas, y sobre todo, el de hoa obtener una decision fundada, Y¥ aunque no lo diga expresamen- miele, va de uyo que también comprende la publicidad de tela ley, va actuaciones (103). i onabilidad, siendo un principio 1 parte, el prineipio de razonabilidac Pi cor del Derecho que emana en forma diet dt inn do i ente en los principios idad humana-, se encuentra presente fan daantates del procedimientoadministratvo, como el caso del ddebido proceso adjetivo, conocido en forma expresa en el ar. dele Constitucién Nacional. {La Suprema CortedelaProvinca de Buenos Aires ha dicho hace a algunos aos, que ‘el debido proceso -en que el parieular toma rene enero ofecerpruebaconduceneabtner una decisin fundada- con {ituye un requerimiento formal de razonabilidad del aetuaradmi nistrativo, as como derivaciOn del articulo 9° dela Consttuck la Provincia de Buenos Aires’ (04). 2) vernta 1 dsttaio spuctontnntntvo fit) Ge MARINtIOn®, GURL, tao de Dro Aa ara Leael Be Ay 203 eee FT SBN, bea del 7/10/16, "Aken San Miguel SCA Muna {de General Sarraientos/ Demanda contencioso administrativa nz L PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD. Deesta forma, por ejemplo, un procedimiento sancionador seri razonable si se respeta el debido procedimiento adjetivo, enelmar. co del cual el administrado pueda ejercer debidamente y en forma previa su derecho de defensa, pudiendo alegar los fundamentog qué hacen a su defensa, y valerse de las pruebas conducentes que permitan acreditar los argumentos que expone. En este mismo sentido, el derecho a ser oido no debe ser vul. nerado por medio de obstéculos que lo tornen ilusorio, como es el caso, por ejemplo, de las sumas de dinero que se exigen a modo de garantias obligatorias de impugnacién en algunos procedimientos administrativos especiales, sobre todo en los procedimientos de seleccién de contratistas. Al respecto, cabe destacar que la doctrina, en forma unénime, seha manifestado en contra de exigirel pago de una garantia como Tequisito para poder impugnar pliegos de bases y condiciones. Los argumentos dados han sido varios, aunque, generalmente centrados enla violacién de los principtos del procedimiento administrativo, entre los cuales se encuentran el principio del debido proceso ad. jetivo y el principio de razonabilidad, que estén presentes, desde luego, también en procesos tales como la lieitacidn puiblica, que sufren en la actualidad de la inclusién de cléusulas que exigen este tipo de garantias (105). Por otra parte, laindebida restriccién al acceso de las actuaciones afecta el principio del debido proceso adjetivo, y conculca el princi- pio derazonabilidad. Sibien el RLNPA regula el instituto dea vista, ¥ los prineipios de publicidad y transparencia de toda actuacién ‘administrativa fueron consagrados en el Reglamento General del Acceso a la Informacién Publica para el Poder Ejecutivo Nacional aprobado por decreto 1172/2003,(106), todavia la funcién publica debe consustanciarse en los hechos con la préctica republicana de dara conocer sus actos, incluso los de tramite. Bs un proceso lento hacia una transparencia total de la funcién administrativa, En de- 005) Ctr. COMADIRA, JULIO R, La licttactén publica, p.35, Depalms, Buenos Aires, 2000, (206) Es dable recordar que dicho reglamento, poco comentado, estahlece ‘que oda persona tiene derecho a solictar,acceder y recibir nformactOn, no siendo hecesario acreditar derecho subjetivo, interés legitimo ni contar con pateocinio letrado. EZEQUIEL CASSAGNE 13 finitiva, como dice Schmiclt Assmann, “el tan frecuentemente cri- ticado déficit democratico de la Comunidad es, en primer término, undéficit de transparencia” (107). Elocultamiento de las actuaciones determina lairrazonabilidad de ese procedimiento. Desde luego que las actuaciones pueden reservarse, pero para ello debe hacerse por resolucién fundada del respectivo subsecretario del Ministerio correspondiente o titular del ente descentralizado de que se trate. Va de suyo que la declaracién deberdestar debidamente motivada, dado que “eluso abusivo de esta facultad viola indudablemente la garantia del debido proceso” (108). Gordillo afirma que el cardcter piblico del expediente para todas jas personas interesadas es una regla del Estado de Derecho, pero advierte, con acierto, que no es suficiente, El autor observa que “la tendencia republicana moderna es hacia el dictado de leyes que garanticen a libertad de informacién a cualquier persona. Un buen ejemplo esa ey de libertad de informacién (Freedom of Information Act) de 1966 en los Estados Unidos de Norte América, con sélo ex- presas y imitadas excepciones tendientes a preservarla privacidad personal de los individuos" (109). En definitiva, como bien dice Tawil, "no cabe duda de que silo ue se persigue es atender al debido cumplimiento de los princi- pos de legitimidad 0 juridicidad, debido proceso, verdad material y colaboracién, toda restriccién indebida a la participacién de los administrados en el procedimiento administrativo importaré una afectacién inapropiada de aquellos’ (110). Por estos mismos motives, laAdministracién tiene la obligacién de producirla prueba pertinen- teen cada procedimiento administrative. Al punto tal que, autores ‘como Gonzalez Pérez, entienden que si el érgano administrative ecko SCHMIDT ASSMANN, ERHARD, Le tofa general del Der sat cone tna, Ma NAD Marl Foy 8 8 {Mtr sale «le Unlen Btope su projecstn alo stoner dence de ‘ua atinnc lel avert (eo) MONT: LAUR Ltcnslaviadlsasnastsadmitrates, pats AAW, Gustiones de ProcedimintoAdinisratv, RAE Buenos Aires, Joon (2) GORDILLO AGUSTIN, ato de Deehe Admnttrat,. 8 p.10.28, dai de De Stunts ies 200, ee iy aie CDG, in ea Canta de mpugac n mater ator p98 en Ess de aco Anita Abed Pact, Ben en 200 m4 EL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD, decideno abrir a prueba un recur ‘ueba un recurso, debe atenerse alo manife por particular (111), Un procedimiento que prescinda dela a conducente para determinarla verdad material Ine pent par terial es, a todas luces, procedimiento irrazonable, independientemente del resultado ye luego se alcance con la decisién definitiva me B. Los plazas razonables en el procedimiento valet tB2enable aque procedimiento quesedesarrolle Yikelaredundancia, razonabls. En rigor, el tema delos plazosen, Procedimiento no es un tema menor sea en I imionta ; 8 en los procedimient {mpugnstorios,como eniosdeformacién deactos,enttelosctalenee cuentran los procedimientos sancionatorios. Enel 1 ‘administrativolos lazos son obi isimameaneyse ist atoriosparalosinteresad la administracin, sin perjuicio delo cake mien de cin, sin perjuicio delo cual antes del veneimientn da depa2e PodrleAdministracién deoficioo apedido dl pares lisponer su ampliacién, por un tiempo razonable, medi a spn i , mediante resol. cin funded, y siempre que no resulten perjudicados derechos do erceros (112). Laadministracién, porsuparte, podré dar por deci (derecho dejado de usar dentro del plazo correspondiente (118). La razonabilidad de los x Plazos afecta el principio del debi Ioceo ade, antes elerido. El desche hn cette ciamiento administrativo sin. dilaciones previas es un. ‘corolario del enplazos, nose encuen- |, sino que deben ser cumplidas por ig, Propia LNPA ha establecido el derecho de interponer una Dione auicial de amparo por mora siel érgano administrativo hu. ire dejado vencer los plazos ijados, yen caso de no existir éstos, (11) Veaseconzktz pene LEZ PEREZ. JESUS, Comenart Contencioso Administrativo,t.1, p. 468, Gre aot Amano Fi bed proses je en AAV, Procedntentay poceae 2005, vm wa {a a1 i) apartados1y$ doa LA, fea oe dy pation rentaris ay de la fractin Cas, adi, Yr tenn no snel procedinientadminsa ntti LexeNens Burnes Ae -EQUIEL CASSAGNE. ns jubiere transcurrido un plazo que excediere lo razonable sin emitir ¢ldictamen ola resolucién de mero trémite 0 de fondo que requiera, eladministrado (114). Por su parte, nuestra Corte Suprema de la Nacién ha dicho, en unimportante precedente, que “la irrazonable dilacién del procedi- miento administrativo resulta incompatible con el derecho al debido oceso de amparo por elart. 18 de la constitucién Nacional, y por el art. 8° dela Convencién Americana sobre Derechos humanos” (115). Se trataba, nada menos, que de un sumario administrativo levado a cabo por el Banco Central dela Reptiblica Argentina, en el cual se investigaban supuestas infracciones a la normativa financiera, que ‘culminé con sanciones pecuniarias administrativas, pero luego de ‘casi veinte afios de ocurridos los hechos, como consecuencia del trdmite que deparé dicha investigacién, que mantuvo suspendida la prescripcién liberatoria. A partir del andlisis del caso, Durand concluye que “la Corte ha definido claramente un standard segtin el cual el procedimiento administrativo, integralmente considerado, no puede exceder una “duracién razonable, cuya definicién en el caso concreto dependerd de la apreciacién judicial, en atencién a las circunstancias del caso” (116). C. Sobre la regla del agotamiento de la via administrativa Sibien este trabajo forma parte de un merecido homengje a la LNPA, no serfa sincero de nuestra parte dejar de mencionar nuestra pposicién respecto del procedimiento de agotamiento de la via ad- ‘ministrativa consagrado en esta ley, méxime si estamos analizando el principio de razonabilidad en el procedimiento administrativo. Dicho esto, corresponde adelantar que, a nuestro criterio, el sistema de agotamiento de la via administrativa es un sistema irra- zonable, que atenta en forma directa contra el principio de la tutela judicial efectiva, reconocido en losarticulos 8° y25 dela Convencién ‘Americana sobre derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica), en los articulos 2s, inc. 3,y 14 del Pacto Internacional deDere- (114) Art 28 dela LNPA, (s)_CSIN, in re “Losicer, Jorge Alberto y otros c/ BCRA.~ Resol. 169/05", de fecha 25/05/2012. (116) Cz. DURAND, JULIO, Los plazos en la actuacién de la Administracion, publicado en la presente obra colectiva 16 EL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD, chos Civiles y Politicos, yen el articulo 10 dela Declaracién Universal deDerechos Humanos, todos con jerarquia constitucionalconforme Jo establece expresamente nuestra propia carta fundamental (ar. téculo 75, inciso 22), y desnaturaliza el derecho de defensa consagra- do en el articulo 18 de nuestra Constitucién Nacional. Como sefiala Cassagne, “el art. 25 de la CADH al establecer que toda persona tiene el derecho a disponer de un recurso efec- tivo, que sea sencillo y rapido, con el objeto de protegerla contra actos que violen sus derechos fundamentales reconocidos por la Constitucién y las leyes de cada pais o por la propia Convencién Americana, indica, en forma expresa, que ese recurso debe otor- garse “ante los jueces o tribunales’. Va de suyo, entonces, que la exigencia de requerir otro recurso obligatorio ante los érganos administrativos frente a actos que violan los derechos humanos fundamentales de una persona, no es el recurso efectivo, sencillo yrapido que prescribe Ia Convencién Americana ante los jueces 0 tribunales competentes" (117) En efecto, el agotamiento de la via administrativa, en el orden federal, importa un sistema complejo, que rige hasta hoy en dfa, de recursos y reclamos previos que deben presentarse en forma obli- gatoria ante la propia Administracién, para poder acceder luego a la justicia en defensa de los derechos de los administrados. En términos generales, este sistema de agotamiento de via exige, enlos casos de actos administrativos que lesionen derechos dictados por cualquier érgano de la administraci6n (118), que el particular deba presentar un recurso jerarquico de impugnacién, en un plazo de quince dias habiles administrativos, para que sean los Ministros de Gobierno o Secretarios directos de la Presidencia, oel mismo Pre- sidente de a Naci6n -en el caso de que elacto, por ejemplo, haya sido dictado por un Ministro 0 de dichos Secretarios-, quienes resuelvan esa presentacién, como cofidicién obligatoria para que luego pueda +habilitarse la instancia judicial. (017) CASSAGNE, JUAN CARLOS, Acerea de ia caducidad y preseripctin de los plazos para demandar el Estado Nacional, E.D. 45-892. Ver, asimismo, CANOSA, ‘ARMANDO N, Necesaria actualizactén del proceso adminisirativa nacional, p.73, TASuplemento, 20111, (12) ‘Salvo paralos casos delos decretos del Poder Ejecutivo Nacional 0 deles Aecisiones de las maximas autordades de las entidades autérquicas EZEQYIEL CASSAGNE na Es importante tener presente que el principio'de prorrogabi- Jidad de los plazos obligatorios, cuyo fundamento se encuentra en los principios de verdad material, y de informalismo a favor del administrado (119), tiene una excepcién muy importante en tl procedimiento administrativo recursivo, dacio que la propia NPA dispone que una vez vencidos los plazos establecidos para interponer recursos contra actos administrativos el administrado petderé el derecho para articularlos, sin perjuicio de que se con- fidere dicha impugnacién como una denuncia de ilegitimidad. Fl grave problema radica en que sl esta tiltima se resolviera en forma negativa, ya impugnacién presentada, fuera de término, se correspondfa con el recurso jerarquico necesario a fin de agotar Ja via administrativa, el particular no podré acudir a la instancia judicial, por no haber agotado dicha via. Se trata, en este caso, de plazos perentorios, muy exiguos, que esionan el derecho alatutela judicial efectiva, -Eneste entendimiento, Aguilar Valdez sostiene que “en el efecto expansivo sobre el acceso a sede judicial del vencimiento de un fagaz plazo administrativo es en donde aparece el principal quicto constitucional que afecta al régimen del agotamiento tal como el mismo esté estructurado en la LNPA. El plazo de interposicién del recurso administrativo se transforma, asf, en un plazoaniquilador de derechos no sélo adjetivos sino ya materiales” (120).¥ siguiendo aeste autor, podemos afirmar que un plazo que aniquila derechos esun plazo irrazonable. Asilo entiende Perrino, quien sostiene que “el agotamiento de la via también se transforma en irrazonable yllesivo para-el derecho de defensa cuando se establecen plazos intrinsecamente irrazonables por su brevedad para deducir un (119) Gfx. art. 1%, inc. de la LNPA, que establece In excusacién de la inobservencia por los interesados de exigencias formales no esenciales y que puedan ser cumplidas posteriormente. Comadira y Monti destacan, con acierto, ‘que ‘parecen mas adecuados los términos formalismo moderedo o debilitemtento Sela preclusidn como denominaciones do un principio que no puede significr Ia txisteneia de un procedimlento “sin formas” aun cuando esa ausencia pretenda splicarse sdio en beneficio de los partculares", en COMADIRA, JULIO ~ MONTI, TAURA, Procedimientos Administatioos, 1, p. 8, La Ley, Prov. de Buenos Aires, 2008, (120) AGUILAR VALDEZ, OSCAR, Al agotamients de la ub admintstratva, 1p. 689, en AAW, Tratado de Derecho Procesal Administrativo, Cassagne, Juan Carlos, (dir), La Ley, roy. de Buenos Aires, 2007 ns. EL PRINCIPIO OE RAZONABILIDAD. recurso administrativo necesario para dejar expedita la re Judicial” (123). Gordillo es categérico al afirmar, con humor, que el hecho de que el vencimiento de los diez.o quince dias previstos para plantear los recursos administrativos haga perder el derecho de fondo es una “cuestién de brujerfa. En rigor una herejfa jurfdica’ (122) Otro obstéculo que resulta sumamente gravoso paral particular, es el plazo perentorio de caducidad denoventa diashabiles udiciales, que ha establecido el art. 25 de la ley, para que el administrado inicie lademanda judicial frente al rechazo expreso de dicha impugnacién, El sistema también incluye un procedimiento de reclamo im- propio para el caso de actos de alcance general, y un denominado “reclamo administrativo previo", cuando se trata de realizar recla- maciones de reconocimiento de derechos, y no se cuestionan actos administrativos, Enambos casos, sila Administracién no resuelve dichos reclamos, elparticular debe requerir un pronto despacho ante el propio érgano, ysi luego transcurren varios meses sin que se haya producico tal de- cisién, recién ahi tendra por configurado el silencio dela Administra- ci6n, y podré iniciar una demanda judicial. En efecto, en el supuesto del reclamo impropio -medio de impugnacién directa delos actos de alcance general- el articulo 26 dela LNPA dispone que la demanda odd iniciarse en cualquier momento cuando el acto adquiera ca- récter definitivo por haber transcurrido los plazos previstosen el art. 10, esto es, haber transcurrido30 dias habilesadministrativosy, luego de lainterposicién de un pronto despacho, otros60més, sin perjuicio, claro, de lo que corresponda en materia de prescripcién (123). En el (021) PERRINO, PABLO, BI Derecho a a tutela judicial efectivay el acceso ala urisecin contencioso-administrativa Revista de Derecho Piblico, 2008-1, "Proveso ‘Administeativo", Rubinzal-Culzoni, Buenos Aires, 2008, (122) GORDILLO AGUSTIN, Tratado de Derecho Administrativo,t 4 p. VIN, Fundacién de Deho, Adm. Buenos Aires, 2000. (128) Comosefiala HUTCHINSON, TOMAS, “la norma emplea una terminoogla equivoea;consideraalslencio dela Administracién como unactopresunto,cuandoen realidad (..esun hecho al quela normale otorge una consecuenciajuridica:elcaréter denegatori’ en Régimen de Procedimientos Administrations p. 77, ed. Actualizada, Astrea, Buenos Aires, 2002. Bsa consideracin equivoca del silencio hizo nevesarioque ‘en dicho artculose dispusiera lasalvedad delos plazos de prescripen, Sin ombarg, este plazo debe entenderse suspendide, dado que conforme elsilencio es una icin legal que juege a favor del administrado y no un acto téito © un modo anormal dé EZEQUIEL CASSAGNE n9 caso especifico del reclamo administrative previo previsto en el art. g0yss. de la LNPA, el pronunciamiento respecto del reclamo deberé sefectuarse dentro de los 90 dias de formulado. Vencido ese término, clinteresado puede requerir pronto despacho, pero recién apartir de ali, ysitranscurrieren otros 45 dias, podré iniciarla demanda (124), En algunos de estos casos también se aplica el plazo de caduci- dad de 90 dias habiles judiciales, antes referido, para demandar al fstado en sede judicial, que comienza a computarse, por ejemplo, sise rechaza el reclamo impropio contra actos de alcance general, ,sorprendentemente, como resultado de la reforma de laley, para dl supuesto de configurarse el silencio de la Administracién en la resolttcién del reclamo administrativo previo. En efecto, en el afio 2000 se promulgé la Ley de Emergencia Econémica Financiera N° 25.344, que lamentablemente modificé el instituto del reclamo ad- ministrativo previo, estableciendo el plazo de caducidad del art. 25 dela LNPA para acudira la justicia una vez configurade el silencio, sin perjuicio de lo que fuere pertinente en materia de prescripcién. No obstante que a nuestro criterio la aplicacién de un plazo de caducidad @ la decisién que resuelve un reclamo administrativo es inconstitucional, toda vez que el derecho del particular no se modi- fica con la decisién que resuelve el reclamo y, en tal entendimiento, ese mero pronunciamiento administrativo no innova la situacién jurfdica del particular, y por tal motivo desaparece el fundamento de seguridad juridica que justificarfa la existencia de un plazo de caducidad (125), la aplicacién de dicho plazo frente a la ausencia terminacién del proceso, el procedimiento administrative no se extinguey, parende, comoestableceelart. 1% nc-F, ap.9, dela LNPA, las actuacionesadministratives con {ntervencién de érgano competente productrén Is suspensién de os plazos legalesy reglamentarios,inclusolosrelativs ala prescripcién’.Sinperjulciode ello, este autor ‘también econoceque en algunos casos, antela omisinderesolverlaAdministracion ‘se configura el silencio aun contra la valuntad del particular, quien no puede seguir tsperando a que aquélla cumpla con su obligacin de resolver, sino que debe atuar ‘como st el acto negatorio se hubieraen realidad producido. Més que ante una fecién legal, nos encontramos aqui con un acto clo o presunto’, en op cit, p. 182 (G24) A su ver, en el art. 1, in fne, de la LNPA, se estatuye que “el Poder jecutiv a requerimiento del orgenismo interviniente, prrazonesde complefidad ‘o emergencia publica, podré ampliar fundadamente los plazos indicados, se encuentren ono en curso, hasta un méximo de 120 dias y 60 respectivamente’ (025), Ch CASSAGNE, UAN CARLOS, Ley Nacionalde ProcecumtentasAdminisrat- bs p. 477, La Ley, Prov. de Buenos Aires 2009. in contra, COMADIRA, JULIO - MONT, LAURA, Procedimentas Administrative, 1, p.512, La Ley, Prov. de Buenos Ate, 2003. m0 EL PRINCIDIO DE RAZONABILIDAD.. EZEQUIEL CASSAGNE ma de decisién de un reclamo administrativo previo es francamente inconstitucional, y no encuentra siquiera una raz6n minima que le sirva de fundamento. La aplicacién de un plazo de caducidad en ese escenario constituye un grave entorpecimiento al ejercicio de los derechos de los administrados, que atenta conta el principio constitucional de la tutela judicial efectiva, agravado por configu. rarse en el marco de una violacién clara del deber constitucional de resolver las peticiones que tiene la Administracién. Como lo ha sostenido la Corte Suprema, el silencio debe favorecer al particular, yno esrazonable que se premie la actitud negligente dela Adminis. ‘tracién haciendo jugar en contra del particularla figura del silencio administrativo (126). deplazos que puede generar la indefensién del administrado (128), {ncluso, varios autores han sostenido que la redaccién del art. 31 de a LNPA es confusa y contradictoria, y vulnera otros preceptos de 1a propia ley, razén por la cual cabrfa desestimar la aplicacién del plazo de caducidad alsilencio dela Administracién ante un reclamo administrativo previo. En esa inteligencia, Cassagne y Perrino sostienen quela duda se presenta habida cuenta de que el nuevo art. 31 dispone que una vez configurado el silencio, el administrado “podra” iniciarla demanda judicial, respetando los plazos de caducidad del art. 25 de dicha ley, ‘sin perjuicio delo que fuere pertinente en materia de prescripcién’. Paraesta corriente doctrinaria, la utilizaci6n del verbo “podra’, yla referencia a plazos de prescripcién hacen inviable|a aplicaciondeun plazo de caducidad. Es que esta tiltima alusién seria contradictoria porque nunca los plazos de prescripeién del Cédigo Civil resultan inferiores al plazo de caducidad de 90 dias hébiles judiciales (129). En apoyo de lo dicho seftalan queno se ha modificado elart. 26 dela NPA, que establece que configurado el silencio delart. 101ademan- dapodra iniciarse en cualquier plazo. Alrespecto, los autores argu- mentan que es irrazonable otorgarle diferentes alcances al silencio administrativo, en uno otro caso, y que el plazo de caducidad s6lo se encuentra instituido en la ley para imponerse frente a decisiones ‘cxpresas de la Administracién, conforme da cuenta el art. 25, que tampoco ha sido modificado por la reforma (130). Por otra parte, se La arbitrariedad e irrazonabilidad de la solucién incorporada por la ley 25.344 ha merecido Ia desaprobacién de gran parte dela doctrina, que la considera inconstitucional(127). En este sentido, Juan Lima sostiene que la imposicién de un plezo para acclonar frente al silencio administrativo no es coherente con el principio de Ja tutela judicial efectiva, dada la peligrosidad del confuso sistema (226) CSIN, Fallos316:2477.Por su parte, en et afo 2006 asala IV dela Cémara Nacional eno Contencioso Administrativo Federal ha sostenido, inte Palacios’, que “ante la configuracién del silencio administrativo frente ala reclamacién efectuada por un particular no resulta aplicable efectos de la admisibilidad de la demanda- elplazo de caducidad establecido en el articulo 25 de a ley 19.549. (CNCAF, sala V, Ine "Palacios, Héctor Julio c/ EN’, de fecha 5-10-06). 2 (27)‘Muchos autores que han estudiado la reforma introducida por Ia ley 25.344 sostienen que la aplicacién de un plazo de caducidad al slencto frente aun reclarno administrative previo es inconstitucional. Entre otros, CASSAGNE, JUAN (025) Véase JUAN LIMA, FERNANDO, HI silencio administrativo: problemas CARLOS, Ley Nacional de Procedimientos Administrativos, p. 478, La Ley, Prov. de Buonos Aires, 2009; MAIRAL, HECTOR A. en La reforma de lal = . 7 ‘en La reforma de a ley 25.944 y las ‘garantas del Admainistrado, reportaje publicado en La Lay, Supl, Actualidad del 15y Bonteon ANCL ALBERSO, et a reormacs Lash epor es HaPERO DAVID-CANOSA, ARMANDO -MANTORELLO, BEATE, Brnergenla Eeondmica 1.9 Epes nce te, 201 DUAN, NESTOR, Reto sobre rear Proves de adit le prtsnadmiavateey ts hbase Iran uta ini deiner date oy 5947». Reva Dro Pile, 2002 Oe etre on cambl ben epsinn ct sola te Consioran que asso Incanacionel tee MONT AUS Lata Is {iReport quenenende ued! lgeledor puede coasac ues fae titienio com she intiulde So cinta art deo NPA Sols yet Getenon a apactn dl pre dcadulad, en lasneinenquesatcnden see sladninisrao nel faa blac de presenta ert deopeste Yasui img ena cr ava useles G SGELES OSALEO Nea, ROGELIO, Le La de cmergenc 269 proceso conten admins La Tey also actuales, p. 433, en AANV, Procedimlente y proceso administrativo, LexisNexis, Buenos Aires, 2005, (025) Cit. CASSAGNE, JUAN CARLOS-PERRINO, PABLO, Lareforma...LaLey, Report cit. Para estos autores, losplazos de prescripcién serelnician de cero unavez terminado el provedimiento administrtivo. Sibienla LNPA serefierealasuspensién de a preseripcién mientras ramita el expediente, para Cassagne, por ejemplo, suspension ¢ interrupeién en los trminos de la ley quieren decir lo mismo, toda vez quela referencia invocada en elart. I", inc.) apart 9 de a LNPA al rlnicio del plazo de preseripciin es inequivoce. Cit. CASSAGNE, JUAN CARLOS, Lay Nacional de Procedimientos Adminstratios,p-103, La Ley, Prov. de Buenos Aires, 2009 (030) Para los profesores Bienchi, Monti, Malral y Hutchinson, en cambio, el art. 31 es claro al instaurare plazo de caducidad una vez configurado el silencio en les términos del reclamo administrative previ. Cft. BANCHL, ALBERTO-MONTL LAURA- MAIRAL, HECTOR- HUTCHINSON, TOMAS, Lareforma... LaLey, Report. cit Enigualsentio, ver BUJAN, NESTOR, Reflaxiones sobre(osrequistosprocesates de ‘admisibilidad dela pretensién administrativa ya hablitacién dea instanciajudicial ‘laude las reformas dela ly 25.244, p. 77, Revista de Derecho Publico, n° 2003-2. ma EL PRINCIPIO DE RAZONABILIDAD, -ZEQUIEL, CASSAGNE m3 hasefialado que la redaccidnes tan confusa que incluso unalectura literal de la misma permite advertir que el plazo de caducidad s6lo se aplica frente al silencio de la Administracin y no frente a una decisién expresa que resuelva el reclamo administrative previo (13). rales del derecho, como la razonabilidad, los derechos y garantias onstitucionales, yla propia entelequia dela LNPA, en nuestra opi- nin el plazo de caducidad no se debe aplicar en ningiin supuesto fesilencio de la Administracién, ni aun en el caso de una decisi6n Dado que tal solucién importaria una incongruencia manifiesta expresa en la via reclamatoria. que no puede inferirse del legislador, es necesaria una interpre. tacién que compatibilice la reforma con el principio general del derecho de la tutela judicial efectiva y el debido proceso adjetivo, En ese camino, algunos autores proponen una interpretacién, in dubio pro actione, por la cual se estima que el plazo de caducidad sélo es aplicable frente a la resolucién expresa del reclamo admi- nistrativo previo (132). Enelprimer supuesto, porque su aplicaci6n esinconstitucional, porviolacién al principio del debido proceso adjetivo, que demanda tuna decisién fundada, cuyo incumplimiento en modo alguno puede generar una prerrogativa para la Administracién. En el segundo caso, porque ademas de no preverlo la normativa, también seria inconstituctonal en la medida en que, como hemos dicho, ese mero promunciamiento administrativo no innovalla situacién jurfdica del particular, y desaparece el fundamento de seguridad juridica que justficarfa la existencia de un plazo de caducidad. ‘Somos conscientes de quela declaracién deinconstitucionalidad de una norma es la mAs delicada de las funciones encomendadas alos jueces y un acto de suma gravedad que debe considerarse la tiltima ratio del orden juridico, debiendo estarse en Ia duda por su constitucionalidad. Sin embargo, debe acudirse a dicha declaracién ‘cuando, como en los dos casos analizados, no existe posibilidad de ‘una solucién adecuada del asunto, y a aplicacién de la ley conduce auna irrazonabilidad evidente (134). Para otros autores, en cambio, la ley no permite que se aplique el plazo de caducidad a la decisién expresa del reclamo administrative previo. Eneste sentido, Bujén sostiene que “Ia ley 25.344 no establece elplazo de caducidad para impugnar el acto administrativo expreso que deniega el reclamo, y no resulta razonable ast interpretarlo para salvar su inconstitucionalidad” (133). Sin restarle mérito al esfuerzo interpretative que varios autores tuvieron que realizar para intentar encauzar la reforma de la ley 24.344 a un marco de legitimidad, que recepte los principios gene- Ahora bien, elagotamiento de a via administrativa asf instaura- do, que exige recursos en tiempos exiguios, y que establece luego pla- 103 de caducidad para iniciar la accién judicial correspondiente es, anuestro modo dever, inconstitucional en cuanto cercena el acceso ala jurisdiccién y afecta el derecho de propiedad, y es todas luces irrazonable, en la medida en que la tinica finalidad que lograes una mayor cantidad de demandas, y una demorainnecesaria al acceso.a la justicia, lo cual, en palabras de Garcfa de Enterrfa, “contrasta con Tafacilidad con que cualquiera puede dirigirse al Juez ordinario sin mas que cumplir unas reglas elementales y claras” (135). (031) PERRINO, PABLO, Et Derecho a a tutta julletalefectiva y o acces @ a jurisdic contencioso-admintstraiva, Revista de Derecho Pablice, 2005 Proceso Administrative I Rubingal-Culzoni, Buenos Alves, 203, (032) ‘Che. PERRINO, PABLO, op cits USLENGHI, ALEJANDRO, Algunas ‘considracions en torn ala reform del proceso administra, p. 28, Revista de Detecho Palio, 1" 20032; O20 GOWLAND, HECTOR, Cambles nel Contenctoo ‘Administratvo Federal Btrectamaadministatvg, EDA 2000 556 DIEZ, HORACIO, 4l plazo de caducidad para demandaral Estado, p. P47, en AAV, Cont dele ‘Administ Pili, RAP, Buenos Aes, 203 Para ros autre en combi lespués de la reforma introdiicida por la ley 25.344 correspond aplicar tembién tlplazo de eaduetdad -edomés del silencio~ ala decision expresa sobre erelamo sudminisrativo prvi. As Comadiray Mont conctasde Crivelli Canosa, sostienen «qu serairrazonable exigr plazo de cacidad en los cass de denogacion ck Yrn0 en os de resolucén expres, y que no ensten motivos are exci la design expresa del reclamo administrativo previo del plazo de eaducided prevsto en el art. 25 de a LNA. Cf. COMADIRA, JULIO = MONT, LAURA, Procedmientos ‘Administrative, 1, p61, LaLey, Prov de Buenos Aires 2003. “pkgs BUIAM NBSTOR,Reftestones sobre los requtsitosprocesates de ‘admsbldad de lapretensionadnsrationylahabittacton dela nstancta uel ala lue delas formas dela ey 25-244, p85, Revita de Derecho Pablicn af 2008-2 (034) Ver Falls: 323:2409; 325:685, 1922; 3271698, 5147, 5723; 320:1416, 14915 centre muchos otf. (035) GARCIA DEENTERRIA, EDUARDO, Blprincipiodetainterpretacion mas {favorable al derecho del administrade al enjuliamiento jursdiccional de ls actos ‘administratvos,p. 276, Rev. de Adm. POb. (Espatia), n° 42. ma EL FRINCIPIO DE RAZONABILIDAD. Laprincipal justificacién de esta prerrogativa se basa en laidea de que debe revisarse en sede judicial la conducta administrativa que provenga delas méximas autoridades dela Nacién con competencia Para resolver, como consecuencia dela organizacién jerérquica dela propia Administractén, a fin de evitar enjuiciamientos innecesarios, brindandole de esta forma la posibilidad a la Administracién de corregir su conducta, 0, como lo ha dicho la propia Corte Suprema, esnecesario “producir una etapa conciliatoria anterior al pleito que petmita revisar el caso, salvar errores, promover el control de legi- timidad de lo actuado por las organizaciones inferiores y sustraet a Jos entes estatales en una medida compatible con la integridad de los derechos" (136). Sin énimo de criticar el ideal que significa pensar el agota- miento de la via como una etapa conciliatoria, lo cierto es que, Jamentablemente, la realidad es otra, En rigor, son escasos, sino asi inexistentes, los supuestos en los cuales se resuelven de ma- nera favorable al particular los reclamos o recursos presentados, A nuestro juicio, el error de estas justificaciones radica en que se elaboran sin abrir os ojos ala realidad normada. No debe olvidarse que es también tarea del jurista, del legislador, del magistraco y del funcionario, comprobar los efectos de los sistemas que rigen las relaciones juridicas. En este entendimiento, no es dificil observar que este sistema genera unacantidad muy importante de procedimientos complejos de impugnacién contra los actos administrativos, en forma inme- diata de haber sido dictados y notificados, y genera un incremento de las demandas, toda vez que se exige la presentacién de demandas Judiciales en tiempos muy breves, cuando el administrado quizés no haya tomado necesariamente la decisin de recurrir ala justicia, ‘ohubiere preferido esperar un cambio favorable de las condiciones que dieron lugar a su impugnacién, como podria darse frente a la posibilidad deun cambio delas condiciones que lo afectan, o incluso un cambio de funcionario o gobierno. Por otra parte, el agotamiento de la via administrativa resulta incompatible con el principio de divisién de poderes que proclama el reconocimiento de la plena potestad judicial para controlar los (436). Sm, Fallos 314725, EZEQUIEL CASSAGNE ns actos de la Administracién, en perjuicio incluso del propio interés pilblico de mejorar la calidad de Ia funcién administrativa. Esinteresant rar a colacin las reftexiones de Juan Carlos Cas- sagne enel debate producidoen as Jornadas Latinoamericanas deDe- recho Adminstaivo dl ao 2011 que contd conta partiipacén de ins distinguldos Profesores Jorge A, Sdenzy Tomas Hutchinson inesaoportunidad, el profesor Cassagne expuso quelaregladel.ago, tamiento delavia se encuentra en ugha con a Constitucin Nacional ylos ratados internacionales de derechos humanos. ta sentido mmanilest6 quemés que la fugacidad de os plazas cuyacfticayahabla efectuado en un trabajo de 1974(138), "lo que se halla en crisis propio sistema recursive montado, de un modo un tanto inexplicable = injustificado, sobre el esquema del derecho procesal civil. Porque ‘cuando esté en juego un derecho fundamental del hombre como es tl derecho pleno e irrestricto de acceso a la justia, el hecho de que zo resuelvan los problemas y conflictos que plantean las personas ante los ueces genera una stuacién altamente desavorable paras libertades del ciudadano. De ese modo, el acceso a la justicia se h convertido en una formidable carrera de obstéculos que, traslamés- cara de a segura jurdica, la dvisién de poderes la conventencia dequelaAdministracién pueda enmendarsus errores e ilegalidades, hatransformado el régimen procesal administrative en un conjunto desordenado e ilégico de ritualismos imtitiles" (139). Resulta importante destacar que la Comisién Interamericana de Derechos Humanos ha manifestado en forma expresa, en un caso concreto, que el principio de tutela judicial efectiva, consagrado en elPacto de San José de Costa Rica, exige “queel acceso a la justicia no seconvierta en un desagradable juego de confusiones en desmedro de los particulares(140)". Dese luego que compartimos estasteflexiones. itp mat o * 38) ‘Vease CASSAGNE, JUAN CARLOS, Acerca dela caduidad yprescrpcline oe a 6. EL mune oF azoNARLIOAD, ‘Yualinndoums wamfestineaetarasta ee ‘¥volviendouna vezmnés las onseances del aestioLinezes Quin. ‘ang para quienlorazonableesio que dice el sentido comin seq, conformealarensn, alajustil lamoderacin, proporconalicedy prudencia, debernos expresar nuestra paselén seguir aqueli, jurists queen nuestro medio, yen otossstemasjuridcos soi, yen que el sistema de agotamionto de la via administrative et un rocedimlentomanifistamenteirrazonable, quedebe ser superade

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