Elaboração e Planejamento de Projetos Sociais PDF

Projetos Sociais
Planejamento de
Elaborao e
// Samira Kauchakje
2008
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2008 IESDE Brasil S.A. proibida a reproduo, mesmo parcial, por qualquer processo, sem autorizao por escrito
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K21 Kauchakje, Samira. / Elaborao e Planejamento de Projetos
Sociais. / Samira Kauchakje. Curitiba : IESDE Brasil
S.A. , 2008.
220 p.
ISBN: 978-85-387-0137-8
1. Pesquisa de avaliao (Programas de ao social). 2. Ao
social. 3. Projeto social. I. Ttulo.
CDD 330.015195
Ps-Doutora pela Universidade Federal do Rio de Ja-
neiro (UFRJ), Mestre em Cincias Sociais aplicadas Edu-
cao e Doutora em Educao pela Universidade Estadual
de Campinas (Unicamp). Especialista em Ecologia Humana
pela Unicamp, em Superviso em Servio Social e em Me-
todologia do Servio Social pela PUC-Campinas. Graduada
em Servio Social pela PUC-Campinas.
Samira Kauchakje
Sumrio
Planejamento: aspectos tericos e histricos............................................... 9
Aspectos tericos ....................................................................................................................................... 9
Aspectos histricos .................................................................................................................................. 14
Questo social: expresses histricas e atuais ...........................................25
Questo social ........................................................................................................................................... 25
Questo social e planejamento no Brasil ......................................................................................... 31
Direitos humanos, econmicos, sociais
e culturais e o desenvolvimento......................................................................39
Direitos humanos, econmicos, sociais e culturais ...................................................................... 39
Desenvolvimento humano ................................................................................................................... 43
Atores sociais e o planejamento
de polticas e projetos sociais ...........................................................................57
Atores sociais ............................................................................................................................................. 57
Os direitos sociais e a responsabilidade dos atores sociais ....................................................... 61
Polticas pblicas ...................................................................................................71
Polticas pblicas: noes gerais ......................................................................................................... 71
reas e setores das polticas pblicas ............................................................................................... 77
Ciclo das polticas pblicas ................................................................................................................... 78
Polticas sociais ......................................................................................................85
Polticas sociais: noes gerais ............................................................................................................ 85
Objetivos e populao destinatria e polticas sociais no Brasil ............................................. 87
Sistema Brasileiro de Proteo Social ............................................................97
Proteo social: uma prtica social e poltica ................................................................................. 97
Sistema Brasileiro de Proteo Social .............................................................................................101
Polticas sociais e princpios constitucionais ................................................................................106
Projetos sociais: aspectos tericos e metodolgicos ............................ 115
Projetos sociais ........................................................................................................................................115
Etapas e processos .................................................................................................................................122
Rede de parceiros e o planejamento de projetos sociais .................... 129
Identifcao dos responsveis pelo projeto
e a articulao de parceiros em rede ..............................................................................................130
Rede de parcerias: Estado e organizaes
da sociedade civil local e internacional ..........................................................................................136
Anlise da situao social e objetivos ........................................................ 145
Anlises da situao social: localidade e populao-alvo .......................................................145
Defnio dos objetivos e metas .......................................................................................................150
Recursos e gesto de projetos sociais ........................................................ 161
Recursos de projetos sociais...............................................................................................................161
Modos de gesto de projetos sociais ..............................................................................................165
Avaliao e o processo de planejamento.................................................. 177
Avaliao de projetos sociais .............................................................................................................177
Cronograma de atividades..................................................................................................................183
Roteiro de projeto social ......................................................................................................................185
Gabarito ................................................................................................................. 191
Referncias ........................................................................................................... 209
Apresentao
Nos acostumamos a ouvir a palavra projeto nas mais
variadas utilizaes: seja no que se refere a um projeto de
vida, um projeto empresarial, um projeto de pesquisa
ou mesmo um projeto social. A ampla utilizao da pala-
vra projeto no nosso cotidiano, muitas vezes equivocada
ou leviana, por si s justifcaria a importncia da presente
disciplina se esta se limitasse a tratar da gesto de aes
planejadas.
Porm, Elaborao e Planejamento de Projetos So-
ciais adota um vis muito mais promissor. Em vez de se
constituir em um roteiro de procedimentos para o bom
andamento dos projetos sociais, busca trazer tona uma
discusso de princpios e temas fundamentais quilo que
se considerou questo social.
Ao tomar como ponto de partida a constatao das
desigualdades e injustias sociais (mesmo nas variadas so-
ciedades de democracia representativa), o presente livro
parte do princpio de que as leis, regras e acordos no so
muitas vezes efetivados por obstculos histricos, pol-
ticos, econmicos, gerenciais ou socioculturais, visando
contribuir para a sua superao.
Por isso, a disciplina busca articular toda a dimenso
das polticas sociais para construir seus temas, tratando de
direitos humanos, da discusso das implicaes das polti-
cas pblicas, e portanto, envolvendo-se em uma discusso
acerca da democracia e cidadania, sempre tendo como pano
de fundo exemplos derivados de contextos histricos, leis,
emendas ou declaraes internacionais acerca do tema.
A autora, atravs da utilizao de uma ampla e atual
bibliografa, trata do processo de elaborao de um proje-
to (englobando as metas, objetivos, planejamento e avalia-
o); das relaes entre os diversos atores sociais (Estado,
empresas, sociedade civil organizada, movimentos sociais
e ONGs); das polticas sociais e suas conexes com os pro-
gramas e projetos especfcos, sem deixar de dar ateno
s implicaes dos diferentes modos de gesto das aes
especfcas.
Desta forma, o presente livro se constitui como uma
importante referncia no apenas para os estudantes de-
dicados s questes sociais, mas tambm para os cidados
comprometidos em reivindicar seus direitos e tomar parte
ativa na direo da sociedade em que vivem, contribuindo
para consolidao e ampliao da democracia.
Boa leitura!
9
Planejamento: aspectos tericos e histricos
Samira Kauchakje
Aspectos tericos
Planejamento um processo poltico e tcnico que envolve tica, uma vez que
signifca realizar um empreendimento que antecipa um cenrio desejvel e traa obje-
tivos diante de situaes consideradas como negativas em termos sociais, econmicos,
culturais e polticos. Quer dizer, situaes que so vistas por atores sociais signifcati-
vos (gestores pblicos, movimentos sociais, mdia, entre outros) como necessitando e
sendo passveis de interveno para a obteno de mudanas. O escopo da interven-
o, a direo e o alcance da mudana dependem tanto de capacidade tcnica, recur-
sos humanos, materiais e fnanceiros disponveis, como de aspectos legais, culturais e,
sobretudo, da correlao de foras polticas que esto em jogo.
Portanto, o planejamento especfco de polticas e projetos sociais supe, por um
lado, domnio terico sobre o tema das polticas, legislao e projetos concernentes,
e, tambm, dos processos de tomada de deciso e implementao de polticas num
contexto social; por outro lado, supe domnio de mtodos e tcnicas de elaborao e
gesto de planos, bem como, de implementao, execuo e avaliao dos mesmos.
Quando se trata de sociedades partcipes e herdeiras dos movimentos e das lutas
histricas pelos direitos humanos e pela estruturao de Estados que tenham como
princpio constitucional as garantias de cidadania, o planejamento aborda: a) situaes
sociais que envolvem grupos sociais e coletividades cujo atributo poltico serem su-
jeitos de direitos e, b) utiliza, em algum grau, recursos pblicos. Desta forma, o proces-
so de planejamento est inserido no campo da tica uma tica cvica com o apego
difundido aos mecanismos e valores democrticos (REIS, 2001, p. 6), vinculada noo
de res pblica
1
.
A referncia aqui o Estado de Direito e, tambm, sua reformulao como Estado
Social nas sociedades advindas do perodo moderno. A autora Di Pietro (1998, p. 1-2)
esclarece:
1
A essncia do regime republicano, como a etimologia indica, o fato de que o poder poltico no pertence, como um ativo patrimonial, aos governantes ou
agentes estatais, mas um bem comum do povo. [...] s neste preciso sentido que se pode falar em poder pblico. (COMPARATO, 2004, p. 8)
10
No primeiro perodo do Estado de Direito, iniciado na segunda etapa do Estado Moderno, instaurou-
se o chamado Estado de Direito Liberal, estruturado sobre os princpios da legalidade, igualdade
e separao de poderes, todos objetivando assegurar a proteo dos direitos individuais, nas
relaes entre particulares e entre estes e o Estado; o papel do Direito era o de garantir as liberdades
individuais, j que se proclamava, com base no direito natural, serem os cidados dotados de
direitos fundamentais, universais, inalienveis. O Estado de Direito Liberal, embora idealizado para
proteger as liberdades individuais, acabou por gerar profundas desigualdades sociais, provocando
reaes em busca da defesa dos direitos sociais do cidado. [...] No segundo perodo do Estado de
Direito, iniciado em meados do sculo XIX, atribui-se ao Estado a misso de buscar a igualdade
entre os cidados; para atingir essa fnalidade, o Estado deve intervir na ordem econmica e social
para ajudar os menos favorecidos; a preocupao maior desloca-se da liberdade para a igualdade.
O individualismo, imperante no perodo do Estado Liberal, foi substitudo pela ideia de socializao,
no sentido de preocupao com o bem comum, com o interesse pblico. Isto no signifca que os
direitos individuais deixassem de ser reconhecidos e protegidos; pelo contrrio, estenderam o seu
campo, de modo a abranger direitos sociais e econmicos.
A partir de meados dos anos 1970, a crise fscal e reestruturao produtiva nas
sociedades imprimiram uma reformatao dos diferentes tipos de Estado social co-
nhecidos. Esta conjuntura trouxe o ressurgimento de inseguridades sociais, riscos
de privatizao dos recursos pblicos e de destituio do carter poltico da questo
social que poderia passar a ser objeto privilegiado da flantropia ou de solidariedades
particulares e no de slidas polticas sociais (KAUCHAKJE, 2005). Porm, acarretou,
tambm, a ideia de participao popular no processo poltico, nas decises de Gover-
no, no controle da Administrao Pblica. Com isto, possvel falar-se em Estado de
Direito Social e Democrtico (DI PIETRO, 1998, p. 2).
Existem variadas abordagens tericas sobre planejamento de polticas pblicas,
programas e projetos sociais que podem ser agrupadas em: a) discusses tericas sobre
as etapas do planejamento; b) estudos que se referem aos atores envolvidos no proces-
so de planejamento; e c) correntes tericas diferenciadas pelos valores e propostas de
sociedade que explicitam. Estas abordagens podem ser apresentadas como se segue:
discusses tericas que priorizam as etapas do processo do planejamento,
ou seja, elaborao de plano, processos decisrios e de anlise, implementa-
o, execuo, monitoramento e avaliao. Segundo Oliveira (2006), existem
trs diferenas internas neste tipo de abordagem terica, de acordo com qual
etapa os autores considerariam primordial: 1. no processo de planejamento o
principal seria o processo de elaborao de planos, composto pelas etapas de
deciso poltica, anlise de situaes e de indicadores socioeconmicos, legis-
lao, formao de equipe e avaliao dos resultados; 2. a maior importncia
est, de fato, nas etapas do processo de elaborao de planos, porm seria
necessrio prestar especial ateno aos momentos de implementao e exe-
cuo, pois so eles que, a despeito do que foi planejado, podem determinar
o seu sucesso ou no; 3. a centralidade estaria na etapa de monitoramento da
implementao e execuo de tudo que foi planejado anteriormente;
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estudos que se referem aos atores envolvidos no processo de planejamento
(OLIVEIRA, 2006). Estes estudos podem ser separados em trs grupos: 1. estu-
dos que consideram que as decises na elaborao e implementao de polti-
cas e projetos so de cima para baixo, isto , so de maior responsabilidade dos
planejadores e gestores pblicos (autoridades); 2. estudos que salientam que
as decises na elaborao e implementao de polticas e projetos so de baixo
para cima, sendo que a populao destinatria das polticas (pblico-alvo) e
os implementadores/executores (educadores, assistentes sociais, professores,
agentes de sade, entre outros) so atores fundamentais; 3. estudos que con-
sideram um duplo fuxo de decises no planejamento das polticas e projetos,
isto , as decises partem dos planejadores/gestores pblicos e, tambm, dos
implementadores/executores juntamente com a populao/pblico-alvo;
correntes tericas diferenciadas pelos valores e propostas de sociedade que
explicitam (BAUMGARTEN, 2002; OLIVEIRA, 2006), podendo ser organizadas
em duas perspectivas: 1. correntes que entendem o planejamento como fun-
damentado no mercado instrumento para maximizar resultados com recur-
sos escassos e como forma de controle sobre as iniciativas e demandas sociais;
e 2. correntes alinhadas ao planejamento participativo, embora possuam com-
preenses diversas sobre participao, sejam estas entendidas como: parceria
da sociedade civil (movimentos sociais, Terceiro Setor e setor empresarial); no
mbito da abertura e fortalecimento de canais e instrumentos institucionais
(como Conselhos Gestores e Conselhos Populares); no envolvimento efetivo
do pblico-alvo, isto , das prprias pessoas e grupos sociais a quem se des-
tinam as polticas (partcipes da elaborao, controle e inclusive, por vezes da
execuo de projetos)
2
; e por fm, na democratizao de recursos e decises
que favorece o protagonismo e a autonomia de setores e grupos sociais envol-
vidos no sentido do planejamento emancipatrio.
Como exemplo, observa-se que, entre estas abordagens tericas mencionadas, os
planos e as legislaes das polticas sociais de sade, educao e assistncia social no Bra-
sil
3
apontam para as caractersticas do planejamento participativo (com Conselhos Ges-
tores paritrios com representantes da sociedade civil), nos moldes do chamado duplo
fuxo e no sentido do planejamento emancipatrio. Entretanto, a inscrio destes ele-
mentos em planos e legislao nem sempre se traduzem nas aes de implementao.
De toda forma, nas diferentes correntes interpretativas e em diferentes socieda-
des, o planejamento de polticas e projetos sociais faz parte de uma tradio de plane-
jamento social, isto , da inteno de direcionar a vida social de acordo com determi-
nados objetivos (por exemplo, objetivo de desenvolvimento econmico ou social, de
2
Sobre tipos de conselhos ver Gohn (2001) e Tatagiba (2002). Sobre exemplos de polticas e programas sociais participativos ver Pochmann (2003).
3
Ver Lei Orgnica da Sade (LOS), Lei de Diretrizes e Bases para a poltica de educao (LDB); e Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS).
12
diminuio de empobrecimento populacional etc.). A experincia histrica do plane-
jamento social ocorreu tanto em sociedades democrticas como em autoritrias (de
direita ou de esquerda em termos das ideologias polticas).
A tradio do planejamento social (entendido tambm como planifcao social)
fundamenta-se na racionalidade prpria da cincia moderna aliada tecnologia que
coloca como objetivo da produo de conhecimento o domnio sobre o objeto pesqui-
sado e o direcionamento de resultados segundo utilidade socioeconmica.
4
O sculo XX , tambm, o marco histrico da planifcao que, tal como a cincia, origina-se em
necessidades e interesses humanos, articulando-se a determinadas prticas, atitudes e concepes
de mundo. Em sua forma moderna, o planejamento , de modo geral, orientado pela noo de
recursos escassos, pela busca de racionalizao desses recursos e pela vontade de alcanar maior
efcincia nos campos da produo e da distribuio de bens. (BAUMGARTEN, 2002)
Um dos pensadores clssicos que analisa e prope o planejamento social Man-
nheim, autor do incio do sculo XX representante da corrente historicista
5
. Para ele a
essncia da planifcao democrtica deve tomar como tema a vida social em sua to-
talidade: novas instituies, homens novos, valores novos (MANNHEIM, 1972, p. 18).
Para que a sociedade seja controlada, devemos indagar-nos como poderemos
melhorar nossa tcnica de interveno nos assuntos humanos, e onde deve comear
essa interveno. O problema desse onde, o ponto de ataque exato, leva-nos ao con-
ceito de controle social. (MANNHEIM, 1962 apud FORACCHI e MARTINS, 2002, p. 277)
Portanto, o conceito e a prtica de planifcao social esto associados s de con-
trole social compreendido como controle das agncias do Estado sobre a sociedade.
Esta concepo teve rebatimentos histricos no sculo XX, sendo que no campo dos
regimes democrticos esta concepo infuenciou a estruturao do Estado Social ou
de Bem-Estar Social (Welfare State) e, no campo autoritrio, fez parte da ascenso de
ditaduras de direita (como dos Estados latino-americanos dos anos 1960 at 1980) ou
das diversas vertentes da esquerda (como da antiga Unio Sovitica ou atual China)
6
.
4
Em meados do sculo XIX h entre conservadores e socialistas, ainda que com antagnicas motivaes, uma crena inabalvel no progresso, e que o mundo
estaria ou poderia transformar-se em melhor para todos. Um dos fatores para isto era o controle do homem sobre as foras da natureza possibilitado pela
cincia e o desenvolvido tecnolgico-industrial (HOBSBAWM, 2005, p. 411). A crena nas possibilidades transformadoras da ao intencional do homem,
correspondente s condies materiais e foras produtivas, expressa, por exemplo, por Marx em 1845: Os flsofos se limitaram a interpretar o mundo, dife-
rentemente, cabe transform-lo (MARX, 1978, p. 53).
5
Segundo Lwy (1999, p. 69) o historicismo parte de trs hipteses fundamentais: 1. qualquer fenmeno social, cultural ou poltico histrico e s pode ser
compreendido dentro da histria, atravs da histria, em relao ao processo histrico; 2. existe uma diferena fundamental entre os fatos histricos ou sociais
e os fatos naturais. Em consequncia, as cincias que estudam estes dois tipos de fatos, o fato natural e o fato social, so cincias de tipos qualitativamente
distintos; no s o objeto da pesquisa histrico, est imergido no fuxo da histria, como tambm o sujeito da pesquisa, o investigador, o pesquisador, est,
ele prprio, imerso no curso da histria, no processo histrico.
6
Para aprofundar estudos sobre Estado Social ver Draibe (1989, 1991). Para um panorama histrico sobre planifcao e regimes polticos ver Tavares dos
Santos (2001). E
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No Brasil, em especial, os movimentos sociais pela democratizao das dcadas
de 1970 e 1980 e a Constituio Federal de 1988 impuseram um novo signifcado para
controle social no mbito das polticas pblicas, que passa a ser o controle da popu-
lao sobre as aes e recursos do Estado e, sobretudo, por meio dos instrumentos e
canais de participao social tais como: conselho, frum, oramento com participa-
o popular, audincia pblica, iniciativa popular, referendo, plebiscito, entre outros
(AVRITZER e NAVARRO, 2003; KAUCHAKJE, 2002).
Seja nas variantes antagnicas dos regimes polticos citados, seja num ou noutro
sentido de controle social, planejamento social articula-se a um projeto societrio e a
uma viso de mundo que os envolvidos no processo imprimem e expressam em seus
planos de polticas e projetos sociais, conforme pde ser observado nas correntes te-
ricas sobre planejamento. O planejamento expresso da convico de que possvel
participar do direcionamento da experincia pessoal e social.
De acordo com Mannheim seria a possibilidade do domnio racional do irracio-
nal. Embora ele lembre de que impossvel e indesejvel o controle de formas es-
pontneas, pois a planifcao no suprime a genuna dinmica da vida (MANNHEIM,
1962 apud FORACCHI e MARTINS, 2002, p. 277).
Um dos expoentes brasileiros do planejamento econmico interroga-se sobre a
infuncia do pensamento mannheimiano no qual o planejamento seria
[...] capaz de elevar o nvel de racionalidade das decises que comandam complexos processos
sociais, evitando-se que surjam processos cumulativos e no reversveis em direes indesejveis.
Fixou-se, assim, no meu esprito a ideia de que o homem pode atuar racionalmente sobre a histria.
Hoje me pergunto se no existe uma grande arrogncia nessa atitude: imaginar que estamos
preparados para dar um sentido Histria. (FURTADO, 1997b, p.18 apud REZENDE, 2004, p. 244)
Entretanto, Furtado (1999, p. 77-80) admite a importncia do planejamento para
a construo da realidade social, especialmente no que se refere a debelar injustias
sociais nas esferas local e global, pois o planejamento seria
[...] uma tcnica fundamental para a ao racional. Signifca ter referncias com respeito ao futuro,
portanto, usar a imaginao para abrir espao. [...]
Creio que, hoje, o que se perdeu e isso o mais grave a ideia de apelar para o planejamento.
O homem sempre age a partir de hipteses. Qualquer um de ns formula hipteses com relao
ao futuro de sua vida. Uma empresa precisa mais ainda formular essas hipteses, e quanto mais
complexa a situao, maiores os riscos. No caso de um pas, a coisa se agrava. [...] abandonar a ideia
de planejamento renunciar ideia de ter governo efetivo.
Em vrias partes do mundo desde pelo menos o fnal do sculo XIX, ao longo do
sculo XX e primeiros anos do novo milnio estes preceitos e caractersticas do plane-
jamento de polticas pblicas e projetos sustentaram as garantias de direitos (especial-
mente sade, educao, moradia, culturais e econmicos e relacionados ao mundo do
trabalho), mas, tambm, possibilitaram trgicos exemplos de centralizao autoritria e
violao de direitos (em regimes autoritrios com supresso das liberdades civis).
14
Aspectos histricos
Na passagem dos sculos XIX para o XX, o crescimento
das cidades europeias e a pauperizaao dos trabalhadores
so fenmenos relacionados ao modo de industrializao no
capitalismo. A questo urbana manifesta-se como questo
social nos fenmenos da segregao espacial, pobreza, pre-
crio saneamento, insufcincia de servios de sade e mo-
radia e nos movimentos dos trabalhadores, por exemplo.
A emergncia da questo social e urbana com as reivindi-
caes por direitos exigiram do poder poltico o planejamen-
to espacial e o planejamento de polticas sociais para atender
as demandas tanto de grupos conservadores que almejavam
a manuteno da ordem social e econmica (como medida
para prevenir a desestruturao da coeso e moralidade vi-
gentes, isto , da integrao e adeso da populao aos va-
lores e normas imperantes) como, tambm, de movimentos
populares e socialistas pela conquista de direitos sociais.
Neste perodo, as prprias empresas desenvolvem planos que as favoream nas
disputas concorrenciais e na formao de estratgias corporativas frente s demandas
dos trabalhadores e das imposies da legislao social e trabalhista no que diz respei-
to a salrios, jornada de trabalho, salubridade, frias, entre outros. Ao mesmo tempo,
a Revoluo de 1917, que cria a Unio Sovitica, consolida o planejamento econmico
(nas escalas da produo e do consumo) centralizado na burocracia de Estado.
Aps a Segunda Guerra Mundial, para a reconstruo da economia e do tecido
social, o Estado da maioria dos pases capitalistas europeus e do continente americano
assumir a interveno na economia e na sociedade, seja atuando diretamente como
empresrio, investidor econmico e implementador de aes sociais; seja como princi-
pal ator no planejamento de polticas sociais e econmicas. Neste perodo entre 1940
a 1970, todavia, a interveno estatal foi diferente em cada sociedade, a depender das
foras e agentes polticos, econmicos e culturais que confguraram as variaes con-
textuais do Estado Social
7
. Independente da forma do Estado de Bem-Estar mantinha-
se o ncleo central que aliava consumo de massa e produtividade, por um lado, e con-
quista de direitos (civis, polticos e sociais) por outro.
7
O termo Estado Social est sendo utilizado como sinnimo de Estado de Bem-Estar Social.
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Na Amrica Latina as ingerncias internacionais dos pases capitalistas centrais e
a conjuntura local (lutas de teor socialista e capitalismo perifrico dos anos 1950-1970)
fzeram com que a nfase estivesse no planejamento de polticas de desenvolvimento,
sendo que esta vertente do planejamento econmico e social caracterizaria as dca-
das das ditaduras na Amrica do Sul.
A partir da dcada de 1970, a mundializao
fnanceira e a precarizao ou falta de postos de tra-
balho
8
conjugadas com o desequilbrio na compo-
sio do oramento dos Estados crise fscal colo-
caram em cheque (no bloco capitalista e socialista)
a capacidade do Estado em planejar e implementar
polticas
9
. Os movimentos locais reivindicaram au-
tonomia e maior controle em relao ao Estado e as
organizaes fnanceiras e fnanciadoras internacionais exigiram planejamento e execuo
de polticas e projetos sociais partilhados com a sociedade civil e organizaes sociais.
Nos anos 19802000 dois fatores principais acarretam o enfraquecimento do pa-
radigma da planifcao que vicejou no perodo da modernidade clssica (TAVARES
DOS SANTOS, 2001): a) polticas neoliberais de fortalecimento e abertura do mercado
e de reforma do Estado nesta direo; b) internacionalizao da economia e ampliao
da sociedade em rede global (CASTELLS, 1999) que impossibilita a gesto pblica e o
planejamento econmico e social nos parmetros estritamente locais e nacionais.
Com isso emerge uma nova modalidade de planejamento na qual esto presen-
tes arranjos de gesto em parceria com empresas e com o Terceiro Setor
10
; a gesto p-
blica democrtica permeada pelos mecanismos de participao social; e a articulao
de redes locais e globais. Nessa modalidade, o Estado fgura como um dos componen-
tes entre outros atores sociais, ainda que um componente privilegiado em termos dos
recursos e competncias no mbito da legislao e planejamento de polticas.
O Brasil participa deste movimento histrico geral com peculiaridades. Por exem-
plo, Oliveira (2006, p. 15) considera que na sociedade brasileira h uma cultura de
planos, com a ideia de antever e organizar o futuro [...] ns, brasileiros, geralmente
temos uma viso positiva do planejamento; e Schwartzman (1987) aponta esta carac-
terstica da seguinte forma:
8
Castel (2001) analisou a queda da oferta de empregos formais e seus efeitos sociais e polticos. Para o autor, a partir de 1980 estaria iniciando a era do fm da
sociedade salarial, isto , assentada no trabalho assalariado e protegido pela legislao trabalhista.
9
Isto no signifca que o Estado tenha perdido esta capacidade ou mesmo que tenha deixado de implementar formas de planejamento de polticas, signifca
apenas que o ambiente ideolgico denominado de neoliberal que foi hegemnico, especialmente entre 1970 e 1990, aliado reestruturao produtiva e
globalizao da economia e do setor fnanceiro, levou deslegitimao ou descrdito no papel e na responsabilidade do Estado no planejamento econmico e
social. Cabe ainda observar que neoliberalismo uma ideologia e um prtica que se baseia na liberdade econmica de livre mercado e na reduo de polticas
e projetos sociais governamentais. Sobre a discusso conceitual sobre neoliberalismo no campo das polticas sociais recomenda-se a leitura de Draibe (1991).
10
As organizaes da sociedade podem ser divididas em: Primeiro Setor organizaes principalmente de direito pblico, restritas ao Estado; Segundo Setor
organizaes de direito privado, especialmente ligadas ao mercado como empresas privadas de comrcio, indstria e fnanceiras; Terceiro Setor organizaes
de direito privado, sem fns lucrativos, que realizam aes de interesse pblico, tais como as ONGs (organizaes no governamentais).
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concepo vigente desde 1930, e fortalecida nas dcadas de 1950 at 1970,
de que a economia deveria e era passvel de ser planejada. Com destaque para
os intelectuais brasileiros na Comisso Econmica para a Amrica Latina das
Naes Unidas CEPAL que consideravam relevante a interveno do Estado
para a promoo do desenvolvimento econmico;
entre 1930 at 1980, retrica liberal
11
e prtica intervencionista e protecionista
do Estado;
planejamento de polticas setoriais, sem conceber um sistema de planejamen-
to social;
aps os anos 1990 os governos empreenderam planos econmicos e estrutu-
rao de polticas sociais.
No Brasil e em outras sociedades possvel observar o rompimento do paradig-
ma tradicional da planifcao social, o que diferente de afrmar o desaparecimen-
to ou menor importncia dos processos de planejamento, em especial de polticas e
projetos sociais. Isto pode ser verifcado em programas como Comunidade Solidria
(governo Fernando Henrique Cardoso, de 1995 a 2002) e Bolsa Famlia (governo Lula,
iniciado em 2003) e na Lei do Plano Diretor que impe aos municpios habilitados o
planejamento da Poltica Municipal de Desenvolvimento Social (que agrega um con-
junto de polticas sociais como assistncia social, sade, educao, segurana alimen-
tar, entre outras).
12
A relevncia do planejamento e implementao destas polticas foi atestada por
seus impactos sociais, pois a partir dos primeiros anos de 2000, as polticas sociais,
junto com estabilidade econmica e perodos de crescimento tm promovido a di-
minuio da desigualdade de renda, especialmente com referncia aos patamares
inferiores dos estratos sociais (NERI, 2007; ARBIX, 2007). A queda da desigualdade ob-
servada entre 2001 e 2005 foi garantida pelos programas sociais e ocorreu tanto em
perodos de perda de renda quanto de seu aumento: No perodo mais recente (2003
a 2005) o crescimento anual total de 4,8% tambm se distribuiu de forma diferenciada
entre os segmentos populacionais. Os mais pobres foram os que mais ganharam, com
acrscimos anuais de 8,4% na renda (contra 3,7% do dcimo mais rico e 4,9% do grupo
intermedirio) (NERI, 2007, p. 58-9).
11
O liberalismo enquanto ideologia e campo terico da poltica e da economia, especialmente, prima por valores ligados s liberdades. Isto , liberdade eco-
nmica, liberdade de expresso, liberdade de religio, liberdade para expressar posies polticas, entre outras. Tericos liberais clssicos, desde o sculo XVII,
como Locke, Tocqueville e Stuart Mill, infuenciaram a concepo dos direitos civis (direito vida e s liberdades) sendo que este iderio permeou a Revoluo
Americana (EUA) de 1774-1787 e a Revoluo Francesa de 1789, bem como est contido na Declarao dos Direitos do Homem de 1789 e da Declarao dos
Direitos Humanos de 1948. Atualmente, partidos polticos, Estados e posies polticas democrticas (seja da democracia de esquerda ou de direita) tm no
liberalismo um de seus fundamentos. Os movimentos liberais como visto, foram revolucionrios e ainda podem ser em alguns contextos, porm, hoje existe,
tambm, o reducionismo dos valores e prticas liberais, entendidos apenas como liberdade de mercado/sociedade de mercado, o que seria uma concepo
conservadora da ordem social.
12
Sobre o Plano Diretor e Estatuto da Cidade ver o site <www.cidades.gov.br>. E
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Polticas sociais e econmicas se condicionam mutuamente. Segundo Neri (2007,
p. 67), por exemplo, o plano econmico Real implantado nos anos 1990 no tinha o
objetivo da redistribuio, mas a estabilidade viabilizou a ao de polticas sociais.
Para Arbix (2007, p. 137) no por acaso que no perodo declinante da desigualdade
(1993-2006), o Brasil conseguiu manter uma infao baixa, potencializando o impacto
de um conjunto de polticas sociais....
A diminuio da desigualdade favorecida pela articulao entre polticas sociais
de carter redistribuitivo
13
e da poltica econmica que promove estabilidade e cres-
cimento, no entanto, a importncia da poltica social de reduo da desigualdade
destacada por Arbix (2007, p. 132 e 137):
O perodo de 2001-2005 foi marcado pela reduo da pobreza. A novidade que, ao contrrio de
outros momentos na histria, a principal fora propulsora dessa reduo foi a queda na desigualdade
e no o crescimento econmico. [...] se a desigualdade entre 2001 e 2005 no Brasil no tivesse se
reduzido, a pobreza teria cado apenas 1,2 ponto percentual ao invs dos 4,5 pontos percentuais
realmente registrados no mesmo perodo. Ou seja, 73% da queda na pobreza e 85% da queda na
extrema pobreza devem-se reduo na desigualdade.
Portanto, apesar do Brasil continuar sendo um monumento da desigualdade e injusti-
a social como adjetivou Hobsbawm (1995), a diminuio da desigualdade de renda deu-se
pelo impacto do planejamento e da implementao de polticas e programas sociais.
O planejamento um processo poltico e uma tcnica social. Aliar esta dupla ca-
racterstica com o horizonte de construo de uma sociedade justa requer tanto uma
metodologia como uma cultura poltica a favor do planejamento democrtico.
TEXTO COMPLEMENTAR
A racionalidade do planejamento
(BAPTISTA, 2000)
O termo planejamento, na perspectiva lgico-racional, refere-se ao processo
permanente e metdico de abordagem racional e cientfca de questes que se co-
locam no mundo social. Enquanto processo permanente supe ao contnua sobre
um conjunto dinmico de situaes em um determinado momento histrico. Como
processo metdico de abordagem racional e cientfca, supe uma sequncia de
atos decisrios, ordenados em momentos defnidos e baseados em conhecimentos
tericos, cientfcos e tcnicos.
13
Polticas de carter redistributivo so aquelas que transferem recursos de um setor ou segmento da sociedade para outro, como os programas de transfe-
rncia de renda aos moldes do Programa Bolsa Famlia (Brasil) ou de tipo Renda Mnima (Frana).
18
Nessa perspectiva, o planejamento refere-se, ao mesmo tempo, seleo das
atividades necessrias para atender questes determinadas e otimizao de seu
inter-relacionamento, levando em conta os condicionantes impostos a cada caso
(recursos, prazos e outros); diz respeito, tambm, deciso sobre caminhos a serem
percorridos pela ao e s providncias necessrias sua adoo, ao acompanha-
mento da execuo, ao controle, avaliao e redefnio da ao. [...]
O planejamento como processo poltico
A dimenso poltica do planejamento decorre do fato de que ele um processo
contnuo de tomadas de decises, inscritas nas relaes de poder, o que caracteriza
ou envolve uma funo poltica.
No entanto, tradicionalmente, ao se tratar de planejamento, a nfase era dada
aos seus aspectos tcnico-operativos, desconhecendo, no seu processamento, as
tenses e presses embutidas nas relaes dos diferentes sujeitos polticos em pre-
sena. Hoje, tem-se clareza de que, para que o planejado se efetive na direo dese-
jada, fundamental que, alm do contedo tradicional de leitura da realidade para
o planejamento da ao, sejam aliados apreenso das condies objetivas o co-
nhecimento e a captura das condies subjetivas do ambiente em que ela ocorre: o
jogo das vontades polticas dos diferentes grupos envolvidos, a correlao de foras,
a articulao desses grupos, as alianas ou incompatibilidades entre os diversos seg-
mentos. Esse conhecimento ir possibilitar, alm da visualizao de propostas com
ndices mais altos de viabilidade, a percepo e o manejo das difculdades e das
potencialidades para o estabelecimento de parcerias, de acordos, de compromissos,
de responsabilidades compartilhadas.
Esta apreenso levou a assumir a importncia do carter poltico do planeja-
mento e a necessidade de oper-lo de uma perspectiva estratgica, que trabalhe
sobre este contexto de relaes apreendendo sua complexidade, enfatizando os
ganhos do processo. Desta forma, o domnio e a orientao do fuxo dos aconte-
cimentos se pautaram por um novo sentido de competncia: alm da competn-
cia terico-prtica e tcnico-operativa, h que ser desenvolvida uma competncia
tico-poltica. [...]
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O planejamento como processo tcnico-poltico
O planejamento se realiza a partir de um processo de aproximaes, que tem
como centro de interesse a situao delimitada como objeto de interveno. Essas
aproximaes consubstanciam o mtodo e ocorrem em todos os tipos e nveis de
planejamento. Ainda que submetidas ao movimento mais amplo da sociedade, o
seu contedo especfco ir depender da estrutura e das circunstncias particulares
da cada situao.
O desencadeamento desse processo particular de planejamento se faz a partir
do reconhecimento da necessidade de uma ao sistemtica perante questes li-
gadas a presses ou estmulos determinados por situaes que, em um momento
histrico, colocam desafos por respostas mais complexas que aquelas construdas
no imediato da prtica. [...]
Portanto, a deciso de planejar, [...] uma deciso poltica que pressupe aloca-
o de recursos para sua realizao.
Assumida a deciso de planejar, o movimento de refexodecisoaorefe-
xo que o caracteriza vai realizando concomitantemente as seguintes aproximaes:
construo/reconstruo do objeto;
estudo da situao;
defnio de objetivos para a ao;
formulao e escolha de alternativas;
montagem de planos, programas e/ou projetos;
implementao;
implantao;
controle da execuo;
avaliao do processo e da ao executada;
retomada do processo em um novo patamar.
20
[...] na prtica, esse processo nem sempre se mostra nitidamente ordenado.
Metodologicamente, o planejador desenvolve atividades, simultaneamente, em di-
ferentes aproximaes, uma vez que elas interagem de maneira dinmica. [...]
O quadro 1, apresentado a seguir, mostra uma sntese dessa dinmica.
Quadro 1 Sntese da dinmica do processo de planejamento
Processo
racional
Fases metodolgicas Documentao decorrente
Refexo
(Re) construo do objeto Proposta preliminar
Estudo de situao
Estabelecimento de prioridades
Diagnstico
Propostas alternativas
Estudo de viabilidade
Anteprojetos
Deciso
Escolha de prioridade
Escolha de alternativas
Defnio de objetivos e metas
Planos
Programas
Projetos
Ao
Implementao
Implantao
Execuo
Controle
Roteiros
Rotinas
Normas/Manuais
Relatrios
Retorno da refexo
Avaliao
Retomada do processo
Relatrios avaliativos
Novos planos, programas e projetos
ATIVIDADES
Por que planejamento de polticas e projetos sociais considerado um proces- 1.
so poltico e tcnico que envolve tica? (resposta em at 20 linhas)
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Quais so os marcos histricos gerais do planejamento de polticas e projetos 2.
sociais?
22
Pesquise em equipe (de trs a seis pessoas) os projetos sociais que esto sendo 3.
implementados em seu municpio. Escolha dois projetos e entregue um traba-
lho de at duas pginas contendo:
nome de cada projeto; a.
objetivos de cada um dos projetos; b.
populao-alvo de cada um dos projetos; c.
resultados esperados em cada um dos projetos; a opinio da equipe de alu- d.
nos sobre a relevncia de cada um dos projetos (por que o projeto impor-
tante?).
Lembre-se: no copie textos de sites da internet ou dos documentos dos e.
projetos sociais, escreva as informaes com suas prprias palavras.
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Questo social: expresses histricas e atuais
Questo social
Pobreza, desigualdade social, agravos sociais para a sade, desemprego, condi-
es de moradia abaixo do patamar do que seria digno num contexto social, infncia e
velhice desassistidas, explorao do trabalho e expropriao do produto do trabalho;
precrio acesso ao patrimnio cultural; difculdade de aquisio de alimentos que ga-
rantam a nutrio, so condies e situaes sociais conhecidas e experienciadas de
formas diversas ao longo da histria.
So fenmenos que em si mesmos no se confguram como questo social, pois
para isto h a necessidade de uma conjuno de fatores culturais, polticos e econ-
micos que faam com que a prpria sociedade indague sobre as razes e os meios de
debelar, controlar ou minimizar tais situaes. Em outras palavras, para que seja reco-
nhecido como questo social, e uma de suas expresses, um fenmeno social precisa
ser desnaturalizado, quer dizer, seus fatores, geradores e possveis solues buscados
nas prprias relaes sociais e no em justifcativas exteriores a elas.
Exemplos de concepes e vises de mundo que no questionam as situaes
sociais so: a desigualdade de renda e de aquisies materiais e culturais entendida
como prpria ordem do mundo social (e no sendo gerada por processos poltico-
econmicos); a pobreza compreendida como o lugar em que foras divinas colocam
algumas pessoas seja para sua redeno ou por falta de mrito e castigo; a doena
(ainda quando causada por condies de trabalho e moradia) vista como fatalidade
ou vontade de Deus; educao e escolarizao como privilgio; o trabalho e parte do
seu produto como doao; assistncia na velhice e infncia dependente de laos de
pertencimento familiar e comunitrio; e a falta de alimento de qualidade, vista como
parte da escassez natural generalizada, ou naturalmente concentrada em determina-
dos grupos sociais de castas, etnias, camadas e classes consideradas inferiores. Diante
de tais concepes as atitudes poderiam ser de lamento, repulsa, caridade, indiferena,
resignao perante o que no pode ser mudado, ou ainda de revolta diante da sorte
pessoal ou grupal ou do abuso de poderes e poderosos, porm, difcilmente poderiam
mobilizar movimentos sociais e implementao de legislao e polticas de carter uni-
versal sob responsabilidade do Estado.
26
Esta viso predominou durante a maior parte dos perodos histricos, sendo que
tais fenmenos e as suas possveis situaes geradoras ou agravantes no eram inter-
rogados e questionados nos termos das estruturas sociais e responsabilidades da ao
e das relaes sociais. A partir do sculo XIX esta indagao sobre a prpria realidade
e a ordem social promove a passagem do que seria um fato imutvel e um proble-
ma social para a concepo de questo social. [...] o conceito questo social sempre
expressou a relao dialtica entre estrutura e ao, na qual sujeitos estrategicamente
situados assumiram papis polticos fundamentais na transformao de necessidades
sociais em questes com vista a incorpor-las na agenda pblica e nas arenas decis-
rias... (PEREIRA, 2001, p. 51)
O marco no sculo XIX explica-se pela consolidao da industrializao aos
moldes capitalistas e pela urbanizao acelerada e desordenada que rompem com as
condies e modos de vida cuja referncia seria a proteo prxima ou horizontal (isto
, de familiares, parquias, vizinhana, de fdelidade entre senhorservo ou mestre
aprendiz de tempos anteriores). Mas tambm, este um marco da emergncia dos
movimentos trabalhistas e das lutas sociais sob a inspirao dos direitos e do socia-
lismo que convulsionaram especialmente as sociedades europeias, e possibilitaram o
questionamento das necessidades vivenciadas como carncias, demandando mudan-
as ou transformaes sociais para enfrent-las.
A trade necessidades, carncias e demandas
1
so inseparveis para a apreen-
so da questo social como modo de interpretar e interpelar a realidade.
Necessidades humanas so, todas, em alguma medida, necessidades sociais e cul-
turais
2
. Homens e mulheres igualmente tm necessidade de alimento, de abrigo, de
condies reprodutivas e satisfao sexual, e tambm tm as necessidades de carter
intangvel como autonomia e criao (trabalho), entre outras. Quais so as necessida-
des humanas e quais as maneiras do seu cumprimento variam historicamente a de-
pender de fatores socioambientais, culturais e econmicos (tais como o que conside-
rado alimento, os requisitos dignos para a habitao, o que seria aceito em termos da
sexualidade, as qualidades humanas do trabalho).
Portanto, em certo grau, todas as necessidades so tambm produes huma-
nas, sendo que algumas delas decorrem diretamente de outros artefatos: a educao
digital uma necessidade relativa s tecnologias da informao e da comunicao; o
saneamento e o mnimo de habitabilidade vm do prprio modo de vida nas urbes,
por exemplo. Por isso um equvoco escalonar necessidades como bsicas (tambm
denominadas biolgicas/primrias/naturais) e complexas, pois as necessidades sejam
1
De forma resumida: entende-se por necessidade tanto o que requisitado no patamar fsiolgico na vida individual, como as necessidades criadas socio-
culturalmente. Carncia liga-se ao processo social que leva a que pessoas ou coletividades no tenham atendidas as necessidades. Demanda a vocalizao
das carncias, seja por meio de manifestaes e reivindicaes participativas, seja pelo prprio reconhecimento pblico da existncia da carncia; em outras
palavras: demandas so vocalizadas em movimentos sociais, fruns, conselhos, audincias e/ou identifcadas por igrejas, mdia, legisladores, gestores pblicos,
partidos polticos etc.) (KAUCHAKJE, 2008, p. 1).
2
Para uma discusso detalhada sobre o tema indicado Pereira (2000). E
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quais forem tm dimenses culturais, e passam a ter na vida pessoal e social importn-
cia equivalente. Assim como as demais, so necessidades humanas iguais e prementes
o alimento e a autonomia.
Carncias, por sua vez, so produtos de relaes sociais nas quais processos de
estratifcao social (por sexo, etnia, casta, classe, entre outros) privam ou difcultam
o acesso de alguns grupos sociais e coletividades aos recursos e meios para satisfa-
zer as necessidades colocadas por seu tempo e sociedade. Os exemplos a seguir so
ilustrativos:
todos tm necessidade de alimento
com qualidade nutricional, mas como
fruto das relaes sociais locais e glo-
bais grupos sociais esto em situao
de carecimento, isto , no mundo exis-
tem cerca de 863 milhes de pessoas
(FAO, 2008) subnutridas;
todos os seres humanos igualmente tm
necessidade de autonomia. Uma das manifestaes que reconhecem a satisfao
desta necessidade como direito a Declarao dos Direitos Humanos de 1948
3
.
Por princpio as sociedades que aderem a esta declarao cumprem ou zelam nas
relaes internacionais pelo cumprimento de artigos como os art. 18 e 19:
Art. 18
Todo ser humano tem direito liberdade de pensamento, conscincia e religio; este direito inclui
a liberdade de mudar de religio ou crena e a liberdade de manifestar essa religio ou crena, pelo
ensino, pela prtica, pelo culto e pela observncia, em pblico ou em particular.
Art. 19
Todo ser humano tem direito liberdade de opinio e expresso; este direito inclui a liberdade de,
sem interferncia, ter opinies e de procurar, receber e transmitir informaes e ideias por quaisquer
meios e independentemente de fronteiras.
Todavia, foram registrados 45 pases que
mantm prisioneiros de conscincia (isto , pes-
soas presas por expressarem pensamento, credo
religioso e posio poltica contrrios aos ofciais
no Estado) e 77 pases que restringem a liberda-
de de expresso e de imprensa, conforme Anis-
tia Internacional Informe 2008.
3
Ver ntegra da Declarao dos Direitos Humanos no site da ONU: <www.onu-brasil.org.br>.
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Demandas sociais so formas de vocalizao, quer dizer, de manifestaes (por
movimentos sociais, participao poltica, revolues etc.) que reivindicam garantias
de condies sociais para que as necessidades possam ser satisfeitas, portanto, para
que carecimentos sejam debelados ou minimizados.
A construo da diferena entre necessidades
e carncias (necessidades humanas partilhadas por
todos sendo diferente das carncias sociais que por
razes calcadas na prpria sociedade razes no
naturais ou de ordem sobrenatural seriam encargo
de grupos sociais especfcos), portanto, faz parte de
um processo social que se intensifcou a partir das
lutas igualitrias e por direitos do sculo XIX que ex-
pressavam demandas sociais. Ao mesmo tempo, os
prprios movimentos sociais foram questionando e formando a diferenciao entre
necessidade e carncia, mediada pela noo dos direitos.
Trata-se aqui do processo de construo dos direitos a partir das chamadas re-
volues gmeas (HOBSBAWM, 2005), isto , a revoluo poltica (Revoluo France-
sa, no sculo XVIII) e a revoluo econmica (cuja emergncia remonta ao sculo XVII
especialmente na Inglaterra) que esteve conjugada aos ideais liberais
4
de liberdade e
cidadania civil.
Tais direitos so problematizados pelas lutas sociais que criticam a contradio entre
as pssimas condies de vida e trabalho num perodo de crescimento econmico e rei-
vindicam legislao trabalhista e direitos sociais (como habitao, educao, sade) jun-
tamente com as liberdade civis e a participao poltica. Engels (1987 apud Hobsbawm,
2005, p. 255) ilustra o que seria o ambiente da Inglaterra do sculo XIX:
Um dia andei por Manchester com um destes cavalheiros da classe mdia. Falei-lhe das desgraadas
favelas insalubres e chamei-lhe a ateno para a repulsiva condio daquela parte da cidade em
que moravam os trabalhadores fabris. Declarei nunca ter visto uma cidade to mal construda em
minha vida. Ele ouviu-me pacientemente e na esquina da rua onde nos separamos comentou: E
ainda assim, ganham-se fortunas aqui. Bom dia, senhor!
Neste sentido, a concepo de direitos forneceu as bases para que as condies de
vida e trabalho do perodo fossem percebidas como produto das relaes sociais injustas
nas sociedades capitalistas.
A questo social signifca justamente o desvendamento das contradies sociais,
portanto, trata-se menos da existncia da pobreza, da desigualdade e de privaes (que
j faziam parte da experincia de diversas sociedades desde tempos imemoriveis) e
mais da nova forma que estes fenmenos estavam sendo gerados e interpretados.
4
Ver autores no campo da teoria liberal clssica: Locke, Tocqueville, Stuart Mill, por exemplo.
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Com efeito, se no era indita a desigualdade entre as vrias camadas sociais, se vinha de muito
longe a polarizao entre ricos e pobres, se era antiqussima a diferente apropriao e fruio dos
bens sociais, era radicalmente nova a dinmica da pobreza que ento se generalizava.
Pela primeira vez na histria registrada, a pobreza crescia na razo direta em que aumentava a
capacidade social de produzir riquezas. (NETTO, 2001, p. 42)
Por um lado, a questo social era objeto das lutas sociais, e por outro, as elites po-
lticas e econmicas viam nestas lutas um perigo ordem social, e como tais deveriam
ser combatidas (seja de forma repressiva ou pelo atendimento de parte de suas reivin-
dicaes por meio de legislao e polticas sociais) isto , os prprios movimentos
sociais eram tidos como uma das expresses da questo social. Em sntese,
Originalmente, a chamada questo social constitui-se em torno das grandes transformaes
econmicas, sociais, polticas, ocorridas na Europa do sculo XIX e desencadeadas pelo processo
de industrializao. Essa questo assentou-se basicamente, na tomada de conscincia [...] de
um conjunto de novos problemas, vinculados s modernas condies de trabalho urbano, e do
pauperismo como um fenmeno socialmente produzido. Assim, se a pobreza, nas sociedades pr-
industriais, era considerada um fato natural e necessrio para tornar os pobres laboriosos e teis
acumulao de riquezas [...], agora ela deveria ser enfrentada e resolvida para benefcio, inclusive,
do progresso material em ascenso. Tal tomada de conscincia foi despertada pela constatao do
divrcio existente entre o crescimento econmico e o aumento da pobreza, de um lado, e entre [...]
reconhecimento dos direitos do cidado e uma ordem econmica negadora destes direitos, por
outro lado. (PEREIRA, 1999, p. 51)
Atualmente, a questo social entendida como o conjunto das diversas expresses
da desigualdade social reconhecidas nas sociedades a partir do sculo XIX, cujo funda-
mento so as contradies do capitalismo como forma de produo e de organizao
social, bem como os modos de resistncia a elas (IAMAMOTO, 1982; NETTO, 2001).
As expresses atuais da questo social conjugam
as j tradicionais, como a pobreza e a desigualdade
(que se tornaram mais vinculadas ao contexto interna-
cional e global), s recentes manifestaes, tais como:
retomada da precarizao do trabalho; desemprego de
longa durao; confitos ligados s diferenas tnicas e
culturais; disputas em torno das identidades de gnero;
riscos ambientais; e fuxos migratrios motivados pela
busca de refgio diante de confitos polticos e da extrema pobreza que beira ao exter-
mnio (s vezes com o agravante de ocorrncias de catstrofes ambientais).
No decorrer do tempo, hoje como no passado, so basicamente duas as respostas
questo social:
implementao de um aparato repressivo: tradicionalmente para a conteno
dos movimentos operrios e populares e para a punio daqueles que no
tinham ou se negavam ao trabalho; e recentemente, alm da permanncia
destes aspectos, este aparato montado para o fechamento de fronteiras e
expulso de imigrantes de territrios nacionais;
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Cruz Vermelha.
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composio de legislao e polticas sociais: tradicionalmente vinculadas ao
mundo do trabalho e fnanciadas nas relaes de trabalho
5
; e atualmente
com relativo afastamento do mundo do trabalho e das contribuies diretas
por conta das taxas de desemprego e de trabalho informal precrio
6
(como
no caso dos programas de transferncia de renda e do auxlio-desemprego)
(TELLES, 1996). De toda forma, tais legislaes e polticas signifcaram e signi-
fcam conquista de direitos e, tambm, condies de manuteno da ordem
socioeconmica.
De toda forma, a emergncia da questo social fez com que o planejamento de pol-
ticas sociais ocupasse um lugar central na dinmica das relaes entre Estado e sociedade.
Embora pudesse haver maior concordncia sobre a importncia do planejamento, houve
e h posies diversas e divergentes sobre polticas e servios pblicos, tais como:
os que concebem que polticas e servios sociais pblicos podem contribuir
para a tessitura de relaes pautadas na justia social nas sociedades capitalis-
tas (concepo que animou a formulao, em algumas sociedades, do Estado
de Bem-Estar Social, entre os anos 1940 e 1970
7
);
os que admitem sua importncia para a manuteno da ordem social, seja
porque podem restringir os movimentos sociais, seja porque favorecem a acu-
mulao do capital
8
; e
os atores sociais que veem as polticas e projetos sociais como uma forma de
assegurar direitos como estratgia de acmulo de foras e de condies para
a constituio de um futuro projeto alternativo de sociedade
9
.
No Brasil, estas posies sobre o planejamento de polticas esto presentes atu-
almente, nos conselhos, nas secretarias de Estado, nas ONGs (organizaes no go-
vernamentais) e na sociedade em geral, onde os atores sociais dialogam e disputam
para direcionar o sentido e a implementao das polticas. Por isto, as legislaes que
regulamentam as polticas sociais resultam de negociaes e jogos de fora entre estes
atores, e o texto das leis sociais expressam este debate
10
.
5
Cabe lembrar que uma legislao social relativa a regular o mundo do trabalho formatada, especialmente na Inglaterra, desde o fnal do sculo XV e no
sculo XVI. Estas leis obrigam ao trabalho, reprimem os vagabundos e esmoleiros e favoreceram o avano do capitalismo e a prpria Revoluo Industrial
(MARX, 1983; CASTEL, 2001). No Brasil, aps os anos 1930 at ao menos a dcada de 1980, para se mostrar digno dos direitos de cidadania e de tratamento
respeitoso era preciso apresentar a carteira de trabalho antes que a carteira de identidade. A isto Santos (1979) chamou de cidadania regulada.
6
Ver Indicadores sociais do IBGE Instituo Brasileiro de Geografa e Estatstica. Disponvel em: <www.ibge.gov.br>.
7
O Estado de Bem-Estar Social caracterizado pelo planejamento e fnanciamento de polticas e oferta de servios pblicos e, ao mesmo tempo, de um alto
nvel de consumo que mantm aquecida a economia. Ver Draibe (1989).
8
Uma das interpretaes sobre polticas e projetos sociais que ele permite que a reproduo do trabalhador tenha um custo baixo para o empregador, au-
mentando as condies de sua acumulao, pois a educao pblica, a sade pblica e a moradia popular, por exemplo, so fnanciadas pela sociedade como
um todo, via tributao, enquanto que a acumulao de capital e seu usufruto so privados. No Brasil, alis, h demandas pela reforma tributria para diminuir a
evaso e a injustia fscal. Segundo Brami-Celentano e Carvalho (2007, p.10) os objetivos da justia fscal/social seriam o aumento da tributao sobre as rendas
mais altas e sobre o patrimnio, a reduo da tributao incidente sobre o consumo da maioria da populao e a desonerao da folha de salrios.
9
Esta a posio de partidos e setores de esquerda que optam pelo jogo democrtico e participao no Estado em cargos legislativos e executivos.
10
Interessante conhecer a legislao social como: Lei de Diretrizes e Bases da Educao (LDB); Lei Orgnica da Sade (LOS); Lei Orgnica da Assistncia Social
(LOAS), entre outras disponveis nos sites ofciais dos Ministrios da Educao, da Sade e da Assistncia Social.
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Questo social e planejamento no Brasil
Na Constituio Federal de 1988 so destacados o planejamento econmico, o
primado do trabalho, da dignidade humana e do bem-estar social, conforme os se-
guintes artigos
11
Art. 1.
A Repblica Federativa do Brasil (...), tem como fundamentos:
[...]
II a cidadania;
III a dignidade da pessoa humana;
IV os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
[...]
Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econmica, o Estado exercer, na forma
da lei, as funes de fscalizao, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o setor
pblico e indicativo para o setor privado.
Art. 193. A ordem social tem como base o primado do trabalho, e como objetivo o bem-estar e a
justia sociais.
Art. 194. A seguridade social compreende um conjunto integrado de aes de iniciativa dos Poderes
Pblicos e da sociedade, destinadas a assegurar os direitos relativos sade, previdncia e
assistncia social.
Art. 195. A seguridade social ser fnanciada por toda a sociedade, de forma direta e indireta, nos
termos da lei [...]
Os artigos constitucionais so base para o planejamento de polticas sociais en-
quanto que a questo social provoca sua elaborao. Em outras palavras, a questo social
e suas expresses na realidade social so nucleares para o planejamento e elaborao de
polticas e projetos sociais. Polticas e projetos so demandados pelo prprio reconheci-
mento da questo social e se confguram como uma forma de resposta social a ela.
Dentre as expresses da questo social, a pobreza parece ser um eixo catalisador
e, tambm irradiador: potencializa e gera insegurana alimentar e doenas, e tambm
agravada por desemprego de longa durao
12
e formao profssional e educacional
reduzida, por exemplo.
No caso brasileiro a pobreza est associada acentuada desigualdade de renda.
Estudos baseados no PNAD de 1997 Pesquisas Nacional por Amostra de Domiclio /
IBGE demonstravam que
[...] pessoas com renda acima de R$1.500 estavam entre os 5% mais ricos da populao brasileira
em 1997. Vrios indicadores mostram a grande desigualdade da distribuio. Os 10% mais ricos
fcam com quase 48% da renda total. A participao do 1% mais rico na renda total (13,8%) supera a
participao da metade mais pobre da populao (11,8%). Pode-se verifcar que a renda mdia do1%
11
Agradeo a Fabiane Bessa pela sugesto dos artigos.
12
Para Pochmann (2002), desemprego de longa durao seria o desemprego por oito meses ou mais.
32
mais rico quase 59 vezes maior do que a renda mdia dos 50% mais pobres. A renda mdia dos 10%
mais ricos 25,7 vezes maior do que a renda mdia dos 40% mais pobres. (HOFFMANN, 2000, p. 83)
A tabela 1 resume estas informaes.
Tabela 1 Distribuio do rendimento familiar per capita no Brasil, conforme
a situao do domiclio 1997
40% mais pobres 7,4
(
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0
0
0
)
50% mais pobres 11,8
20% mais ricos 64,4
10% mais ricos 47,8
5% mais ricos 34,1
1% mais rico 13,8
Dados recentes do Pnad apontam que
[...] em 2006, havia no pas 36 153 687 pessoas classifcadas como miserveis, o que equivale a 5,87
milhes a menos que em 2005, quando foram registradas 42 033 587 com renda per capita abaixo
de R$125 mensais. Nos ltimos trs anos (2004, 2005 e 2006), a reduo acumulada da pobreza foi
de cerca de 36%. [...] Em 2006, os 50% mais pobres aumentaram a sua participao nas riquezas do
pas em 12%. J os mais ricos, aumentaram sua participao em 7,8%. Alm disso, o ndice de Gini,
que mede o grau de desigualdade segundo a renda domiciliar per capita, tambm caiu em 2006,
chegando a 15%. [...] A proporo de pessoas abaixo da linha de pobreza, [...] atingiu uma marca
histrica no ano passado, ao chegar a 19,31%. Em 2005, essa proporo era de 22,77%. Em 1993,
chegou a ser de 35%. (CARTA CAPITAL, 2007)
Estes dados fornecem subsdios para o debate sobre programas e projetos que prio-
rizam segmentos populacionais e situaes sociais (tais como os programas BolsaEsco-
la, Bolsa Famlia, e Programa de Erradicao do Trabalho Infantil
13
) e os riscos que trazem
para a universalizao dos direitos sociais. Isto porque o princpio da universalizao
signifca que uma poltica no se destina a grupos sociais especfcos, mas independente
de qualquer fator de classe, etnia, religio, sexo, idade, renda etc., ela se destina e afeta a
todos os cidados. No Brasil so polticas sociais universais as de educao (fundamen-
tal), sade e assistncia social (em termos de que todos que dela necessitarem).
Draibe, todavia, afrma que programas e projetos que privilegiam determina-
dos grupos e segmentos sociais vulnerveis ou em risco social
14
podem ter efeito
redistributivo
15
desde que realizados de forma conjugada e no interior de programas
13
Para uma discusso sobre estes programas recomendvel ler GIOVANNI; YAZBER; SILVA. A Poltica Social Brasileira no Sculo XXI a prevalncia dos
programas de transferncia de renda. So Paulo: Cortez, 2004.
14
So consideradas situaes de vulnerabilidade e risco social: perda ou fragilidade de vnculos de afetivos, de pertencimento e sociais; ciclos de vida (criana,
adolescente idoso); identidades estigmatizadas em termos tnico (no Brasil: negros, ndios, por exemplo), cultural, sexual ou de gnero; desvantagem pessoal
resultante de defcincias; pobreza; frgil ou insufciente acesso s polticas e aos servios pblicos; uso de substncias psicoativas; diferentes formas de vio-
lncia; insero precarizada ou no insero no mercado de trabalho formal e informal; estratgias e alternativas diferenciadas de sobrevivncia que podem
representar risco pessoal e social, entre outros. (ver texto da Poltica Nacional da Assistncia Social. Disponvel em: <www.mds.gov.br>).
15
Polticas e programas redistributivos so os que propiciam renda, bens, assim como oferta de servios e equipamentos pblicos por meio da transferncia de recur-
sos de um setor ou segmento da sociedade para outro. Um estudo interessante desta modalidade de poltica no Brasil encontra-se em Giovanni; Yazbek; Silva (2004).
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universais. Isto porque estes programas podem reduzir as chances da reproduo
da desigualdade sob o manto de programas universais, frequentes, sobretudo em
sociedades muito desiguais (DRAIBE, 2003, p. 11). Os dados sobre os primeiros anos
de 2000 confrmam que as polticas sociais e programas destinados aos grupos mais
empobrecidos promoveram uma diminuio da desigualdade de renda no Brasil
(NERI, 2007; ARBIX, 2007).
Porm, a despeito da reduo da desigualdade e do nmero de pessoas destitu-
das de direitos de cidadania pela pobreza, estas persistem como graves expresses
brasileiras da questo social.
Disto decorre a importncia das polticas e projetos sociais (portanto, polticas
e projetos de educao, sade, assistncia social, trabalho, habitao e segurana
alimentar, principalmente) contemplarem em seu planejamento aes destinadas a
combater a pobreza e a desigualdade, o que quer dizer aes que conjuguem esforos
para a democratizao dos bens e recursos sociais.
TEXTO COMPLEMENTAR
Questo social e cidadania
(TELLES, 1999, p. 84-130)
[...] a sociedade brasileira sempre teve, para o bem ou para o mal, a questo
social no seu horizonte poltico. uma sociedade na qual sempre existiu uma cons-
cincia pblica de uma pobreza persistente a pobreza sempre apareceu no dis-
curso ofcial, mas tambm nas falas pblicas de representantes polticos e de lide-
ranas empresariais, como sinal de desigualdades sociais indefensveis [...]. Tema
do debate pblico e alvo privilegiado do discurso poltico, a pobreza e sempre
foi notada, registrada, documentada. Poder-se-ia mesmo dizer que, tal como uma
sombra, a pobreza acompanha a histria brasileira, compondo o elenco dos pro-
blemas e dilemas de um pas que fez e ainda faz do progresso um projeto nacional.
isso propriamente que especifca o enigma da pobreza brasileira. [...] essa uma
sociedade que no sofreu a revoluo igualitria [...] em que as leis, ao contrrio dos
modelos clssicos, no foram feitas para dissolver, mas para cimentar os privilgios
dos donos do poder; e em que, por isso mesmo, a modernidade anunciada pela
universalidade das regras formais no chegou a ter o efeito racionalizador [...], con-
vivendo com ticas particularistas do mundo privado das relaes pessoais que, ao
serem projetadas na esfera pblica, repem a hierarquia entre pessoas no lugar em
34
que deveria existir a igualdade entre indivduos. E essa a matriz da incivilidade que
atravessa de ponta a ponta a vida social brasileira, de que so exemplos conhecidos
a prepotncia e o autoritarismo nas relaes de mando, para no falar do reitera-
do desrespeito aos direitos civis das populaes trabalhadoras. Incivilidade que se
ancora num imaginrio persistente que fxa a pobreza como marca da inferiorida-
de, modo de ser que descredencia indivduos para o exerccio de seus direitos, j
que percebidos numa diferena incomensurvel, aqum das regras da equivalncia
que a formalidade da lei supe e o exerccio dos direitos deveria concretizar [...]. O
enigma da pobreza est inteiramente implicado no modo como direitos so nega-
dos na trama das relaes sociais. No por acaso, portanto, que tal como fgurada
no horizonte da sociedade brasileira, a pobreza aparea despojada de dimenso
tica e o debate sobre ela seja dissociado da questo da igualdade e da justia. Pois
essa uma fgurao que corresponde a uma sociedade em que direitos no fazem
parte das regras que organizam a vida social. [...]
Seria um equvoco creditar tudo isso persistncia de tradicionalismos de
tempos passados, resduos de um Brasil arcaico. [...] certo que a sociedade brasi-
leira carrega todo o peso da tradio de um pas com passado escravagista e que
fez sua entrada na modernidade capitalista no interior de uma concepo patriarcal
de mando e autoridade, concepo esta que traduz diferenas e desigualdades no
registro de hierarquias que criam a fgura do inferior que tem o dever da obedincia,
que merece favor e proteo, mas jamais os direitos. Tradio esta que se desdobra
na prepotncia e na violncia presentes na vida social, que desfazem, na prtica,
o princpio formal da igualdade perante a lei, repondo no Brasil moderno a matriz
histrica de uma cidadania defnida como privilgio de classe. [...]
Pois o que chama a ateno a constituio de um lugar em que a igualda-
de prometida pela lei reproduz e legitima desigualdades, um lugar que constri os
signos do pertencimento cvico, mas que contm dentro dele prprio o princpio
que exclui as maiorias, um lugar que proclama a realizao da justia social, mas
bloqueia os efeitos igualitrios dos direitos na trama das relaes sociais. [...]
o lugar no qual a pobreza vira carncia, a justia se transforma em caridade
e os direitos em ajuda [...]
Se verdade que muita coisa mudou no Brasil contemporneo, se direitos, parti-
cipao, representao e negociao j fazem parte do vocabulrio poltico ao menos
nos principais centros urbanos do pas, a questo da pobreza permanece e persiste
desvinculada de um debate pblico sobre critrios de igualdade e de justia. [...]
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[...] a descoberta da sociedade se fez na experincia dos movimentos sociais,
das lutas operrias, dos embates polticos que afrmavam, frente ao Estado, a iden-
tidade de sujeitos que reclamavam por sua autonomia, construindo um espao p-
blico informal, descontnuo e plural por onde circularam reivindicaes diversas.
Espao pblico no qual se elaborou e se difundiu [...] uma conscincia do direito a
ter direitos, conformando os termos de uma experincia indita na histria brasilei-
ra em que a cidadania buscada como luta e conquista e a reivindicao de direitos
interpela a sociedade enquanto exigncia de uma negociao possvel, aberta ao
reconhecimento dos interesses e das razes que do plausibilidade s aspiraes
por um trabalho mais digno, por uma vida mais decente, por uma sociedade mais
civilizada nas suas formas de sociabilidade.
No horizonte da cidadania, a questo social se redefne e o pobre, a rigor,
deixa de existir. Sob o risco de exagero, diria que pobreza e cidadania so categorias
antinmicas. Radicalizando o argumento, diria que, na tica da cidadania, pobre e
pobreza no existem. O que existe, isso sim, so indivduos e grupos sociais em situ-
aes particulares de denegao de direitos. [...]
E contra a desrealizao da questo da pobreza que a prtica da cidadania
se pe, na medida em que torna presentes necessidades sociais e coletivas no in-
terior de uma linguagem a linguagem dos direitos que as coloca no centro das
relaes sociais e da dinmica poltica da sociedade. Para colocar a questo num
outro registro, atravs das prticas de cidadania que se faz a passagem da nature-
za para a cultura, tirando o outro do indiferenciado e inominado, elaborando sua(s)
identidades(s), construindo o(s) seu(s) lugar(es) de pertencimento e integrando-o(s)
por inteiro nesse espao em que a experincia do mundo se faz como histria.
ATIVIDADES
O que questo social? Cite cinco expresses da questo social (escreva at 20 1.
linhas).
36
Qual o marco histrico para a emergncia da questo social? Explique por qu (es- 2.
creva at 15 linhas).
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Pesquise individualmente nos jornais e na internet expresses da questo social. 3.
Escolha uma notcia e discorra sobre ela em no mximo duas pginas. Relate:
qual o tema/situao social;
quem so as pessoas que vivenciam esta situao (se possvel coloque os
nmeros e dados estatsticos);
quais aes, polticas, projetos sociais esto sendo realizados para intervir
nesta situao/expresso da questo social;
quais as organizaes e atores sociais que realizam estas aes.
Apresente sua opinio com relao situao social escolhida em termos de
direitos e cidadania.
Lembre-se: no copie textos de sites da internet ou dos jornais, escreva as infor-
maes com suas prprias palavras.
39
e culturais e o desenvolvimento
Direitos humanos, econmicos, sociais e culturais
Polticas e projetos sociais so implementados, de forma geral, para ofertar condi-
es que permitam que direitos possam ser assegurados. Nas sociedades contempo-
rneas que fazem parte do sistema internacional de direitos (Organizao das Naes
Unidas e rgos relacionados) h o reconhecimento em leis dos direitos humanos, eco-
nmicos, sociais e culturais, incluindo os ambientais e ao desenvolvimento.
Ao longo da histria os direitos foram sendo incorporados de forma diversa e em
tempos diversos em diferentes sociedades, o que signifca duas coisas: primeiro, que
no se poderia, rigorosamente falando, estabelecer uma cronologia da conquista de
direitos para todas as sociedades que os reconhecem. Mesmo assim, tendo como re-
ferncia pases do capitalismo central europeu do fnal do sculo XVIII at meados do
sculo XX, pode-se estabelecer uma cronologia que organiza o surgimento e o de-
senvolvimento dos direitos. Conforme consta em Marshall (1967) e Bobbio (1992), os
primeiros direitos humanos foram os civis, inspirados no liberalismo, cujos valores pri-
mordiais so o indivduo e a liberdade, e, tambm, os direitos polticos, ou seja, basica-
mente direitos de associao poltica e participao no Estado; em seguida tem-se os
direitos sociais fundamentados na solidariedade social: moradia, educao, sade, pre-
vidncia, entre outros; seguidos pelos direitos que versam sobre questes de gnero,
meio ambiente, etnias, diversidade cultural, entre outros.
Segundo, que os direitos quando j reconhecidos, inclusive nas leis, podem ser
fragilizados ou negados na realidade, ou mesmo, pode haver um retrocesso na prpria
legislao. Em outras palavras, direitos no so fxos ou garantidos sem risco depois de
conquistados, ao contrrio, sofrem revezes, perdas, mas tambm, podem ser amplia-
dos na dinmica histrica das relaes sociais.
Um exemplo de perda de direitos foi a restrio violenta s liberdades de ex-
presso e de imprensa durante a Ditadura Militar no Brasil, depois de j terem sido
admitidas constitucionalmente. Outra ilustrao da violao de direitos para parte
40
signifcativa da populao a atual insegurana alimentar e nutricional ou a moradia
em condies abaixo da dignidade humana, apesar das garantias legais sobre estes
aspectos
1
. Por outro lado, a ampliao de direitos pode ser exemplifcada pelo entendi-
mento sobre famlia na Constituio Federal de 1988 que prioriza os vnculos afetivos
e reconhece a unio estvel e a entidade familiar formada por qualquer dos pais e seus
descendentes, bem como, a igualdade de direitos e deveres do homem e da mulher na
sociedade conjugal
2
.
Em suma, direitos so
[...] o resultado da relao entre sociedade civil (por meio, em especial, de aes coletivas) e Estado
(atravs das polticas e instituies pblicas). [...] Os direitos so conquistados, ampliados ou
garantidos nesta relao entre as demandas da sociedade e as polticas do Estado, tendo como
resultado almejado a sua inscrio na constituio e a regulamentao na legislao. [...]
os direitos podem ser divididos entre os civis, polticos, sociais ou novos. Os direitos civis, cujo marco
o sculo XVIII, so direitos individuais e dizem respeito liberdade pessoal, de pensamento, de religio
e liberdade econmica; os direitos polticos (consagrados nas mobilizaes do sculo XIX) se referem
liberdade de associao em partidos e aos direitos eleitorais de amplas camadas da populao;
os direitos sociais advm dos movimentos sociais do sculo XX e esto voltados coletividade, so
basicamente os direitos educao, habitao, sade e alimentao; os direitos novos (ou de
terceira gerao) so, em grande parte, um legado dos novos movimentos sociais que, a partir de
meados do sculo XX, apresentam demandas por direitos especfcos relativos ao gnero, etnia,
faixa etria, bem como pelos direitos das futuras geraes, ligados s questes ambientais, pacifstas
e ao patrimnio gentico. (KAUCHAKJE, 2001, p. 5)
Portanto, importante frisar que os direitos so construes histricas, isto , so
concebidos de acordo com condies e foras sociais, polticas, econmicas e culturais vi-
gentes numa determinada poca e sociedade. Todavia, a despeito de serem contextuais,
para as sociedades que vivenciaram os ecos da Marselhesa
3
e experimentaram movi-
mentos sociais por liberdades e seguranas sociais, alguns direitos tm carter universal.
A Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado de 1789 consolida a noo de
que os homens possuem direitos anteriores ao Estado
4
e que, na realidade, este tem
a responsabilidade de garantir e promover condies, por meio de legislao e polti-
cas, para que estes direitos sejam efetivados na vida social. Nesta declarao, o art. 2.
afrma que o fm de toda associao poltica a conservao dos direitos naturais e
imprescritveis ao homem
5
.
No fnal do sculo XIX e incio do sculo XX, os movimentos sociais de trabalhado-
res e os pela transformao social em direo ao socialismo propiciaram a formulao
1
Ver na Constituio Federal de 1988: Ttulo II Captulo II, Art. 6. referente aos direitos sociais.
2
Ver na Constituio Federal de 1988 o Art. 226.
3
Trata-se aqui de uma referncia ao livro de Hobsbawm (1996) sobre a Revoluo Francesa e suas repercusses em grande parte do mundo. Em outro texto
(HOBSBAWM, 2005, p. 85) o autor afrma que entre todas as revolues contemporneas, a Revoluo Francesa foi a nica ecumnica. Seus exrcitos partiram
para revolucionar o mundo; suas ideias de fato revolucionaram.
4
A concepo sobre a anterioridade e primazia dos direitos naturais elaborada pelos liberais clssicos como Locke, no sculo XVII, ou do pensamento sobre
a igualdade em Rousseau no sculo XVIII, por exemplo.
5
Ver histrico e os artigos completos da Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado de 1789 em Bobbio (1992) e no site: <www.dhnet.org.br/dados/
cursos/dh/br/sc/scdh/parte1/2c2.html>. E
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dos direitos sociais. Estes direitos tinham o sentido de ampliar a concretizao para as
classes populares dos direitos civis j consagrados (direito vida e s liberdades de
expresso, econmica, de religio e de ir e vir, por exemplo), mas, ao mesmo tempo,
signifcavam uma crtica a eles. Quer dizer, que as liberdades e at o direito vida
somente seriam possveis para a maioria da populao se houvesse algum limite
pblico aos preceitos das liberdades, sobretudo econmica, cedendo lugar a alguma
legislao e planejamento de polticas em favor dos direitos sociais tais como: sade,
previdncia e educao.
O perodo das duas grandes Guerras Mundiais, entrecortado pela quebra da Bolsa
de Valores de Nova York, em 1929 e a subsequente depresso econmica que se ir-
radiou por outros pases, demonstrou o quo frgil eram os direitos e suas garantias
locais e internacionais. No ps-guerra a comunidade internacional organizou um siste-
ma internacional de proteo aos direitos humanos, centralizado na ONU Organiza-
o das Naes Unidas
6
e promulgou em 1948 a Declarao dos Direitos Humanos
7
.
Nesta declarao esto reelaborados os direitos liberdade e dignidade humana
e so explicitados alguns direitos sociais como educao e trabalho. Todavia, os direi-
tos sociais que j vinham sendo objeto de legislao em alguns pases desde o fnal
do sculo XIX e se frmam na primeira metade dos 1900, inclusive no Brasil, apenas
obtm o reconhecimento internacional no Pacto dos Direitos Econmicos, Sociais e
Culturais de 1966
8
. Diferente das declaraes de direitos, no entanto, o pacto delineia
as medidas que os Estados que o assinam devem tomar para que os seus itens sejam
implementados, ou seja, este pacto solicita o planejamento de polticas e aes por
parte dos Estados-membros como pode ser observado no artigo 6. da Parte III:
1. Os Estado-membros no presente Pacto reconhecem o direito de toda pessoa
de ter a possibilidade de ganhar a vida mediante um trabalho livremente escolhido ou
aceito e tomaro medidas apropriadas para salvaguardar esse direito.
2. As medidas que cada Estado-membro no presente Pacto tomar, a fm de asse-
gurar o pleno exerccio desse direito, devero incluir a orientao e a formao tcnica
e profssional, a elaborao de programas, normas tcnicas apropriadas para assegurar
um desenvolvimento econmico, social e cultural constante e o pleno emprego pro-
dutivo em condies que salvaguardem aos indivduos o gozo das liberdades polticas
e econmicas fundamentais.
6
A prpria ONU institucionalizada como decorrncia da conscincia [...] de uma necessidade histrica e moral em se associarem os Estados num frum
comum de discusso e resoluo de problemas e interesses comuns a toda Humanidade, como sendo a manuteno da paz e a promoo da cooperao
internacional nas questes econmicas e sociais. De fato, a introduo de mecanismos jurdicos de negociao multilateral como forma de salvaguarda de uma
segurana coletiva e, consequentemente, a paz... (XAVIER, 2005, p. 25).
7
Para ler a Declarao na ntegra acessar o site da ONU: <www.un.org/spanish/hr/>.
8
O texto completo do Pacto dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais pode ser encontrado em: <http://www.dudh.org.br/>.
42
Neste Pacto fca explicitado que
Os direitos econmicos se referem produo, distribuio e consumo de riqueza, visando disciplinar
as relaes trabalhistas, como as que preveem a liberdade de escolha de trabalho (Art. 6.), condies
justas e favorveis, com enfoque especial para a remunerao justa, que atenda s necessidades bsicas
do trabalhador e sua famlia, inclusive, sem distino entre homens e mulheres quanto s condies
e remunerao do trabalho, higiene e segurana, lazer, descanso e promoo por critrio de tempo,
trabalho e capacidade (Art. 7.), fundar ou se associar a sindicato e fazer greve (Art. 8.), segurana social
(Art. 9.) [...]
J os direitos sociais e culturais dizem respeito ao estabelecimento de um padro de vida adequa-
do, incluindo a instruo e a participao na vida cultural da comunidade, como preveem os artigos
11 a 15, destacando-se a proteo contra a fome, o direito alimentao, vestimenta, moradia, edu-
cao, participao na vida cultural e desfrutar do progresso cientfco. (MONTE, 2008, p.1)
O planejamento e a elaborao de polticas e projetos sociais so norteados pelos
direitos sociais como educao, moradia, sade, trabalho, assistncia social, segurana
alimentar, lazer e cultura. A caracterstica dos direitos sociais justamente que para
serem realizados e efetivados necessrio a ao do Estado no planejamento e imple-
mentao de polticas, programas, projetos, servios e equipamentos sociais. Confor-
me Bobbio (1992, p. 72) a proteo dos direitos sociais
[...] requer uma interveno ativa do Estado [...] produzindo aquela organizao dos servios pblicos
de onde nasceu at mesmo uma nova forma de Estado, o Estado Social. Enquanto os direitos de
liberdade nascem contra o superpoder do Estado e, portanto com o objetivo de limitar o poder -,
os direitos sociais exigem [...] precisamente o contrrio, isto , a ampliao dos poderes do Estado.
Em seu conjunto os direitos tm a dignidade humana como princpio norteador.
Para Comparato (1997, p. 11)
Os grandes textos normativos, posteriores Segunda Guerra Mundial, consagram essa ideia. A
Declarao Universal dos Direitos do Homem, aprovada pela Assembleia Geral das Naes Unidas
em 1948, abre-se com a afrmao de que todos os seres humanos nascem livres e iguais, em
dignidade e direitos (Art. 1.). [...] A nossa Constituio de 1988, por sua vez, pe como um dos
fundamentos da Repblica a dignidade da pessoa humana (Art. 1. III).
o reconhecimento da dignidade humana que leva a admitir que os direitos hu-
manos so anteriores ao Estado e ultrapassam suas fronteiras, pois o sentido da dig-
nidade est ligado ao da autonomia, que para Comparato (1997, p. 27) seria dos seres
humanos para ditar suas prprias normas de conduta ou a aptido para formular as
prprias regras de vida.
As situaes sociais impostas a uma pessoa ou coletividade que ferem sua autono-
mia e o desenvolvimento de suas capacidades so formas de negao de sua dignidade.
Um exemplo desta situao, inclusive que geradora de destituies de outros direitos,
a pobreza
9
compreendida como negao das escolhas e oportunidades bsicas para
9
De acordo com o Relatrio do Desenvolvimento Humano de 1997 item Glossrio uma linha de pobreza estabelecida em um dlar norte-americano por dia
utilizada pelo Banco Mundial para comparaes internacionais. Esta linha de pobreza baseia-se no consumo de bens e servios. sugerida para a Amrica
Latina e Caribe uma linha de pobreza de dois dlares norte-americanos por dia. Para a Europa do Leste e repblicas da antiga Unio Sovitica, tem sido usada
uma linha de pobreza de quatro dlares norte-americanos por dia. Para a comparao entre pases industrializados, tem sido usada uma linha de pobreza
correspondente dos Estados Unidos, que de 14,4 dlares por pessoa por dia. E
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o desenvolvimento humano, refetida em vida curta, falta de educao elementar, falta
de meios materiais, excluso e falta de liberdade e dignidade (Relatrio do Desenvolvi-
mento Humano Glossrio da Pobreza e Desenvolvimento Humano, 1997).
Portanto, superar a pobreza est relacionado ao direito ao desenvolvimento
10
.
Mas pobreza uma, das mais graves, entre outras formas de violao de direitos, por
isso mais pertinente dizer que a implementao de polticas para alcanar o conjunto
dos direitos imprescindvel para atingir o desenvolvimento humano
11
adequado
autonomia e dignidade.
Neste sentido,
O processo de alargamento das escolhas das pessoas e o nvel de bem-estar que atingiram esto
na essncia da noo de desenvolvimento humano. Tais escolhas no so fnitas nem estticas.
Mas independentemente do nvel de renda, as trs escolhas essenciais se resumem capacidade
para ter uma vida longa e saudvel, adquirir conhecimentos e ter acesso aos recursos necessrios
a um padro de vida adequado. O desenvolvimento humano, contudo, no acaba a. As pessoas
tambm do grande valor liberdade poltica, econmica e social, oportunidade de ser criativo e
produtivo, ao respeito prprio e aos direitos humanos garantidos. A renda um meio, tendo como
fm o desenvolvimento humano. (Relatrio do Desenvolvimento Humano Glossrio da Pobreza e
Desenvolvimento Humano, 1997)
No Brasil, a Constituio Federal de 1988 expressa a adeso aos valores e princ-
pios que norteiam os direitos humanos e ao recente Pacto dos Direitos Sociais, Econ-
micos e Culturais e Declarao do Direito ao Desenvolvimento. Segundo Comparato,
[...] a Repblica Federativa do Brasil, (...), tem como fundamentos: I a soberania; II a cidadania;
III a dignidade da pessoa humana; IV os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa; V o
pluralismo poltico (Art. 1.). [...] Art. 3., sob a forma de objetivos fundamentais: I construir uma
sociedade livre, justa e solidria; II garantir o desenvolvimento nacional; III erradicar a pobreza
e a marginalizao e reduzir as desigualdades sociais e regionais; IV promover o bem de todos,
sem preconceitos de origem, raa, sexo, cor, idade e quaisquer outras formas de discriminao.
(COMPARATO, 1997, p. 4)
O planejamento e elaborao de polticas e projetos sociais de acordo com estes
artigos constitucionais e legislao social, portanto, contribuem para o desenvolvi-
mento humano.
Desenvolvimento humano
Uma das vertentes do desenvolvimento humano o desenvolvimento social,
cujo ncleo est na superao das desigualdades sociais. Por um lado, a desigualda-
10
Recomendo a leitura do livro de Ishay (2006) que apresenta uma compilao das principais Declaraes e Documentos Internacionais relativos aos direitos
humanos, incluindo a Declarao sobre o Direito ao Desenvolvimento de 1986.
11
O Relatrio do Desenvolvimento Humano de 1997 item Glossrio esclarece que o ndice de Desenvolvimento Humano IDH, um ndice composto,
mede as realizaes mdias de um pas por meio de trs dimenses bsicas do desenvolvimento humano: longevidade, conhecimento e padro de vida ade-
quado. As variveis utilizadas para indicar estas trs dimenses so a expectativa de vida, o nvel educacional (alfabetizao de adultos e escolaridade conjunta
dos ensinos primrio, secundrio e superior) e o Produto Interno Bruto (PIB) real per capita.
44
de social equivale desigualdade econmica ou desigualdade de renda que pode se
manifestar na existncia de contingentes de pessoas empobrecidas em meio ao cresci-
mento econmico e abundncia; por outro lado, a desigualdade social est ligada ao
preconceito e discriminao que associam diferenas (tnicas, de gnero, de idade,
pela defcincia, por exemplo) inferioridade; e ainda desigualdade quanto partici-
pao e poder poltico, seja por meio do acesso direto ou de formas de infuenciar as
decises que direcionam a vida social.
A combinao destas desigualdades (de classe, gnero, etnia, idade, identidade,
necessidade especfcas e de poder) agrava as situaes de excluso e negao de di-
reitos. Por exemplo, no Brasil, segundo dados do IBGE, as mulheres negras tendem a
ser mais empobrecidas, com baixa escolaridade e pouca participao nas esferas de
deciso
12
. Portanto, desigualdade social tem sua gnese em processos culturais, eco-
nmicos ou ambos: o primeiro calcado no preconceito; e o segundo assentado na po-
sio no mundo do trabalho e na renda, sendo que os dois processos infuem negati-
vamente sobre o acesso e usufruto das riquezas materiais e culturais, bem como sobre
as vias de participao no poder poltico (KAUCHAKJE, 2002).
Nas polticas de desenvolvimento relevante a participao social, poltica e cul-
tural dos grupos tradicionalmente considerados como objeto do desenvolvimento que
devem tornar-se sujeito deste processo (IPEA, 2007, p. 8). So polticas e programas
que promovem o empoderamento
13
, no sentido que estes grupos [...] comparecem
na cena poltica como sujeitos portadores de uma palavra que exige o seu reconhe-
cimento (...) que se pronunciam sobre questes que lhe dizem respeito, que exigem
a partilha na deliberao de polticas que afetam suas vidas e que trazem para a cena
pblica o que antes estava silenciado. (TELLES, 2000, p. 163)
Neste sentido, o direito ao desenvolvimento inclui, porm no se esgota no cres-
cimento econmico. O crescimento pode ocorrer por fatores prprios da dinmica
econmica e de mercado, mas a realizao do desenvolvimento necessita de plane-
jamento. Para Silva (2004) desenvolvimento um processo econmico, cultural e po-
ltico que propicia bem-estar e, tambm, participao e condies de autonomia da
populao. Sendo assim, o autor frisa que o desenvolvimento est condicionado a dois
aspectos: capacidade de gerao de riquezas e de sua justa distribuio, o que requer
o planejamento de polticas pblicas.
O Relatrio do Desenvolvimento Humano em 1996 j apontava que nos pases
onde as pessoas tinham melhorado, isto , onde as condies socioeconmicas e cul-
turais haviam se elevado foi justamente onde
12
Ver indicadores do IBGE <www.ibge.gov.br> e dados do Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento PNUD Brasil (<www.pnud.org.br>).
13
Entendendo empoderamento como um processo de reconhecimento, criao e utilizao de recursos e de instrumentos pelos indivduos, grupos e co-
munidades [...] que se traduz num acrscimo de poder psicolgico, sociocultural, poltico e econmico que permite a estes sujeitos aumentar a efccia do
exerccio da sua cidadania (PINTO, 2008). E
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[...] os governos deram nfase no s quantidade do crescimento, mas tambm sua qualidade.
Providenciaram algumas medidas de equidade, melhoraram a sade, a educao e o emprego para
os seus cidados. Investir cedo na construo das capacidades humanas cria um clima, [...] propcio
criao de elos fortes ligando o crescimento ao desenvolvimento humano, que assim se reforam
mutuamente.
Os estudos deste Relatrio
14
reforam a importncia de superar a ideia simplista
de que o crescimento econmico por si s bastaria para assegurar o desenvolvimen-
to, porque o desenvolvimento humano tem como objetivo o desenvolvimento dos
homens e das mulheres em lugar da multiplicao das coisas (SACHS, 1998, p. 155).
Neste sentido, em 2000, os 191 Estadosmembros das Naes Unidas (ONU), entre
eles o Brasil, assumiram elaborar polticas e projetos para alcanar alguns objetivos de
desenvolvimento at o ano de 2015: os Objetivos de Desenvolvimento do Milnio
15
:
Erradicar a extrema pobreza e a fome
Segundo informaes do site do Programa das Naes Unidas
para o Desenvolvimento (PNUD Brasil <www.pnud.org.br/
odm>), em 2004 o nmero de pessoas em pases em desen-
volvimento vivendo com menos de um dlar ao dia 980 mi-
lhes. O Brasil cumpriu o objetivo de reduzir pela metade o
nmero de pessoas vivendo em extrema pobreza [...]: de 8,8% da populao
em 1990 para 4,2% em 2005. Mesmo assim, 7,5 milhes de brasileiros ainda
tm renda domiciliar inferior a um dlar por dia.
Atingir o ensino bsico universal
Segundo informaes do PNUD, no mundo as matrculas no
ensino bsico cresceram de 80% em 1991 para 88% em 2005.
Mesmo assim, mais de 100 milhes de crianas em idade esco-
lar continuam fora da escola. Os dados de 2005 no Brasil apon-
tam que 92,5% das crianas e jovens entre 07 e 17 anos esto
matriculados no Ensino Fundamental. Nas cidades, o percentual chega a 95%.
[...] mas as taxas de frequncia ainda so mais baixas entre os mais pobres e as
crianas das regies Norte e Nordeste. Cabe salientar que atingir a universali-
zao do ensino bsico implica matrcula, permanncia na escola e a qualida-
de de ensino ofertada.
14
O Relatrio do Desenvolvimento Humano de 1996 identifca cinco exemplos de crescimento com aspectos negativos para o desenvolvimento humano,
ou seja, crescimento com aspectos negativos para os direitos humanos: crescimento sem emprego a economia em geral cresce, mas falha na expanso
das oportunidades de emprego; crescimento desumano os ricos tornam-se mais ricos e os pobres no obtm nada; crescimento sem direito a opinio a
economia cresce, mas a democracia/participao da maioria da populao no respeitada; crescimento desenraizado a identidade cultural submergida
ou deliberadamente anulada pelo governo central [...]; crescimento sem futuro os recursos desperdiados pela gerao atual, que iro ser necessrios s
futuras geraes.
15
Ver os seguintes sites sobre os Objetivos do Milnio: <www.pnud.org.br/odm> e <www.un.org/millennium/>.
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Promover a igualdade entre os sexos e a autonomia das mulheres
Segundo informaes do PNUD, no Brasil as mulheres j es-
tudam mais que os homens, mas ainda tm menos chances
de emprego, recebem menos do que homens trabalhando
nas mesmas funes e ocupam os piores postos. Em 2005, a
proporo de homens trabalhando com carteira assinada era
de 35%, contra 26,7% das mulheres. A participao nas esferas de deciso
tambm pequena: as mulheres representam 8,8% dos deputados e 14,8%
dos senadores.
Reduzir a mortalidade infantil
Segundo informaes do PNUD, a cada ano aproximadamente
11 milhes de crianas ao redor do mundo morrem antes de
completar cinco anos. A maioria por doenas evitveis ou trat-
veis: doenas respiratrias, diarreia, sarampo e malria. No Brasil
a mortalidade infantil (crianas com menos de um ano) foi redu-
zida de 4,7% em 1990 para 2,5% em 2006. Mas a desigualdade ainda grande:
crianas pobres tm mais do que o dobro de chance de morrer do que as ricas,
e as nascidas de mes negras e indgenas tm maior taxa de mortalidade. Por
regio, o Nordeste apresentou a maior queda nas mortes de zero a cinco anos,
mas a mortalidade na infncia ainda o quase o dobro da mdia nacional....
Melhorar a sade maternal
Segundo informaes do PNUD, no mundo, complicaes na
gravidez ou no parto matam mais de meio milho de mulheres
por ano e cerca de 10 milhes fcam com sequelas. No Brasil
houve uma reduo de 12,7% na mortalidade materna entre
1997 (61,2 bitos para 100 mil nascidos) e 2005 (54,3 bitos para
100 mil nascidos) [...] Nas regies Norte e Sudeste houve reduo da mortalida-
de materna, mas ela aumentou no Nordeste, no Centro-Oeste e no Sul no pas.
Combater o HIV/Aids, a malria e outras doenas
Segundo informaes do PNUD, diariamente no mundo 6,8
mil pessoas so infectadas pelo vrus HIV e 5,7 mil morrem em
consequncia da Aids a maioria por falta de preveno e tra-
tamento. [...] s 28% do nmero estimado de pessoas que ne-
cessitam de tratamento o recebem. A malria mata um milho
de pessoas por ano, principalmente na frica. Dois milhes morrem de tuber-
culose por ano em todo o mundo. No Brasil h 620 mil pessoas infectadas.
O pas foi o primeiro dos pases em desenvolvimento a proporcionar acesso
universal e gratuito para o tratamento de HIV/AIDS na rede de sade pblica.
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Garantir a sustentabilidade ambiental
Segundo dados do PNUD no Brasil, a proporo de reas cober-
tas com forestas em 1990 era 62,2% e em 2005, 57,2%. Os dados
divulgados de 1997 apontavam que 90% da populao tinha
acesso a gua de boa qualidade e 75% ao esgoto sanitrio.
Estabelecer uma parceria mundial para o desenvolvimento
O PNUD recomenda parcerias entre pases e regies para: resol-
ver o problema da dvida externa dos pases em que seu paga-
mento tem um alto custo social em termos da qualidade de vida
da populao; ampliar ajuda humanitria; tornar o comrcio in-
ternacional mais justo; baratear o preo de remdios; ampliar
mercado de trabalho para jovens e democratizar o uso da internet. Neste aspec-
to so destacadas as iniciativas do Brasil tais como articulao para a criao do
G-20
16
e o esforo para universalizar o acesso a medicamentos para a Aids
17
.
Os Objetivos do Milnio elencados e tambm o contedo das Declaraes de Di-
reitos (de 1948, Pacto dos Direitos Econmicos, Sociais e Culturais de 1966, Declarao
sobre o Direito ao Desenvolvimento de 1986, por exemplo) manifestam que o objetivo
do desenvolvimento o bem-estar das pessoas, sendo que o crescimento econmico
apenas um dos meios para isso. So os prprios homens e mulheres que propiciam
as condies de crescimento por meio de seu trabalho, ou seja, da produo de bens
materiais, culturais e do conhecimento cientfco e tecnolgico, porm os seres huma-
nos no so os meios para o alcance da prosperidade, ao contrrio, a fnalidade destas
atividades que promovem o crescimento o bem-estar social e individual. Amartya
Sen (2003) esclarece:
Os seres humanos so os agentes, benefcirios e juzes do progresso, mas tambm so, direta
ou indiretamente, os meios primrios de sua produo. Este duplo papel dos seres humanos d
origem confuso entre fns e meios no planejamento e na elaborao de polticas. [...] O problema
no est, claro, no fato de a busca da prosperidade econmica ser tipicamente considerada um
objetivo central do planejamento e do processo de formulao de polticas. [...] Trata-se de um
objetivo intermedirio. Um pas pode ser muito rico em termos econmicos [...] e mesmo assim ser
muito pobre na qualidade de vida de seus habitantes. (SEN, 1993, p. 313-315)
Embora o aumento de renda pelo crescimento junto com a distribuio da rique-
za seja uma das medidas mais importantes do desenvolvimento, no a nica, pois o
16
O G-20 um grupo de pases em desenvolvimento criado em 20 de agosto de 2003 para a defesa de seus interesses em negociaes internacionais,
especialmente comerciais. De acordo com o Ministrio da Fazenda do Brasil (<www.fazenda.gov.br/portugues/menu/g-20.asp>) em 2008, o Brasil preside o
Grupo dos vinte ministros da Fazenda e presidentes de Bancos Centrais (G-20), frum que objetiva promover o debate sobre aspectos relevantes estabilidade
econmica global e ao fortalecimento da cooperao econmico-fnanceira internacional. O G-20 rene 19 pases de economias desenvolvidas e emergentes:
frica do Sul, Alemanha, Arbia Saudita, Argentina, Austrlia, Brasil, Canad, China, Coreia do Sul, Estados Unidos, Frana, ndia, Indonsia, Itlia, Japo, Mxico,
Reino Unido, Rssia e Turquia. A Unio Europeia tambm membro [...]. O Diretor-Gerente do Fundo Monetrio Internacional (FMI) e o presidente do Banco
Mundial tambm participam [...] das reunies.
17
O Ministrio da Sade (<www.aids.gov.br/>) divulga que o Brasil foi um dos primeiros pases em desenvolvimento a fornecer tratamento universal com
medicamentos antirretrovirais sua populao (desde 1996). Entendendo, ento, que o acesso ao tratamento um direito humano e que muitos pases ne-
cessitam de apoio para alcan-lo, o Brasil lanou, em 2002, o Programa de Cooperao Internacional para Aes de Controle e Preveno do HIV para Pases
em Desenvolvimento (PCI)....
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desenvolvimento humano engloba os direitos de participao, lazer, autonomia, apro-
priao cultural, sade, justia social e segurana, entre outros. Direitos que asseguram
o desenvolvimento das capacidades como condio de liberdade e dignidade huma-
nas. Nesta perspectiva o desenvolvimento compreendido
[...] como uma combinao de distintos processos [...]. As coisas que as pessoas consideram
valioso fazer ou ser podem ser muito diversas, e as capacidades valiosas variam desde a liberdade
elementar, tais como livrar-se da fome e da desnutrio, at capacidades complexas, tais como a
obteno de autorrespeito e participao social. [...] Ampliar as vidas limitadas das quais, queiram
ou no, a maioria dos seres humanos so prisioneiros por fora das circunstncias, o maior desafo
do desenvolvimento humano no mundo contemporneo. Uma avaliao informada e inteligente
tanto das vidas a que somos forados como das vidas que poderamos escolher mediante reformas
sociais o primeiro passo para o enfrentamento daquele desafo. (SEN, 1993, p. 332-333)
Portanto, o planejamento de polticas e projetos que contribuem para o desenvol-
vimento promove, tambm, a tessitura de uma sociabilidade que reconhece o outro e
cada um como sujeito de direitos, e por isso tem como fnalidade principal possibilitar
as aquisies e usufruto de bens materiais e imateriais admitidos (num determinado
estgio social e cultural) como condio de liberdade no sentido do desenvolvimento
das capacidades e da dignidade humana.
TEXTO COMPLEMENTAR
Sntese do Relatrio do Desenvolvimento Humano 2000
1
Direitos humanos e desenvolvimento
humano pela liberdade e solidariedade
18
Os direitos humanos e o desenvolvimento humano partilham uma viso e um
propsito comuns assegurar a liberdade, bem-estar e dignidade de todas as pes-
soas, em todos os lugares. Para garantir:
ausncia de discriminao por sexo, raa, etnia, nacionalidade ou religio;
ausncia de misria para usufruir de um padro de vida digno;
liberdade de desenvolver e realizar o potencial humano de cada um;
ausncia do medo de ameaas segurana pessoal, tortura, priso arbitr-
ria e outros atos violentos;
1
Sntese realizada pela autora. Relatrio na ntegra da declarao em: <www.pnud.org.br/rdh/>. E
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ausncia de injustia e de violaes ao Estado de Direito;
liberdade de pensamento e opinio, de participar em processos de tomada
de deciso e de formar associaes;
liberdade de ter um trabalho digno sem explorao.
[...]
A liberdade humana o objetivo e a motivao
comuns dos direitos humanos e do desenvolvimento humano
[]
Os direitos humanos e o desenvolvimento humano tratam ambos da garantia
das liberdades bsicas. Os direitos humanos exprimem a ideia ousada de que todas
as pessoas tm direito aos arranjos sociais que as protegem dos piores abusos e pri-
vaes e que asseguram a liberdade de uma vida digna.
O desenvolvimento humano, por seu turno, um processo que melhora as ca-
pacidades humanas alarga as escolhas e oportunidades, de forma que cada pessoa
possa levar uma vida de respeito e valor. Quando os direitos humanos e o desenvol-
vimento humano avanam em conjunto, reforam-se mutuamente expandindo as
capacidades das pessoas e protegendo os seus direitos e liberdades fundamentais.
[]
Os direitos tambm emprestam a legitimidade moral e o princpio da justia
social aos objetivos do desenvolvimento humano. A perspectiva dos direitos ajuda
a transferir a prioridade para os mais pobres e excludos, especialmente para priva-
es devidas discriminao. Tambm canaliza a ateno para a necessidade de
informao e de voz poltica para todas as pessoas, como uma questo de desenvol-
vimento e para os direitos civis e polticos, como partes integrantes do processo
de desenvolvimento.
O desenvolvimento humano, por seu lado, traz uma perspectiva dinmica de
longo prazo ao cumprimento dos direitos. Canaliza a ateno para o contexto so-
cioeconmico em que os direitos podem ser realizados ou ameaados. Os con-
ceitos e instrumentos do desenvolvimento humano proporcionam uma avaliao
sistemtica dos constrangimentos econmicos e institucionais postos realizao
dos direitos assim como dos recursos e polticas disponveis para os superar. O
50
desenvolvimento humano contribui, assim, para construir uma estratgia de longo
prazo para a realizao dos direitos. Em resumo, o desenvolvimento humano es-
sencial para a realizao dos direitos humanos e os direitos humanos so essenciais
para o desenvolvimento humano pleno.
Declarao Universal dos Direitos Humanos 1948
219
Art. 1..
Todos os seres humanos nascem livres e iguais em dignidade e direitos. So
dotados de razo e conscincia e devem agir em relao uns aos outros com esprito
de fraternidade.
Art. 2..
Todo ser humano tem capacidade para gozar os direitos e as liberdades estabe-
lecidos nesta Declarao, sem distino de qualquer espcie, seja de raa, cor, sexo,
idioma, religio, opinio poltica ou de outra natureza, origem nacional ou social,
riqueza, nascimento, ou qualquer outra condio.
Art. 3..
Todo ser humano tem direito vida, liberdade e segurana pessoal.
[...]
Art. 17.
Todo o homem tem direito propriedade, s ou em sociedade com outros.
Art. 18.
Todo ser humano tem direito liberdade de pensamento, conscincia e reli-
gio; este direito inclui a liberdade de mudar de religio ou crena e a liberdade de
manifestar essa religio ou crena, pelo ensino, pela prtica, pelo culto e pela obser-
vncia, em pblico ou em particular.
2
Seleo realizada pela autora dos artigos 1, 2, 3, 17, 18, 19, 21, 22, 23, 25 e 27. Declarao na ntegra disponvel em: <www.dudh.org.br/index.
php?option=com_content&task=view&id=49&Itemid=59>.
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Art. 19.
Todo ser humano tem direito liberdade de opinio e expresso: este direito
inclui a liberdade de, sem interferncia, ter opinies e de procurar, receber e transmi-
tir informaes e ideias por quaisquer meios e independentemente de fronteiras.
[...]
Art. 21.
Todo ser humano tem o direito de fazer parte do governo de seu pas direta-
mente ou por intermdio de representantes livremente escolhidos.
Art. 22.
Todo ser humano, como membro da sociedade, tem direito segurana social,
realizao pelo esforo nacional, pela cooperao internacional e de acordo com a
organizao e recursos de cada Estado, dos direitos econmicos, sociais e culturais
indispensveis sua dignidade e ao livre desenvolvimento da sua personalidade.
Art. 23.
1. Todo ser humano tem direito ao trabalho, livre escolha de emprego, a con-
dies justas e favorveis de trabalho e proteo contra o desemprego.
[...]
Art. 25.
1. Todo ser humano tem direito a um padro de vida capaz de assegurar-lhe, e
a sua famlia, sade e bem-estar, inclusive alimentao, vesturio, habitao, cuida-
dos mdicos e os servios sociais indispensveis, e direito segurana em caso de
desemprego, doena, invalidez, viuvez, velhice ou outros casos de perda dos meios
de subsistncia em circunstncias fora de seu controle.
[...]
Art. 27.
1. Todo ser humano tem o direito de participar livremente da vida cultural da
comunidade, de fruir das artes e de participar do progresso cientfco e de seus
benefcios.
52
Declarao sobre o Direito ao Desenvolvimento 1986
3

Art. 1..
1. O direito ao desenvolvimento um direito humano inalienvel em virtude
do qual toda pessoa humana e todos os povos esto habilitados a participar do de-
senvolvimento econmico, social, cultural e poltico, a ele contribuir e dele desfrutar,
no qual todos os direitos humanos e liberdades fundamentais possam ser plena-
mente realizados. [...]
Art. 2..
1. A pessoa humana o sujeito central do desenvolvimento e deveria ser parti-
cipante ativo e benefcirio do direito ao desenvolvimento. [...]
3. Os Estados tm o direito e o dever de formular polticas nacionais adequadas
para o desenvolvimento, que visem o constante aprimoramento do bem-estar de
toda a populao e de todos os indivduos, com base em sua participao ativa, livre
e signifcativa no desenvolvimento e na distribuio equitativa dos benefcios da
resultantes.
Art. 3..
1. Os Estados tm a responsabilidade primria pela criao das condies na-
cionais e internacionais favorveis realizao do direito ao desenvolvimento.
3
Seleo realizada pela autora dos artigos 1, 2 e 3. Declarao na ntegra disponvel em: <www.dhnet.org.br/direitos/sip/onu/spovos/lex170a.htm>.
ATIVIDADES
1. Forme uma dupla e escolha dois entre os direitos humanos, econmi- 1.
cos, sociais e culturais. Refita sobre eles e responda em at 15 linhas as seguin-
tes questes:
a) os dois, apenas um ou nenhum desses direitos so assegurados na so- a.
ciedade brasileira?
b) por qu? b.
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Sabendo que os direitos podem ser agrupados em direitos civis, direitos polti- 2.
cos, direitos sociais e novos direitos, escreva abaixo dois exemplos de direitos
de cada um destes grupos.
54
O desenvolvimento tem como objetivo garantir a liberdade para o desenvolvi- 3.
mento das capacidades e a dignidade humana. Por isso o desenvolvimento hu-
mano vincula o crescimento econmico s polticas de distribuio da riqueza
e aos direitos. Desenvolva esta ideia.
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Atores sociais e o planejamento
de polticas e projetos sociais
No planejamento de polticas pblicas, programas e projetos sociais h diferentes
atores envolvidos. Segundo Oliveira (2006) pode-se considerar o planejamento e elabo-
rao de polticas e projetos como: a) de responsabilidade das autoridades e dos gestores
pblicos (planejamento centralizado ou no democrtico); b) de responsabilidade maior
dos atores sociais que implementam as polticas e projetos e, tambm, da populao-al-
vo dos mesmos; ou c) de responsabilidade tanto dos gestores pblicos, implementado-
res e populao (participativo ou democrtico). Baumgarten (2002), por sua vez, destaca
o planejamento participativo no sentido da parceria com a sociedade civil (em especial
com o Terceiro Setor) ou, principalmente no sentido da participao da populao dire-
tamente envolvida nas polticas e nos projetos, e por meio de conselhos e movimentos,
no sentido do fortalecimento da autonomia como deciso de seus prprios destinos.
Observa-se que o planejamento e a implementao de polticas e projetos sociais
podem ser centralizados ou podem ser participativos.
Atores sociais
Os principais atores sociais
1
envolvidos no planejamento e implementao de
polticas e projetos sociais so: 1. Estado; 2. empresas com responsabilidade social; 3.
organizaes no governamentais (ONGs); 4. conselhos gestores de polticas e 5. mo-
vimentos sociais.
1. O Estado composto por rgos e atividades pblicas-estatais, denominados
do Primeiro Setor por serem, no geral, de direito pblico e que realizam aes
de interesse exclusivamente pblico.
2. As empresas de direito privado, no geral possuem fns lucrativos, mas mesmo
quando isto no ocorre desenvolvem atividades de interesse privado e com-
1
Por ator social compreende-se organizaes, grupos de pessoas ou indivduos que esto envolvidos de alguma forma no processo de planejamento. Em
termos gerais, ator social aqui tem um sentido similar agente social em Giddens (1989) que esclarece que as aes sociais envolvem poder e, desta forma,
supe agentes com capacidade transformadora agentes sociais na produo e reproduo da vida social. Mas tambm, o termo tem o sentido prximo a de
sujeitos sociais, compreendidos como partcipes da construo da experincia pessoal e social, conforme Touraine (1994).
58
pem o Segundo Setor. Segundo Simes, fazem parte do campo da implemen-
tao de programas e projetos sociais as empresas que se comprometem no
apenas pela qualidade fsica do produto, mas agora por meio da incorporao
de um valor tico (por meio da atuao pr-ativa pela cidadania, causas sociais,
meio ambiente e outras) s marcas empresariais. Estas empresas passaram a
compreender responsabilidade social como conduta tica, com atitudes so-
cialmente responsveis na deliberao e execuo de suas aes, incluindo
relaes com a comunidade, empregados, fornecedores, meio ambiente, go-
verno, consumidores, mercado e acionistas. (SIMES, 2007, p. 418-425)
3. As ONGs
2
, associaes e fundaes de direito privado, que realizam aes de in-
teresse pblico, sem fns lucrativos compondo o denominado Terceiro Setor. As
ONGs podem ser classifcadas
3
em:
ativistas que participam e fomentam as lutas por direitos e realizam pro-
jetos de educao e assessoria para os grupos populares e aos movimentos
sociais. As ONGs IBASE (Instituto Brasileiro de Anlises Sociais e Econmi-
cas), FASE (Federao de rgos para a Assistncia Social e Educacional),
Terra de Direitos, Greenpeace, entre outras so exemplos;
de produo de conhecimento que organizam e divulgam conhecimen-
to sobre temas socioambientais e polticos principalmente. A FASE um
exemplo, apoiando inclusive publicaes e organizaes como o Observa-
trio das Metrpoles
4
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Para aprofundar o conhecimento sobre as Organizaes No Governamentais (ONGs) e Terceiro Setor ver Lei n. 9.637 de 15 de maio de 1998.
3
Sobre classifcaes e diferenciaes entre as Organizaes No Governamentais ver Gohn (2000); Scherer-Warren (2006); e Kauchakje (2007).
4
Ver<www.fase.org.br/_fase/pagina.php?id=4>. E
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de prestao de servios que realizam aes
destinadas oferta de servios e de bens ma-
teriais e educacionais, por exemplo, que tm
seguinte subdiviso geral:
ONGs cuja motivao a ajuda e solidarie-
dade humanitria;
ONGs confessionais que so ligadas a Igre-
jas e norteadas por princpios religiosos.
So exemplos destas instituies, respectiva-
mente, as APAES e a Pastoral da Criana.
empresariais que so ligadas a empresas para o desenvolvimento de ati-
vidades na maioria de carter socioambiental, como a Fundao O Botic-
rio, a Fundao Bradesco e a Fundao Roberto Marinho.
Fundao O Boticrio.
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Importante observar com Scherer-Warren (2006) que, na realidade, as ONGs ati-
vistas e prestadoras de servios tm mesclado cada vez mais seus perfs e objetivos,
havendo aquelas que conjugam a defesa ativa de direitos, o envolvimento com mo-
vimentos sociais e a prestao de servios populao, como o caso do CEFURIA
(Centro de Formao Urbano Rural Irm Arajo) em Curitiba-PR que participa e ativa
movimentos populares e presta servios como o de disponibilizar a venda de produtos
artesanais criados por participantes de clubes de troca e economia solidria.
3.1 No universo do Terceiro Setor h tambm as OSCIPs Organizaes da So-
ciedade Civil de Interesse Pblico
5
, que podem ter acesso aos recursos p-
5
Lei 9.790/99.
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blicos federais, estaduais e municipais por meio do termo de parceria. Para
frmar a parceria necessrio o concurso de projetos, dispensando o proces-
so de licitao. Assim,
[...] as OSCIPs so organizaes privadas, cujas atividades o Poder Pblico reconhece serem
de interesse pblico [...] na execuo de projetos, programas, planos de aes correlatas, por
meio de doao de recursos fsicos, humanos e fnanceiros ou ainda na prestao de servios
intermedirios de apoio a outras organizaes sem fns lucrativos e a rgos do setor estatal
que atuem em reas afns. (SIMES, 2006, p. 386)
4. Os conselhos gestores de polticas so instncias de participao social no pla-
nejamento, na elaborao e no controle das polticas pblicas. Existem conse-
lhos que so deliberativos e outros apenas consultivos. Para algumas polticas
como de assistncia social, sade e educao os conselhos so paritrios (pos-
suindo iguais representantes, em termos do nmero de membros da sociedade
civil e governamental) e deliberativos. A existncia dos conselhos, nestas pol-
ticas, condiciona inclusive o repasse das verbas oramentrias. Existem outros
tipos de conselhos que infuenciam a conduo das polticas como os Conse-
lhos Tutelares, que atuam junto rede de proteo da criana e do adolescente;
os Conselhos Populares, formados em torno de temas que mobilizam setores
da populao (como sade, segurana) e os Conselhos Comunitrios, geral-
mente formados por associaes de bairro e movimentos populares dedicados
a aes reivindicatrias.
6
O Conselhos Popular de Sade da Zona Leste de So
Paulo ou de Diadema
7
ilustram a conjuno de caractersticas de conselhos po-
pular e comunitrio e ao mesmo tempo de infuncia nas polticas, pois, a pr-
pria Lei Orgnica da Sade (LOS) estabelece a obrigatoriedade de haver con-
selhos nacionais, estaduais e municipais da Poltica de Sade, e possivelmente
os conselhos gestores da poltica de sade no municpio e estado de So Paulo
tm aes em conjunto ou debates com os conselhos populares citados.
5. Os movimentos sociais so uma forma de ao coletiva cujo objetivo organizar
e expressar demandas sociais e polticas para a defesa de interesses de grupos e
coletividades e, tambm, para apresentar propostas de sociedade e direcionar a
vida social. Desde pelo menos o sculo XIX, os movimentos sociais tm sido um
dos protagonistas que demandam a legislao e elaborao de polticas sociais,
tais como as leis trabalhistas que estipularam as horas de trabalho, frias e bases
salariais; polticas de sade, previdncia social e educao. No Brasil as greves
de trabalhadores de 1917 e dos anos 1950 causaram mudanas na legislao e
nas condies oferecidas ao trabalho, sendo que as greves de 1978/1980 duran-
te o Regime Militar tiveram impacto no movimento pela redemocratizao do
Brasil. Alm dos movimentos dos trabalhadores, outros exemplos so os movi-
mentos feministas, ecolgicos, dos negros, pela moradia, pela paz etc.
6
Sobre tipos de conselhos ver Gohn (2001), Tatagiba (2002) e Kauchakje (2002).
7
Algumas informaes no site <www.cmdiadema.sp.gov.br/blogs/index. php?blog=5&title=conselho_popular_de_saude_toma_posse_hoj_28&more=1&c
=1&tb=1&pb=1>.
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Os direitos sociais e a responsabilidade
dos atores sociais
Ao longo dos principais marcos histricos das sociedades que adotaram alguma
forma de planejamento social, observa-se que no fnal do sculo XIX e, sobretudo,
entre 1940 e 1970, o ator principal no processo de planejamento, elaborao e im-
plementao de polticas e projetos sociais foi o Estado; nas dcadas de 1980 e 1990
houve um ambiente de descrdito quanto regulao e interveno social do Estado,
sendo que a nfase recaiu sobre as aes sociais da sociedade civil (especialmente nas
ONGs e nas aes de responsabilidade social de empresas) ou em parceria com esta;
e nos primeiros anos de 2000 h uma tendncia para legitimar as polticas e projetos
sociais estatais com a participao da sociedade civil, isto , nos quais
[...] os atores sociais/sujeitos coletivos presentes na arena poltica so corresponsveis na
implementao de decises e respostas s necessidades sociais. No que o Estado perca a
centralidade na gesto social, ou deixe de ser o responsvel na garantia de oferta de bens e servios
de direito dos cidados; o que altera o modo de processar esta responsabilidade. A descentralizao,
a participao, o fortalecimento da sociedade civil pressionam por decises negociadas, por
polticas e programas controlados por fruns pblicos no-estatais, por uma execuo em parceria
e, portanto, publicizada. (CARVALHO, 1999, p. 25)
Quer dizer, nos dias de hoje o Estado fgura como um dos componentes do pla-
nejamento, elaborao e implementao de poltica, ainda que um componente privi-
legiado em termos dos recursos e competncias no mbito da legislao e do prprio
planejamento, ou seja, ao Estado compete, ainda quando de forma participativa, legis-
lar e planejar as polticas pblicas.
Por isso, importante frisar, Estado e sociedade civil no se confundem em compe-
tncias e atribuies na direo poltica, pois ao Estado cabe a legislao, a regulamenta-
o e os recursos fnanceiros e administrativos das polticas pblicas s quais os projetos
sociais esto atrelados. E a sociedade civil tem potenciais de mecanismos de participa-
o e controle
8
das aes do Estado, para incluir novas demandas que modifcam as
legislaes e polticas, bem como, para implementar e executar as polticas e projetos.
Pode ser observada, inclusive, uma espcie de diviso de tarefas entre o Estado e
as organizaes da sociedade civil da seguinte forma:
legislar prprio do Estado com infuncia de movimentos sociais, fruns e
ONGs ativistas e prestadoras de servio;
o mesmo ocorre quando da formulao das polticas, sendo que para algumas
(por exemplo, sade, assistncia social, educao, criana e adolescente) os
conselhos de polticas pblicas e de direitos so uma exigncia da lei;
8
A sociedade civil possui mecanismos e espaos de participao e controle das aes do Estado como: conselhos, audincia pblica, oramento participativo,
plebiscito, referendo, iniciativa popular, ONGs, alm dos movimentos sociais (GOHN, 2001; AVRITZER & NAVARRO, 2003; KAUCHAKJE, 2005a e 2005b).
62
na implementao das polticas, programas e projetos sociais comparecem o
Estado e ONGs de prestao de servios, principalmente;
no controle mtuo das aes desenvolvidas so predominantes o Estado,
ONGs ativistas, conselhos e fruns de polticas. Alm destes, o Ministrio P-
blico outro ator importante;
na fscalizao, conforme suas competncias, esto o Estado e conselhos de
polticas e de direitos e o Ministrio Pblico; e
com relao ao fnanciamento h a concentrao de meios e recursos do Estado
seja porque transfere os recursos para os atores da sociedade civil ou porque
realiza incentivos fscais para que estes atores participem de aes sociais.
Nesta diviso de tarefas os seus atores principais, todavia, se entrecruzam, chocam
e compartilham atividades e infuncias. Isto pode ocorrer quando o Estado interfe-
re com sua fora institucional nas decises dos conselhos, enquanto estes tambm
podem alterar as decises tomadas nos gabinetes sobre as polticas pblicas; as ONGs
ativistas colocam novos temas para as decises na formulao de leis e das polticas e
ao mesmo tempo buscam recursos e apoios pblicos para suas atividades. Neste sen-
tido, Simes (2006, p. 404) chama a ateno que
[...] na concepo do Estado Democrtico de Direito, institudo pelo Art. 1 da Constituio de 1988
[...] o interesse pblico no se restringe ao mnimo estatal, sendo reconhecido tambm em inmeras
atividades [...]. A democracia exige o reconhecimento pblico de um amplo setor de atividades
privadas, porm consideradas de interesse social. Alm disso, implica a ampla participao das
classes e dos grupos sociais, socialmente organizados, nas decises polticas. [...] o Estado assume
inmeras atividades, consideradas de interesse social e, por outro lado, a sociedade civil participa
ativamente das atividades estatais, tanto no Legislativo, quanto no Executivo.
Mesmo as aes sociais executadas pelas associaes e fundaes do Terceiro
Setor tm o sentido de assegurar os direitos de cidadania, pois estas organizaes,
mesmo que privadas, realizam atividades de interesse pblico e recebem recursos p-
blicos e incentivos fscais para isto.
O Terceiro Setor, embora sem fns lucrativos, no deixa de ser uma atividade econmica pela qual
o desenvolvimento social concebido como resultado de investimento na rea social e cultural.
[...] o Poder Pblico investe capital para impulsionar as entidades e organizaes que se dedicam
prestao de servios nas reas de sade, educao e assistncia social, defesa de direitos de
grupos especfcos da populao, trabalho voluntrio, proteo ao meio ambiente, concesso de
microcrditos e outros [...]
uma economia de investimentos sociais, subordinados s polticas pblicas e, portanto, adstritos
aos princpios pblicos da legalidade [...] com prticas de gesto administrativas proibitivas de
obteno individual ou coletiva, de quaisquer benefcios ou vantagens pessoais dos dirigentes.
(SIMES, 2006, p. 433)
Di Pietro observa que h o risco de que os direitos sociais sejam fragilizados e os
recursos pblicos mal utilizados devido
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[...] transferncia de servios pblicos sociais para entidades privadas, acompanhada da transferncia
da res pblica, para ser administrada sob regime jurdico prprio da empresa privada. O sucesso
dessa forma de parceria depender em grande parte da efcincia do controle. Se este no for
estruturado de forma adequada, os direitos do cidado e a proteo da res pblica podero fcar
seriamente comprometidos. (DI PIETRO, 1998, p. 4)
Mais explicitamente, a autora preocupa-se com o risco de que o repasse de recur-
sos fnanceiros e de responsabilidades com os servios pblicos para as organizaes
e entidades da sociedade possa signifcar uma forma de privatizao do que pblico.
Para ela este risco
[...] decorre exatamente do surgimento de entidades paraestatais, pelo fato de o Estado a elas
transferir atividades, bens pblicos, mveis e imveis, e mesmo parcelas do oramento do Estado,
que fcam sob a gesto de tais entidades. Vrias ideias norteiam o surgimento dessas entidades: a
de que elas fcaro livres das amarras do direito administrativo, especialmente licitao e concurso
pblico; fcaro livres dos controles formais que hoje incidem sobre as entidades pblicas e sujeitar-
se-o apenas a controle de resultados, com a participao da prpria sociedade; e a ideia de que o
seu relacionamento com a Administrao Pblica se dar normalmente por meio de contratos de
gesto, nos quais se estabelecem as exigncias mnimas a serem atendidas e a forma de controle.
Resultado: a res pblica que est sendo privatizada, porque est sendo posta nas mos do particular
para ser administrada, pretensamente, no interesse pblico. (DI PIETRO, 1998, p. 3)
Apesar das atividades do Terceiro Setor estarem inseridas legalmente nas polti-
cas pblicas, quer dizer, nos direitos dos cidados, o repasse de recursos e servios p-
blicos para entidades e organizaes da sociedade civil pode colocar em risco a base
do Estado de Direito Social e Democrtico, ou seja, de um Estado em que os direitos
fundamentais do homem constituem a prpria razo de ser do Estado (DI PIETRO,
1998, p. 3). Em outras palavras, um Estado que se justifca, em parte, pela proteo de
direitos, inclusive pela oferta pblica de servios sociais populao.
Mas h ainda outro risco que requer ateno para que, de fato, direitos possam
ser assegurados: as aes realizadas devem no apenas ser fscalizadas e controladas
como pblicas, mas tambm precisam ser divulgadas e consideradas pelas prprias
pessoas que a realizam e para a populao como sendo uma atividade com carter
pblico de direito e no como caridade ou boa vontade daqueles que fazem parte das
ONGs, por exemplo.
Se isto no fca claro nem para os membros das entidades e organizaes sociais,
nem para a populao, ento a despeito do aspecto legal, na prtica das relaes so-
ciais os programas e projetos sociais so deslocados para fora do campo dos direitos, e
so interpretados e executados como ajuda e benesse destinadas s pessoas a quem
se nega a cidadania e so tratados como excludos, marginalizados, necessitados ou
carentes. Como lembra Telles (2000), ajuda passvel de agradecimento, mas direito
pode ser exigido.
Entretanto, apesar do risco de que recursos e incentivos pblicos sejam confun-
didos e utilizados como privados, possvel tambm observar as potencialidades dos
64
projetos sociais participativos, haja visto que organismos estatais e entidades, organi-
zaes e empresas nacionais e internacionais
9
tm catalisado investimentos para pro-
jetos sociais participativos em localidades, incentivando e potencializando de recur-
sos as comunidades locais em atividades tais como: promoo dos direitos humanos,
preveno violncia, alimentao solidria, economia solidria e ajuda humanitria
(SANTOS, 2001).
Estes arranjos em alianas e redes sociais podem ser vistos como forma de enfrenta-
mento da questo social local (fome, pobreza, migrao forada por perseguies tnicas
ou polticas, desemprego, entre outras) que gerada pelas polticas e economias locais e
tambm pela economia e confitos mundializados.
O planejamento de polticas e projetos sociais compartilhados com a sociedade
civil nacional e internacional ganha, assim, o carter de solidariedade poltica diante da
questo social. Entretanto, tais iniciativas, cabe repetir, para contribuir com o desenvol-
vimento de capacidades e liberdades humanas devem, necessariamente, ser reafrma-
das como direitos das pessoas seja em termos dos direitos de cidados em seus pases
ou em termos dos direitos humanos (SANTOS, 2001).
TEXTO COMPLEMENTAR
Pessoas jurdicas podem ser de Direito
Privado ou de Direito Pblico
(SIMES, 2007, p.341-430)
So de Direito Privado todas as que so criadas por particulares, a saber: as
associaes, as sociedades (simples ou empresariais), as fundaes, as organizaes
religiosas e os partidos polticos. Observe-se que tambm so de Direito Privado
aquelas [...] em que o Estado participe em sociedade com empresas privadas ou
mesmo como nico proprietrio, sob a forma de empresa pblica ou sociedade de
economia mista; e ainda as fundaes, mesmo quando por ele institudas. [...]
So de Direito Pblico todos os entes institudos pelo Estado, em nvel federal, es-
tadual, municipal ou do Distrito Federal. [...] O conjunto das atividades desenvolvidas
por estes entes constitui o que se denomina do setor pblico ou estatal [...]. A lei pode
declarar que as atividades de uma pessoa jurdica de Direito Privado sejam de interes-
se pblico e, por isso, devam fcar subordinadas ao controle do Poder Pblico. [...]
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Deve fcar claro, portanto, que determinadas pessoas jurdicas, de natureza pri-
vada, podem ter atividades ou fnalidades que o Estado declare de interesse pblico,
mas no se tornam entidades estatais.
Tecnicamente, por isso, a denominao correta, em nossa opinio, setor estatal,
em vez de setor pblico, quando quisermos nos referir s pessoas jurdicas de Direito
Pblico. A denominao de setor pblico mais ampla, pois engloba tanto o setor
estatal, quanto as pessoas jurdicas de Direito Privado, cujas atividades sejam declara-
das de interesse pblico. [...] no setor privado, as pessoas jurdicas dividem-se em duas
categorias: as que tm fnalidades de lucro e as que no tm fns lucrativos. [...].
As entidades e organizaes sem fns lucrativos apresentam grande varieda-
de de nomes, como centros, instituto, ao, associao, sociedade, fundao, movi-
mento, educao e outros. [...]
As sociedades com fns lucrativos tm atividades econmicas do tipo empresa-
rial e por objetivos a partilha dos resultados entre os scios. [...]
As sociedades sem fns lucrativos so aquelas cujo objetivo social, expresso em
seus atos constitutivos, a prtica de atos civis no empresariais, sem visar lucro.
[...] Para que assim se confgurem [h] uma srie de exigncias, dentre elas, as mais
importantes, a de no remunerarem, de qualquer forma, direta ou indiretamente, os
seus dirigentes, pelos servios prestados; e aplicarem integralmente os seus recur-
sos na manuteno e desenvolvimento dos seus objetivos sociais e outros. [...]
As sociedades sem fns lucrativos, embora possam apresentar uma grande di-
versidade de nomes e por estes serem conhecidas, em ltima anlise, reduzem-se a
duas categorias: as associaes e as fundaes [...].
As associaes, em seu conceito amplo, so [...] organizadas segundo seus es-
tatutos, com a fnalidade de atingirem a satisfao de certos interesses sociais no
lucrativos, sejam eles sindicais, religiosos, cooperativistas, polticos, partidrios, f-
lantrpicos, assistenciais, esportivos, artsticos, cientfcos, habitacionais, de pesqui-
sa ou outros. [...]
A fundao [...] uma entidade de Direito Privado, sem fns lucrativos, institu-
da por pessoa particular ou pelo Estado, denominado de instituidor, mediante uma
dotao especial de bens livres, que fcam vinculados a uma determinada fnalidade
[...]. Esta fnalidade somente poder ser religiosa, moral, cultural ou de assistncia.
[...] costuma-se denominar de pblica quando o Estado seu instituidor; e de priva-
da quando seu instituidor ou fundador uma pessoa fsica ou jurdica privada. [...]
66
Conceituao de atividades sociais em setores
O Primeiro Setor [...] o conjunto das atividades do Estado consideradas essen-
ciais ao interesse pblico e de sua exclusiva responsabilidade, como a administrao
da justia, a elaborao e aprovao das leis e o poder de polcia. [...]
O Segundo Setor o da sociedade civil, concebido pelo conjunto das ativi-
dades privadas, com fnalidades estritamente particulares, da indstria, comrcio,
bancos, agronegcios, clubes, escolas, sindicatos, cooperativas, associaes e uma
infnidade de servios em geral [...] inclusive sem fns lucrativos, mas cuja natureza
no afeta, necessariamente, ao interesse pblico. [...]
Passou-se a denominar de Terceiro Setor o conjunto de atividades no estatais
ou governamentais constitudas de pessoas jurdicas de Direito Privado, sem fns
lucrativos, que se dedicam ao fornecimento de servios de assistncia, sade e edu-
cao, pesquisa, construo de moradias, hospitais, clubes, creches, meio ambiente,
museus, bibliotecas, flantropia, idosos, crianas carentes, portadores de defcincia
e outros, considerados de interesse pblico. [...] a Constituio adota diversas deno-
minaes acerca das entidades e organizaes sem fns lucrativos [...] No conjunto,
denomina-se de entidades e organizaes sociais o universo de instituies de Di-
reito Privado, sem fns lucrativos, autnomas em relao ao Estado, mas cujas ativi-
dades so de interesse pblico.
[...] os recursos do Terceiro Setor advm de trs fontes: da prpria sociedade
civil (nacional ou estrangeira) ou de fnanciamentos diretos ou indiretos do Poder
Pblico. Os diretos formulam-se sob diversas modalidades de convnios, contratos
ou termos de parceria, com vistas a implementar aes de interesse social; os indi-
retos mediante incentivos tributrios, por meio de imunidade ou iseno tributria
(privilgios fscais).
Uma outra tendncia manifesta-se nos setores empresariais [...]
A responsabilidade social confgura-se, assim, como o exerccio sistemtico de
aes e estratgias, visando implementao de canais de relacionamento entre a
empresa, seu pblico e o prprio futuro da sociedade. [...] (por meio da atuao pr-
ativa pela cidadania, causas sociais, meio ambiente e outras)
Esta atividade, como se v, no integra as atividades do Terceiro Setor, porque
efetivada por empresas privadas, com fns lucrativos e cujas atividades no so reco-
nhecidas pelo Estado, em regra, como tendo fns pblicos.
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ATIVIDADES
Quais so os principais atores sociais envolvidos no planejamento e implemen- 1.
tao de polticas e projetos sociais? Quais deles compem o Primeiro, o Se-
gundo e o Terceiro Setor?
Quais so os tipos de ONGs e suas caractersticas? 2.
68
Pesquise em equipe os projetos sociais que esto sendo implementados em 3.
seu municpio. Escolha um projeto e entregue um trabalho de at duas pginas
contendo:
nome e local do projeto; a.
quem so os atores sociais (no se trata aqui de pessoas, mas sim dos no- b.
mes das organizaes e entidades envolvidas no projeto);
neste projeto escolhido classifque os atores que voc identifcou no item c.
(b). Isto , quais atores so do Primeiro, Segundo e Terceiro Setor. Faa uma
lista dos atores sociais por setor. Quando houver um rgo que no se en-
caixe em nenhum setor coloque num item separado (outros).
Lembre-se: no copie textos de sites da internet ou dos documentos dos proje-
tos sociais, escreva as informaes com suas prprias palavras.
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Polticas pblicas
Polticas pblicas: noes gerais
A formulao de polticas pblicas desencadeia o processo de elaborao e im-
plementao de programas e projetos. Mas afnal, o que so polticas pblicas?
Souza (2003) elenca algumas defnies que aparecem na literatura sobre o tema
e em autores que abordam o que so polticas pblicas: um conjunto especfco de
aes do governo que iro produzir efeitos especfcos; a soma das atividades dos go-
vernos, que agem diretamente ou atravs de delegao, e que infuenciam a vida dos
cidados; o que o governo faz ou decide no fazer, afetando a vida das pessoas.
Bucci (2002, p. 241) explica que polticas pblicas so formas de planejamento go-
vernamental visando coordenar os meios e recursos disposio do Estado, e tambm
do setor privado e suas atividades, para a realizao de objetivos e aes socialmente
relevantes e politicamente determinados.
Para compreender melhor esta defnio interessante separar estes elementos
em itens: a) formas de planejamento; b) governamental; c) visando coordenar os meios
e recursos; d) do Estado, e tambm do setor privado e suas atividades; e) para reali-
zar objetivos e aes socialmente relevantes e politicamente determinados, como se
segue:
formas de planejamento: quer dizer realizao de um empreendimento que
antecipa um cenrio desejvel e traa objetivos de interveno diante de situ-
aes e realidades especfcas. Enfm, poltica pblica uma ao intencional,
com objetivos a serem alcanados (SOUZA, 2006, p. 36);
governamental: isto , polticas pblicas implicam atividade de organizao
do poder e so instrumentos de ao do governo. Em outras palavras, polti-
ca pblica de competncia do Estado, ainda quando de forma desejvel ou
de acordo com a legislao
1
, seu planejamento e implementao possam ser
partilhados participativamente com a sociedade civil. Importante lembrar que
1
De acordo com as leis especfcas, o planejamento das polticas de assistncia social (LOAS Lei Orgnica da Assistncia social), sade (LOS Lei Orgnica da
Sade) e educao (LDB Lei de Diretrizes e Bases da Educao Nacional), por exemplo, deve ser compartilhado e deliberado nos conselhos de polticas.
72
no ciclo do planejamento (desde o momento anterior formulao do plano,
passando por implementao e execuo) pode haver uma espcie de diviso
de tarefas entre o Estado e as organizaes da sociedade civil: cabe ao Estado
legislar; compete ao Estado formular polticas (em alguns casos junto aos con-
selhos de polticas e sob infuncia de outros setores da sociedade local e, por
vezes, internacional
2
); implement-las fca a cargo, principalmente, do Estado
e ONGs; o seu controle tarefa predominante do Estado, Ministrio Pblico,
ONGs, conselhos e fruns; a fscalizao competncia do Estado e conselhos;
e o fnanciamento est concentrado, em grande parte no Estado. Desta forma,
as instituies governamentais so centrais por estarem presentes em todas as
fases das polticas e porque tm competncias nicas atribudas em lei para a
regulao das relaes sociais por meio das polticas, embora, [...] outros seg-
mentos que no os governos se envolvem na formulao de polticas pblicas,
tais como os grupos de interesse, os movimentos sociais e as agncias multila-
terais, por exemplo, com diferentes graus de infuncia segundo o tipo de polti-
ca formulada e das coalizes que integram o governo [...]. (SOUZA, 2003, p.15);
visando coordenar meios e recursos: fnanceiros, materiais e humanos, incluin-
do os recursos de conhecimento e saberes disponveis. Para Di Giovanni (2008,
p.1) a formulao de uma poltica pblica pressupe uma capacidade mnima de
planifcao no aparelho de Estado, seja do ponto de vista tcnico, (capacidade
de gesto, em sentido amplo)
3
, seja do ponto de vista poltico (legitimidade)
4
;
dos rgos do Estado ou a ele vinculado, bem como do setor privado: em
especial das atividades econmicas e empresariais (no meio urbano ou rural)
e do Terceiro Setor. Para Souza (2006, p. 36) a poltica pblica envolve vrios
atores e nveis de deciso, embora seja materializada atravs dos governos;
para realizar objetivos e aes socialmente relevantes e politicamente de-
terminados: objetivos e aes (como combate a fome, incluso digital, por exem-
plo) so considerados relevantes quando atores sociais que participam direta ou
indiretamente do processo decisrio sobre polticas pblicas (como legisladores,
gestores pblicos, conselhos e setores organizados da sociedade civil) passam
a demandar e elaborar propostas sobre o tema
5
. Isto , o que relevante esta-
2
A poltica econmica de diversos pases sofre ingerncia de organizaes de fnanciamento internacionais (como BID Banco Interamericano de Desenvol-
vimento ou Banco Mundial) e do prprio mercado globalizado, por exemplo. A presso internacional tambm ocorre para o caso das polticas de energia e
ambientais. J para o caso de polticas sociais mais comum a participao de organizaes internacionais fnanciando ou implementando programas e proje-
tos sociais, e com isso, direcionando prioridades (crianas, idosos, pessoas em situao de pobreza ou miserabilidade) e possibilidades (recursos) das polticas
locais (por exemplo: as ONGs OXFAM, Chiristian Aid ou Fundao Ford, alm das organizaes ligadas ONU como UNICEF).
3
Capacidade de gesto em termos de recursos humanos, materiais, fnanceiros e condies legais e polticas necessrios.
4
A legitimidade a aceitao de que no apenas ao Estado compete planejar polticas (na fgura dos gestores pblicos) mas tambm o reconhecimento social
de que ele capaz de tais aes.
5
A poltica agrria no Brasil um exemplo de poltica resultante dos confitos e negociaes que envolvem interesses particulares, de grupos sociais e, tambm,
propostas societrias: na Assembleia Legislativa h a bancada ruralista formada por deputados que defende, em linhas gerais, a grande propriedade e o agronegcio
(podendo ou no estar conectados com a questo da sustentabilidade ambiental), e h tambm legisladores ligados aos chamados partidos de esquerda e verdes,
que fazem propostas para pequena propriedade e pela agricultura familiar e sustentabilidade socioambiental. Na sociedade, por sua vez, h a Unio Democrtica Ru-
ralista (UDR) alinhada s primeiras posies e o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem-Terra (MST) mais prximos das segundas concepes. As polticas agrrias
e fundirias brasileiras refetem estes embates e, tambm, da opinio pblica e do poder econmico nacional e internacional que incidem sobre estas questes.
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belecido nas disputas e nos confitos polticos ou negociaes e jogos de fora
entre os diversos atores que se posicionam junto s instituies de planejamento
e formulao de polticas e expressam seus interesses e compromissos (de classe,
ideolgicos, privados ou de grupos sociais, particulares ou de propostas para a
vida social). Por isso, a luta pelo poder e por recursos entre grupos sociais o
cerne da formulao de polticas pblicas (SOUZA, 2003, p. 18).
Toda poltica pblica, seja econmica, social, de telecomunicaes ou agrria, ex-
pressa o ganho de um setor ou o consenso entre diversos interesses, valores e grupos
sociais em disputa numa sociedade que levam as polticas pblicas para certa direo
e privilegiam alguns grupos em detrimento de outros (SOUZA, 2006, p. 18). Por isso,
conforme Laswell (1936/1958 apud SOUZA, 2006, p. 5) entender uma poltica pbli-
ca implica compreender quem ganha o qu, por qu e que diferena faz para quem
ganha e para quem no se benefciar dela.
As disputas e negociaes em torno de polticas no se do num vcuo, ao con-
trrio, elas tm como parmetros a cultura poltica
6
e as prprias instituies na so-
ciedade, alm da fundamental delimitao da Constituio Federal (CF/88) e das leis
decorrentes.
As caractersticas das leis e das polticas tm a ver, em parte, com a cultura poltica
e com as instituies. Se numa sociedade os valores e atitudes que apontam para uma
cultura democrtica e de justia social so os mais fortes, ento as polticas, em alguma
medida, estaro permeadas por estes princpios. Tambm as caractersticas das leis e
polticas dependem das instituies, ao menos quanto aos canais de participao e
de formao da opinio pblica e transparncia e responsividade
7
do Poder Pblico,
que abrem a possibilidade que os grupos que concentram poder econmico e/ou de
acesso s mdias no sejam os nicos privilegiados para direcionar os temas das polti-
cas e o uso dos recursos do Estado.
Alguns assuntos (como aborto, porte de armas, juros, reforma agrria, casamento
de homossexuais, cotas em universidades para pessoas em situao de pobreza ou
para etnias sujeitas discriminao, renda mnina, energia e combustvel, entre outros)
passam a incorporar a agenda pblica por conta das mobilizaes de movimentos so-
ciais, da mdia, de formadores de opinies, das elites econmicas e polticas, da Igreja
etc. So questes que provocam diferentes posies e concepes de direitos, mobili-
zam as instituies nacionais e internacionais, e as foras sociais e polticas que entram
em confito e formam alianas. Alguns destes assuntos a depender daquelas foras e
instituies adquirem prioridade no Estado, formando a agenda pblica e tero o seu
encaminhamento pelo governo por meio da legislao e das polticas pblicas.
6
Cultura poltica entendida como valores e atitudes de grupos sociais ou que so mais comuns numa sociedade. Neste sentido, numa sociedade os valores e
atitudes em relao ao meio ambiente vo infuir na formulao e aceitao de polticas pblicas nesta temtica, por exemplo.
7
Responsividade no sentido de prestao de contas do Poder Pblico para a sociedade, mas tambm de responsabilidade para com suas demandas.
74
Por esta razo para entender uma poltica pblica preciso compreender, sobre-
tudo, o problema para o qual a poltica pblica foi desenhada, seus possveis confitos,
a trajetria seguida e o papel dos indivduos, grupos e instituies que esto envol-
vidos na deciso e que sero afetados pela poltica pblica. Dito de outro modo, o
principal foco analtico da poltica pblica est na identifcao do tipo de problema
que a poltica pblica visa corrigir, na chegada desse problema ao sistema poltico e
sociedade poltica, e nas instituies/regras que iro modelar a deciso e a implemen-
tao da poltica pblica. (SOUZA, 2006, p. 40)
O carter de maior ou menor vnculo das polticas aos direitos de cidadania depen-
de da dinmica cultural e institucional de uma sociedade, no sendo criado apenas por
meio de leis. No entanto, a inscrio de direitos na legislao fundamental, tanto para
reconhecer e garanti-los, como para consolidar direitos e faz-los avanar na sociedade.
Exemplos de artigos da CF/88 ilustram este argumento, pois demonstram que
alguns de seus princpios e determinaes ainda precisam ser incorporados nos valo-
res e nas relaes sociais:
Da Ordem Social
Art. 193. A ordem social tem como base o primado do trabalho, e como objeti-
vo o bem-estar e a justia sociais.
Do Meio Ambiente
Art. 225. Todos tm direito ao meio ambiente ecologicamente equilibrado,
bem de uso comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao
Poder Pblico e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes
e futuras geraes.
1..
Para assegurar a efetividade desse direito, incumbe ao Poder Pblico:
[...]
IV - exigir, na forma da lei, para instalao de obra ou atividade potencialmente
causadora de signifcativa degradao do meio ambiente, estudo prvio de impacto
ambiental, a que se dar publicidade;
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[...]
VII - proteger a fauna e a fora, vedadas, na forma da lei, as prticas que colo-
quem em risco sua funo ecolgica, provoquem a extino de espcies ou subme-
tam os animais a crueldade.
[...]
3.
As condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente sujeitaro os
infratores, pessoas fsicas ou jurdicas, a sanes penais e administrativas, indepen-
dentemente da obrigao de reparar os danos causados.
Dos Princpios Gerais da Atividade Econmica
Art. 170. A ordem econmica, fundada na valorizao do trabalho humano e na
livre iniciativa, tem por fm assegurar a todos existncia digna, conforme os ditames
da justia social, observados os seguintes princpios:
[...]
II - propriedade privada;
III - funo social da propriedade;
IV - livre concorrncia;
V - defesa do consumidor;
VI - defesa do meio ambiente, inclusive mediante tratamento diferenciado con-
forme o impacto ambiental dos produtos e servios e de seus processos de elabora-
o e prestao;
VII - reduo das desigualdades regionais e sociais;
VIII - busca do pleno emprego.
[...]
76
Polticas pblicas so uma forma de interveno na sociedade nas esferas eco-
nmica (polticas de exportao e fscal, por exemplo); cultural (poltica relativa s artes
e ao patrimnio arquitetnico, entre outras); social (tais como polticas educacional e
de assistncia social); e na prpria poltica (como no caso da poltica eleitoral).
Nas sociedades em que h o Estado de Direito Democrtico, estas polticas pbli-
cas visam o bem- -estar dos cidados. Di Pietro (1998, p. 3) esclarece que um Estado de
Direito Social e Democrtico
[...] um Estado em que os direitos fundamentais do homem [...] constituem a prpria razo de ser
do Estado. Cabe a este promover, estimular, criar condies para que o indivduo se desenvolva
livremente e igualmente dentro da sociedade; para isto necessrio que se criem condies para a
participao do cidado no processo poltico e no controle das atividades governamentais.
Este o tipo de Estado que tem a funo de assegurar, por meio de polticas p-
blicas, os direitos dos cidados no sentido das condies para sua participao social.
Participao aqui tem duplo signifcado: 1) participar livremente nas atividades eco-
nmicas e polticas (ligada aos direitos civis e polticos) e 2) participar das riquezas
cultural e material (referente aos direitos sociais).
Especialmente no planejamento de polticas e projetos sociais imprescindvel
ateno aos direitos, na forma como so concebidos na sociedade e garantidos em lei,
pois o itinerrio ideal :
direitos legislao polticas pblicas programas
8
projetos
A fgura 1 ilustra a importncia dos direitos como desencadeador, referncia e
objetivo das polticas e projetos sociais .
DIREITOS
LEGISLAO
direitos inscritos nas
leis das polticas pblicas
(LOAS, LOS, LDB...)
POLTICAS PBLICAS
Programas
Projetos
Figura 1 Ciclo que envolve o planejamento e implementao de polticas pblicas.
8
As polticas podem ser detalhadas em programas que so elaborados para implementar linhas de ao. Os programas podem conter um ou mais projetos, j
os projetos no comportam outra diviso, isto , um projeto um nico plano destinado execuo. E
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reas e setores das polticas pblicas
As polticas pblicas so formuladas para intervir numa situao ou num proble-
ma considerados como socialmente relevantes, portanto, as mais diferentes situaes
como combustveis, estradas, sade, planejamento familiar, pobreza, analfabetismo,
desmatamento, descobertas e direitos relativos gentica, so objeto de polticas.
Todavia, quando tais polticas so formuladas, passam a fazer parte de reas e
setores que comportam subdivises internas, de acordo com a prpria organizao
interna dos artigos da Constituio Federal e legislaes decorrentes e, tambm, con-
forme a lgica administrativa dos rgos do Estado. Uma possibilidade deste agrupa-
mento apresentada a seguir:
reas das polticas
pblicas (exemplos)
Setores das polticas pblicas (exemplos)
Polticas de infraestrutura
Energia, Transporte, Telecomunicaes, Rede de Abaste-
cimento de gua, Rede de Coleta de Esgoto.
Polticas ambientais
Recursos Hdricos, Florestas, Resduos Slidos, Unidades
de Conservao, reas de Proteo Ambiental, Sanea-
mento.
Polticas sociais
Sade, Saneamento, Habitao, Educao, Previdncia
Social, Assistncia Social, Segurana Alimentar, Trabalho,
Esporte e Lazer.
Polticas culturais Patrimnio Cultural; Artes Cnicas, Visuais e Msica.
Polticas econmicas Agrcola, Comrcio Exterior, Indstria.
Poltica de cincia e tecnologia Informtica, Biossegurana.
Polticas de segurana pblica
Segurana Porturia, Segurana Rodovirio, Segurana
Privada, Poltica Nacional de Enfrentamento ao Trfco de
Pessoas
Polticas de defesa de direitos especfcos
Crianas, Adolescentes e Jovens; Idosos; Gnero; Etnias;
Pessoas com defcincia; Consumidor.
Polticas de uso e ocupao do solo
reas de Proteo Ambiental, reas de risco e com irregulari-
dades, Zoneamento.
As reas e setores, e suas subdivises internas, so interessantes mecanismos de
aglutinao temtica e de planejamento. Todavia, como visto acima, as polticas pblicas
nos Estados de Direito Democrticos esto articuladas s garantias de direitos, sendo
que os direitos humanos, sociais, econmicos, culturais e ambientais so indivisveis, isto
, os homens e mulheres so sujeitos integrais desses direitos.
78
Portanto, para que a indivisibilidade dos direitos seja preservada o planejamento
e a gesto dessas polticas precisam considerar algum grau de articulao
9
oramen-
tria e de aes.
Ciclo das polticas pblicas
O ciclo das polticas pblicas se inicia com a incorporao de assuntos na agenda
pblica, passa pelo planejamento de acordo com opes deliberadas, terminando com
a avaliao, que por sua vez inicia novo ciclo. O ciclo decisrio que envolve as polticas
pblicas tem as seguintes fases (SOUZA, 2006; VIANA, 1988):
Defnio da agenda pblica.
A agenda pblica formada por questes sociais, polticas e econmicas. Nela
aparecem os confitos e jogos de interesse no mbito do Estado e da sociedade.
Para Souza (2006, p. 30), a literatura apresenta trs respostas para a questo de
como os governos defnem a agenda pblica:
A primeira focaliza os problemas, isto , problemas entram na agenda quando assumimos que
devemos fazer algo sobre eles. [...] A segunda resposta focaliza a poltica propriamente dita [...].
Essa construo se daria via processo eleitoral, via mudanas nos partidos que governam ou via
mudanas nas ideologias (ou na forma de ver o mundo), aliados fora ou fraqueza dos grupos
de interesse. [...] A terceira resposta focaliza os participantes, que so classifcados como visveis,
ou seja, polticos, mdia, partidos, grupos de presso etc. e invisveis, tais como acadmicos e
burocracia.
Identifcao de alternativas e avaliao das opes.
Aps um tema ter sido includo na agenda pblica, torna-se necessrio a an-
lise dos indicadores e dados sobre ele, das alternativas possveis para elaborar
uma poltica sobre a questo (tais como: aumento do nmero de idosos/pol-
tica da previdncia social; mortalidade infantil/poltica de saneamento; assen-
tamentos e confitos sobre a terra/poltica fundiria e agrcola; desemprego
de longa durao/poltica econmica
10
etc.). Esta fase depende dos recursos,
capacidade poltica e de gesto do governo e, tambm, dos grupos sociais
com fora de mobilizar seus interesses e infuenciar o processo decisrio.
9
Na gesto pblica existem modalidades de gesto denominadas gesto em rede e gesto intersetorial que buscam a articulao das polticas setoriais desde
o planejamento, e tambm na implementao e execuo dos programas e projetos.
10
Alguns dados e indicadores sobre as questes levantadas encontram-se disponveis no site do IBGE Instituto Brasileiro de Geografa e Estatstica (<www.
ibge.gov.br>) e do IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (<www.ipea.gob.br>).
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Seleo das opes e adoo de uma alternativa.
Essa etapa compreende a tomada de deciso para a formulao da poltica
pblica
11
. Para a adoo de alternativas so considerados:
a cultura poltica;
as regras institucionais;
os condicionantes histricos e econmicos (o que j foi feito, trajetria da
poltica, e recursos em relao aos objetivos);
os atores que participam da formulao das polticas, sendo os atores
ofciais (do Executivo, do Legislativo e do Judicirio e alguns conselhos)
e atores no ofciais (indivduos, grupos de interesse, movimentos sociais,
partidos polticos, ONGs, rgos de infuncia internacional como Fundo
Monetrio Internacional, Organizaes das Naes Unidas, entre outros).
Implementao.
Aes para viabilizar condies legais, administrativas, fnanceiras, materiais
e de recursos humanos de acordo com os objetivos e metas planejados na
poltica. Nesta fase h uma interao entre agncias do Estado e da sociedade
civil que participam da implementao e execuo de programas e projetos.
Avaliao.
Realizada internamente por formuladores, implementadores e/ou executores;
com participao da populao diretamente afetada pela poltica, programa
e projetos; ou por agentes externos. Visa avaliar a poltica tendo por base seus
objetivos e metas em relao aos dados e indicadores da situao objeto da
poltica (por exemplo, ocupaes em reas de risco no caso da poltica habi-
tacional). Podem ser realizadas avaliaes dos impactos, dos resultados e do
processo de desenvolvimento da poltica.
Reajuste.
Alinhamento da poltica, programas e projetos e novo ciclo de formulao e
implementao.
Podemos destacar como sntese conclusiva a defnio presente em Souza (2003,
p. 13-14) de que o processo de formulao da poltica pblica aquele atravs do qual
os governos traduzem seus propsitos em programas e aes, que produziro resul-
tados ou as mudanas desejadas no mundo real. Desta forma, as polticas pblicas,
aps desenhadas e formuladas, se desdobram em planos, programas, projetos afetan-
do diretamente a dimenso da vida em sociedade.
11
Para melhor compreenso ver os Plano da Poltica Nacional do Meio Ambiente ou o Plano da Poltica Nacional da Assistncia Social nos sites dos respectivos
ministrios.
80
TEXTO COMPLEMENTAR
O papel dos governos
(SOUZA, 2006)
[...] defnies de polticas pblicas [...] guiam o nosso olhar para o locus onde os
embates em torno de interesses, preferncias e ideias se desenvolvem, isto , os go-
vernos. [...] As polticas pblicas repercutem na economia e nas sociedades, da por
que qualquer teoria da poltica pblica precisa tambm explicar as inter-relaes
entre Estado, poltica, economia e sociedade. [...]
Debates sobre polticas pblicas implicam responder questo sobre o espao que
cabe aos governos na defnio e implementao de polticas pblicas. No se defende
aqui que o Estado (ou os governos que decidem e implementam polticas pblicas ou
outras instituies que participam do processo decisrio) refete to-somente as pres-
ses dos grupos de interesse [...]. Tambm no se defende que o Estado opta sempre
por polticas defnidas exclusivamente por aqueles que esto no poder [...], nem que
servem apenas aos interesses de determinadas classes sociais [...]. No processo de de-
fnio de polticas pblicas, sociedades e Estados complexos como os constitudos no
mundo moderno esto mais prximos da perspectiva terica daqueles que defendem
que existe uma autonomia relativa do Estado, o que faz com que o mesmo tenha um
espao prprio de atuao, embora permevel a infuncias externas e internas. [...]
A delegao para rgos independentes nacionais, mas tambm internacio-
nais, passou a ser outro elemento importante no desenho das polticas pblicas.
Mas por que os polticos (governantes e parlamentares) abririam mo do seu poder?
A resposta estaria na credibilidade desses rgos independentes devido expe-
rincia tcnica de seus membros e para que as regras no fossem, aqui tambm,
submetidas s incertezas dos ciclos eleitorais, mantendo sua continuidade e coe-
rncia. Concorrendo com a infuncia do novo gerencialismo pblico nas polticas
pblicas, existe uma tentativa, em vrios pases do mundo em desenvolvimento, de
implementar polticas pblicas de carter participativo. Impulsionadas, por um lado,
pelas propostas dos organismos multilaterais e, por outro, por mandamentos cons-
titucionais e pelos compromissos assumidos por alguns partidos polticos, vrias
experincias foram implementadas visando insero de grupos sociais e/ou de
interesses na formulao e acompanhamento de polticas pblicas, principalmente
nas polticas sociais.
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No Brasil, so exemplos dessa tentativa os diversos conselhos comunitrios vol-
tados para as polticas sociais, assim como o Oramento Participativo. [...] Apesar da
aceitao de vrias teses do novo gerencialismo pblico e da experimentao de
delegao de poder para grupos sociais comunitrios e/ou que representam grupos
de interesse, os governos continuam tomando decises sobre situaes--problema
e desenhando polticas para enfrent-las, mesmo que delegando parte de sua res-
ponsabilidade, principalmente a de implementao, para outras instncias, inclusi-
ve no-governamentais.
Das diversas defnies e modelos sobre polticas pblicas, podemos extrair e
sintetizar seus elementos principais:
A poltica pblica permite distinguir entre o que o governo pretende fazer e o
que, de fato, faz.
A poltica pblica envolve vrios atores e nveis de deciso, embora seja mate-
rializada atravs dos governos, e no necessariamente se restringe a participantes
formais, j que os informais so tambm importantes.
A poltica pblica abrangente e no se limita a leis e regras.
A poltica pblica uma ao intencional, com objetivos a serem alcanados.
A poltica pblica, embora tenha impactos no curto prazo, uma poltica de
longo prazo.
A poltica pblica envolve processos subsequentes aps sua deciso e proposi-
o, ou seja, implica tambm implementao, execuo e avaliao.
ATIVIDADES
Explique em at 10 linhas o que so polticas pblicas. 1.
82
Cite as fases do ciclo decisrio das polticas pblicas. Explique a fase da defni- 2.
o da agenda.
Lembre-se que para entender uma poltica pblica preciso compreender 3.
quem ganha o qu, por qu e que diferena faz para quem ganha e para quem
no ser benefciado.
Trabalho em grupo: escolha uma poltica pblica ou programa ou ainda um pro-
jeto (nacional, estadual ou municipal), exemplo, Bolsa Famlia, assentamentos ru-
rais, habitao popular ou outros. E explique a poltica pblica, programa ou pro-
jeto escolhido nos termos de quem ganha o qu, por qu e que diferena faz?
Para a resposta escreva:
nome da poltica, programa ou projeto; a.
objetivos; b.
quem ganha; c.
o qu ganha; d.
por que; e.
que diferena isto faz para quem ganha e para quem no ganha com a po- f.
ltica?
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Polticas sociais
Polticas sociais: noes gerais
Polticas sociais so uma forma de planejamento governamental visando coorde-
nar os meios e recursos do Estado e das atividades privadas para a realizao de aes
que objetivam a garantia do que a sociedade considera como direitos sociais.
1
Neste
sentido, a poltica social parte, precisamente, do processo estatal de alocao e dis-
tribuio de valores (ABRANCHES, 1998, p.10), quer seja na forma de transferncia de
renda, realizao de projetos ou de proviso de servios pblicos.
Uma primeira aproximao noo de polticas sociais estabelece o seu vnculo
com a questo social e com a legislao social, portanto com o momento histrico
da industrializao e das lutas sociais por direitos relativos ao trabalho previdncia,
sade, moradia e educao, do fnal do sculo XIX e das primeiras dcadas de 1900.
O advento da questo social
2
, deste perodo, expressa na pobreza urbana, explo-
rao no trabalho, perda de vnculos de proteo prxima (familiar, vizinhana) em
perodos da velhice, orfandade, ou incapacidade para o trabalho, alm das condies
precrias de sade, entre outras formas de expresso da precariedade da vida social e
individual, trouxe reivindicaes sociais com carter de direitos. Os prprios Estados
em sociedades desde o incio da industrializao, sobretudo a Inglaterra, elaboraram
legislao social para regular o mundo do trabalho e os trabalhadores.
Por sinal, as primeiras leis sociais j no sculo XVII tinham objetivo assistencial e,
tambm, um carter repressivo, no sentido de obrigar as pessoas empobrecidas a tra-
balharem nas manufaturas que ofereciam jornadas, condies e pagamentos bastante
desumanos, alm de punir os que se recusavam a submeter-se a esta situao (CASTEL,
2001). Porm, nos sculos XVIII e XIX so elaboradas leis que regulam a jornada de tra-
balho, as frias e o trabalho feminino e de crianas.
A responsabilidade pblica perante a questo social objeto de demanda de
grupos sociais a partir de diferentes justifcativas: manuteno da ordem social e eco-
1
Conforme defnio de Bucci (2002) sobre polticas pblicas.
2
O termo questo social signifca o reconhecimento e desnaturalizao das situaes de carncias econmicas e culturais, e da explorao, entendidas no
mais como questo privada, natural, ou de ordem divina, mas fundadas nas contradies produzidas nas relaes sociais, econmicas e polticas e devendo
ser solucionadas nestas relaes.
86
nmica e como medida para prevenir a desestruturao social e moralidade vigentes;
implementao da caridade e da ajuda (no raro em comunho com o primeiro argu-
mento); conquista dos direitos sociais pelos movimentos popular e socialista.
As conquistas sociais por educao, sade, previdncia e moradia vo se avolu-
mando no incio do sculo XX, formatando o chamado Estado Social ou de Bem-Estar
Social, ou em outras palavras, inserindo nas funes e no oramento do Estado um
conjunto de polticas sociais. Inicialmente, o ncleo destas polticas composto por
polticas que, direta ou indiretamente, tem a ver com o mundo do trabalho: sade,
educao e previdncia social, ampliando-se para habitao, assistncia social, segu-
rana alimentar e nutricional, alm de esporte e lazer. Mas tambm, as lutas sociais
tomaram a forma de propostas socialistas como as implantadas nas revolues Russa,
Chinesa e Cubana da primeira metade do sculo XX.
O que tm em comum as polticas sociais nos Estados de Bem-Estar Social (em
sociedades capitalistas industriais) e nos Estados Socialistas a justifcativa em garantir
direitos sociais aos cidados.
Ao se tratar de polticas sociais, trata-se das funes sociais do Estado, quer dizer, de
responsabilidades, gastos e atividades do Estado na rea social. Se estas funes so mais
amplas ou mais restritas depende da concepo e legislao sobre os direitos sociais.
No mbito do Estado Social, os direitos e as funes sociais mais amplas do Estado
foram concebidos na primeira metade do sculo XX at os anos 1970. Os anos 1980
marcam a reestruturao produtiva ligada mundializao fnanceira e ao desempre-
go de longa durao ou perda permanente de postos de trabalho formal (protegido
pela legislao). Marcam, tambm, a deslegitimao do Estado de Bem-Estar pela ide-
ologia neoliberal, ou seja, pelo conjunto de ideias que do maior relevncia ao livre
mercado e aos projetos sociais implementados pela sociedade civil com a diminuio
do papel social do Estado.
Entretanto, nos dias atuais observa-se que, a despeito das parcerias e comple-
mentaes com as organizaes da sociedade civil, grande parte dos Estados continu-
am sendo o ator principal para planejar, implementar e fnanciar polticas, programas
e projetos sociais.
No Brasil, a Constituio de 1988 (CF/88) considera direitos sociais:
Art. 6. a educao, a sade, o trabalho, a moradia, o lazer, a segurana, a previdn-
cia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos desamparados.
Cada um destes direitos regido por uma legislao especfca que baliza polti-
cas sociais com objetivos prprios e indicam a populao destinatria dos projetos e
servios a serem implantados.
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Direitos sociais legislao social elaborao de planos das polticas sociais
elaborao e execuo de programas e projetos sociais
Objetivos e populao destinatria
e polticas sociais no Brasil
Cada um dos direitos est explicitado nos artigos da Constituio Federal e regula-
mentados em leis que do as diretrizes determinantes para o planejamento de polticas
sociais. O quadro 1 elenca artigos da Constituio Federal de 1988 e leis para alguns di-
reitos sociais e setores das polticas, ou seja: sade, previdncia social, assistncia social,
renda/assistncia (com os programas: Benefcio de Prestao Continuada BPC; Progra-
ma de Erradicao do Trabalho Infantil PETI e Bolsa Famlia), educao, habitao, segu-
rana alimentar e nutricional e assistncia s famlias, crianas e adolescentes e idosos.
Quadro 1 Setores das polticas sociais e artigos da Constituio Federal de
1988 CF/88 e de leis sociais especfcas
Polticas
sociais
CF/88 Lei
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Sade Art. 196 a 200 Lei Orgnica da Sade LOS (Lei 8.080/90).
Previdncia Social Art. 201 e 202 Lei 8.213/91.
Assistncia Social Art. 203 e 204
Lei Orgnica da Assistncia Social LOAS (Lei
8.742/93).
Transferncia
de Renda:
BPC
Art. 203 LOAS Art. 20.
Transferncia de
Renda:
PETI
Referncias gerais no Art. 203 Portaria 2.917/2000 e LOAS.
Transferncia de
Renda:
Bolsa Famlia
Referncias gerais no Art. 203 Lei 10.836/2004 e LOAS.
Educao Art. 205 a 214 Lei de Diretrizes e Bases LDB (Lei 9.394/96).
Habitao de
Interesse Social
Art. 183, 187 e 191
Lei sobre habitao de interesse social (Lei
11.124/2005 SNHIS).
Segurana Alimen-
tar e Nutricional
Art. 200, 208 e 227
Lei do Sistema Nacional de Segurana Alimentar e
Nutricional LOSAN (Lei 11.346/2006).
Famlia, Criana,
Adolescente e
Idoso
Art. 226 a 230
LOAS; Estatuto da Criana e do Adolescente - ECA (Lei
8.069/1990); Estatuto do Idoso (Lei 10.741/2003).
3
Alguns artigos da CF/88 e leis foram indicados por Fabiane Bessa, a quem agradeo.
88
Segundo o IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (2006, p. 29),
A partir da Constituio de 1988, as polticas sociais brasileiras teriam como uma de suas fnalidades
mais importantes dar cumprimento aos objetivos fundamentais da Repblica, [...]. Assim, por
intermdio da garantia dos direitos sociais, buscar-se-ia construir uma sociedade livre, justa e
solidria; erradicar a pobreza e a marginalizao; reduzir as desigualdades sociais e regionais; e
promover o bem de todos, sem preconceitos ou quaisquer formas de discriminao.
A leitura dos artigos da legislao social, citados no quadro 1, possibilita identif-
car os objetivos e a populao destinatria das polticas
4
(quadro 2):
Quadro 2 Objetivos e populao destinatria das polticas sociais
Polticas
sociais
Objetivos
Populaao
destinatria
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Sade CF/88, art. 196 reduo do risco de doena e de outros
agravos; acesso universal e igualitrio s aes e servios
para sua promoo, proteo e recuperao.
LOS, art 2. garantir s pessoas e coletividade condi-
es de bem-estar fsico, mental e social.
CF/88, art. 196 direito de todos.
LOS, art 2. - direito fundamental
do ser humano.
Previdncia
social
CF/88, art. 201 cobertura dos eventos de doena, inva-
lidez, morte e idade avanada; proteo maternidade,
especialmente gestante; proteo ao trabalhador em
situao de desemprego involuntrio; salrio-famlia e
auxlio-recluso para os dependentes dos segurados de
baixa renda; penso por morte do segurado, homem ou
mulher, ao cnjuge ou companheiro e dependentes.
Lei 8.213/91, art. 1. assegurar aos seus benefcirios
meios indispensveis de manuteno, por motivo de in-
capacidade, desemprego involuntrio, idade avanada,
tempo de servio, encargos familiares e priso ou morte
daqueles de quem dependiam economicamente.
CF/88, art. 201 basicamente pes-
soas que contribuem (contributiva).
Assistncia
social
CF/88, art. 203 e LOAS art. 2. proteo famlia, ma-
ternidade, infncia, adolescncia e velhice; amparo
s crianas e adolescentes carentes; promoo da inte-
grao ao mercado de trabalho; habilitao e reabilita-
o das pessoas portadoras de defcincia e promoo
de sua integrao vida comunitria; garantia de um
salrio mnimo de benefcio mensal pessoa portadora
de defcincia e ao idoso que comprovem no possuir
meios de prover prpria manuteno ou de t-la provi-
da por sua famlia.
LOAS, art. 1. e 2. prover os mnimos sociais; garantir o
atendimento s necessidades bsicas; enfrentamento da
pobreza; provimento de condies para atender contin-
gncias sociais e universalizao dos direitos sociais.
Art. 203 da CF/88 e art. 2. da LOAS
quem necessitar.
Destaque: famlias, crianas, ado-
lescentes, idosos, pessoas com
defcincia, pessoas e famlias em
situao de pobreza.
4
Importante observar que para cada setor das polticas sociais, alguns artigos e leis elencam um tema, outros tratam de assunto diverso. Desta forma no
quadro 2 pode no haver o registro das mesmas leis para a coluna dos objetivos e populao e, ainda, quando vrios artigos ou leis expressavam objetivos e
populaes repetidas optou-se por apresentar apenas uma vez aqueles com maior clareza. E
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Polticas
sociais
Objetivos Populaao destinatria
Transferncia
de renda:
BPC
CF/88, art.203 e LOAS art. 2. garantia de um salrio mni-
mo de benefcio mensal pessoa portadora de defcincia
e ao idoso que comprovem no possuir meios de prover
prpria manuteno ou de t-la provida por sua famlia.
Art. 203 da CF/88 art. 2. da LOAS
pessoa portadora de defcincia e ao
idoso em situao de extrema pobre-
za (em famlias com renda per capita
de at salrio mnimo).
Transferncia
de renda:
PETI
Portaria 2.917/2000 erradicar o trabalho infantil nas ativi-
dades perigosas, insalubres, penosas ou degradantes nas
zonas urbana e rural; possibilitar o acesso, a permanncia
e o bom desempenho de crianas e adolescentes na esco-
la; implantar atividades complementares escola / jorna-
da ampliada; conceder uma complementao mensal de
renda/ bolsa s famlias; proporcionar apoio e orientao
s famlias benefciadas; e promover programas e proje-
tos de qualifcao profssional e de gerao de trabalho
e renda junto s famlias.
Portaria 2.917/2000 famlias com
renda per capita de at salrio
mnimo, com crianas e adolescen-
tes de 7 a 14 anos trabalhando em
atividades consideradas perigosas,
insalubres, penosas ou degradan-
tes.
Transferncia
de
renda: Bolsa
Famlia
Lei 10.836/2004 transferncia de renda para famlias
em situao de pobreza e extrema pobreza, com renda
mensal de at R$120,00 por pessoa. Os valores pagos: de
R$20,00 a R$182,00, de acordo com a renda mensal por
pessoa da famlia e o nmero de crianas e adolescentes
at 17 anos.
Lei 10.836/2004 famlias com
renda mensal de at R$120,00 por
pessoa.
Destaque: famlias com crianas e
adolescentes at 17 anos.
Educao
CF/88, art. 205 e LDB art. 2. e 4. pleno desenvolvimento
da pessoa, seu preparo para o exerccio da cidadania e sua
qualifcao para o trabalho; garantia de: ensino fundamen-
tal, obrigatrio e gratuito, assegurada, inclusive, sua oferta
gratuita para todos os que a ele no tiveram acesso na ida-
de prpria; progressiva universalizao do ensino mdio
gratuito; atendimento educacional especializado aos por-
tadores de defcincia, preferencialmente na rede regular
de ensino; educao infantil, em creche e pr-escola, s
crianas at 5 (cinco) anos de idade; acesso aos nveis
mais elevados do ensino, da pesquisa e da criao arts-
tica, segundo a capacidade de cada um; oferta de ensino
noturno regular, adequado s condies do educando;
atendimento ao educando, no ensino fundamental, atra-
vs de programas suplementares de material didtico-
escolar, transporte, alimentao e assistncia sade.
CF/88, art. 205 e LDB. art 5. a
educao direito de todos.
Habitao de
interesse
social
Lei do SNHIS, art. 2. viabilizar para a populao de
menor renda o acesso terra urbanizada e habitao
digna e sustentvel.
Lei do SNHIS, art. 2. e art. 4.
populao de menor renda.
Destaque: cotas para idosos, de-
fcientes e famlias chefadas por
mulheres.
90
Polticas
sociais
Objetivos Populaao destinatria
Segurana
alimentar
e nutricional
LOSAN, art. 2. e 4. garantir a segurana alimentar e nutri-
cional da populao; acesso regular e permanente a alimen-
tos de qualidade, em quantidade sufciente [...]. Tendo como
base prticas alimentares promotoras de sade que respei-
tem a diversidade cultural e que sejam ambiental, cultural,
econmica e socialmente sustentveis; ampliao das condi-
es de acesso aos alimentos por meio da produo, em es-
pecial da agricultura tradicional e familiar, do processamen-
to, da industrializao, da comercializao, incluindo-se os
acordos internacionais, do abastecimento e da distribuio
dos alimentos, incluindo-se a gua, bem como da gerao
de emprego e da redistribuio da renda; a conservao da
biodiversidade e a utilizao sustentvel dos recursos; garan-
tia da qualidade biolgica, sanitria, nutricional e tecnolgica
dos alimentos, bem como seu aproveitamento, estimulando
prticas alimentares e estilos de vida saudveis que respei-
tem a diversidade tnica e racial e cultural da populao; pro-
duo de conhecimento e o acesso informao.
LOSAN, art. 1. direito humano.
Destaque: populaes em situao
de vulnerabilidade social.
Famlia CF/88, art. 226 assegurar a assistncia famlia na pes-
soa de cada um dos que a integram.
LOAS art. 2. a proteo famlia, maternidade.
CF/88, art. 226 e LOAS art. 2. fa-
mlias
Criana, ado-
lescente
CF/88, art. 227 assegurar criana e ao adolescente, com
absoluta prioridade, o direito vida, sade, alimenta-
o, educao, ao lazer, profssionalizao, cultura,
dignidade, ao respeito, liberdade e convivncia fami-
liar e comunitria, alm de coloc-los a salvo de toda for-
ma de negligncia, discriminao, explorao, violncia,
crueldade e opresso; atendimento especializado para os
portadores de defcincia fsica, sensorial ou mental, bem
como de integrao social do adolescente portador de
defcincia, mediante o treinamento para o trabalho e a
convivncia, e a facilitao do acesso aos bens e servios
coletivos, com a eliminao de preconceitos e obstculos
arquitetnicos.
LOAS art. 2. proteo infncia, adolescncia; ampa-
ro s crianas e adolescentes carentes.
CF/88, art. 227 e LOAS art. 2.
criana e adolescente
Destaque: carentes e com
defcincia.
Idoso CF/88, art. 230 amparar as pessoas idosas, assegurando
sua participao na comunidade, defendendo sua digni-
dade e bem-estar e garantindo-lhes o direito vida; aos
maiores de sessenta e cinco anos garantida a gratuida-
de dos transportes coletivos urbanos.
LOAS, art. 2. a proteo velhice; garantia de 1 (um)
salrio mnimo de benefcio mensal ao idoso que com-
prove no possuir meios de prover a prpria manuten-
o ou de t-la provida por sua famlia.
CF/88, art. 230 e LOAS, art. 2. ido-
sos
Destaque LOAS: situao de
extrema pobreza.
Observa-se que no conjunto das polticas sociais os objetivos centrais so as ga-
rantias para a vida digna e o desenvolvimento de capacidades, bem como as protees
contra situaes de injustias sociais, especialmente pobreza e discriminao.
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Das doze polticas e programas sociais elencadas, quatro so universais (isto ,
no selecionam o pblico por faixa etria, renda, gnero, contribuio ou critrios se-
melhantes): sade, educao, segurana alimentar e nutricional e assistncia social.
Entre essas polticas universais, a poltica de segurana alimentar e nutricional destaca
o atendimento a pessoas em situao de vulnerabilidade (especialmente pela pobre-
za e idade) e a poltica de assistncia social destaca famlias, crianas, adolescentes,
idosos, pessoas com defcincia, pessoas e famlias em situao de pobreza.
O atendimento para pessoas em situao de pobreza est presente, especialmen-
te, em oito polticas e programas sociais: assistncia social, segurana alimentar e nutri-
cional, habitao, criana e adolescente, idoso, BPC, PETI e Bolsa Famlia; e tambm nos
principais objetivos e servios das polticas de educao e previdncia social.
As pessoas com defcincia esto destacadas em cinco polticas: assistncia social,
transferncia de renda BPC, habitao, educao e criana e adolescente. No artigo
sobre objetivos da poltica de educao, tambm, h meno especial s crianas e
adolescestes.
No subconjunto das polticas de previdncia social, assistncia social e sade (que
formam a chamada seguridade social), os indivduos, grupos e famlias so atendidos
[...] diferenciadamente por um sistema de Previdncia Social de carter contributivo;
por um sistema de Assistncia Social, gratuito e dirigido [especialmente] a populaes
pobres, sem capacidade contributiva; por um Sistema nico de Sade, de carter gra-
tuito [...] (IPEA, 2006, p. 28). Lembrando que a gratuidade das polticas pblicas signif-
ca que os recursos fnanceiros para a poltica foram arrecadados por meio de impostos
tambm recolhidos da populao que ser atendida de forma gratuita.
No conjunto, as polticas sociais visam promover a justia social e equidade, por
isso, ainda quando so universais, isto , polticas destinadas a toda a populao, a
legislao privilegia grupos sociais considerados vulnerveis como crianas, adoles-
centes, idosos, pessoas em situao de pobreza
5
, pessoas com defcincia, mulheres e
determinadas etnias como negros e ndios.
Enfm, a elaborao de polticas e projetos sociais requer o conhecimento dos
objetivos e grupos sociais delineados na legislao especfca. Em outras palavras, o
planejamento de polticas e projetos sociais possui como condio inescapvel a de
estar de acordo com a legislao para que possa atingir o objetivo de assegurar os
direitos sociais. Por exemplo, se estiver sendo elaborado um projeto que tem como
objetivo atendimento ligado alimentao, ento os elaboradores, gestores e imple-
mentadores devero conhecer a Lei Orgnica da Assistncia Social LOAS e a Poltica
de Assistncia Social, bem como a Poltica de Segurana Alimentar e Nutricional e a
5
Especialmente na poltica de assistncia social so consideradas a linha da pobreza (renda per capita de at do salrio mnimo) e linha da indigncia (renda
per capita de at do salrio mnimo).
92
lei que trata do tema. Tambm, se a populao benefciria deste projeto for crianas,
a equipe de elaborao, gesto e implementao dever compreender os termos do
Estatuto da Criana e do Adolescente.
TEXTO COMPLEMENTAR
Polticas sociais como alocao e distribuio de valores
(ABRANCHES, 1998, p. 10-14)
Poltica , tambm, poder, transformando-se, frequentemente, em um jogo de-
sequilibrado, que exponencia os meios dos mais poderosos e reduz as chances dos
mais fracos. Quem detm os instrumentos efcazes de presso tem maior probabili-
dade de obter mais da ao do Estado [...].
A poltica social parte, precisamente, do processo estatal de alocao e distri-
buio de valores. Est, portanto, no centro do confronto entre interesses de grupos
e classes, cujo objetivo a reapropriao de recursos, extrados dos diversos seg-
mentos sociais, em proporo distinta, atravs da tributao. Ponto crtico para o
qual convergem as foras vitais da sociedade de mercado, desenhando o complexo
dilema poltico-econmico entre os objetivos de acumulao e expanso, de um
lado, e as necessidades bsicas de existncia dos cidados, bem como de busca de
equidade, de outro.
[...] a poltica social intervm no hiato derivado dos desequilbrios na distribui-
o em favor da acumulao e em detrimento da satisfao de necessidades sociais
bsicas, assim como na promoo da igualdade. A ao social do Estado diz respei-
to tanto promoo da justia social, quanto ao combate misria, embora sejam
objetivos distintos. No primeiro caso, a busca da equidade se faz, comumente, sob a
forma dos direitos sociais da cidadania. No segundo, a interveno do Estado se lo-
caliza, sobretudo, [...] atravs de mudanas setoriais e reformas estruturais baseadas
em critrios de necessidades.
Histria e circunstncia encontram-se na determinao da extenso das carn-
cias sociais e da urgncia com que devem ser enfrentadas. [...] Mas a ordem poltica
que defne as opes disponveis de ao e as direes plausveis de interveno
estatal. [...]
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Sempre h opo, pois so vrios os pontos possveis de equilbrio entre acu-
mulao e privao social. Raramente existe apenas uma soluo sociopoltica para
cada problema, assim como so vrias as formas possveis de implementao de
uma determinada soluo.
As respostas emergem assim, de um processo de escolhas sucessivas, que en-
volve confrontos, atritos, coalizes, presses e contrapresses. So muitas as foras
envolvidas: os segmentos sociais, os estamentos tecnoburocrticos do Estado, o
congresso, a presidncia, os partidos, os sindicatos, os movimentos sociais, os espe-
cialistas e, no raro, suas corporaes. esse processo que defne, em cada momen-
to, como ser a poltica social, que prioridades eleger, qual ser sua relao com a
poltica econmica, qual a amplitude de seu alcance. [...]
Sempre haver quem defenda outros usos para qualquer recurso pblico.
Sempre haver resistncia ideolgica a qualquer tipo de interveno estatal. Sempre
haver controvrsia em torno de polticas pblicas. [...]
Na rea social [...] as inovaes geralmente emergem lentamente; requerem
muita pesquisa de demonstrao, seja para comprovar a existncia de necessidades
a serem supridas, seja para justifcar alternativas, com base em fatos e dados. As
opes possveis dependem, para serem implementadas, de muita persuaso, tanto
junto ao grupo decisrio e seus superiores quanto externa a ele, na busca de parcei-
ros e aliados. Qualquer alternativa admitir objeo poltica, ideolgica ou tcnica e
pode levar a audincias, debates, discusses e toda srie de manobras protelatrias.
por esta razo que as inovaes [...] dependem, frequentemente, de empreende-
dores: tcnicos, intelectuais e funcionrios, dispostos a investir tempo e recursos na
pavimentao da longa e acidentada trilha, que vai da formulao inicial das solu-
es para determinado problema ou dos modos de satisfazer certas necessidades,
at a adoo dessas ideias como polticas e a implantao dos programas que lhes
daro consequncia prtica.
preciso, de um lado, produzir as propostas, o que envolve grande esforo de
pesquisa, a mobilizao de competncias, dentro e fora da administrao, a elabo-
rao de diagnsticos, o levantamento de antecedentes, experincias, comparveis
que deram certo e assim por diante. [...]
Escolhas polticas, mesmo quando solidamente apoiadas em avaliaes tcni-
cas, sempre envolvem julgamento de valor. O balano entre necessidades e prefe-
rncias esquivo. Ainda que se eleja um conjunto claro de carncias a serem sana-
94
das, se estabeleam parmetros de ajuste entre as imposies da acumulao e os
reclamos da sociedade, h uma ampla margem de divergncia sobre quanto dessas
privaes obrigao do Estado prover e em que condies. [...]
A poltica social envolve, necessariamente, intervenes independentes do
mercado. No pode, por isso mesmo, ser submetida a preferncias defnidas pelo
mecanismo de preos, nem avaliada, em sua efccia, por critrios de mercado. [...] A
poltica social, como ao pblica, corresponde a um sistema de transferncia unila-
teral de recursos e valores, sob variadas modalidades, no obedecendo, portanto,
lgica do mercado, que pressupe trocas recprocas. A unilateralidade baseia-se no
fato de o processo social determinar inmeras situaes [...] que devem ser corrigi-
das, legitimamente, atravs da ao estatal.
Muitas dessas situaes implicam incapacidades de ganhar a vida por conta
prpria e independente da vontade individual [...]. Decorrem de fatores externos
ao indivduo e associados dinmica coletiva de reproduo da vida social. Outras
circunstncias esto ligadas ao ciclo vida do ser humano e so, portanto, incontro-
lveis individual ou coletivamente. Outras, enfm, so determinadas por acidentes,
nos quais no se pode determinar responsabilidades exigveis. Todas essas instn-
cias justifcam a interveno unilateral do Estado, como garantia concreta da obser-
vncia de direitos sociais dos cidados, em relao aos quais existe clara contrapar-
tida de deveres sociais. [...]
o compromisso poltico, impresso na ao do Estado, que dir se a poltica
social ser apenas refexo e legitimao do status quo ou efetivo instrumento de mu-
dana social. Existe, entretanto, um conjunto irredutvel de garantias irrecusveis,
seja no que diz respeito ao combate s formas mais extremas de pobreza, seja no
que se refere manuteno de condies mnimas de vida. So conquistas inalien-
veis do processo civilizatrio e a ele esto inextricavelmente associadas.
ATIVIDADES
Elabore uma defnio de polticas sociais. 1.
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Por que importante, para elaborar polticas e projetos sociais, conhecer os 2.
objetivos e grupos sociais previstos nos artigos sobre direitos sociais da CF/88
e das leis?
Em equipe, escolha um projeto social. Numa pgina, identifque: 3.
nome do projeto; a.
quais direitos sociais esto sendo assegurados; b.
quais as pessoas ou grupos sociais atendidos; c.
qual a poltica social e a lei (pode ser mais de uma) que esto relacionadas d.
com o projeto.
97
Sistema Brasileiro de Proteo Social
Proteo social: uma prtica social e poltica
Proteo social no campo dos direitos so as aes pblicas que tm como jus-
tifcativa a dimenso social da cidadania
1
e esto fundamentadas na legislao social.
Este o sentido das intervenes sociais do Estado nas sociedades ocidentais, a partir,
especialmente, do sculo XVIII.
Em cada sociedade, a depender de sua trajetria histrica, formatado um siste-
ma protetivo que pode ser mais ou menos robusto e abrangente em termos das provi-
ses pblicas e cobertura da populao por direitos sociais. Para Draibe (2003, p. 63), o
conceito de sistema de proteo social tem um sentido abrangente,
[...] com conotao similar ao de estado (ou regime) de bem-estar social [...] o termo proteo
remete ideia de proteo contra riscos sociais, tanto os velhos e clssicos perda previsvel da
renda do trabalho como os contemporneos ter emprego decente, educar os flhos, viver nas
megalpoles, habitar e alimentar-se condignamente etc., tais conceitos so de maior amplitude,
portanto, que o de seguridade social, usualmente referido previdncia, sade e assistncia social.
O sistema de proteo social foi elaborado por um tipo de Estado que reformu-
lou o Estado de Direito como Estado Social
2
. Quer dizer, o Estado cuja funo anterior
era menos de intervir na sociedade e mais de garantir liberdades individuais contra o
abuso do poder, seja de governantes ou dos grupos no interior da prpria sociedade,
passa, tambm, a incorporar funes sociais que exigem o planejamento e a realizao
de polticas que regulem as relaes socioeconmicas (polticas de trabalho e renda,
de educao pblica, habitao social etc.).
1
Cidadania aqui tem o signifcado das condies legais, institucionais e culturais para que as relaes sociais e polticas sejam mediadas pelos direitos (espe-
cialmente, civis, polticos, sociais e de identidades).
2
A autora Di Pietro (1998, p.1-2) explica que: no primeiro perodo do Estado de Direito, iniciado na segunda etapa do Estado Moderno, instaurou-se o cha-
mado Estado de Direito Liberal, estruturado sobre os princpios da legalidade, igualdade e separao de poderes, todos objetivando assegurar a proteo dos
direitos individuais, nas relaes entre particulares e entre estes e o Estado; o papel do Direito era o de garantir as liberdades individuais, j que se proclamava,
com base no direito natural, serem os cidados dotados de direitos fundamentais, universais, inalienveis. O Estado de Direito Liberal, embora idealizado para
proteger as liberdades individuais, acabou por gerar profundas desigualdades sociais, provocando reaes em busca da defesa dos direitos sociais do cidado.
[...] No segundo perodo do Estado de Direito, iniciado em meados do sculo XIX, atribui-se ao Estado a misso de buscar a igualdade entre os cidados; para
atingir essa fnalidade, o Estado deve intervir na ordem econmica e social para ajudar os menos favorecidos; a preocupao maior desloca-se da liberdade
para a igualdade. O individualismo, imperante no perodo do Estado Liberal, foi substitudo pela ideia de socializao, no sentido de preocupao com o bem
comum, com o interesse pblico. Isto no signifca que os direitos individuais deixassem de ser reconhecidos e protegidos; pelo contrrio, estenderam o seu
campo, de modo a abranger direitos sociais e econmicos.
98
Entretanto, existem (e existiram ao longo da histria) formas de proteo social
fora do campo dos direitos as chamadas protees tradicionais prestadas de acordo
com vnculos de pertencimento familiar ou territorial s pessoas consideradas em des-
vantagem ou vulnerveis e em risco.
De forma conjunta ou no, o poder poltico e as relaes de pertencimento grupal
elegem pessoas-alvo das aes sociais e realizam medidas de proteo social por meio
do provimento de bens materiais (renda, alimentao, moradia entre outros) e imate-
riais (acolhida, apropriao cultural, desenvolvimento de autonomia e de capacidades,
por exemplo).
Ao longo da histria
3
, famlias; comunidades profssionais, religiosas, vizinhana;
naes; Estados; e de organizaes regionais ou internacionais, tm desenvolvido din-
micas protetivas aos seus membros, e neste processo, no raro, efetivam uma seleo
dos que no seriam elegveis para estas aes. H episdios histricos que culminam
com abandono, expulso ou assassinato de pessoas ou coletividades de diferentes
etnias, nacionalidades, religio; com defcincia, recm-nascidos do sexo feminino; in-
capacitados ou excludos do trabalho.
Na Idade Mdia a proteo fundada nas relaes de proximidade ocorria em con-
junto com a caridade ofertada pela Igreja Catlica e por aes implementadas pelo
poder poltico, com forte acento na represso e obrigatoriedade do trabalho (CASTEL,
2001; 2005). No fm da Idade Mdia e Renascimento, o aumento e concentrao do pau-
perismo nas cidades devido expulso dos trabalhadores do campo e a substituio do
trabalho artesanal pelas manufaturas acabam por exigir a proteo pblica das pessoas
com alguma fragilidade de vinculo social ou familiar e em situao de pobreza.
Nos sculos XVIII e XIX
4
as mudanas em torno da revoluo poltica francesa e da
industrializao capitalista, especialmente na Inglaterra, acarretam, por um lado, perda
dos laos de proteo familiares e de vizinhana; pauperismo decorrente das condies
de explorao do trabalho assalariado e da mendicncia voluntria ou por incapacida-
de para o trabalho. Por outro lado, ocorrem revoltas e resistncias dos trabalhadores e,
principalmente no sculo XIX, lutas pelos direitos civis, trabalhistas e sociais.
So estes reclamos por direitos sociais que permitem a organizao da proteo
social pblica no perodo moderno, quer dizer, perodo em que o Estado assume cada
vez mais as aes de proteo e regulao da vida social e do trabalho: h a promul-
gao de leis de reduo de jornada de trabalho, fxao de melhores ambientes e
salrios, regulao do trabalho infantil e feminino, frias, assistncia previdenciria,
moradia, sade e educao dos trabalhadores. Entretanto, junto a estas iniciativas
3
Uma discusso sobre perodos histricos da proteo social encontra-se em KAUCHAKJE, Samira; DELAZARI, Luciene (2007a) e KAUCHAKJE, Samira; ULTRA-
MARI, Clvis, (2007b).
4
A partir deste momento interessante observar que so os mesmos fatores histricos (econmico-sociais e culturais) que explicam a emergncia da questo
social, do planejamento de polticas sociais e do Estado de Bem-Estar, isto , questo social, polticas sociais, planejamento e Estado Social so indissociveis
em termos de concepo e de formao histrica. E
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ligadas ao mundo do trabalho so elaboradas, tambm, leis de proteo s pessoas
empobrecidas sem trabalho, desde que sejam obrigadas a se inserir em algum tipo de
trabalho regular ou comprovem incapacidade para isto.
Entre o fnal dos anos 1920 e os 1940, as lutas sociais de inspirao socialista (com o
marco da Revoluo Russa de 1917), a crise econmica capitalista com queda de lucros e
de empregos (ilustrada pela queda na Bolsa de Valores nos EUA em 1929) e as consequ-
ncias sociais das duas Guerras Mundiais, trouxeram uma progressiva responsabilizao
social do Estado em fcar frente do planejamento de polticas sociais e econmicas.
Estas condies foram favorecidas ainda mais por um novo ciclo de crescimento
econmico e de empregos entre 1940 e os anos 1970, perodo em que foram constru-
dos os Estados de Bem-Estar Social
5
, mais ou menos abrangentes em diferentes socie-
dades, mas cujo ncleo so as polticas sociais de educao, sade, previdncia social
e transferncia/auxlio de renda, estendendo-se para polticas de habitao, esporte e
lazer, cultura, transporte, assistncia social, segurana alimentar, por exemplo. Assim,
entre a primeira metade do sculo XX at os anos 1970, a proteo social esteve forte-
mente articulada aos direitos de cidadania e garantias pblicas.
Nos anos 1980 a mundializao fnanceira
6
associada a um perodo de perda de
empregos induz a uma crise fscal do Estado (o que quer dizer menor arrecadao de
impostos e tributao para fnanciar polticas pblicas). Organizaes nacionais e in-
ternacionais que fnanciam projetos sociais, tais como o Banco Nacional de Desenvol-
vimento Econmico e Social BNDES e Banco Interamericano de Desenvolvimento
BID, tenderam a deslegitimar o Estado de Bem-Estar apregoando propostas de re-
duo das polticas sociais pblicas estatais e universais
7
. Em contrapartida, incentiva-
ram programas e projetos sociais focalizados em setores mais carentes da populao
e realizados em parceria com a sociedade civil (especialmente ONGs e empresas priva-
das), de acordo com os [...] dois mais caros princpios do revivido liberalismo radical: a
responsabilidade pblica reduzida a polticas para grupos pobres, por intermdio de
redes de proteo e programas focalizados, e a responsabilidade estritamente indivi-
dual, em que as pessoas so estimuladas a assumir os seguros contra os riscos sociais
[...]. (DRAIBE, 2003, p. 1)
Neste sentido, Fleury (1994) apontou uma forte investida do Estado e destas agn-
cias de fnanciamento para a (re)privatizao da questo social, e, por isto, ao invs de
cidados estariam sendo focados indivduos e grupos fragmentados e isolados que
buscam se inserir em programas e projetos sociais.
5
O Estado de Bem-Estar Social caracterizado pelo planejamento e fnanciamento de polticas, oferta de servios pblicos de carter social e, ao mesmo
tempo, de um alto nvel de consumo que mantm aquecida a economia.
6
Em grande medida, a chamada mundializao signifca uma economia mundial nica, cada vez mais integrada e universal, operando em grande medida por
sobre as fronteiras do Estado (HOBSBAWM, 1995, p. 24).
7
Anderson (1995) compreende esta tendncia como parte da hegemonia neoliberal nas polticas sociais e econmicas como: mercantilizao de direitos
convertidos em bens ou servios adquiridos no mercado (por exemplo, sade, educao e previdncia privadas); deslegitimao do Estado e exaltao das
virtudes do mercado para o desenvolvimento social.
100
A despeito disto, no Brasil, as polticas sociais no foram desmanteladas em termos
do fnanciamento ou do sistema legal-administrativo
8
que as organiza de acordo com
a Constituio Federal de 1988, porm, houve uma reestruturao na direo de sua
restrio, seletividade e focalizao (BEHRING; BOSCHETI, 2006, p. 134). As autoras in-
terpretam seletividade e focalizao como antagnicas universalidade, pois signif-
cam destinar, de forma prioritria ou exclusiva, recursos das polticas para grupos so-
ciais e pessoas (no geral, vulnerveis ou em risco pela situao de pobreza, idade, etnia,
gnero ou um cruzamento destas condies) ao invs de atingir a toda a populao
9
.
Draibe (2003) e Arbix (2007) por sua vez, entendem que a seletividade de programas
de enfrentamento pobreza pode ser positiva para diminuir a desigualdade social.
A concluso comum, contudo, que no houve desaparecimento do Estado de
Bem-Estar brasileiro
10
, mas sim sua modifcao. As principais mudanas so: nfase
na participao social no sentido do controle e planejamento de polticas de proteo
social, bem como no sentido de parcerias e da complementaridade do setor privado
(sobretudo de ONGs) para implementar tais polticas; descentralizao e ao conjunta
entre as esferas de governo federal, estadual e municipal; e importncia dos progra-
mas de transferncia de renda e destaque para grupos populacionais mais vulnerveis
pela pobreza.
Como visto, para alguns autores (BEHRING; BOSCHETTI, 2006; FLEURY, 1994) estas
modifcaes fragilizam ainda mais o Estado de Bem-Estar Social brasileiro que no
foi abrangente ou sufciente para a cobertura da populao pelas polticas sociais em
nenhum momento desde sua formao por volta dos anos 1930; para outros, as mu-
danas imprimem potencialidades para a democratizao da poltica por meio da par-
ticipao social (KAUCHAKJE, 2007a; SCHERER-WARREN, 2006) e democratizao dos
recursos econmicos (DRAIBE, 2003; ARBIX, 2007).
Carvalho (1999, p. 25) observa que estas alteraes tm resultado num Estado de
Bem-Estar misto, no qual
[...] os atores sociais/sujeitos coletivos presentes na arena poltica so corresponsveis na implementao
de decises e respostas s necessidades sociais. No que o Estado perca a centralidade na gesto
social, ou deixe de ser o responsvel na garantia de oferta de bens e servios de direito dos cidados;
o que altera o modo de processar esta responsabilidade. A descentralizao, a participao, o
fortalecimento da sociedade civil pressionam por decises negociadas, por polticas e programas
controlados por fruns pblicos no-estatais, por uma execuo em parceria e, portanto, publicizada.
8
Sistema formado pela legislao social, oramento e planos das polticas sociais e rgos de planejamento e implementao e controle do Estado e da
sociedade civil.
9
Um exemplo encontra-se nos programas destinados mulher negra em idade reprodutiva e de baixa renda, tal como recomendado para algumas aes do
Plano Nacional de Poltica para as Mulheres (Disponvel em: <www.presidencia.gov.br/estrutura_presidencia/sepm>.)
10
No Brasil a partir 1930, principalmente, foi formatado um Estado de Bem-Estar Social que at a dcada 1970 teve como trao caracterstico ser destinado,
principalmente, s pessoas inseridas no mercado formal de trabalho (e com forte fnanciamento desta prpria populao). A partir do fnal dos anos 1980 e nos
anos 1990 esta caracterstica foi sendo modifcada devido as diretrizes universalistas da Constituio Federal de 1988, imprimindo, por um lado, maior abrangn-
cia e estendendo parte das polticas sociais a toda a populao, e por outro lado, de forma contraditria, marcada pelas concepes de seletividade que elege
como pblico-alvo grupos sociais excludos ou fragilmente includos no sistema de emprego (que sofreu uma reduo de postos de trabalho naqueles anos). As
feies atuais do Estado de Bem-Estar brasileiro, ou o que equivalente, do Sistema de Proteo Social no Brasil, esto sendo construdas a partir destas heranas
histrico-institucionais. Mas, ainda que com tradio residual, pode-se afrmar (e elaborar crticas) sobre um Estado de Bem-Estar brasileiro. Para aprofundar os
estudos crticos sobre as particularidades e histria do Estado de Bem-Estar Social no Brasil ver, principalmente, Aureliano e Draibe (1989) e Medeiros (2001). E
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Dito de outro modo, um Sistema Democrtico de Proteo Social baseado nos
direitos, o que supe a primazia do Estado e o fortalecimento do carter pblico das
organizaes da sociedade civil que participam da elaborao e implementao das
polticas e dos projetos sociais.
O Sistema Brasileiro de Proteo Social (SBPS) atual (com o marco legal da Cons-
tituio Federal de 1988) foi ordenado a partir de valores e princpios combinados
como: equidade (justia social) e universalidade; proviso do Estado e complemento
do setor privado; competncias mtuas entre esferas do governo (unio, estados e
municpios) e descentralizao; e participao social (DRAIBE, 1991; 2003). Um enten-
dimento sobre tais princpios ordenadores permite compreender a implementao de
cada poltica que forma o SBPS e de seu conjunto.
Equidade e universalidade:
a universalizao dos direitos e ao mesmo tempo a ateno privilegiada para
alguns segmentos e grupos sociais como idosos, crianas e adolescentes, pes-
soas em situao de pobreza ou miserabilidade, teria o objetivo de efetivar as
garantias de cidadania num contexto de profunda desigualdade social. Porm,
a interpretao deste princpio nos artigos constitucionais tem gerado discrdia
entre analistas.
Segundo o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada IPEA, entre os anos 1990
e 2000, a implementao de polticas sociais ocorreu na contramo dos precei-
tos universalizantes impressos na Constituio Federal de 1988 CF/88, porque
juntamente com ampliao da cobertura ocorreu a focalizao das polticas
sociais no combate direto pobreza. O texto do instituto considera que para
enfrentar as desigualdades no Brasil, o mais indicado seriam polticas de carter
universal, ainda mais porque estas no do lugar necessidade de comprova-
o de necessidades e carncias (como comprovao de renda e pobreza), ou
de declarao de pertencimento tnico--cultural para ter direito a programas e
servios pblicos. Isto , no abrem condies para possveis estigmatizaes e
discriminaes negativas, pois,
[...] para o enfrentamento dos desafos sociais brasileiros reconhece-se que a universalizao
das polticas sociais a estratgia mais indicada, uma vez que, num contexto de desigualdades
extremas, a universalizao possui a virtude de combinar os maiores impactos redistributivos
do gasto com os menores efeitos estigmatizadores que advm de prticas focalizadas de
ao social. Alm disso, a universalizao a estratgia condizente com os chamados direitos
amplos e irrestritos de cidadania social [...]. (IPEA, 2007 p. 23)
102
Os programas e projetos de enfrentamento da pobreza ou os compensat-
rios acompanham a histria e desenvolvimento das polticas sociais. Fazem
parte de aes residuais assistencialistas com caractersticas caritativas, mas
tambm tm espao no conjunto das polticas com o carter de direitos. Como
vemos em Lavinas:
[...] programas compensatrios integram o arcabouo institucional das polticas sociais.
[...] Estruturam-se em valores de solidariedade, indispensveis nas sociedades modernas,
fortemente diferenciadas e desiguais, pois permitem mitigar os efeitos da pobreza propiciando
um aumento do bem-estar comum. Tais programas, todavia, no incorporam forosamente
valores de equidade. Costumam ser, por isso mesmo, focalizados e no universais. Distinguem-se
no interior das polticas sociais comprometidas com a busca de maior equidade, por atenderem
a uma clientela especfca, a dos pobres. [...] Ainda, assim, so absolutamente essenciais para seu
pblico-alvo, a populao em situao de carncia. (LAVINAS, 2000, p. 40)
Entretanto, Draibe considera que, no perodo em destaque, parte destes pro-
gramas de enfrentamento da pobreza ocorreu no interior de polticas e pro-
gramas cujo princpio a universalidade (sade, educao e assistncia social,
por exemplo). Por isso, eles podem reduzir as chances da reproduo da de-
sigualdade sob o manto de programas universais, frequentes, sobretudo em
sociedades muito desiguais (DRAIBE, 2003, p.11), uma vez que programas
universais que no deslocam recursos e servios prioritrios s populaes
empobrecidas podem encobrir ou reforar iniquidades e injustias sociais.
Ampliando este argumento, pode-se admitir que o arranjo poltico-fnanceiro
que permite que dentro de polticas universais haja prioridade para destinar
recursos e servios sociais para grupos sociais que por fatores sociais, econ-
micos e culturais, esto em situao de vulnerabilidade (mulheres, populaes
indgenas ou negros, de baixa renda, idosos, crianas e adolescentes, pessoas
com defcincia, por exemplo) parece ter impacto redistributivo. Um exemplo
trazido por Arbix e Neri (2007) que frisam que, entre 2001 e 2005, a reduo da
pobreza teve como principal fora propulsora a queda na desigualdade trazida,
principalmente, pelos programas destinados aos setores mais empobrecidos
na sociedade.
Desta forma, as polticas e projetos sociais de reduo da pobreza, conjuga-
das e no interior das polticas universais, parecem resguardar o princpio da
equidade.
Proviso pblica estatal e complementaridade do setor privado:
o Estado a instituio a quem compete legislar, formular, implementar, con-
trolar, fscalizar e fnanciar polticas sociais no campo das garantias dos direitos,
ainda que democraticamente, de forma participava com a sociedade civil. Isto
, numa democracia, as polticas sociais so de responsabilidade do Estado
sob o controle participativo da sociedade civil, podendo ser implementadas
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de forma complementar pelas organizaes do setor privado (especialmente
organizaes no governamentais).
Segundo o IPEA (2007, p. 8-10), a partir da dcada de 1990 o incentivo ao provi-
mento de servios sociais pelo setor privado se consolidou e orientou a atuao
do Estado. A agenda das polticas sociais foi pautada por privatizao da oferta
de servios pblicos, ou em outras palavras pelo incentivo oferta e provimento
dos servios e equipamentos sociais pelas organizaes no governamentais.
No entanto, Draibe (2003, p. 89), para o perodo 1995-2002, no registrou um
recuo do Estado no campo das polticas sociais e observou que as alteraes
implementadas nos servios sociais pblicos e universais visaram a aperfeioa-
mentos, reforos, aumento do seu impacto redistributivo, melhoras de efccia,
no a sua substituio ou privatizao.
De toda forma, o princpio acima signifca que a proviso pblica referida aos
direitos sociais funo do setor estatal, ainda que complementada pelo setor
pblico ampliado
11
.
Descentralizao: Unio, estados e municpios:
as polticas sociais so planejadas, controladas, fnanciadas e executadas de
forma complementar e descentralizada entre as esferas de governo. Por exem-
plo, a poltica de sade possui o Plano Nacional de Sade, Plano Estadual e
Plano Municipal; h o Conselho Nacional da Sade, o estadual e o municipal;
cada um dos entes federados, incluindo o municpio, destina parte de seu
oramento para o fnanciamento desta poltica; e a execuo realizada nos
Estados e municpios de forma unifcada pelo Sistema nico de Sade SUS
para que no haja sobreposio e para que cada instncia seja responsvel por
diferentes complexidades de aes. Desenho similar encontra-se nas polticas
da assistncia social, da educao e da criana e adolescente, entre outras
12
.
Para alguns servios e atividades sociais realizadas nos municpios a CF/88 es-
tabeleceu competncias partilhadas ou especfcas entre as esferas de gover-
no, conforme o quadro 1.
11
Simes (2007, p. 355) esclarece que quando quisermos nos referir s pessoas jurdicas de Direito Pblico seria prefervel denominar de setor estatal, j
que a denominao de setor pblico mais ampla, pois engloba tanto o setor estatal, quanto as pessoas jurdicas de Direito Privado, cujas atividades sejam
declaradas de interesse pblico.
12
Detalhes sobre cada poltica social sero indicados no tpico a seguir.
104
Quadro 1 Competncias municipais em alguns servios e atividades sociais
Esfera de governo Servios/atividades
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Federal-estadual-municipal
(competncias partilhadas)
Sade
Assistncia Social e combate pobreza
Assistncia s pessoas com defcincia
Abastecimento alimentar
Saneamento e habitao
Predominantemente municipal Pr-escola e Educao Fundamental
Sade (nos nveis bsicos)
Apenas municipal Transporte coletivo
Participao social:
a participao social nas polticas pblicas ocorre como parte das demandas
e dinmicas da sociedade por meio dos movimentos sociais, por exemplo, ou
por meio dos canais institucionalizados previstos na prpria CF/88 como: pro-
jetos de iniciativa popular; audincia pblica; participao no oramento; re-
ferendo; plebiscito; conferncias de polticas, fruns e conselhos (KAUCHAKJE,
2002; GOHN, 2003), que sero apresentados a seguir:
movimentos sociais: um dos principais protagonistas nas conquistas, garan-
tias e aprofundamento dos direitos. Os movimentos feministas, ecolgicos e
de trabalhadores so exemplos.
frum: espao de debate, articulao e propostas de movimentos so-
ciais, organizaes no governamentais e governamentais, bem como de
grupos sociais mobilizados em torno de temas dos direitos, das polticas e
da economia. O Frum Nacional de Reforma Urbana, Frum Nacional pela
Reforma Agrria e Justia no Campo, Frum Mundial ou Nacional de Edu-
cao, Frum Social, so ilustrativos.
conselhos de polticas: formados por representantes da sociedade civil
e governamentais, participam do planejamento, monitoramento e fsca-
lizao das polticas pblicas, sendo instrumentos de controle das aes
do Estado pela sociedade civil. Os conselhos podem ser agrupados entre
consultivos, com poder de infuir nas decises dos gestores pblicos, ou
deliberativos, com poder de deciso sobre os planos, aes e recursos das
polticas. Entre os conselhos deliberativos destacam-se o Conselho de As-
sistncia Social, Conselho da Educao e o Conselho da Sade.
conferncia de polticas: espao em que representantes do governo e da
sociedade civil esto reunidos para que haja a prestao de contas e ava-
liao de polticas pblicas e, tambm, o planejamento de novo perodo
de gesto da poltica pblica especfca. As Conferncias dos direitos da
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pessoa idosa e de Segurana Alimentar que ocorrem nas esferas nacional,
estadual e municipal so exemplos.
oramento com participao social: deciso coletiva sobre o destino e prio-
ridade de uso de recursos pblicos disponibilizados para obras e servios. As
experincias ocorridas em Porto Alegre e em Belo Horizonte fcaram conhe-
cidas nos anos 1990 pelo exerccio do oramento participativo, buscando in-
tegrar a populao nas decises sobre o investimento de recursos pblicos.
iniciativa popular: proposio pela populao de projeto de lei que dever ser
aprovado, modifcado ou rejeitado pelo poder legislativo. O projeto deve ser
subscrito por, no mnimo, um por cento do eleitorado nacional, distribudo pelo
menos por cinco Estados, com no menos de trs dcimos por cento dos elei-
tores de cada um deles (CF/88, art. 61). So exemplos: projeto de lei de iniciativa
popular que prev alteraes Lei de Inelegibilidades (o objetivo impedir a
candidatura de polticos condenados por crimes graves); projeto de iniciativa
popular (contra crimes hediondos que altera o Cdigo Penal), entre outros.
audincia pblica: mecanismo de publicizaco e transparncia dos atos
do Estado. Rene populao, representantes governamentais dos poderes
Executivo, Legislativo e o Ministrio Pblico para apresentao e prestao
de contas de polticas, discusso de projeto de lei ou de atividades e servi-
os governamentais de impactos econmicos e socioambientais.
plebiscito: instrumento de deliberao popular, por aprovao ou rejeio
(sim/no) antes de um ato governamental, lei ou alterao nesta. Um dos
plebiscitos no Brasil foi sobre monarquia ou repblica e presidencialismo
ou parlamentarismo de 1993.
referendo: instrumento de deliberao popular, por ratifcao ou rejeio
(sim/no), aps um ato governamental, lei ou alterao nesta. Um exemplo
o referendo sobre a proibio do comrcio de armas de fogo e munio
ocorrido em 2005.
No item a seguir estes princpios sero detalhados para os principais setores das
polticas sociais: assistncia social, sade, educao, habitao, previdncia social, se-
gurana alimentar e nutricional. Complementados pelas polticas da famlia, da criana
e do adolescente; do idoso, bem como, pelas polticas de transferncia de renda (pro-
gramas Bolsa Famlia
13
, Benefcio de Prestao Continuada BPC
14
e Programa de Er-
radicao do Trabalho Infantil PETI
15
), as quais so, geralmente, geridas pelos rgos
pblicos da poltica de assistncia social.
13
Transferncia de renda para famlias em situao de pobreza e extrema pobreza, com renda mensal de at R$120,00 por pessoa. Os valores pagos: de
R$20,00 a R$182,00, de acordo com a renda mensal por pessoa da famlia e o nmero de crianas e adolescentes at 17 anos.
14
Garantia de um salrio mnimo de benefcio mensal pessoa portadora de defcincia e ao idoso que comprovem no possuir meios de prover prpria
manuteno ou de t-la provida por sua famlia.
15
Programa que visa contribuir para erradicar o trabalho infantil nas atividades perigosas, insalubres, penosas ou degradantes nas zonas urbana e rural.
106
Polticas sociais e princpios constitucionais
Nos artigos da CF/88 e legislao de cada poltica social
16
observa-se alguns prin-
cpios do SBPS, como nos exemplos apresentados no quadro a seguir
17
:
Quadro 2 Princpios do Sistema Brasileiro de Proteo Social de acordo
com a legislao referente s polticas sociais
Polticas
sociais/
princpios
do SBPS
Equidade
Universali-
dade
Proviso
pblica
estatal
Complemen-
taridade do
setor privado
Competncia
partilhada e/ou
descentralizao
Participao
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Sade CF/88, art.
196
LOS, art. 2. e
7., IV
CF/88, art. 196
LOS, art, 2. e
7., IV
CF/88, art.
196
LOS, art. 2.
CF/88, art. 197
LOS, Tt II-2. e
art. 24
CF/88, art. 198
LOS, art. 9.
CF/88, art. 198.
LOS, art.37
Previdncia
Social
CF/88,
art. 201
* * CF/88, art. 202 Lei 8213/1991
art. 2. VIII
Lei 8213/91 art.
2. VIII; 3. e 7.
Assistncia
Social
CF/88,
art. 203
LOAS art. 4.
CF/88,
art. 203
LOAS, art. 4.
LOAS, art.
1.; 5. III
LOAS, art. 1.; 9.
e 10.
CF/88, art. 204-I
LOAS, art. 5.- I-III e 8.
CF/88
art. 204-II
LOAS, art. 5. -II
e 16.
Benefcio de
Prestao
Continuada
BPC
CF/88,
art. 203-V
LOAS,
art. 20: 3.
Estatuto do
Idoso, art. 34
* * CF/88,
art. 203-V
Decreto
6.214/2007
art. 2.
Decreto 6.214/2007
art. 2.
Cap. III e IV
Decreto
6.214/2007
Cap. V-art. 43
Programa de
Erradicao do
Trabalho Infantil
PETI
Portaria
2.917/2000
* * Portaria
2.917/2000
Itens 5.11
e 6
Portaria 2.917/2000
Itens 6 e 10
Decreto
6.214/2007
Itens 5.1; 5.4 e 7
Bolsa Famlia Lei
10.836/2004
* * Lei
10.836/2004
Art.8
Lei 10.836/2004,
art. 8.
Lei 10.836/2004,
art. 8. e 9.
Educao CF/88,
art. 205 e
206: I e IV;
208: I-III-IV-
VI-VIII e 213
1.
LDB, art.
12.:V
CF/88, art. 205
e 206: I e IV
CF/88, art.
205 e 208
LDB, art.5.
CF/88, art. 206: III;
209 e 213
LDB, art. 3.: V
CF/88, art. 211
LDB, art. 69
LDB, art. 9. 1.;
12 e 14: II
16
LOS Lei Orgnica da Sade; Lei 8.213/91 para a Previdncia Social; LOAS Lei Orgnica da Assistncia Social; LOAS, art. 20 3. para o BPC; Portaria
2.917/2000 para o PETI; Lei 10.836/2004 para o Programa Bolsa Famlia; LDB Lei de Diretrizes e Bases da Educao; Lei 11.124/2005 para o SNHIS/Sistema
Nacional de Habitao de Interesse Social; LOSAN, Lei 11.346/2006 para o Sistema Nacional de Segurana Alimentar e Nutricional.
17
Agradeo a Fabiane Bessa pela indicao de alguns artigos da CF/88 e da legislao social.
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Polticas
sociais/
princpios
do SBPS
Equidade
Universali-
dade
Proviso
pblica
estatal
Complemen-
taridade do
setor privado
Competncia
partilhada e/ ou
descentralizao
Participao
social
Moradia e Ha-
bitao (de in-
teresse social)
CF/88, art. 183,
187 e 191
Lei SNHIS,
art. 2.: II e 4.: II
ae h
* * Lei SNHIS, art.
7.
Lei SNHIS, art. 5.: VII CF/88, art. 23
Lei SNHIS, art.4.
Lei SNHIS,
art. 4.:I; 5.: IV-V
e 10.
Segurana ali-
mentar e nu-
tricional
CF/88, art.
208: VII
LOSAN,
art. 4.: III e
8.: I
LOSAN, art. 2.;
4.: III e 8.: I
CF/88, art. 7.;
200; 208 e 227
CF/88, art. 7. LOSAN, art. 7. e 9.: II LOSAN, art. 8.: III
e 11.: I-II
Da famlia CF/88
arts. 226 a 230
CF/88
art. 226 8
Da criana e
adolescente
ECA, art. 3.;
4. e 23
* * CF/88, art. 227
ECA, art. 4.
CF/88, art. 227
ECA, art. 86
ECA, art. 86 ECA, art. 89
Do idoso C F / 8 8 ,
art.203-V
LOAS, art. 20:
3.
Estatuto do
Idoso, art. 34
* * CF/88, art. 230
Estatuto do
Idoso, art. 9.
Estatuto do Idoso,
art. 46
Estatuto do
Idoso, art. 46
Estatuto do Idoso,
art. 7.
* A previdncia social poltica contributiva, isto , destinada queles que contribuem (com algumas excees
que a lei delimita).
* * Polticas destinadas a grupos sociais especfcos: habitao de interesse social destina-se a pessoas com
baixa renda (priorizando ainda cotas para idosos, defcientes e famlias chefadas por mulheres, dentre o
grupo identifcado como o de menor renda); BPC destina-se a pessoas com defcincia ou idosos sozinhos
ou em famlias com renda mensal per capita at do salrio mnimo; PETI possui critrios para concesso
de Bolsa e incluso nos programas que conjugam renda e idade, entre outros; Bolsa Famlia estabelece
critrio de renda e nmero de crianas e adolescentes na famlia; as polticas da criana e adolescente e do
idoso selecionam por faixa de idade e priorizam os grupos mais vulnerveis.
Importante ressaltar os avanos que estes princpios ordenadores imprimiram no
SBPS:
[...] a Constituio de 1988 surgiu como um marco na histria da poltica social brasileira, ao ampliar
legalmente a proteo social para alm da vinculao com o emprego formal. Trata-se de uma
mudana qualitativa na concepo de proteo que vigorou no pas at ento [...]. Em primeiro lugar,
as novas regras constitucionais romperam com a necessidade do vnculo empregatcio-contributivo
na estruturao e concesso de benefcios previdencirios aos trabalhadores oriundos do mundo
rural. Em segundo lugar, transformaram o conjunto de aes assistencialistas do passado [...] para a
construo de uma poltica de assistncia social amplamente inclusiva. Em terceiro, estabeleceram o
marco institucional inicial para a construo de uma estratgia de universalizao no que se refere s
polticas de sade e educao bsica. (IPEA, 2007, p. 8)
Todavia, a despeito dos gastos com as polticas sociais terem crescido entre 1995-
2005, e apesar de terem sido ampliados o escopo e a cobertura das polticas sociais, h
ainda a persistente desigualdade de acessos e de garantias cidads entre os brasileiros. So
108
ilustrativos os casos da Assistncia Social, cujos estreitos limites de renda domiciliar (at
salrio mnimo per capita ou abaixo disto) para recebimento de benefcios pela populao
(como no caso de BPC, Bolsa Famlia, PETI) diminuem a cobertura desta poltica que exclui
e no alcana parcela signifcativa da populao de baixa renda, como por exemplo, os
que tenham rendimento per capita entre e 1 salrio mnimo; e da educao em que o
Ensino Fundamental foi praticamente universalizado, mas apenas 57% dos alunos matri-
culados conseguem conclu-lo (IPEA, 2007, p. 9-16). Alm disso, o Brasil continua muitssi-
mo desigual em termos de renda
18
: no total de mais de 180 milhes de brasileiros cerca de
13 milhes podem ser classifcados como indigentes e 57 milhes como pobres
19
.
Para avanar no campo do direito proteo social fundamental que na elabora-
o de polticas e projetos sociais seja dada ateno aos princpios do SBPS constantes na
legislao referente cada poltica social (conforme quadro 2). A elaborao de polticas
e projetos em cada rea (alimentao, idosos, por exemplo) requer, alm de conheci-
mento tcnico, o reconhecimento das diretrizes ticas e legais.
TEXTO COMPLEMENTAR
O Sistema Brasileiro de Proteo Social:
legado histrico e ciclos recentes de reformas
(DRAIBE, 2003, p. 67-70)
So conhecidas as caractersticas do Sistema Brasileiro de Proteo Social,
construdo entre 1930 e aproximadamente os anos de 1970: um sistema nacional
de grandes dimenses e complexidade organizacional, envolvendo recursos entre
15% e 18% do PIB, integrado por praticamente todos os programas prprios dos
modernos sistemas de proteo social exceto o seguro-desemprego , cobrindo
grandes clientelas, mas de modo desigual e muitssimo insufciente. [...]
No casual, portanto, que tal sistema tivesse baixos impactos redistributivos,
ou seja, praticamente nula capacidade de reduo da secular desigualdade social. O
que , em parte, coerente com a natureza mais geral do modelo ou o regime de Welfare
18
Para o Brasil o coefciente de Gini de 0,566 (2005), o que signifca estar entre os pases do mundo com maior nvel de desigualdade de renda. Levaria mais
de 20 anos para o Brasil atingir a mdia de pases com o mesmo nvel de desenvolvimento, caso fosse mantido o ritmo da queda do coefciente de Gini obser-
vado entre 2001 e 2005 (4,6%) (ARBIX, 2007; NERI, 2007).
19
So defnidos como pobres os indivduos cuja renda familiar per capita inferior ao valor que corresponderia ao necessrio para atender a todas as necessidades
bsicas (alimentao, habitao, transporte, sade, lazer, educao etc.), enquanto defne-se como indigentes aqueles cuja renda familiar per capita inferior ao
valor necessrio para atender to-somente s necessidades bsicas de alimentao (ROCHA, 2006). A pesquisa Pobreza e Riqueza no Brasil Metropolitano do IPEA
(2008) defne como indigente a pessoa com renda igual ou inferior a do salrio mnimo ou R$103,75. Pobre aquele com renda mensal igual ou menos que
metade do salrio mnimo (R$207,50) e o rico aquele pertencente a famlias de renda mensal igual ou superior a 40 salrios mnimos (R$16,6 mil).
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State aqui construdo, de tipo conservador [...]. No difcil verifcar a um tipo de-
senvolvimentista de Welfare State, potente para estimular o crescimento econmico,
[...] mas socialmente pouco inclusivo (dada a inefcincia dos restritos programas uni-
versais) e no-seletivo (j que pouco ou mal focalizado nas camadas mais necessita-
das). Sobre esse sistema incidiram as mudanas que trato a seguir.
1980 e 1990: dois ciclos de reformas [...]
A agenda reformista do primeiro ciclo, como se sabe, a da democratizao.
Processada na primeira fase da Nova Repblica, e simbolicamente encerrada com a
promulgao da Constituio de 1988, ganhou uma traduo particular no campo
das polticas sociais: a reforma do sistema de proteo sob a dupla chave de sua de-
mocratizao e da melhora da sua efccia. Em boa medida, [...] supunha um dado
reordenamento das polticas sociais, o qual respondesse s demandas da sociedade
por maior equidade e pelo alargamento da democracia social. Tambm a melhora da
efccia das polticas inscreveu-se naquela agenda, uma vez que se reconhecia ser j
signifcativo o esforo de gasto que o pas realizava na rea social em face de seus
medocres resultados. [...]
A Constituio de 1988 consagrou os novos princpios de reestruturao do
sistema de polticas sociais, segundo as orientaes valorativas ento hegemni-
cas: o direito social como fundamento da poltica; o comprometimento do Estado
com o sistema, projetando um acentuado grau de proviso estatal pblica e o papel
complementar do setor privado; a concepo da seguridade social como forma mais
abrangente de proteo e, no plano organizacional, a descentralizao e a participa-
o social como diretrizes [...].
Desmontar as estruturas que reproduziam e magnifcavam as desigualdades e
introduzir, nas polticas sociais, mecanismos redistributivos fortes teriam exigido ir
muito alm do que se logrou alcanar. Trocar efetivamente o rumo do nosso sistema
de proteo social, fazendo-o avanar em direo a um padro mais inclusivo de
Estado de Bem-Estar, teria exigido o estabelecimento de uma base mnima comum
de benefcios sociais [...].
At a no fomos, em 1988. Principalmente pela afrmao dos direitos sociais,
o sistema de proteo saiu fortalecido e ampliado das novas defnies constitu-
cionais, sobretudo nas reas de sade e assistncia social. Mas ainda era o mesmo
sistema histrico construdo desde os anos de 1930 [...].
110
Anos 1990: o novo ciclo de reformas dos programas sociais
(DRAIBE, 2000, p. 8 e 53-54)
Explicitada em princpios de 1996, a estratgia de desenvolvimento social do go-
verno desenhava um conjunto de mudanas orientadas por trs eixos:
o reforo dos servios sociais bsicos, de carter universal, envolvendo os pro-
gramas de previdncia social, sade, educao, assistncia social, habitao
e saneamento;
a nfase nos programas de trabalho, emprego e renda, voltados para gerar
novas oportunidades de trabalho e eliminar formas socialmente discrimina-
trias ainda prevalecentes no mercado de trabalho;
o destaque a programas prioritrios, voltados para o combate pobreza, mas
concebido como a mescla virtuosa entre programas universais e programas
focalizados.
Polticas sociais no incio de sculo XXI
[...] foi bastante signifcativo o esforo destinado a melhorar e reforar as insti-
tuies pblicas da poltica social, principalmente nos servios universais de sade
e de educao, com resultados sociais importantes. Por sua vez, [...] programas de
enfrentamento da pobreza [...] desencadearam inovaes signifcativas, entre elas a
preferncia por programas de transferncia direta s famlias [...]. Tambm no campo
do trabalho, emprego e gerao de renda, foram desencadeadas com relativo suces-
so, polticas ativas de emprego e de crdito popular, outra forte inovao no card-
pio tradicional deste campo. O esforo institucional em prol da poltica social pode
ser visto tambm na manuteno e crescimento do gasto social, mesmo durante os
piores anos do ajustamento fscal. [...] Entretanto, os duros indicadores de pobreza
e desigualdade apontam para os severos limites das polticas sociais, que esbarram
aqui em fenmenos estruturais de secular durao [...].
O Brasil no assistiu a um recuo do Estado no campo das polticas sociais. Como
vimos, no foi esse o contedo ou a orientao das reformas, que afnal tm regis-
trado resultados positivos no plano institucional, garantindo e ampliando o univer-
salismo e reduzindo razoavelmente as distores do sistema.
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No a, ento num suposto recuo do Estado que se deve buscar explicao
para os limites da poltica social frente s lacunas e fragilidades dos mecanismos de
proteo ao trabalho e, mais ainda, face persistncia da pobreza dos intolerveis
nveis de desigualdade.
Aps vinte anos de experimentao reformista, a experincia brasileira recente
na rea social demonstra, uma vez mais, que as polticas sociais no podem tudo,
muito menos sozinhas. Escapa s suas capacidades [...] reverter nveis to altos de po-
breza e desigualdade quanto os apresentados pelo Brasil, quando o meio econmico
em que opera [...] de forte desemprego, de fragilizao das situaes de gerao
sustentada de renda e de restries fscais to duras, situao que fragiliza a elas pr-
prias, as polticas sociais, mesmo quando melhoradas e aperfeioadas por reformas.
ATIVIDADES
Qual a diferena das funes do Estado de Direito Liberal e do Estado de Bem- 1.
Estar Social?
Por que importante conhecer os principais princpios presentes nos artigos 2.
da CF/88 e da legislao sobre direitos sociais para elaborar polticas e projetos
sociais?
112
Pesquise em equipe um projeto social. Indique e justifque pelo menos trs 3.
entre os princpios estudados (universalidade, descentralizao, compartilha-
mento com setor privado, equidade, participao social etc.) que podem ser
observados neste projeto. Escreva em uma pgina:
nome do projeto. a.
aponte trs princpios e justifque por que a equipe considerou que o proje- b.
to apresentava cada um deles.
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Projetos sociais: aspectos
tericos e metodolgicos
Projetos sociais
Projetos sociais visam intervir num fenmeno ou numa situao social, a fm de
obter mudanas positivas no sentido das concepes de direitos, qualidade de vida,
aquisies culturais, sustentabilidade ambiental entre outras, tal como os projetos im-
plementados por organizaes no governamentais (ONGs), Estado e empresas priva-
das nos exemplos a seguir
1
:
Quadro 1 Exemplos de projetos sociais desenvolvidos por ONGs
a) Nome do projeto: Disque Mulher Trabalhadora.
ONG (Organizao No Governamental) responsvel: CAMTRA Casa da
Mulher Trabalhadora.
Objetivo: o Disque Mulher Trabalhadora realiza atendimento telefnico que
orienta as usurias do Disque para acessar os servios gratuitos de atendimento a
mulher nas questes de violncia domstica, direitos sociais e sade, possibilitando
assim uma maior democratizao destes servios. Procura tambm, atravs deste
atendimento, sensibilizar as usurias a se envolver em aes e atividades que contri-
buam para o seu processo de autonomia e elevao da sua autoestima.
Pblico-alvo: mulheres trabalhadoras.
rea geogrfca abrangida: Rio de Janeiro.
1
Para os exemplos no h a preocupao se os projetos elencados esto ativos ou no.
116
Resultados quantitativos e qualitativos alcanados: resoluo de nove casos
de licena maternidade (nov./2000 a dez./2000); encaminhamento de 452 mulheres
s Delegacias Especiais de Atendimento a Mulher, Delegacias Regionais de Trabalho,
Sindicatos, Escritrios de Prtica Jurdicas das Universidades pblicas e privadas, Ge-
rncias do INSS, Postos de Sade e Hospitais Pblicos.
b) Nome: Projeto Ncleo de Formao da Sade, Educao, Trabalho e
Gnero.
ONG responsvel: CDHMGB Centro dos Direitos Humanos Maria da Graa Braz.
Objetivo: apresentar e discutir nos bairros questes relacionadas aos direitos hu-
manos, meio ambiente, cultura e gnero, bem como contribuir para a formao e orga-
nizao de um processo educativo voltado construo da cidadania, com resultados
multiplicadores; contribuir para o nascimento de polticas alternativas de sade, traba-
lho e educao, baseadas na justia e solidariedade, e que facilitem o acesso do pbli-
co-alvo aos recursos oferecidos pelo Estado e ao controle destes mesmos recursos.
Pblico-alvo: homens, mulheres e jovens moradores dos bairros.
rea geogrfca abrangida: cidade de Joinville.
c) Nome: Direito Socioambiental.
ONG responsvel: ISA Instituto Socioambiental.
Objetivo: contando com uma equipe de advogados, esse programa atua com
a proposio de aes judiciais e assessoria jurdica, bem como a produo de co-
nhecimento que sirva de parmetro para a defesa dos povos indgenas, de popula-
es tradicionais e do meio ambiente.
Pblico-alvo: populao brasileira.
Resultados quantitativos e qualitativos alcanados: aes judiciais em
defesa dos povos indgenas, da preservao do meio ambiente; monitoramento e
discusso jurdica de projetos legislativos de relevncia socioambiental.
d) Nome: Salvador, uma cidade defciente?
ONG responsvel: VIDA BRASILBA Associao Vida Brasil.
Objetivo: garantir o direito de ir e vir para todo e qualquer cidado na cidade de
Salvador (BA).
Pblico-alvo: as pessoas com mobilidade reduzida, as entidades de e para
pessoas com defcincia, os estudantes e profssionais do planejamento urbano, os
rgos pblicos de planejamento e de desenvolvimento social.
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rea geogrfca abrangida: cidade de Salvador.
Resultados quantitativos e qualitativos alcanados: diagnstico do nvel de
acessibilidade em Salvador; orientaes fornecidas para servios pblicos e empre-
sas do setor privado; instrumentalizao de representantes de oito associaes de
pessoas com defcincia e de estudantes de arquitetura; sensibilizao da sociedade
soteropolitana sobre o preconceito enfrentado pela pessoa com defcincia e sobre
a importncia de uma infraestrutura urbanstica acessvel para todos.
e) Nome: Abrigo dia para a populao de rua.
ONG responsvel: PRECAVVIDA Centro de Preveno e Recuperao: O Ca-
minho, a Verdade e a Vida.
Objetivo: melhorar a qualidade de vida das pessoas que vivem nas ruas em
situao de risco.
Pblico-alvo: homens (acima de 25 anos) vindos do interior do Paran e outros
estados.
rea geogrfca abrangida: Curitiba-PR.
Quadro 2 Exemplos de projetos sociais desenvolvidos pelo estado (municpios)
Municpio Nome Objetivo Pblico-alvo
(
K
A
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C
H
A
K
J
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,

2
0
0
7
)
Vitria
Projeto
Escolinhas
de Esportes.
Utilizar o esporte e atividades alternativas como fonte de
formao. Modalidades: futebol de campo, atletismo, fut-
sal, vlei, natao, remo, vela, canoagem, ginstica olm-
pica, basquete, handebol, capoeira e dana.
Crianas e adolescentes.
Belo
Horizonte
BH para
crianas.
Ampliar o horizonte de formao dos alunos ao explorar
a cidade como espao de construo de identidades, sa-
beres e culturas.
Crianas.
Braslia - DF
Brinquedoteca. Resgatar a brincadeira proporcionando um espao onde
a criana vivencia situaes prazerosas, por meio de ativi-
dades ldicas, assimilando valores.
Crianas, na faixa etria de 02
a 13 anos de idade.
Curitiba
Cmbio
Verde.
Trocar resduo reciclvel por alimentos, melhorando a ali-
mentao familiar, principalmente em reas mais caren-
tes, com a colocao no mercado dos excedentes de safra
dos produtores da Regio Metropolitana de Curitiba.
Populao em geral, com
prioridade para os moradores
de reas carentes.
Porto Alegre
Hortomercados. Organizar o comrcio ambulante de hortigranjeiros no
centro da cidade, acolhendo vendedores irregulares da
regio central.
Vendedor ambulante e popu-
lao circulante nas regies
dos terminais de nibus.
Curitiba
Alfabetizando
com Sade.
Alfabetizar o pblico alvo, atravs dos voluntrios capaci-
tados pela Secretria Municipal de Educao.
Usurios do SUS com idade
acima de 50 anos, na maioria
includos nos programas para
hipertensos, gestantes, dia-
bticos, entre outros.
118
Quadro 3 Exemplos de projetos sociais desenvolvidos por empresas
a) Empresa: Samarco Minerao S. A.
Local: Guarapari-ES.
Projeto/Objetivos: SALVAMAR: reduzir os resduos gerados pela atividade pes-
queira e turstica na praia do Peroco, em Guarapari (ES), e nas praias do municpio
de Anchieta (ES). Promover a recuperao da diversidade de peixes e da qualidade
da gua, por meio da reciclagem e reutilizao do leo queimado pelos motores de
barcos pesqueiros. O projeto tambm busca conscientizar pescadores e a comuni-
dade local da importncia da preservao dos ecossistemas costeiros.
b) Empresa: Bank Boston Banco Mltiplo S.A.
Local: Russas-CE.
Projetos/Objetivos: PROJETO RUSSAS: mobilizar funcionrios de suas agn-
cias em todo o Brasil para a participao voluntria no processo de erradicao do
trabalho infantil na cidade de Russas, (CE); estimular a doao de recursos fnancei-
ros destinados ao Fundo Municipal de Direitos da Criana e do Adolescente daquele
municpio. Esses recursos foram convertidos em Bolsa-Escola para crianas e ado-
lescentes que trabalhavam em olarias; a ao proposta pelo Conselho de Direitos
da Criana e do Adolescente de Russas, apoio do escritrio do UNICEF para o Cear
e Rio Grande do Norte, coordenao pela Agncia BankBoston de Fortaleza, com
respaldo tcnico e poltico da Fundao do banco.
c) Empresa: Grupo Algar.
Local: Araguari e Uberlndia-MG.
Projeto/Objetivos: PROJETO EMCANTAR: difundir o conceito de responsabi-
lidade com a preservao do meio ambiente e o conhecimento das manifestaes
de cultura popular existentes na regio do Tringulo Mineiro, como Congada, Folia
de Reis, Carnaval e compositores annimos. Incentiva a seleo e reciclagem do lixo
domstico. Trabalho social com foco em Educao, desenvolvido pela Engeset (En-
genharia e Servios de Telemtica S.A.) no qual alunos, professores e membros da
comunidade participam semanalmente de ofcinas, voltadas promoo da cultura
popular, produo de textos e educao ambiental, tendo como instrumento peda-
ggico a msica brasileira.
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d) Empresa: Serasa S. A.
Local: So Paulo-SP.
Projeto/Objetivos: MAGIA DO RISO Time de Voluntrios do Processo Serasa
Social: o Magia do Riso tem como objetivo agregar artistas (Ser Serasa), possibilitan-
do a ampliao do conhecimento da cultura do palhao/arte e sua relao com o
desenvolvimento no foco da assistncia social. Ser Serasa o profssional das diver-
sas reas da Serasa que recebe treinamento bsico especfco para desempenhar,
com todo cuidado e efcincia, seu trabalho de recreao junto s crianas, jovens e
idosos, tcnicas circenses, como malabares, truques de mgica e acrobacias.
e) Empresa: Yzigi Internexus.
Local: vrias cidades brasileiras.
Projeto/Objetivos: CIDADOS DO MUNDO INGLS PARA A COMUNIDADE:
criar oportunidade de aprendizagem do idioma ingls para crianas de comunida-
des, que vivem em condies socioculturais e econmicas desfavorveis, alm de
possibilitar a atuao voluntria dos alunos das escolas Yzigi.
Como observado nos quadros 1, 2 e 3, podemos afrmar que projetos sociais so
formas de planejamento, no sentido que planejar antecipar um cenrio desejvel e
traar objetivos diante de situaes consideradas como negativas em termos sociais,
econmicos, culturais e polticos. Quer dizer, situaes que so vistas por atores sociais
signifcativos (gestores pblicos, movimentos sociais, ONGs, empresas, entre outros)
como necessitando e sendo passveis de interveno para a obteno de mudanas.
Furtado (1999, p. 77) destaca a importncia do planejamento para a construo
da realidade social, pois o planejamento signifca ter referncias com respeito ao
futuro, portanto, usar a imaginao para abrir espao. Baptista (2000, p.13) entende
planejamento como [...] processo permanente e metdico de abordagem racional e
cientfca de questes que se colocam no mundo social. [...] diz respeito, tambm,
deciso sobre caminhos a serem percorridos pela ao e s providncias necessrias
sua adoo, ao acompanhamento da execuo, ao controle, avaliao e redefnio
da ao.
No conjunto do planejamento h planos mais abrangentes (polticas), programas
mais especfcos e projetos inter-relacionados, conforme ilustrado pela fgura 1.
120
POLTICA SOCIAL
PROGRAMA 2
PROJETO 3 PROJETO 4
PROGRAMA 1
PROJETO 1 PROJETO 2
Figura 1 Relao entre poltica, programas e projetos sociais.
(
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1
9
9
7
)
.
A diferena entre polticas, programas e projetos sociais de magnitude e desdobra-
mentos. As polticas so propriamente planos com abrangncia maior de territrio e popu-
lao e, tambm, que anunciam os objetivos e recursos para implementar as aes concre-
tas. Estas aes sero programadas em programas e projetos especfcos. Pode-se dizer que
os planos das polticas
2
so matrizes e do diretrizes para programas e projetos sociais.
O plano fornece um referencial terico e poltico, as grandes estratgias e diretrizes que permitiro
a elaborao de programas e projetos especfcos, dentro de um todo sistmico articulado e, ao
mesmo tempo, externamente coerente ao contexto no qual se insere. Em um plano, os problemas
so selecionados, estabelecendo-se reas de concentrao, e para essas reas elaboram-se
programas que, no raro, derivaro em projetos. (CURY, 2001, p. 41)
Programas tm como referncia as polticas, delimitando reas, grupos popula-
cionais, objetivos, atividades e recursos, sendo que podem conter diversos projetos.
O programa o aprofundamento do plano, o detalhamento por setor das polticas e
diretrizes do plano. Podemos defnir um programa como um conjunto de projetos que
buscam os mesmos objetivos. Ele estabelece as prioridades nas intervenes, ordena
os projetos e aloca os recursos setorialmente. (CURY, 2001, p. 41)
Projetos especifcam bem as reas, os grupos sociais, os objetivos (que tm como
referncia os programas e as polticas) a fm de realizar aes concretas. Desta forma,
[...] O projeto a unidade mais especfca e delimitada dentro da lgica do planejamento, a unidade
mais operativa de ao, o instrumental mais prximo da execuo. Na lgica do planejamento,
quanto maior o mbito e menor o detalhe, mais o documento se caracteriza como um plano;
quanto menor o mbito e maior o grau de detalhamento, mais ele ter as caractersticas de um
projeto. (CURY, 2001, p. 41)
No texto da CEPAL (1997, p. 5) projeto defnido como a unidade mnima de
alocao de recursos que, atravs de um conjunto integrado de atividades pretende
transformar uma parcela da realidade, reduzindo ou eliminando um dfcit, ou solucio-
nando um problema.
2
Ver Plano Nacional da Poltica de Assistncia Social <www.mds.gov.br>; Plano Nacional da Poltica de Educao <www.mec.gov.br>; e Plano Nacional da
Poltica da Sade <www.saude.gov.br>. E
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Como noo geral possvel sintetizar que
[...] Um programa social um conjunto de projetos; e uma poltica social, por sua vez, um conjunto
de programas. Projetos e programas so a traduo operacional das polticas sociais. Um projeto
envolve aes concretas a serem desenvolvidas em um horizonte de tempo e espao determinados,
restritas pelos recursos disponveis para tal. (CEPAL apud; MACEDO-SOARES; SILVA, 2006, p. 767)
Portanto, polticas sociais sem programas e/ou projetos fcam no campo das idea-
lizaes (no so operacionalizadas), porm pode haver programas que no so dividi-
dos em projetos e projetos com ligao direta com polticas sem fazer parte de um pro-
grama. O que temerrio, tratando-se de um Estado de Direito Social e Democrtico
3
,
que um projeto ou programa social seja desenvolvido sem referncia a uma ou mais
polticas e, portanto, aos preceitos da legislao social
4
. No entanto, h projetos sociais,
cujo objetivo justamente organizar debates e elaborar propostas de modifcao na
prpria legislao e no plano de alguma poltica, mas mesmo neste caso, no se trata
de desconhecimento ou descumprimento da legislao ou diretrizes da poltica. Tal
descumprimento ocorre, por exemplo, em projetos ligados alimentao que so de-
senvolvidos com justifcativa de ajuda a necessitados ao invs de direito de cidados.
5

A fgura 2 apresenta um exemplo fctcio desta lgica do planejamento:
Poltica de Segurana
Alimentar e Nutricional
Programa
Abastecimento Social
Feira Solidria Central Feira Solidria Ambulante
Programa Alimento
Cultura
Restaurante-modelo de
comidas e msicas tpicas
Refeitrio Comunitrio
de comida e arte locais
Figura 2 Exemplo para a relao entre poltica, programas e projetos sociais.
Em particular sobre os projetos sociais consenso na literatura especializada que
projeto um empreendimento planejado que consiste num conjunto de aes inter-
relacionadas e coordenadas para alcanar objetivos especfcos dentro dos limites de um
oramento e de um perodo de tempo estipulados. Projeto tem duplo aspecto: planeja-
mento e operacionalizao direta (COHEN & FRANCO, 1993; ARMANI, 2000; TCU, 2000).
3
possvel falar de Estado de Direito Social e Democrtico quando esto presentes, de maneira indissocivel, duas condies: a funo social do Estado de
modo a abranger direitos sociais e econmicos e, tambm, a ideia de participao popular no processo poltico, nas decises de governo, no controle da
Administrao Pblica (DI PIETRO, 1998, p. 2).
4
Segundo Bessa (2007), nas polticas pblicas o instrumento normativo do plano a lei, na qual se estabelecem os objetivos da poltica, os instrumentos
institucionais de sua realizao e outras condies de implementao.
5
Algumas vezes os argumentos para isso que o projeto realizado de forma voluntria ou por organizaes que no recebem recursos do Estado para isto.
O primeiro argumento denota uma baixa cultura poltica em termos de noo cvica ou de cidadania (relativa aos direitos e deveres dos cidados ou da vida
em sociedade), o segundo demonstra desconhecimento de que as atividades sociais sejam elas realizadas por qualquer instituio, no podem contrariar as
regulamentaes da rea, neste caso, os artigos constitucionais e Lei sobre Segurana Alimentar e Nutricional.
122
Etapas e processos
Um projeto social possui dois ciclos com etapas e processos sequenciais (embora,
na realidade a sequncia em cada ciclo possa se aglutinar ou alterar): o ciclo de desen-
volvimento e o ciclo de planejamento e elaborao.
Ciclo de desenvolvimento de projetos sociais
O desenvolvimento de um projeto social tem incio em duas fontes principais: a)
demandas (de movimentos sociais, membros dos meios de comunicao, parlamenta-
res, gestores pblicos, de ONGs e de empresas privadas, entre outros) que so dirigidas
s organizaes do Estado ou da sociedade civil (as prprias ONGs e empresas priva-
das) para agir sobre uma situao social vista pelos demandatrios como negativa so-
cioambientalmente ou como confitante com os direitos sociais, econmicos, polticos,
culturais e ambientais de um grupo populacional; e b) induo da legislao social e
previso no interior das polticas pblicas, como no caso de projetos sociais vinculados
s questes de moradia, alimentao e garantia de renda que so direcionados pelas
legislaes e planos das polticas de habitao de interesse social, segurana alimentar
e nutricional e de assistncia social
6
, respectivamente.
Aps o incio as tarefas cruciais so: a) conhecer aspectos gerais sobre a situao
social, localidade e populao-alvo (por exemplo, informaes sobre a evaso escolar
entre crianas e adolescentes de uma regio). Informaes iniciais so encontradas nos
dados de rgos de pesquisa como o Instituto Brasileiro de Pesquisa e Estatstica (IBGE)
e em jornais ou documentos locais. Neste momento importante uma primeira leitu-
ra dos indicadores sociais
7
sobre o tema; b) indicar qual a direo da mudana que o
projeto ter a inteno de encaminhar, isto , conceber um amplo objetivo geral); e c)
eleger uma proposta de projeto considerando, principalmente, o objetivo geral traa-
do e os recursos disponveis ou possveis de obter. Com isto, o processo de elaborao
do projeto foi desencadeado.
As fases completas do ciclo de desenvolvimento de projetos sociais so:
demanda social e poltica por aes numa situao social localizada e junto a
uma populao delimitada;
6
Sobre isto importante ver os artigos da Constituio Federal de 1988 contidos no captulo Da ordem social e a legislao social, especialmente: Lei
da Previdncia Social, Lei Orgnica da Assistncia Social (LOAS), Lei Orgnica da Sade (LOS), Lei de Diretrizes e Bases da Educao LDB, Lei da Segurana
Alimentar e Nutricional (LOSAN), Lei da Habitao de Interesse Social, Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA) e Estatuto do Idoso. Consultar nos sites dos
Ministrios do governo brasileiro (Ministrio da Sade, Ministrios de Desenvolvimento Social, Ministrio da Educao, entre outros), os Planos Nacionais
das Polticas Sociais (polticas da assistncia social, da sade, da educao etc.), bem como os Planos Estaduais e Municipais das polticas sociais nos sites dos
estados e das prefeituras.
7
Taxas de analfabetismo, mortalidade infantil, desemprego e ndice de desenvolvimento humano, so alguns exemplos de indicadores. Segundo Jannuzzi
(2004, p.15) um indicador social [...] um recurso metodolgico [...] que informa algo sobre um aspecto da realidade social ou sobre mudanas que esto se
processando na mesma. [...] indicador social um instrumento operacional para monitoramento da realidade social, para fns de formulao e reformulao
de polticas pblicas. E
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reconhecimento dos vnculos desta demanda com polticas e, s vezes, pro-
gramas sociais existentes;
anlise preliminar da situao social;
indicao de um objetivo geral para um projeto direcionado a modifcar a si-
tuao social;
conhecimento sobre recursos (humanos, materiais e fnanceiros) disponveis
para o desenvolvimento do projeto ou possveis de serem requisitados. Esta
solicitao pode ser dirigida ao rgo responsvel pela realizao do projeto,
agncias externas de fnanciamento e/ou populao;
proposio e discusso sobre possveis projetos que possam agir sobre a si-
tuao social que motivou a elaborao de um projeto social. As propostas
e discusses podem ser realizadas pela equipe responsvel isoladamente ou
junto aos rgos de fnanciamento e execuo, e populao envolvida. Isto
depende, entre outras condies, do grau de autonomia da equipe e da im-
plantao ou no de um processo participativo;
eleio de uma das propostas de projeto considerando, especialmente, a com-
binao entre adequao aos objetivos gerais, viabilidade em termos de re-
cursos e tempo disponveis e aceitao cultural da proposta
8
;
planejamento e elaborao do projeto social9. A etapa de planejamento e elabo-
rao de projeto social desencadeia o segundo ciclo dos projetos sociais que
possui suas prprias etapas e processos (que sero apresentadas no tpico a
seguir);
aprovao fnal do projeto elaborado em forma de documento: pode ser feita
pela equipe, populao destinatria e gestores de organizaes envolvidas,
por exemplo;
implementao das condies necessrias para iniciar o projeto: compra de
material, treinamento da equipe, assinatura de convnios etc.;
execuo: a execuo das atividades deve ser monitorada continuamente
para controlar sua realizao de acordo com o planejado, mas tambm, para
garantir sua reformulao quando a prpria dinmica da realidade e o apro-
fundamento do conhecimento sobre a mesma demonstrarem ser necessrio;
8
Pode ocorrer que uma proposta aparentemente adequada ao objetivo geral, por exemplo, combater a subnutrio entre um grupo populacional, e vivel
em termos de recursos (capacidade da equipe, equipamento e oramento) e de cronograma, pode no ser a melhor escolha de projeto se a anlise social em-
preendida demonstrar que h grande chance de rejeio, como no caso de uma proposta que contraria a cultura local ao incluir alimentos que so proibidos
pela religio da maior parte da populao-alvo.
9
Na etapa anterior foi selecionada uma das propostas de projeto social, agora, trata-se de planejar detalhadamente e elaborar este projeto escolhido como
o mais vivel.
124
avaliao: pode ocorrer durante e/ou no fnal do projeto a depender do que
foi planejado.
ANLISE DA
SITUAO SOCIAL
(conhecimento da realidade)
OPERACIONALIZAO
(implantao e execuo)
PROJETO
PLANEJAMENTO
(concepo e elaborao)
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Figura 3 Ciclo de desenvolvimento do projeto social.
Importante observar que no ciclo de desenvolvimento completo, conforme fgura
e etapas descritas acima, h o momento do planejamento e elaborao do projeto, para
depois vir a sua implantao e execuo. O planejamento e elaborao do projeto repre-
sentam um novo ciclo, com etapas e processos prprios, que ser apresentado a seguir.
Ciclo de planejamento e elaborao do projeto social
O segundo ciclo o de planejamento e elaborao do projeto social com as seguin-
tes etapas
10
:
identifcao dos responsveis pessoais e institucionais pelo projeto e articu-
lao da rede de parceiros;
anlises (em profundidade) da situao social/objeto da interveno
11
, da lo-
calidade onde o projeto ser implantado, e sobre a populao-alvo;
concepo sobre a justifcativa (importncia do projeto);
defnio dos objetivos e metas
12
;
resoluo sobre mtodos e tcnicas e detalhamento de atividades;
10
No captulo seguinte ser detalhado cada um destes itens do planejamento de projetos sociais.
11
Importante observar que o objeto do projeto a situao social (o analfabetismo, a subnutrio, a insufcincia na educao ambiental, a negligncia ou a
violncia contra mulheres, crianas ou idosos) e no as pessoas ou grupos sociais que esto inseridas ou vivenciando esta condio. Pessoas e grupos sociais
so a populao destinatria, alvo do projeto, e so sujeitos (com autonomia) em todo o processo.
12
Meta a previso da quantidade do que se pretende realizar, por exemplo, se um dos objetivos do projeto fosse reduzir a evaso escolar na escola do bairro
X, a meta poderia ser reduo de 80% das evases. Claro que o estabelecimento das metas depende de estudos prvios sobre a situao e quantidade de
recursos que o projeto possui. E
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composio da equipe ou recursos humanos necessrios;
registro dos materiais e equipamentos existentes e necessrios;
programao sobre os recursos fnanceiros disponveis e/ou a serem
solicitados;
deliberao sobre modo de gesto do projeto;
eleio do tipo de avaliao; e
previso do tempo de execuo de cada fase do projeto (cronograma).
No processo de planejamento de um projeto social tem destaque a fase de anlise
da situao que ser objeto da interveno, da localidade espacial de sua implantao
regio(s), cidade(s), bairro(s) etc., e sobre a populao-alvo. Quanto mais profundos
o estudo e a anlise dos indicadores e fatores sociais, econmicos, polticos e culturais
que infuem e incidem sobre a situao vivenciada pela populao na localidade espe-
cfca, melhor sero delineados os objetivos, as alternativas tcnicas e de atividades a
serem executadas para seu alcance, assim tambm, melhor o planejamento de recur-
sos necessrios.
Entre autores e executores de projetos sociais pode haver diferena de entendi-
mento quanto ao arranjo dos itens no planejamento ou quanto ao que entendido
como etapas ou momentos de destaque, todavia, todo projeto social compreendi-
do como empreendimento planejado que apresenta os seguintes aspectos: objetivos
bem delimitados, identifcao precisa da localizao e da populao as quais o proje-
to se destina e defnio da data de incio e trmino.
Projetos sociais
(COUTINHO; MACEDO-SOARES; SILVA, 2006)
Um projeto social busca, por meio de um conjunto integrado de atividades,
transformar uma parcela da realidade, reduzindo ou eliminando um dfcit, ou solu-
cionando um problema, para satisfazer necessidades de grupos que no possuem
meios para solucion-las por intermdio do mercado. [...]
As duas maneiras mais usuais de se classifcar os projetos so: com relao ao
seu objeto principal (sade, educao, meio ambiente, cultura) ou com relao s
caractersticas distintivas da populao-alvo (crianas, adolescentes, portadores de
defcincia, idosos). [...]
126
Pode-se imaginar que quanto maior for o mbito de comportamentos que se
deseja impactar, das atitudes a serem modifcadas e dos valores a serem estabeleci-
dos, maior ser a necessidade de interao entre a populao-objetivo e os opera-
dores do projeto, com maior discricionariedade no plano da gesto, gerando uma
maior necessidade da criao de mecanismos para participao da populao. [...]
projetos s existem porque tambm h populaes situadas em um contexto hist-
rico, cultural, ambiental e socioeconmico especfco, com necessidades a serem sa-
tisfeitas. Os projetos no se situam nesse contexto de forma isolada. Provavelmente
existiro outras aes e instituies que intencionam atacar os mesmos problemas,
de forma direta ou indireta, articuladas ou no com o projeto em questo. Ademais,
so de fundamental relevncia a atuao do poder pblico e a forma de interao
do projeto com suas diversas esferas.
Portanto, o projeto, [...] resultante de uma rede de relacionamentos entre a
principal empresa fomentadora, as empresas e instituies parceiras no projeto (or-
ganizaes sem fns lucrativos, rgos e instncias governamentais), a comunidade
ou comunidades envolvidas ou benefciadas e outros projetos que tenham aes
complementares s suas. Todas essas relaes acontecem em um contexto mais
amplo o macroambiente. [...]
Um projeto social um conjunto de aes que tm por propsito provocar im-
pactos sobre indivduos ou grupos denominados populao-alvo ou benefcirios,
que compreendem uma determinada destinao de recursos e responsabilidades
em um perodo de tempo determinado.
ATIVIDADES
Explique o que so projetos sociais. 1.
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Qual a diferena entre polticas, programas e projetos sociais? 2.
Em equipe, escolha um projeto social, observe a populao-alvo e os objetivos 3.
do projeto. Escreva em at duas pginas:
nome do projeto; a.
populao-alvo; b.
objetivos. c.
Aps isso, responda: este projeto social est relacionado com qual(is) poltica(s)
social(is)? Por qu?
129
Rede de parceiros e o planejamento
de projetos sociais
O desenvolvimento do projeto social marcado por dois momentos: planejamen-
to e operacionalizao (que signifca a implantao e a execuo). Estes dois momen-
tos so complementados pela etapa da anlise da situao social e pela avaliao.
OPERACIONALIZAO
(implantao
e execuo)
PROJETO
PLANEJAMENTO
(concepo
e elaborao)
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O momento do planejamento de fundamental importncia, pois nele so pre-
vistos as tcnicas, as atividades e os recursos destinados execuo e avaliao. No
desenrolar do processo do planejamento tambm elaborado um documento que
registra as principais informaes sobre o projeto e orienta sua execuo.
Entre autores e executores de projetos sociais pode haver diferena de entendi-
mento quanto ao arranjo dos itens no planejamento ou quanto ao que entendido
como etapas ou momentos de destaque, todavia, todo projeto social compreendi-
do como empreendimento planejado que apresenta os seguintes aspectos: objetivos
bem delimitados, identifcao precisa da localizao e da populao as quais o proje-
to se destina e defnio da data de incio e trmino.
As fases principais no planejamento de um projeto social so desenvolvidas para
manter um contnuo acmulo de informaes, decises e realizaes. Este captulo
aborda a primeira etapa, conforme destacado a seguir:
identifcao dos responsveis pessoais e institucionais pelo projeto e articulao
da rede de parceiros;
anlises da situao social/objeto da interveno, da localidade onde o proje-
to ser implantado, e sobre a populao-alvo;
130
defnio dos objetivos e metas;
averiguao dos materiais e equipamentos existentes e necessrios;
programao sobre os recursos fnanceiros disponveis e ou a serem
solicitados;
A depender da dinmica de cada projeto social estas fases podem seguir uma
ordem sequencial diferente e outro arranjo do contedo. Por exemplo, num projeto
social pode ser importante que a defnio afnada dos objetivos seja elaborada aps o
incio das atividades junto populao-alvo, e isto no compromete o desenvolvimen-
to do projeto desde que nele esteja includo planejamento com objetivo de atender as
especifcidades da realidade social em questo.
Identifcao dos responsveis pelo projeto
e a articulao de parceiros em rede
Nesta etapa de um projeto social so identifcadas e descritas as instituies res-
ponsveis pelo projeto, as pessoas que respondem por ele, e tambm, a rede de par-
ceiros para seu desenvolvimento.
As parcerias so estabelecidas entre organizaes: 1) da sociedade civil organiza-
da, tais como: organizaes no governamentais (ONGs) e movimentos sociais; 2) do
Estado: secretarias, empresas e outros rgos estatais; 3) empresariais: empresas com
fns lucrativos que colaboram em projetos; e 4) de associaes e grupos sociais locais
como associaes de bairro, incluindo as igrejas. Estas instituies podem ser locais,
nacionais, internacionais e transnacionais (como os rgos ligados Organizao das
Naes Unidas ONU).
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Uma rede social
1
formada a partir de aes sociais em torno do direito habitao
em Curitiba- PR (KAUCHAKJE, ULTRAMARI, 2007b) permite visualizar a articulao de
organizaes locais, nacionais, internacionais e transnacionais (como no caso de agn-
cias da Organizao das Naces Unidas ONU).
Tabela 1 Rede social relativa ao direito habitao em Curitiba
1 Terra de Direitos (localizada em Curitiba).
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2 Moradia e Cidadania (representao em Curitiba).
3 COHABCT Companhia de Habitao Popular de Curitiba.
4 Ambiens Sociedade Cooperativa (localizada em Curitiba).
5 Frum Nacional pela Reforma Agrria e Justia no Campo.
6 Justia Global.
7 Observatrio de Polticas Pblicas do Paran (localizada em Curitiba).
8 CPT Comisso Pastoral da Terra (representao em Curitiba).
9 MST Movimento dos Trabalhadores Sem-Terra.
10 MNLM Movimento Nacional de Luta pela Moradia.
11 MNDH Movimento Nacional de Direitos Humanos.
12 Frum de Entidades Nacionais de Direitos Humanos.
13 Plataforma DHESCA Direitos Humanos, econmicos,
sociais, culturais, ambientais (representao em Curitiba).
14 Secretaria de Estadual de Desenvolvimento Urbano e Habitao D.F.
15 INCRA Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria.
16 FASE Federao de rgos para Assistncia Social e Educacional.
17 MTL Movimento Terra Trabalho e Liberdade.
18 Associao Brasileira de Reforma Agrria ABRA.
19 Critas Brasileira.
20 La Via Campesina.
21 Secretaria de Assuntos Fundirios do D.F.
22 MLST Movimento de Libertao dos Trabalhadores Sem-Terra.
23 CEF Caixa Econmica Federal (agncias em Curitiba).
24 BNDES Banco Nacional de Desenvolvimento.
25 Banco do Estado de Sergipe.
26 Observatrio das Metrpoles.
27 UN-Habitat Programa das Naes Unidas para Assentamentos Humanos (ONU).
28 Fundao Ford.
1
As redes sociais hoje so compreendidas como comunidades, virtual ou presencialmente constitudas que operam em escala local, regional, nacional e
internacional, com o objetivo de troca de informaes, articulao institucional e poltica e para a implementao de projetos comuns (RITS, 2006, p.1). Dito
de outro modo, as ONGs se articulam com movimentos sociais em redes e fruns, locais, regionais, nacionais ou internacionais. As redes podem se articular em
torno de pontos comuns, como por exemplo, uma ao coletiva, temas ou identidades (ABONG, 2006, p.1).
132
29 Solidaridad Org. de cooperao para o desenv. da Amrica Latina, sia e frica.
30 ICCO Interchurch Organization for Development Cooperation.
31 EED Evangelischer Entwicklungsdienst e.V.
32 (Onze Onze) 11. be Noord ZuidPortaal.
33 Rede Social de Justia e Direitos Humanos.
34 MISEREOR Hilfswerk der katholischen Kirche.
35 Fastenopfer - Aco Quaresmal Sua.
36 OXFAM Oxford Committee for Famine Relief.
37 FINEP Financiadora de Estudos e Projetos.
38 Christian AID.
39 NOVIB Netherlands Organization for Development Cooperation.
Grfco 1 Rede social relativa ao direito habitao em Curitiba
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15
O artigo de Kauchakje e Ultramari (2007b) discute a tabela e o grfco nos seguin-
tes termos:
O universo dos agentes organizacionais desta rede de habitao pode ser dis-
posto em dois conjuntos: as organizaes sociais no campo de direitos, representa-
das pelos rgos do Estado (independentes de seus agentes individuais e gestores
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particulares), ONGs movimentalistas, fruns e movimentos sociais, principalmente; e
as organizaes sociais no campo da benesse e da ajuda, representadas pelas ONGs
flantrpicas e empresariais e igrejas, por exemplo.
Especifcamente as ONGs podem ser classifcadas como: movimentalistas no
geral tm relaes com movimentos sociais, mas tambm, podem estar articuladas a
setores de partidos polticos, igrejas e empresas cujos propsitos sociopolticos vo em
direo democratizao social e poltica; flantrpicas associaes que tm misso e
motivao humanitria para a ajuda e proteo aos considerados necessitados e caren-
tes. Podem ser laicas ou confessionais; confessionais associaes que atuam orienta-
das por princpios religiosos, em especial da caridade, numa relao estreita com igrejas
e; empresria associaes vinculadas s aes de responsabilidade social empresarial,
que no geral, atuam em projetos de cunho humanitrio e em aes socioambientais.
Com estas classifcaes, observa-se no grfco e na tabela o predomnio de agen-
tes organizacionais que parecem ter o objetivo de assegurar e/ou atuar na defesa de
direitos. Inclusive a fgura demonstra maior centralidade nas inter-relaces de: uma
ONG movimentalista Terra de Direitos; um Frum Frum Nacional de Reforma Agr-
ria e Justia no Campo, e da Pastoral da Terra CPT, demonstrando, por um lado a den-
sidade de relaes polticas do tema urbano e rural, e por outro, o universo da sub-rede
movimentalista e de suas afnidades ideolgicas.
Um contraponto a posio da ONG Moradia e Cidadania, fundada por iniciativa
de funcionrios da Caixa Econmica Federal CEF, que disponibiliza recursos humanos
e materiais para seu funcionamento (confgurando uma espcie de ONG governamen-
tal). Esta ONG se articula ao Movimento Nacional de Luta pela Moradia, INCRA, Secre-
taria de Estado de Desenvolvimento Urbano e Habitao do Distrito Federal, e BNDES,
Banco do Estado de Sergipe e prpria CEF.
Destaca-se, tambm, o Movimento dos Trabalhadores Sem-Terra como um movi-
mento social bem articulado na rede e a Critas brasileira, como apoio importante para
agentes sociais voltados questo da terra e direitos humanos.
Os agentes ligados diretamente defesa dos direitos humanos formam uma sub-
rede com conexes entre si e, especialmente, com ONGs, pastoral e movimentos so-
ciais vinculados questo da terra. Relevante nesta rede a Federao de rgos para
a Assistncia Social e Educacional FASE, que tem tradio no Brasil no campo das
aes sociais e defesa de direitos.
Nesta rede de habitao, a ONG Terra de Direitos a que possui mais laos com
agentes organizacionais localizados geografcamente na cidade de Curitiba-PR, em
especial com aqueles com os quais partilha identidade e a temtica dos direitos hu-
manos. E so estes agentes conectados entre si Terra de Direitos, Pastoral da Terra
e Dhesca que tambm mantm mais inter-relaes com as organizaes estaduais,
nacionais e internacionais da rede.
134
Em termos gerais os resultados sobre esta rede sugerem uma forte interao entre
agentes organizacionais do tipo organizaes no governamentais, fruns e movimen-
tos sociais, conectados em torno da temtica dos direitos humanos. As organizaes
internacionais e nacionais que frmam inter-relaes de apoio so ligadas s Igrejas,
rgos governamentais ou privados que tm interesse em dar suporte s aes de
defesa dos direitos humanos e atendimentos aos grupos sociais, cujos direitos esto
sendo violados.
A tabela, o grfco e os comentrios mostrados acima tm a funo de ilustrar
como, na atualidade, as organizaes sociais estatais, no governamentais, movimen-
tos sociais e empresas do setor privado esto interconectadas local e internacional-
mente. A despeito da diversidade de caractersticas e de objetivos destas organiza-
es, a articulao formando uma rede (conforme demonstrado no grfco) ocorre,
principalmente, em torno de projetos a serem realizados.
Um fator importante na articulao de uma rede a formalizao dos termos da
parceria para que as responsabilidades estabelecidas sejam efetivadas no desenvolvi-
mento do projeto. Nas parcerias entre Estado e organizaes sem fns lucrativos so
frmados convnios, contratos de gesto ou o termo de parceria. Alis, formalmente o
termo de parceria somente se aplica s Organizaes da Sociedade Civil de Interesse
Pblico (OSCIPs)
2
, conforme a argumentao de Pannunzio (2008, p.1).
Atualmente, o Poder Pblico dispe de trs principais instrumentos para formalizar uma parceria
com organizaes sem fns de lucro: o convnio, o termo de parceria e o contrato de gesto. O
convnio o instrumento utilizado para a execuo descentralizada de qualquer programa de
trabalho, projeto/atividade ou evento de interesse recproco, em regime de mtua cooperao. [...]
O termo de parceria voltado ao fomento e execuo das atividades defnidas como de interesse
pblico [...] Apenas aquelas organizaes que cumprirem os requisitos legais e sejam qualifcadas
como OSCIP (Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico) pelo Ministrio da Justia
que esto aptas a celebrar a parceria com o Poder Pblico. O contrato de gesto tem por objetivo a
formao de parceria para o fomento de organizaes que prestam servios pblicos no-exclusivos
do Estado: ensino, pesquisa cientfca, desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do
meio ambiente, cultura e sade. [...] Para frmar um contrato de gesto, a organizao deve ter sido
previamente qualifcada como OS (Organizao Social) pelo ministrio correspondente.
A rede de parceria no apenas formada com rgos do Estado, ONGs e empre-
sas privadas, mas tambm pode ser ampliada junto aos membros e organizaes da
prpria localidade em que o projeto ser implantado.
Segundo Kauchakje, Delazari e Penna (2005), numa determinada localidade espa-
cial existem redes sociais previamente articuladas que podem ser acionadas e poten-
cializadas para o desenvolvimento do projeto social, so as chamadas:
rede de pertencimento formada por pessoas com laos familiares, de vizinhan-
a e de credo religioso;
2
Segundo Simes (2006, p. 386) as OSCIPs so organizaes privadas, cujas atividades o Poder Pblico reconhece serem de interesse pblico. Estas atividades
podem ser execuo de projetos e programas ou mesmo servios intermedirios ou os de apoio a outras organizaes sem fns lucrativos e a rgos do setor
estatal que atuem em reas afns. E
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rede associativa formada por grupos e associaes dedicadas cooperao
mtua, realizao de atividades ldicas ou de trabalho comunitrio, associa-
es de bairro (denominadas Associaes Comunitrias de Bairro); movimen-
tos sociais (locais, nacionais ou internacionais) mobilizados localmente e por
ONGs;
rede de rgos e equipamentos do Estado ligados s polticas pblicas (secreta-
rias municipais, unidades de sade, escolas, centros de assistncia social etc.); e
rede de responsabilidade social empresarial que conjuga as empresas do setor
privado com aes sociais.
Para a articulao de uma rede de parceiros em torno de um projeto social ne-
cessrio, tambm, identifcar o tipo de parceria que possvel estabelecer com cada
uma das organizaes sociais interessadas. Conforme tratado por Kauchakje e Delazari
(2007a), as parcerias so principalmente dos seguintes tipos:
parceria temtica: constituda pelas organizaes que expressam certa cons-
tncia de propsitos declarados, tanto em termos de misso/tema das aes
quanto de objetivos, e tm atividades direcionadas para a mesma temtica
(sade da criana, meio ambiente, moradia etc.). Neste caso, no preciso que
haja identidade de valores, podem ser parceiros num mesmo tema uma ONG
de flantropia articulada a outra com propsitos de luta por direitos, pois, a
articulao d-se pelo tema e no pelo iderio;
parceria identitria: organizaes com atuao no mesmo campo temtico
com compartilhamento de valores, iderios, concepes polticas, causas so-
ciais e ou/projetos societrios, como, por exemplo, uma ONG ligada ao direito
terra e um movimento social com os mesmos propsitos;
parceria em projeto: organizaes com cooperao mtua para a realizao
do projeto. Realizam aes conjuntas para o desenvolvimento do projeto. Os
parceiros em projeto no so, necessariamente, parceiros identitrios (confor-
me entendimento mencionado anteriormente);
parcerias de apoio e colaborao: organizaes sociais que oferecem recursos
fnanceiros, materiais e humanos para que outras organizaes possam de-
senvolver e realizar projetos sociais.
Em resumo, a rede de parceiros de um projeto social formada, principalmente
pela articulao entre organizaes que tratam de um mesmo tema; possuem ativi-
dades sociais afns (com objetivos, iderio ou pblico-alvo semelhantes), formando a
parceria em projetos; ou que se articulam para buscar e dar apoio para a realizao de
projetos.
136
Desta forma, numa mesma rede h:
organizaes articuladas em torno de projetos numa mesma temtica, tais
como ONG internacional realizando trabalho de economia solidria (com
trocas de materiais artesanais e de prestao de servios entre os participan-
tes); prefeitura que desenvolve um projeto de estgio em rgos pblicos para
jovens de 18-25 anos inseridos em famlia de baixa renda; movimento nacio-
nal dos trabalhadores que tenha aes de orientao sobre direitos; empresa
privada cuja ao social a oferta de curso de formao profssional; e grupo
no interior de uma Igreja que tem como tarefa divulgar informaes sobre
vagas de trabalho e emprego;
organizaes sociais com projetos afns como no caso da articulao de or-
ganizaes voltadas para atender crianas, na qual cada uma atuaria numa
das reas como de sade, educao, proteo contra a violncia e explorao
sexual, alimentao, saneamento, complementao de renda familiar etc.; e
organizaes sociais que oferecem apoio e colaborao (com recursos fnan-
ceiros, materiais ou humanos) para o desenvolvimento de um projeto social.
Sintetizando um pouco mais as caractersticas das parcerias, destaca-se que im-
portante observar a diferenciao mencionada entre os parceiros para o trabalho con-
junto (parceria no projeto), e parceiros que apoiam para que o trabalho seja realizado
(parceria de apoio).
Tambm necessrio conhecer as diferenas de competncias e de recursos de
cada organizao- -parceira, alm de suas concepes sobre direitos, situao social e
populao-alvo do projeto social. Por isso, a formao de rede de parceiro, por um lado,
traz o risco de confitos, mas, por outro, mobiliza esforos e cooperao que ampliam o
alcance dos objetivos de um projeto e potencializam seu carter democrtico.
Rede de parcerias: Estado e organizaes
da sociedade civil local e internacional
Na rede de parceiros para o desenvolvimento de um projeto social, o Estado
fgura apenas como um dos componentes, ainda que um componente privilegiado
em termos de seus recursos e competncias para legislar e planejar as polticas das
quais os projetos fazem parte.
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Por isso, importante frisar; Estado e sociedade civil no se confundem em com-
petncias e atribuies na direo poltica, pois ao Estado cabe o mbito legislativo, de
regulamentao e administrativo que impactam a vida cotidiana das relaes privadas
e econmicas; e a sociedade civil pode renovar o sistema poltico por meio da introdu-
o de temas e demandas que modifcam as prprias legislaes e polticas. O interes-
se por temas e demandas para elaborao de projetos sociais extrapolam as fronteiras
locais e nacionais, formando uma rede conectada nacional e internacionalmente.
Porm, junto com recursos, projetos e apoios das organizaes internacionais h
um risco de que haja, tambm, uma ingerncia sobre as prioridades locais, isto , al-
gumas vezes pode ocorrer que as agncias internacionais ao invs de atender s ne-
cessidades locais, exigem que os recursos sejam aplicados de maneira determinada
externamente. Mais especifcamente, as articulaes entre organizaes locais e in-
ternacionais podem, inadvertidamente, acabar por legitimar uma hierarquia moral
no mundo contemporneo, segundo a qual, instituies, valores e formas culturais de
vida vigentes nas sociedades situadas na regio do Atlntico Norte constituem mode-
los de aplicao geral (COSTA, 2003, p.15). Por isso:
Com efeito, a nova agenda social global decorre, fundamentalmente, das experincias de umas
poucas sociedades civis nacionais que dominam o mundo global das ONGs. Assim, o risco srio [...]
o de buscar difundir, mundialmente, as experincias, as formas de percepo e os valores de uma
meia dzia de sociedades civis especfcas. (COSTA, 2003, p. 10)
Apesar de concordar sobre a existncia deste risco, considero, entretanto, que as
sociedades e Estados que recebem o auxilio das organizaes internacionais no so
apenas reprodutores, mas so produtores das aes e projetos sociais e tm autono-
mia para interagir e direcionar mudanas de maneira criativa a partir de seu prprio
contexto social.
De toda forma, nos dias de hoje, a elaborao de projetos sociais exige o envolvi-
mento de organizaes sociais, movimentos sociais e empresas locais, internacionais,
e transnacionais (como a ONU e suas agncias) que fogem do mbito exclusivamen-
te estatal; entretanto, a primazia do Estado para elaborar e implementar projetos
sociais em parceira com outras organizaes locais e internacionais que estabelecem
os termos para a garantia de direitos, porque este o carter do Estado Democrtico
de Direito que tem como uma de suas funes disponibilizar recursos e polticas que
atendam aos direitos de cidadania.
138
TEXTO COMPLEMENTAR
Parceiros em projetos e as condies para a execuo
das atividades e o cumprimento dos objetivos
(BARBOSA; BUSTILLOS; SOEIRO, 1998)
Projetos multissetoriais integrados
Nas reas de baixa renda encontram-se reunidas praticamente todas as moda-
lidades de problemas de natureza social. [...] Nestas reas, a mortalidade infantil
elevada, os ndices de analfabetismo so altos, o desemprego e o subemprego esto
presentes, a falta de acesso educao e sade realimentam a pobreza, enfm,
criam o crculo vicioso da degradao humana, tanto econmica quanto social, pro-
duzindo a excluso e a reduo sistemtica da produtividade. [...]
A percepo integrada do fenmeno demanda uma pluralidade de conheci-
mentos especfcos para tratar, da forma mais abrangente possvel, uma questo
que inclui vrios aspectos. Pode-se citar um exemplo simples: para se promover a
sade, deve-se tambm tratar da gua, do esgoto, do lixo, da alimentao, do meio
ambiente e da educao. [...]
E a partir de um conhecimento detalhado de cada rea, com o diagnstico pre-
ciso dos seus problemas socioambientais e o levantamento das expectativas de sua
populao, que se torna possvel estabelecer o conjunto de medidas mais adequado
transformao das circunstncias degradadoras, que confnam subcidadania. [...]
preciso que no planejamento da mudana os diversos setores interessados
participem das decises, postura fundamental para a democratizao e garantia de
sustentabilidade do processo e a qualidade das solues. [...] No vrtice do processo
est o estmulo participao comunitria, entendida como mecanismo de promo-
o individual e social [...].
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As etapas e a dinmica de projetos multissetoriais integrados
A partir da constatao de determinada situao-problema e do comprometi-
mento com o encaminhamento de uma soluo, pode-se considerar iniciado o pro-
cesso de desenvolvimento de um projeto multissetorial integrado, cujas trs etapas
bsicas diagnstico, elaborao e operacionalizao apresentam uma sequncia
lgica inicial e, ao longo de todo o projeto, vo sendo revisitadas ou desenvolvi-
das em paralelo. A constante reviso tem por objetivos o melhor detalhamento das
aes, a avaliao do cumprimento de metas, a correo de rumos, a deteco de
novas oportunidades e o subsdio para decises [...].
Aspectos metodolgicos
[...] pressupostos bsicos dos projetos multissetoriais integrados: viso multisse-
torial, com a anlise abrangente da realidade [...]; aes integradas, com a defnio
de estratgias de atuao mais adequadas superao do problema que se deseja
enfrentar; e singularizao do problema, enfatizada pela participao comunitria [...]
principais aspectos que devem ser considerados na construo do projeto
multissetorial integrado:
defnio clara da situao-problema e sua delimitao no espao fsico;
diagnstico multidisciplinar integrado;
formulao do projeto, articulando diversas solues complementares;
desenvolvimento de processos participativos da comunidade;
gerenciamento;
acompanhamento e avaliao dos resultados e metas estabelecidos; e
manuteno e sustentabilidade das transformaes promovidas. [...]
O projeto deve caracterizar a situao-problema j de forma integrada, veri-
fcando a organizao social, econmica e poltica existente. O conhecimento dos
140
problemas deve ser precedido de pesquisa sobre a situao e demandas sociais
existentes, o potencial dos fatores produtivos da regio, as intervenes existentes,
em andamento e a serem realizadas e os planos, programas e projetos de governo
existentes e em que estgio se encontram. O projeto deve ter, tambm, uma meto-
dologia integrada para elaborao, operacionalizao, acompanhamento e avalia-
o do prprio projeto, com envolvimento permanente da populao.
A concepo do projeto se dar a partir do diagnstico e do consenso quanto
aos problemas a serem atacados, com a elaborao do plano estratgico e as solu-
es nele propostas.
Na defnio da estratgia de gerenciamento do projeto so negociados, entre
os diversos agentes e parceiros locais, os acordos bsicos fundamentais execuo
das atividades, bem como o cumprimento das metas estabelecidas.
Para facilitar a ao integrada dos demais agentes e parceiros locais, indispen-
svel a criao de um grupo de gerenciamento, com a fnalidade de acompanhar, de
forma articulada e sistemtica, as atividades do projeto multissetorial integrado na
rea escolhida, o que envolve monitoramento, controle e registro da evoluo dos
diferentes conjuntos de aes implantadas, permitindo avaliar os impactos do pro-
jeto na resoluo das carncias da rea. Alm disso, o monitoramento fornecer sub-
sdios para a defnio de possveis redirecionamentos das aes e estratgias ado-
tadas, especialmente quando do seu trmino e expanso para outras localidades.
Finalmente, a manuteno e a sustentabilidade das transformaes promo-
vidas dependero da preciso do diagnstico, da verifcao do atingimento das
metas propostas, da integrao das aes, das negociaes estabelecidas nos pro-
cessos participativos, da efetividade das solues propostas e da apropriao dos
resultados pela comunidade.
O projeto ser produzido pela articulao entre o conhecimento da realidade,
a concepo das solues propostas e a estratgia de operacionalizao. [...] Obser-
vou-se que so vrios os fatores crticos de sucesso para este tipo de programas ou
projetos:
estar baseado num diagnstico que aborde problemas e difculdades, bem
como potencialidades e oportunidades, no qual os benefcirios tenham
participado diretamente;
contar com uma delimitao fsica clara da rea objeto de atuao, para me-
lhor focar o projeto e facilitar a observao e as avaliaes posteriores;
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conceber o mapeamento e levantamento de dados num sistema informa-
tivo integrado, que possa fornecer uma anlise agregada da realidade, com
cruzamento de informaes, e que confra rapidez, preciso e uma multipli-
cidade de cenrios para escolha da soluo mais adequada possvel;
deve haver complementaridade com programas em andamento ou em vias
de concretizao (alm da reduo de custo que esta medida implica, ela
fundamental para integrao das obras e efcincia e rapidez na implanta-
o);
deve haver articulao com os diferentes rgos setoriais envolvidos no
processo, com vistas a alcanar a sinergia necessria para evitar custos adi-
cionais ou de retrabalho;
efetivar a formao das equipes tcnicas responsveis, com profssionais de
diversas categorias [...];
a troca de experincias entre profssionais dos diversos setores (gua, luz,
transportes, planejamento urbano, sade, assistncia social, meio ambiente
etc.) [...];
a gesto do projeto deve estar a cargo de uma unidade autnoma [...];
a equao fnanceira do projeto [...] ; e
o projeto, alm de fornecer um conhecimento preciso da realidade a ser
transformada, deve acompanhar as etapas de execuo e as obras de ma-
nuteno e ps-uso, com pesquisas quantitativas e qualitativas e posterior
avaliao e divulgao dos resultados.
ATIVIDADES
Por que o planejamento um momento importante no desenvolvimento de 1.
um projeto social?
142
Qual a diferena entre 2. parceria no projeto e parceria de apoio?
Em equipe, escolha um projeto social (em sites, jornais ou documentos, por 3.
exemplo). Identifque numa pgina o nome do projeto e responda:
quais organizaes sociais so as responsveis pelo projeto (o projeto da a.
instituio X)?
quais organizaes sociais-parceiras realizam o projeto? b.
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quais apoiam (do recursos para o projeto)? c.
quais organizaes sociais so locais (do municpio ou do estado), nacionais d.
e internacionais?
145
Anlise da situao social e objetivos
Este captulo discute as anlises sociais e a formulao dos objetivos e metas
como etapas do planejamento de projetos sociais, alm de apresentar noes sobre a
concepo de justifcativas e das atividades, conforme destacado a seguir:
anlises da situao social/objeto da interveno: da localidade onde o projeto
ser implantado e sobre a populao-alvo;
programao sobre os recursos fnanceiros disponveis e/ou a serem
solicitados;
Anlises
1
da situao social:
localidade e populao-alvo
A anlise da situao social que necessita ser mudada direciona o planejamen-
to do projeto. Isto , a depender das condies sociais, problemas e potencialidades
1
O termo mais tradicional nos projetos diagnstico social. Considero a expresso anlise mais adequada questo social, pois engloba a ideia de exame, refexo e
explicao imbuda de perspectiva poltica e cultural que o termo diagnstico (aparentemente mais neutro) pode escamotear.
146
observadas que os objetivos e as metas sero elaborados, bem como os recursos
previstos e acionados. Nesta anlise dois pontos se destacam: a localidade espacial e a
populao-alvo.
imprescindvel o exame das caractersticas e indicadores socioeconmicos
e culturais da localidade onde o projeto ser desenvolvido: equipamentos, servios
sociais e de infraestrutura no local; sociabilidades (lideranas, festividades, religio e
tipo de trabalho predominantes, entre outros); renda mdia; nmero de mulheres e
homens; crianas e jovens; escolaridade da populao; drogadio; violncia e expres-
ses de solidariedade, entre outros aspectos que podem contribuir para apreender
os fatores causais e que infuenciam a situao social e podem contribuir para a sua
modifcao.
Da Paz (s/d, p. 5) entende que as perguntas gerais que uma anlise social da loca-
lidade deve responder so:
Onde fca a comunidade? (localizao).
Como surgiu a comunidade? (pequeno histrico).
Quantas pessoas vivem nela?
O que existe na comunidade? (associaes de moradores, postos de sade, creches, escolas,
igrejas, empresas, comrcio, transporte, saneamento, luz eltrica, coleta de lixo etc.)
As instituies locais tm algum tipo de ao social?
Com que pessoas e/ou instituies pode-se contar para resolver os problemas da
comunidade?
Como as pessoas vivem? Qual a situao habitacional, de emprego, de salrio das famlias?
Quem chefa a famlia? H crianas e jovens trabalhando?
Qual a percentagem de crianas e jovens que vivem ali? Quantos pertencem a famlias de baixa
renda? [...]
O que est acontecendo de bom na comunidade?
Do que a comunidade sente falta? (necessidades).
Quais so os sonhos da comunidade? (desejos).
Existem problemas? Quais so eles?
Estas questes so interessantes porque apesar de existirem indicadores e infor-
maes gerais sobre condies socioeconmicas, que devem ser analisados, tais infor-
maes gerais devem ser balizadas com o conhecimento das caractersticas especf-
cas da localidade. Se isto no acontece h o risco de padronizao que traz perdas para
o alcance dos objetivos do projeto, pois cada delimitao territorial nica e diferente
em termos sociais, econmicos e culturais, sendo que os fatores que explicam esta
diferenciao so:
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tempo de existncia; ambiente natural em que se instalaram; distncia que guardam das ativi-
dades econmicas, onde seus moradores esto empregados ou subempregados; o prprio tipo
de economia a que estes se subordinam; origem dominante dos fuxos migratrios que ali se
sucedem; infraestrutura bsica existente ou no; sistema de transporte que utilizam; acesso a
bens e servios pblicos prximos etc.
Com grande infuncia no padro de organizao sociocultural destacam-se ainda:
existncia de associaes de moradores, de clubes de futebol e escolas de samba; presena de
igrejas de vrias confsses religiosas, de grupos de trafcantes organizados etc.[...] A diferencia-
o de situaes confere a estas reas caractersticas singulares, difcultando um tratamento ho-
mogneo, ou seja, cada situao especfca demanda um conjunto de solues apropriadas, sob
medida. E a partir de um conhecimento detalhado de cada rea, com o diagnstico preciso dos
seus problemas socioambientais e o levantamento das expectativas de sua populao, que se
torna possvel estabelecer o conjunto de medidas mais adequado transformao das circuns-
tncias degradadoras, que confnam subcidadania. (BARBOSA; SOEIRO; BUSTILLOS, 1998, p. 7)
Na anlise da localidade est includo o reconhecimento dos equipamentos, ser-
vios, programas e projetos sociais pblicos e privados j existentes na localidade, para
que no haja sobreposio de aes e sim vnculos e abordagens novas e complemen-
tares entre estas aes empreendidas.
O conhecimento sobre a populao-alvo destaca aspectos relevantes de suas ca-
ractersticas para o contedo do projeto. Lembrando que o objeto das aes do pro-
jeto so as condies sociais vivenciadas por determinada populao e no a prpria
populao-alvo
2
(uma vez que esta deve ser vista como participante do projeto, e por
isso, sujeito de direitos dotado de autonomia), devemos sempre entender os projetos
sociais como parte das estratgias para assegurar o usufruto e o acesso aos direitos dos
cidados, portanto, dos sujeitos de direitos. Por exemplo, num projeto voltado para
impactar a qualidade de vida de idosos numa regio, o objeto pode ser a situao de
negligncia social vivenciada pelas pessoas idosas (negligncia expressa no transporte
coletivo inadequado; atividades culturais inacessveis, previdncia social precarizada,
convvio familiar e social marcado pelo preconceito de idade etc.), o que fere seus di-
reitos de cidadania garantidos no Estatuto do Idoso.
Neste sentido, importante traar o perfl socioeconmico da populao renda
familiar, escolaridade, idade, procedncia rural ou urbana, servios que utiliza, tipo de
moradia etc. tendo em vista que em cada projeto ser necessrio acrescentar ou de-
talhar aspectos que dizem respeito s suas especifcidades. Num projeto social que
pretende modifcar os ndices de mortalidade infantil, a anlise das condies de sane-
amento e moradia, nutrio, existncia e acesso aos equipamentos de sade, cuidados
com a infncia, nmero de crianas e indicadores sobre o tema so fundamentais.
Geralmente os projetos sociais se destinam a populaes em situao econmica,
cultural, de trabalho, familiar ou pessoal caracterizada como de vulnerabilidade ou de
risco fsico, psicolgico e ou social.
2
Em alguns projetos sociais o termo pode ser benefcirio ou destinatrio.
148
So consideradas situaes de vulnerabilidade e risco social:
pobreza advinda da privao ou insufcincia de renda (no geral rgos como
o Ministrio do Desenvolvimento Social e Secretarias de Estado da Poltica de
Assistncia Social consideram a renda familiar mensal at salrio mnimo) as-
sociada principalmente privao ou precrio acesso aos servios pblicos de
sade, educao e assistncia social que proveem bens materiais e culturais. A
pobreza, nestas duas dimenses causa de outras situaes de vulnerabilidade
e risco como subnutrio, moradia precria, trabalho infantil, entre outros;
fragilidade ou rompimento de vnculos afetivos e de pertencimento sociais
em especial de crianas, adolescentes, idosos e pessoas com defcincia, cujas
famlias no recebem apoio social para manter cuidados e convvio com qua-
lidade ou que romperam este convvio pelo abandono, negligncia ou outros
fatores: incluindo aqui os moradores nas ruas e pessoas vtimas de violncia e
explorao nos domiclios;
ciclos de vida a faixa etria considerada fator de vulnerabilidade pela prpria
condio que demanda mais cuidados sociais. No entanto, a idade passa a ser
um agravante no fator de risco social que requer cuidados especiais quando
crianas, adolescentes e idosos esto sujeitos ao isolamento, abandono ou ne-
gligncia no convvio familiar e comunitrio ou sofrem algum tipo de violncia;
identidades estigmatizadas em termos tnico, cultural, sexual ou de gnero.
No Brasil, a vulnerabilidade e riscos relacionados etnia tm maior incidncia
entre os povos indgenas e negros; e a relacionada ao gnero , sobretudo,
entre mulheres e homossexuais;
defcincia considerada fator de vulnerabilidade ou risco quando a pessoa
com defcincia no tem suprida (pela famlia e sociedade) as condies espe-
cfcas de mobilidade, sade, educao e trabalho, por exemplo;
insero precarizada no mercado de trabalho formal e informal e desemprego
de longa durao o desemprego por oito meses ou mais;
uso de substncias psicoativas defnidas pela Organizao Mundial de Sade
como aquelas que alteram comportamento, humor e cognio;
violao de direitos identifcada na sub-habitao; moradia nas ruas; maus
tratos fsicos e ou psquicos; violncia sexual e comercial; trabalho infantil; ali-
mentao insufciente, entre outras.
A maior parte das situaes de vulnerabilidade e risco sociais est ligada s carn-
cias e discriminaes e no s necessidades. Isto porque as necessidades so comuns a
todos os seres humanos num estgio econmico e cultural da sociedade (por exemplo,
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todos tm necessidade de alimento e tambm de educao), carncias e discrimina-
es so causadas pelas condies sociais que afetam apenas parte (infelizmente con-
sidervel) da populao.
Quer dizer, as necessidades de alimento e nutrio, de transporte, de abrigo, de
saneamento, de condies de vida, de renda, de educao e cultura etc. so de toda
uma populao e, portanto, necessidade tanto o que requisitado no patamar fsio-
lgico na vida individual, como as necessidades criadas socioculturalmente. Carncia e
discriminao liga-se ao processo social que leva a que pessoas ou coletividades espe-
cfcas no tenham atendidas estas necessidades (KAUCHAKJE, 2008, p. 1).
Os processos que levam ao carecimento so polticos, econmicos e culturais, tais
como a desigualdade de renda e de acesso a educao e trabalho e os preconceitos
tnicos ou de gnero, por exemplo. H um entrecruzamento perverso entre os fatores
poltico-econmicos e os culturais, o que acarreta o agravamento de situaes sociais
como ilustrado pelo fato de mulheres negras no Brasil terem menor renda e escolarida-
de e sofrerem mais violncia do que outro grupo populacional; ou ainda, o nmero de
meninas com aproximadamente 10 anos serem responsveis por cuidados domsticos
(fazer comida, cuidar de crianas menores e pessoas idosas ou com defcincia, limpe-
za da casa) ser maior nas famlias de baixa renda e baixa escolaridade.
Neste aspecto os indicadores sociais
3
e os nmeros locais, nacionais e mundiais au-
xiliam a tarefa analtica. Segundo Jannuzzi (2004, p.15) um indicador social um recurso
metodolgico que informa algo sobre um aspecto da realidade social ou sobre mudanas
que esto se processando na mesma. [...] um instrumento operacional para monitora-
mento da realidade social, para fns de formulao e reformulao de polticas pblicas.
A anlise da situao social encaminha as demais etapas do planejamento, espe-
cialmente, quanto elaborao da justifcativa sobre a importncia do projeto social e
de seus objetivos.
Concepo sobre a justifcativa (importncia do projeto)
A justifcativa sustenta a importncia do projeto e uma avaliao de suas poten-
cialidades e viabilidade. Nesta etapa importante antecipar as possibilidades de modi-
fcao das condies sociais analisadas, demonstrando que o projeto pode impactar
positivamente a situao social que objeto das aes.
3
Informaes e dados sobre condies sociais (locais, nacionais e mundiais) so encontradas em sites de institutos como o IBGE Instituto Brasileiro de Geografa
e Estatstica, e o IPEA Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada, ou de organizaes como Organizao das Naes Unidas (ONU), especialmente por meio das
publicaes do Plano das Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), Organizao Mundial de Sade (OMS), e Organizao Internacional do Trabalho (OIT).
Exemplos de dados relevantes para a anlise da situao social podem ser: pessoas com mais de 50% da renda proveniente de transferncias governamentais
como Bolsa Famlia ou similar; pessoas com renda domiciliar per capita abaixo da linha da pobreza (geralmente, no Brasil, renda familiar mensal at salrio
mnimo); pessoas em situao de indigncia (renda mensal insufciente para suprir os valores nutricionais de alimentao); pessoas que vivem em domiclios
subnormais; taxa de pobreza; desigualdade social no pas (coefciente de Gini); ndice de Desenvolvimento Humano (IDH) (que associa indicadores de esperana
de vida ao nascer, escolaridade e renda); saldo de emprego com carteira assinada; crianas de 7-14 anos que frequentam escolas; pessoas com 65 anos ou mais,
morando sozinhas; crianas e adolescentes de 0-17 anos em famlias com renda at salrio mnimo; probabilidade de sobrevivncia at 60 anos de idade.
150
Na justifcativa so tecidos argumentos sobre qual a inteno (fnalidades gerais)
do projeto diante das condies sociais na localidade e junto populao especfca,
e por que atingir estas fnalidades relevante. Por exemplo, uma fnalidade geral de
um projeto de alfabetizao poderia ser propiciar o acesso ao direito ao patrimnio
cultural pela via da leitura. Quanto mais esta argumentao estiver balizada pelos indi-
cadores apresentados, mais forte so os motivos para a realizao do projeto e maior
contribuio esta etapa pode dar seguinte, que de defnir os objetivos e metas.
Defnio dos objetivos e metas
A elaborao dos objetivos considera a situao social analisada, os recursos exis-
tentes e a intencionalidade do projeto (as fnalidades gerais antecipadas na etapa da
justifcativa). Os objetivos do projeto tm o carter de uma promessa que dever ser
cumprida em seu desenvolvimento, por isso, Baptista (2003) alerta que para elaborar
um objetivo preciso verifcar as concretas condies de realiz-los. Objetivos atestam
a convico de que a realidade que foi analisada e questionada poder ser modifcada
pelo projeto nos aspectos anunciados.
Caso a inteno do projeto, como dito acima, seja assegurar o direito ao patri-
mnio cultural via leitura, isto poderia ser alcanada por meio de vrias alternativas e
junto a diferentes segmentos da populao-alvo numa regio (crianas e jovens em
escolas, porm sem hbito da leitura, adultos com baixa escolaridade que no leem
livros etc.). Todavia, o projeto em foco, com esta intencionalidade, poderia ter como
objetivos precisos: propiciar a alfabetizao de adultos trabalhadores da localidade;
promover crculos de leitura entre os alunos do projeto e leitores da comunidade.
O objetivo geral (ou de impacto) de um projeto sempre desdobrado em espe-
cfcos, sendo que estes podem ser detalhados ainda em objetivos operacionais (mas
isto no sempre necessrio). Os objetivos especfcos (e os operacionais) so os mais
prximos das aes a serem desenvolvidas. Dito de outro modo,
Objetivo geral ou objetivo de impacto [...] mais abrangente [...]. Signifca o ponto aonde se quer
chegar atravs da execuo do projeto, a condio que se espera alcanar como consequncia direta
do projeto. [...] Os objetivos especfcos so operacionais e correspondem aos resultados esperados.
Defnem as aes que sero executadas no projeto para se chegar ao objetivo geral. [...] todos os
objetivos especfcos devem estar contidos no objetivo geral. (DA PAZ, s/d, p. 14)
Este o caso se um objetivo geral for promover o hbito e o acesso de adultos no
alfabetizados e trabalhadores da regio x leitura e escrita; com objetivos espec-
fcos de proporcionar condies para alfabetizao e promover hbito de leituras na
comunidade; e os operacionais de realizar curso de alfabetizao; e organizar crculo
de leitura entre alunos e leitores da comunidade.
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Para uma maior preciso necessrio planejar as metas que dimensionam quanti-
tativamente cada um dos objetivos. Meta a previso da quantidade do que se preten-
de realizar, por exemplo, se um dos objetivos do projeto fosse reduzir a evaso escolar
na escola do bairro, a meta poderia ser reduo de 80% das evases. Esta quantidade
do que se pretende atingir (meta) tem como referncia a anlise da situao social
local e os recursos disponveis para o projeto. Por exemplo:
Objetivos Metas
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Geral
Contribuir para a reduo da malria.
Preveno de 1 120 000 casos ou reduo do ndice
atual em 84%.
Especfcos
1. Eliminar focos de criao de mosquitos;
1.1 Identifcar focos de proliferao;
1.2 Construir canais de drenagem.
Eliminao de 60 focos.
Identifcao de 38 focos.
Construo de 66 canais.
Com esta etapa cumprida esto dadas as condies para planejar as atividades
que sero realizadas e os mtodos e tcnicas para seu desenvolvimento.
Mtodos, tcnicas, atividades e recursos humanos
No planejamento das atividades os objetivos especfcos (e operacionais) e as
metas a serem cumpridas so uma espcie de roteiro, complementado pelas informa-
es sobre o tempo disponvel para cada atividade, e os recursos existentes ou poss-
veis de conseguir (incluindo os recursos humanos).
A deciso sobre quais atividades e como sero realizadas est relacionada s ca-
ractersticas dos recursos humanos do projeto. Do mesmo modo, a composio da
equipe depende da necessidade de contar com saberes e competncias para desen-
volver determinadas atividades (tal como competncias para elaborao de material
didtico, para dinmica de grupos, ou para a formao para cidadania).
Decidido o que fazer, isto , quais atividades realizar, resta ainda nesta etapa planejar
como fazer, qual mtodo e tcnica utilizar. Sobre este item a deciso em equipe pautada
por saberes e conhecimentos especializados. Determinadas atividades como de encontros
ldicos com crianas para educao ambiental requerem mtodos e tcnicas do campo da
pedagogia; palestras sobre reproduo humana podem, dependendo do caso, ser realiza-
das com tcnicas para apresentao em pblico de conhecimentos da biologia; atividade
de construo de habitao social solicita mtodos e tcnicas relativas s engenharias; e
em reunies comunitrias pode-se lanar mo das tcnicas de dinmica de grupo (TA-
TAGIBA; FILRTIGA, 2001). No entanto, num projeto social comparecem conhecimentos
especializados e, tambm, saberes dos participantes, parceiros e de outros envolvidos.
152
A questo central planejar uma ou mais atividades para cada objetivo, de forma
que as atividades sejam os meios para alcanar os resultados.
Objetivos Metas Atividades
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Geral
Contribuir para a re-
duo da malria.
Preveno de 1 120 000
casos ou reduo do n-
dice atual em 84%.
Especfcos
1. Eliminar focos de
criao de mosquitos.
Eliminao de 60 focos Elaborao de 20 boletins informativos;
distribuio do boletim junto aos pontos
de aglomerao, uma reunio com comuni-
dade para discutir o contedo do boletim,
execuo de obra de drenagem.
1.1 Identifcar focos de
proliferao.
Identifcao de 38 focos Um dia de inspeo com mobilizao da
comunidade, elaborao de um relatrio
junto com lideranas locais.
1.2 Construir canais de
drenagem.
Construo de 66 canais Cinco reunies sobre as consequncias
para o ambiente local e moradias; constru-
o de 66 canais (pode ser detalhado com
informao tcnica e de localidade etc.).
A despeito da importncia do planejamento das atividades isto no signifca um
engessamento do projeto e sua separao da dinmica da realidade, signifca sim ter
um norteador para que os objetivos e resultados sejam alcanados no decorrer da rea-
lizao criativa e fexvel do projeto que a prpria realidade impe.
TEXTO COMPLEMENTAR
Anlise social e formulao de objetivos e metas
como etapas que norteiam um projeto social
(CEPAL, 1997)
1
Identifcar o problema
A identifcao do problema constitui, talvez, o exerccio mais complexo da formula-
o, devido quantidade de variveis inter-relacionadas que afetam o contexto do mesmo.
Sua defnio clara e precisa o primeiro requisito para alcanar o impacto buscado. [...]
1
Foram feitas modifcaes na forma do texto (espaamento, negrito, quadros) que, porm, no modifcaram o contedo. E
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Para identifcar o problema temos que recolher e analisar toda a informao
disponvel. Deve-se combinar os dados que permitem identifcar a situao em que
se encontra a populao-objetivo nas reas defnidas como prioritrias dentro da
poltica social com a percepo que tem essa populao sobre suas prprias neces-
sidades e a importncia relativa dada a cada uma delas. [...]
O processo de defnio do problema deve permitir que se responda s seguin-
tes perguntas:
existe um problema?
qual o problema?
quais so os elementos essenciais do problema?
quem est(o) afetado(s) pelo problema? Ou seja, qual a populao-objetivo?
qual a magnitude atual do problema e suas consequncias? [...]
dispe-se de uma viso clara e defnida do meio geogrfco, econmico e
social do problema?
Quais so as principais difculdades para enfrentar o problema? [...]
A partir da identifcao do problema possvel determinar o objetivo geral.
Consiste em colocar o problema em termos de ao positiva com o fm de contar
com um guia na defnio de objetivos mais especfcos e na busca das possveis
alternativas de soluo dos mesmos. Um exemplo disso seria:
problema 1: alta incidncia de mortalidade infantil na zona rural da regio
metropolitana.
objetivo geral: diminuir a mortalidade infantil da rea rural da regio metro-
politana.
problema 2: baixo rendimento escolar nas escolas pblicas do pas.
objetivo geral: aumentar o rendimento escolar dos alunos das escolas pbli-
cas do pas.
Realizar o diagnstico
O diagnstico [...] tem duas funes bsicas:
154
a descrio, que caracteriza o problema e sua incidncia e distribuio na
populao-objetivo. [...] Sem ela no possvel formular adequadamente o
projeto e no ser vivel determinar seu impacto. [...]
a explicao apresenta a estrutura causal quantitativa das variveis que
determinam o problema. Isto permite estabelecer qual a quantidade de
produto ou servio que se deve entregar para modifcar em uma unidade
as variveis dependentes especifcadas nos objetivos. Um projeto entrega
produtos e/ou servios, que devem produzir o impacto buscado. [...]
As funes anteriormente expostas se complementam com a identifcao dos
grupos relevantes para o projeto e o papel que podem cumprir no mesmo. Cor-
responde identifcar todos os grupos de interessados (pessoas, entidades etc.) que
possam infuenciar no problema, favorvel ou desfavoravelmente [...].
Exemplo:
projeto: melhoramento da educao primria da regio austral.
grupos relevantes: Ministrio da Educao, prefeitura, professores, centro
de pais, estudantes, organizaes de desenvolvimento educacional.
A quantidade de recursos e tempo utilizados para realizar o diagnstico deve
ser compatvel com a escala do projeto. O diagnstico no deve ser maior que o
projeto, porque assim pode perder utilidade para solucionar o problema concreto
que o originou. [...]
Estabelecer os objetivos de impacto
preciso determinar o impacto que se pretende provocar, isto , a magnitude
da modifcao que o projeto pretende produzir no problema que enfrenta a popu-
lao-objetivo, qualquer que seja a alternativa implementada.
O objetivo ltimo de um projeto social no a entrega de bens ou servios, mas
o impacto que isto produz, eliminando ou diminuindo o dfcit ou problema. [...]
Os objetivos de impacto devem ser:
Precisos:
quem se benefciar com o projeto?
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que benefcio tero?
qual o impacto que se deseja alcanar?
Realistas:
h recursos disponveis para lograr os objetivos?
possvel alcanar os objetivos dentro do horizonte do projeto?
Mensurveis:
existem instrumentos que permitam medir os objetivos estabelecidos?
[...]
Exemplos de objetivos de impacto:
diminuir a incidncia da mortalidade infantil na populao rural, de acordo
com o existente no meio urbano. [...]
melhorar o nvel nutricional das crianas entre 6-14 anos da cidade de Iqui-
que, de acordo com o equivalente ao da mdia nacional. [...]
Selecionar os indicadores
Os indicadores defnem o sentido e o alcance de um projeto e medem o logro
dos objetivos em cada uma de suas etapas. Tem-se que defnir indicadores para cada
um dos objetivos de impacto [...]
Os indicadores devem:
ser confveis: diferentes avaliadores devem obter os mesmos resultados ao
medir um mesmo projeto com os indicadores propostos;
ser vlidos: devem permitir medir realmente o que se deseja medir;
medir mudanas especfcas, atribuveis ao projeto e no outras variveis;
Explicar-se de forma clara e precisa.
Exemplo:
objetivo: elevar a qualidade da educao municipal no Distrito de Vergel
mdia nacional.
156
Indicadores:
resultados na Prova Nacional de Rendimento Escolar;
taxa de repetncia;
taxa de abandono escolar [...]
s vezes, no existem indicadores que permitam medir diretamente os obje-
tivos. Em tal situao, tem-se que construir dimenses operacionais, obtendo-se os
denominados indicadores indiretos.
Exemplo:
objetivo: aumentar a participao dos pais no programa de refeitrios esco-
lares.
indicador: quantidade de donativos que os pais realizaram para comple-
mentar a oferta de alimentos.
Para cada indicador devem ser especifcados os meios de verifcao, explicitan-
do as fontes de informao de onde foram obtidas. Estas podem ser primrias, isto ,
internas ao projeto (pesquisa de campo) ou secundrias, como as estatsticas ofciais.
Exemplo:
Indicador Fontes de verifcao
Consultas mdicas prestadas.
Alunos formados.
Taxa de mortalidade por malria.
Taxa de repetncia.
Primria
Registros do consultrio.
Documentos em escolas.
Secundria
Registros do Ministrio de Sade.
Estatsticas do Ministrio de Educao.
Estabelecer as metas
[...] As metas se defnem em termos de quantidade, qualidade e tempo, utilizan-
do como base os indicadores selecionados para medir cada objetivo. Por exemplo,
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se o objetivo de impacto melhorar o nvel nutricional de crianas entre 6-14 anos,
pode-se utilizar indicadores antropomtricos que permitem quantifcar a taxa de
desnutrio por tipo (I, II, e III) e estabelecer metas de reduo destes tipos em pe-
rodos de tempo defnidos. As metas devem ser claras, precisas e realistas. As metas
de impacto devem explicitar:
que varivel ou fenmeno se modifca?
em que sentido se modifca a varivel?
quanto se modifca essa varivel?
Exemplo:
Metas:
diminuir a taxa de desnutrio dos tipos I e II em 50% em 2 anos;
diminuir em 20% a taxa de mortalidade infantil em 4 anos;
aumentar em 12% anual a incluso de jovens de 18-24 anos no mercado de
trabalho formal;
diminuir os casos de malria em 80% em 3 anos.
Ao estabelecer as metas de um objetivo que tem mais de um indicador, deve-
se ter presente que seu logro supe modifcar os valores destes indicadores [...].
PROJETO: Controle da Malria: Obras Civis e Dedetizaes
2
Objetivo geral: Melhorar as condies de vida da populao-objetivo, considerando a malria
que a afeta.
Objetivos Metas Indicadores
Lograr uma diminuio da mal-
ria a um nvel controlvel (uma
taxa de IPA entre 1.0 e 2.5).
1 129 416 casos evitados que
equivale a diminuir a IPA a 1.8
(84,8%).
* IPA
Eliminar focos. Eliminar 46 focos.
Quantidade de focos
eliminados.
* IPA - Incidncia Parasitria Anual de Malria por mil habitantes.
158
ATIVIDADES
Quais so os dois pontos principais numa anlise da situao social? 1.
Explique duas situaes de vulnerabilidade e risco social. 2.
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Em equipe, leia a descrio de um projeto social (em site, jornais ou outro docu- 3.
mento). Numa pgina escreva:
nome do projeto social:
responda sim ou no na frente dos seguintes itens:
possui anlise da localidade onde o projeto social ser desenvolvido? a.
possui anlise sobre a populao-alvo? b.
justifca a importncia do projeto? c.
descreve os objetivos? d.
apresenta as atividades que sero realizadas? e.
161
Recursos e gesto de projetos sociais
Este captulo trata do planejamento de recursos, discute a previso de materiais ne-
cessrios e aborda o modo de gesto de projetos sociais, conforme destacado a seguir:
anlises da situao social/objeto da interveno: da localidade onde o proje-
to ser implantado e sobre a populao-alvo;
programao sobre os recursos fnanceiros disponveis e/ou a serem solicitados;
Recursos de projetos sociais
Na etapa de planejamento de recursos para um projeto social faz-se a diferencia-
o entre recursos humanos, materiais e fnanceiros.
Os recursos humanos so previstos de forma a possibilitar o alcance dos objeti-
vos e contar com competncias e saberes (especializados e no especializados) para
a realizao das atividades
1
. Os recursos fnanceiros necessrios tambm so fatores a
considerar na composio da equipe do projeto.
1
Num projeto social especfco poder estar programada, em termos de tempos e recursos, a capacitao da equipe.
162
A execuo das atividades um dos elementos fundamentais para o alcance dos
objetivos formulados (havendo uma variedade de outros elementos com menor ou
nenhuma previsibilidade, considerando a dinmica social). Inclusive, a capacidade
da equipe e sua combinao de autonomia e conhecimento sobre o planejamento
do projeto, que permitem que algumas atividades sejam reprogramadas e novas
sejam incorporadas no processo de desenvolvimento tendo em vista o alcance dos
objetivos.
A maior proximidade que a equipe ter com a localidade e a populao-alvo faz
com que, no raro, a equipe executora das atividades passe a representar o projeto
para parte da populao. Esta proximidade com a situao social que foi anteriormente
analisada pode ser um aspecto de enriquecimento do projeto quando h a discusso
democratizada no decorrer de seu desenvolvimento, com abertura para ganhos cons-
tantes de anlise, maior preciso e, se necessrio, redirecionamentos dos objetivos.
Desta forma, a composio dos recursos humanos e o modo de gesto da equipe
so fundamentais para a execuo das atividades e o alcance dos objetivos planejados,
assim como para o enriquecimento destes.
O registro do nmero de pessoas, de suas profsses e responsabilidades na exe-
cuo de atividades, fornece o quadro dos recursos humanos do projeto, como no
exemplo abaixo:
Quadro 1 Recursos Humanos
Nmero
Profsso/
caracterstica
Regime Atividade
02 Recreador. Contrato remunerado. Educao ambiental.
01
Engenheiro ambiental. Colaborao (Com-
panhia Municipal de
Saneamento).
Palestra sobre o Rio Pardo e susten-
tabilidade ambiental.
02
Assistente social. Disponibilizado pela
parceria com Univer-
sidade X.
Participar da fase de anlise da si-
tuao social
Organizar e participar de 10 reuni-
es comunitrias sobre cooperati-
vismo e autogesto entre trabalha-
dores com material reciclvel.
01
Socilogo. Disponibilizado pela
parceria com Univer-
sidade X.
Participar da fase de anlise da si-
tuao social
Participar de 10 reunies comunit-
rias sobre cooperativismo e autoges-
to entre trabalhadores com mate-
rial reciclvel.
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Nmero
Profsso/
caracterstica
Regime Atividade
02 Membro lideranas na
comunidade.
Colaborao. Participar da fase de anlise da si-
tuao social
Participar de 10 reunies comunit-
rias sobre cooperativismo e autoges-
to entre trabalhadores com mate-
rial reciclvel.
06 Tcnicos em edifcaes. Contratados. Projetar e executar construo de
galpo para material reciclvel.
05 Membros da comunida-
de.
Contratados. Projetar e executar construo de
galpo para material reciclvel.
03 Lideranas comunitrias. Colaborao. Mobilizar aes junto ao poder p-
blico com o objetivo de implantao
de infraestrutura para servio de co-
leta de lixo regular na comunidade.
... do movimento social
denominado.
Parceria. Mobilizar aes junto ao poder p-
Membros das ONGs de-
nominadas.
Parceria. Mobilizar aes junto ao poder p-
Observa-se, portanto, a importncia desta etapa do planejamento e seu elo com
as demais, pois, apenas pela composio da equipe, suas caractersticas e atividades
possvel obter informaes sobre o projeto social, como no exemplo acima: um
projeto cuja temtica socioambiental; situao social: comunidade x, prxima a um
rio poludo, de baixa renda, precria infraestrutura urbana, com moradores trabalha-
dores com material reciclvel com baixa organizao coletiva para gerao de renda
e sustentabilidade ambiental; formao de rede de parceiros (universidade, rgo de
saneamento, movimento social e ONG); e previso de desenvolvimento e gesto do
projeto com algum grau de participao social.
Mas tambm, consegue perceber os recursos materiais que devero ser aciona-
dos para que o projeto social possa ser executado.
Os recursos materiais so programados nos itens: a) material de consumo: isto
materiais como papel, tinta para impressora, CD-ROM etc., que sero utilizados nas ati-
vidades de execuo, avaliao e na prpria elaborao do projeto; e b) material per-
manente: basicamente os que continuaro disponveis, seja na instituio responsvel
pelo projeto, seja na localidade de sua execuo, como: computadores, impressoras,
televiso, DVD e outros.
164
O conjunto dos recursos humanos e materiais fornece informaes para planejar
os recursos fnanceiros considerando os j disponveis e os que precisam ser solicitados
para o desenvolvimento do projeto conforme o planejado. Por isso, caso os recursos
no sejam complementados o projeto fca invivel ou reformulado.
No geral, os recursos fnanceiros so compostos pela previso das seguintes des-
pesas: a) de capital ou investimentos (material permanente equipamentos; obras,
mobilirio); b) correntes ou custeio (materiais de consumo tinta para impresso, ca-
netas, materiais pedaggicos ou de expediente); c) pagamento de servios de terceiros
e de membros da equipe; e d) pagamento de passagens, dirias etc. (BAPTISTA, 2003).
O Estado, nas esferas de governo federal, estadual e municipal, responsvel por
polticas pblicas e sua implementao, desenvolvendo programas
2
e projetos sociais
diretamente por meio de seus rgos (ministrios, secretarias e fundaes). O quadro
a seguir apresenta alguns exemplos:
Quadro 2 Exemplos de projetos sociais desenvolvidos pelo Estado
Esfera de governo Nome Objetivo Pblico-alvo
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Federal (Ministrio de
Desenvolvimento Social)
<www.mds.gov.br>.
Projeto de Promoo
do Desenvolvimento
Local e Economia So-
lidria PPDLES.
Contribuir para gera-
o de trabalho e ren-
da e a organizao de
empreendimentos co-
letivos solidrios.
Prioritrio: benefci-
rios do Programa
Bolsa Famlia.
Braslia DF. Brinquedoteca. Resgatar a brincadeira
proporcionando um
espao onde a criana
vivencia situaes pra-
zerosas, por meio de
atividades ldicas, assi-
milando valores.
Crianas, na faixa
etria de 02 a 13
anos de idade.
Curitiba
(FAS Fundao de
Ao Social de Curitiba-
PR) <www.fas.curitiba.
pr.gov.br/servicos.htm>.
Circo da Cidade. Promover a incluso
pela cultura e pela arte,
com atividades circen-
ses.
Crianas e adoles-
centes participantes
do Programa (fede-
ral) de Erradicao
do Trabalho Infantil
PETI.
O Estado tambm fnancia projetos sociais de ONGs ou outras organizaes da
sociedade civil, de acordo com os seguintes tipos de recursos:
Recursos no-reembolsveis, tambm conhecidos como recursos a fundo perdido, ou seja, aqueles
sobre os quais no incidem custos fnanceiros e sobre os quais no se exige o reembolso, sendo
2
De forma geral, polticas pblicas so operacionalizadas por meio de programas e/ou projetos, sendo que os programas, propriamente ditos, podem ser
subdivididos em um ou mais projetos.
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obrigatria, no entanto, a prestao de contas. Nesta categoria, h duas possibilidades: projetos
100% fnanciados pelo agente fnanciador do projeto, o que caracteriza um patrocnio, e projetos
parcialmente fnanciados pelo concedente. Neste ltimo caso, exigido o investimento prprio do
solicitante no projeto em questo, como contrapartida, em percentual a ser acordado entre as partes.
Recursos obtidos atravs de linhas de crdito com juros subsidiados: so recursos oferecidos por
agentes fnanceiros e sobre os quais incidem juros menores do que aqueles praticados no mercado.
E os chamados incentivos fscais a fnanciadores privados: so recursos que o governo disponibiliza
na forma de deduo de impostos devidos pelo fnanciador de projetos ou pelo contribuinte de
fundos de fnanciamento de projetos. (PRATES et al., 2006, p. 3)
Alm desta fonte de recursos as ONGs (e os prprios rgos de governo) buscam
recursos junto s organizaes internacionais como BID Banco Interamericano de
Desenvolvimento, agncias da ONU Organizao das Naes Unidas, Fundao Ford,
entre outras, e tambm por meio de doaes, e atividades de autossustentabilidade
com produo e comercializao de produtos e assessorias.
No emaranhado dos arranjos de composio dos recursos de um projeto social o
ponto a reter que independente da fonte de recursos, um projeto social tem vnculo
com polticas e com direitos sociais, quer dizer, seja implementado pelo Estado ou por
organizaes no governamentais, um projeto social destina-se a provocar mudanas
numa situao social na qual esto inseridos cidados/sujeitos de direito. A prpria re-
gulamentao e registro da ONG ou entidade similar para que possa realizar projetos so-
ciais direcionam que suas aes e recursos sejam geridos conforme o interesse pblico.
Modos de gesto de projetos sociais
A gesto de projeto social signifca a conduo, a direo e o encaminhamento
dos processos de planejamento, execuo e avaliao, isto , os gestores so respon-
sveis por direcionar, conduzir e encaminhar todas as etapas do planejamento, assim
como as fases de execuo e as formas de avaliao.
O modo de gesto adotado est relacionado com o ambiente poltico e ideolgi-
co (em termos de valores e vises de mundo num contexto social) que hegemnico.
De acordo com Delazari e Kauchakje (2008), a histria da gesto pblica brasileira (isto
, gesto de polticas e rgos pblicos) apresenta os seguintes modos: gesto patri-
monial; gesto burocrtico-legal; gesto gerencial; gesto democrtico--participativa
e; gesto em rede:
gesto patrimonial: fundamentada na prpria formao sciohistrica bra-
sileira, caracterizada como a privatizao das esferas do Estado no sentido do
privilgio na direo da poltica e alocao de recursos de acordo com interes-
ses particularizados;
166
gesto burocrtico-legal: predominante no perodo da ditadura militar, em
especial, entre as dcadas 1970 e 1980, na qual as decises no campo das pol-
ticas foram revestidas pela racionalidade tecnocrtica, com aparncia de neu-
tralidade e objetividade;
gesto gerencial: imprime na gesto pblica os princpios da gesto empresa-
rial, no bojo da hegemonia das prticas e ideologia neoliberal nas ltimas dca-
das do sculo XX, questionando a efcincia do Estado e sua responsabilidade
diante da questo social, trazendo, por exemplo, a transfgurao do cidado
em cliente, entre outros elementos da lgica da gesto relacionada ao fuxo do
mercado e do consumo, tais como o incentivo e a administrao da concorrn-
cia entre e internamente aos entes federados (estados, municpios) e das parce-
rias entre Estado e sociedade civil. Ao mesmo tempo, traz inovaes gerenciais
e democrticas que se traduzem na centralidade do planejamento estratgico
e, decorrente dele, a proposio da participao de atores sociais signifcativos;
gesto democrtico-participativa: objeto de reivindicao nos anos 1970,
1980 e 1990, esse modelo teve suas bases consolidadas no marco legal da
Constituio de 1988. A eleio de governantes comprometidos com os mo-
vimentos sociais populares (no legislativo e executivo em alguns municpios,
estados e na esfera federal) trouxe uma expectativa de implementao dessa
modalidade de gesto no Brasil. No mesmo perodo, o modelo foi desafado
pelo contexto econmico e ideolgico internacional que corroia o sentido da
participao em sua radicalidade, ou seja, participao no controle poltico e
no acesso e distribuio dos recursos econmicos e culturais locais e globais.
Apesar destes constrangimentos socioeconmicos e culturais, este modo de
gesto apresenta inovaes democrticas como os conselhos, as audincias
pblicas, os fruns e conferncias de polticas pblicas, entre outros;
gesto em rede: apresenta uma maleabilidade combinando-se tanto com o
modelo gerencial, quanto com o participativo. Apesar de sua proposta no ser
recente, tem sido inovadora, a partir dos anos 1990, para a cultura da gesto
de polticas pblicas brasileira ao colocar como pauta central ultrapassar o
trao histrico de aes polticas fragmentadas, sobrepostas e, principalmen-
te, que no articulam as dimenses e sujeitos locais, regionais e globais. Pode-se
admitir que a gesto de polticas pblicas em rede uma estratgia de en-
frentamento da questo social, visando ampliar seu impacto e a superao
do trabalho setorializado e paralelo. Isto porque, na perspectiva de rede, cada
poltica setorial (habitao, sade, cultura, assistncia, economia etc) est in-
terfacetada, apesar de manter sua rede prpria com organizaes no gover-
namentais, o que permite um novo modo de exerccio do poder e da relao
entre governo e sociedade civil.
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Estas confguraes da gesto pblica mesmo quando esto presentes de forma
acentuada em um ou outro momento histrico, na verdade, so tendncias que se en-
trecruzam, perpassando a histria brasileira, sendo possvel encontrar traos mais ou
menos fortes de cada modo de gesto nos dias de hoje.
De acordo com Delazari e Kauchakje (2008), entretanto, a literatura atual coloca
nfase para a gesto pblica democrtico-participativa e em rede, discutidas como go-
vernana social negociada (HIRST, 2000); experimentos participativos na gesto pbli-
ca (AVRITZER; NAVARRO, 2003); gesto em rede (FREY, 1996); ampliao do nmero de
pessoas e organizaes polticas e sociais envolvidos na formulao e implementao
de polticas e de planejamento urbano (KICKERT. et al., 1999); e como uma nova forma
de governana baseada na organizao em rede (COHEN, 2006).
As autoras lembram que
Tais arranjos de gesto tm sido interpretados como condies de acesso de setores da sociedade
civil no mbito da administrao pblica. Especialmente as organizaes no governamentais
ONGs tm sido compreendidas como forma de enfrentamento do novo desenho internacional,
que alinha o processo de globalizao fnanceira localizao da questo social gerada globalmente
pobreza, discriminao tnico-cultural, preconceito de gnero, precarizao do trabalho, violao
dos direitos humanos e problemas socioambientais apresentando projetos de desenvolvimento
social. (DELAZARI; KAUCHAKJE, 2008, p. 4)
Est implcito nesta discusso a valorizao da sociedade civil que
Embora heterognea, [...] protagonista central do desenho do futuro que se pretende alcanar na
gesto da coisa pblica, sendo importante [...] a diferenciao a ser feita entre o pblico e o estatal,
para incorporar um conjunto cada vez mais amplo de organizaes privadas que atuam no mbito
do interesse pblico. (RICO; RAICHELIS, 1999, p. 15)
Os modos de gesto pblica tm rebatimento na gesto especfca de projetos
sociais. No geral, nas organizaes governamentais e no governamentais a gesto
de projetos sociais realizada nos modos: a) particularista; b) tcnico-burocrtico; c)
gerencial; ou d) participativo, sendo que estes modelos de gesto podem ser combi-
nados com e) gesto em rede.
Ainda que possa haver semelhanas quanto ao que foi apresentado anteriormen-
te sobre a gesto pblica importante marcar as principais caractersticas atuais dos
modos de gesto de projetos sociais, como se segue:
A gesto particularista tem baixo ou inexistente vnculo com a noo pblica e de
asseguramento de direitos de um projeto social. O elo entre o projeto e as polticas p-
blicas no explicitado, mesmo quando o projeto fnanciado com recursos pblicos
e/ou que a organizao responsvel pelo projeto seja do Terceiro Setor, isto , instituda
legalmente para realizao de aes de interesse pblico. O desenvolvimento do projeto
gerido como se fosse um empreendimento privado dos envolvidos. A populao-alvo
vista mais como necessitada, carente e objeto das aes do que como cidados e sua
participao tem o sentido de cooperao nas atividades que lhes so apresentadas.
168
A gesto tcnico-burocrtica marcada pela adeso infexvel s decises hierr-
quicas e ao planejamento, mesmo quando a dinmica da realidade e o maior conhe-
cimento sobre a situao social exigiriam reformulaes e adequaes de encaminha-
mento. No planejamento do projeto os procedimentos de captao e administrao de
recursos (que so atividades-meio para que os objetivos sejam alcanados e as ativi-
dades sejam desenvolvidas) so os momentos privilegiados, bem como destacado o
conhecimento especializado. A populao-alvo pode ser encarada como receptora das
aes que os tcnicos lhe informam como necessrias. Por isso, a participao social
admitida quando calculada como benfca, e, no geral, baseia-se na divulgao de
informao e solicitao de colaborao das pessoas para quem o projeto se destina.
Na gesto gerencial os projetos sociais so desenvolvidos de forma semelhante ao
desenvolvimento de um produto em empresa privada. Prima pelas fases do planejamen-
to e pelo seu cumprimento controlado. Os recursos humanos, materiais e fnanceiros so
geridos profssionalmente. E isto tem o sentido de garantir a transparncia e a prestao
de contas, tanto para fnanciadores como para a populao. A populao-alvo entendida
como um cliente do produto que o projeto ir desenvolver (o produto pode ser de presta-
o de um servio na rea de educao, de alimentao, gerao de renda, ou assessoria
para organizao popular etc.) e, como cliente, deve ser satisfeito, isto , a preocupao
central na gesto gerencial em apresentar bons resultados. A participao da populao-
alvo incentivada, especialmente, como forma de colaborao tendo em vista o desempe-
nho das atividades e os resultados esperados. Para obter a adeso da populao em todo o
processo, so divulgadas informaes sobre o projeto, seus objetivos, benefcios etc.
A gesto participativa (ou societal) refora o sentido pblico das aes e dos recur-
sos para o projeto. Este sentido atribudo tanto para os recursos pblicos estatais, como,
tambm, para aqueles provenientes da sociedade civil, pois so entendidos como forma
de transferir e democratizar o acesso aos direitos de cidadania. As atividades-meio de
administrao dos recursos so percebidas como estratgias para manter a transparn-
cia e possibilitar o controle pela populao. O processo participativo concebido como
forma de fortalecer a autonomia e fomentar a cultura poltica democrtica da popula-
o-alvo. A participao social dinamizada nas etapas centrais do desenvolvimento do
projeto social (no planejamento, na execuo e na avaliao) por meio da divulgao
de informaes, cooperao nas atividades, mas tambm, pela existncia de condies
para as pessoas envolvidas deliberarem, isto , participarem do processo decisrio.
A gesto em rede uma variao no interior dos outros modos de gesto, assim,
na gesto gerencial ou participativa pode haver a articulao de ONGs, de rgos do
Estado, de empresas e de associaes de bairro, locais e internacionais, formando uma
rede de parceiros num projeto social. De fato, mais comum a gesto em rede nos
modelos gerencial e participativo, possivelmente pelas caractersticas de maior proxi-
midade com a populao e transparncia administrativa, presentes nos dois modos de
gesto, o que permite a abertura para parcerias.
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Todavia, os modos de gerir um projeto social raramente so isolados, na realidade,
ocorre uma mistura de caractersticas entre eles, por exemplo: a gesto de um projeto
social numa secretaria de Estado pode combinar elementos da gesto tcnico-buro-
crtica, com a preocupao gerencial de controlar seu processo de desenvolvimento e,
para isto, incentivar a formao de conselhos populares.
Portanto, a etapa do planejamento em que discutido ou explicitado o modo de
gesto do projeto uma etapa menos de deciso sobre como gerir o projeto, o que
afnal j vem sendo feito desde as fases iniciais, e mais um momento para refetir e
registrar quais elementos e caractersticas dos modos de gesto que esto presentes
e sero valorizados e descartados na conduo e no encaminhamento posterior da
execuo e da avaliao do projeto social.
Isso porque a gesto de projetos sociais no apenas uma questo tcnico-adminis-
trativa que se refere competncia em decidir, organizar e controlar os recursos, metas,
objetivos e aes, porm, tem tambm um signifcado poltico. Projetos sociais so canais
ou meios para atender as carncias e demandas da populao no sentido de garantir as
aquisies de bens sociais e culturais (alimento, educao, sade, ambiente saudvel e
sustentvel, trabalho e renda etc.), enfm, assegurar direitos (CARVALHO, 1999).
Este entendimento sobre gesto de projetos sociais amplia seu potencial crtico
sobre a situao social que pretende intervir e com relao s injustias sociais.
TEXTO COMPLEMENTAR
O caso brasileiro: dois modelos de gesto pblica
(PAULA, 2005, p. 37-45)
Administrao pblica gerencial
A origem da vertente da qual deriva a administrao pblica gerencial brasi-
leira est ligada ao intenso debate sobre a crise de governabilidade e credibilida-
de do Estado na Amrica Latina durante as dcadas de 1980 e 1990. [...]. No Brasil,
esse movimento ganhou fora nos anos 1990 com o debate da reforma gerencial
do Estado [...] sustentou a formao da aliana social-liberal, que levou o Partido
da Social Democracia Brasileira (PSDB) ao poder. Nesse contexto, a administrao
pblica gerencial, tambm conhecida como nova administrao pblica, emergiu
170
como o modelo ideal para o gerenciamento do Estado [...] Viabilizada pela promul-
gao da emenda constitucional de 1998, [...] as atividades estatais foram divididas
em dois tipos: a) as atividades exclusivas do Estado: a legislao, a regulao, a fs-
calizao, o fomento e a formulao de polticas pblicas [...]; b) as atividades no-
exclusivas do Estado: os servios de carter competitivo e as atividades auxiliares ou
de apoio. No mbito das atividades de carter competitivo esto os servios sociais
(sade, educao, assistncia social) e cientfcos, que seriam prestados tanto pela
iniciativa privada como pelas organizaes sociais que integrariam o setor pblico
no-estatal. [...] Para alcanar seus objetivos, o novo modelo de gesto, que serve de
referncia para os trs nveis governamentais federal, estadual e municipal , deve-
ria enfatizar a profssionalizao e o uso de prticas de gesto do setor privado. Esse
modelo de reforma e de gesto foi efetivamente implementado durante o governo
do ex-presidente Fernando Henrique Cardoso []
Administrao pblica societal
A origem da vertente da qual deriva a administrao pblica societal est
ligada tradio mobilizatria brasileira, que alcanou o seu auge na dcada de
1960, quando a sociedade se organizou pelas reformas no pas. Aps o golpe de
1964, essas mobilizaes retornaram na dcada de 1970, [...] Emergiram ento de-
mandas por bens de uso coletivo, como transporte, habitao, abastecimento de
gua, saneamento bsico, sade e creche. [...] alguns grupos tambm protagoni-
zaram mobilizaes pelos direitos de cidadania [...] partir da dcada de 1980 [...]
consolidava-se o campo movimentalista, no qual transitavam os movimentos po-
pulares e sociais, o movimento sindical, as pastorais sociais, os partidos polticos de
esquerda e centro-esquerda, e as ONGs. [...] na esteira desses movimentos, no incio
da dcada de 1980, surgiram as primeiras experincias que tentaram romper com a
forma centralizada e autoritria de exerccio do poder pblico, como, por exemplo,
os mutires de casas populares e hortas comunitrias de Lages, em Santa Catarina,
as iniciativas de participao ocorridas no governo Franco Montoro, em So Paulo,
e na administrao de Jos Richa, no Paran. O tema da insero da participao
popular na gesto pblica o cerne dessa mobilizao [...] e atingiu seu pice em
meados da dcada de 1980, momento da elaborao da Constituinte [...]. Apesar
de sua heterogeneidade, o campo movimentalista se centrava na reivindicao da
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cidadania e no fortalecimento do papel da sociedade civil na conduo da vida po-
ltica do pas, pois questionava o Estado como protagonista da gesto pblica, bem
como a ideia de pblico como sinnimo de estatal [...] Uma concepo comeou a
se tornar predominante no mbito desse campo, a saber: a implementao de um
projeto poltico que procura ampliar a participao dos atores sociais na defnio
da agenda poltica, criando instrumentos para possibilitar um maior controle social
sobre as aes estatais e desmonopolizando a formulao e a implementao das
aes pblicas. Nesse contexto, multiplicaram-se pelo pas governos com propostas
inovadoras de gesto pblica, que abrigavam diferentes experincias de participa-
o social. [...] Ampliava-se assim a insero do campo movimentalista, que passou
a atuar nos governos municipais e estaduais por meio dos conselhos de gesto,
comisses de planejamento e outras formas especfcas de representao [...] Essa
viso alternativa tenta ir alm dos problemas administrativos e gerenciais [...]
Aps sucessivas derrotas, o PT e o candidato Luiz Incio Lula da Silva tiveram
xito nas eleies presidenciais de 2002, levando ao poder uma coalizo que agrega
setores populares, partidos de esquerda e centro-esquerda, bem como setores do
empresariado nacional. Isso reacendeu a esperana de implementar um projeto que
se diferenciasse pela sua tentativa de promover e difundir as virtudes polticas do
campo movimentalista, reformulando as relaes entre o Estado e a sociedade no
que se refere aos direitos de cidadania. [...]
Na realidade, a vertente societal no monoplio de um partido ou fora pol-
tica, nem apresenta o mesmo consenso da vertente gerencial em relao aos objeti-
vos e caractersticas de seu projeto poltico.
Discusso e anlise dos modelos gerencial e societal
A vertente gerencial, que est imbricada com o projeto poltico do ajuste es-
trutural e do gerencialismo, baseia-se nas recomendaes dessas correntes para re-
organizar o aparelho do Estado e reestruturar a sua gesto, focalizando as questes
administrativas. A vertente societal, por sua vez, enfatiza principalmente a participa-
o social e procura estruturar um projeto poltico que repense o modelo de desen-
volvimento brasileiro, a estrutura do aparelho de Estado e o paradigma de gesto.
[...]. O quadro 1 sintetiza a anlise comparativa.
172
Quadro 1 Variveis observadas na comparao dos modelos
Administrao
pblica gerencial
Administrao
pblica societal
Origem
Movimento internacional pela re-
forma do Estado, que se iniciou
nos anos 1980 e se baseia princi-
palmente nos modelos ingls e
estadunidense.
Movimentos sociais brasileiros,
que tiveram incio nos anos 1960 e
desdobramentos nas trs dcadas
seguintes.
Projeto poltico
Enfatiza a efcincia administrati-
va e se baseia no ajuste estrutural,
nas recomendaes dos organis-
mos multilaterais internacionais e
no movimento gerencialista.
Enfatiza a participao social e pro-
cura estruturar um projeto poltico
que repense o modelo de desen-
volvimento brasileiro, a estrutura
do aparelho de Estado e o paradig-
ma de gesto.
Dimenses
estruturais
enfatizadas
na gesto
Dimenses econmico-fnanceira
e institucional-administrativa.
Dimenso sociopoltica.
Organizao
administrativa
do aparelho do
Estado
Separao entre as atividades ex-
clusivas e no-exclusivas do Estado
nos trs nveis governamentais.
No h uma proposta para a orga-
nizao do aparelho do Estado e
enfatiza iniciativas locais de organi-
zao e gesto pblica.
Abertura das
instituies
polticas
participao
social
Participativo no nvel do discurso,
mas centralizador no que se refere
ao processo decisrio, organiza-
o das instituies polticas e
construo de canais de participa-
o popular.
Participativo no nvel das institui-
es, enfatizando a elaborao de
estruturas e canais que viabilizem a
participao popular.
Abordagem
de gesto
Gerencialismo: enfatiza a adapta-
o das recomendaes gerencia-
listas para o setor pblico.
Gesto social: enfatiza a elaborao
de experincias de gesto focaliza-
das nas demandas do pblico-alvo,
incluindo questes culturais e par-
ticipativas.
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ATIVIDADES
Uma etapa do planejamento de polticas sociais a relativa aos recursos humanos, 1.
materiais e fnanceiros. Escolha um deles e explique com suas prprias palavras.
Nas organizaes governamentais e no governamentais a gesto de projetos 2.
sociais realizada de modo: particularista, tcnico-burocrtica, gerencial ou
participativa, ou, ainda, em rede.
Escolha um dos modos de gesto de projetos sociais. a.
Explique, com suas prprias palavras, pelo menos duas caractersticas do b.
modo de gesto que voc escolheu.
174
Em equipe, escolha um projeto social (em sites de prefeituras ou de ONGs, por 3.
exemplo). Leia os objetivos, a populao-alvo etc. e responda: este projeto ne-
cessita de qual equipe e de que modo poderia ser gerido? Isto , imagine os
recursos humanos necessrios e o modo de gesto adequado para o projeto
que voc escolheu e escreva:
nome do projeto social; a.
objetivos; b.
recursos humanos: obs. faa um quadro com os recursos humanos neces- c.
srios, sua forma de contrato e atividades que cada membro da dever de-
senvolver;
modo de gesto: justifque o modo de gesto que vocs escolheram. Por d.
que este modo de gesto mais adequado a este projeto?
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Avaliao e o processo de planejamento
Dividimos as etapas do planejamento de um projeto social em 11 tpicos. Esta
aula tratar de desenvolver os dois ltimos, ou seja, as decises sobre a avaliao e o
cronograma:
anlises da situao social/objeto da interveno: da localidade onde o proje-
to ser implantado e sobre a populao-alvo;
programao sobre os recursos fnanceiros disponveis e ou a serem
solicitados;
Avaliao de projetos sociais
Processos avaliativos devem estar presentes em todos os momentos do pro-
jeto, pois permitem identifcar e antecipar aspectos que comprometem o seu
desenvolvimento.
A avaliao auxilia nas decises sobre prioridades, objetivos e uso dos recursos,
emite um parecer sobre estas decises e, tambm, permite a divulgao pblica dos
178
resultados e do trabalho desenvolvido. Neste sentido, a avaliao contm as seguintes
caractersticas:
um processo que embasa a tomada de deciso poltica quanto a propsitos, processos de
ao e alocao de recursos;
um processo de aprendizado social, ou seja, deve permitir aos envolvidos no projeto a apro-
priao refexiva da ao;
um exerccio de controle social torna a organizao e seus servios, ou resultados, transpa-
rentes e abertos a uma construo coletiva, qualifcando as reivindicaes e as opinies dos
usurios e da comunidade. , assim, um servio efetivamente pblico. (CARVALHO, 2001, p. 65)
Uma defnio bastante aceita que avaliao um processo que visa determinar
objetivamente a pertinncia, efcincia, efccia e efetividade das atividades realizadas
luz dos objetivos das mesmas. Trata-se de um processo organizativo para contribuir
no planejamento, na operacionalizao e nas futuras tomadas de decises (COHEN;
FRANCO, 1993).
Observa-se que na defnio acima a frase processo que visa determinar objeti-
vamente [...] denota a importncia dos indicadores sociais para a avaliao de projetos
sociais. Indicadores tais como taxas de analfabetismo, mortalidade infantil, desempre-
go e ndice de Desenvolvimento Humano, informam sobre aspectos de uma realidade
e permitem medir ou verifcar o quanto e como a implantao do projeto afetou os
indicadores importantes para o projeto. Segundo Jannuzzi (2004, p.15)
[...] indicador social [...] um recurso metodolgico [...] que informa algo sobre um aspecto da
realidade social ou sobre mudanas que esto se processando na mesma. [...] indicador social
um instrumento operacional para monitoramento da realidade social, para fns de formulao e
reformulao de polticas pblicas.
Portanto, com o suporte dos indicadores a avaliao de um projeto social e suas
atividades (sem perder de vista os objetivos) realizada de modo rigoroso e objetivo,
combinando anlises qualitativas (aspectos histricos, culturais, polticos, por exem-
plo) e quantitativas (em especial indicadores) sobre o contexto em que o projeto social
realizado.
Trata-se, tambm de avaliar o projeto em termos de sua pertinncia, efccia, ef-
cincia e efetividade
1
, ou seja, de acordo com alguns tipos de avaliao.
Tipos de avaliao
A delimitao (e combinao) dos tipos de avaliao decorre da resposta a quatro
questes bsicas: Quando avaliar? Quem avalia? Como avaliar? O que avaliar? (SILVA e
SILVA, 2001; BARREIRA, 2000).
1
Nos itens deste captulo sero discutidas as avaliaes de efcincia, efccia e efetividade.
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A resposta primeira pergunta Quando a avaliao ser realizada? que a
avaliao pode ser realizada antes, durante e ou depois da realizao do projeto.
Tempo ou fase da avaliao Tipo de avaliao
Antes ex ante ou Avaliao de diagnstico ou da proposta
Durante Avaliao de processo
Depois pos facto ou Avaliao de Impacto ou de Resultados
Para a questo Quem avalia? a avaliao pode ser externa (com pessoas exter-
nas ao projeto, geralmente especialistas no mtodo de avaliao e temtica do projeto);
interna (avaliao realizada pela equipe e gestores do projeto); mista (com especialis-
tas em avaliao externos e membros internos) e participativa (avaliao que envolve
membros internos e a populao-alvo, alm de, algumas vezes, outros setores da socie-
dade civil e avaliadores externos). Desta pergunta decorrem trs tipos de avaliao:
Avaliadores Tipo de avaliao
Realizadores do projeto social e populao (por vezes junto a
membros especialistas externos)
Avaliao participativa
Exclusivamente os prprios realizadores do projeto ou
Exclusivamente avaliadores especializados externos
Avaliao no participativa
Realizadores do projeto e avaliadores especializados externos Avaliao no participativa mista
A pergunta Como a avaliao ser realizada? indica o tipo de avaliao que
ser desenvolvida. Neste caso a resposta depende das caractersticas do projeto social
e de seus objetivos. Por exemplo, num projeto social cujo um dos objetivos contribuir
para fortalecer a autonomia poltica da populao-alvo, ento a avaliao participativa
e processual pode ser a mais recomendvel; j num outro projeto em que conside-
rado mais relevante aspectos tcnicos (de medio de resultados), ento a avaliao
mista, processual e de impacto parece ser mais indicada.
A pergunta O que avaliar? respondida como avaliao dos seguintes elemen-
tos: da adequao do projeto situao social (localidade, populao-alvo, principal-
mente, e seus indicadores sociais), dos objetivos e metas, do uso dos recursos em relao
aos resultados e do cruzamento entre estes elementos. Mais exatamente avalia-se a perti-
nncia, efcincia, efccia e efetividade de um projeto social, conforme o quadro abaixo:
Elementos Tipo de avaliao
Situao social X projeto Avaliao de pertinncia
Objetivos e metas Avaliao de efccia
180
Elementos Tipo de avaliao
Atividades X recursos Avaliao de efcincia
Cruzamento dos elementos Avaliao de efetividade
Algumas caractersticas destes tipos de avaliao sero descritas a seguir.
Avaliao de diagnstico
Este tipo de avaliao (tambm chamada ex ante ou de proposta) realizado
junto com a anlise da situao social que o projeto pretende mudar. Permite avaliar a
adequao do projeto s condies sociais analisadas, bem como s caractersticas da
populao-alvo do projeto. Esta avaliao busca verifcar:
[...] a capacidade do projeto de responder s demandas e expectativas do pblico-alvo; a viabilidade
da proposta; a coerncia entre objetivos, estratgias e resultados pretendidos; o grau de prioridade
e de importncia do projeto para os benefcirios; o grau de adeso e envolvimento da comunidade
e pblico-alvo. Nessa fase, portanto, no s se levanta o conhecimento necessrio ao projeto, mas
conferem-se sua viabilidade e exequibilidade, ou seja, que condies polticas, tcnicas, fnanceiras
e materiais esto disponveis e podem ser mobilizadas para sua execuo. (CARVALHO, 2001, p. 74)
Avaliao participativa
Tipo de avaliao que conta a participao de vrios setores da sociedade, em
especial, da populao-alvo do projeto. Seu objetivo consolidar junto aos avaliadores
um processo democrtico de decises e de informaes que aumente a sua autono-
mia e controle sobre o projeto social. Este tipo de avaliao realizada em combina-
o com qualquer outra modalidade de avaliao e a deciso sobre isto depende, em
parte, dos objetivos do projeto e dos seus gestores, bem como, da fora da sociedade
(populao local, mdia, conselhos populares etc.) em solicitar este tipo de avaliao
que, alis, tem um carter formativo.
A avaliao assim conduzida desencadeia um processo de aprendizagem social [...], pois, em
realidade, ela socializa os dados e acrescenta novas informaes e conhecimentos, que esto na
maioria das vezes departamentalizados e segmentados nas diversas equipes de trabalho e nos
benefcirios. Essas informaes e conhecimentos, postos em comum, permitem a apreenso
do projeto na sua totalidade, a apropriao do saber fazer social. Isso resulta, fnalmente, na
democratizao do conhecimento e na transparncia da ao pblica. (CARVALHO, 2001, p. 85)
Avaliao de processo
Avaliao realizada durante a operacionalizao do projeto para averiguar pro-
cessualmente, o uso dos recursos e o desenvolvimento das atividades conforme o pla-
nejamento e reformulaes necessrias (efcincia), assim como, para acompanhar e
aferir o alcance dos objetivos (efccia). E
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Avaliao de impacto
Tambm denominada de avaliao de resultados ou pos facto por ocorrer aps o
trmino do projeto. A avaliao de impacto mede o desempenho do projeto, com dis-
cusses aprofundadas a respeito dos indicadores sociais. Este tipo de avaliao combi-
na um conjunto de medidas sobre os resultados fnais: alcance dos objetivos (efccia),
utilizao dos recursos, execuo das atividades e benefcios alcanados (efcincia), e
modifcaes mais profundas e permanentes que o projeto alcanou sobre a situao
social analisada inicialmente (efetividade). Neste sentido, uma avaliao fnal que
[...] deve correlacionar os dados que formataram o projeto: objetivos/metas/estratgias/pblico-
alvo, metas propostas/atingidas e os resultados alcanados [...] A avaliao de impactos concentra-
se em aferir se os benefcirios diretos e a prpria organizao gestora experimentaram mudanas
efetivas em sua situao, como consequncia do projeto realizado. (CARVALHO, 2001, p. 81)
Observa-se que as avaliaes de diagnstico, processo e de impacto (que, como
anunciado, podem ou no ser participativas) possuem elementos da avaliao de per-
tinncia, efccia, efcincia e efetividade, como se segue:
Avaliao de pertinncia
Avalia a adequao dos recursos, dos objetivos e das atividades do projeto peran-
te a situao social e caractersticas da populao e localidade. A pertinncia de um
projeto averiguada, principalmente, por meio da avaliao de diagnstico (tambm
chamada de ex ante ou de proposta). Todavia, a pertinncia de um projeto tambm
pode ser verifcada, durante ou aps sua realizao. Durante o desenvolvimento do
projeto a avaliao de sua pertinncia contribui para reformulaes que se fzerem ne-
cessrias; aps o trmino do projeto esta avaliao servir para ganhos de aprendizado
em projetos futuros.
Avaliao de efccia
A avaliao da efccia informa se o projeto como um todo (e cada atividade) atin-
giu os objetivos e metas, de que forma e quanto.
A efccia de um projeto est relacionada ao alcance de seus objetivos. A sua gesto ser efcaz
medida que suas metas sejam iguais ou superiores s propostas. A efccia deve ser medida na
relao estabelecida entre meios e fns, isto , o quanto o projeto em sua execuo foi capaz
de alcanar os objetivos e as metas propostas e o quanto ele foi capaz de cumprir os resultados
previstos. (CARVALHO, 2001, p. 72)
Avaliao de efccia pode ser realizada durante e/ou aps a realizao do proje-
to. Ao ser realizada na fase de seu desenvolvimento combinada com as concepes
da avaliao processual.
182
Avaliao de efcincia
A avaliao da efcincia averigua o uso dos recursos e o desempenho das ati-
vidades em relao aos benefcios que o projeto trouxe. Poder ser realizada no fnal
ou no decorrer da operacionalizao do projeto (oferecendo informaes para ajustes
necessrios), sendo que, neste caso, pode ser combinada com a avaliao processual.
A avaliao da efcincia de um projeto verifca e analisa a relao entre a aplicao
de recursos (fnanceiros, materiais, humanos) e os benefcios derivados de seus resul-
tados. [...] A gesto de um projeto ser to mais efciente quanto menor for o seu custo
e maior o benefcio introduzido pelo projeto. (CARVALHO, 2001, p. 71)
Avaliao de efetividade
Este tipo de avaliao busca elementos para medir e analisar as mudanas qua-
litativas e de longa durao que o projeto provocou na situao social na qual agiu.
Neste sentido, avaliao de efetividade , tambm, avaliao de impacto. A avaliao
de efetividade realizada aps o trmino do projeto e incorpora os resultados das
avaliaes de pertinncia, efccia e efcincia, para aferir o grau de efetividade do pro-
jeto social. Isto exige esforos na busca de correlacionar objetivos, estratgias, conte-
dos e resultados com os impactos produzidos (CARVALHO, 2001, p. 72). necessrio
tambm relacionar as condies encontradas aps o trmino do projeto com a situa-
o social analisada nas primeiras etapas do planejamento do projeto. Por isso, uma
avaliao de efetividade ser tanto melhor quanto mais tiver meios para estabelecer
anlises comparativas. Neste sentido, importante acompanhar os indicadores sociais
da localidade durante o tempo de realizao do projeto.
A efetividade de um projeto est relacionada [...] relevncia de sua ao, sua capacidade de
alterar as situaes encontradas. A efetividade medida, portanto, pela quantidade de mudanas
signifcativas e duradouras na qualidade de vida ou desenvolvimento do pblico benefcirio da
ao que o projeto ou poltica foi capaz de produzir. (CARVALHO, 2001, p. 72)
Os sete tipos de avaliao, acrescidos da deciso sobre quem sero os avaliadores
(participativo, externo, interno ou misto) compem o seguinte quadro
2
:
2
No quadro necessrio observar que as clulas em branco das colunas sobre avaliadores signifcam que os elaboradores dos projetos devero escolher um
ou mais entre os tipos de avaliao (interna, externa, mista ou participativa) para cada uma das linhas. E
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Tipos de avaliao
Avaliadores
(a) Tempo/
(b) elementos
Externos Internos Misto Participativo
a) Antes
b) Situao social projeto
Avaliao de diagnstico
e/ou
a) Durante
a) Durante
b) Objetivos e metas
Avaliao de processo
e/ou
Avaliao de efccia
a) Durante
b) Recursos benefcios
Avaliao de processo
e/ou
Avaliao de efcincia
a) Depois
a) Depois
b) Objetivos e metas
Avaliao de efccia
a) Depois
b) Recursos benefcios
Avaliao de efcincia
a) Depois
b) Todos elementos de (b)
Avaliao de impacto
e/ou
Avaliao de efetividade
A divulgao para a populao-alvo e restante da sociedade sobre os resultados
das avaliaes amplia os debates sobre os projetos sociais e uso dos recursos, em es-
pecial, dos recursos pblicos, o que aprimora e democratiza a elaborao e a gesto de
outros projetos sociais.
Cronograma de atividades
A ltima etapa do planejamento de um projeto social o cronograma de ativida-
des. Nele para cada atividade planejada haver a previso do tempo para execuo, de
forma que quanto mais minucioso for o cronograma, melhores so as condies para
a gesto do tempo de cada atividade. interessante informar no cronograma os res-
ponsveis pela atividade, indicadores (nmeros e dados) para avaliao da atividade e
os objetivos especfcos aos quais as atividades esto ligadas. Importante lembrar que
cada atividade, ou um grupo delas, realizada para alcanar objetivos especfcos.
184
Quadro 2 Exemplo de cronograma de atividades
Descrio da
atividade
Responsvel
Prazo/
data
2003
Indicadores
de avaliao
Objetivos especfcos
do projeto social
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Dengue
(inseres
na mdia).
De janeiro
a fevereiro.
Acompanhamen-
tos educativos,
indicadores e epi-
demiolgicos.
Promover esclarecimento e in-
formao sobre preveno de
doenas.
Promover divulgao sobre
aes municipais de sade.
DST/HIV/AIDS
Palestras nas
escolas municipais.
Fevereiro,
junho e
dezembro.
Nmero de procu-
ra para realizao
de exames nas
unidades bsicas,
adeso das ativi-
dades (qualitativo
e quantitativo).
doenas.
Cncer do colo de
tero (divulgao
na mdia).
Maro.
Nmero de procu-
ra para realizao
de exames nas
unidades bsicas,
adeso das ativi-
dades (qualitativo
e quantitativo).
doenas.
Vacinao do
escolar
(divulgao na
mdia).
Maro e
abril.
Dados Estatsticos
ndice de Cober-
tura Vacinal.
doenas.
Dia Mundial da
Sade (divulga-
o na mdia).
Abril.
Qualitativo e
quantitativo.
doenas.
Vacinao contra a
gripe (divulgao
da campanha na
mdia).
Abril.
Dados Estatsticos
ndice de Cober-
tura Vacinal.
doenas.
Campanha de
Combate Hanse-
nase (Divulgao
da Campanha na
mdia).
Abril.
Deteco de no-
vos casos, ndice
de procura nas
unidades.
doenas.
Combate e contro-
le da hipertenso
arterial (divulgao
da campanha na
mdia).
Abril.
Atravs de dados
fornecidos pela
Unidade.
doenas.
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Roteiro de projeto social
As etapas do planejamento geram um documento que o do projeto social ela-
borado. Os itens e contedo deste documento correspondem s etapas do planeja-
mento, ou seja, para cada etapa do planejamento (citadas no incio deste captulo)
corresponde um item e contedo no documento. No geral o roteiro para elaborao
de projeto social :
Roteiro geral para elaboraao de projeto social
I. Identifcao:
ttulo do projeto;
responsveis institucionais e pessoais.
II. Sumrio
III. Introduo:
anlise da situao social;
populao-alvo;
justifcativa,
IV. Objetivos:
Objetivo geral;
Objetivos especfcos;
Metas.
V. Atividades, mtodos e tcnicas
VI. Recursos:
humanos;
materiais;
fnanceiros.
VII. Avaliao
VIII. Cronograma
186
No ciclo de desenvolvimento de um projeto social a elaborao do documento
marca o fm das etapas formais
3
do planejamento. Por sua vez, este fnal dinamiza a
operacionalizao do projeto com a execuo das atividades programadas. A fgura a
seguir ilustra a dinmica deste processo:
ANLISE DA SITUAO SOCIAL
(conhecimento da realidade)
PROJETO
OPERACIONALIZAO
(implantao e continuidade)
PLANEJAMENTO
(concepo e elaborao)
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O ciclo do desenvolvimento do projeto social, portanto, continua at que a ltima
etapa dos procedimentos e atividades que foram planejadas sejam executadas, ou
seja, at a realizao da avaliao dos resultados.
Mas mesmo quando o projeto termina seus efeitos junto populao e locali-
dade podem ter longa durao. Para as pessoas que elaboram o projeto, inclusive,
permanece o aprendizado. Assim, em termos ideais a fnalizao de um projeto social
executado numa localidade promove mudanas positivas na realidade e aprendizado
de planejamento, elaborao e execuo aos participantes.
TEXTO COMPLEMENTAR
Critrios de avaliao
(COUTINHO; MACEDO-SOARES; SILVA, 2006)
Ateno especial deve ser dada ao processo de avaliao, que permite alcanar
de forma mais adequada os resultados, com melhor utilizao dos recursos, alm de
munir os formuladores e gestores de informaes importantes para o desenho de
3
A ordem sequencial das etapas do planejamento tem uma lgica de encadeamento, isto , uma etapa fornecendo subsdios para outra. Entretanto, na reali-
dade, este processo dinmico com etapas que se alteram e se justapem. E
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futuras iniciativas ou para correo de cursos de atuao, como um mecanismo
de retroalimentao. So inmeras as sugestes a respeito dos critrios para a ava-
liao de projetos sociais. [...] O critrio mais comumente utilizado a efccia. [...]
Refere-se ao grau em que se atingem os objetivos de um projeto em um perodo de
tempo, com a qualidade esperada, independentemente de seus custos. O conceito
de efcincia envolve a relao entre duas dimenses bsicas: resultados do projeto
(bens e servios produzidos) e recursos utilizados (insumos e atividades). Refere-se
maneira como os objetivos so alcanados e remete capacidade de selecionar e
usar os melhores meios, com menores custos possveis, para se realizar uma tarefa
ou propsito. Vale ressaltar que, no caso de projetos sociais e ambientais, um custo
pode ser incorrido pelo desgaste ou sacrifcio de um recurso [...] tempo, recurso am-
biental, recurso fnanceiro, capital social, confana. Nesse caso, custos e benefcios
no deveriam ser medidos apenas em termos fnanceiros, devendo tambm ser
considerados segundo dimenses sociais e psicolgicas.
Com relao efetividade [...] considerada uma medida geral de desempe-
nho do projeto, desmembrada em efccia e efcincia.
ATIVIDADES
Uma defnio de avaliao que ela um processo que visa determinar objeti- 1.
vamente a pertinncia, efcincia, efccia e efetividade das atividades realizadas
luz dos objetivos das mesmas. O que signifca: determinar objetivamente?
188
Entre os oito tipos de avaliao discutidos, escolha dois e explique suas carac- 2.
tersticas.
Em equipe, escolha um projeto social (em sites, jornais). Refita sobre os seus 3.
objetivos e populao-alvo e responda: qual tipo ou tipos de avaliao voc
considera mais adequado para este projeto? Por qu? Responda em, no mxi-
mo, 10 linhas.
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Gabarito
Planejamento: aspectos tericos e histricos
Porque o planejamento supe: a) domnio terico sobre o tema das polticas, 1.
legislao e projetos concernentes e, tambm, dos processos de tomada de
deciso e implementao de polticas num contexto social; b) domnio de m-
todos e tcnicas de elaborao e gesto de planos, bem como, de implementa-
o, execuo e avaliao dos mesmos.
Para a autora Baptista no livro Planejamento Social (2000) a dimenso poltica
do planejamento decorre do fato de que ele um processo contnuo de toma-
das de decises, inscritas nas relaes de poder, o que caracteriza ou envolve
uma funo poltica. Este processo envolve o campo da tica porque o plane-
jamento aborda situaes sociais dos cidados, portanto, sujeitos de direitos
que devem ser assegurados e, tambm porque as polticas e projetos sociais
utilizam, em algum grau, recursos pblicos.
Os marcos gerais na histria so: 2.
passagem dos sculos XIX para o XX o crescimento das cidades europeias a.
e a questo social e urbana com as reivindicaes por direitos exigiram do
poder poltico o planejamento espacial e planejamento de polticas sociais;
Revoluo de 1917 cria a Unio Sovitica e consolida o planejamento eco- b.
nmico centralizado na burocracia de Estado;
aps a Segunda Guerra Mundial conquista de direitos e confgurao do c.
Estado de Bem-Estar Social. Na Amrica Latina este foi um perodo do planeja-
mento de polticas de desenvolvimento;
a partir da dcada de 1970 a mundializao fnanceira e crise fscal dos d.
Estados conjugadas precarizao ou falta de postos de trabalho coloca-
ram em xeque (no bloco capitalista e socialista) a capacidade do Estado em
planejar e implementar polticas e projetos sociais;
192
anos 1980-2000 o paradigma clssico da planifcao fragilizado: pelas e.
polticas neoliberais; pela gesto pblica democrtica permeada pelos me-
canismos de participao social; e pela internacionalizao da economia e
formao da sociedade em rede global.
Duas pginas contexto texto dos prprios alunos (no sero aceitas cpias de 3.
sites ou de documentos) com as seguintes informaes:
nome de dois projetos sociais escolhidos e que estejam sendo implementa- a.
dos no municpio dos alunos;
objetivos de cada um dos dois projetos; b.
populao-alvo de cada um dos dois projetos; c.
resultados esperados em cada um dos dois projetos; d.
opinio da equipe de alunos sobre a relevncia de cada um dos projetos. e.
Questo social: expresses histricas e atuais
Questo social o conjunto das diversas expresses da 1. desigualdade social, es-
pecialmente a pobreza ou pauperismo, reconhecidas nas sociedades a partir do
sculo XIX, como sendo geradas socialmente (isto , no so naturais ou uma
fatalidade) e cuj o fundamento so as contradies do capitalismo como forma
de produo e de organizao social, bem como os modos de resistncia a elas,
ou seja, movimentos e lutas sociais.
Observao: ser considerada correta a resposta que o aluno elaborar desde
que contenha as ideias centrais destacadas em itlico.
Citao de cinco expresses entre: pobreza, desigualdade social, agravos so-
ciais para a sade, desemprego, condies de moradia abaixo do patamar do
que seria digno num contexto social, infncia e velhice desassistidas, explora-
o do trabalho e expropriao do produto do trabalho; precrio acesso ao pa-
trimnio cultural que mais recentemente na histria esta relacionado ao acesso
educao escolar de qualidade, difculdade de aquisio de alimentos que
garantam a nutrio.
Observao: o aluno poder lembrar outras. Ser considerada correta a respos-
ta que citar exemplos de ausncia de direitos ou de falta de acesso aos recursos
da sociedade.
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O marco no sculo XIX com a consolidao da industrializao aos moldes capi- 2.
talistas e a urbanizao acelerada e desordenada. Mas tambm este um mar-
co da emergncia dos movimentos trabalhistas e das lutas sociais sob a inspira-
o dos direitos e do socialismo. A contradio entre a produo abundante de
riqueza e o aumento da pobreza nos aglomerados urbanos contribuiu para que
houvesse movimentos que questionassem esta situao social.
Duas pginas com texto dos prprios alunos (cpias de sites ou de jornais no 3.
sero aceitas) com o seguinte contedo:
relato sobre a expresso da questo social escolhida em sites da internet ou
jornais;
pessoas e grupos sociais que vivenciam a situao (com dados e estatsticas,
quando possvel);
aes, polticas e projetos sociais desenvolvidos;
atores e organizaes sociais envolvidos;
opinio do(a) aluno (a) sobre a expresso da questo social escolhida em rela-
o aos direitos e cidadania.
e culturais e o desenvolvimento
A resposta ser considerada certa se: 1.
os(as) alunos(as) fzerem uma refexo sobre dois direitos entre aqueles que a.
o captulo discutiu (sade, trabalho, autonomia, segurana, educao, ren-
dimento etc.).
elaborarem uma explicao sobre por que as pessoas tm ou no estes b.
dois direitos assegurados no Brasil, sendo que nesta explicao deve apare-
cer, principalmente, razes polticas ou econmicas ou culturais ou sociais
(pode ser todas ou apenas uma destas razes).
A resposta ser considerada totalmente ou parcialmente incorreta se:
os a. direitos que os (as) alunos (as) escolherem no so considerados como
tais em nossa sociedade (por exemplo, direito de matar ou torturar para ob-
ter confsso de algum ato);
194
elaborarem explicaes de carter principalmente religioso ou ligado a in- b.
capacidades individuais para dizer a razo de os direitos serem ou no as-
segurados.
Direitos civis: liberdades de ir e vir, de expresso, econmica; direito vida, pro- 2.
priedade.
Direitos sociais: habitao, sade, trabalho, assistncia social, educao, lazer,
cultura, segurana alimentar, principalmente.
Direitos polticos: votar e ser votado, formao de associaes e partidos polticos.
Novos direitos: relativos ao gnero (de mulheres, homossexuais), etnia (ne-
gros, ndios etc.), faixa etria (criana, adolescente e idoso), ao meio ambiente,
diversidade cultural e defcincia, por exemplo.
Ser considerada correta a resposta que desenvolver a ideia de acordo com as 3.
palavras-chave em itlico:
Exemplo1:
O direito ao desenvolvimento inclui, porm, no se esgota no crescimento eco-
nmico. O desenvolvimento um processo que vincula dois aspectos: capaci-
dade de gerao de riquezas e de sua justa distribuio, o que requer o plane-
jamento de polticas pblicas. Isto , os direitos humanos e o desenvolvimento
humano tm o objetivo de assegurar a liberdade, bem-estar e dignidade de to-
das as pessoas, em todos os lugares.
Exemplo 2:
Embora o aumento de renda pelo crescimento junto com a distribuio da rique-
za seja uma das medidas mais importantes do desenvolvimento, no a ni-
ca, pois o desenvolvimento humano engloba os direitos de participao, lazer,
autonomia, apropriao cultural, sade, justia social e segurana, entre outros.
Direitos que asseguram o desenvolvimento das capacidades como condio de
liberdade e dignidade humanas.
Atores sociais e o planejamento de polticas e projetos sociais
Os principais atores sociais envolvidos no planejamento e implementao de 1.
polticas e projetos sociais podem ser dispostos em cinco classes: 1. Estado, 2.
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empresas com responsabilidade social, 3. organizaes no governamentais
(ONGs), 4. conselhos gestores de polticas e 5. movimentos sociais. Destes, os
rgos do Estado compem o Primeiro Setor, as empresas o Segundo Setor
sendo que o Terceiro Setor constitudo pelas organizaes no governamen-
tais (ONGs) e Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIPs).
Os tipos de ONGs so: 2.
as ONGs ativistas que participam e fomentam as lutas por direitos e re- a.
alizam projetos de educao e assessoria para os grupos populares e aos
movimentos sociais.
as ONGs produtoras de conhecimento que organizam e divulgam conhe- b.
cimento sobre temas socioambientais e polticos principalmente.
as ONGs de prestao de servios que realizam aes destinadas oferta c.
de servios e de bens materiais e educacionais, podendo estas ser dividi-
das em 1) ONGs cuja motivao a ajuda e solidariedade humanitria e
2) ONGs confessionais que so ligadas a Igrejas e norteadas por princpios
religiosos.
as ONGs empresariais que so ligadas a empresas para o desenvolvimen- d.
to de atividades na maioria de carter socioambiental, como a Fundao O
Boticrio, a Fundao Bradesco e a Fundao Roberto Marinho.
Duas pginas contendo um texto dos prprios alunos (no sero aceitas cpias 3.
de sites ou de documentos) com as seguintes informaes:
nome e local do projeto; a.
nomes das organizaes e entidades envolvidas no projeto; b.
separao nos itens Primeiro, Segundo, Terceiro Setor e outros. Cada orga- c.
nizao ou entidade dever ser colocada em um dos itens. Quando houver
um rgo que no se encaixe em nenhum setor coloque num item separa-
do (outros).
Polticas pblicas
Estar correta a resposta que transmitir estas noes: 1.
196
Polticas pblicas so um conjunto especfco de aes do governo que iro
produzir efeitos especfcos; a soma das atividades dos governos, que agem di-
retamente ou atravs de delegao, e que infuenciam a vida dos cidados; o
que o governo faz ou decide no fazer, afetando a vida das pessoas.
Polticas pblicas so formas de planejamento governamental visando coorde-
nar os meios e recursos disposio do Estado, e tambm do setor privado e
suas atividades, para a realizao de objetivos e aes socialmente relevantes e
politicamente determinados.
Polticas pblicas so uma forma de interveno na sociedade nas esferas eco-
nmica (polticas de exportao e fscal, por exemplo); cultural (poltica relativa
s artes e ao patrimnio arquitetnico, entre outras); social (tais como polticas
educacional e de assistncia social); e na prpria poltica (como no caso da po-
ltica eleitoral).
A defnio da agenda um perodo no qual temas e questes sociais, pol- 2.
ticos e econmicos so defnidos. Aparecem os confitos e jogos de interesse
no mbito do Estado e da sociedade. Alguns assuntos (como aborto, porte de
armas, juros, reforma agrria, casamento de homossexuais, cotas em universi-
dades para pessoas em situao de pobreza ou para etnias sujeitas discrimi-
nao, renda mnina, energia e combustvel, entre outros) passam a incorporar
a agenda pblica por conta das mobilizaes de movimentos sociais, da mdia,
de formadores de opinies, das elites econmicas e polticas, da Igreja etc. So
questes que provocam diferentes posies e concepes de direitos, mobili-
zam as instituies nacionais e internacionais, e as foras sociais e polticas que
entram em confito e formam alianas. Alguns destes assuntos a depender da-
quelas foras e instituies adquirem prioridade no Estado, formando a agenda
pblica e tero o seu encaminhamento pelo governo por meio da legislao e
das polticas pblicas. As fases do ciclo decisrio das polticas pblicas so:
identifcao de alternativas e avaliao das opes;
seleo das opes e adoo de uma alternativa;
implementao;
avaliao;
reajuste.
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A resposta estar correta se o grupo escrever os itens a) at f ), independente 3.
do contedo. Valer como certa a resposta destes itens devido ao esforo de
entendimento da ideia. Isto quer dizer que dever ser observado apenas se os
alunos:
escolheram uma poltica, programa ou projeto;
escreveram com clareza os objetivos da poltica, programa ou do projeto
(no ser preciso corrigir se os objetivos esto corretos, apenas observar se
esto escritos com clareza);
deixaram claro quem (quais grupos sociais) so benefciados com a poltica,
programa ou projeto (no necessrio checar se est correto, quer dizer, se
na poltica, programa ou projeto escolhidos so mesmo estes ou aqueles
grupos benefciados, apenas observar se eles tentaram identifcar um ou
mais grupos benefciados);
escreveram com clareza quais so estes benefcios (no necessrio corrigir,
apenas observar se responderam o item);
explicaram por que eles acham que foram tais grupos sociais citados e no
outro que saiu ganhando ou se benefciaram. (no necessrio corrigir,
apenas observar se responderam o item);
explicaram por que a poltica, programa ou projeto importante para os
grupos sociais que foram benefciados e quais as perdas ou os prejuzos que
aqueles que no foram atendidos. (no necessrio corrigir, apenas obser-
var se responderam o item)
Polticas sociais
Polticas sociais so uma forma de planejamento governamental visando coor- 1.
denar os meios e recursos para a realizao de aes que objetivam a garantia
do que a sociedade considera como direitos sociais. As polticas so formas de
transferncia de renda monetria ou de prestao de servios.
O planejamento de polticas e projetos sociais deve estar de acordo com a le- 2.
gislao para que possa atingir o objetivo de assegurar os direitos sociais. Prin-
cipalmente necessrio o conhecimento dos objetivos e grupos sociais que a
legislao apresenta. Por exemplo, se estiver sendo elaborado um projeto que
198
tem como objetivo atendimento ligado a alimentao, ento os elaboradores,
gestores e implementadores devero conhecer a Lei Orgnica da Assistncia So-
cial LOAS e a Poltica de Assistncia Social, bem como a Poltica de Segurana
Alimentar e Nutricional e a lei que trata do tema. Tambm, se a populao bene-
fciria deste projeto for crianas, a equipe de elaborao, gesto e implementa-
o dever compreender os termos do Estatuto da Criana e do Adolescente.
Numa pgina, os alunos em equipe devero: 3.
colocar o nome do projeto que escolheram (por meio de jornais, internet,
ou conhecidos);
escrever os direitos que esto sendo assegurados. Por exemplo, um projeto
para alimentao de crianas de at 06 anos assegura o direito segurana
alimentar e nutricional;
escrever a populao destinatria: por exemplo; criana de at 06 anos de
famlias de baixa renda;
indicar uma ou mais polticas: por exemplo, para o projeto de alimentao
infantil: poltica de segurana alimentar e nutricional Lei/LOSAN; poltica de
assistncia social Lei/ LOAS e poltica da criana e do adolescente Lei/ECA.
O Estado de Direito Liberal tinha a funo de garantir liberdades individuais 1.
contra o abuso do poder, seja de governantes ou dos grupos no interior da
prpria sociedade. O Estado de Bem-Estar Social passa, tambm, a incorporar
funes sociais que exigem o planejamento e realizao de polticas que regu-
lem as relaes socioeconmicas (polticas de trabalho e renda, de educao
pblica, sade, assistncia social, habitao social etc.).
Porque estes artigos constitucionais e leis que do as diretrizes para cada po- 2.
ltica ou projeto social a ser elaborado. Por isso, o planejamento de polticas e
projetos sociais precisa estar de acordo com a legislao para atingir o objetivo
de assegurar os direitos sociais.
A equipe escolhe um projeto social (por meio de jornais, sites de prefeitura, ou 3.
secretarias de Estado, por exemplo) e faz o exerccio, numa pgina, de identif-
car trs entre os princpios estudados no captulo:
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nome do projeto;
indicar o princpio 1 (por exemplo, equidade) e justifcar: o projeto apre-
senta o princpio da equidade porque seu objetivo reduzir a mortalidade
infantil;
indicar o princpio 2 (por exemplo, complementaridade com setor privado)
e justifcar: o projeto realizado pela prefeitura em conjunto com determi-
nada ONG e determinada empresa.
Projetos sociais: aspectos tericos e metodolgicos
Projeto social um empreendimento planejado que possui aes inter-rela- 1.
cionadas e coordenadas para alcanar objetivos especfcos. Projeto social ao
mesmo tempo planejamento e operacionalizao. Um projeto social visa inter-
vir numa situao social, a fm de obter mudana positiva numa situao social
e melhorar as condies de vida das pessoas ou populao-alvo. Alm disso,
um projeto social possui objetivos bem delimitados, identifcao do local e da
populao e defnio da data de incio e trmino.
Polticas possuem abrangncia (de territrio e populao, especialmente), 2.
maior que os programas e projetos sociais. Programas fazem parte de polti-
cas e delimitam reas, grupos populacionais, objetivos, atividades e recursos,
sendo que podem conter diversos projetos. Projetos esto mais prximos da
operacionalizao, quer dizer, das aes concretas que tm como referncia os
programas e as polticas. Alm disso, um projeto social possui objetivos bem
delimitados, identifcao do local e da populao do projeto e defnio da
data de incio e trmino.
Ser considerado correto o trabalho de at duas pginas sobre um projeto so- 3.
cial e que contenha os seguintes itens:
nome do projeto; a.
populao-alvo; b.
objetivos. c.
E a resposta seguinte questo: este projeto social est relacionado com qual(is)
poltica(s) social(is). Por qu?
200
Rede de parceiros e o planejamento de projetos sociais
O planejamento importante porque nele esto previstos e programados as 1.
tcnicas e as atividades a serem realizadas, bem como os recursos e o crono-
grama para a execuo e a avaliao. Outra questo fundamental o fato de
que, no desenrolar do processo do planejamento tambm elaborado um do-
cumento que registra as principais informaes sobre o projeto e orienta sua
execuo.
Parceria no projeto estabelecida para a realizao conjunta das aes e ati- 2.
vidades desenvolvidas durante a realizao do projeto, e parceria de apoio
baseia-se no patrocnio e colaborao por meio da disponibilizao de recur-
sos fnanceiros, de equipe, equipamentos e materiais, assim como, pelo apoio
divulgao, para que outros rgos realizem o projeto.
Trabalho de uma pgina contendo nome do projeto e a resposta para: 3.
quais organizaes sociais so as responsveis pelo projeto (o projeto da a.
instituio x)?
quais organizaes sociais-parceiras realizam o projeto? b.
quais apoiam (do recursos para o projeto)? c.
quais organizaes sociais so locais (do municpio ou do estado), nacionais d.
e internacionais?
Anlise da situao social e objetivos
Nesta anlise dois pontos se destacam: a localidade espacial e a populao-alvo. 1.
imprescindvel o exame das caractersticas e indicadores socioeconmicos e
culturais da localidade onde o projeto ser desenvolvido: equipamentos, servios
sociais e de infraestrutura no local; sociabilidades (lideranas, festividades, religio
e tipo de trabalho predominantes, entre outros); renda mdia; nmero de mulhe-
res, homens e crianas e jovens; escolaridade da populao; drogadio; violncia
e expresses de solidariedade, entre outros aspectos que podem contribuir para
apreender os fatores causais e que infuenciam a situao social e podem contri-
buir para a sua modifcao.
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O conhecimento sobre a populao-alvo destaca aspectos relevantes de suas
caractersticas para o contedo o projeto. importante traar o perfl socioeco-
nmico da populao renda familiar, escolaridade, idade, procedncia rural
ou urbana, servios que utiliza, tipo de moradia etc. porm para cada projeto
ser necessrio acrescentar ou detalhar aspectos que dizem respeito s suas
especifcidades. Num projeto social que pretende modifcar os ndices de mor-
talidade infantil, a anlise das condies de saneamento e moradia, nutrio,
existncia e acesso aos equipamentos de sade, cuidados com a infncia, n-
mero de crianas e indicadores sobre o tema so fundamentais. Geralmente os
projetos sociais se destinam a populaes em situao de vulnerabilidade ou
de risco fsico, psicolgico e ou social.
Estar correta a resposta que apresentar a explicao para duas entre as situa- 2.
es abaixo elencadas:
pobreza advinda da privao ou insufcincia de renda (no geral rgos
como o Ministrio do Desenvolvimento Social e Secretarias de Estado da
Poltica de Assistncia Social consideram a renda familiar mensal at
salrio mnimo) associada principalmente privao ou precrio acesso
aos servios pblicos de sade, educao e assistncia social que prove-
em bens materiais e culturais. A pobreza, nestas duas dimenses causa
de outras situaes de vulnerabilidade e risco como subnutrio, moradia
precria, trabalho infantil, entre outros;
fragilidade ou rompimento de vnculos afetivos e de pertencimento sociais
em especial de crianas, adolescentes, idosos e pessoas com defcincia
cujas famlias no recebem apoio social para manter cuidados e convvio
com qualidade ou que romperam este convvio pelo abandono, neglign-
cia ou outros fatores: incluindo aqui os moradores nas ruas e pessoas vti-
mas de violncia e explorao nos domiclios;
ciclos de vida a faixa etria considerada fator de vulnerabilidade pela
prpria condio que demanda mais cuidados sociais. No entanto, a idade
passa a ser um agravante no fator de risco social que requer cuidados es-
peciais quando crianas, adolescentes e idosos esto sujeitos ao isolamen-
to, abandono ou negligncia no convvio familiar e comunitrio ou sofrem
algum tipo de violncia;
identidades estigmatizadas em termos tnico, cultural, sexual ou de
gnero. No Brasil a vulnerabilidade e riscos relacionados etnia tm maior
incidncia entre os povos indgenas e negros; e a relacionada ao gnero ,
sobretudo, entre mulheres e homossexuais;
202
defcincia considerada fator de vulnerabilidade ou risco quando a pessoa
com defcincia no tem suprida (pela famlia e sociedade) as condies
especfcas de mobilidade, sade, educao e trabalho, por exemplo;
insero precarizada no mercado de trabalho formal e informal e desem-
prego de longa durao - o desemprego por oito meses ou mais;
uso de substncias psicoativas defnidas pela Organizao Mundial de
Sade como aquelas que alteram comportamento, humor e cognio;
violao de direitos identifcada na sub-habitao; moradia nas ruas; maus
tratos fsicos e ou psquicos; violncia sexual e comercial; trabalho infantil;
alimentao insufciente, entre outras.
A resposta estar correta se a equipe escrever em uma pgina as seguintes in- 3.
formaes:
nome do projeto social;
resposta (apenas colocando sim ou no) para as perguntas abaixo:
a) possui anlise da localidade onde o projeto social ser desenvolvido?
b) possui anlise sobre a populao-alvo?
c) justifca a importncia do projeto?
d) descreve os objetivos?
e) apresenta as atividades que sero realizadas?
Recursos e gesto de projetos sociais
A resposta estar correta se o (a) aluno (a) escolher um dos tipos de recursos e 1.
dizer do que se trata, com suas prprias palavras:
Os recursos humanos so previstos de forma a possibilitar o alcance dos objeti-
vos e contar com competncias e saberes (especializados e no especializados)
para a realizao das atividades. Os recursos fnanceiros necessrios tambm
so fatores a considerar na composio da equipe do projeto. A capacidade da
equipe e sua combinao de autonomia e conhecimento sobre o planejamen-
to do projeto, que permitem que algumas atividades sejam reprogramadas
e novas sejam incorporadas no processo de desenvolvimento tendo em vis-
ta o alcance dos objetivos. A composio dos recursos humanos infuencia no
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quanto ela pode contribuir para a execuo das atividades e alcance dos obje-
tivos planejados, assim como para o enriquecimento destes.
Os recursos materiais so programados nos itens: a) material de consumo, isto
materiais como papel, tinta para impressora, CD-ROM etc., sero consumidos
nas atividades de execuo, avaliao e na prpria elaborao do projeto; e b)
material permanente, que so basicamente os que continuaro disponveis,
seja na instituio responsvel pelo projeto, seja na localidade de sua execuo,
como: computadores, impressoras, televiso e DVD e outros.
Os recursos fnanceiros necessrios para um projeto so compostos pela pre-
viso das seguintes despesas: a) de capital ou investimentos (material perma-
nente equipamentos ; obras, mobilirio); b) correntes ou custeio (materiais
de consumo tinta para impresso, canetas, materiais pedaggicos ou de ex-
pediente); c) pagamento de servios de terceiros e de membros da equipe; e d)
pagamento de passagens, dirias etc.
A resposta estar correta se o (a) aluno (a) escolher um dos modos de gesto e 2.
explicar duas de suas caractersticas, com suas prprias palavras.
A gesto particularista tem baixo ou inexistente vnculo com a noo pblica e
de asseguramento de direitos de um projeto social. O elo entre o projeto e as
polticas pblicas no explicitado, mesmo quando o projeto fnanciado com
recursos pblicos e/ou que a organizao responsvel pelo projeto seja do tercei-
ro setor, isto , instituda legalmente para realizao de aes de interesse pbli-
co. O desenvolvimento do projeto gerido como se fosse um empreendimento
privado dos envolvidos. A populao-alvo vista mais como necessitada, carente
e objeto das aes do que como cidados e sua participao tem o sentido de
cooperao nas atividades que lhes so apresentadas.
A gesto tcnico-burocrtica marcada pela adeso infexvel s decises hie-
rrquicas e ao planejamento, mesmo quando a dinmica da realidade e o maior
conhecimento sobre a situao social exigiriam reformulaes e adequaes de
encaminhamento. No planejamento do projeto os procedimentos de captao
e administrao de recursos (que so atividades-meio para que os objetivos se-
jam alcanados e as atividades desenvolvidas) so os momentos privilegiados,
bem como destacado o conhecimento especializado. A populao-alvo pode
ser encarada como receptora das aes que os tcnicos lhe informam como
necessrias. Por isso, a participao social admitida quando calculada como
benfca, e, no geral, baseia-se na divulgao de informao e solicitao de
colaborao das pessoas para quem o projeto se destina.
204
Na gesto gerencial os projetos sociais so desenvolvidos de forma semelhante
ao desenvolvimento de um produto em empresa privada. Prima pelas fases do
planejamento e pelo seu cumprimento controlado. Os recursos humanos, mate-
riais e fnanceiros so geridos profssionalmente. E isto tem o sentido de garantir
a transparncia e a prestao de contas, tanto para fnanciadores como para a
populao. A populao-alvo entendida como um cliente do produto que o
projeto ir desenvolver (o produto pode ser de prestao de um servio na rea
de educao, de alimentao, gerao de renda, ou assessoria para organizao
popular etc.) e, como cliente, deve ser satisfeito, isto , a preocupao central na
gesto gerencial em apresentar bons resultados. A participao da populao-
alvo incentivada, especialmente, como forma de colaborao tendo em vista
o desempenho das atividades e os resultados esperados. Para obter a adeso
da populao em todo o processo so divulgadas informaes sobre o projeto,
seus objetivos, benefcios etc.
A gesto participativa (ou societal) refora o sentido pblico das aes e dos
recursos para o projeto. Este sentido atribudo tanto para os recursos pblicos
estatais, como, tambm, para aqueles provenientes da sociedade civil, pois so
entendidos como forma de transferir e democratizar o acesso aos direitos de
cidadania. As atividades-meio de administrao dos recursos so percebidas
como estratgias para manter a transparncia e possibilitar o controle pela po-
pulao. O processo participativo concebido como forma de fortalecer a au-
tonomia e fomentar a cultura poltica democrtica da populao-alvo. A partici-
pao social dinamizada nas etapas centrais do desenvolvimento do projeto
social (no planejamento, na execuo e na avaliao) por meio da divulgao
de informaes, cooperao nas atividades, mas tambm, pela existncia de
condies para as pessoas envolvidas deliberarem, isto , participarem do pro-
cesso decisrio.
A gesto em rede uma variao no interior dos outros modos de gesto, assim,
na gesto gerencial ou participativa pode haver a articulao de ONGs, de r-
gos do Estado, de empresas e de associaes de bairro, locais e internacionais,
formando uma rede de parceiros num projeto social. De fato, mais comum
a gesto em rede nos modelos gerencial e participativo, possivelmente pelas
caractersticas de maior proximidade com a populao e transparncia admi-
nistrativa, presentes nos dois modos de gesto, o que permite a abertura para
parcerias.
A resposta estar correta se a equipe fzer o exerccio de imaginar a composio 3.
de uma equipe e identifcar um modo de gesto para o projeto social escolhido
e escrever:
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nome do projeto social;
objetivos;
recursos humanos: apresentar um quadro com os recursos humanos ne-
cessrios, sua forma de contrato e atividades que cada membro da dever
desenvolver;
modo de gesto: apresentar justifcativa sobre o modo de gesto escolhido.
Por que este modo de gesto mais adequado ao projeto?
Avaliao e o processo de planejamento
Nesta defnio a palavra objetivamente denota a importncia dos indicado- 1.
res sociais para a avaliao de projetos sociais. Indicadores tais como taxas de
analfabetismo, mortalidade infantil, desemprego e ndice de desenvolvimento
humano, informam sobre aspectos de uma realidade e permitem medir ou ve-
rifcar o quanto e como a implantao do projeto afetou os indicadores impor-
tantes para o projeto.
Portanto, trata-se de avaliar o projeto social e suas atividades de modo rigoroso
e objetivo, com auxlio de anlises quantitativas (em especial indicadores) so-
bre o contexto em que o projeto social realizado.
A resposta estar correta se o aluno explicar dois tipos de avaliao entre os 2.
elencados abaixo:
avaliao de diagnstico:
este tipo de avaliao (tambm chamada ex ante ou de proposta) realizado
junto com a anlise da situao social que o projeto pretende mudar. Permite
avaliar a adequao do projeto s condies sociais analisadas, bem como s
caractersticas da populao-alvo do projeto.
avaliao de processo:
avaliao realizada durante a operacionalizao do projeto para averiguar pro-
cessualmente, o uso dos recursos e o desenvolvimento das atividades confor-
me o planejamento e reformulaes necessrias (efcincia), assim como, para
acompanhar e aferir o alcance dos objetivos (efccia).
avaliao participativa:
206
tipo de avaliao que conta a participao de vrios setores da sociedade, em
especial, da populao-alvo do projeto. Seu objetivo consolidar junto aos
avaliadores um processo democrtico de decises e de informaes que au-
mente a sua autonomia e controle sobre o projeto social. Este tipo de avalia-
o realizado em combinao com qualquer outra modalidade de avaliao
e a deciso sobre isto depende, em parte, dos objetivos do projeto e das suas
gestes, bem como, da fora da sociedade (populao local, mdia, conselhos
populares etc.) em solicitar este tipo de avaliao que, alis, tem um carter
formativo.
avaliao de impacto:
tambm denominada de avaliao de resultados ou ps facto por ocorrer aps
o trmino do projeto. A avaliao de impacto mede o desempenho do proje-
to, com discusses aprofundadas a respeito dos indicadores sociais. Este tipo
de avaliao combina um conjunto de medidas sobre os resultados fnais: al-
cance dos objetivos (efccia), utilizao dos recursos, execuo das atividades
e benefcios alcanados (efcincia), e modifcaes mais profundas e perma-
nentes que o projeto alcanou sobre a situao social analisada inicialmente
(efetividade).
avaliao de pertinncia:
avalia a adequao dos recursos, dos objetivos e das atividades do projeto
perante a situao social e caractersticas da populao e localidade. A perti-
nncia de um projeto averiguada, principalmente, por meio da avaliao de
diagnstico (tambm chamada de ex ante ou de proposta). Todavia, a pertinn-
cia de um projeto tambm pode ser verifcada, durante ou aps sua realizao.
Durante o desenvolvimento do projeto a avaliao de sua pertinncia contri-
bui para reformulaes que se fzerem necessrias; aps o trmino do projeto
esta avaliao servir para ganhos de aprendizado em projetos futuros.
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avaliao de efccia:
a avaliao da efccia informa se o projeto como um todo (e cada atividade)
atingiu os objetivos e metas, de que forma e quanto. A avaliao de efccia
pode ser realizada durante e/ou aps a realizao do projeto.
avaliao de efcincia:
a avaliao da efcincia averigua o uso dos recursos e o desempenho das ati-
vidades em relao aos benefcios que o projeto trouxe. Poder ser realizada
no fnal ou no decorrer da operacionalizao do projeto (oferecendo informa-
es para ajustes necessrios), sendo que, neste caso, pode ser combinada
com a avaliao processual.
avaliao de efetividade:
este tipo de avaliao busca elementos para medir e analisar as mudanas
qualitativas e de longa durao que o projeto provocou na situao social na
qual agiu. Neste sentido, avaliao de efetividade , tambm, avaliao de im-
pacto. A avaliao de efetividade realizada aps o trmino do projeto e in-
corpora os resultados das avaliaes de pertinncia, efccia e efcincia, para
aferir o grau de efetividade do projeto social.
A divulgao para a populao-alvo e restante da sociedade dos resultados
das avaliaes amplia os debates sobre os projetos sociais e uso dos recursos,
em especial, dos recursos pblicos, o que aprimora e democratiza a elabora-
o e a gesto de outros projetos sociais.
Ser considerada correta a equipe que cumprir a tarefa. Verifcar a coerncia 3.
entre o tipo de avaliao escolhida (suas caractersticas) e a justifcativa por que
este tipo de avaliao (ou tipos) seria mais adequado.
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