LA CONSTITUCIN DE 1828 Y SU PROYECCIN EN EL

CONSTITUCIONALISMO PERUANO


Valentn Paniagua Corazao


I. INTRODUCCIN.- II. LAS FUENTES DE LA CONSTITUCIN DE 1828.- 2.1. La
influencia de Luna Pizarro.- III. EL GRAN DILEMA: FEDERALISMO O
UNITARISMO.- 3.1. El unitarismo de J os Mara de Pando.- 3.2. Las bases de la
Constitucin. Discusin y aprobacin.- 3.3. El unitarismo pragmtico de Manuel
Lorenzo de Vidaurre.- 3.4. Francisco Pacheco: Gobierno central con aproximacin
al federal.- 3.5. La ambivalencia de Llosa Benavides.- 3.6. El unitarismo de Luna
Pizarro.- IV. EL PROYECTO Y EL DEBATE CONSTITUCIONAL.- 4.1. El debate
constituyente y periodstico del proyecto.- 4.2. Aprobacin y promulgacin de la
Constitucin.- V. LAS INSTITUCIONES DE LA CONSTITUCION DE 1828.- 5.1. La
dogmtica constitucional.- 5.2. La forma de Estado: El Estado unitario.- 5.2.1. Las
Juntas Departamentales.- 5.2.2. Las Municipalidades.- 5.3. La forma de Gobierno.-
5.3.1. Equilibrio de poderes.- 5.3.2. Poder legislativo.- 5.3.3. Poder Ejecutivo.-
5.3.4. El Consejo de Estado.- 5.4. La vigencia obligada y posterior ratificacin de la
Constitucin.- VI. CRITICAS, INFLUENCIA Y PERSISTENCIA DE LA
CONSTITUCION DE 1828


I. INTRODUCCIN

1. La Constitucin de 1828 tiene un significado emblemtico en el
constitucionalismo peruano. Es la primera constitucin genuinamente
nacional. No slo por su contenido sino por las circunstancias en que se
expidi. La Constitucin de 1823 se inspir y sigui muy cercanamente el
texto de la constitucin gaditana y expres el romanticismo iluso de los
fundadores, en una hora apremiante y angustiosa; la de 1826, era la
constitucin boliviana que el Libertador impuso, a sangre y fuego, y que el
Per, obviamente, jams acatara. Los constituyentes de 1827 pretendan
que la Constitucin reflejara la identidad, esencial y privativamente peruana,
y su voluntad de constituirse como una nacin verazmente soberana e
independiente, ajena, por entero, a los proyectos polticos del Libertador y
distante, por cierto, de las tendencias separatistas del sur que alentaban
Santa Cruz y otros bolivianos.

2. Desde luego que el momento histrico result ms propicio que otros para
su dacin. No estaba el Per, en 1827, inmerso, como en 1823, en el fragor
del combate emancipador ni en la tarea impostergable de improvisar, en
medio de la guerra, un rgimen poltico estable. Tampoco viva ya el
ambiente opresivo de una autocracia que se haba tornado intolerante y
agresiva contra todos los que advertan que, detrs de los proyectos de
Historia Constitucional (revista electrnica), n. 4, 2003.http://hc.rediris.es/04/index.html
integracin del Libertador, haba un claro designio hegemnico de la Gran
Colombia. Por el contrario, su hostilidad al Per que provocara luego la
guerra entre ambos pases sirvi para afinar el espritu nacionalista
peruano y templar el nimo para la obra organizadora del derecho.

3. Derivada, como todas las constituciones peruanas, la singularidad de la
Carta de 1828 radica no tanto en su autonoma respecto de fuentes de
inspiracin extranjeras cuanto en la del propsito que animaba a sus
inspiradores. Queran una Constitucin que respondiera, con realismo, a las
necesidades y posibilidades del Per. Autoritarios y liberales haban
asimilado las lecciones de las dolorosas experiencias derivadas de sus
respectivos desvaros y excesos ideolgicos en el primer lustro de vida
independiente. Por eso mismo, decidieron inspirarse en los principios
liberales de la Carta de 1823 y recoger, con sentido pragmtico, normas e
instituciones de otras Constituciones americanas como la colombiana de
1821 y la argentina de 1826 que parecan haber hallado recetas concretas
y especficas para resolver problemas que, a la sazn preocupaban o
agobiaban tambin al Per.

4. La lucha por la libertad que, al final de cuentas, es la lucha por la
Constitucin1, no comenz, en el Per, en 1820 o en 1824, en que arriban
las expediciones libertadoras del sur y del norte, ni stas trajeron una
semilla desconocida2. Culminaron simplemente un largo proceso en el que
los peruanos, pese a haber sido los primeros en combatir por la libertad,
paradjicamente, fueron los ltimos en conseguirla. La significacin
econmica, administrativa y poltica del Virreinato convirtieron al Per en el
ltimo bastin sudamericano del poder espaol y en el escenario final de la
emancipacin americana. Surgieron en el Per --en palabras de Porras-- al
mismo tiempo que en los dems pueblos de Amrica, los agitadores y los
tribunos, los idelogos embargados por la quimera de Rousseau y los
rebeldes fanticos que pagaron con el martirio la valerosa inoportunidad de
su empeo3. Ocurre simplemente que, en esos empeos la revolucin
precursora de Tupac Amaru en 1780 o la insurreccin de los Angulo y
Pumacahua en 1814-- no surgi ningn caudillo genial para las batallas.
El guerrillero obstinado en la brea natal, el insurgente de cuartel que
revoluciona una ciudad o una fortaleza para perderla por la traicin o por
inhabilidad estratgica, el indio cabecilla de huestes ignaras y desarmadas,
son las incompletas individualidades de nuestra gesta pica. Por ello,
fueron mayores y mas constantes los fracasos, (y) ms cruenta y brutal la
represin y por ello ms viril y admirable la rebelda. La independencia, sin

1 Cfr. Ignacio de Otto. Derecho Constitucional. sistema de fuentes. Barcelona: Editorial Ariel,
1991, 2da edicin, p. 12.
2 Ral Porras Barrenechea. Los idelogos de la emancipacin. Lima: Editorial Milla Batres,
1974, p. 41.
3 Ibid., p. 50.
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embargo, no se habra logrado sin la idea revolucionaria, fruto (...) de una
obra civil e intelectual de la ctedra y el peridico, alentada por apstoles y
soadores que son los que preparan la accin heroica, aunque
desafortunada de los precursores. No fue menor el esfuerzo de los
luchadores.

5. La revolucin de Tupac Amaru, en 1781 no slo agit el Cusco, el sur del
Per o Bolivia. Conmovi a la Amrica entera y abri el camino de la
emancipacin del continente. En ella hall inspiracin Viscardo y Guzmn
para publicar, diez aos despus, su Carta a los espaoles americanos4.
En 1805, una vez ms, el Cusco se pronuncia. Esta vez, en la conspiracin
frustrada de Gabriel Aguilar y Manuel Ubalde que, finalmente, son
ejecutados. En 1810 se descubre la conspiracin de Anchoriz en Lima. No
obstante hallarse en pleno funcionamiento las Cortes de Cdiz, se
producen diversos levantamientos con claro propsito independentista: en
1811, es la revolucin de Tacna encabezada por Francisco Antonio de Zela;
en 1812, es la revolucin de Hunuco y la conspiracin de Huamanga; en
1813, Enrique Pallardelli se pronuncia, nuevamente, en Tacna. Finalmente,
en 1814 estalla la gran insurreccin cusquea encabezada, por cierto, por
los hermanos Angulo Torres y Mateo Garca Pumacahua que agita, durante
un ao, todo el sur del Per y Bolivia. En 1816, J os de la Riva Agero
publica en Buenos Aires las famosas Veintiocho causas para la revolucin
de Hispanoamrica5 y promueve permanentes conspiraciones en Lima. En
1819 se descubre una nueva conspiracin en el Callao por obra de Gmez,
Alczar y Espejo. Ese mismo ao, Supe proclama su independencia. Un
ao despus, desembarca San Martn en Paracas y en julio de 1821
proclama la independencia, en Lima. La larga lucha, aparentemente, haba
concluido. Hasta entonces, slo sangre y esfuerzo peruanos, haban
permitido la emancipacin del Per. La consolidacin del proceso y la
derrota final de Espaa requerira el concurso de Bolvar.

6. No fue menor la lucha ideolgica. A propsito de la formacin de la
conciencia nacional Pablo Macera distingue tres etapas ideolgicas que
influyeron de alguna manera tambin en el proceso de la emancipacin6.

4 Publicado originalmente con el ttulo: Lettre aux Espagnols Amricains par un de leurs
compatriotes (Filadelfia, 1799). En verdad este folleto se imprimi en Londres. Desde all, se hizo
varias ediciones. En el Per, recin fue publicada en 1822, en el Correo Mercantil, Poltico y
Literario, Lima, 28 de febrero y 7, 14 y 22 de marzo de 1822. Para mayores detalles vid, J uan
Pablo Viscardo y Guzmn. Obra completa (prlogo de Luis Alberto Snchez, bibliografa crtica por
Csar Pacheco Vlez, edicin a cargo de Percy Cayo, recopilacin efectuada con la colaboracin
de Merle E. Simmons, traducciones de Ana Mara J uilland). Lima: Banco de Crdito del Per, 1988.
5 Manifestacin histrica y poltica de la Revolucin de la Amrica y ms especialmente de la
parte que corresponde al Per, y Ro de la Palta. Obra escrita en Lima, centro de la opresin y del
despotismo, en el ao de 1816, e impresa en Buenos Aires. Buenos Aires: Imprenta de los
Expsitos, 1818.
6 Pablo Macera. Tres etapas en el desarrollo de la conciencia nacional. Lima: Ediciones Fanal,
1955.
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Dos de ellas se ubican en el siglo XVIII: una, representada por Bravo de
Lagunas, Montero del guila y Baqujano y Carrillo, y, otra, por la Sociedad
Amantes del Pas y el Mercurio Peruano. La tercera, encarna en el
movimiento liberal de principio del siglo XIX.

7. Caracterizase la etapa inicial por la introduccin de las nuevas inquietudes
europeas y su aprovechamiento para criticar el rgimen colonial. Son
crticas econmicas como las de Bravo de Lagunas, sociales como las de
Victorino Montero o polticas en el caso del Elogio al virrey J uregui de
Baqujano y Carillo que expresan un progresivo criollismo nacional de
crtica y de conciencia de la singularidad del pas. Es notoria, en la
segunda etapa, particularmente en los Amantes del pas la coherencia
ideolgica entre todos sus miembros en tanto que la actividad doctrinaria
del Mercurio Peruano est inspirada por el amor patrio, los deseos de
reforma y la presencia del pensamiento de la ilustracin, modificado por el
de la religin catlica. La investigacin que realiza el Mercurio versa sobre
la realidad geogrfica, econmica y pedaggica del Per sin referirse a
temas de carcter poltico. Tributarios del despotismo ilustrado confan en
una reforma con moderacin y control; se cree que los progresos del
conocimiento son preparativos de los del gobierno.

8. Al liberalismo de la iniciacin republicana perteneciente a la generacin de
El Mercurio, no le interesan ya la descripcin de las provincias ni los
planes econmicos o pedaggicos sino el ciudadano libre. El liberalismo
critica el rgimen de la colonia, impugna los fundamentos ideolgicos del
rgimen como la historia misma de su administracin y divulga las ideas de
soberana popular, libertades, derechos individuales, igualdad ante la ley.
Pero, es tradicionalista y moderado como el liberalismo espaol-- y por
ello mismo se declara partidaria de un rgimen monrquico constitucional
que impida los excesos de la aristocracia y del pueblo. Encarnan esta
etapa peruanos de la ms diversa posicin social y econmica como
Baqujano, Villalta, Unanue, J os Ignacio Moreno, Larrea, Larriva, Lpez
Aldana, etc. No hay, por cierto, total afinidad ideolgica ni poltica entre
ellos adems que predicaron sus ideas a travs de muy diversos peridicos
como El Satlite, El Peruano, El Verdadero Peruano, El Peruano Liberal, El
Argos Constitucional y El Investigador. Comparten sin embargo, algunas
ideas bsicas tales como la aceptacin de la soberana popular, la
separacin de poderes, la limitacin del poder monrquico por una
Constitucin sancionada por los representantes del pueblo. Defienden, por
cierto, una monarqua constitucional, moderada, naturalmente, por la
separacin de poderes.

9. El ideal del constitucionalismo es asumido y alentado, decididamente. Se
puede suponer dice un peridico liberal que el sistema colonial del Per
concluy con el siglo anterior y con la edicin del ltimo volumen de la
Gua. En este ao de 1813 comienza una nueva era con la jura de la
Constitucin de la monarqua espaola. Ese entusiasmo, sin embargo, no
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les haca compartir los ideales emancipadores. Por el contrario. Para los
liberales peruanos la revolucin independiente era reprobable sobre todo
por que supona destruccin y guerra. El espritu que anima a sus
argumentos es ms que el fidelismo, el temor a las luchas; el deseo de
aprovechar las concesiones constitucionales dentro de una etapa de paz.
J uzgaban, en ese sentido, que el amor a la patria era el fundamento de
cualquier reforma a realizar en el Per. Sin embargo, tampoco haba
consenso entre ellos mismos en torno de tan fundamental tema. Para unos,
patria era Espaa y sus provincias, eufemismo con que los doceaistas
intentaron identificar a las colonias del pasado y a las que vinculaban
religin, idioma, sangre, costumbres y, desde luego, su rgimen poltico.
Para otros, patria es slo la Amrica. Por Patria entendemos resume El
Satlite-- toda la vasta extensin de ambas Amricas. Sin embargo, el
continente no es slo una nocin fsica e histrica; ser americano es tener
fe en la libertad de los hombres, en la soberana del pueblo. Amrica dice
El Satlite es la tierra liberal.

10. Quien encarna, mejor que nadie el espritu, genuinamente nacional, en esta
etapa es, sin duda, Rafael Ramrez de Arellano. Baste recordar su
proclama titulada Los verdaderos hijos de la nacin, son los amigos de la
Constitucin7 exigiendo el cumplimiento precisamente de la Carta gaditana
y la realizacin de las elecciones municipales en el Cusco. J unto a l
compartiendo sus ilusiones, entonces slo constitucionales y, despus,
francamente republicanas, est el estudiante aun, Faustino Snchez
Carrin, para hacer prevalecer los derechos reconocidos al pueblo en la
Constitucin de Cdiz contra las asechanzas del Virrey Abascal8. Ambos
seran, luego, en el primer Congreso Constituyente, apasionados
defensores de la repblica y de las instituciones liberales.

11. La creacin de la Sociedad Patritica pone fin, en la prctica, a los intentos
monarquistas de San Martn. Se convoca al Congreso constituyente que se
instala el 20 de septiembre de 1822. El 27 de febrero de 1823 estalla el
motn de Balconcillo contra la J unta Gubernativa y, al da siguiente, el
Congreso elige presidente a J os de la Riva Agero. Tres meses despus,
se suscitan graves diferencias entre el Congreso y Riva Agero y el 22 de
junio el Congreso decreta su cese en el cargo. Entre tanto, Sucre encarga
el mando transitoriamente a Torre Tagle y Bolvar llega al Per y se le
confiere autoridad militar y poltica y, finalmente, facultades dictatoriales el
mismo da en que se promulgaba la Constitucin, suspendindola en su
vigencia.

7 Rafael Ramrez de Arellano. Los verdaderos hijos de la nacin, son los amigos de la
Constitucin. Lima: Imprenta de los Hurfanos, 1813.
8 Cfr. Arenga que en el besamanos del 19 de marzo de 1814 tenido en celebridad del
aniversario del da, en que se public la constitucin poltica de la monarqua espaola, pronunci
en nombre del convictorio carolino D. J os Snchez Carrin, colegial maestro del mismo colegio,
en el Investigador del Per, N 72, Lima, 25 de marzo de 1814.
107

12. Como dijera Porras Barrenechea, no fue necesario llevar los debates, a los
claustros de la antigua Universidad de San Marcos (sede del Primer
Congreso Constituyente) para definir nuestra forma republicana de
gobierno, que ya se haba definido en las deliberaciones de la Sociedad
Patritica, se proclam la independencia, se defini la forma poltica de
estado y de gobierno, pero no se asegur, por completo, la independencia
del suelo peruano. En ese escenario y clima se disea la Constitucin de
1823 que como otras constituciones latinoamericanas se inspira en el texto
de la Carta gaditana. Los avatares de la guerra de la emancipacin
obligaron a que el Congreso otorgara a Bolvar la suprema autoridad
poltica y militar de la Repblica, declarara en suspenso el ejercicio de las
funciones del Presidente, en receso el Congreso y sin cumplimiento los
artculos de la Constitucin poltica, las leyes y decretos que fueren
incompatibles con la salvacin de la Repblica encomendndole la
convocatoria del primer Congreso constitucional luego que lo permitan las
circunstancias. Tal el texto de la Ley de 10 de febrero de 1824 que se
prorrog, por ley de 10 de febrero de 1825, amplindose las facultades del
Libertador para permitirle, adems de delegar o sustituir los poderes que
se le conferan, suspender los artculos constitucionales, leyes y decretos
que estn en oposicin con la exigencia del bien pblico en las presentes
circunstancias y en las que pudieran sobrevenir, como tambin decretar, en
uso de la autoridad que ejerce, todo lo concerniente a la organizacin de la
repblica.

13. Bolvar, lejos de facilitar la celebracin del Congreso constitucional que
deba ratificar o no la Carta de 1823-- forz la aprobacin de la Constitucin
Vitalicia por los Colegios electorales. Ese hecho y su claro propsito
hegemnico, a favor de Colombia, provocaron la reaccin de la opinin
popular que se volvi contra el rgimen bolivariano. Y as el proyecto
cesarista de Bolvar, fracas en 1827, por su absoluta ilegitimidad. Los
liberales encabezaron la resistencia contra la autocracia bolivariana que no
slo expresaba el cansancio y hasto frente a la dictadura impuesta sino
tambin un claro sentimiento de afirmacin nacional semejante al que se
haba suscitado, en 1822, frente a Monteagudo y San Martin9. Por ello
mismo Santiago Tvara expresaba que la lucha del Per contra las
aspiraciones de Bolvar fue el tercer triunfo de la independencia nacional y
con ella, el de la democracia10.

14. En 1827, al cabo de un lustro de vida independiente, los peruanos, por vez
primera en su historia, tenan, en sus propias manos, la decisin de su
destino. Todos o casi todos, cuando menos en el Congreso constituyente

9 J orge Basadre. La historia de los partidos de Santiago Tvara y la historia de los partidos en
el Per, en Santiago Tvara. Historia de los Partidos. Lima: Editorial Huascarn, p. LVII.
10 Santiago Tvara. Historia de los Partidos, p. 34.
108
de 1827, eran concientes de esa singular circunstancia que Mariano Alejo
lvarez, a la sazn Presidente del Congreso, haba destacado. Dijo
entonces: Lleg al fin el da en que el Per despus de una larga serie de
infortunios y sacrificios de todo gnero, se vea constituido por la libre y
espontnea voluntad de sus pueblos. Hoy es el verdadero da de su
regeneracin poltica pues hoy asegura su independencia y libertad por
medio de un Cdigo que conteniendo los votos, los derechos y el poder de
la Nacin, destruye los abusos y fija las bases slidas de la pblica felicidad
(...). Este da ser siempre grande y sublime en nuestra historia, pues que
nos da patria y libertad a los peruanos (...)11.

15. Era preciso, pues, enfrentar el trabajo constituyente desde una ptica harto
diferente a aquella que haba inspirado la redaccin de la Carta de 1823.
Haba que alejarse tambin de toda tentacin autoritaria como la que
condujo a la imposicin de la Constitucin Vitalicia que el pas haba
rechazado explcitamente. El proyecto de Luna Pizarro y sus partidarios
parta de un esquema que contemplaba dos etapas. Una primera, en que
imperara un rgimen destinado a sortear las dificultades de la iniciacin
republicana. Una segunda, que se iniciara, al cabo de 5 aos de
experiencia, con el fin de consolidar o reformar el rgimen previsto. Por ello
mismo, sabiendo de las dificultades de todo inicio y, dejando de lado sus
celos e ideales tericos, configuraron una carta poltica moderada y, en
cierto modo, consensual. La Carta de 1828 respondi, con acierto, a las
exigencias inmediatas de su hora, sin embargo, se propuso y logr,
adems, poner los cimientos de nuestra constitucionalidad. En consonancia
con esos ideales, la Carta de 1828 persegua:

(i) Recoger las aspiraciones de liberales y autoritarios en un
balance equilibrado de posiciones, esto es, alejarse de las
ideas extremas del jacobinismo de la Constitucin inicial y del
autoritarismo de la Constitucin de 1826.
(ii) Abrir las puertas supuestamente a la federacin , va la
organizacin de un estado con tendencia al federalismo, a
travs de entes locales como las J untas Departamentales que
gozaran de relativa autonoma.
(iii) Impedir la inestabilidad poltica, por obra del caudillismo
militarista, va la reeleccin presidencial inmediata y mediata.


II. LAS FUENTES DE LA CONSTITUCIN DE 1828

16. La Constitucin de 1828 es una Constitucin sntesis. Equilibr las
encontradas tendencias que enfrentaban a liberales y conservadores. Es,
en ese sentido, tributaria de la Constitucin de 1823 cuyos principios

11 Cfr. Discurso de Don Mariano Alejo lvarez, en La Prensa Peruana. Lima, 22 de abril de
1828. Subrayado agregado.
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liberales preserv aunque se alej, por completo, de sus instituciones
polticas. No desde incluso los aportes de la Constitucin Vitalicia.
Recogi, ntegramente, el texto de su Ttulo XI De las Garantas bajo el
epgrafe de Disposiciones Generales. Acogi la crtica persistente de los
autoritarios que imputaban a los liberales ausencia de realismo al debilitar
el Poder Ejecutivo en obsequio de un Congreso cuya ineficacia pudo
comprometer el xito de la guerra de la emancipacin. Dise, en
consecuencia, un rgimen equilibrado que, permitiendo la fiscalizacin,
haca posible, asimismo, un fluido desenvolvimiento de la administracin y
el control jurisdiccional, con autonoma razonable de sus rganos.

17. Apartndose, por entero, de los modelos europeo y norteamericano, la
Constitucin de 1828 se inspir, ms bien, en dos Constituciones
latinoamericanas, algunas de cuyas instituciones recogi y amold a las
exigencias concretas del Per. Una fue la Constitucin argentina de 1826
que intentaba atenuar el exceso federalista a travs de un rgimen de
razonable descentralizacin y un presidencialismo moderado, por la
refrendacin ministerial adems de la responsabilidad personal del
Presidente por los actos de su administracin, incluso durante su gestin.
La otra fue, la Constitucin colombiana de 1821. La reeleccin presidencial
inmediata, prevista en esa Carta, tal vez poda poner coto a la inestabilidad
poltica derivada de los apetitos caudillistas del militarismo.

18. Francisco J avier de Luna Pizarro --mentor indiscutido de la carta-- fue quien
propuso y logr que la Comisin de Constitucin adoptara, casi
textualmente, el proyecto de la Comisin de Negocios Constitucionales
argentina de 1826 que aprob la base sobre la que habra de redactarse la
Constitucin de aquel pas. Esa base tena el siguiente tenor: La Comisin
de Negocios Constitucionales redactar el proyecto de constitucin sobre la
base de un gobierno representativo republicano, consolidado en unidad de
rgimen12.

19. Como se ha anotado ya, Argentina pretenda frenar el afn federalista de
las provincias para asegurar y consolidar la unidad del Estado argentino13.
El propsito de la Constitucin peruana, en teora, pero no en los hechos--
era establecer los cimientos de la posterior federacin del pas. Sin
embargo, su intencin oculta era la misma que la de los unitaristas

12 Dictamen presentado al Congreso por la Comisin de Negocios Constitucionales, sobre la
forma de gobierno. Bs. As., 4 de junio de 1826, en Mensajero Argentino, N 59, Buenos Aires, 6 de
julio de 1826.
13 Como se sabe, en el Congreso Nacional argentino, celebrado en 1825, cinco provincias se
inclinaban por el sistema federal (Crdova, Mendoza, San J uan, Santiago del Estero y Santa Fe) y
tres por el unitario (Salta, Tucumn y Rioja), las restantes, o bien esperaban el pronunciamiento del
Congreso o no se pronunciaron expresamente. El texto del dictamen, en J os Rafael Lpez Rosas.
Historia constitucional argentina. Buenos Aires: Editorial Astrea, 1998, 5ta edicin, pp. 327-328.
110
argentinos14. Trataba, en realidad, de contener los nimos federalistas o
separatistas que cundan en las provincias del sur del Per y de consolidar
la unidad del Estado peruano, amenazado por la hegemona bolivariana. La
frmula para lograrlo, aparentemente, era legitimar a unas J untas
Departamentales que, al igual que los Consejos de Administracin
argentinos, tendran participacin en el gobierno de sus circunscripciones.
Se esperaba reconciliar as el estado con la nacin y apaciguar los enconos
que el centralismo haba provocado, de modo especial, en Arequipa y
Cusco. La frmula arbitrada por los argentinos y acogida por el Per, era
una suerte de repliegue del federalismo por el que haban optado muchos
de los estados de Amrica, entre ellos, la Repblica de Colombia que
haba sufrido los avatares del enfrentamiento entre unitarios y
federalistas15.

20. Desde el punto de vista doctrinario, no era infrecuente que los liberales
concibieran el federalismo, como la nica forma de estado compatible, con
su credo. Muchos de ellos identificaban, en verdad, autoritarismo y
centralismo con absolutismo. No dejan dudas al respecto, la segunda carta
de Faustino Snchez Carrin16 o Las ideas necesarias a todo pueblo

14 Diego Abad narra el repudio que gener la Constitucin de 1826 en las provincias
consideradas partidarias del federalismo. No obstante, considera que la Constitucin de 1826 era
un cuerpo de leyes sabiamente construido, con pleno dominio de la tcnica constitucional, e
inspirado en principios de liberalismo poltico. Algunos de sus preceptos pasaron a formar parte de
la Constitucin de 1856. Vid, Diego Abad de Santilln. Historia institucional argentina. Buenos
Aires: Tipogrfica editora argentina, 1966, pp. 346-353. Por su parte, Lpez Rosas, admite que la
Carta de 1826 no represent el consenso deseado, ya que fue ajena a la aspiracin autonmica y
federalista de las provincias, demostrada elocuentemente en su violento rechazo, apenas
sancionada. Agrega, que la sancin de la ley unitaria de 1826 significaba la muerte de las
instituciones provinciales, reducidas a simples entes de la administracin delegada, quedando los
gobernantes bajo la inmediata dependencia del Presidente de la Repblica, y estando sus
nombramientos a su caprichosa decisin. Vid, Historia institucional argentina, p. 337. Esta
posicin lo confirma Chiaramonte, al expresar que, entre 1810 y 1853, el llamado federalismo
argentino era un conjunto de tendencias polticas doctrinariamente poco definidas, que lo ms que
produjo, sobre la base de un pacto, fue una dbil confederacin. Cfr. J os Carlos Chiaramonte.
Federalismo argentino en la primera mitad del siglo XIX, en Marcello Carmagnani (coordinador).
Federalismos latinoamericanos: Mxico/Brasil/Argentina. Mxico: Fondo de Cultura Econmica,
1996, p. 81 y ss.
15 No era raro, entonces que, en el Congreso reunido en Ccuta en 1821, renaciera la antigua
disputa entre centralismo y federalismo. Se crey que la debilidad que haba conducido a la
catstrofe, parta del apetito federal desorbitado. Por ello mismo, Nario se pronunci por el
sistema central-federal, amortiguando los excesos de la poltica que lo haba conducido aos
antes al fracaso. Al final de cuenta, triunf la idea de repblica centralista con poder ejecutivo,
legislativo y judicial. Vid, Diego Uribe. Las Constituciones de Colombia (Historia-crtica y textos).
Madrid: Ediciones Cultura Hispnica, 1977, Tomo I, pp. 84-85.
16 Cfr. Carta al editor del Correo Mercantil y Poltico de Lima, sobre la inadaptabilidad del
gobierno monrquico al Estado libre del Per, en la Abeja Republicana, 15 de agosto de 1822, pp.
29-60.
111
independiente, que quiera ser libre, del ecuatoriano Vicente Rocafuerte17
y, ms explcitamente an, el hecho de que, entre 1824 y 1830 diversos
pases latinoamericanos debatieron o se enfrascaron en agrias pugnas e
incluso guerras en pro o en contra del federalismo como Brasil o Argentina
y que otras naciones ensayaran, sin ms, las formulas federales como
Colombia, Venezuela y Chile.

2.1. La influencia de Luna Pizarro

21. Francisco Xavier de Luna Pizarro, sin duda el ms lcido legislador de la
iniciacin republicana, influy decisivamente en la concepcin, en la
definicin de las fuentes de inspiracin y en la redaccin de la Constitucin
de 1828. Por cierto tambin en la eleccin de J os de La Mar como
Presidente de la Repblica, hecho que fue severamente criticado por sus
adversarios. Cules eran los proyectos polticos de Luna Pizarro y qu
papel jugaban en esos proyectos la Constitucin de 1828 y la eleccin de
La Mar? Luna Pizarro que era un vehemente constitucionalista, anhelaba
dar al sistema poltico peruano estabilidad, desde luego, longevidad, pero,
por encima de ello, seguridad contra las acechanzas del caudillismo
militarista que amenazaba ya, entonces, la vida constitucional y
democrtica del Per. Los medios ms eficaces para ese fin, plausible
desde todo punto de vista, eran, a juicio de l, una Carta moderada como la
de 1828 y un Presidente como La Mar al que se imaginaba respetuoso de
la ley y de las instituciones.

22. Cuatro ideas parecen haber presidido el pensamiento de Luna Pizarro y
de los liberales en el Congreso Constituyente de 1827-1828. Ellas eran:

(i) Una Constitucin inequvocamente liberal que, garantizando la
libertad asegurara, sin embargo, el ejercicio de la autoridad y
cuya vigencia definitiva quedara sujeta a posterior ratificacin
a la luz de la experiencia vivida. Por tal razn, la primera
base del proyecto constitucional, postulaba, de un lado,
adoptar en todo lo posible la Constitucin de 1823 cuyo
liberalismo e incluso romanticismo estaban fuera de dudas, y,
de otro, someter las normas de la Constitucin a un perodo
razonable de prueba al cabo del cual, la nacin ratificara o no
las instituciones creadas.


17 Vid, Filadelfia, D. Huntington, 1821. Merle Simmons, expresa, que Rocafuerte compone un
enjundioso ensayo que titula <<Ideas sobre el federalismo>>. Aqu desarrolla la idea de que aun
cuando el sistema federal de los Estados Unidos es el mejor gobierno de tipo republicano que se
ha inventado en el mundo, el sistema centralista creado por la Constitucin de Ccuta puede ser, a
fin de cuentas, el ms conforme a las circunstancias particulares de un pas donde no existen las
mismas condiciones que han contribuido tan poderosamente al buen funcionamiento del
federalismo norteamericano. Vid, La revolucin norteamericana en la independencia de
Hispanoamrica. Madrid: Editorial Mapfre, 1992, p. 214.
112
(ii) Un estado unitario descentralizado para dar participacin a los
departamentos en la decisin y manejo de sus intereses a
travs de J untas u rganos anlogos, a fin de eliminar las
tendencias separatistas y federalistas, de atenuar o eliminar la
concentracin y centralizacin del poder, y permitir, de ser
conveniente, la creacin de un rgimen federal, naturalmente,
en el futuro;

(iii) Un presidencialismo con atribuciones suficientes pero
atemperado por un apropiado rgimen de descentralizacin y
un control de un Congreso bicameral sobre sus actos de
administracin y de gobierno, durante y despus de su gestin;

(iv) Un Presidente, por lo menos inicialmente, capaz de contener,
por su posicin y prestigio personal, los desbordes del
caudillismo militarista que haban conducido al desorden
inicial de la repblica y, como reaccin extrema, al rgimen
vitalicio.

23. Luna Pizarro orient, sagazmente, al Congreso. Propuso y logr la
designacin de una Comisin encargada de redactar las bases de la
Constitucin que, como se ver, recogi, en mucho, las ideas antes
anotadas y promovi luego, sin ambages, la eleccin de La Mar. Este
hecho result definitivo en la suerte del rgimen poltico creado.

24. La ms elemental racionalidad aconsejaba diferir la eleccin de La Mar
hasta despus de la aprobacin de la Carta constitucional. No slo por que
sta sealara --como lo hizo-- los requisitos y los procedimientos para
acceder a la presidencia, sino por que, cualquiera sea la eleccin, siempre
se considerara prematura o cuando menos, inoportuna. A ojos de Luna
Pizarro, por el contrario, la experiencia del Congreso Constituyente de
1822, impona una decisin distinta. La creacin de un rgimen provisorio
como el de la J unta Gubernativa de 1822, presidida por La Mar, no fue
obstculo para que el ejrcito impusiera al soberano Congreso la
designacin de Riva Agero como Presidente de la Repblica. Su
provisionalidad fue, en la prctica, un pretexto que haba que evitar
impidiendo, as, un nuevo golpe de mano, anlogo al de 1823. Haba, por
cierto otras dos razones que entonces no se dijeron: evitar, naturalmente,
un caudillo militar que, como Riva Agero, se enfrentara al Congreso y al
orden constitucional y, sobre todo, eludir, las restricciones que, en la propia
Carta, haran inelegible a un extranjero, como La Mar que, adicionalmente,
lo era, por aplicacin de la propia Carta de 1823, cuya vigencia se haba
restablecido18.


18 Esa Constitucin (art. 75 Inc. 1) slo haca elegibles a los ciudadanos del Per por
nacimiento.
113
25. La Constitucin de 1828 tena que establecer como lo hizo en su numeral
85 que para ser Presidente se requera haber nacido en el territorio del
Per. La Mar naci en Cuenca ( hoy Ecuador, y entonces, Colombia). Ese
hecho, luego de las reacciones antibolivarianas de 1827, erosion,
inevitablemente la legitimidad de la eleccin y de la posicin de La Mar. Lo
revela la nota con que Gamarra, en plena campaa contra Colombia, no
duda en exigir a La Mar que dimita: El Per ha querido desde ahora quince
meses en que sancion su carta, ser regido por un hijo suyo. V. no lo es: y
es preciso que no menosprecie la voluntad nacional, al tiempo mismo que
ella ha emitido su primer fruto. Protesto a V. que no soy yo el que trato de
sucederle, pero hablando francamente quiero que en cumplimiento del
artculo 85 que lo hemos jurado sea el ltimo de los peruanos el que
presida a los Pueblos de este Estado, que hasta hoy no ha podido ver
realizada su soberana voluntad19.

26. La Mar no era, pues, en 1828, la solucin que imaginaba Luna Pizarro
aunque evidentemente era el nico caudillo que no se habra opuesto al
Congreso y habra mantenido una muy dcil posicin frente a Luna Pizarro.


III. EL GRAN DILEMA: FEDERALISMO O UNITARISMO

27. El Congreso constituyente de 1827, al rechazar de modo unnime el
rgimen federal, asegur no slo la unidad e indivisibilidad del estado sino
la unidad e independencia del Per que, por virtud del numeral 2 de la
Constitucin, no poda admitir con otro estado unin o federacin que se
oponga a su independencia. Esa declaracin era congruente con el hecho
que Basadre destaca al decir que, en 1828, qued definida formalmente la
Repblica peruana20, as como con el carcter unitario y descentralizado
de su estado21. Como sucedi en el Congreso constituyente de 1822, la

19 Cfr. Carta de Agustn Gamarra a J os de La Mar, Piura, 7 de junio de 1829, en Alberto
Tauro. Epistolario del Gran Mariscal Agustn Gamarra. Lima: Universidad Nacional Mayor de San
Marcos, 1952, p. 154. Continuaba diciendo: Respete V. mi J eneral, ese Cdigo que est timbrado
con su nombre, y no nos haga a los a los hijos del Pas ese grande agravio de considerarnos
incapaces de sostener nuestras Leyes, nuestro territorio, nuestra Libertad... Sea V. generoso como
lo ha ofrecido mil veses: renuncie V. el destino que lo obtiene anticonstitucionalmente., y deje V.
que los verdaderos interesados, y los que tenemos una natural obligacin de sostenerlos, y
defender nuestro suelo respondamos a nuestros hermanos de la suerte de esta Repblica, ibid.,
pp. 154-155.
20 J orge Basadre. El Per de 1839 y la Constitucin de Huancayo, en El Comercio, Lima, 4 de
mayo de 1939. Reproducido en IUS ET VERITAS, N 11, Lima, 1995, p. 9.
21 Los constituyentes de 1823 y 1828 tuvieron la fina sensibilidad que la cuestin del territorio
no deba ser objeto de ensayos que pusieran en peligro la integridad del pas. Con gran madurez
poltica, o por ese <<oculto instinto de conservacin>>, la naciente clase poltica peruana no cay
en los experimentos federalistas durante la primera dcada de la Repblica, vid, ngel Delgado.
Avatares de la <<forma de Estado>>en el perodo fundacional de la Repblica (1820-1839), en
Pensamiento Constitucional N 5, Lima, 1998, pp. 253 y 265.
114
estructura de la nueva Constitucin se prefij en unas bases previas cuya
concepcin y definicin se confi a una Comisin22. En lo esencial, tales
bases tenan relacin fundamentalmente con la forma de gobierno (forma
de estado), problema que, por entonces afrontaba la Amrica entera. El
aparente o real dilema era: federalismo o unitarismo con las variantes
propias de cada pas. Fue sta la principal discusin que afront aquel
Congreso.

28. La mayora de los constituyentes eran partidarios del rgimen unitario,
incluidos ciertos lderes liberales como Luna Pizarro y Gmez Snchez. Su
opcin por el rgimen unitario consolidado, con propensin al rgimen
federal, slo fue una concesin momentnea a las provincias para refrenar
las tendencias federalistas o separatistas de los departamentos del sur.
Con l prevean consolidar la unidad del Estado peruano, amagado por
Bolvar, por el norte, y por Sucre, desde el sur, as como para preservar el
rgimen liberal. Preservada la unidad del Per, fortalecido el gobierno
liberal y superados los escollos bolivarianos, posteriormente podra darse
solucin al problema de Bolivia.

3.1. El unitarismo de Jos Mara de Pando

29. An antes de llevar el debate al Congreso, J os Mara de Pando, arremeti
contra el federalismo pronuncindose a favor de una repblica central o
unitaria. A partir del anlisis del rgimen federal adoptado en Mxico,
Pando, recordaba que el ejemplo de un sistema federal homogneo,
fundado sobre la base de la igualdad democrtica, definido explcitamente
en todas sus partes por medio de una Constitucin escrita, como la de
Estados Unidos, era muy reciente en el mundo. Haca notar que si el
rgimen haba despertado justa admiracin, deba analizarse en su
contexto para establecer, apropiadamente, las razones de su xito y la
posibilidad de adaptacin en otras realidades. Recordaba que las ex
colonias inglesas, reunidas en una Confederacin, al concluir la guerra de
independencia, pretendieron reasumir su total soberana con los riesgos
que ello supona frente a Inglaterra y a sus aliados. Las circunstancias
imponan, por el contrario, una unin permanente e irrevocable. Y ello
supona una sustancial reforma del rgimen constitucional que la
Convencin de Estado Unidos llev a cabo dictando no slo la primera
Constitucin formal del mundo sino consagrando el rgimen federal que la
experiencia haba premiado con el xito. Ese resultado, sin embargo, no era

22 El Congreso a propuesta de Luna Pizarro, adopt provisionalmente como su Reglamento el
que rigi las actividades de la constituyente de 1823, luego decidi designar una Comisin
redactora de las bases y del proyecto de Constitucin. La Comisin qued integrada por Francisco
Valdivieso y Mariano Alejo lvarez (Lima); J usto Figuerola (Lambayeque); J uan Antonio de Torres
(Cajamarca); Evaristo Gmez Snchez (Arequipa); Manuel J orge Tern (Cuzco); Fermn Pando
(Parinacochas); y Rufino de Macedo (Azngaro). El 20 de J unio, se eligi a Francisco Valdivieso
como Presidente y a Manuel J orge Tern secretario de la Comisin.
115
fruto del azar. Era previsible que ello aconteciera. El rgimen ya estaba
parcialmente preparado. Antes aun de nacer la Confederacin, haban
existido, en cada Estado, separados gobiernos coloniales, con sus
respectivos hbitos de autogobierno y participacin popular. Esa incipiente
cultura democrtica facilit no slo los entendimientos posteriores sino el
manejo exitoso que cada ex colonia hizo de sus propios asuntos.

30. Citando las opiniones de Hamilton y Destutt de Tracy23, sobre las ventajas
de un Estado consolidado con respecto a varios estados federados,
reconoca que emitir un dictamen en materias de tanta importancia, exiga
conocer todas las opiniones, analizar las cosas en todos sus aspectos,
pasar de la consideracin general a las explicaciones locales, y no dejarse
arrastrar jams por el entusiasmo ni por la brillantez de los ejemplos. En
relacin a la conveniencia o no del rgimen federal para el Per, crea que
ninguna persona sensata y amante de su patria, en cualquier hiptesis,
dudara en que Primeramente debe establecerse la Repblica en la forma
central. La posibilidad de establecer, posteriormente, el federalismo,
debera ser objeto de investigaciones juiciosas y profundas, y ello slo se
podra decidir cuando se alegre nuestro cielo con el destello de la
prosperidad, despus de tan largo oscuro perodo de ruina y de
desastres24.

3.2. Las bases de la Constitucin. Discusin y aprobacin

31. El 5 de junio de 1827, Luna Pizarro propuso al Congreso que la Comisin,
si fuese posible, presentara la base sobre la forma de gobierno con que
hubiese deliberado trabajar el proyecto de Constitucin. La propuesta fue
aprobada por unanimidad25. El 16 de junio, se inici el debate. La
Comisin present y fundament el Informe que serva de sustento a sus
opiniones. Para comenzar, la Comisin entenda, como bases de la
Constitucin, algunos principios y criterios que, en trminos generales,
hacan relacin con la inspiracin general del Proyecto: la forma de
gobierno compatible con la situacin que el Per viva en ese momento, y,
desde luego, con el procedimiento a seguir para asegurar la consolidacin
del nuevo orden constitucional. Tales bases eran:


(i) El texto de la Constitucin, en primer trmino, deba ajustarse,
en todo lo posible a la Constitucin de 1823.

23 Cfr. Texto traducido al espaol por Ramn Salas. Comentario sobre el espritu de las leyes
de Montesquieu, por el Conde Destutt de Tracy. Madrid: Imprenta de D. Fermn Villalpando, 1822,
pp. 88-91.
24 J os Mara de Pando. Estados Unidos Mejicanos. Federalismo, en Crnica Poltica
Literaria de Lima. Lima, 11 de J unio de 1827.
25 Cfr. Actas del Congreso, Sesin del 5 J ulio de 1827, en Historia del Parlamento Nacional.
Actas de los Congresos del Per desde el ao de 1822. Lima: Empresa Editorial Cervantes,
1928, Tomo III, vol. 1, pp. 75-76.
116

(ii) Elaborar un proyecto de Constitucin que predisponga a los
pueblos a un sistema federal, teniendo a la vista las
constituciones que la adoptan, a fin de aplicar de ellas lo que
fuere ms conveniente, de momento.

(iii) Disponer que la Constitucin sea observada
indispensablemente por el trmino de 5 aos, vencidos los
cuales sera ratificada por un Congreso general que
sancionara la Constitucin, consultando al bien general y al
particular de cada una de las provincias de que sta se
compone. Es decir, despus del trmino de 5 aos, el
Congreso determinara la forma de gobierno ms adaptable
al pas, sobre la base de la experiencia en la aplicacin de la
Constitucin vigente26.

32. Francisco Valdivieso, Presidente de la Comisin, al fundamentar el
dictamen, hizo constar, de inicio, la insuficiencia del tiempo disponible para
su cometido en comparacin al otorgado a Comisiones anlogas en los
Estados Unidos, en Francia de la poca de la Asamblea, e inclusive en la
anterior constituyente nacional. Advirti que, la Comisin haba resuelto
adoptar de la Constitucin de 1823, cuanto fuese posible, porque era
necesario hacer conocer a los pueblos que no adoleca de los pretendidos
vicios, que sirvieron de pretesto para adoptar la (Constitucin) boliviana.
En relacin a la forma de gobierno, la Comisin se inclinaba por la popular
representativo central, a la que consideraba la ms anloga a las
circunstancias actuales del pas. El acento en las circunstancias actuales
respetaba la aspiracin de algunos ciudadanos, decididos por el
federalismo, forma de gobierno por la que podra optarse en pocas ms
felices y oportunas, cuando se poseyera los muy necesarios datos
estadsticos del pas, de los que ahora se careca27. Por tal razn,
precisamente, se haba concebido el proyecto de Constitucin de modo
que fuese un ensayo... de esta forma de gobierno.

33. Contra el informe de la Comisin hablaron los diputados Ruiz Dvila y
Esteban Llosa. Este ltimo, indic que la forma de gobierno adoptada por
la Comisin no bastaba para formar la Constitucin del pas porque era
inexacto e indefinido. Con lo dicho, esto es, que el gobierno sera popular
representativo central no se determinaba si adoptaramos el de Inglaterra,
Francia, Estados Unidos del Norte o Buenos Aires. Crea que en el rgimen
poltico de todos esos pases tena parte el pueblo por medio de sus

26 Cfr. Acta de la Comisin de Constitucin. Acuerdo primero del 20 de J unio de 1827, en El
Fnix, Lima, 23 de julio de 1827.
27 Cfr. Informe de la Comisin de Constitucin de 10 de julio de 1827, en El Fnix, Lima, 23
de julio de 1827.
117
representantes y un centro de accin gubernativa. Tern, miembro de la
Comisin, contest la impugnacin manifestando que, con aquellas
palabras, se defina exacta y perfectamente la forma de gobierno y que (tal
forma) era incapaz de equivocarse con ninguno de los de Europa, que
tenan en s un principio monrquico, ni con el de los Estados Unidos que
es absolutamente federal; y que slo se equivocaba con el de Buenos
Ayres. Apoyaron el dictamen, como era previsible, los diputados Figuerola
y Gmez Snchez, miembros de la Comisin28.

34. Evaristo Gmez Snchez, diputado por Arequipa, expuso las razones por
las cuales los miembros de la Comisin decidieron prescindir del rgimen
federal, a pesar de que muchos constituyentes eran partidarios de aqul.
Nadie ignoraba dice-- que el sistema federal era la forma ms perfecta de
organizacin del estado republicano porque en ella retenan los pueblos
ms soberana que en el sistema central o consolidado por lo que, aun no
teniendo otras ventajas, por sola esta calidad demandaba preferencia. Sin
embargo, circunstancias propias del pas, hacan oposicin y resistencia a
su aplicacin, resultando, por el contrario, muy nocivo y perjudicial.

35. Los principales obstculos que hacan inviable el federalismo eran: (i) la
falta de una estadstica actualizada del pas para hacer una racional
distribucin del poder, para evitar dar demasiado podero a unos estados en
desmedro de los otros, generando as un inevitable desequilibrio que, a la
larga, afectara la estabilidad del sistema; (ii) el estado de incivilidad en
que se hallaban los pueblos de nuestra repblica no slo indgenas, sino
inclusive los constituidos por descendientes de inmigrantes de Europa. La
razn deca-- es harto conocida: mientras ''ms perfecto es un gobierno,
como es el federal, ms ilustracin se necesita en la masa de los pueblos
(...) porque en cierto modo ellos mismos son los gobernantes; y (iii) el
estado de revolucin en que todava se encontraba el pas, inclusive de
guerra con Espaa, adems de las disputas y dificultades fronterizas
suscitadas con los otros estados de Amrica, que an no se hallaban
constituidos perfectamente. En este contexto se preguntaba-- ser
prudencia dividirnos para debilitarnos o por el contrario unirnos para
fortificarnos? Decdanlo la razn y la poltica. No ocurramos a sublimes
pensadores, sino a los de un sentido comn, para que diriman la cuestin.

36. En conformidad con tales premisas, propugnaba: que por ahora, no
debemos sino perfeccionar la Constitucin peruana del ao 23 que tiene la
ventaja de estar ya en mucha parte plantificada, dndole desde luego ms
liberalidad, y acercndose, en lo posible, al federalismo con J untas
Departamentales ms autorizadas e independientes del Gobierno; y que se
acerquen a las asambleas legislativas de los Estados Unidos para que, de

28 Resea de las sesiones del Congreso constituyente del 16 y 17 de julio de 1827, en El
Fnix. Lima, 23 de julio de 1827. Vid, Actas del Congreso, Sesin del 16 de julio de 1827, en
Historia del Parlamento, Tomo III, vol. 1, pp. 91-92.
118
este modo, se vayan disponiendo los pueblos a recibir dentro de 5 aos,
que es el trmino que seala la comisin, el federalismo perfecto y riguroso,
si se viere convenir.

37. Frente a la acusacin que se intentaba establecer un gobierno central
estricto y riguroso que no otorgaba a los pueblos facultades para regir su
propio rgimen interior, responda que era deseo de la Comisin dar
participacin a los pueblos en su desarrollo. Citando una parte del Dictamen
de la Comisin de Negocios Constitucionales de Argentina, sobre la forma
de gobierno expresaba: Quin ha dicho que en un gobierno central o
consolidado en unidad de rgimen, se cierran los canales de la felicidad a
los pueblos, y se paralizan los hombres para poder obrar el bien? Por el
contrario, la constitucin, despus de garantizar los derechos nacionales e
individuales; debe dejar en manos de los mismos pueblos aquellas
facultades, que ellos solos y nadie mejor que ellos, pueden ejercer para sus
mejoras fsicas y morales29.

38. Finalizada la intervencin del diputado Gmez Snchez, Llosa Benavides
pidi que se suspendan las sesiones, por tres o cuatro das, mientras se
meditaba sobre la materia. Por su parte, Luna Pizarro propuso que la base
de la Constitucin vuelva a la Comisin, para que se presente una sola
proposicin, acompaada del informe respectivo e, incluso, recomend que
se adoptara la frmula aprobada por la Constitucin argentina de 1826,
concebida en estos trminos: gobierno popular representativo consolidado
en unidad de rgimen.30. La propuesta, apoyada por Anselmo Quiroz y
discutida por Esteban Llosa, fue aprobada el 17, sealndose el 23 para
que la Comisin presente el referido proyecto31.

39. El asunto crucial de la definicin inicial sobre la forma de estado, no estuvo
alejada de la opinin pblica que se expres a travs de los peridicos.
Por ejemplo, El Peruano celebraba que el debate sobre la forma de
gobierno haya sido desenvuelto con vigor, justeza, claridad, circunspeccin
y madurez sobre una cuestin en que se resolva el problema de la
felicidad social, que es dada aspirar a cada pueblo. La Comisin haba
propuesto deca-- que el gobierno del Per sea popular representativo
central, principio general del que deban derivarse los artculos
constitucionales que regiran las relaciones y derechos del ejecutivo con los

29 Cfr. Evaristo Gmez Snchez. Discurso pronunciado en la tribuna del Congreso por el seor
diputado Gmez Snchez el da 16 de J ulio, sobre bases de Constitucin, en El Eco de la Opinin
del Per, Lima, 30 de agosto de 1827. Reproducido en El Sol del Cuzco, Cuzco, 6, 13 y 20 de
Octubre de 1827.
30 Resea de las sesiones del Congreso Constituyente del 16 y 17 de julio de 1827, en El
Fnix. Lima, 23 de julio de 1827. Vid, Actas del Congreso, Sesin del lunes 16 de julio de 1827, en
Historia del Parlamento, Tomo III, vol. 1, pp. 91-92.
31 Cfr. Actas del Congreso, Sesin del 17 de J ulio de 1827, en Historia del Parlamento, Tomo
III, vol. 1, pp. 92-93.
119
dems poderes. Frente a l, ninguno de los representantes se opuso
abiertamente, sin embargo se orden volviese a la Comisin para presentar
redactada en nica proposicin. Este era, entonces, el estado de la
discusin ms importante y vital de la Repblica, y que no sera perdida
de vista por los editores del peridico, hasta que fuese sancionado por el
Congreso32. Frente a la actitud mesurada del peridico oficial, El Telgrafo
public un artculo comunicado criticando, irnica y ferozmente, toda
mencin a la palabra federalismo: sinnimo de destruccin y anarqua33.

3.3. El unitarismo pragmtico de Manuel Lorenzo de Vidaurre

40. El 23 de julio, la Comisin present al Congreso el proyecto de nueva
Base redactado en estos trminos: El Gobierno de la Nacin Peruana es
popular, representativo, unitario, consolidado. Terminada la lectura, subi a
la tribuna Vidaurre, Presidente del Congreso, apoyando la propuesta. Inici
su alocucin analizando los argumentos que podan esgrimirse contra la
proposicin unitaria (una repblica central tal vez nos llevara a la
esclavitud, el Presidente semejara un monarca con plazo sealado, etc.).
No obstante ello, postulaba el unitarismo por la sencilla razn de que los
argumentos contra la federacin eran ms contundentes para rechazarla.
Lo justificaban la seguridad exterior e interior del pas, es decir, la guerra
con Espaa que an no estaba concluida. Seramos unos imbciles si
depusisemos nuestro estado blico mientras no se hace la paz, deca. Lo
fundamental, por lo tanto, era mantener unido el Estado, otorgando al
ejecutivo las facultades necesarias para controlar el territorio, evitando una
divisin que ocasionara la extincin de la patria: El jefe debe ser un Argos
infatigable, y extender sus miradas sobre departamentos, pueblos e
individuos, expresaba Vidaurre.

41. Producira la divisin de los departamentos en estados soberanos, ms
felicidad que estando unidos? La respuesta negativa era concluyente: si

32 El Peruano, Lima, 18 de julio de 1827.
33 Hay voces que se hacen moda, y vengan o no el caso, se aplican a ideas que
absolutamente pueden expresarse con ellas. De esta calaa es la de FEDERALISMO: Anoche me
hallaba en una tertulia, y un joven presumido de lindo al verse desdeado de una seorita, y que
los tertulios le daban vaya dicindole que acaso su inconstancia le habra proporcionado esa
molestia: contest que no la senta, porque tena federalismo con todas las bellas de Lima. Un
diputado que estaba tambin en el corro se sonri. Amostazado el monsalvete le pregunta la causa
de la risa, y el diputado le responde, seor mo, no vino al caso el federalismo, 'menos viene al
Per en las circunstancias del da, y sin embargo se cree que debe haberle (contest el aludido).
Enmudeci el diputado. No par por este chasco el malditsimo uso de la tal palabra. Un reverendo
lucio y de corpulencia (...) oyendo que regaaba un chico con una hermana suya, y que la madre le
contuvo le dijo: el nio no ha hecho mal: federalsimo, federalsimo. La mujer contest: destruccin,
desorden. Inst su paternidad con un tono verdaderamente frailesco, y exasperada la seora,
increp al Frayle con estas palabras: sea federal el Per, que muy breve conocer su error, yo
quiero que mi familia sea central. Su paternidad es central, y ahora por estar de capelln del Sr. N.
quiere federar a diestra y siniestra, cuntos hay como el padre! Conozcmosles y burlmonos de
ellos. Vid, El Telgrafo de Lima, Lima, 23 de julio de 1827.
120
estando unidos todo lo que se tena no alcanzaba, divididos, la suerte de
nuestro pas sera incierta. Los ejemplos del xito federal en Suiza y los
Estados Unidos del Norte no podan compararse con nuestra realidad.
Estos ltimos siempre gozaron de la libertad e independencia, se
gobernaban por s mismos, tenan sus propias leyes. El sistema federal lo
nico que hizo fue perfeccionar la libertad. As, el debate entre federalistas
y antifederalistas tuvo un aspecto totalmente diverso al nuestro. Por tal
razn, como buen americano, Vidaurre deseaba slo dos cosas: (...) la
primera cosa que est en mi corazn es la libertad; la segunda la unin.
Conozco que estando unidos, el querer desunirnos es disminuir nuestra
libertad. Cuando ms fuertes seremos ms libres.

42. Para mantenerse independiente un Estado, segn Vidaurre, ste debera
tener una poblacin acorde a su territorio, comercio, industria, buena
administracin de justicia, y hombres talentosos que la dirigiesen. Sin
embargo, estando unido el Per, apenas alcanzaba para sostener el pas.
Qu de escaceses afrontaramos dividindose el pas en siete o cuatro
estados? Haciendo un smil, expresaba: Mantiene un pobre propietario una
dilatada familia mientras vive. Se vende su heredad en su fallecimiento: se
divide. Los hijos son mendigos: mendigos seremos divididos.

43. Citando el axioma poltico establecido por Destutt de Tracy, respecto a que
una confederacin produca menos fuerza que una ntima unin, pero vala
ms que la separacin absoluta, enunciaba los peligros a que una
federacin poda arrastrar al pas en caso de adoptarla en los actuales
momentos. Si se dividiese el Estado, el gobierno no tendra la fuerza
necesaria, indispensable para atender a la seguridad y al bien pblico. No
seramos seguros ni felices. La prueba resida en que ninguno de los
departamentos del pas era tan poderoso como para resistir un repentino
ataque, por s solo, y sin el auxilio de los dems. Incida,
fundamentalmente, en que nuestras fronteras estaban abiertas a las
invasiones extranjeras: tres departamentos eran litorales, uno limtrofe con
Colombia y el otro con Bolivia. En caso de guerra, acometidos por mar y
tierra, los enemigos no daran tiempo a que se reuniesen las fuerzas de la
federacin. Si esto se hiciese, ya el pas estara esclavizado, dominando el
enemigo todo nuestro territorio.

44. Para demostrar las desventajas del rgimen federal, esto es, la existencia
de un gobierno que dependiera de otros para su subsistencia citaba a
Madison que deca que era un sofisma en la teora y una verdadera
nulidad en la prctica. Por el contrario, la diferencia era absoluta con un
gobierno consolidado. En l, el ejecutivo, con slo una orden reparaba un
vaco, no turbando un accidente la tranquilidad de la repblica.
Desengamonos exclamaba-- la federacin no sirve ni para mantener la
armona interior, ni para repeler las invasiones extranjeras. Ms an,
sabiendo que exista en el pas un partido numeroso por el federalismo,
estaba convencido que, persuadidos de su inaplicabilidad en el momento
121
actual del pas, renunciaran a l, en pro del bien patrio. La existencia de
enemigos interiores y exteriores lo exiga. Por ello exclamaba:
Horrorzenos toda divisin, todo proyecto que nos desuna. Sin sistema
federal podemos gozar de la libertad, de la igualdad, de la soberana Y
con libertad, igualdad y soberana podemos ser desgraciados? (...)
Respetemos los sistemas federales; pero no los adoptemos, mientras
permanezcamos en la cuna (...) Nueve aos setenta das pasaron, antes
que conviniesen los americanos del Norte en su actual constitucin. Por
qu no tomaremos nosotros un plazo racional? Por qu nos violentaremos
a una repentina variacin? (...) Me decido por el sistema popular
representativo, unitario, consolidado. Tan pronto como sea convencido,
votar contra mis opiniones. No defiendo mi gloria: defender hasta el
punto mismo de mi muerte a mi patria34.

45. Finalizada la alocucin de Vidaurre, Francisco Valdivieso, Presidente de la
Comisin, explic y expuso los fundamentos del proyecto de base. Sin
embargo, Estevan Llosa propuso la suspensin del debate en vista que el
proyecto presentado era distinto al original. La propuesta fue desestimada
por 54 votos contra 10. El 24 se continu con el debate, expresaron su
desacuerdo con las bases de Constitucin los diputados Cazorla y
Francisco Pacheco. Las opiniones de este ltimo, tienen, sin duda
trascendencia. Era no obstante habrsele ignorado, en su poca y
posteriormente uno de los ms ilustrados y competentes miembros de la
Constituyente.

3.4. Francisco Pacheco: Gobierno central con aproximacin al federal

46. Pacheco se opona tanto a un rgimen de gobierno central, segn lo
indicaba la proposicin, como a un gobierno federal absoluto. Consideraba
que el primero era un baluarte seguro de la paz interna y externa y que
responda a las costumbres de los pueblos, lo que, por cierto, no ocurra en
el Per. Un gobierno central no poda mejorar la suerte de nuestra repblica
porque sta estaba muy decada y sus diversos pueblos mostraban una
heterogeneidad tal que haca imposible un gobierno comn a todos ellos.
Ms an, estando revestido de cierta forma monrquica, inclinaba en
demasa los poderes hacia el encargado de administrar el Estado. Esto,
combinado con el absorbente centralismo de la capital, arrastraba los
intereses y derechos de todas las provincias a la capital, naciendo de aqu
las quejas, la abyeccin de aquellas, y la opulencia de sta. Por tanto, un

34 Cfr. Manuel Lorenzo de Vidaurre. ''Discurso pronunciado por el diputado doctor don Manuel
L. De Vidaurre, en la sesin del 23 de julio de 1827, sobre la base de Constitucin'', en El Fnix,
Lima, 2 de agosto de 1827. Vid, Discurso pronunciado por el ciudadano Manuel de Vidaurre,
presidente de la Corte Suprema de Justicia y del soberano Congreso nacional de la repblica del
Per, en el mes de julio sobre la base de la Constitucin. Lima: Imprenta de la Instruccin Primaria,
por S. Hurley, 1827. Reproducido en Domingo de Vivero. Oradores parlamentarios del Per. Lima:
Imprenta de la Librera Clsica y Cientfica, 1894, pp. 3-5.
122
gobierno central implicaba la preeminencia de la capital sobre los dems
pueblos, porque en ella se concentraban los poderes pblicos,
determinando estas nefastas consecuencias.

47. Ubicado el Ejecutivo en la capital, ste dispondra de la fuerza pblica, de
los fondos y producciones de las provincias siempre en beneficio de Lima,
no revirtiendo jams sobre aquellas, que yaceran en la miseria y el oprobio.
Colocada en la capital la Corte Suprema de J usticia, Lima dispondra de los
derechos de las provincias, pues el acceso de stas al supremo tribunal se
complicara por la infinidad de barreras a superar como la distancia, el
tiempo, la miseria y pobreza, etc. Por ltimo, reunindose en la capital el
Congreso, distraa del seno de las provincias un nmero considerable de
personas de mrito e instruccin, los nicos tiles para la prosperidad de
aquellas. As, no existiendo equilibrio entre la capital y la provincia, en un
gobierno unitario consolidado, o centralizado, las provincias devendran casi
en unas verdaderas colonias de la capital.

48. La solucin al problema, por ende, radicaba, a su juicio, en la combinacin
de los principios sustanciales de las formas federales y centrales, la nica
que debera llamar nuestra primera atencin, y que hara la felicidad de los
pueblos. En ese sentido, postulaba tambin el rechazo de la frmula
federal que era reclamada, slo creyendo en las posibilidades de una
mudanza para mejor, sin advertir que el sistema podra arrastrarnos a
mayores desastres, pues el eje principal de esa forma de gobierno giraba
sobre la ilustracin y las costumbres, lo que unido a otras dificultades, lo
hacan inadaptable an al pas en su forma rigurosa.

49. Desde esta perspectiva, la proposicin presentada por la Comisin de
Constitucin debera rechazarse porque al parecer de Pacheco-- equivala
a sancionar que la Constitucin peruana sera enteramente central,
necesitando todava de reforma para hacer el bien de los pueblos. Esa
proposicin, por s, sujetaba toda voluntad combinatoria, restringiendo toda
libertad para las mejoras ulteriores. En consecuencia, nada se aventuraba
con procurar acercarnos al federalismo, como en la primera propuesta de la
Comisin, acomodando algunos de sus principios a nuestra situacin
actual, de modo que no contradiga o afecten la forma central de un
gobierno. Se deba partir, entonces, no de las teoras o de los libros para
establecer aquella combinacin de principios, sino ms bien de la realidad
de los pueblos, de sus costumbres, de su carcter, de sus trabajos y de sus
necesidades. Por tanto, conclua fijando su voto: He notado seor, el
agravio del que se resienten los pueblos sometidos a un gobierno unitario
consolidado, o absolutamente central, al paso que, enemigo de un
federalismo tambin absoluto, he producido (expresado) en cuanto ha
estado a mi alcance las perniciosas consecuencias que resultan de l. Yo
no quiero sino una reforma en nuestro gobierno actual, o ms bien quiero
un gobierno central con la posible aproximacin al federal. No he tenido a la
vista la proposicin, sino en su relacin con la porcin pobre del Estado, tal
123
35.

50. Concluido el discurso, expusieron a favor de la proposicin los diputados
Madalengoitia, Rodrguez, Garca de los Godos, Olano, Llosa Benavides,
Iguan y Figuerola.

3.5. La ambivalencia de Llosa Benavides

51. Llosa Benavides, adopt, sin citarlos, muchos de los argumentos y textos
del dictamen de la Comisin de Negocios Constitucionales argentina36.
Sostuvo que el asunto no versaba sobre la forma de gobierno, pues todo el
continente americano, de modo uniforme y constante, haba proclamado su
adhesin al popular representativo, sino la cuestin se reduca a
determinar la forma de administracin ms conveniente al Per. En razn
de ello se preguntaba: Se gobernar el Per bajo la forma de
administracin federal o de unidad? o lo que es lo mismo: Los
departamentos que componen la Repblica Peruana, confundirn sus
derechos, su libertad e independencia no formando en adelante ms que un
todo indivisible, observando las mismas leyes y obedeciendo a los mismos
magistrados? O por el contrario ser el Per una Repblica compuesta de
cuatro o ms estados que, reunidos por el vnculo de un Congreso General,
como el amphicinico de la Grecia, reserve cada uno su independencia
para formar LL. acomodadas a su situacin fsica, moral y poltica, nombrar
los magistrados que deben gobernarlo: distribuir, recaudar y conocer la
inversin de sus rentas, y procurar por ellos solo su mayor prosperidad?.

52. Propuesta, de este modo, crea que no habra provinciano que no viera en
el sistema federal la nica administracin que poda cortar, de raz, los

35 Cfr. Francisco Pacheco. ''Discurso pronunciado en la tribuna del Congreso por el seor Dr.
D. Francisco Pacheco el da 24 de julio sobre el sistema de gobierno que mas conviene al Per'',
en El Eco de la Opinin del Per, Lima, 16 de agosto de 1827.
36 En cuanto a la naturaleza del gobierno que ms convenga al rgimen de las Provincias de
la Unin, ellas han proclamado de un modo unsono, decidido y constante el representativo
republicano. Esto no es una opinin del momento, las ms veces errnea, y siempre peligrosa; es
el voto perpetuo, reflexo, y permanente de toda la nacin. La cuestin slo se versa en cuanto a la
forma de administracin, y puede fijarse exactamente en estos trminos: Se ha de gobernar bajo
la forma de administracin federal o de unidad? Se afianzar mejor el orden, la libertad y la
prosperidad de la Repblica dividindose en tantos estados como provincias, que, aliados
polticamente bajo un gobierno federal para la direccin de los negocios nacionales, se reserven el
resto de soberana necesaria para su direccin particular; o formando de todas las provincias un
estado, consolidada bajo un gobierno central, y encargado del rgimen interior de todas? Cul de
estas formas ser ms a propsito para organizar, conservar y hacer feliz a la Repblica
Argentina?. Vid, Dictamen presentado al Congreso por la Comisin de Negocios Constitucionales,
sobre la forma de gobierno. Bs. As., 4 de junio de 1826, en Mensajero Argentino, N 59, Buenos
Aires, 6 de julio de 1826.
124
males de los pueblos distantes de la capital, aspirando a ver establecido,
cuanto antes, esta fuente de la abundancia y prosperidad general. Con
ella, sin duda, se afianzara el orden, la prosperidad y la libertad general; las
leyes seran ms adecuadas a las circunstancias peculiares de los pueblos,
envolviendo un mayor respeto y observancia sobre ellas; multitud de
fuentes de riqueza se generaran y pondran en accin, intilmente
desaprovechadas hoy. A esta administracin, crea, deban los Estados
Unidos del Norte los grandes y rpidos progresos hechos en su carrera
poltica.

53. Sin embargo, haban obstculos para aspirar, de pronto, a un sistema
federal. La continuacin de la Dictadura de Bolvar en el Per era la ms
decisiva. Y aun no existiendo ese peligro, haban otras dificultades para su
instauracin: nuestras luces y moral, bases indispensables del sistema, no
auguraban un xito feliz, porque siendo la administracin federal obra de
muchos, en nuestros departamentos no exista un caudal suficiente de
hombres ilustrados, versados en los negocios pblicos. Propagar y
generalizar la instruccin llevara mucho tiempo; peligros interiores y
exteriores amenazaban nuestra situacin poltica, con slo la ntima unin
aquellos podan revertirse. En consecuencia, su opinin era a favor de una
forma mixta, pues las formas simples histrica y actualmente haban
demostrado ser viciosas. No obstante, apoyaba la proposicin presentada,
pues el espritu de aquella se acercaba a una frmula mixta:

Yo concluyo deca apoyando el dictamen de la comisin y
esperando como ella del tiempo de un gobierno ms perfecto que el
unitario consolidado. Sus conocimientos y virtudes patriticas me
hacen esperar que en el proyecto de constitucin que va a presentar
nos dar (sin la separacin que se teme con justicia), juntas
populares representativas que, teniendo ms carcter y extensin de
facultades que las antiguas departamentales, ilustren los pueblos con
sesiones pblicas tanto ms que por la imprenta formen el espritu
pblico; acostumbren a los peruanos a ocuparse de los intereses del
Estado; aumenten y mejoren los intereses de la hacienda; fomenten
la industria, el comercio y las artes; y ensayado los representantes
futuros en las juntas parciales se presenten en la jeneral de la nacin
sino con mayores sentimientos de honradez que el ocupa la tribuna,
por lo menos, con mayores luces e inteligencia en las ciencias
sociales. Este ser el tiempo de plantificar la administracin
federal37.




37 Cfr. Mariano Llosa Benavides. ''Discurso pronunciado en la tribuna del Congreso el da 24 de
julio sobre el sistema de gobierno que ms conviene al Per, por el seor diputado Llosa
Benavides'', en El Eco de la Opinin del Per, Lima, 19 de agosto de 1827.
125
3.6. El unitarismo de Luna Pizarro

54. El 30, continu la discusin. Estevan Llosa intent demostrar las
equivocaciones en que incurrieron, segn l, varios de los expositores,
sobre su propuesta de adoptar una forma de gobierno mixta, en vez del
unitario consolidado adoptado por la Comisin. Sostuvo, en lo fundamental,
que los pueblos deseaban un gobierno mixto, cansados de buscar la
prosperidad y felicidad en la alternativa vana de las diversas especies de
los despticos simples. Como sta era la opcin de la Comisin, ella no
poda ser atenuada, aunque se quisiera decir que el espritu de esta base
era aproximarse a la forma federal, pues fijado en un texto constitucional un
determinado concepto, ste, las ms de las veces, no era reconocido en su
espritu, sino en su rigurosa expresin por quienes la aplicaban. En
seguida, ocup la tribuna Luna Pizarro, apoyando la proposicin de la
Comisin de Constitucin y refutando las afirmaciones de su predecesor38.

55. Respondiendo a la pregunta sobre cul era la mejor forma de gobierno,
argumentaba que sta deba ser aquella en que domine la ley, producto de
la voluntad general; en que la violacin de los derechos sociales pueda ser
reparada por la misma ley; en que los poderes nacionales sean de tal
suerte divididos y equilibrados, que el uno sirva de correctivo al otro en sus
desmanes. Era evidente que estas cualidades slo podan hallarse en el
sistema popular representativo, ya unitario o ya federal. Por tanto, no era
menester detenerse sobre una cuestin en que la opinin de los
representantes era unnime. El problema, ms bien, resida en determinar
cul de las dos variantes del gobierno popular representativo, la unitaria
consolidada o la federal, era la que ms convena por ahora al Per?, es
decir, sobre cul de stas podra constituirse el pas sin riesgo de la
seguridad pblica y del reposo interno? Cul de stas nos producira ms
bienes, evitando los miles de males de que estbamos amagados?.

56. Consideraba que no vena al caso citar el ejemplo de Norteamrica, sino
fijar la vista en nuestra propia casa, cuyos elementos habranse de
combinar para organizarla. Slo estudiando las circunstancias fsicas,
morales y polticas del pas, se hallara la solucin a las preguntas
planteadas. Sin embargo, pese a la evidente desproporcin entre la
poblacin y el territorio, as como a la falta de luces, costumbres y hombres
para un sistema tan complicado como el federal, stas no eran objeciones
de gran fuerza para constituirnos federalmente. Los mismos argumentos
opusieron los espaoles cuando los americanos emprendieron la sublime
obra de la emancipacin. Ms, venciendo todos los obstculos se
conquist la independencia. La dificultad insuperable para fundar un
rgimen en que podamos dar a los pueblos cuanta parte es posible
prestarles en su administracin; que proclamando la soberana e

38 Cfr. Actas del Congreso, Sesin del 30 de julio de 1827, en Historia del Parlamento, Tomo
III, vol. 1, p. 111.
126
independencia de los departamentos en lo relativo a su gobierno interior,
los haramos rbitros de su prosperidad y ahogaramos en su cuna los
celos y rivalidades provinciales, o ms bien, les daramos una direccin
hacia el bien general, estribaba en las circunstancias polticas.

57. El mximo de los bienes sociales en el corazn de los peruanos
exclamaba era la independencia de todo poder extranjero; constituirnos
segn los principios sancionados por las principales repblicas de Amrica,
evitando la imposicin armada de modelos tomados de Hait (aludiendo a la
Constitucin Vitalicia). Esa independencia an no estaba consolidada y
nuestro principal enemigo se encontraba en nuestra frontera norte: Bolvar y
la Gran Colombia39.

58. Teniendo en perspectiva ese hecho, y aun cuando nada pudiera temerse, el
pas estaba forzado a mantenerse en una aptitud militar imponente, que
sera inasequible (de hallarse) predispuestos los departamentos a la
federacin. El gobierno federal, en esta circunstancia, dependera de los
contingentes que (pudieran) enviarle los futuros estados. La demora en la
reunin de las legislaturas estatales, la eleccin de los correspondientes
ejecutivos, adems de otras muchas dificultades impediran que los
contingentes o dinero alguno dieran cuerpo al ejrcito nacional. Si disueltos
los lazos, el problema era gravsimo, anudados aquellos tampoco se
resolvera: el ejemplo de Norteamrica lo haba hecho notar en toda su
extensin, y el mismo Washington formul crticas al respecto. Haba que
acudir, entonces, al axioma poltico de Desttut de Tracy. As, conviniendo
en lo complicado del sistema federal, la consecuencia de ello deba ser su
debilidad. Adems, sera poco favorable en los conflictos de una guerra, en
especial si sta acaece (Luna Pizarro ya prevea la guerra con Colombia)
cuando no se ha entablado aqul slidamente, y el espritu se halla por
formar. En conclusin, mientras la seguridad exterior del pas no estuviera
libre de peligros afirmaba Luna Pizarro muy funesto sera el trnsito de la
forma consolidada a la forma federal.

59. Aada a esas reflexiones una observacin decisiva. Partiendo de la tesis
de que los legisladores no deban inventar las leyes sino revelarlas (ya que
preexistan, de conformidad con el Derecho Natural, en la condicin moral y

39 Esta latente amenaza lo obligaba a pronunciar: Este bien, esta seguridad pblica, esa
independencia, es preciso ser ciego para no verla amagada, y sin duda perdida, desde que con la
proclamacin de la independencia de los departamentos se pusiesen en movimiento ms activo las
pasiones demasiado agitadas en el da. Pueda decirse que para organizar el Estado en federacin,
sera preciso desorganizarlo antes, como en efecto se desorganizara con una transicin tan
intempestiva. Y en tales circunstancias, adis libertades! Un vecino astuto, cuya existencia es muy
precaria triunfando en el Per el imperio de la razn, sabra aprovechar los momentos, atizar la
discordia, dar impulso a los elementos que por desgracia abundan en nuestro seno: l se
apoderara otra vez del Per a pretexto de sofocar la anarqua. Vid, Francisco J avier de Luna
Pizarro. Escritos polticos (recopilacin, introduccin y notas de Alberto Tauro del Pino). Lima:
Universidad Nacional Mayor de San Marcos, p. 189.
127
poltica del Estado) no pudiendo recibir vigor y fuerza sino de la aceptacin
espontnea y gustosa de los pueblos, lo que slo se poda conocer
consultando su voluntad, preguntaba: Cul es la voluntad de nuestros
comitentes en la cuestin actual? La respuesta era negativa respecto a la
forma federal. Ninguno de los representantes la haba propugnado. Los
ms adictos y apasionados a ella queran se retarde, mientras se preparaba
a los pueblos para recibirla con provecho. La opinin pblica tampoco
habase expresado a favor de la federacin, no existiendo ni en las
imprentas de la capital ni en las de provincias, alguna palabra en su apoyo.
Ms an, habiendo los peridicos de Bolivia tomado empeo, de resultas
de nuestro feliz cambiamiento, en provocar a los departamentos de
Arequipa, Cuzco y Puno, para que se separaran de nuestra sociedad,
constituyndose en federacin, este proyecto como nacido de una fuente
tan impura, y cuya tendencia claramente era dividirnos para dominarnos, se
ha hecho odioso a los pueblos, y ha sido mirado por ellos con alto
desprecio, como se ve en el Sol del Cuzco y otros papeles de Arequipa40.

60. En virtud de todo ello, el lder liberal, obrando en consonancia con esa
voluntad, expres su adhesin al dictamen de la Comisin de Constitucin
diciendo: Estando, pues, manifiesta la voluntad general de un modo tan
inequvoco, es consiguiente que los legisladores se pongan en armona con
ella. Por lo que respecta a m, sta es una regla infalible, y en su virtud voto
por la proposicin de la Comisin.

61. Por ltimo, refirindose a la adicin propuesta por Estevan Llosa, sobre
adoptar como base la forma consolidada mixta, mostraba sus dudas sobre
la combinacin de dos formas tan opuestas. En los libros de poltica slo se
conocan la forma unitaria y la federal, anotaba Luna Pizarro, aunque
admita que la mixtin podra ser tal vez un descubrimiento con que
enriquecisemos la ciencia poltica. Ms, combinar aquellas dos formas
hara que una misma cosa fuese simultneamente dependiente e
independiente sobre un mismo objeto, lo que resultara un contrasentido.
Sin embargo, comprendiendo que la finalidad de la adicin era indicar que
el sistema unitario adoptado, sera desarrollado en la Constitucin de un
modo que predisponga a los pueblos para el federalismo, al modo que lo ha
hecho la Constitucin argentina dada por su actual Congreso; afirmaba
que se era el propsito de la Comisin de Constitucin. Por tanto, la
adicin de mixta era inadmisible, debiendo sancionarse la proposicin tal
cual fue presentada41.


40 Cfr. ''Aviso'', en El Sol del Cuzco, Cuzco, 14 de abril de 1827. Vid, ''Contestacin al artculo
Federacin del Cndor de Bolivia nmero 72'', en El Sol del Cuzco, Cuzco, 12 de mayo de 1827.
41 Cfr. Francisco J avier de Luna Pizarro. ''Discurso sobre la forma de gobierno, pronunciado en
el Congreso constituyente el 30 de julio de 1827'', en Mercurio Peruano, Lima, 7 de agosto de
1827. Reproducido, en Luna Pizarro. Escritos polticos, pp. 186-192.
128
62. Finalizada la alocucin del clrigo arequipeo, se declar suficientemente
discutido el asunto. Tom la palabra Estevan Llosa y pidi que la votacin
fuese nominal. Rechazado por el pleno el pedido, se procedi a votacin
ordinaria. Sumados los votos a favor y en contra, result aprobado el
proyecto de base, por 68 votos contra 1042.


IV. EL PROYECTO Y EL DEBATE CONSTITUCIONAL

63. Sancionada la base de la Constitucin, los liberales emprendieron la tarea
de elaborar una carta acorde a su proyecto poltico de largo aliento. Los
elementos fundamentales para realizarlo ya estaban dados. La Mar, militar
con alma de civil, reuna las cualidades y virtudes que imposibilitaran
cualquier exceso presidencial sobre los derechos de los individuos y sobre
las libertades pblicas. Su entronizacin en el mando, adems, evitara la
formacin de cpulas militares en el poder, tendiendo ms bien hacia un
gobierno de tipo civil, bajo la estricta vigilancia de Luna Pizarro y dems
lderes de la faccin liberal.

64. La adopcin de un rgimen estatal consolidado en unidad, propendiendo al
federalismo, no slo atenuara la excesiva dependencia de las provincias
respeto al gobierno central, sera tambin una barrera momentnea para
frenar los celos provinciales y las ansias federalistas o separatistas,
previniendo todo intento de resquebrajar la unidad. De este modo, las
J untas Departamentales, entes descentralizados creados para preservar la
unidad del Estado, serviran como contrapeso, al centralismo de la capital
as como al ejecutivo fuerte que se diseaba en el proyecto.

65. La decisin de otorgar, provisoriamente, amplias facultades al ejecutivo, si
bien contrariaba los principios liberales, responda a la necesidad de
consolidar el rgimen instituido. Las exigencias del momento poltico y la
supervivencia del nuevo rgimen lo ameritaban. Ms an. Conociendo Luna
Pizarro las dificultades de constituir un rgimen liberal duradero, slo sobre
la base de aquellas disposiciones, dadas las asechanzas de los caudillos
militares y el peligro de la anarqua, concibi la posibilidad de la reeleccin
presidencial inmediata. As, un gobierno liberal sustentado en la
personalidad y popularidad de La Mar, cuya duracin sera, a lo ms, de 8
aos, tal vez seran suficientes para ir cimentando el respeto a la ley, el
amor a la libertad e inculcando el civismo en los ciudadanos. Durante este
perodo, los militares habran sido contenidos en sus justos lmites:
defender la patria de la amenaza externa y no intervenir en los asuntos
polticos de ella43. El Per, despus de esos 8 aos, estara gobernado por

42 Cfr. Actas del Congreso, Sesin del 30 de julio de 1827, en Historia del Parlamento, Tomo
III, vol. 1, p. 111.
43 Congruentes con su proyecto poltico, de un futuro rgimen civil, los miembros de la
Comisin precisaron claramente el objeto de la fuerza pblica: defender al Estado de los enemigos
129
los civiles, bajo un rgimen de la ms amplia libertad y respeto de las
instituciones.

66. Ilusorio o no aquel proyecto poltico, al menos pareca haberse iniciado
auspiciosamente. Sin embargo, la realidad impedira su consolidacin. El
desengao que esa frustracin provoc en los liberales, los indujo a
abominar de su Constitucin tras la asuncin del mando por un caudillo
militar como Agustn Gamarra. Un texto del ao 1833 revela explcitamente
la existencia del frustrado proyecto poltico liberal y aclara el por qu del
contenido de la carta de 1828. Contestando unas crticas a la Constitucin
contenidas en un folleto cuzqueo titulado A los pueblos, los editores de El
Telgrafo decan: Graciosa y digna de un pensador la razn que nuestro
contrario alega para hacer ver los defectos de nuestra constitucin. Se
tema dice, que el general Libertador volviese al mando del Per, fue por
esto que estrechando o limitando las restricciones del ejecutivo, se dispuso
este Poder en nuestra constitucin en un crculo tan extrao que poco le
falta para llamarse ridculo. Qu raciocinio! Qu convencimiento!
Confesamos que estamos abrumados Con que si el presidente Vitalicio
hubiera sentado reales en nuestra patria; habra obedecido y gobernado
conforme a la constitucin? Te cabe esto en la cabeza? Pues sbete que
nadie lo ha pensado; que los diputados del ao 27, jams creyeron que
Bolvar mandase nuevamente en el Per, y que por si desgracia tal cosa
hubiera sucedido habra establecido su constitucin. Nosotros seremos ms
verdicos. Los legisladores conocan el republicanismo, moderacin y virtud
del general La Mar, por eso dieron tantas facultades al ejecutivo, facultades
que se quitarn en gran parte, si se reforma la Constitucin44.

4.1. El debate constituyente y periodstico del proyecto

67. El 27 de octubre, la Comisin de Constitucin present al pleno del
Congreso el proyecto de Constitucin, acompaado de un nota en la que se

exteriores, asegurar el orden en el interior y sostener la ejecucin de las leyes. Por tanto, deberan
ser esencialmente obedientes y no podran deliberar. Ms an, estando el pas afrontando
riesgos internos y externos, se flexibilizaron ciertas disposiciones relativas a esta materia,
otorgando al ejecutivo facultades que en otras circunstancias habran parecido excesivas a los
liberales. Por consiguiente, la Comisin expresaba que: Siendo una de las primeras necesidades
de la Repblica el hacer respetable su independencia en lo exterior y sus leyes en lo interior,
ocupa un lugar en la Constitucin la Fuerza Pblica. Se ha significado con bastante precisin su
objeto y su inhabilidad para deliberar como consecuencia de su ser obediente; as las libertades,
lejos de temer de la fuerza armada, tendrn en ella su ms firme sostn. Vid, ''Nota con que la
Comisin de Constitucin present al Congreso el proyecto de Constitucin poltica que se le
encarga'', en Proyecto de Constitucin poltica presentada al Congreso jeneral, por la comisin
respectiva el da 27 de octubre de 1827 y mandado imprimir de orden del mismo Congreso. Lima:
Imprenta de la Instruccin Primaria, por S. Hurley, 1827, p. 7.
44 Cfr. El Telgrafo de Lima, Lima, 10 de agosto de 1827.
130
hacia el anlisis de las instituciones que contena aquel proyecto, luego se
orden su impresin45.

68. El 19 de noviembre, Toms Diguez, Presidente del Congreso, en un
vibrante discurso dijo: Vamos a formar el cdigo que establezca
slidamente la felicidad pblica, y que afianze para siempre la suerte de
nuestros con ciudadanos. Quiera el Supremo Padre de las sociedades,
que establezcamos la nuestra de suerte que no vuelva a ser el juguete de la
codicia y de la ambicin, ni el propio de la humanidad, y que una
constitucin libre y arreglada a la naturaleza y a la razn, sea para los
peruanos el premio de sus gloriosos esfuerzos por defender su libertad e
independencia poltica, que si bien hemos llegado a conseguir, poco
habramos avanzado sino atinsemos en el modo de conservarla; y he aqu
el punto que jams debemos de perder de vista al sancionar nuestra nueva
constitucin. Si ella, como lo espero, corresponde a nuestros deseos, y a
los de nuestros continentes, y concluir asegurando que no slo haremos
feliz la antigua patria de los incas, sino que prepararemos con nuestro
ejemplo la suerte aun de la Europa misma46.

69. El debate constitucional, fue fecundo tal vez en elocuentes discursos, pero
no se distingui, precisamente, por la profundidad y prolijidad en el
conocimiento y debate de los aspectos estrictamente jurdicos, polticos y
constitucionales. Aprobadas las bases de la Constitucin el Proyecto se
ajust a sus previsiones, esto es, a las concepciones del Estado y de la
sociedad que se han sealado ya.

70. La opinin pblica observaba con recelo las idas y venidas de los
constituyentes. La dilacin en sus trabajos as como las discusiones
innecesarias por asuntos triviales, suscitaron agudas crticas, y luego,
fueron objeto de burla. As lo prueba un artculo-comunicado suscrito por
Un milln de republicanos, publicado en El Telgrafo. En l, se hacan las
siguientes preguntas sueltas e interesantes:

Nos constituiremos?
Cuntos aos durar la discusin del proyecto de Constitucin?
Haban en el Per, personas interesadas en que no se d la nueva
Constitucin47.


45 Cfr. Actas del Congreso, Sesin del 27 de octubre de 1827, en Mercurio Peruano, N 75,
Lima, 30 de octubre de 1827.
46 Cfr. Toms Diguez. ''Alocucin que diriji al Congreso constituyente, su actual presidente
antes de procederse a la discusin del proyecto de Constitucin'', en El Telgrafo de Lima, Lima,
23 de noviembre de 1827. Subrayado agregado.
47 El Telgrafo de Lima, Lima, 6 de diciembre de 1827.
131
71. Otros, reclamaban a los constituyentes expedir prontamente la
Constitucin:

Padres de Patria, est o no en peligro nuestra libertad, tiempo es ya
de que nos deis la constitucin tiempo es de que os disolvis: no es
vitalicia vuestra misin: vuestra existencia deja de ser necesaria y
principia a perjudicar. Vosotros lo conocis: slo falta que para
acelerar vuestras importante tareas os desprendis de las
impertinentes y criminales travas con que algunos las entorpecen:
vosotros recibiris las bendiciones y los que os contraren e
desprecio y reprobacin de los Pueblos48.

72. No obstante sus reconocidos aciertos, el Congreso constituyente de 1827
no goz del prestigio que habra sido del desear. No fue, en ese aspecto, la
excepcin. Extraamente todos los Congresos constituyentes fueron
siempre muy impopulares.

4.2. Aprobacin y promulgacin de la Constitucin

73. Aprobada la Constitucin, el 18 de marzo de 1828 fue remitida al Poder
Ejecutivo para su promulgacin. Se fij, el da 5 de abril para su publicacin
en la capital, y al da siguiente, su juramentacin por el Presidente de la
Repblica y otras altas autoridades. Sin embargo, un terremoto producido el
30 de marzo oblig a que se postergaran los actos solemnes, que se
cumplieron los das 19 y 20 de abril. El 20, despus de jurar el Presidente y
vicepresidente: observar y hacer cumplir la Constitucin, Mariano Alejo
lvarez, presidente del Congreso, pronunci un elocuente discurso
destacando el significado verdaderamente nacional de la carta49 y el
carcter fundacional que, entonces se le atribua y que, naturalmente,
posee.

74. La prensa resalt el significado poltico de la constitucin. Comparando las
celebraciones y fiestas en su honor con las que se efectuaron en homenaje
a la Constitucin Vitalicia El Republicano, deca:

Es concluida la obra ms grande para que se reunieron los
Representantes. Por primera vez, tienen los pueblos una
Constitucin suya formada por su expreso encargo, y en virtud de los
poderes que libremente confirieron a sus diputados. Despus de la
feliz revolucin del 26 de Enero, se ha hallado el Per en una libertad

48 El Republicano, Arequipa, 29 de diciembre de 1827.
49 Vid, nota 12.
132
tan completa para declarar su voluntad que no puede ni aun
esperarse que otros pueblos logren igual ocasin50.

75. A su turno, El Telgrafo, expresaba:

Cunta distancia entre estas fiestas cvicas, celebradas en el
transporte de los ms nobles sentimientos, y consagradas a la
dignidad de los derechos del hombre, a su libertad y ventura, y
aquellos en que no siendo parte ms que el gobierno, vean con
indignacin los peruanos, dar un vano aparato de solemnidad a su
degradacin y envilecimiento, el funesto y ominoso nueve de
diciembre; da en que entre bayonetas extranjeras, se intim a la
nacin la obediencia a la Constitucin Boliviana
51
.


V. LAS INSTITUCIONES DE LA CONSTITUCIN DE 1828

5.1. La dogmtica constitucional

76. La Constitucin de 1828, no obstante declarar su adhesin a la Constitucin
de 1823, se apart de ella en lo que, a declaracin de derechos, concerna.
Esa Constitucin, siguiendo la huella de la de Cdiz, careca de un captulo
especial que, bajo el epgrafe de garantas constitucionales recogiera,
formalmente, una declaracin de derechos. Sin embargo, de modo escueto
y bajo el titulo de Disposiciones Generales y, en un solo artculo (art. 193),
declaraba inviolables la libertad civil, la seguridad personal, del domicilio, la
propiedad, el secreto de las cartas, el derecho de peticin, el derecho al
honor y buena reputacin, la libertad de imprenta y las libertades de
agricultura, industria, comercio y minera as como la igualdad ante la ley.
Por cierto, proclamaba el derecho a reclamar el uso y ejercicio de tales
derechos as como el deber de respetarlos y hacerlos guardar
religiosamente (art. 194).

77. La carta de 1828 recogi, como se ha recordado antes, el texto de la
Constitucin Vitalicia que, en este aspecto, extraamente, es largamente
ms rico y cuidadoso que la Carta de 1823. En concordancia con el
pensamiento liberal, garantizaba la libertad civil, la seguridad individual, la
igualdad ante la ley y la propiedad. Haca luego la declaracin de los
derechos y proclamaba la libertad jurdica, la irretroactividad de la ley, la
igualdad ante la ley, la libertad de los esclavos, de pensamiento, y
expresin y prensa, de locomocin, la inviolabilidad de domicilio y de la

50 Artculo publicado en El Republicano, reproducido en Mercurio Peruano, Lima, 29 de abril
de 1828.
51 Artculo publicado en El Telgrafo, reproducido en Mercurio Peruano, Lima, 26 de abril de
1828.
133
correspondencia, la igualdad ante la ley, y para la admisin a cargos
pblicos, el derecho a que las contribuciones se repartan
proporcionalmente y a que se respete su buena reputacin.

78. Declaraba la inviolabilidad de los derechos de propiedad y de
indemnizacin en caso de privarse a alguien de sus bienes; desconoca los
empleos y privilegios hereditarios as como las vinculaciones laicales
haciendo enajenable todo tipo de propiedad. Reconoca el derecho de
invencin y autora, as como los derechos de trabajo, industria y comercio.

79. En materia de seguridad era igualmente prolija la Carta. Ningn peruano
poda ser privado del derecho de terminar sus diferencias por medio de
jueces rbitros, deca el numeral 162, para declarar luego que las crceles
eran lugares de seguridad y no de castigo. Sorprendentemente consagraba
la independencia del Poder J udicial como un derecho de todos los
ciudadanos declarando que ninguna autoridad poda avocarse a causas
pendientes, sustanciarlas ni revivir procesos fenecidos. Todo peruano tena
derecho de presentar peticiones al Congreso o al Poder Ejecutivo
individualmente y a las instituciones para objetos que estn en sus
atribuciones. Finalmente, garantizaba el pago de la deuda pblica interna y
externa y la instruccin primaria gratuita as como la inviolabilidad de las
propiedades intelectuales y los establecimientos de piedad y beneficencia.
Por cierto, impona a todos el deber de concurrir a la proteccin de los
derechos civiles y polticos de los ciudadanos por medio de las armas y de
las contribuciones en razn de sus fuerzas y de sus bienes.

5.2. La Forma de Estado: El Estado unitario

80. El proyecto prescriba que la nacin peruana adopta para su gobierno la
forma popular representativa consolidada en la unidad. La Comisin
expresaba que, al definirse esta base, fue el espritu del Congreso que la
constitucin se aproximara en lo posible al federalismo, procurando
adoptar un sistema medio o federacin moderada52. Esto mismo
afirmaba Francisco Pacheco en sus Esclarecimientos a la Constitucin: con
el objeto de aproximarse a la federacin y de adoctrinarse para ella, se ha
organizado la constitucin. Teniendo a la vista ese objetivo se haban
adoptado los principios ms reconocidos y experimentados, incorporando
las doctrinas ms aplicables de las mejores constituciones liberales, as
como deducindolos de la naturaleza en cuanto fue posible53. Estas
expresiones, sin embargo, tenan por finalidad apaciguar los nimos

52 Cfr. ''Nota con que la comisin de Constitucin present al Congreso el proyecto de
Constitucin poltica que se le encarga'', en Proyecto de Constitucin poltica presentada al
Congreso jeneral, por la comisin respectiva, p. 3.
53 Francisco Pacheco. Esclarecimientos a la Constitucin dada al Per en el ao de mil
ochocientos veintiocho. Lima: Imprenta de la Instruccin Primaria por J . Fabin Solrzano, 1828, p.
41.
134
federalistas o separatistas incubados en los departamentos del sur. Eran,
nada ms, que una concesin a las provincias, destinada a preservar y
consolidar la unidad del Estado peruano, similar a la finalidad que abrigaron
los miembros de la Comisin de Negocios Constitucionales argentina y
plasmada en la carta de 1826.

81. Los principales lderes liberales, Luna Pizarro entre ellos, no pretendieron ni
pretendan adoptar un rgimen federal similar al de los Estados Unidos de
Norteamrica. Tampoco un rgimen descentralizado permanente, el
llamado modelo mixto. Deseaban poner coto, eficazmente, a las
tendencias separatistas del sur y al ansia de autogobierno de las provincias.
Pensar, en ese momento, en la reunificacin del Alto y Bajo Per era
ilusorio. Bolivia estaba sujeta a la influencia de Bolvar, adems que la
guerra con Colombia era inminente. Por esa razn, es que la Constitucin
prohibi cualquier unin o federacin que se oponga a su independencia,
prohibicin que se elimin con la Constitucin de 183454 que, adems,
suprimi las J untas Departamentales e instaur un rgimen unitario
centralizado.

82. Usando una frmula que se repetira en las dems Constituciones-- el
poder se conceba concentrado y divido en los tres clsicos poderes: (La
nacin) Delega el ejercicio de su soberana en los tres poderes legislativo,
ejecutivo y judicial, en que quedan distinguidas sus principales funciones,
deca el numeral 8. Se trataba, obviamente, de un estado en que los tres
poderes ejercitaban sus respectivas potestades, a plenitud, sobre todo el
territorio y con exclusin de los dems. La Constitucin se cuid de
consagrar las normas necesarias para asegurar la autonoma funcional de
cada uno de los poderes --como se ver--, as como su plena competencia
sobre todo el territorio. Sin embargo, para evitar la concentracin del poder
se adopt una frmula de descentralizacin a travs de las J untas
Departamentales.

83. Establecida la forma de estado unitario descentralizado, se instituyeron
Prefectos, Subprefectos, y Gobernadores para velar por el cumplimiento de
las disposiciones emanadas por el aparato central y para ser los ejes de la
unidad del Estado en Departamentos, Provincias y Distritos. Su presencia
en todo el territorio era fundamental para preservar la estabilidad de la
forma de gobierno adoptada por la nacin. No obstante su dependencia del
Ejecutivo y la naturaleza de sus funciones, su eleccin no corresponda al
Presidente sino a las J untas Departamentales que presentaban ternas para
su nombramiento. En cierto modo, se mantuvieron las normas de la

54 La nacin peruana es para siempre libre e independiente de toda potencia extranjera. No
ser jams patrimonio de persona o familia alguna; ni admitir con otro Estado unin o
federacin que se oponga a su independencia (art. 2 de la Constitucin peruana de 1828). La
Carta de 1834 no reprodujo esta norma, slo se limit a conservar el primer prrafo: La nacin
peruana es independiente, y no puede ser patrimonio de persona o familia alguna (art. 1).
135
Constitucin de 1823. Se apartaban del proyecto argentino. Otorgar,
semejantes atribuciones a los Consejos de Administracin significaba
introducir elementos perturbadores con respecto a la unidad del Estado y a
la autoridad del gobierno central, finalidad esencial que persegua el
proyecto unitario argentino. Sin embargo, en el debate constituyente, los
sustentadores del rgimen unitario tuvieron que ceder a los reclamos de los
federalistas. En el caso peruano esta decisin era coherente con la
intencin de hacer concesiones a las tendencias provincialistas, federalistas
o separatistas existentes.

5.2.1. Las Juntas Departamentales

84. En concordancia con el espritu de la base aprobada segn la cual la
descentralizacin deba aproximarse al rgimen federal, la Comisin
replante las atribuciones de las J untas Departamentales, establecidas en
la Carta de 1823. En cada departamento deba haber una J unta encargada
de promover los intereses del departamento y de las provincias. Sus
miembros (dos individuos por provincia) seran elegidos, popularmente, al
igual que los diputados y gozaran de la misma prerrogativa de la
inviolabilidad por las opiniones vertidas durante el ejercicio de su cargo. La
duracin del cargo de diputado departamental sera de 4 aos,
renovndose, por mitades, cada dos aos.

85. El proyecto redise las J untas Departamentales sobre la base de los
Consejos de Administracin provincial del Proyecto argentino, con algunas
variantes. As, a diferencia del modelo, las J untas, segn la Comisin se
haban (...) colocado en seguida del Poder Legislativo, como cuerpos
deliberantes, a quienes se concede una parte considerable en la formacin
de las leyes particulares de sus respectivas provincias. Son una imagen de
las legislaturas de los estados federados, con todas las atribuciones que es
posible designarles, a fin de que los departamentos se predispongan a
recibir oportunamente su independencia en los negocios domsticos55. La
descripcin era exagerada. Las J untas, si bien eran cuerpos deliberantes
por el asamblesmo que caracterizara su funcionamiento, eran, ms que
todo, rganos de administracin de los departamentos, tal como fueron
concebidos en el Ro de la Plata. La facultad de proponer leyes
particulares para promover la agricultura, minera e industria fabril de sus
respectivas provincias, slo implicaba ejercitar iniciativa legal sobre dichas
materias, y nada ms56.

55 Cfr. ''Nota con que la comisin de Constitucin present al Congreso el proyecto de
Constitucin poltica que se le encarga'', en Proyecto de Constitucin poltica presentada al
Congreso jeneral, p. 4.
56 Por esa razn, Francisco Pacheco expresaba que, recayendo en las J untas cierta imagen
del poder legislativo, no era el sistema sino la aproximacin al federalismo lo que haba dictado su
creacin. Eran cuerpos que representaban al departamento, pero que todava no podan ni deban
dictar leyes. Vid, Francisco Pacheco. Esclarecimientos, p. 51. Desde otro ngulo, Toribio Pacheco
recalcaba la calidad de rgano administrativo de las J untas Departamentales. As, las consideraba
136

86. El proyecto de la Comisin, otorgaba a las J untas exiguos fondos para
atender las necesidades del departamento y de las provincias. Las rentas
provenan de los derechos de pontazgo y portazgo, de los bienes y rentas
de las comunidades de indgenas, de los fondos de las municipalidades,
deducidos sus gastos naturales. Para suplir la escasez de fondos se
facultaba a las J untas proponer al Congreso las contribuciones y arbitrios
que considerasen necesarios para aumentar sus recursos, los que podan o
no ser aprobados57. En realidad, se ampliaron las atribuciones de las
J untas Departamentales a punto que perdieron el perfil de rgano
consultivo y supervigilante que ofrecan las J untas de 182358 para ser
sustituido por el de un rgano ejecutivo. Posean, en efecto, atribuciones
para promover la educacin pblica; distribuir las contribuciones que
correspondan al departamento; velar porque las municipalidades cumplan
sus deberes; dar razn al Congreso de las infracciones a la Constitucin,
entre otros.

87. Con ser importantes las atribuciones reseadas, no eran las fundamentales.
La mayor fuerza e influencia de las J untas derivaba de su intervencin en el
nombramiento o eleccin de ciertos funcionarios pblicos. As, tenan
ingerencia en la eleccin de senadores de las listas formuladas por los
colegios electorales de provincia. Les corresponda presentar al Senado
ternas dobles para que ste formule las ternas respectivas para los
nombramientos del Vocal de la Corte Suprema que corresponda al
departamento, para vocales de la Corte Superior departamental, para
J ueces de Primera Instancia. De semejante modo, deban formular y
presentar al J efe del Ejecutivo, al Prefecto y Subprefecto ternas dobles de
candidatos para el nombramiento, respectivamente, de Prefecto, Sub
Prefecto y Gobernadores del departamento, Provincias y Distritos. Era su
atribucin, asimismo, elegir seis individuos de la lista que, para Obispo
diocesano, forme el Cabildo Eclesistico. Finalmente, les competa informar
al Presidente de la Repblica acerca de las personas ms aptas para

como un accesorio del Poder Legislativo, sin duda por cierta semejanza que con ste tienen en
cuanto a su modo de obrar, aunque se distingan esencialmente en sus atribuciones, pues las que
corresponden a esos cuerpos son puramente administrativas. Vid, Cuestiones Constitucionales
(Prlogo de Domingo Garca Belaunde y Estudio preliminar de J os F. Palomino Manchego). Lima:
Grijley, 1996, tercera edicin (1ra edicin, Arequipa, 1854), p. 85.
57 La Constitucin argentina, por el contrario, dejaba en manos de los Consejos de
Administracin acordar los recursos, presupuestarlos y pasarlos, anualmente, al Poder Ejecutivo
para su inclusin en el Presupuesto general del Estado para su posterior aprobacin por el
Congreso. De este modo, establecan sus rentas, las recaudaban e invertan. La diferencia,
justificada por la crisis del erario nacional, demostraba tambin la inconsecuencia de los liberales
respecto a su real voluntad de establecer un rgimen estatal unitario moderado, tendiente al
federalismo.
58 Pedro Planas. La descentralizacin en el Per republicano (1821-1998). Lima: Municipalidad
Metropolitana de Lima, 1998, p. 101.
137
todos los empleos civiles del departamento y para las prebendas de la
dicesis.

88. Por qu las J untas no funcionaron con normalidad? Ral Rivera atribuye
el hecho tanto a factores internos como internacionales. Conspiraron contra
su xito, internamente: la carencia de lites departamentales capaces de
administrar con eficiencia los intereses locales, la pobreza del estado y del
pas en general, que no permita disponer de los recursos necesarios para
el cumplimiento de los fines propuestos y, finalmente, la agitacin interna
que se vivi en los cuatro (4) aos de la administracin de Gamarra. No era
menos sombro el panorama en el plano internacional: la invasin de
Gamarra a Bolivia, el conflicto con la Gran Colombia y los continuos
movimientos militares dentro del territorio o hacia la frontera absorban las
exiguas rentas compitiendo as con los organismos a quienes competa la
promocin del desarrollo departamental. Debe aadirse a todo ello, la falta
de capitales y, por cierto tambin, de brazos para el fomento de la
industria, agricultura, la ganadera, etc.

89. Las rentas asignadas a las J untas eran ms nominales que reales. Deban
depender de los derechos de portazgo y pontazgo provenientes de las
contribuciones de los muy escasos viajeros y visitantes y del muy irregular
y reducido comercio de productos; de los bienes y rentas de la propiedades
de comunidades de indgenas que se haban reducido considerablemente,
de las casi inexistentes rentas municipales que apenas podan cubrir los
gastos indispensables de su administracin y de la renta de tierras
municipales que producan deficientemente. Como si ello no fuera
suficiente, la legislacin tributaria, uniforme y general, perjudic a las J untas
al no tener en cuenta la gran diversidad del pas y la diversa forma cmo
afectaba a las actividades de cada circunscripcin. Finalmente, la excesiva
extensin de los departamentos y las dificultades de comunicacin
afectaban, de manera inevitable, la buena administracin poltica y
econmica59.

90. Basadre atribuye el fracaso de las J untas a la situacin poltica que se viva:
En los aos en que funcionaron las juntas, 1829 a 1834, el Per estuvo
gobernado por Gamarra y este gobierno cre una desptica oligarqua
militar para mantenerse en el poder contra las mltiples asechanzas. Dentro
de este despotismo cuartelesco, fue imposible que las juntas pudieran
desenvolverse60. Otra era la visin de Paz Soldn: Si estos cuerpos
dice-- no se hubieran pervertido, los unos por ignorancia de sus miembros,
los otros por falta de probidad y de patriotismo, este poder hubiera labrado

59 Ral Rivera Serna. Las J untas Departamentales durante el primer Gobierno del Mariscal
don Agustn Gamarra, en Boletn de la Biblioteca Nacional, N 31-32, Lima, 1964, pp. 3-4.
60 J orge Basadre. Per: Problema y posibilidad. Lima: Banco Internacional del Per, 1979,
tercera edicin, (Reproduccin facsimilar de la primera edicin de 1931), p. 209.
138
la ventura de la Repblica, y las instituciones democrticas del pas se
hallaran a gran altura, permitiendo el gobierno descentralizado de las
diversas circunscripciones territoriales de la nacin61.

91. Los liberales que eran unitarios convictos, atemorizados por el separatismo,
creyeron que, haciendo concesiones coyunturales a las provincias, va
organismos de nombres pomposos pero, en realidad, inoperantes,
refrenaran el federalismo o separatismo de las provincias del sur. Se
equivocaron. Las concesiones, en vez de atenuar los males, los acentuaron
y aadieron a la frustracin poltica un factor adicional de desconfianza en
relacin a quienes -como los liberales--sintonizaban con los sentimientos
descentralistas de los pueblos.

5.2.2. Las municipalidades

92. La Comisin de Constitucin acord, en primera instancia, prescindir de las
municipalidades. La experiencia haba demostrado que su tradicional
politizacin era aprovechada por determinadas facciones, para hacer
pronunciamientos sobre temas nacionales, con el fin de provocar
situaciones de cisin, inconformismo y rebelda en perjuicio de las
decisiones y autoridad del gobierno central. As ocurri, incluso, con el
propio Congreso constituyente. Diversas provincias del Cuzco
desconocieron, a travs de sus municipalidades, la autoridad del Congreso,
tras la eleccin de J os de La Mar, como Presidente propietario de la
repblica. No obstante ello, las Municipalidades no fueron abolidas por una
razn fundamental: su honda raigambre en el pas, sobre todo en las
provincias del interior. Sin embargo, fueron reguladas como rganos
encargados de asuntos exclusivamente locales y, naturalmente, como
rganos de apoyo a las labores correspondientes a las J untas
Departamentales, en el mbito local. Francisco Pacheco recalcaba que,
como el pueblo deba tener siempre un cuerpo de proteccin que se
encargara privativamente de sus intereses locales, no era menester que
stos tuvieran representacin popular ni tampoco facultad de deliberar62.
La limitacin de estos cuerpos slo a la direccin de los intereses locales,
prohibindoseles intervenir en los asuntos que versaran sobre intereses
nacionales, persegua evitar el provincialismo y los intentos de
resquebrajar el orden y la unidad del Estado con los pronunciamientos o
actas.

93. La tradicin permiti, pues, su supervivencia. En realidad, las
Municipalidades eran imprescindibles, para el control de los indgenas.
Estos estaban ya acostumbrados a su gobierno econmico, a sus maneras

61 Mariano F. Paz Soldn. Historia del Per Independiente. Tercer perodo 1827-1833. Lima:
Librera e Imprenta Gil, 1929, p. 25.
62 Cfr. Francisco Pacheco. Esclarecimientos, p. 52.
139
e importancia. El desempeo de funciones ediles era reputado como una
forma de ascenso social, alternando ufanos, en su desempeo, con los
otros grupos sociales y mirndolos con todo el respeto de la antigedad.
Por lo dems, solo las Municipalidades podan conservar el orden, arreglar
la moralidad de sus costumbres, asegurar su ornato y promover la
ilustracin de los pueblos del interior. Sin ellas la asignacin y
determinacin de cuotas de hombres y contribuciones no habran sido
posibles y efectivas63. No era diferente la opinin de Toribio Pacheco: No
puede negarse que el sistema municipal establecido por la Carta de 1828
era bastante perfecto y que habra producido algunos buenos frutos si se
hubiese llevado a cabo, o, ms bien, si nuestro carcter, nuestras
costumbres y nuestros desaciertos permitiesen a las instituciones
desarrollarse libremente y no ser cada da presa de conmociones
violentas64.

5.3. La Forma de Gobierno

94. El proyecto, como la Constitucin, consagraron un equilibrado y racional
sistema presidencial fundado, desde luego, en una neta separacin e
independencia de poderes y en un bicameralismo asimtrico. Excepcin
hecha de los mensajes anuales al Congreso y de la iniciativa en la
formacin de las leyes, el Ejecutivo no poda interferir en la vida del
Congreso ni ste en la de aqul. Las Cmaras, a su turno, no podan
interpelar o censurar a los ministros de estado aunque s acusar al
Presidente de la repblica, a los Ministros y a los Vocales de la Corte
Suprema por delitos de funcin y por infracciones de la Constitucin.

5.3.1.- Equilibrio de Poderes

95. El proyecto adopt, como fundamento de la relacin entre los poderes, el
principio del equilibrio de poderes. Desechando todo rasgo de preeminencia
del poder legislativo, presente en la carta de 1823, la Comisin deca que,
distinguidos los poderes unos de otros, independientes de los dems,
resultaba la distribucin de las funciones de la soberana sin riesgo de
acumulacin en una sola mano, ni de oscilaciones que puedan causar
disturbios ruinosos65. El fundamento de esta opcin, contradictoria con las
ideas liberales de predominio del Congreso, tena relacin con el proyecto
poltico emprendido. Controlado el poder ejecutivo por los liberales no haba
que temer de sus posibles excesos. Por esta razn fue que Vidaurre
consider que el proyecto conceda demasiadas facultades al ejecutivo y

63 Ibid., p. 53.
64 Toribio Pacheco. Cuestiones constitucionales, p. 86.
65 Cfr. ''Nota con que la comisin de Constitucin present al Congreso el proyecto de
Constitucin poltica que se le encarga'', en Proyecto de Constitucin poltica presentada al
Congreso jeneral, p. 3.
140
que, tal como estaba configurado, era servil hasta para una monarqua
constitucional. Por ello decidi batir los artculos pilares de este plan
monrquico, segn l, de Luna Pizarro y su faccin.

96. Conforme al principio de separacin, el poder judicial, organizado
jerrquicamente hasta la Corte Suprema, gozaba de la misma supremaca
e independencia que los otros poderes. Los jueces, por tanto, eran
perpetuos y sujetos a responsabilidad para evitar la arbitrariedad en el
ejercicio del poder y los abusos en que podran incurrir en su actuacin. En
el mbito criminal se establecan los juicios por jurados, los cuales deban
ser regulados por ley especial que nunca se expidi.

5.3.2. Poder Legislativo

97. El proyecto previ un Congreso bicameral. Consideraba la Comisin que
existiendo dos cmaras, el Congreso deliberara con la madurez y
sabidura que no es de tan esperar de una sola cmara. La razn y la
experiencia positiva de su aplicacin en otras naciones aseguraba el buen
resultado del sistema66. La eleccin de los diputados era popular e
indirecta por circunscripciones provinciales. La Comisin de Negocios
Constitucionales argentina justificaba la eleccin por considerar que era el
rgano inmediato de la opinin pblica, por lo que deba tener toda la
popularidad y toda la fuerza para promover los derechos de los
pueblos67. La duracin del cargo de diputado era de 4 aos, renovndose
la cmara, por mitad, cada dos aos. Monopolizaba esta cmara las
atribuciones econmicas y financieras. En virtud, tena competencia
exclusiva para imponer contribuciones, como en el modelo argentino, pero
tambin para el negociado de emprstitos y arbitrios y para extinguir la
deuda pblica. En el aspecto poltico, tena la facultad exclusiva de acusar
ante el senado al Presidente de la repblica y a otros altos funcionarios por
delitos, incluida la violacin de la Constitucin.

98. La eleccin de los senadores, en ambos textos, era popular e indirecta. No
obstante, a diferencia del modelo argentino, en el cual los electores eran
quienes elegiran por mayora absoluta a los senadores, en el proyecto,
eran las J untas Departamentales las que habran de elegir a los senadores
de las listas enviadas por los colegios electorales. La razn para adoptar
esta forma de eleccin, en que el pueblo intervena de un modo que puede
llamarse ms circunspecto, eligiendo a los ciudadanos ms caracterizados
por sus aptitudes y servicios, se basaba en que stos seran miembros de
un ''un cuerpo mediador entre el poder armado, y el poder popular, que

66 Ibid.
67 Cfr. Manifiesto de la comisin de Negocios Constitucionales del Congreso general
constituyente de las provincias unidas del Ro de La Plata, presentado junto con el proyecto de
Constitucin a que se refiere, en Mensagero Argentino, N 84, Buenos Aires, 2 de setiembre de
1826.
141
calme sus mutuas pretensiones, el cual tambin deba moderar los
sentimientos de localidad, de que pueden ser animados los representantes,
sometindolos en cuanto sea dable a los intereses nacionales. Por esto,
era conveniente que el senado desde su origen recibiese un carcter ms
independiente, y ms nacional68. En virtud de ello las juntas electorales en
Argentina, as como los colegios electorales en el Per, deban elegir o
proponer listas dobles, en las cuales la mitad de los individuos no tenan
que ser naturales ni vecino de la provincia. Los senadores duraban en su
cargo 6 aos (9 segn la Constitucin argentina) y se renovaban por
tercios. Les corresponda, en exclusiva, juzgar pblicamente a los acusados
por la cmara de diputados, no produciendo su sentencia ms efecto que
separar a los acusados de su empleo. La cmara de senadores, as como
la de diputados, eran los jueces para calificar la eleccin de sus propios
miembros.

99. La eleccin diferenciada de ambas cmaras tambin responda al rgimen
unitario adoptado por el Congreso, aunque segn Francisco Pacheco sta
se justificaba porque los diputados eran elegidos de modo que llenen el
sistema popular representativo unitario, mientras que los senadores de
modo que indiquen la aproximacin al federalismo69. No era as. La razn
de la diferencia en el sistema de eleccin era la misma que justificaba la
opcin consagrada en la Constitucin argentina: ''Adoptada esta diferencia
de eleccin entre los representantes y senadores, puede deducirse esta
consecuencia como un principio fundamental de la organizacin del pas.
Los representantes llevarn al Congreso la voluntad y los sentimientos de
sus provincias consideradas en s mismas, los senadores sern investidos
de esas mismas facultades y de esas mismas disposiciones, en la razn
precisa del compromiso de las provincias entre s, y de su subordinacin a
los intereses de toda la nacin''70.

5.3.3. Poder Ejecutivo

100. El proyecto, a semejanza de la Constitucin de 1823, confi la
direccin del poder ejecutivo a un Presidente y vicepresidente. Sin
embargo, se apart de aquella Carta en cuanto a la organizacin, la forma
de eleccin y atribuciones. Tom del modelo presidencial norteamericano,
adems de la figura del Vicepresidente, como Presidente del Senado, la
eleccin popular e indirecta del Presidente, as como la intervencin del
Congreso en su eleccin, cuando ninguno de los candidatos hubiera

68 Ibid.
69 Francisco Pacheco. Esclarecimientos, p. 44.
70 Cfr. Manifiesto de la comisin de Negocios Constitucionales del Congreso general
constituyente de las provincias unidas del Ro de La Plata, presentado junto con el proyecto de
Constitucin a que se refiere, en Mensagero Argentino, N 84, Buenos Aires, 2 de setiembre de
1826.
142
obtenido la mayora absoluta de sufragios. Deca la Comisin que la
eleccin de Presidente y Vicepresidente emana de los pueblos,
intervienen en ella por medio de electores nombrados al efecto, nico
arbitrio de dar a los ciudadanos la mayor accin en el nombramiento del
jefe comn, y que ste recaiga en personas de su entera satisfaccin
71
.
En defecto del vicepresidente, los miembros de la Comisin proyectaron
que sea el vicepresidente del Senado quien asumiera la conduccin del
gobierno.

101. Las amplias atribuciones presidenciales fueron resultado de una
combinacin de los preceptos de la Constitucin de 1823, de la
Constitucin argentina de 1826 y de la Constitucin de Ccuta. No
obstante, previendo las amenazas internas y externas a la seguridad
pblica, esto es, al propio rgimen liberal, concedieron al Congreso la
posibilidad de otorgar facultades extraordinarias al poder ejecutivo en caso
de invasin o de sedicin, quedando el ejecutivo obligado a dar razn
motivada de las medidas que adoptara. La norma, con algunos matices,
estaba consagrada ya en la Constitucin colombiana de 182172. De sta
se tom, adems, la reeleccin presidencial inmediata, uno de los artculos
esenciales del proyecto poltico liberal73, as como la refrendacin
ministerial. Los Ministros de Estado eran los agentes ejecutores de la
administracin del Estado. Todos los actos del Presidente deban ceirse a
la ley expresa y contar con la refrendacin del respectivo ministro. De este
modo, el Presidente nada podra disponer ni por s solo, ni contra la ley
debiendo adecuarse a la opinin de los ministros. Por esta razn,
precisamente, se les atribua la misma responsabilidad por sus actos de
gobierno y administracin.

102. A diferencia de la Carta de 1823, que confera nicamente la
iniciativa de las leyes al Congreso, el proyecto la otorgaba tambin al
ejecutivo por medio de los ministros, a excepcin de materias exclusivas de
la cmara de diputados. Expresaban los miembros de la Comisin que en
ella se daba al ejecutivo cuanta parte puede y debe tener por sus

71 ''Nota con que la comisin de Constitucin present al Congreso el proyecto de Constitucin
poltica que se le encarga'', en Proyecto de Constitucin poltica presentada al Congreso jeneral, p.
5.
72 El numeral 25) del artculo 55 facultaba al Congreso colombiano a conceder durante la
presente guerra de independencia al Poder Ejecutivo aquellas facultades extraordinarias que se
juzguen indispensables en los lugares que inmediatamente estn sirviendo de teatro a las
operaciones militares, y en los recin libertados del enemigo; pero detallndolas en cuanto sea
posible, y circunscribiendo el tiempo, que slo ser el muy necesario. Vid, Diego Uribe. Las
Constituciones de Colombia, Tomo II, p. 719.
73 El artculo 107 de la Constitucin de Ccuta seala que: La duracin del Presidente ser de
cuatro aos, y no podr ser reelegido ms de una vez sin intermisin, Vid, Constitucin de la
Repblica de Colombia dado en la Villa de Rosario de Ccuta, el 30 de agosto de 1821, en Diego
Uribe. Las Constituciones de Colombia, Tomo II, pp. 709-745.
143
conocimientos prcticos de las necesidades de los ciudadanos, de la
naturaleza y extensin de stas y del tiempo y modo ms propio de
reglarlas74. Sin embargo, en caso de discordancia de opiniones de las
Cmaras sobre un proyecto de ley, se permita que el Poder Ejecutivo fuera
odo. Desechado un proyecto por la Cmara revisora sta pasaba al
Ejecutivo para que hiciera observaciones. Si su dictamen era conforme a la
Cmara que desechaba, el proyecto no podra ser presentado hasta la
legislatura siguiente. Si su opinin era favorable a la cmara que aprobaba
se admita el proyecto nuevamente a discusin por la Cmara que desech.
Si sta se mantena inflexible, el proyecto se reservaba para la legislatura
siguiente, caso contrario se converta en ley.

103. Se facultaba al Ejecutivo a hacer observaciones en el trmino de 10
das tiles. Para insistir en su aprobacin, ambas Cmaras deban aprobar
el proyecto por los dos tercios de sus miembros presentes, de lo contrario el
proyecto se reservaba para la siguiente legislatura. Este veto, inspirado en
la Constitucin norteamericana, fue certeramente sustentado por Francisco
Pacheco: Las observaciones del poder ejecutivo a la ley salvar a sta
alguna vez de error, de arbitrariedad o capricho (...) debe decir su opinin,
debe ser considerada previamente y debe ser respetada por el peso que le
dan sus vastos conocimientos. Por eso es que la constitucin exige algunos
ms sufragios de lo ordinario para resolver contra ella75.

104. Esta combinacin de disposiciones, tomadas de diversas
constituciones, hizo decir a Vidaurre que la faccin liberal fue trasladando,
en el proyecto, textos de todas las constituciones, los ms anlogos al fin
que se proponan los miembros de la Comisin: As es que agrad mucho
el poder ser reelegida una misma persona76. El proyecto, aunque
otorgaba amplias facultades al Presidente, liberndolo de excesivos
controles que pudieran frenar su actuacin, propenda tambin a moderarlo

74 ''Nota con que la comisin de Constitucin present al Congreso el proyecto de Constitucin
poltica que se le encarga'', en Proyecto de Constitucin poltica presentada al Congreso jeneral, p.
4.
75 Francisco Pacheco. Esclarecimientos, p. 46.
76 Cfr. Manuel Lorenzo de Vidaurre. ''Manifiesto primero que presenta al pueblo el ciudadano
Manuel de Vidaurre del atentado contra la seguridad personal, habindolo sacado de su casa
preso con soldados, el martes 25 de diciembre primero de pascua, a la una y media del da, por
orden del Presidente de la repblica, expedida por el ministro de guerra don J uan Salazar'', en
Efectos de las facciones en los gobiernos nacientes. En este libro se recopilan los principios
fundamentales del gobierno democrtico constitucional representativo. Obra escrita por el
ciudadano M. L. Vidaurre, presidente de la Corte Suprema de Justicia de la repblica del Per,
ministro plenipotenciario en el gran Congreso de Panam, ministro de Estado y de relaciones
interiores y exteriores, diputado por la provincia de Lima en el Congreso Constituyente, resulta de
su expatriacin. Boston: WW. Clapp, 1828, p. 42.
144
por medio de determinados rganos como el Congreso, el Consejo de
Estado, las J untas Departamentales, la refrendacin ministerial, etc.77.

5.3.4. El Consejo de Estado

105. El Consejo de Estado, rgano previsto en la Constitucin gaditana y
cuyas caractersticas esenciales conservaba, actuaba como Comisin
Permanente del Congreso tras el receso de ste y como cuerpo
conservador de la constitucionalidad y legalidad. Se integraba por diez (10)
Senadores bajo la presidencia del vicepresidente de la repblica. As era,
en la prctica, un ente de naturaleza parlamentaria que fiscalizaba a la
administracin y, de modo especial, al Poder Ejecutivo. Sus principales
funciones, adems de ser un contrapeso del ejecutivo en receso del
Congreso, eran velar por la observancia de la Constitucin y las leyes,
formando expediente sobre cualquier infraccin para dar cuenta al
Congreso; prestar su voto consultivo al Presidente de la Repblica en los
negocios graves de gobierno; convocar, por s, o, a propuesta del ejecutivo,
a Congreso extraordinario; desempear ciertas funciones del Senado; entre
otros aspectos.

106. La doble funcin asignada permita al Consejo de Estado convertirse
en un verdadero rgano con influencia y poder. Al formar expediente por
infracciones constitucionales no estableca la responsabilidad del infractor,
ni declaraba la nulidad del acto. Esta funcin le corresponda al Congreso.
As lo hizo, cuando menos, en dos oportunidades. El Congreso por decreto
de 22 de noviembre de 1832 declar nulo y sin efecto un decreto del
Ejecutivo de 1830 que aplic 2,700 pesos de la contribucin de la provincia
de Huaylas al colegio de la ciudad de Huaraz, por infringir el Art. 48 inciso
8 de la Constitucin de 1828, que daba al Congreso la atribucin exclusiva
de determinar la inversin de las contribuciones. El otro caso fue aquel en
que el Congreso declar nulo el decreto del Ejecutivo de fecha 26 de enero
de 1830 mediante el cual mand observar en todas las Cortes de J usticia
de la Repblica un acuerdo de la Corte de Lima, disposicin que no orden
la ley, infringiendo el artculo 48 inciso 1 de la Carta del 2878.


77 Los miembros de la Comisin decan que: El Poder Ejecutivo confiado temporalmente a un
ciudadano, con calidad de no ser reelegidle, sin intermisin del periodo sealado, sino una sola
vez, tiene todas las facultades para responder cumplidamente a los fines de la sociedad. Para
impedir sus desmanes se le han puesto las trabas convenientes, adems, de la inmensa
responsabilidad a que estn sujetos el jefe de administracin y ajentes subalternos. Vid, ''Nota con
que la comisin de Constitucin present al Congreso el proyecto de Constitucin poltica que se le
encarga'', en Proyecto de Constitucin poltica presentada al Congreso jeneral, p. 5.
78 Cfr. Daniel Soria Lujan. Los Mecanismos iniciales de Defensa de la Constitucin en el Per:
El Poder Conservador y el Consejo de Estado (1839-1855). Tesis para optar el ttulo de abogado,
PUCP, Lima, 1995, pp, 32-33.
145
107. Las atribuciones otorgadas al Consejo de Estado, suscitaron temores
en los comentaristas de la Carta. As, Toribio Pacheco no ocultaba su
preocupacin dado que esta institucin encerraba un vicio capaz, por s
solo, de producir consecuencias de la mayor gravedad. Y, en efecto, era de
esperarse que un cuerpo formado de una parte importante del Poder
legislativo, reclamase para s, los privilegios de este poder, y se presentase
ante el pas como una corporacin excepcional, superior a todos los
poderes y con una tendencia marcada a dominarlos79. No aconteci as
nunca.

108. El Consejo de Estado, como Comisin Permanente y rgano
consultivo, entr en funcionamiento tras la clausura del Congreso
constituyente de 1827-1828. La ley del 17 de junio de 1828 lo habilit hasta
la instalacin del Congreso ordinario de 1829. El Consejo de Estado
diseado en la Carta poltica de 1828 cumpli funciones consultivas y
conservadoras. Daniel Soria refirindose al desarrollo histrico de sus
atribuciones dice: el Consejo de Estado en el Per tiene dos perodos: de
1821 a 1855, donde fue corporacin con facultades consultivas y
conservadoras; y de 1879 hasta la dcada de los aos 20 de este siglo,
donde fue concebido como un cuerpo meramente consultivo del Poder
Ejecutivo80.

5.4. La vigencia obligada y posterior ratificacin de la Constitucin

109. El proyecto de Constitucin como se dijo- contrariaba algunos
ideales tericos y polticos de los liberales. No obstante, era el punto de
partida de un proceso mucho mayor. Por ello mismo, era obvio que deban
prever su posterior modificacin, luego de que los peligros internos y
externos que amenazaban al rgimen hubieran sido sorteados. En ese
sentido, la hicieron temporalmente rgida. Deba regir, sin modificaciones
cinco aos. Transcurrido ese plazo, la Constitucin poda ser reformada, en
todo o en parte. La experiencia lo dira. Tal vez as se intentaba frenar
tambin el afn constituyente de la primera hora. No obstante, previendo
dificultades en la marcha del plan, establecieron una clusula por la cual la
Carta poda ser reformada antes del plazo de los 5 aos, si circunstancias
muy graves as lo exigieran. De producirse tales eventos, la cuarta parte
del Congreso poda aprobar la reforma, en caso de presentarse la
proposicin en cualquiera de las dos cmaras. En virtud de aquellos
objetivos, era evidente la intencionalidad poltica que persegua81.

79 Toribio Pacheco. Cuestiones Constitucionales, p. 87.
80 Daniel Soria. Los mecanismos iniciales de Defensa de la Constitucin en el Per, p. 154.
81 La Comisin de Constitucin sostena que: La observancia de la Constitucin se limita el
perodo de cinco aos (...) aun antes, si circunstancias muy graves lo demandasen (...) as puede
considerarse esta Constitucin, como provisoria, y en realidad no es ms que un ensayo para
predisponer los pueblos a la federacin, que resisten nuestras actuales circunstancias, en que el
arrojo a este sistema, nos acarreara males sin nmero. El Per sera feliz si en tiempo de conflicto
146


V. CRTICAS, INFLUENCIA Y PERSISTENCIA DE LA CONSTITUCIN DE 1828

110. A diferencia de las Cartas de 1823, 1826, 1834, 1856 y 1867 que, en
la prctica, tuvieron escasa vigencia, la de 1828 ech las bases de nuestro
sistema poltico. Slo con ella el Per pudo comenzar a cotejar los textos
con la realidad. Bajo su imperio se eligi el primer Congreso constitucional
en 1829. Con ella se convoc a los colegios electorales que elegiran a
Agustn Gamarra que, as fue el primer Presidente designado en
conformidad con las normas de una Constitucin. Rigi, por cierto, con
sobresaltos. No slo antes de la destitucin de La Mar por Gamarra y
Gutirrez de la Fuente sino, de modo particular, despus. Bajo su imperio y
en aplicacin de sus normas, el Congreso intent la primera y tal vez la ms
famosa acusacin contra un Presidente de la Repblica. Con ella, se hizo
asimismo, la primera experiencia descentralizadora y tambin se celebraron
las primeras elecciones municipales durante la repblica, aunque slo en
algunas pocas circunscripciones del pas. En otras palabras, ech las bases
de un orden constitucional que result precario y, lamentablemente,
efmero. La razn y la realidad tenan que encontrar pues un punto de
equilibrio en un rgimen de razonables balances y contrapesos. Esa fue
precisamente la obra de los constituyentes de 182782.

111. No todos crean en sus virtudes. Gamarra, el 20 de diciembre de
1829, al jurar como Presidente Constitucional, la calific como un conjunto
vicioso, imperfecto e inverificable de las formas constitucionales. Criticaba
la extensin del derecho de sufragio, la eleccin indirecta de los
representantes, la limitacin del derecho de peticin y naturalmente las
relaciones e independencia de los poderes pblicos. El Legislativo, a su
juicio, estaba desconectado del pas por obra de las J untas
Departamentales que cumpliran funciones meramente informativas sobre
los intereses locales; el Ejecutivo, dbil apareca sometido en el
nombramiento de sus funcionarios a dichas J untas; de modo anlogo,
deba velar por la administracin de la justicia sin detallarle los medios de
llenar ese deber sagrado y primordial, la administracin numerosa y
complicada sin otro resultado que ser muy costosa a la nacin y trabar la
accin de las leyes y el poder judicial sometido a una responsabilidad

se pone en planta esta Constitucin por el concurso unnime de los pueblos que nunca deben
olvidar, ser imposible llegar de improviso a la perfeccin. Vid, 'Nota con que la comisin de
Constitucin present al Congreso el proyecto de Constitucin poltica que se le encarga', en
Proyecto de Constitucin poltica presentada al Congreso jeneral, p. 8.
82 J os Glvez cree que esta Constitucin lim las asperezas y subsan los errores de las
disposiciones pasadas, proporcionndole al pas un marco estatal ms equilibrado. Sin embargo,
se requiri de una voluntad para controlar el manejo del poder en los aos siguientes. Vid, La
poltica como pasin. Breve historia del Congreso de la repblica (1822-1968). Lima: Fondo
editorial del Congreso del Per, 2002, p. 93.
147
puramente nominal. Muchos pueblos, deca, han manifestado su
displicencia a la Gran Carta; y emitido, sin embozo, su opinin acerca de la
necesidad de reformarla estableciendo instituciones exentas del principio
desorganizador de que adolecen83.

112. Gamarra pretenda que el Congreso anticipara la convocatoria de la
Convencin Nacional que, conforme a la propia Constitucin, deba
revisarla, cinco aos despus de su dacin, salvo que mediaran
circunstancias muy graves. El Congreso no crey que se hubiere
producido ese evento y desoy el requerimiento de Gamarra.

113. Pando crea que la Constitucin tena dos clases de adversarios : los
tmidos sectarios que estaban convencidos que la Carta era demasiado
avanzada y los reformadores insaciables que vean en sus instituciones
impregnado el germen del espritu antiguo. Estaba convencido que, junto a
ellos, haba otro grupo el de los moderados que , no siendo adversos a la
Carta, pretendan, sin embargo, conservarla introducindole las reformas
necesarias84. Pando se ubicaba entre estos ltimos. Consideraba que la
Carta era modificable excepto en los siguientes principios: i) Que la nacin
es para siempre libre e independiente de toda nacin extranjera; (ii) Que no
puede ser patrimonio de persona o familia; (iii) Que la religin es la catlica,
apostlica, romana; (iv) Que la forma de gobierno es la popular
representativa consolidada en la unidad y cuya soberana se ejerce por
delegacin en los tres poderes: legislativo, ejecutivo y judicial; (v) respeto
de los derechos imprescriptibles de las personas. Ms all de esta escena
deca todo lo que se encierra en el Cdigo poltico nos parece
susceptible de la revisin autorizada en el artculo (177 de la Constitucin)
que hemos citado85.

114. Las virtudes de la Constitucin de 1828 deben juzgarse por dos
hechos igualmente significativos. No obstante el agudo conflicto que,
finalmente, enfrent a Gamarra con el Congreso, el rgimen constitucional
sali indemne. Gamarra, por su parte, no slo sobrevivi a dieciocho (18)
diferentes conspiraciones sino que coexisti con un Congreso hostil al que
hizo vctima de diversas agresiones y en el que, no obstante ello, super
airosamente la primera y tal vez la ms solemne de las acusaciones
constitucionales que se hayan formulado en el Congreso. Por ello, y a pesar
de haber regido apenas cuatro aos, sus instituciones tuvieron carcter

83 Cfr. Discurso de Agustn Gamarra ante el Congreso al asumir la Presidencia Constitucional
en 1829, en Manuel de Odriozola. Documentos histricos del Per. Lima: Imprenta del Estado,
1877, Tomo noveno, pp. 306-307. Vid, Mariano F. Paz Soldn. Historia del Per Independiente.
Tercer perodo, p. 121.
84 Cfr. La Verdad, Lima, 9 de febrero de 1833.
85 Ms detalles de la crtica de Pando a la Carta del 28, en los nmeros 27-31; 47-50; 54-58; y
60-61 del peridico poltico La Verdad, Lima, marzo a julio de 1833.
148
modlico. Perduran e influyeron en las Constituciones que se dictaron
posteriormente a ella.

115. Manuel Vicente Villarn, estudioso de nuestras Cartas
constitucionales, sostena en 1916, que los legisladores de 1827 pusieron
con firmeza los cimientos de la obra constitucional que hasta ahora
perdura. Sus bases, en realidad, se conservaron, en esencia, por lo
menos, hasta la dacin de la Carta de 1920 que, como se sabe,
constitucionaliz, tmidamente, algunas instituciones de carcter social
consagradas, en su mayora, por leyes dictadas previamente. Posteriores
Cartas polticas se alejaron del modelo instaurado en 1828, pero no en
sustancia. Los nuevos tiempos trajeron consigo una nueva etapa en el
desarrollo del constitucionalismo tal como la introduccin de los derechos
econmicos, sociales y culturales.

116. Villarn considera que la Constitucin de 1834 es como una segunda
edicin de la del 28. Por su parte, la de 1839 presenta un poco ms de
diferencia, por cierta propensin natural a robustecer el Poder Ejecutivo y a
rodearle de gran prestigio, para que as se hallase hbil para combatir la
anarqua y el desorden que haba reinado en la poca precedente a la
dacin de esta Constitucin86. Las constituciones del 28, del 34 y del 39
dice-- son como diferentes ediciones de un solo libro. La del 60 es,
fundamentalmente, la misma Constitucin del 28 con ciertas innovaciones
que la experiencia haba hecho necesarias87. Finalmente, afirma, que
entre las constituciones que no han seguido este modelo, estn: la del 56
inspirada por un liberalismo exaltado y la del 67 que representa esa misma
tendencia. Ambas constituciones tuvieron una vida efmera, lo cual revela
que el tipo creado por la Constitucin del 28 es el que mejor se adapta a las
condiciones especiales de nuestro pas. Es mrito del Congreso de 1827
segn Villarn-- haber hallado las instituciones y las formas que poda
adoptar el Per, en las condiciones entonces vigentes, como base de su
organizacin constitucional. La historia ha demostrado que no se
equivocaron. Las constituciones que siguieron el modelo de la Carta de
1828 lograron perdurar en tanto que fueron efmeras las que se apartaron
de su inspiracin88.

117. En un estudio, publicado en 1938, Villarn seala que la Carta de
1828 es el primer experimento de una distribucin equitativa de los
poderes pblicos. Est convencido que su mrito principal es haberse
alejado, al organizar los Poderes, de los excesos opuestos en que cayeron

86 Cfr. Manuel Vicente Villarn. Lecciones de Derecho Constitucional (Revisin, prlogo y notas
de Domingo Garca Belaunde). Lima: Fondo Editorial de la Pontificia Universidad Catlica del Per,
1998, p. 525.
87 Ibid.
88 Ibid.
149
150

las constituciones del 23 y 26. La verdad es que ni debilita el Poder
Ejecutivo ni lo fortaleca demasiado, para las circunstancias de aquel
tiempo. A esta mesurada actitud agrega-- debe la Constitucin del 28 su
influencia perdurable en nuestra evolucin poltica. En cien aos, desde
1828 hasta al presente, ha dominado en nuestro rgimen constitucional
cierta uniformidad traducida por una carta poltica tpica que, con
secuencias y variaciones, ha sobrevivido a las convulsiones; las que se
apartaron mucho del tipo, sea en el sentido de exagerar el poder
presidencial y el centralismo, como la de 1839, o en el sentido de debilitarlo,
como las del 56 y el 67, no duraron mucho. La del 60 que se acerc, ms
que las otras, al espritu de los hombres del 28, prolong su existencia
sesenta aos. El modelo ha envejecido. Necesita enmiendas y
perfeccionamiento; pero sera locura destruirlo por amor excesivo a
novedades irrealizables89.

118. Ugarte del Pino destaca la estructura formal, el origen
inequvocamente democrtico y la racional distribucin de las instituciones
de la Carta de 182890. Por su parte, Lizardo Alzamora, hace especial
nfasis en la ecuanimidad de los constituyentes de 1827: ya que nuestros
liberales radicales haban cedido en sus teoras extremas. No hablaban de
violaciones del pacto social, como en 1823, ni osaban discutir el asunto de
la pluralidad o singularidad en el Ejecutivo. El experimento haba sido
doloroso, y haba pasado la poca de las declamaciones exageradas91.
Es un hecho, por fin, que la Constitucin de 1828 resolvi del nico modo
posible y razonable, el segundo problema fundamental relacionado con la
forma de estado en el Per, al optar por un Estado unitario descentralizado.
De esa manera, cerr el camino a las dos tendencias extremas que podan
habernos conducido a la disolucin por obra del enfrentamiento de dos
concepciones que resultaron igualmente aplacadas por obra de una frmula
eclctica que resolvi armoniosamente la oposicin de unitarios y
federalistas. Abri as el camino para la construccin de una estructura
estatal descentralizada cuya frmula especfica no se hallado aun pero que,
desde 1828 tiene validez plena.





89 Cfr. Manuel Vicente Villarn. La Constitucin de 1828, en La Crnica, Lima, 1 de enero de
1932, pp. 5 y 31. Reproducido en la obra del mismo autor: Pginas Escogidas. Lima: P.L.
Villanueva, 1962, pp. 45-53.
90 J uan Vicente Ugarte del Pino. Historia de las Constituciones del Per. Lima: Editorial Andina,
1978, pp. 223-224.
91 Lizardo Alzamora Silva. La evolucin poltica y constitucional del Per independiente. Lima:
Librera e Imprenta Gil, 1942, p. 29.