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LA POTETAD SANCIONADORA DEL

ESTADO: PRINGIPIOS, GARANTNS V l-A


INFLUENCIA DEL DERECHO
f
aomilsrnanvo NTERAmei;axo'
(
EDUARDo JoSE MITRE GUERRA
101
l. lntroduccin:
A partir de la conformacin liberal del Estado y la concepcin del
pacto social se legitima al Estado como garante de la convivencia social.
De esta manera se nstituye al Estado con poderes suficientes como para
garantizar los derechos y libertades de las personas como tambin con
poderes para restringir aquellos con el objeto de preservar a la sociedad y
sus bienes
jurfdicos.
Tal ejercicio se fundamenta en la aplicacin de
potestades punitivas, es decir, originalmente, mediante el ejercicio material
del Derecho penal y, seguidamente, adems, por medio del Derecho
administrativo. Es as como se conforma el ius puniendi, es decir mediante
la legitimacin formal y material del ejercicio de la potestad del Estado para
imponer penas, sanciones o medidas de seguridad ante la comisin de
delitos o faltas administrativasl. En otras palabras, la aplicacin de fa ley
penal, por un lado, y la potestad sancionadora por el otro.
*
Este artculo tiene su origen en la ponencia presentada en el "seminario sobre
Potestad Sancionadora de la Administracin del Estado' organizado por el
Ministero de Justicia de Espaa y la Agenca Espaola de Cooperacin
lnternaconal para el Desarrollo, celebrado del 16 al 19 de abril de 2007 en
Cartagena, Colombia. Para su publicacin, ahora, ha sido corregido, actualizado
y ampliado con base a las observaciones recibidas durante mi estancia en la
Unversdad de Zaragoza, por los profesores del doctorado de Derechos Humanos
y Libertades Fundamentales y del Departamento de Derecho
prlblico
de esa
universidad espaola. A ellos un agradecimiento especial asf como tambin al Dr.
JAIME JOVANE, Drector del Centro de lnvestigaciones Jurfdicas de la
Universdad Santa Marfa la Antgua, de Panam, quien gentlmente propuso su
publicacin.
**
Doctor en Derecho (programa de Derechos Humanos y Libertades
Fundamentales) y Mster en Derecho de Aguas, de los Recursos Naturales y
Medio Ambiente por la Universidad de Zaragoza, Espaa. Magfster en Derecho
Procesal y Licenciado en Derecho y Ciencias Polfticas por la Universidad Latina
de Panam. Ha realizado adems cursos de especializacn sobre
potestad
Sancionadora del Estado en Colombia y sobre Responsabildad Patrimonial del
Estado en Guatemala, a travs de los programas de formacin del Ministerio de
Justicia de Espaa y la AECID. Es autor del libro titulado: 'El Derecho al Agua.
Naturaleza Jurldica y Proteccin Legal en los Ambitos Nacionales e Internacional'
(lustel, Cathalac, Madrid, 2012,). Obra galardonada con el X Premio Acadmico
Excmo. Sr. 'Luis Portero Garcfa' de la Real Academia de Legislacin y
Jurisprudencia de Granada.
.
A nivel laboral, ha ocupado dstintos cargos en el Ministero Pblco y en
el rgano Judicial. En la actuaiidad se desempea como Asistente de Magistiado
en la Corte Suprema de Justicia; colabora como lnvestgador Asociado en el
Centro del Agua del Trpico Hmedo para Amrica Latina y el Caribe
103
Ahora, si bien el Derecho administrativo sancionador emerge del
Derecho penal y, por tanto, con fundamento en los principios reclores de
ste, en sus orgenes adoleca de garantlas procedimentales, esto es, ya
que, como se sabe, la raz6n primaria del Derecho administrativo ha sido
eminentemente sustancial. No obstante, esta concepcin pasa a ser
cuestionada en medio de un proceso histrico que se verifica en el paso
del absolutismo a la conformacin del Estado de Derecho y en ste con la
instauracin de la justicia contencioso-admnstrativa.
Lo anterior, sin embargo, hay que decirlo, no termina de
perfeccionar el ejercicio
justo de la potestad sancionadora del Estado. De
ah que sta potestad, como el resto de potestades administrativas2, se
vea comprometido en medio un vigoroso proceso de
judializacin de la va
gubernativa que tuvo lugar con especial nfasis a mediados del s XX' y
que en nuestro pas obtiene mxima expresin mediante la adopcin de la
Ley 38 de 2000 sobre "Procedimiento Administrativo General'. A partir de
la intervencin del Derecho procesal en los quehaceres de la
Administracin se instituye, entonces, un mecanismo procedimental
basado en etapas
y en la intervencin de las partes involucradas con el
objeto de garantizar un
juicio justo y razonable sobre el merito de la
aplicacin de la sancin punitiva. Es decir que, se confina de una vez por
todas aquel "Derecho Represivo Prebeccariano" al que alude Eduardo
Garcfa Enterrla3, y se pasa a la conformacin de un poder administrativo
apegado al cumplimiento del principio de legalidad y la garanta de los
derechos
procesales del enjuiciado administrativamente.
(CATHALAC), y ejerce la docencia en la Licenciatura de Derecho y Ciencias
Polltcas y en la Maestra de Derecho Procesal de la Universidad Latina de
Panam, sede central y de Santiago, respectvamente.
1
Vd. MNDO CASERMEIRO, P., La Distincin entre el Derecho Penal y el
Derecho Adminstrativo Sancionador: un anlisis de polltica
udca,
Tirant lo
blanch, Valencia, 2010.
2
Se habla de potestades administrativas y de las caracterlsticas que ellas ofrecen,
'como son la reglamentaria, la mpostva, la expropiatoda, la policial, la
sancionatoria, la disciptinaria, la organizatora, la certificante. Algunas de ellas son
innovadoras,
pues tienen la posblidad de crear, modificar o extinguir stuacones
o relaciones
jurdcas concretas, derechos, deberes, obligaciones, normas; otras,
como la certificante, conservan o tutelan lo existente (tambin la policial en ciertos
casos)'. Vid. VIDAL PERDOMO, J., Derecho Administntivo, 13a ed, Bogot,
Legis, 2008, pp. 285-286.
3
El decir, anteror a "todos los refinamientos tcnicos que el acogimiento que los
principios
de Beccaria ha supuesto
para el Derecho Penal actual'. Vid. GARCIA
be erennfn, E., y F{AMN FERNANDEZ, T ., curso de Derecho Admnstrativo,
vol. ll, Civitas, Madrid,2002, P.
167.
104 105
As se confirma en la dogmtica
jurdica
la demarcacin de la
potestad sancionadora del Estado de la potestad penal, aunque sigan
siendo de ejercicio exclusivo de la Administracin y con fundamento en
principios (sustantivos y procedmentales) compartidos. Ahora bien, como
se observar seguidamente, este poder del Estado se tiende a delinear y
limitar por los cnones consttucionales que afectan a la Administracin.
En otras palabras, esf sujeto'a /as necesanas cautelas, que preseNen y
garantcen los deechos de los ciudadanosa; as como tambin, en nuestra
regin, con mucha fueza en los ltmos aos, a la influencia de la doctrina
nteramericana de derechos humanos.
Asl pues, en este trabajo se aborda en primer lugar los aspectos
sustanciales que rigen la potestad sanconadora del Estado de acuerdo a
la dogmtica jurfdica y la jurisprudencia nacional y, en segundo lugar, se
examinan las implicaciones que surgen de la influencia de la Corte
lnteramericana de Derechos Humanos sobre el Derecho administrativo, en
especial co relacin a la activdad sancionadora del Estado y las
garantfas del procedimiento sancionatorio que en esta sede se han
desarrollado.
ll. Fundamentos de la Potestad Sancionadora Aet
gstaao:
Entre los rasgos caracterfsticos de la Administracin Pblica se
encuentra la potestad para imponer sanciones, es decir, la autoridad para
sancionar a las personas vinculadas o no a la Administracin, que con su
actuar incurren en una conducta tipificada y/o sancionable por el
ordenamiento administrativo. Genera, por tanto, una relacin jurdica,
sujeta al Derecho Pblica, en la que la Administracin ocupa la posicin
de sujeto activo.
La potestad sancionadora no es ms que el ejercicio del Derecho
sanconador, el cual, tiene como finalidad mantener el orden del sistema y
reprimir por medios coactivos, aquellas conductas contrarias a las polticas
del Estado. Esto es, bsicamente, porque como ha dicho la Sentencia de
27 de noviembre de 2008, la facultad "derivada del 'ius punendi" se ha
extendido al mbito administrativo a efecto de fiscalizar los
compoftamenfos de /os administrados y de los funcionarios de la
administracin adscrifos a esfe enfe, asl como para la imposicin de
medidas estrictivas de derechos ante la nobseNancia de las reglas que
este rgimen prescribe. Por tanto, como lo reconoce la Sala Tercera en
4
STc 7711983, de 3 de octubre (RTc 1983,77).
5
Cfr. Corte Suprema de Justcia, Sala 3", Proceso Contencioso Adminstrativo de
Plena Jurisdiccin, Marfa de Carmen Lezcano vs. PTJ, Sentencia de 27 de
noviembre de 2008, M.P. Adn Arnulfo Arjona.
el citado fallo, el "ius puniendi o Derecho repreEor del Estado est
integrado por dos otdenamientos: el Derecho Penal y el Derecho
Administrativo Sancionador, respondiendo ambos a unos principios
srbos comunes elaborados tradicionalmenfe desde la dogmtica
jurldico-penal
[...]".
Ahora bien, aun cuando esta potestad comparta caractersticas con
el Derecho Penal, como sela Jaime Jovan, est fundamentada "en
virtud del principio de intervencin mnima del derecho penal"6. No
obstante, como heredera de los fundamentos de aqulla, est integrada
por distintas facultades que el Consejo de Estado espaol en su Dictamen
354711997, de 24 de julio, distingui con claridad al determinar, por un
lado, que supone una facultad de establecimienfo: que es por esencia,
normativa, y se refiere a la determinacin de las nfracciones y sanciones;
y por el otro, una facultad de imposicin y de ejecucin: que presupone la
constatacin previa de una infraccin, se refiere a la aplicacin de las
sanciones administrativas. Exige, por tanto, la determinacin previa de los
infractores por medio de un procedimiento dirigido por la autoridad. Y, por
lo dems, comporta una facultad de ejecucin, es decr, de ejecutar la
sancin impuesta.
1. Naturaleza de la sancin administrativa:
De acuerdo con la doctrina, el concepto de sancin administ"ativa
es calificado como: "una rcsolucin administrutiva de gravamen que
disminuye o debilita
-incluso
elimina- algn espacio de la esfen
iurdica
de los pafticulares, bien porque se le priva de un derccho, bien poryue se
le impone un deber u obligacin, siempre como consecuencia de la
generacin de una responsabilidad derivada de la actitud de /os mismoC';
asl lo seala Jos Bermejo Vera, catedrtico de Derecho Administrativo
de la Universidad deZaragozaT. En palabras de Eduardo Garca Enterrfa,
se hata de "un mal infligido por la Administracin al administrado como
consecuencia de una conducta ilegaf'g.
Existen distintos tipos de sancn administrativa de acuerdo a la
gravedad de la conducta, pero sobre todo debe resaltarse que en la
Administracin Pblica existen tantas sanciones administrativas tipificadas
por cuanta cantidad de competencias de la Administracin. En nuestro
medio
jurdico las sanciones administrativas se clasificarfan entre
6
JoVAN BURGoS, J., Derecho Admnstntivo. Principios Generales de
Derecho Administntivo, t.l, Cultural Portobelo, Panam, 2011, p.290.
7
BERMEJO VERA, J., Derecho Admnstntvo. Pafte Especal, Civitas, Madrid,
1999, p.81.
8
GARCIA DE ENTERRA, E.,
Y
RAMN FERNANDEZ, T., OP. Cit.,
P.I63.
106
107
dlsciplinariass y contravenciones administrativas; divisin que ha adoptado
la jurisprudencia
de la Sala de lo Contencioso Administrativa siguiendo a
la doctrina iusadminislratival0.
En cuanto a las primeras, en nuestro ordenamiento jurfdico se
identifican las sanciones administrativas entre aquellas establecidas con
el "fin asegurar la observancia de las nonnas de suboinacin jerrquica
y, en general, el exacto cumplimiento de fodos /os debe res de la funcin'n1 .
Por ejemplo, las nfracciones a los deberes y obligaciones de los
funcionarios priblicos, previstas en la Ley 18 de 3 de junio
de 1997 y sus
reglamentos, que instituye el rgimen disciplinario dentro de la Polica
Nacional o las sealadas en el estatuto disciplinario del Ministerio
Pblicor2, etc. En ese sentdo, en matera ambiental se encuentran
estipuladas las infracciones administrativas que resultan de los artculos
114 y 115 de la Ley 41 de 1 de julio de 1998, y las que se generan por los
daos ambientales sealados en general en el ordenamiento
jurldico
ambiental panameo. As tambin, se encuentran en este cor{exto las
sanciones tributarias y de aduanas (Cdigo Fiscal), las sanciones en
materia de telecomunicaciones (Ley 26 de 1996 y Ley 31 de 8 de febrero
de 1996 y modificaciones), sobre la prestacin del servicio de ene-rgfa
e
Derivadas de la ejercicio de la potestad disciplinara, lo que es detndo por
Santiago Muoz Machado comn sistema jurfdico
conducente a sancionar o
castigar determnadas conductas del personal funcionario de las adminstraciones
pblicas que consttuyen ncumplimiento de los deberes y obligaciones que a
stos les conesponden en razn de la relacin de servicios con la finalidad de
preservar y obtener el correcto funcionamiento de la organzacin adminishativa'.
Vid. MUOZ MACHADO, 5., Diccionario de Derecho Administntivo, luslel,
Madrid, 2005, p.'1271.
10
Asf se desprende del Fallo de 22 de junio de 2007, en el que se indica que: 'en
cuanto al tema de las sanciones adminlstrativas, el connotado tratadista argentno
Roberto Dromi las clasifica en disciplinarias y contravencionales. De acuerdo a
Dromi, las sancones administrativas disciplinarias "son el resultado del poder de
supremacfa de la Administracin, que tiene por fin asegurar la observancia de las
normas de subordinacin
jerrquica y, en general, el exacto cumplimento de
todos los deberes de la funcin'. (DROMI, Roberto. Derecho Administrativo,
Sptima Edicin, Editorial Ciudad Argentna, Buenos Aires, 1998, pgina 301)'.
Cfr. Corte Suprema de Justica, Sala 3o, Proceso Contencoso Admnistratvo de
Plena Jurisdiccin, Benjamn Rodrguez Avita vs. Contratora Generat de ta
Repblica, Sentencia de 22 de
junio de 2007
, M.P. Adn Arnulfo Arjona.
11
lbfd.
,2
Sobre Io cual resulta obligado consultar la obra del Magistrado de la Corte
Suprema de Justicia, Victor Leonel Benavides Pnlla, especialmente, el Capftulo
Xvlll referente al Rgimen Disciplinario del Ministerio Priblico y Debido Proceso
en Panam. Vid. BENAVIDES PINILLA, Y., Compendio de Derecho Ptlblico
Panameo, pr|. Jaime Rodrguez-Arana, Ediciones Jurdicas Andrs Morales,
Bogot, 2012, pp. 417-518.
eictrca (Ley 26 de 1996, y Ley 6 de 3 de febrero de 1997 y Decreto
Ejeutivo 22 de 2002), entre otros.
A su vez, resulta interesante sealar que en nuestro Derecho
administratvo existen ciertas excepcones a la aplicacin de la sancin
adminstrativa. Dentro de las ms resaltables estn, por un lado, como
excepcin a la sancin y por lo tanto al proceso sancionador el ejercico
del poder discrecional por parte del rgano Ejecutivo (art. 629 numeral 18
del Cdigo Administrativo) y/o la autoridad nominadora sobre el
nombramiento
y remocin de seMdores priblicos no amparados bajo el
rgimen de canera administrava (Ley 9 de 20 de
junio de 1994). En este
caso, se entiende
que parl la disposicin de los cargos ocupados por
seMdores pblicos en funciones sujeas al libre nombramiento
y remocin,
no es necesario que la autoridad motive o fundamente en una causal
disciplinaria la remocin del funcionario,
prevo la aplicacin de los trmtes
del debido
proceso sancionador, ya que
stos no se encuentran
asegurados con el derecho de estabilidad que la prodiga la Canera
Adminstrativa o una ley especial. Esta concepcn, sin ernbargo, ha sido
condicionada por la
jurisprudencia de la Corte $uprema de Justicia con el
objeto de controlar su uso indiscriminado dado los anteeedentes poco
ordenados de la Adminstracin" Es asl que la doctrna
jurisprudencial
ms
reciente ha sealado que an cuando se kate de un funcionario de libre
nombramierto
y remocin, si los motivos de la remocin son de lndole
sancionatorios
y/o se inicia un proceso en ese sentido, la autoidad est
en la oblacin de cumplir con todos los rigores pfocedimentales previo a
la detenninacin
y aplicacin de la sancin disciptinaria.
El otro supuesto de excepcionalidad es de naturaleza contrastual.
En ese sentido, como excepcin al ejacicio de la potestad sancionadora
atribuida a ta Autoridad de los Servicios Ptiblicos, e adverte la existencia
de determinadas clusulas pactadas en el Acrerdo Contractual de
lnlerconexin en materia de telecomunicaciones. En esa direccin, la ala
de lo Contencioso Adminislrativo ha puesto
de manifiesto
que:
Desde esta perspectiva no puede perderse vista que si bien
nos encontramos ante una relacin jurdica entre dos
personas de derecfio privado, la aplicacin del principio de
arfonoma de la voluntd que informa el contenido mismo
de las clusulas pactadas, enfrenta ciertas atemperaciones
pueslo que en ningn mornento
puede perdere de vista
que el rgimen de la interconexin tiene una ftnalidad de
carcter general en beneficio de los usuarios y libre
competencia en el sector. Esto hace que los operadores
tengan un relativo rnargen de libertad conlrastual para fijar
los tminos de su relacin,
pero ello de ningn modo
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#
108
f09
puede implicar de forma absoluta una nterpretacin lan
rfgida
que excluya por completo
que la endad reguladora
del sector, en este caso, la ASEP, no pueda ejercer las
atribuciones y competencias que le ha delegado la Ley
para la proteccin del bien comn13.
No obstante lo anterior, tal excepcin desde el punto de vista
jurldico, no admte 'gue los concesionarios puedan acotdar
entendimientos fnter paes que vayan a suruer a mediatizar el ejorcicio
de las curpetencias gue Ia Ley le as*lna a la ASEP en el mbito de las
telecommicaciones". De ah que la Sala Tercera puntualice que aun
cuando la autoridad reguladora debe respelar la autonomia de la voluntad
de los contratantes, no se puede deseonocer que la reguladora est
instuida para ejercitar sus afibuciones competenciales, como mxima
reguladora del seclor de las telecomunicaciones, cuando el ccnflicto entre
los operadores trascienda a la esfera
ganeral ya sea interrumpiendo la
interconexin o poniendo en peligro esta de forma que se afecte la
prestacin del servicio en condiciones de calidad y regularidad. As, sta
puede sancionar a travs de la imposicin de multas al operador que
incumpla la adopcin de medidas
para hacer efectiva la orden
administrativa de interconexin, tal como prevn los artculos 297 y 298
del Decreto Ejecutivo No.73 de 1997.
Por otro lado y ya para fnalzar este apartado, solo queda por hacer
referencia a la caracterlstica diferenciadora de los tipos de sanciones
administrativas de acuedo a su naturaleza.
De acuerdo a la naturaleza de la sancin administrativa, la finalidad
de la sancin es eminentemenle punitiva, aunque de manera cuasi-
sancionatoria se pueda hablar de otras medidas coercitivas derivadas del
ejerciolo del Derecho sancionador y que como tales representan una carga
al indMduo; ests son las medidas resarcitorias, de reparacin o
ndemnizacin
(muy tlpicas en matera ambiental).
Como seala Alejandro Nieto Garcfa en el ordenemiento
jurldico
pueden confluir perfectamente diversas consecuencias
juridicas
dferentes
a la sancin administrativa, como lo son las multas coercitivas,
responsabilidad ci|, mdidas provisionales ylo medidas que afectan
ttulos otorgados, sin que stas constituyan sancin administrativa
propiamente dichasla. Estas representan otras formas de expresin de la
13
Corte Suprana de Justica, Sala 3, Procso Contencioso Admnistrativo de
Plena Jurisdiccn, C&W Panam vs. ASEP, Sentencia de 13 de marzo de 2009.
M.P. Hiplito Gil Suazo.
t1
NIETO GARCIA, A., Derccho Admnislratlvo Sancionador, Tecnos, Madrid,
2005, p. 197.
Administacin si ssrns conserencia deivadas de una accn u
omisin del administrado que generan responsabilidad, ms no sancin
admnistrtiva. Sin embargo, si habrla
que diferenciar de lo anteor, que la
sancin sl
que
fnede
comportar de forma principal, una
peflalidad cuyo
objetivo e la prevencin mediante la coaccin,
pero tambin de forma
accesoia, la reparacin por medio de la restauracin del <lao y su
indemnizacin
pecuniaria (p.ei. en matera ambiental: as tlpica la expresin
del principio quin contamna paga)"
Asl,
por eienplo, el Trbunal Constitucional espaol se refiere al
dferenciar
que "ta funcbn represrva, eitibutiva o de castigo es lo que,
segrln lrrlmos hincapi en la STC 276n000, do 16 M naviombre (RTC
2OOOV76), F. 3, distingae a la ncin administrativa de drra,s recolucrrrnes
adminidntivas
que
rcstringen dareclps indivduales con ofros fhes
(coercin y elmulo para el cumplimiento de , talres; disuasn arfe
ios,Ores
incumplimientos;_ o r,cimiento
Pr
incumplimiontos
efcrfivarrenle
realizafus)d,. sto es, por
cuanto, mediante la sancin
administrativa sera el 'resullado de la trasgresin del ordenamiento
jurldico por una conducla ilcita y punibleu, otras medtulas asocada a la
sancin como la reparacn e indemniacin serfan frutos de la primera.
Otro aspec*o a diferenciar, es que
si bien el ejercicio del poder
sancionatorio est sujeto al principio uslantivo de tipicilad' es decr que,
la sancin adminishativa debe estar dispuesta de forma
precisa
en el
ordenamierito
jurldico preo a su aplicacin (nullum crimen nullu poena
s,ine &gn]18, en el Derecho Adminiskativo como en el Derecho Penal se
consente la rembir5n a notmas sancionadoras en blanco (lo que es |o
mismo en materia
penal,
a los pos penales en blanco)- Esta modalidad
implica qre si bien la ley se encarga de la regulacin en lo esencial de las
infraccbnes adminisbativas, las normas reglamentarias se encargarfan de
compbmentar la descripcin de la conducta y el contenido del tipo
sancionatorio. De &uerdo con la dodrina la etruc'tura bsica de las
nofmas sanconadoras efl blaoco "se 0asan en al uso de dos proceptos
dstit tos
pam intsgrar un solo fipo infractw. En primer ltryar * encuentn
la numa en Nanco, que es la
que tiqflrn rcalmente al *alar que la
a&pcbn de un deleminado nmprtamiento, activa u omisivo, cuyos
detatbs se &ian a la norma de rcmisin, se constitutiva de inftarr,in.
En *guro lugar * ercuong la nama de rcmisin o integradora, gue
na se diit , propiamante, a lipifrcar inftacckln alguna, sino a la mple
rcgulaefuilt de un &terminrdo mbito o clor o, induso ms

STc 132/2001 de Edejunio (RTC 2001,132).
ro
Cfr. Corte Suprema de Justicis, Pleno, Advertencia de lncorstifucionalidad,
Cornpaia tnmobiliaria San Felipe, S.4., c. arcub 38 del Decreto Ley I de 27 de
agpslo do 199 Sentencia de 12 de
iunio
de 20't2. M.P. Oyden Ortega Durn'
modostamente, a la simple imps:oin de deberes,
Por
la que ni q,ubrm
tandr siempre oatcter' normtivo"'?.
Esta modaldad ha sido receptada en nuestra
jurisprudencia,
quzs no de forma conclusra. Sin embargo, se puede percibir su
valoracn a travs de consideraciones de la $ala Tercera en las que, por
ejemplo, ha sealado que 'n materia administntiva, la sancin
admintstntiva as la consecuencia
que imqano la Administra,cilrt, Pblha a
tcc,o aquel
que tnnsgvda et odnamr,nto jutlcco admnistratva'1E.
Ahora tien, una consideracin como esta, sr se lee de forma literal, podra
generar exceos rlada la amplitud en la referencia al "ordenamienlo
iuridico".
Parece, por
tanto, ms lgico y consecuente con el principio de
legalidad
que l conducta sanconable se deduzca de la nfrecsin de la
by aplicaile como de las normas reglarnantarias que complunentan a
sta. Asl, se desprende de lo dicho por
la Sala Tercera al estimar to
siguiente:
En relacin con el artculo 20O del Oecreto Ley 1 de 999, la
Sala lambin disiente de la opinin del demandante, toda vez
quo, tal como indc la Comisin en su informe de conducta, en
el presenle caso la sancin administraya impuesta al
deiandante no deviene dircdannnte de la aplicacin del
arthulo 20o del Decreto Ley 1 de 1999, sino del ncumplimiento
de lo normado en los Acuerdos N" 7-2000 de 19 de mayo de
2000
y delActerdo N' 9-0'l de 6 de agosto de 20Ol
re.
2. Principlm del Derecho Sancionador:
La aplicacin de sancin administrativa se eocueatra aparejada a
los principios del Derecho sancionador. Es asf
que la sancin
administratfua no podrle
eer impuesta sin la atBncin a lo principios que
configuran su determinecI.
Este sentido, los principios del Derecho sancionador, como se
advirti ante, etnergen dd Dereoho
penal. e trata de principios que en
esfrcto serrsu informan y confquran el alcance y efecto de la actividad
17
ALARCN SOTOMAYoR, L., 6t al, Derec'ltE Adinrralffo Sancionador, Lex
Nova, Valladold,2010,
p. 130.
18
Cfr. Corte Suprema de Justici, Pleno, Advertenca de lncatitcionalidad,
Eeniamtn R&guez Avila vs. Cantalola Geoeral & la Reblica, Sontencia de
2 da
junio de 2007. M.P. Adn Amulfo Ariona.
le
Glf. Corte Stprema de Justicia, Sala 3t, Proceso Contencbso Administratvo de
Plena Jurisdiccin, Jos Manuel Anz vs. Cunisin Nacional de Varores,
Senlencb de 22 de sepembre d6 2{XE, M.p. Adn Amullo Arjona.
111
sancionadora. De ah que la doctrina como la jurisprudencia
comparada
coincidan al sealar que los principios del derecho sancionador sean
nicamente exigibles en los casos de apliccin del rus puniendi del
Estado, estos son en lo sustancial principios derivados del principio de
legalidad, en concreto, como lo sostiene la Sala Tercera de la Corte
Suprema de Justicia, 'los principios que fundamentan esta facuftad son los
de legalidad, tipicidad, iretroactividad, ptoporcionalidad, regla del "non bis
in dem', culpabilidad y de prescipcino.
En nuestro medio, en la mayorla de los casos estos principios se
deducen impllcitamente de la regulacin administrativa aplicable, pero por
encima de todo dimanan del artculo 31 y 32 de la Constitucin Polftica;
normas que consagra el principio de legalidad y debido proceso en
Panam. A partir de estos preceptos constitucionals, como seala Jovan
Burgos, se tiene que para que se pueda llevar a cabo un prccedimiento
administrativo sancionador, se reguere que la infraccin o la fafta
administntiva haya sido previamente descrita o contemplada en una Ley
o notma. De sta manea, tambin se garantiza el cumplimiento de otru
serie de
preceptos tales como la inetroactividad, tipicidad, etc.1 .
Sin embargo, ms all de la constatacin normativa en el Derecho
panameo los principios rectores de la potestad sancionadora del Estado
han sido resultado de la jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia.
Asf pues, pasamos a describir, aunque no exhaustivamente, la definicin
que le ha dado la doctrina jurisprudencial nacional a estos principios:
- El principio de legalidad:
'De conformidad con el principio de legalidad desarrollado el
mbito del derecho administrativo, que establece quela ley formal
debe establecer los principios bsicos del procedimiento
administrativo sancionador y definir los cuadros de infracciones y
sanciones y plazos de prescripcin, y competencias especficas,
se obserya que la Comisin Nacional de Valores est
debidamente facultada por ley para ejercer la potestad
sancionadora. De igual forma, la ley de valores regula los
recursos que se pueden interponer contra las decisiones
adoptadas por la Comisin, (artculo 15), las actividades que
estn prohibidas en el mbito de aplicacin de la ley (ttulo Xll de
la ley), las responsabilidades y sanciones derivadas de quedar
20
Cfr. Corte Suprema de Justica, Sala 34, Proceso Contencioso Adminstrativo de
Plena Jurisdicci6n, Aquilino de Ia Guardia Romero vs. Comisin Naconal de
yalores,
Sentencia de 30 de enero de 2009.
21
JOVANE BURGOS, J., op. cit., p.292.
112
1',t3
inmersos en estas conductas (tltulo Xlll) y los procedimientos a
seguir en las investigaciones que se realicen (fitulo XVI),,22.
- El pincipio non bs in dem:
'En la doctrina y la jurisprudencia
si bien se ha sostenido que no
existe violacin al principio del non bis in fdem cuando los
Tribunales como la Administracin sancionan a una misma
persona por los mismos hechos, justificando
tal posicin en el
ejercicio del ius puniendi, de los Tribunales y al mismo tiempo por
la potestad sancionadora de la Administracin, dado que suponen
la aplicacin de distintos tipos de correctivos penales y
administrativos, que protegen intereses distintos en uno y otro
ordenamiento, esta no es la situacin que se plantea en el caso
in examine.
(.)
En este supuesto, hubo violacin al principio del non bis in ldem,
o Prohibicin de doble juzgamiento pues la Administracin
incurri en un exceso en la punicin al sancionarse dos veces el
mismo hecho. La administracin no poda ordenar el descuento
por tardanzas y al mismo tiempo ordenar la suspensin sin
derecho a sueldo por este mismo hecho"2s.
- El principio de tipicidad:
'As las cosas se debe reconocer que el rgmen laboral especial
del Canal de Panam, las sanciones disciplinarias obedecen a una
expresa tipicidad legal, la cual deriva de la ley, los reglamentos y
las convenciones colectivas. Por lo tanto, no le est atribuido a
ninguna de las partes de la relacin laboral del Canal de Panam
unilateralmente, crear o establecer stuaciones constitutivas de
faltas administrativas.
La anterior condicin de tipicidad de las sanciones, no slo es propia
del derecho laboral especial del Canal, sino que adems, es piedra
de toque del derecho sancionador del Estado panameo, el cual
encuentra su ms importante referente normativa en los (...)
indicados artculos 17
, 32, 302 y 322, de la Carta Fundamental.
22
Cfr. Corte Suprema de Justicia, Sala 3, Sentencia de 30 de enero de 2009,
Aquilino de la Guardia..., lbdem.
23
Cfr. Corte Suprema de Justicia, Sala 3a, Proceso Contencioso Administrativo de
Plena Jurisdiccin, Ruth Diana Rodrfguez vs. Mnstero de Trabajo y Desanollo
Laboral, Sentencia de I I de diciembre de 2009, M.P. Adn Arnulfo Arjona.
En este orden de ideas, el acto administrativo
de sancin
lisciptinaria,
debe ser pio'Oucto de la ocurrencia de un "illcito
ali"i"tr"tir"',
oenomirio entre nosotros
falta' la que ha de
"on.i"tiipr"
"'"r
sancionable, en un comportamiento
del sujeto
que
;;dr";t;
parcial contradiccin con una norma cierta v
previa
r!--rr
i rghen interior de la entidad
ptlblica especffica' La
tioicidad sionifica concrecin en los illcitos o faltas administrativas'
;;;'iA;;ada
alguna sancin, con la norma
que establece
dicha situacibn cmo reprochable2a"'
- PrinciPio de culPabilidad:
"ElDerechoAdministrativosancionador,queeselquenosocupa
en el presente caso, es una manifestacin
del ordenamiento
pr"itr6 Ar Estado,
por lo que los principios del orden
penal son
ic"con en esta materia, con ciertos matices
que varlan
por
i"- nlir"." administrativa
del
proceso' En este sentido' la
orin"ti""ion,
en el desarrollo de su potestad sancionadora
oeoer-iespetr
las garantas y derechos reconocidos
a los
ciudadanos.
La concepcin
de la culpabilidad
en el
.derecho
administrativo
,non"do|. es distinta a la concepcin de culpabilidad
del
"r""ho
p"n"l, debido a la finalidad
que persigue cada materia'
gn
-
t"n.On a este
principio, quien ejerce la potestad
sancionadora
debe comprobr,
a parte de la existencia de
[i.tir- o"L incumpliminto
de una norma legal'
que el
"7Jiri".t"
otocio a una actuacin intencional o negligente
l;;ri"to
qr" se pretende sancionar' En definitiva' en el derecho
or-nl"iirtiuo
sncionador se requiere la concurrencia
del
;;.6 subjetivo de la culpa o dolo' vistos bajo la ptica
p"rti"rt"t del erecho Administrativo"2s'
- PrinciP'a de netroactivdad:
2a
cfr. corte suprema de Justica, sala 3", Advertencia
de lleglidad,
lutgrilad
del canat de
panam
r. t u-intot de 13 de
iulio
cte 2005, Sentencia de 5 dq
i"i"rui" " 2007, M.P. Vlctor Leonel Benavides Pnilla'
IJ
ir.'o-rt"-Srpi"ia
Oe.lusirci, St" 3",
pro"".o
Contencioso Administrativo
de
pr"-,i"
J,irt.o"iion,
Hy sLp, .., ,;. Eite Regutador delos se/vlc,bs P(tblias'
b".i"*i o" zs d agosto de 2005, M'P Adn Arnulfo Arjona'
"Sobre el particular, la norma legal que modifica el artlculo 1 de
esta Ley no expresa que tiene efectos retroactivos, ya sea por ser
de orden prlblico o inters social, tal cual lo ordena la Constitucin
de la Repblica en su artlculo 43, que no huelga decir, establece
el principio de irretroactividad de las Leyes, mportantsimo en
cuanto pilar del Estado de Derecho, que se traduce en esa
confianza
para la sociedad
que genera la seguridad
y certeza
jurfdica en la vida de relacin y situaciones pblicas y privadas
reguladas por el Derecho"26.
4
-
Principio de proporcionalidad:
"El poder sancionador est sujeto al principio de legalidad, lo que
determina la necesaria cobertura de sta en una norma con rango
legal, as como al principio de proporcionalidad, lo que abarca que
la medida decretada debe adecuarse al hecho generador de la
misma"27.
- El prncipio de prcscripcin:
'Con relacin a la prescripcin de las faltas administrativas el
artfculo 145 de la Ley N'9 de 1994, Ley de Carrera
Administrativa, establece el trmino de 30 dlas
de prescripcin para la persecucin de las faltas administrativas
que no tienen prevista la sancin de destitucin y 60 dfas en caso
de faltas con sancin de destitucin directa, contados desde que
el superior
jerrquico inmediato tuvo conocimiento de los actos
sealados.
Es decir, que en el caso que se analiza, como la sancin que se
impuso a la funcionaria RUTH DIANA RODRGUEZ GUERRERO,
no es la destitucin, sino la suspensin por dos dlas, sin derecho
a salario, la persecucin de la falta administrativa
que se le
endilg, prescriba en el trmino de 30 das"28.
2s
Cfr. Corte Suprema de Justca, Sala 3a, Proceso Contencioso Administrativo de
Plena Jurisdiccin, Marco Aurclo Aguilera vs. Universidad de Panam, Sentncia
de 24 de octubre de 2007, M.P. Hiplito Gil Suazo
27
Cfr. Corte Suprema de Justicia, Sala 3", Proceso Contencoso Administrativo de
Plena Jurisdiccin, PRECONSA vs. Alcaldla de Chagres, Sentencia de 27 de abril
de 2009, M.P. Adn Arnulfo Arjona.
28
Cfr. Corte Suprema de Justicia, Ruth Diana Rodrfguez vs. Ministerio de Trabajo
y Desanollo Laboral..., lbfdem.
114
115
3. El Procedlmento Sanconatorio
y sus Garantas:
Como se ha podido ver la potestad sancionadora del Estado en lo
absoluto presupone un poder vasto, por el contrario ,
prima facie encuentra
sus lmites en 6l princpio de legalidad etableoido en el artlculo 31 de ta
Constitucin Polltica. No obstante, lo llmtes al poder sanconatorio no
slo ernergen a nivel sustancial del principio de legalidad, sino tambin en
el plano adjetivo de la garantfa del prooeso en el ejerccio de la actividad
sancionabria. En otras palabras, la potetad sancionadora del Etado se
ve sometitla a los principios y garantlas formales y materiales derivados
del artlculo 31
y 32 clel Texto Fundamental.
Sin duda alguna, de no ser por un proceso justo el ejercicio del
poder sancionatorio resultarla arbitrario. De ahl que en el marco de un
Estado Constitucional
y Democrtico de Derecho sea ineludible cumplir
con el ritual inter procedimental con vistas a determinar la procedencia o
no de la sancin administrativa y los motivos de sta.
En nuestro
pas, laiurispudencia evolutiva de la Corte Suprema de
Jtsticia ha dado lr.rgar a la consideracin de que los principios y garantas
que son aplir:ables al proceso sancionatorio emergen de lo dispuesto en
el artlculo 32 de la Constitucin Polftica y del artlculo I de la Convencin
Amercana de Derechos Humanos, ratficada medante Ley 15 de 28 de
oclubre de 1977. De aouerdo con stas disposiciones, ha indicado la Sala
Tercera, los denominados prooesos "sancionadorc
[...]
deben estar
prccedidos del debido tmite, y pr ende de ciertas garantlas pr@eales,
'en
pacum del derecho de defensa@.
La opinio
uis
a la que nos referimos, si bien es ampliamente
aceptada en la adualidad, no ha sido el resultado de un debate pacifico3o.
A la tuz de la Constitucin de 197
,,
antes de las reformas
que est ha
sufririo, se consideraba de forma restringida que el debido proceso legal
no era una garantla gue afectaba a los trmites adminiskativos realizados
a fi intemo de la Administracin Pblica.
20
cfr. Corte suprema de Justicia, Sala 3', Proceso Contencioso Admnistrativo de
Plena Jurisdiccin , Eusebia Caldet$t Y. Minrlerb do Sarud, Sentencia de 14 de
agosto de 2003. M.P. Adn Amulfo Arjona.
30
Md. FABREGA ZARAK, R., El Dbdo Proceso en la Adminiracin
pblica,
Ponencia publicada n
julio d 1995, disponble en:
http:bd.orgnoiudicial.
gob.palregitro.html.
116
No obstante, est orientacin ende a cambiar en la medida que
se introdujefon refonnas al lexto constitucional, pero sobre todo, mediante
la conformacin doctrinal y jurisprudencial
del bloque de la constitucional,
a partk del cual se integr al conjunto normativo que compone el texo
constitucional el artfculo I de la Convenein Americana de Derechos
Humanossr. Asl, suiendo la doctrina del bloque, la Corte Suprema de
Juscia corisidera en materia sancionatoria lo siguiente:
En relacin a este puntg debemos ,anife"lar" que
el
fundamenlo Gonstitucional de la Potestad ancionadora del
Estado o de la Administracin lo encontrarnos en el Tftulo lll
denominado de los Derechos y Deberes tndividuales y
Sociales, Captulo I de Las Garantfas Fundamentales,
artc{lo 32 de nuestra Carta Magna integrada con el artfculo
I de la Convencin Americana de Derechos Humanos,
aprobada mediante Ley No. 15 de 28 de octrbre de 1977, que
a la letra establecen lo suiente:
(...)
De acuerdo con la norma citada en el ejercicio de esta
potestad sancionadora que tiene el Estado, en la esfera
judcial como en el mbito administrativo, se tiene garanlizar
el cumplimieno del derecho al debido proceso gue consagr
la Constitucin3z.
Desde esa perspectiva, se entiende por tanto que la garantla del
debido proceso en el procedimiento sancionador alude "a los derechos a
sar juzgado por tribunal competente, independiente e imparca|
preestablecido en la ley; permith la bilateralidad y oontrcclixin, apodar
pruebas en su descargo, obtener senleneia de fando gue saflsfaga /as
prctensiones u oposhiones, la utlwin de las medios de impugnacin
legalmente estabbcido*, y que so ejeanta la deoisin
jwtdixional
profeida cuanda sfa sa encuenfte ejacutoriadass". Y, gue en
corrsecrencia, 'en cada una de las efapas sicas del proceso
administntiw sancbnador, a saber: Ia fase de acusacin ofomulacin de
Ios ca4los el momento de /os descargos o defensa fiente a la acusacin,
en el periodo de pruebas y en la etapa de la decisin de fondo de la causa,
31
Vid. HOYOS, 4., Justicia, Damocracia y Estado de Derecho, Serie Ensayos y
Monografls Judiciales, Fanam, 1996, pp. 98-105; y MOLINO MOLA, E., L
Junsdiccn Conituclanal en Panam. En un Eudo de Derecho Compando,
Bbloteca Jurldica Dike, Bogot, 1998, pp.432-439.
@
Cfr. Cort Suprema de Justcia, Sala 3', Proceso Contencioso Administrativo de
Pfena Jurisdictin ,
Marla de CanEn Lezcano Conrrcras
ys.
PIJ. . . , lbldem .
33
tb,d.
la Administracin tiene que garantizar el respeto del debido proceso
legala.
En la actualidad, sin embargo, la garanta del proceso
sancionatorio no se agota con la sola remisin a la complementariedad del
artculo 32 dela Constitucin y el artlculo I supranacional. Para tal efecto,
la ley ha procurado establecer vfas idneas para la sumisin del
procedimiento sancionador al debido proceso legal3s. As, en el mbito
legal, el derecho a un debido proceso se encuentra establecido de forma
general en el artfculo 34 de la Ley 38 de 2000, el cual, siguiendo lo
establecido en el texto constitucional y la norma convencional de derechos
humanos, determina que las actuaciones administrativas de todas las
entidades pblicas se efectuarn sin menoscabo del debido proceso legal,
con objetividad y con apego al principio de estricta legalidad. Y, en
concreto, lo establece y desarrolla el artlculo 200 numeral 31 de la Ley 38
de 2000, al supeditarlo al cumplimiento de ciertos requisitos de
procedimento, como lo son "e/ derecho a ser
juzgado
conforme a los
trmites legales (dar el derecho a audiencia o ser oldo a las paftes
inteesadas, e! deecho a proponer y practicar pruebas, el derecho a
alegar y el de rccunir) y el derccho a no ser
uzgado
ms de una vez por
la msma causa penal, policiva, disciplinaria o administrativa".
Ms all de lo anterior, de forma mucho ms reciente, la garantfa
del procedimiento sancionatorio tiende a asociarse con "una nueva
veftiente del Derecho administrativo, concebido desde la perspectiva de
/os derechos humanos que supone un revulsive en el enfoque dogmtico
tradicional de nuestra disciplina jurdica'86. Esta perspectiva, guarda
relacin con la doctrina del control de convencionalidad3T iniciada a partir
31
lbfd.
s
Sobre el debido proceso exste en Panam una nutrida y sistemtca
jurisprudencia de la Corte Suprema de justicia, asl como una doctrlna jurdica de
amplia tradicin. Entre las principales obras que abordan el debido proceso en
nuestro pals, vid. HOYOS, 4., El Debido Proceso, Temis, Bogot,
'1996;
FABREGA ZARAK, R., OP. Cit.; BENAVIDES PINILLA, V., OP. Cit.; FABREGA
PONCE, J
30
JINESTA LOBO, E., La Construccin de un Derecho Administrativo Comn
lnteramericano: Reformulacin de las fuentes del Derecho Admnstrativo con la
Constitucionalizacin del Derecho lnternacional de los Derechos Humanosn,
Revista lberoamericana de Derecho Pblico y Admnstrativo, ao 11, No. 11-
2011, p. 2.
37
Sobre el control de la convencional, entre otros vd. FERRER MAC-GREGOR,
E., lnterpretacin conforme y control difuso de convencionalidad el nuevo
paradgma para el juez mexicano>r, en CARBONELL, M., y SALAZAR, P.
(coords.), La Reforma Constitucional de Derechos Humanos: un nuevo
paradigma, Ul',lAM, Mxico, 2011, pp. 339-429; HITTERS, J., Control de
del caso Almonacid Arellano y otros vs. Chile1', resuelto por la Corte
lnteramericana de Derechos Humanos. Como indica Ernesto Jinesta, el
control de convencionalidad "constituye
un novedoso tpico que
evoluciona las fuentes del Derccho Administrativo intemo y, desde luego,
el ejercicio del contrcl de legalidad por pae de ta jurisdiccin
contenciso
administrativa4e. Ahora bien, es importante sealar que si bien la figura
del control de convencionalidad tiene origen en el caso citado, del ao
2006, la raz de la doctrina iusadministrativista fundada por la Corte
lnterameticana proviene del caso Ricatdo Baena y ofroc
ys. panamao;
sentencia que dio inicio a lo que ya califica cierta doctrina como un lus
com m une admini strativo interamericanoal .
lll. El Derecho Adminstrativo lnteramericano y el
.
Procedimiento Sancionador:
't. La renovacin de los principios y garantas del procedimiento
sancionador a partir de las decislones de la Corte
lnteramericana de Derechos Humanos:
Se vene a denominar Derecho administrativo interamericano a la
'obligada rclectura del Derecho Administrativo, en clave de Derechos
Humanosa2, en particular con respecto a las orientacones sobre la tutela
de los derechos de los particulares
frente a la Administracin delineados
Constitucionalidad y Control de Convencionalidad Comparacn, en W. AA., /X
Congreso Panameo de Derecho Procesal, lnstituto Colombo
panameo
de
Derecho Procesal, Panam, 2012, pp. l-25. En
panam,
vid. BARRIOS
GONLEZ, 8., tntroduccn at Constitucionatismo Contemporneo. lntoduccin
al Neoconstitucionalismo, Universal Books,
panam,
2012.
38
Corte lDH, caso Almonacid Aretlano y otros vs. Chllq Sentencia de 26 de
:gptembre
de2006 (Excepcones preliminares, Fondo, Reparacones y Costas).
3s
lbldem, p. 10.
10
Corte lDH, caso Ricardo Baena y otros (270 trabajadores) vs.
panam,
Sentencia de 2 de febrero de 2001 (Fondo, Reparaciones y Costas).
4r
Asl tambn se refiere la doctrina en torno a la dogmtica administrativista
emanada del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Jos M. Bandrs
Snchez, seala que de las decisiones de dicho tribunal han contribuido a renovar
ciertos dogmas clsicos del Derecho administrativo; cuyo resultado ha sido
.la
formulacn de un rus commune de los derechos humanos propiciada por la
doctrina del Tribunal Europeo de Derechos Humanos como explicitacn de las
tradiciones comunes de los Estados miembros en asegurar el mayor valor o
respeto de las libertades pblicas que traspasa las fronteras de los principios
generales deducidos en el interior de los ordenamientos jurdicos
nacionales,
dando origen a una estructura uniforme de la doctrina de los derechos
fundamentales de los ciudadanos frente las injerencias de los poderes pblicos,.
Md. BANDRES SANCHEZ-CRUZAT, J., tjerecho Admn;trativo
i
Tounat
Europeo de Derechos Humanos: (comentaios a la ttima juisprudencia
admnstativa del Tibunal de Estrasbutgo), Civitas, Madrid, 1996, p. 32.
12
JINESTA LOBO, E., op. cit., p. 2.
119
en la jurisprudencia de la Corte lnteramericana de Derecho Humano. Se
trata como seala el Catedrtico de Derecho Adminishativo de la
Universidad Escuela Libre de Derecho de Costa Rica, cle un
replanteamiento dogmtico acerca de las fuente kadicionales del
Derecho adminietrativo, empezando por el rancio principio de legalidad.
Desde esta
perspectiva,
el Derecho administrativo interno se nutre
o complementa
por medio de los principios y derechos establecidos en los
nstrumentos interamericanos de derechos humanos
y la
jurisprudencia
inlerarnericana; crendose asl llas de entrelazamiento" del
"ordenamiento
jurdico-prlblico
intremacional y los ordenamiento
jur[dicos
nacionales(3. Ms en concreto, incde en el plano judicial, ya que de
acuerdo con la doctrina del control de convencionalidad 'el Poder
iudicial
debe eerver una esper;ie de 'contrcl de convencionalidad" ente las
normas
jurldicas intemas que a$ican en /os casos concretos y la
Convencin Amerlcana de Derechos Humanos". De ahl que sostenga
Jinesta Lobo
gue "Para los
iueces
y tribunales del orddn confercioso-
administrativo, el "Control de convencionalidad constituye todo un reto y
revulsivo en el ejercicio de su funckln de fiscalizar la confomidad
sustancial an el ordenamiento
juridico de la funcin administrativa". Esto
es, ya que el "Contol de Convencionalidad" engrosa y amplia,
considercblemente, el pametrc de legalidad, en sentklo amplio, con el
cual el
juez contencbso-administntivo &be contrastar las cpnducfas de
los poderes ptlblims cuando son impugnadas porros administados*.
En Panam, el e.iercicio del control de convencionalidad atravesa
en eslos momentos un procso de desanollo importante a nivel de la
jurisprudencia de la Corte Suprema de Justicia, sobre todo en cuanto al
derecho al debido proceso legal. Asl, el Pleno de nuestra mxima
Corporacin de Justca ha salado, con furdamento en la Opinin
Consultiva OC-18/03 de 17 de septiembre de 2003 (Serie A, No. 18, prr.
123), que el debido procso como derecho fundarnental
*constuye
un
Imite a la actividad eatal, se refiere al coniunto de riaguisifos
que deben
observarsa en las instaneias procesa/es a efecfos de que /as personas
estn en condbiones de defen&r adecuadamonfe sus derBchos anfe
cualquier (...) acto de autodad gue pueda afectarlos'as. Asl tambin, la
Sala Tercera de lo Contencioso Administrativo ha asumido la "obligacin
tutelar de cantol de canvenclonalidad, confonne a los extremos indicados
13
CHM|D-A3MANN, E.. La Cencia del Derecfio Administratvo ante el relo de
la lnternalizacin de las Relacionss Administrativas, Revisfa cb Admhiskacin
Pblica, No. 171, septiombre-diciembre 2006, pp. 7-34 (p. 26).

JINESTA LOBO, E., op. cit., p. 12.
6
Cfr. Corte Suprerna de Justicia, Amparo de Garantlas Conttucionales, Lesrle
Palo Samudio vs. /IVAC, Sentencia de 29 de maro de 2011, M.P. Harley
Mitchell.
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120
121
por la Corle lnteramericana", para dar cumplimiento a las obligaciones de
intercambiabilidad para la adquisicin de medicamentos grenricos (Ley 1
de 10 de enero de 2001), dentro del caso de la Licitacin Pblica No. 01-
2005 convocada por la Caja de Seguro Social para
.adquisicin
de
lnterfern Beta 18,250 MCG, inyectable$.
Ahora bien, al margen de lo anterior, lo que nos interesa destacar
es gue
a partr de las decisiones de la Corte lnteramericaa de Derechos
Humanos se ha forjado una nutrida docfria de Derecho administrativo que
tiende a renovar los principios y conceptos tradconales de Esta rama del
derecho. En especial la conformacin de las orientaciones de la Corte en
materia de Derecho adminstrativo se inscribe en el rnbito del
procedimiento sancionatorio, en particular con relacin al articulo I y 25
convencional en cuanto al debdo proceso; normativa a partir de la cual se
ha precisado y refoaado la garantia de los derechos y principios del
procedmbnto sancionador a la vista del ordenamiento
jurdico
interamericano. Como se seal antes, la construccin docinal de la
Corte lnteramericana en este sentldo, tiene como
punto de inflexin la
sentencia emitida en el caso Ricado Baena y ofros, ya que en sle se
distingui por prirnera vez en sede interamericana que en el proceso
administralivo y en lodas aquellas actuaciones que guardan relacin con
la afectacin o modificacin de un derecho fundamental, prevalece el
cumplimbnto de las garantlas procesales.
Asl pues, nos referremos centralmerte al caso Ricardo Baena y
otros, ayudados tambn de otras decisiones que se han encargado de
delimitar bs contomos del procedimiento sancionador.
2, Concepto y alcance del Procedimiento Sanconatorio:
Como se ha sealado, la
jurisprudencia
de la Corte IDH ha sostenftJo
una hermenutica integradora de los artfculos I y 25 del Pado de San Jos.
Asl, en casos emblernticos corlo la sentencia emitirla dentro del caso Nios
de a Cale, ha sostenido que para "efectuar un examen del nnjunto & las
actuaciones
juciales
intemas" y'bbtener una percepc:in intqra,l & tales
actuaciones", "establerer si esrrlfa o no evidente que dichas astuacones
ntravenen los estndares sobe deber de inwstigar y derceho a
ger
odo
y a un recurso efedivo' se &be tomaren cuenta el mnbnido de las aculos
e
Cfr. Corte Suprem de Justcia, Sala 3, Proceso Contencioso Adminstratvo de
Derechos Humanos, Denis Esther Daz, entanca de 1 de dcembre de 2009,
M.P. Hlplito Gil Suazo.
1 (1), 8 y 25 de la Convencin'd7 . En este asunto, el cual sirve de antecedente
al caso Ricardo Baena y otros, la Corte advirti que existe responsabildad
derivada de cualquier actuacin ilegalmente ejecutada indistintamente del
rgano de poder que lo desanolle, sea
judicial, ejecutivo o legislativo. Bajo
este supuesto, la Corte rechaza entonces la desproteccin de los derechos
y garantas en las actuaciones del Estado y se manifiesta a favor de un
proceso garantista que preserve las libertades individuales positivizadas en
las declaraciones y convenciones de derechos humanos como la propia
Convencin Americana de Derechos Humanos.
En el caso Ricardo Baena y otros, ms en concreto, la Corte seal
que el cumplimiento correcto del debido proceso, constituye una de las
herramientas positivas de mayor importancia para el Estado Democrtico
y por consiguiente para el respeto y buena administracin de este, sobre
los derechos humanos. En especial, distingui que los principios y
garantas del proceso penal, como lo son el de debido proceso, tambin
son aplicables al proceso sancionador. As se deduce al afirmar que
"cualquier actuacin u omisin de los rganos esfafa/es dentro de un
prcceso, sea administrativo sancionatorio o juisdiccional,
debe respetar el
debido prcceso legal", pues "es un derecho humano el obtener todas las
ganntias que permitan alcanzar declsrbnes
justas,
no estando la
administracin excluida de cumplir con este deber. Las garantlas mnimas
deben respetarse en el procedimiento administrativo y en cualquier otro
prccedimiento cuya decsin pueda afectar los derechos de /as
personasas.
As pues, el fallo del caso Rrbardo Baena y otros como tambin se
hizo en el caso lvcher Bonsfern, quien fuera privado de su nacionalidad a
travs de una resolucin dictada por la Direccin General de Migraciones
y Naturalizacin, entidad de carcter administrativo, que declar sin efecto
el tltulo de nacionalidadae, la Corte descarta cualquier forma que consienta
el cumplimiento del debido proceso nicamente en causas de tipo penal,
y no en otros; arin cuando se pretexte la carencia de una ley de
procedimiento administrativa o bajo el supuesto del poder discrecional.
Esto es, ya que si bien puede darse el caso que un pafs parte no contemple
un procedimiento administrativo, lo cierto es que de acuerdo con la norma
consttucional que resguarda el debido proceso (consagracin tpica en las
cartas constitucionales democrticas) y sta con relacin a la Convencin
Americana de Derechos Humanos, se entiende el amparo constitucional y.
convencional del derecho a un debido proceso y la obligacin consecuente
47
Corte lDH, caso "Nios de la Calb" (Vilagrn Morales y ofros vs. Guatemala),
Sentencia de 19 de noviembre de 1999, (Fondo) Serie C. No. 63.
aB
Caso RlcaCo Baena y otros vs. Panam, pn. 124 y 127.
ae
Corte lDH, caso lvcher Bronstein, Sentencia de 6 de febrero de 2001
(Reparaciones y Costas), prr. 105.
i
n
,i
i
I

il
iir
,&,
ffi
122 123
de cumplir con un proceso
basado en etapas procesales y el derecti
defensa de las partes.
Es asf que, la sentencia deja explicitado qe
l
potestad sancionadora del Estado se encuentra lntimamente vinculada'
las garantfas mlnimas que las constituciones democrticas y la convencin
contemplan; pues, seala que el artlculo 8.1 del Pacto de.San Js "es
igualmente aplicable a las situaciones en que alguna autoridad pblica,,na
judicial,
dicte rcsoluciones que afecten la detetminacin de tates
detechos'ao.
4
2.1 Principios del Procedimiento Sancionatorio adoptados a
nivel lnteramericano:
a) El Principio de Legalidad y Retroactividad:
Esta categora de principios involucra al Estado para su
autolimitacin y por ende, para que adquiera clusulas de razonabilidad y
proporcionalidad libertaria, pues la legalidad es'un sinnimo de derecho,
de odenamiento jurdico'61 . El principio de legalidad implica que para
poder imponer una limitacin conforme a los Convenios internacionles,
debe existir previamente una norma de derecho nterno, es decir, un
elemento que impregne los mismos y corresponde con el principio de
preeminencia del derecho"52.
En este sentido, la Corte ha sostenido en el caso Ricado Baena y
ofros que en aras de la seguridad es imprescindible que la norma penal o
administrativa, preexista y sea de conocimiento antes de la ocurrencia de
la accin o contravencin que ella deba sancionar. Esto es, ya que sin la
tipicidad de una conducta previa a su ejecucin, serla improbable
materialmente que exista reproche de parte del poder punitivo del Estado.
De ah que la Corte convenga que "la calificacin de un hecho como ilfcito
y la frjacin de sus efectos
jurdicos"
deban 'ser prcexistentes a la conducta
del sujeto al que se considera infractof', pues de lo contrario "/os
paiculares no podran oientar su compoftamiento conforme a un orden
jurldico
vigente y cieo, en el que se expresan el reproche social y las
consecuencas de sfe63. Ahora bien, este principio supone adems que
en la aplicacin de la sancin administrativa, antes "debe analizarse la
50
Caso lvcher Bronstein, p*r. 101.
sr
ALARCN REQUEJO, G., Esfado de Derecho, Derechos Humanos y
Democraca, pautas para la racionalidad jurldco-poltca
desde Elfas Dfaz,
lnstituto de Derechos Humanos Bartolom de las Casas, Madrid, 2007, p. 493.
52
TJBEDA DE TORRES, A., Democracia y Derechos Humanos en Eutopa y en
Amrica, Coleccin Jurdica Genenl, Madrid, Reus, 2007, p.546.
53
Caso Rrbado Baena y otros, pn. 106.
gravedad de la conducta y la proporcionatidad de la sancine,'tomando
n cuenta las circunstancias atenuantes
y agnvantes que pudieran
concunir en el caso's.
Por otro lado, la Corte ha considerado
que "en un Estado, los
pincipios de tegatidad e inetroactividad prcsiden la actuacin de fodos /os
rganos del Estado, en sus respectivas competencias,
particularmente
ciando viene a! caso del eiercicio del poder punrtivo en que se manifiesta,
con mxima fuerza, una de las ms gnves e intensas tunciones del Estado
frente a /os seres humanos: la represin66. Es ms, este principio no se
agota con la remisin estricta a la normativa existente sino que guarda
racn con el principio de seguridad
jurldica, el cual como anota
Santofimio Gambo
presupone "que la administracin en el Estado de
Derecho no puede arbitrariamente resolver los conflictos que surjan con
los particulares, por el contrario debe someterse a la normatividad
establecida"5T.
As se refiere la Corte en el caso Lpez Mendoza vs. Venezuela, al
sealar
que "en el marco de las debidas garantas establecidas en el
atculo 8.1 de la Convencin Americana se debe salvaguardar la
seguidad
jurdica sobre e! momento en el que se puede imponer una
sancin. Al rcspecto, la Cote Eurcpea ha establecido que la norma
respectiva debe ser: i) adecuadamente accesble, ii) suficientemente
precisa, y iii) prcvisible. Respecfo a este ltimo aspecto, la Cofte Europea
utitiza et denominado "est de prcvisibilidad", el cual tiene en cuenta tres
criterios para determinar si una norma es lo suficientemente prcvisible, a
saber: i) el contexto de la notma baio anlisis; ii) el mbito de aplicacin
para el
que fue ceado la norma, y iii) el estatus de las personas a quien
est diigida la notma'68.
b) El Debido Proceso en el Procedimiento Administrativo
Sancionador:
En cuanto al artculo I y 25 de la Convencin, en el caso Ricado
Baena la Corte fue determinante al sealar que las garantas dimanadas
5a
Corte lDH, caso Apitz Barbera y otros ("Coe Pimera de lo Contencioso,
Administmtivo") vs. Venezuela, Sentenca de 5 de agosto de 2008 (Excepcin
Prelminar, Fondo, Reparaciones y Costas), prr.
s5
Corte lDH, caso Raxcac Reyes vs. Guatemala, Sentencia de 15 de septiembre r
de 2005, (Fondo, Reparacones y Cosfas), Sere c No. 133.
I
56
Caso Rrbardo Baena y otros, pt. 107.
57
SANTOFIMIO GAMBOA, J., Tmtado de Derccho Administntivo. Contencoso
Admnistrativo, t. lll, Unversidad Externado de Colombia, Bogot, 2004' p. 64.
58
Caso Lpez Mendozavs. Venezuela, prr. 199.
124 125
de estas normas no son excluyentes de otros procesos distintos a las
causas penales. Al conkario, son ineluctablemente aplicables a cualquier
procedimiento, entre ellos, el administrativo sancionador. Desde esta
perspectiva, la Corte llega a la conclusin de que no existe excusa
para
sustiaerse de esta obligacin, como tampoco cabe el argumento de que la
Administracin
priblica no est vinculada a garantizar dichos
preceptos' A
partir de esta consideracin, la Corte.indica que a diferencia de un
juicio
iin tuteta
udicial
efectiva, el carcter instrumental del debido
proceso tiene
plena vigncia
.ante
cualquiertipo de acto del Estadoe, a(tn cuando lea
'el
eveno que la administacin' carezca de la debida regulacintu, lo
-que
quiere decir que, cualquier actuacin u omisn de los ryanos esfqfa/e':
entro de un prcceso: sea administrativo sancionatorio o
iurisdiccional,
debe respetar et debido prcceso legal'$1.
El respeto al derecho al debido proceso' ha considerado la Corte
se hace extensivo adems a otros aspectos. Por ejemplo, supone tambin
una garanta de proporcionalidad en el plazo de desarrollo del
proceimento administrativo. As lo hace saber la Corte en el caso
'Xakmok
Kasek,toda vez que observa
que 'H aftculo 8.1 de la Convencin
establece como uno de ios elementos det debido proceso que aquellos
procedimientos que se desanollen para la deteminacin de los derechos
'de
las personas en el orden civil, labonl, fiscal o de cualquer carcte1,
deben'hace{o dentrc de un plazo razonable. La Corte ha considercdo
cuato elementos paru determnarla razonabildad del plazo: i) compleiidad
de! asunto, il cnducta de las autoridades, iii) actividad
procesal del
interesadolS|
y iv) afectacin generada en la situacin
iurdica
de la
persona involucrada en el proceso'z.
En adicin, el concepto de debido
proceso en materia
administrativa se ha ampliado hasta alcanza tambin l ifer de
fundamentacin del acto, resolucin o sentencia
que decide la causa
administrativa. Pues, la Corte en su
jurisprudencia ms reciente ha
sealado
que la decisin debe ser motivada, ya que el deber de motivacin
es una de las "debidas garantas" incluidas en el artlculo 8'1 para
5e
lbld., prr. 124.
*
6enli la Corte que "pese a que el Estado ateg que en Panam no exista
canerc adminstmtva al momento de /o /,echos del caso (diciembre de 1990) y
que, en consecuencia, rcgfa la dscrecionalidad administratNa con base.en elcual
e permitta el tibe nomiramiento
y remocin de los funconarios
ptbllcos, esfe
Tribunat considera que en cualquier circunstancia en que se imponga una sancin
administmtiva a un'tnbaiador'debe resguardarse el debdo proceso /ega/". vid.
Caso R,bardo Eaena Y
ot,os,
Prr.
1 31.
a1
lbld., pr. 124.
62
Cort;'lDH, Caso Xakmok Kasekvs. Pamguay, Sentencia de24 de agosto de
2O1O (Fondo, Reparaciones
y Costas), prr. 133.
salvaguardar el derecho a un debdo proceso y el derecho a defensa63'
Asf, eh d caso Lpez Mendoza vs. Venezuela puso de manifiesto
que:
[...]
la motivacin
"es la
justificacin razonada que permite
ilegar a una conclusin". Resalta la Corte que'El deber de
mtivar las resoluciones es una garanta vinculada con la
correcta administracin de
justicia, que protege el derecho
de los ciudadanos a ser
juzgados por las razones que el
Derecho suministra,
y otorga credibilidad de las decisiones
jurdicas en el marco de una sociedad democrtica. Por ello,
las decisiones
que adopten los rganos internos
que
puedan afectar derechos humanos deben estar
debidamente fundamentadas'
pues de lo contrario seran
decisiones arbitrarias. En este sentido, la argumentacin de
un fallo y de ciertos actos admnstrativos deben permtir
conocer cules fueron los hechos, motvos y normas en que
se bas la autoridad
para tomar su decisin, a fin de
descartar cualquier indicio de arbitrariedad"s4.
. De forma contraria, como sostuvo la Corte en el caso Apitz Babera
y otros'At no haberocundo lo anterior, la situacin realfue que el proceso
disciptinario termin siendo de merc tmte. Por consiguiente' la Co9
conde,a
que et Estado incumpti con su deber de motivar la sancin de
destitucin, violando con elto tas "debidas garantlas" otdenadas en el
aculo 8.i de ta Convencin Americana, en elacin con el atlculo 1'1 de
la misma, en periuicio de /os seores Apitz, Rocha y Ruggerias'
Ahora bien, al margen de lo anterior la Corte ha delineado
explicado
que existen un corpus de garantas mnimas del derecho al
de'bido proceso, no excluyentes y que son perfectamente aplicables al
procedimiento sancionatoria. As entre los elementos esenciales se
encuentran los siguientes:
1) El principio de presuncin de inocencia, sobre el cual explca
que: "exrge que una persona no pueda ser condenada mientras no exisfa
irueOa lten
de su responsabilidad
(..') Por lo tanto, si obra contra ella
'prueba'incompleta
o insuficiente, no es procedente condenada, sino
absolveld66.
s3
Caso Lpez Mendoza vs. Venezuela, prr. 149.
\
il
lbd., prr. 141.
65
Caso Aptfz Babe|a y otros, pn. 91.
66
Corte lbH, caso Cantoral Benavdes vs. Peru, Sentencia de 1 8 de agosto de
2000, (Fondo) Sere C No. 69, prr. 120.
126
127
2) Non bis in tdem: a travs del cual se pretende 'proteger los
derechos de los individuos
que han sido procesados por determinados
niii"i
i"
que no vuelvan a ser eniuiciado,s
porlos mismos hechos?
'
3) Acceso a la jurisdiccin: seala la Corte "difcilmente se podrla
decir qu quienes se ncuentran en condcone' de desventaia disfrutan
de un verdadeto acceso a la
iusticia
y se benefician de un debido
proceso
legal en condiciones de igualdad con quienes no afrontan esas
desvenfaT'as'8.
^
4) lgualdad en el proceso: "H aticulo 1.1. de la Convencin,
que
"t
un, ioh, de carcter
genera! cuyo antenido se extiende a foda /as
disposiciones det tratado, ispone la obtigacin... de respetar y gargntily
l'it"no
y libe eiercicio de los derechos y libeades alll reconocidos
"sin
dicimiiacin algunae.
5) Derecho a un tribunal competente e imparcial: en este apartado,
indica qe
,toda
persona suieta a
iuicio
de cualquier naturaleza ante un
ryano'del Estad deer contar con la garantla de que dicho rgano sea
cimpetente, independiente e imparciaiTo".
6) El derecho a plazo razonable del proceso:
.se
debe tomar en
cuenta tes etementos
para deteminar la razonabilidad del plazo en el cual.
se desanolla el prcceso: a) ta compleiidad de! asunto, b) la actiuidad
proiesat det interesado
y c)ia conduta-de las autoridades iudicialesql.
7) Derecho de defensa del inculpado: "un inculpado
puede
defendese
personalmente, aunque es necesanb entender
gue esfo es
ifao totamrnte si ta legislacin interna to permite' Cuando no quiere o
no
iueAe
hacer su defeisa
personalmente, tiene derecho de ser asistdo
poi un defensor de su eteccin. Pero en /os casos en /os cuales no se
'defiende
a s mismo o no nombra defensor dento del plazo establecido
iii
trv, tiene el derecho de que et Estado le ppporcione uno, que ser
'i*,uin"ao
o no segn lo establezca ta tegistacin intema'72' Por otro
iJo,
"n
este sentido t Corte ha establecido
que el "derecho a la defensa
u poaer ejercerse desde
que se seala a una persona como posible
67
Corte lDH, caso Loyza Tamayo vs. Pert, Sentencia de 17 de septiembre de
1997, (Fondo) Serie C No.33, prr. 133.
.to'tti,
foff , bpinin Consultiva, Oc-16/99 de 1 de octubre de 1999, prr' 119'
@
orte lOH, O'pinin Consultiva OC-04/84 de 19 de enero de
'1984, pn' 53'
^
cor iH, cso Tribunat consttuconat vs. Per(t, Sentencia de 31 de enero de
2001, (Fondo, Reparaciones
y Costas), prr. 77-.
;
hii rorl,
"."
Genie Lacyovs. Pi,raguay, sentencia de 29 de enero de 1997'
(Fondo, Reparaciones
y Costas) Serie C. No. 30. prr' 77'
ii
Cort lox, Opinin ionsultiva oo-l 1/90 de 10 de agosto de 1990, prr' 25'
autor o partcipe de un hecho punible y slo culmina cuando finaliza el
proceso;. Esto es, toda vez que
'tmpedir
que la perona eierza su
leycho
'de
defensa es potencar los poderes investigativos del Estado en
desmedro de derechos fundamentales de la persona investigada"' El
derccho a la defensa, ha dicho ta Corte "obliga al Estado a tntar al
individuo en todo momento como un verdadero suieto del proceso, en el
ms amplio sentido de esfe concepto, y no simplemente como obieto del
mismo'ils.
8) Derecho a un recurso efectivo'. "El atculo 25.1 de la Convencin
contempta ta obtigacin de /os Esfados Partes de garantizar, a fodas /as
personas bajo su
iuisd'tccin,
un recurso
iudcal
efectivo contra actos
'violatorios
d sus derechos fundamentales. La existencia de esfa garanta
"constituye uno de los pitares Ds,'cos, no slo de la Convencin
Americana, sino det propio Estado de Deecho en una sociedad
democrtica". Lo antrario es decr, la inexistencia de tales lBcursos
efectivos, coloca a una persona en estado de indefensin'na.
("
')
Para que
el Estado cumpla lo dispuesto en el atfculo 25 de la convencin no basta
con que los rcctrsos exrsfan formalmente, sino que es preciso que tengan
efecivdad en los trminos de aquet prccepto. Dicha efectividad supone
que,ademsdelaexistenciafomaldelosrecursos,stosdenresuftados
respuestas a las violaciones de derechos econocidos, ya sea en la
Coniencin, ta Constitucin o la ley. El Tribunal ha reiterado que dicha
obligacin implica que el recurso sea idneo paru combatir la violacin y
qui
"ea
efectiva su aplicacin
por la autoridad competente' En ese
entido, no pueden considerarse efecfivos aquellos recursos que, por las
condicbnes
generales del pals o incluso por las circunstancias
particulares
de un caso ctado, rcsutten ilusorios'n5.
c) La Limitacin de la Discrecionalidad en el Procedimiento
Sancionador:
La concepcin bsica de debido proceso representa una garantla
para los administrados frente a la administracin del Estado as como
iambin constituye un instrumento de la Administracin
para tutelar
justicia en el plano jurisdiccional como administrativo,
por cuanto est
dotado de un mecansmo
jurfdico, lgico y racional a travs del cual la
funcin pblica cumple con los postulados de legalidad. Asf, resulta
imprescidible
que las actuacones de la administracin estn
subordinadas a la ley, es decr, que la Administracin pblica solamente
se le permite lo que el ordenamiento
jurdico dispone y que solamente'
73
Caso Lpez Mendoza vs. Venezuela.
74
Caso Xakmok Kase& Prr.
1 39.
i5
lbfd., prr. 140.
puede conducirse dentro de los propsitos y de conformidad a las
prescripciones y procedimientos en ella determinados.
En contra de los presupuestos que otorgan sustento al principio de
legalidad se encuentran las operaciones administrativas arbitraras
que por
su- naturaleza, desconocen los lmites ciertos de la administracin del
poder pblico. No obstante, es de destacar que, tradicionalmente, han
convergido paralelamente.en la.administracin
priblica potestades que le
otorgan legtimamente apertura a sus actuacionbs sin necesidad de que
ello sea subterfugio para el abuso del poder a travs del uso arbitrario de
la discrecionalidad del Estado. Ciertamente, la administracin contempla
dentro de sus facultades, cierta flexibilidad que en circunstancias
particulares le permiten el uso proporcional de la discrecionalidad
(p. ej'
por motivos de orden pblico, inters general, urgencia notoria, etc.).
Resulta asf, siguiendo a Allan Brewer Carias'
que la necesidad
reduccionista de la discrecionalidad del Estado, parte de la promocin y
correcta aplcacin del principio de legalidad, por cuanto de ese modo' se
puede regular de manera ms o menos indeterminada la actividad
administiva, de forma tal que no sobrevenga en arbitraria, o lo que es lo
mismo, como llama la atencin Luigi Ferrajoli se genere una "crisis de la
leqalidad", esto es, la expresin de la ineficacia o ausencia de los controles
d bs poderes pblicos76, en su designacin como sujeto actvo del
ejercicio estatal y como autor y promotor de las normas
jurldicas del
mismo.
En ese sentido, la Corte plantea la minimizacin de las atribuciones
discrecionales del Estado. Destaca que las facultades discrecionales,
como lo son las provistas para remover personal del Estado, en caso de
que no se trate por requerimientos netamente del servicio ptlblico (iu
variandi), sino que se imponga una sancin administrativa a un trabajador
"debe resguardarse el debido proceso legal" por cuanto "las atribuciones
retacionadas con e! poder sancionatorio" "slo pueden ser eiercidas con
sujecin al debido prcceso'r7.
Para esto, la Corte seala en primer lugar que "es importante
que
la actuacin de la administracin se encuentre regulada", pues el Estado
'no puede invocar et oden pblico para reducir dscrecionalmente las
gantas de tos administrados. Por eiemplo, no puede la administracin
ictar actos administrativos sancionatoios sin otoryar a los sancionados
ta garantfa det debido proceso'a8. No obstante .lo dicho, la Corte admite la
76
FERRAJOLI, L., Derechos y Garantas. La ley del ms dbil, Trotta, Madrid,
2006, p. 15.
7i
Caso Rlcado Baena y otros, prr.
't
31 .
78
lbfd., prr. 126.
129
procedencia de cierto margen de discrecionalidad de la Administracin,
pues seala 'que los problemas de indeterminacin no generan, per se,
una violacin de la Convencin, es decir, que el hecho de que una noma
conceda algn tipo de discrccionalidad no es incompatible con el grado de
previsibilidad que debe ostentar la nrma, siemprc y cuando el alcance de
la discrecionalidad
y la manem en que se debe eiercer sea ndcado con
suficiente claidad con el fin de bindar una adecuada
proteccn para que
una inbrterencia arbitraia no se produzcae.
Lo anterior se entiende en la medida que se observa como lo hace
Garrido Falla, al referirse con Duez y Debeyre que "e/ poder discrecional
no es srno una delmtacn del principio de la legalidad desde el punto de
vista negativo, pues la discrecionalidad se da en aquellos casos en que
par defecto /as reglas
jurdicas no hay lugar a la aplicacin de tal
pincipio'. Aun con todo, no se puede olvidar que el ejercicio de la
potestad sanconadora es distinto de la potestad discrecional,
bsicamente,
porque en el caso del primero las actuaciones
administrativas estn sujetas al procedimiento previsto en la ley (principio
de legalidad), mientras que para el segundo, impera la discrecionalidad de
la autoridad. Es ms, en esa perspectiva la Corte en el caso Apiz Babera
y otros vs Venezuelasl ,
consider en el caso de la remocin de
jueces que
si bien puede darse que en algunos casos no estn amparados por un
rgimen de carrera, el Estado no deja de estar obligado a "que los
iueces
provisorios sean independientes y, por ello, debe otorgarles cierto fipo de
estabitidad y pemanenca en el cargo, puesto que la prcvisionalidad no
equivale a lbre remocin*2, ya que la "la provisionalidad no debe significar
atteracin alguna del gimen de garantlas para el bu_en desempeo del
juzgador y l salvaguarda de los propios
iusticiabtes'63.
En este sentido,
seala la Corte que ms all del estado de provisionalidad (interinidad) en
el cargo y del poder discrecional de la autoridad, impera el principio de
imparcialidad e independencia
judicial, los cuales no podrfan ser
conservados en la medida que no se garantizara un proceso justo en la
remocin de tales funcionarios.
En ese sentido, se puede concluir que la Corte ha sido consecuente
con la ms prxima teora moderna del derecho sobre el poder
discrecional. Pues ha entendido que la administracin goza de por s de
un margen de libertad en su actividad, no obstante, advierte que la
7s
Caso Lpez Mendoza vs. Venezuela, ptt.202.
80
GARRIDO FALLA, F., Tratado de Derecho Administratvo, Madrid, Tecnos,
1994, p. 182.
81
Caso Aptz Baen y otros vs. Venezuela,lbldem.
82
lbd., prr. 43.
83
lbld.
potestad discrecional del Estado no
presupone un poder absoluto, en su
lugar, implica que la Administracin solamente est facultada para lo que
positivamente se encuentra dispuesto y previo cumplimiento del debido
procedimiento administrativo.
Es decir que, como seala Allan Brewer Carfas:
[... ]
al referirnos al poder discrecional y, en particular, a
sus llmites, debemos distngur, primro, aquellas reas
. del acto administrativo que no se configuran realmente
como ejercicio del poder discrecional y que corresponde
al mbito de los llamados conceptos
jurdicos
indeterminados; sgundo, los lmites derivados de la
vigencia del principio de legalidad y que permite el control
de los actos administrativos en lo que no es realmente
discrecionalidad; y tercero, los lfmites que efectivamente
constituyen la reduccin de la discrecionalidad o de la
"libertad de apreciacin de los hechos", impuestos por los
principios generales del derechoe.
De lo que se deduce que el Estado no puede so pretexto del poder
discrecional activar el rgimen sancionador y sancionar incumpliendo el
debido proceso legal, ya que como indica la Cofte "En cualquier materia,
inclusive en la laboral y la administrativa, la discecionalidad de la
administracin tiene lfmites infranqueables, siendo uno de ellos el respeto
de los derechos humanos'05.
lV. Algunasconclusiones:
Los principios de la potestad sancionadora en Panam, como se
ha visto, son el resultado de una construccin jurisprudencial que desde la
dcada de los noventa se ha encargado de incorporar en nuestro Derecho
administrativo elementos trados de la doctrina
jurdica
como de la
jurisprudencia generada en tribunales extranjeros de tradicin continental.
En nuestro medio, sin duda alguna, ha sido la jurisprudencia del Pleno y
de la Sala Tercera de la Corte Suprema de Justicia, la que le ha dado
forma a esta potestad estatal con base a los elementos establecidos en el
artculo 31 y 32 de la Constitucin Polftica en torno al principio de legalidad
y el derecho al debido proceso; normas que si bien originalmente fueron
pensadas por el constituyente para el proceso penal, en la actualidad y a
la luz de las reformas constitucionales verificadas en la poca democrtica
que va de los aos noventa a la fecha, resultan claramente aplicables en
sl
BREWER CARIAS, A., Estudrbs de Derecho Admnistratvo 2o15-2oo7,Ediloal
Jurldica Venezolana, Caracas, 2007, p.137.
8s
Caso Rlcardo Baena y otros, pn. 126.
131
1
iir
:i,l
ii',
rj
t
ll
i
el ejercicio de la potestad
sancionadora. En el plano netamente jurdico, la
potestad sancionadora del Estado en Panam se ha visto ampliamente
favorecida por los efectos del bloque de la constitucionalidad, las reformas
constitucionales introducidas y la adopcin de la Ley 38 de 2000 sobre
Procedimiento Administrativo General.
Ahora, ms all de lo anotado, parece lgico pensar que una
potestad como est requiere de uniformidad en su desarrollo, lo cual si
bien es cierto se salva a travs del procedimiento administrativo general o
bien a travs del procedimiento especial establecido en determinadas
leyes, por qu no decirlo, precisa de una normativa que la homogenice. En
el derecho comparado, existen claros ejemplos sobre lo que me refiero
(p.ej. Ley de la Administracin Pblica espaola).
Por lo pronto, se reconoce que el Derecho administrativo de hoy se
est viendo sometido a una serie de influjos que ampllan el marco de
comprensin de ste, que lo complementan y que al mismo tiempo
plantean la reformulacin de sus fuentes tradicionales; lo cual si bien crea
un entramado complejo, presenta como nota caracterstica la ampliacin
del mbito de proteccin de los derechos subjetivos de los particulares y,
por tanto, de los principios y garantlas de la actividad sancionatoria. La
jursprudencia generada por la Corte lnteramericana de Derechos
Humanos y su recepcin en el derecho interno de muchos pases de la
regin asf como en Panam, confirman lo dicho. Asl pues, la direccin en
la que nos encontramos conduce a reconocer que los aportes dockinales
que genera la Corte lnteramericana de Derechos Humanos, constituyen
hoy ms que nunca fuente complementaria del ordenamiento jurdico
panameo, asl como fuente directa de praxis jurdica para la
Administracin Pblica en el ejercicio de sus potestades. En el mbito de
la potestad sancionadora, la consagracin del debido proceso
administrativo y la ampliacin de sus elementos en el plano interamericano
suponen un importante valioso que irradia con fuerza al derecho interno.
No obstante, parece necesario sealar que una consideracin como esta
no se agota alll, sino que tambin supone la aceptacin de los efectos que
producen sentencias como las del caso Ricardo Baena y otros, Lpez
Mendoza vs. Venezuela o Apitz Batbera y otros vs. Venezuela, por
mencionar algunas, tanto en su recepcin judicial
como en el plano
normativo, pues como ha sucedido a partir de la jurisprudencia del Tribunal
Europeo de Derechos Humanos, esta invita al legislador a corregir las
deficiencias normativas lesivas al orden de los derechos fundamentales, e
incluso a cubrir su inactividad mediante la adopcin de regulacin basada
en los estndares mlnimos sugeridos a nivel convencional.
.
.d
$

*
1!
&
tr
fr
fi
fl
t
132
133
V. Bibliografa:
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Democracia. Pautas para la racionalidad
iurdico-poltica
desde Elas Daz,
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SUMARIO: l. lntroduccin. Il. Fundamentos de la Potestad Sancionadora
del Estado. 1. Naturaleza de la Sancin Administrativa. 2. Principios del
Derecho Sancionador. 3. El Procedimento Administrativo Sancionador y
sus Garantas. lll. El Derecho Administrativo lnteramericano y el
Procedimiento Sancionador. 1. La renovacin de los Principios y Garantas
del Procedimiento Sancionador a partir de las decisiones de la Corte
lnteramericana de Derechos Humanos. 2. Concepto y alcance del
Procedimiento Sancionatorio. 2.1 Principios del Procedimiento
Sancionatorio adoptados a nivel lnteramericano. a) El Principio de
Legalidad y Retroactividad. b) El Debido Proceso en el Procedimiento
Administrativo Sancionador. c) La Limitacin de la Discrecionalidad en el
Procedimiento Sancionador. lV. Algunas conclusiones. V. Bibliografa.
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REVISTA
de la
FACUUTAD DE DERECHO
Y CIENCIAS POLITICAS
UNIVERSIDAD CATOLICA
SANTA MARIA LAANTIGUA
PANAMA

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