La planificacin

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Ezequiel ANDER EGG
Nociones generales
La planificacin es una actividad tan comn en nuestra poca que si se preguntase: quines
son los planificadores?, la respuesta conducira, indudablemente, a una nueva pregunta:
quin no hace planes? o! m"s que nunca una buena parte de la humanidad mide, pro!ecta,
e#perimenta, dise$a, coordina, en suma, est" planificando%
J. FRIEDMANN
Cuando se habla de planificacin, se suele uiliza! el "!#ino con dos alcances
dife!enes, pe!o que en nues!a concepcin no disocia#os$
la planificacin co#o elabo!acin de planes, p!o%!a#as & p!o&ecos.
la planificacin co#o p!oceso & es!ae%ia.
Con #ucha f!ecuencia, la idea que se iene de la planificacin, iende a que
"sa sea concebida slo co#o al%o c!isalizado en 'planes(, 'p!o%!a#as( & 'p!o&ecos(,
p!esenados en un lib!o o docu#eno esc!io, pe!o la planificacin no se a%oa en eso.
Co#o bien lo e)plica Maus, 'debe#os enende! la planificacin co#o una
din*#ica de c*lculo que p!ecede & p!eside la accin, que no cesa nunca, que es un
p!oceso coninuo que aco#pa+a la !ealidad ca#biane(. Aho!a bien, conside!a! a la
planificacin co#o p!oceso, i#plica planea!se ,a!ias cuesiones$ ane odo, concebi!
la planificacin co#o al%o que se !ealiza pe!#anene#ene &, en se%undo lu%a!, supe
un 'sise#a de planificacin(, en el que se hacen & elabo!an planes & p!o%!a#as, no
co#o un plan-lib!o, sino co#o un plan situacional. .a!a ello es necesa!io c!ea! un
con/uno de o!%anis#os, #ecanis#os & !elaciones funcionales, a !a,"s de los cuales
la Ad#inis!acin .0blica & la 1ociedad Ci,il a !a,"s de sus aco!es sociales &
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Adaptacin del texto Introduccin a la Planificacin Ezequiel ANDER EGG - Silo !!I - 1""1
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dife!enes o!%anizaciones, di!eca o indi!eca#ene de al%0n #odo es*n ine%!ados en
ese p!oceso. Eso supone #ucho #*s que la oal a!iculacin en!e los !esponsables
pol3icos, los cuad!os de la Ad#inis!acin .0blica & los planificado!es. En el caso de la
planificacin siuacional o es!a"%ica i#plica la concertacin de todos los actores
sociales involucrados en la sociedad global y no slo con aquellos con los que
se quiere hacer a travs de los planes y programas.
4n sise#a de planificacin consise, en esencia, en 'planifica! la planificacin(,
lo que i#plica ane odo una efeci,a coo!dinacin & co#unicacin en!e los
!esponsables de lle,a! a cabo los p!o%!a#as & los !esponsables de fo!#ula!los.
1upone pues, la supe!acin del aisla#ieno & sepa!acin que e)ise, de hecho, en!e
la oficina de planificacin & los !%anos e/ecui,os. 5 supone, a#bi"n, la necesidad de
supe!a! el #odo feudal de o!%anizacin & funciona#ieno de la Ad#inis!acin p0blica
!adicional. 6a!ea ha!o dif3cil a poco que se inene #odifica! el 'feudalis#o( de cada
*!ea de la Ad#inis!acin p0blica &, a0n de cada depa!a#eno.
1in e#ba!%o, lo susancial de la planificacin co#o p!oceso & es!ae%ia no es
eso, sino el planifica! eniendo en cuena la totalidad social en cuano el cone)o
#*s a#plio 7& a la ,ez condicionane8 de las *!eas de ine!,encin que han sido 7o ,an
a se!8 p!o%!a#adas. Eso conduce a p!esa! aencin a los dife!enes actores &
seco!es sociales, que buscan sus p!opios ob/ei,os, que ienen sus p!opias
ap!eciaciones9,alo!aciones de c#o debe se! la sociedad, & que desa!!ollan sus
p!opias es!ae%ias pa!a el lo%!o de sus ob/ei,os & p!opsios.
Consecuene#ene, lo que uno quie!e hace! 7lo p!o%!a#ado8, puede
encon!a!se con oposiciones, coincidencias 7oales o pa!ciales8 de o!os aco!es
sociales. Eso i#plica concebi! la planificacin, eniendo en cuena e inclu&endo en la
p!opia planificacin lo que los o!os p!eenden !ealiza!.
Quehacer de la planificacin
Cuando se habla de planificacin, sin ene! nin%una p!eocupacin po! uiliza! el
"!#ino con odo !i%o! cien3fico, sie#p!e se asocia a la idea de o!%aniza!, o!dena!,
coo!dina!, p!e,e!... 1i se ahonda al%o #*s en ese concepo, es* cla!o que la idea
cen!al que apa!ece es la de fi/a! cu!sos de accin con el p!opsio de alcanza!
dee!#inados ob/ei,os, #ediane el uso eficiene de los #edios. 1e !aa de 'hace!
:
que ocu!!an cosas que, de o!o #odo, no hab!3an ocu!!ido(, o de 'c!ea! ale!nai,as,
all3 donde anes no hab3a nada(.
1i que!e#os se%ui! ace!c*ndonos a la idea & al quehace! de la planificacin,
pa!a #e/o! enende! la nau!aleza de la #is#a, pod!3a#os p!e%una! ;.o! qu"
planifica!< Desde las acciones de la ,ida coidiana pe!sonal hasa las p!*cicas
sociales e insiucionales, es f*cil consaa! que pe!#anene#ene conf!ona#os el
hecho de que en casi odas las aci,idades hu#anas los #edios & !ecu!sos son
escasos & los ob/ei,os a alcanza! #0liples & di,e!sos. .a!a !esol,e! esa siuacin,
que se da en casi odos los ca#pos & do#inios del quehace! hu#ano, es necesa!io
!ealiza! un an*lisis & dia%nsico sob!e la !ealidad en la que se ha de acua!, o#a!
lue%o decisiones & p!ocede! a la accin, pa!a obene! los !esulados p!e,isos o
deseados.
De lo dicho !esula cla!o que la planificacin apa!ece co#o una funcin
inhe!ene a odo p!oceso de accin o de aci,idades que p!ocu!a alcanza!
dee!#inados ob/ei,os. .uesos a da!le un #a&o! !i%o! cien3fico & "cnico al "!#ino,
!es concepos apa!ecen es!echa#ene li%ados al de planificacin, a sabe!$
!acionalidad, conoci#ieno de la !ealidad & adopcin de decisiones.
.uede deci!se, asi#is#o, que la planificacin su#inis!a un #a!co que, co#o
!efe!encia di!eccional, p!opo!ciona un ho!izone que o!iena & p!edee!#ina un
con/uno de acciones & c!ie!ios ope!acionales que$
suponen un conoci#ieno de la !ealidad sob!e la que se ,a a acua!,
e)p!esada en un dia%nsico=
p!ocu!a incidi! en el cu!so de cie!os aconeci#ienos con el fin de que
se ca#bie una 'situacin inicial po! o!a lla#ada 'situacin objetivo( 7a la que se
quie!e lle%a!8.
1iena las bases pa!a una o#a !acional de decisiones 7!esolucin de
p!efe!encias ale!nai,as8 que se !aducen en una se!ie de aci,idades que p!ocu!an
alcanza! dee!#inadas #eas & ob/ei,os. 1e !aa de cons!ui! el fuu!o de 'al%o(.
&lanificar es la accin consistente en utili'ar un con(unto de procedimientos
mediante los cuales se introduce una ma!or racionalidad ! organi'acin en un
con(unto de actividades ! acciones articuladas entre s que previstas anticipadamente,
>
tiene el propsito de influir en el curso de determinados acontecimientos, con el fin de
alcan'ar una situacin elegida como deseable, mediante el uso eficiente de medios !
recursos escasos o limitados%
;?u" dicen los e)pe!os & los o!%anis#os ine!nacionales ace!ca de la
planificacin< @ea#os al%unas pocas definiciones pa!a pode! ene! una ,isin #*s
a#plia del concepo de planificacin... A co#ienzos de los a+os seena en un
docu#eno de las Naciones 4nidas se defini a la planificacin$ 'co#o el p!oceso de
eleccin & seleccin en!e cu!sos ale!nai,os de accin con ,isas a la asi%nacin de
!ecu!sos escasos, con el fin de obene! ob/ei,os espec3ficos sob!e la base de un
dia%nsico p!eli#ina! que cub!e odos los faco!es !ele,anes que pueden se!
idenificados(.
5 si se quie!e, pode#os !ecu!!i! a una definicin #enos "cnica, pe!o que nos
da la !espuesa de un pol3ico. .andi Neh!u, cuando siendo p!i#e! #inis!o de la India
di/o en uno de sus discu!sos$ 'planifica! es aplica! la ineli%encia pa!a !aa! los hechos
& las siuaciones co#o son & pa!a encon!a! un #odo de !esol,e! p!oble#as(.
.od!3a#os e)ende!nos en las cias, &a que e)ise una %!an ,a!iedad de
definiciones sob!e lo que es la planificacin. 1in e#ba!%o, nin%una nos ha pa!ecido
#*s cla!a & did*cica que la de 5ehesAel D!o!= dice as3 '.lanifica! es el p!oceso de
p!epa!a! un con/uno de decisiones pa!a la accin fuu!a, di!i%idas al lo%!o de ob/ei,os
po! #edios p!efe!ibles(.
A pa!i! de esa definicin, p!ocu!a!e#os ca!ace!iza! a la planificacin a !a,"s
de sus ele#enos #*s esenciales.
aracter!sticas de la planificacin
El #is#o D!o! nos a&uda a esa a!ea cuando indica las ca!ace!3sicas de la
planificacin de acue!do a la definicin p!opuesa po! "l. Bo se%ui#os, pe!o
!eelabo!ando & !ea/usando la e)plicacin den!o del enfoque de la planificacin
es!a"%ica & de nues!as p!opias conside!aciones sob!e el e#a.
a. "lanificar es un proceso# es deci! es una aci,idad coninua & unia!ia
que no e!#ina con la fo!#ulacin de un plan dee!#inado, sino que i#plica un
C
!ea/use pe!#anene en!e #edios, aci,idades & fines &, sob!e odo, de ca#inos &
p!ocedi#ienos a !a,"s de los cuales se p!eende incidi! sob!e al%unos aspecos
de la !ealidad. Esos !ea/uses se hacen de acue!do a una es!ae%ia que iene en
cuena los diferentes actores sociales & faco!es conin%enes que ac0an e
inciden en el #is#o escenario en que se desa!!olla el plan o p!o%!a#a. Co#o en
ese escena!io conflu&en dife!enes faco!es & aco!es se necesia de una an*lisis
de siuacin ine!aci,o & de p!opuesas !eno,adas que su!%en de esa ca#biane
siuacin.
b. "reparatorio de un con/uno de decisiones que deben se! fo!#uladas
po! los !esponsables de elabo!a! el plan o p!o%!a#a 7un equipo "cnico o "cnicos
& beneficia!ios8. Bue%o esas decisiones deben se! ap!obadas po! quienes iene
pode! pol3ico con el p!opsio de se! !ealizadas. Ba planificacin & la e/ecucin de
un plan, si bien son p!ocesos ine!!elacionados, son disinos & deben conside!a!se
anal3ica & #eodol%ica#ene sepa!ados.
c. $n conjunto...# si bien planifica! es una fo!#a de o#a! decisiones
7decision ma)ing* & fo!#ula! pol3icas +polic! ma)ing*, su ca!*ce! espec3fico es el
de !aa! con un con/uno de decisiones, es deci!, con una #a!iz de se!ies
sucesi,as e ine!dependienes de decisiones sise#*icas !elacionadas en!e s3,
den!o de una siuacin din*#ica e ine!aci,a.
d. %ecisiones para la accin. Ba planificacin es una aci,idad con una
inencionalidad e#inene#ene p!*cica, 7lo que pa!ecen i%no!a! #uchos
'elabo!ado!es( de planes & p!o&ecos8. Se planifica para la accin & no pa!a o!os
ob/ei,os ales co#o la adquisicin de conoci#ienos, o lo que es una !a%edia en
A#"!ica Baina, se elabo!an planes pa!a... elabo!a! planes. Docu#enos o lib!os
que nadie uiliza!* & dif3cil#ene se!*n le3dos po! #*s de #edia docena de
pe!sonas. Eso ha conducido a que ha&a un supe!*,i de planes & un d"fici de
e/ecucin.
e. &utura' la planificacin es sie#p!e una aci,idad que concie!ne al
fuu!o, &a sea que la conside!e#os co#o funcin ad#inis!ai,a o bien 7co#o en el
caso de ese lib!o8, se la conside!e co#o un con/uno de p!ocedi#ienos pa!a
elabo!a! planes, p!o%!a#as o p!o&ecos. Ese fuu!o que p!e," la planificacin es*
e)p!esado ope!ai,a#ene en lo que en el len%ua/e de la planificacin es!a"%ica
se deno#ina una 'siuacin ob/ei,o(.
D
f. %irigido al logro de objetivos. .lanifica!, co#o &a lo di/i#os
!eie!ada#ene es p!e,e!, 'hace! al%o(, pe!o lo que se quie!e hace! no puede
queda! en al%o nebuloso, ,a%o, inasible o dif3cil#ene !ealizable. 'Aquello( que se
ha a hace!, iene que e)p!esa!se con ob/ei,os conc!eos & bien definidos,
!aducidos ope!acional#ene en #eas de ca!a a obene! los !esulados p!e,isos.
Ba planificacin supone las posibilidades de una !elacin de causalidad en!e lo
decidido 7p!o%!a#ado8, o lo !ealizado 7e/ecuado8 & los !esulados obenidos.
g. "or medios preferibles. 1e !aa de idenifica! los #edios p!efe!ibles
con !especo a un input de !ecu!sos disponibles. Desde un puno de ,isa #*s
es!ica#ene "cnico9ope!ai,o, ese aspeco de la planificacin puede defini!se
co#o el a!e de esablece! p!ocedi#ienos pa!a la o!%anizacin de las !elaciones
en!e #edios & ob/ei,os. Al #is#o ie#po, se !aa de p!opo!ciona! no!#as &
pauas pa!a la o#a de decisiones cohe!enes, co#paibles e ine%!adas, que
conducen a una accin sise#*ica#ene o!%anizada & coo!dinada#ene
e/ecuada.
ar(cter instrumental de la planificacin
Co#o oda "cnica, la planificacin iene una cie!a a#bi,alencia= en s3 #is#a
no es buena ni #ala. .e!o al se! un 'ins!u#eno( puede se! uilizado con dife!enes
inencionalidades & en dife!enes ci!cunsancias. 1e la ha e#pleado E& se la puede
e#plea!- ano pa!a el #aneni#ieno del statu quo, co#o pa!a i#pulsa! !efo!#as &
ca#bios es!ucu!ales. .uede se! uilizada indisina#ene po! pa3ses desa!!ollados o
pa3ses subdesa!!ollados= po! !e%3#enes pol3icos socialisas o capialisas, po! pa3ses
i#pe!ialisas & pa3ses dependienes. A ese !especo Ahu#ada se+alaba que 'se
puede p!o%!a#a! pa!a la libe!ad o pa!a la escla,iud, pa!a la #ise!ia, pa!a la culu!a o
pa!a la i%no!ancia, pa!a la libe!ad de e#p!esa o pa!a la cen!alizacin de decisiones
econ#icas(. Eso es cie!o, pe!o a ello ha& que a%!e%a! que e)isen dife!encias
susanciales, no ano en las "cnicas de planificacin, cu*no en el esilo de desa!!ollo
que ellas p!oponen, se%0n sea el #a!co o p!o&eco pol3ico en que se !ealizan. Bos
pa!*#e!os ideol%ico-pol3icos dee!#inan "l para quin de la planificacin 7a
qui"nes beneficia8 & el cmo 7pu!a#ene ecnoc!*ica o #*s o #enos pa!icipai,a8.
F
Niveles operacionales
"lan# "rograma# "royecto
1i bien esos !es "!#inos en el len%ua/e co!!iene pueden uiliza!se
indisina#ene, den!o de la /e!%a de la planificacin se uilizan con alcances #u&
dife!enes. Cada uno de esos "!#inos indica disinos ni,eles de conc!ecin.
Co#ence#os con el alcance & el si%nificado de plan que es el "!#ino de
ca!*ce! #*s %lobal. 4n plan hace !efe!encia a las decisiones de ca!*ce! %ene!al que
e)p!esan los linea#ienos pol3icos funda#enales, las p!io!idades que se de!i,an de
esas fo!#ulaciones, la asi%nacin de !ecu!sos aco!de a esas p!io!idades, las
es!ae%ias de accin & el con/uno de #edios e ins!u#enos que se ,an a uiliza! pa!a
alcanza! las #eas & ob/ei,os p!opuesos. Desde el puno de ,isa de la
Ad#inis!acin Cen!al, el plan iene po! finalidad !aza! el cu!so deseable & p!obable
del desa!!ollo nacional o del desa!!ollo de un seco! 7econ#ico, social o culu!al8.
4n programa# en senido a#plio, hace !efe!encia a un con/uno o!%anizado,
cohe!ene e ine%!ado de aci,idades, se!,icios o p!ocesos e)p!esados en un con/uno
de p!o&ecos !elacionados o coo!dinados po! un con/uno de p!o%!a#as. De ese #odo
pode#os habla! de p!o%!a#as de la e!ce!a edad, p!o%!a#a de cons!uccin de
escuelas, p!o%!a#a de salud #ae!no-infanil, ec., que fo!#an pa!e de un plan #*s
%ene!alizado. .uede deci!se, asi#is#o, que un p!o%!a#a ope!acionaliza un plan
#ediane la !ealizacin de acciones o!ienadas a alcanza! las #eas & ob/ei,os
p!opuesos den!o de un pe!3odo dee!#inado.
.asando a un #a&o! %!ado de conc!ecin ene#os lo que se deno#ina
proyecto. Con ese concepo se hace !efe!encia a un conjunto de actividades
concretas# interrelacionadas y coordinadas entre s!# que se reali)an con el fin de
producir determinados bienes y servicios capaces de satisfacer necesidades o
resolver problemas. 4n cu!so pa!a la e!ce!a edad, puede se! un p!o&eco den!o de
un p!o%!a#a desinado a ese seco! de poblacin. Ba cons!uccin de una escuela es
un p!o&eco den!o de un p!o%!a#a de cons!uccin de edificios escola!es, & as3 po! el
esilo. '6ano los p!o%!a#as co#o los p!o&ecos, se conc!ean a !a,"s de un con/uno
de aci,idades o!%anizadas & a!iculadas en!e s3, pa!a alcanza! dee!#inadas #eas &
G
ob/ei,os espec3ficos. Ba dife!encia en!e un p!o%!a#a & un p!o&eco !adica en la
#a%niud, di,e!sidad & especificidad, habida cuena que un p!o%!a#a es* consiuido
po! una conselacin o con/uno de p!o&ecos.(
1i que!e#os se%ui! a,anzando en una l3nea de conc!ecin c!eciene, pode#os
habla! a#bi"n de aci,idades & a!eas. Ba actividad es el #edio de ine!,encin sob!e
la !ealidad, #ediane la !ealizacin secuencial e ine%!ada de di,e!sas acciones
necesa!ias pa!a alcanza! las #eas & ob/ei,os espec3ficos de un p!o&eco. 5 la tarea
es la accin que iene el #*)i#o %!ado de conc!ecin & especificidad. 4n con/uno de
a!eas confi%u!a una aci,idad, en!e las #uchas que ha& que !ealiza! pa!a conc!ea!
un p!o&eco.
.a!a acla!a! esos c!ecienes %!ados de conc!ecin & especificidad & el alcance
de cada uno de esos "!#inos, pode#os ilus!a!los con los si%uienes e/e#plos$ plan
de se!,icios sociales= programa de infancia & fa#ilia 7co#o uno de los p!o%!a#as del
plan8= proyecto' !ealiza! un ca#pa#eno de ,e!ano= actividad' !ealiza! una e)cu!sin=
tarea' p!epa!a! la !opa & calzado adecuados. "lan de educacin= programa de
cons!uccin de edificios escola!es= proyecto' cons!ui! ese edificio escola!=
actividad' le,ana! la pa!ed= tarea' coloca! un lad!illo.
H

PLAN
Programa
Proyecto
Proyecto
Proyecto
Proyecto
Actividad
Actividad
Actividad
Actividad
Tarea
Tarea
Tarea
Tarea
Tarea
Tarea
Programa
Proyecto
Proyecto
Proyecto
Proyecto
Programa
Proyecto
Proyecto
Proyecto
Proyecto
I
%e la planificacin normativa a la planificacin estratgica
Desde los a+os seena, se fue des,aneciendo 'el enusias#o & el apo&o que
!ecibie!on en su ie#po las ideas & las p!*cicas de la planificacin(, pe!o al #is#o
ie#po, se ha insisido en la necesidad consi%uiene de una accin delibe!ada,
cohe!ene & sosenida en el medio y largo pla)o# que ase%u!e la adecuada
asi%nacin de !ecu!sos pa!a supe!a! las dificulades p!esenes & ab!i! el ca#ino hacia
el fuu!o.
"lanificacin y racionalidad
?ue la planificacin !aa de in!oduci! !acionalidad a la accin, es una cuesin
en la que casi odos esa#os de acue!do. Jace a la susancia #is#a de la
planificacin. 1ob!e lo que quiz*s no he#os !efle)ionado suficiene#ene, es ace!ca
de lo que i#plica la !acionalidad.
Cuando #*s %!andes son los desaf3os que enf!ena#os & #*s p!oble#as
ene#os que !esol,e! si#ul*nea#ene, ano #a&o! la necesidad de planificacin.
1osene#os la posibilidad de in!oduci! una c!eciene !acionalidad den!o de las
acciones de ipo social, econ#ico & culu!al, Ello puede lo%!a!se po! un con/uno de
disposiciones ins!u#enales basadas en la in,esi%acin e#p3!ica de la !ealidad & la
p!o%!a#acin de las acciones a !ealiza!. 1in e#ba!%o, "sas deben pa!i! del supueso
que se lle,an a cabo en un cone)o de co#po!a#ienos en donde la %ene no ac0a
sie#p!e de acue!do a la !acionalidad 7especial#ene co#o la enienden los
planificado!es '#ae#aizados(8. Di,o!ciados de la co#ple/idad e i#p!e,isibilidad de
las !ealidades conc!eas, al%unos planificado!es han de#os!ado que es #ucho #*s
f*cil elabo!a! planes que e/ecua!los. Es deci!, han de#os!ado que en el e!!eno de la
planificacin se puede hace! #ucho !aba/o in0il. Ba planificacin cl*sica ha ol,idado
a#bi"n, que en cada ci!cunsancia & en cada escenario# e)isen muchos actores
sociales con ine!eses con!apuesos 7&a sea po! !azones ideol%icas, pol3icas, o
si#ple#ene pe!sonales8. 6odo ello confi%u!a un con/uno de acciones, ine!acciones &
!e!oacciones que no se pueden p!e,e!, pe!o que, sin e#ba!%o, ha& que inco!po!a! en
el p!oceso #is#o de la planificacin.
2K
Consecuene#ene, odo p!oceso planificado se !ealiza en una !ealidad
a#bi%ua & con!adico!ia= co#ple/a, escu!!idiza e incie!a, en la que se p!eende
in!oduci! acciones planificadas. 6odo plan o p!o%!a#a es un ineno de in!oduci!
!acionalidad a la accin. .e!o eso no si%nifica, ni ase%u!a que las acciones sean #*s
!acionales o cohe!enes. 4n plan, co#o bien lo ha dicho .ie!!e Mass", es un '!educo!
de ince!idu#b!e(, es el 'ani aza!(, pe!o no #*s. La incertidumbre de todo proceso
no se puede eliminar y el a)ar siempre est( presente.
Espe!a! que po! la sola e)isencia de un plan, sie#p!e se encaucen las
acciones #*s cohe!enes, l%icas & !acionales posibles, es una de las anas
!educciones que se hacen a la co#ple/idad de la e)isencia hu#ana & de la !ealidad
social en la que nos #o,e#os. En o!os casos, esa si#plificacin se de!i,a del hecho
de c!ee! o supone! que las ideas ienen po! s3 #is#as una fue!za ope!ai,a &
!ansfo!#ado!a. Eso ha conducido, po! o!o lado, a la c!eencia e!!nea de que la
planificacin puede li#ia!se a la pu!a !acionalidad pa!a alcanza! el fuu!o. Bo que se
apo&a en un supueso i%ual#ene e!!neo$ el que da po! senado la conduca !acional
de odo quehace! hu#ano.
5a no se puede concebi! la planificacin sin #*s, co#o una fo!#a de in!oduci!
la !acionalidad a la accin. 1i no co#o un ineno de in!oduci! !acionalidad a la accin
en el cone)o de una siuacin en la que la p!o%!a#acin se inse!a en la cadena de
ine!acciones & !e!oacciones &a e)isenes en la !ealidad sob!e la que se quie!e
acua!. "odemos reducir la incertidumbre y el a)ar# pero nunca eliminarlos. Ba
#uliplicidad poencial de ca#inos nunca la pode#os p!e,e!. En la !ealidad en donde
se aplican los planes e)ise la lgica de la vida. 5 en esa l%ica ine!,ienen la
indee!#inacin, la ince!idu#b!e, lo aleao!io, el deso!den & el aza!= la co#peencia &
la coope!acin, la lucha & la solida!idad. Esa l%ica 7si se #e pe!#ie la e)p!esin8 es
#ucho #*s co#ple/a que la l%ica sub&acene en la elabo!acin de planes, en la
l%ica e)p!esa de los #is#os planes.
Ba planificacin no puede li#ia!se a la pu!a !acionalidad pa!a !ansfo!#a! una
siuacin. Ja& que acciona! sob!e una !ealidad 7sie#p!e co#ple/a8. Ese acciona!
sob!e la !ealidad es la a!ea p!opia de la pol3ica. En consecuencia, no e)ise nin%una
posibilidad de una planificacin eficaz, sin a!iculacin con la conduccin pol3ica.
"lanificacin y pol!tica
22
A eno! de odo lo dicho quisie!a planea! en ese pa!*%!afo dos cuesiones
susani,as$
la planificacin es le!a #ue!a, es un !aba/o in0il, si no e)ise la
,olunad pol3ica de !ealiza! lo que se planifica.
e)ise una cie!a in%enuidad en!e los planificado!es al acua!
co#o si la planificacin fuese una "cnica capaz de in!oduci!, per se, un
ele,ado ni,el de !acionalidad en la accin pol3ica.
.a!a que la planificacin sea efeci,a es necesa!io que la auo!idad pol3ica 7o
los que ienen la !esponsabilidad de decisin si se !aa de o!%anizaciones no
%ube!na#enales8 quie!a hace!, es" dispueso a hace!, o sea, lle,a! a la p!*cica lo
que se ha planificado.
A0n a !ies%o de se! !eie!ai,os, que!e#os enfaiza! el hecho de que si no se
cuena con un apo&o pol3ico, si no e)ise ,olunad pol3ica en los !esponsables de la
adopcin de decisiones a0n el #e/o! de los planes es le!a #ue!a.
*oda planificacin es #ucho #*s que un p!oceso de !acionalizacin en la
o#a de decisiones= es la instrumentacin de un proyecto pol!tico# a0n cuando
"se slo ha&a sido definido de una #ane!a ,a%a o a#bi%ua.
Con el p!opsio de p!ofundiza! al%o #*s sob!e el e#a, planea#os una nue,a
cuesin que se de!i,a de las ane!io!es & que fo!#ula#os en "!#inos de 'decisin
!acional & accin !acional$ la l%ica de la fo!#ulacin & la l%ica de la !ealizacin(.
La lgica de la formulacin y la lgica de la reali)acin
&ensar es f"cil% ,ctuar es difcil% ,ctuar siguiendo el
pensamiento propio es lo m"s difcil del mundo%
GLE6JE
2:
Je#os c!iicado la concepcin !acionalisa9ilu#inisa de la !acionalidad en la
que suele apo&a!se la concepcin & la p!*cica de la planificacin. Aho!a que!e#os
p!esena! la nocin de !acionalidad en la que nos apo&a#os, & disin%ui! lue%o
-sie#p!e en la b0squeda de !ealis#o en la a!ea de planifica!- en!e la l%ica de la
fo!#ulacin & la l%ica de la !ealizacin.
1i%uiendo a Ed%a! Mo!in, di!e#os que la !acionalidad es 'la aplicacin de los
p!incipios de cohe!encia, a los daos p!opo!cionados po! la e)pe!iencia(. Relacionado
con la planificacin, la !acionalidad consise en in!oduci! cohe!encia a una se!ie de
acciones conscienes, enca#inadas a la consecucin de dee!#inados ob/ei,os.
Bos planes, po! #u& bien elabo!ados que es"n, no ienen una 'e/ecucin( o
'!ealizacin( ase%u!ada. Fo!#ula! un plan, no es !ealiza! un plan, del #is#o #odo que
p!o&eca! una casa no es hace!la.
Esas si#ples conside!aciones, a0n cuando es*n #u& le/os de se!
e)hausi,as, nos !e,elan que$
una cosa es la lgica de la formulacin 7que se da cuando se
elabo!a un plan, p!o%!a#a o p!o&eco8,
o!a, la lgica de la reali)acin que debe aplica!se a
siuaciones conin%enes & aleao!ias que confi%u!a ese 'ccel
desconocido de lo p!e,isible & de lo i#p!e,isible( que se da en oda
!ealidad conc!ea.
De #ane!a especial ha& que ene! en cuena, en!e #uchos aspecos, dos
cuesiones$ que e)isen en la !ealidad social o!os aco!es que a#bi"n hacen sus
planes o p!o%!a#as, & que, a ,eces, el despilfa!!o, las pu%nas #ezquinas, la ,olunad
de %ana! espacios de pode! & la !ebai+a de p!ebendas & ,ena/as, p!edo#ina sob!e la
!acionalidad.
Cabe p!e%una!se$ ;qu" hace! pa!a inco!po!a! odos esos condiciona#ienos &
pa!a dis#inui! o aco!a! la b!echa que e)ise en!e la fo!#ulacin & la !ealizacin de los
planes<. Inena!e#os !esponde! a esa cuesin a pa!i! de la p!esenacin de$
2>
Bas cualidades que deben ene! Epa!a supe!a! esas dificulades- los
a%enes que ac0an sob!e la !ealidad social.
Bas ca!ace!3sicas de la planificacin es!a"%ica o siuacional.
ualidades que deben tener los agentes que act+an sobre la
realidad social
Jabilidad pa!a percibir y tratar los p!oble#as, co#po!a#ienos, aciudes
& necesidades de las pe!sonas conc!eas que ienen que ,e! con el
p!o%!a#a, p!o&eco o aci,idades que se !ealizan.
&le,ibilidad y estabilidad en la di!eccionalidad de las acciones. Esa
cualidad se debe e)p!esa! en una doble di#ensin p!*cica= po! una pa!e,
en la capacidad de a/usa!se !*pida#ene a las siuaciones &, po! o!a,
haciendo esa adapacin de #odo al, que la incidencia de los faco!es
e)e!nos no ha%a pe!de! los ob/ei,os es!a"%icos.
-daptabilidad pa!a ca#bia! el #odo de abo!da! los p!oble#as$ hace
!efe!encia a la capacidad de e,oluciona! din*#ica#ene, en funcin de los
ca#bios de siuacin en las que se desen,uel,en las dife!enes acciones
p!o%!a#adas.
&luencia' es una cualidad es!echa#ene li%ada a la ane!io!$ hace
!efe!encia a la capacidad de ap!o,echa! los nue,os e#e!%enes o
siuaciones pa!a se%ui! a,anzando hacia el lo%!o de una siuacin-ob/ei,o=
a0n cuando ha&a que se%ui! ca#inos no con,encionales.
.inergia# co#o fo!#a de poenciacin de un p!o%!a#a= consise en
o!%aniza!, a!icula! & coo!dina! las dife!enes acciones &9o aci,idades, a fin
de que cada una de ellas, !efue!ce la accin & las poencialidades de las
o!as.
apacidad de an(lisis# es deci!, de disin%ui! & sepa!a! las pa!es de un
p!oble#a & de hace! una ap!eciacin sise#*ica & c!3ica que se hace
2C
di,idiendo un p!oble#a en sus pa!es, !elacionando odas & cada una de
ellas en!e s3 & con la oalidad.
apacidad de s!ntesis' ine%!ando los ele#enos o pa!es que consiu&en
una oalidad. Co#p!endiendo las pa!es co#o consiui,os de una
!ealidad, & a la oalidad co#o al%o #*s que la su#a de las pa!es.
Cada siuacin-p!oble#a que se conf!ona iene, en su especificidad, al%o de
in"dio. Nunca es si#ple copia o !epeicin de o!a siuacin. De ello se desp!ende
que, pa!a !esol,e! p!oble#as & pa!a una accin !acional, #*s que #ucha e)pe!iencia
7que a#bi"n es 0il8 se necesia de capacidad c!eai,a. Esa capacidad es la que
pe!#ie, en cada caso, encon!a! el ',iable in"dio(.
Deci#os viable# po!que pa!a !esol,e! la siuacin-p!oble#a que se p!esena,
no ,ale cualquie! !espuesa de accin$ esa debe se! ,iable, o sea, !ealizable. 5
deci#os indito# po!que oda una ci!cunsancia iene al%o de i!!epeible, cuano que
las disinas ,a!iables de la !ealidad se co#binan de #ane!a sin%ula! & dife!ene en
cada caso conc!eo.
.a!a co#p!ende! el conenido, si%nificado & #eodolo%3a de la planificacin
es!a"%ica es de %!an uilidad su co#pa!ai,a con la planificacin no!#ai,a que ha
sido lo que pod!3a lla#a!se la fo!#acin b*sica de la planificacin.
2D
"L-N/&/-/0N N123-*/4- "L-N/&/-/0N 5.*2-*67/-
M*sica#ene es un p!oble#a "cnico.
Cen!ado en la 'l%ica de la fo!#ulacin(.
Bos planes, p!o%!a#as & p!o&ecos e)p!esan
'lo deseable(.
Enfaiza lo ecnoc!*ico, haciendo de la
planificacin una ecnolo%3a que o!iena las
fo!#as de ine!,encin social.
I#po!ancia del papel de los e)pe!os.
El cen!o de la planificacin es el 'dise+o( &
suele e)p!esa!se en un 'plan lib!o(.
Ba definicin de ob/ei,os !esula del
dia%nsico.
I#po!an las decisiones del su/eo planificado!
que es* 'fue!a( de la !ealidad, conside!ada
co#o ob/eo planificable.
No iene en cuena, de #ane!a si%nificai,a,
los oponenes, los obs*culos & dificulades
que condicionan la facibilidad del plan.
M*sica#ene es un p!oble#a en!e pe!sonas.
Cen!ado en la 'l%ica de la !ealizacin(.
Bos planes, p!o%!a#as & p!o&ecos e)p!esan 'lo
posible(.
Desaca la i#po!ancia de la pol3ica & la
ine!,encin de los dife!enes aco!es sociales.
I#po!ancia de ine%!a! el apo!e #eodol%ico de
los e)pe!os con las e)pecai,as, ine!eses,
necesidades & p!oble#as de las pe!sonas
in,oluc!adas.
El cen!o de la planificacin es la 'din*#ica de
conduccin(= no se c!isaliza en un plan, habida
cuena del pe!#anene se%ui#ieno que hace de
la co&unu!a pol3ica, econ#ica & social.
Ba definicin de ob/ei,o !esula del consenso
social en!e los dife!enes aco!es sociales
i#plicados.
I#po!a la confluencia de las decisiones de los
dife!enes aco!es sociales que, de una u o!a
fo!#a, es*n ine!esados o i#plicados, el su/eo
planificado! 'es* den!o( de la !ealidad & coe)ise
con o!os 'aco!es( sociales.
.!ocu!a concilia! el conflico & el consenso co#o
dos faco!es acuanes en los p!ocesos sociales &
que condicionan la !ealizacin del plan.
2F
"L-N/&/-/0N N123-*/4- "L-N/&/-/0N 5.*2-*67/-
El puno de pa!ida es el '#odelo anal3ico(
que e)plica la siuacin p!oble#a,
e)p!esada en un dia%nsico.
El puno de lle%ada es el '#odelo
no!#ai,o( que e)p!esa el dise+o del 'debe!
se!'.
Ba di#ensin no!#ai,a se e)p!esa en un
'debe! se!(, del que se de!i,a un esque#a
!i%u!oso, fo!#alizado & a!iculado de
acuacin.
1e pa!e del supueso$
de que el sise#a social puede se! ob/eo
de o!ienacin po! pa!e del planficado!.
El su/eo que planifica es* 'sob!e( o 'fue!a(
de la !ealidad planificada.
El su/eo que planifica iene el #onopolio
del plan.
El su/eo planificado! iene capacidad de
con!ola! la !ealidad.
El puno de pa!ida es la 'siuacin inicial(, que
e)plica la siuacin p!oble#a, e)p!esada en un
dia%nsico.
El puno de lle%ada es la 'siuacin ob/ei,o( que
e)p!esa la !ealizacin en el ie#po de la 'i#a%en
ob/ei,o( que confi%u!a el 'ho!izone upico(.
Ba 'siuacin ob/ei,o( se a!icula con el plano
es!a"%ico del 'puede se!( & en plano ope!acional
con la ',olunad de hace!(= no e)ise un esque#a
!3%ido de accin sino una p!eocupacin po! la
di!eccionalidad.
1e pa!e del supueso$
de que el sise#a social es* ine%!ado po!
pe!sonas que ienen su p!opia escala de ,alo!es &
esablecen lo que con,eniene e incon,eniene,
bueno o #alo co#o ob/ei,o a al,canza!.
El aco! que planifica es* inse!o & fo!#a pa!e de
la !ealidad que planifica, coe)isiendo con o!os
aco!es sociales que, de al%0n #odo, a#bi"n
planifican.
No ha& #onopolio en la elabo!acin del plan, sino
coe)isen ,a!ios planes, al%unos coincidenes, o!os
posibles de conce!a! & al%unos en co#peencia.
Bos aco!es que planifican, no con!olan po! s3 solos la
!ealidad planificada.
2G
3omentos del planeamiento estratgico
.ode#os disin%ui!, co#o lo hace Maus, cua!o #o#enos$
anal3ico9e)plicai,o
no!#ai,o
es!a"%ico
*cico9ope!acional
Esas fases o #o#enos se ,an fo!#ulando #*s o #enos si#ul*nea#ene en
un dise+o ope!acional que nunca e!#ina. De ah3 que no deban concebi!se co#o
#o#enos de una secuencia lineal & !3%ida. .o! el con!a!io, al ene! que ope!a! en
escena!ios di,e!sos el plan se ,a !efo!#ulando & !ea/usando pe!#anene#ene en
ope!aciones ca#bianes se%0n las ci!cunsancias. Nin%0n plan se hace de una ,ez
pa!a sie#p!e$ po! una especie de ap!o)i#aciones sucesi,as, se%0n ,a&a ca#biando
el cone)o & los escena!ios en que se aplica, el plan ,a inco!po!ando lo nue,o & lo
incie!o, las posibilidades & los conflicos de la co&unu!a. Den!o de ese #a!co o
pe!speci,a, debe#os enende! los cua!o #o#enos de la planificacin, co#o fo!#a
de o!%anizacin.
a. 3omento anal!tico8e,plicativo 9:qu pasa; :cu(l es la
situacin;<
En esa fase o #o#eno se !aa de !esponde! a la cuesin ;qu" pasa<, ;cu*l
es la siuacin de la que pa!i#os<... Ese #o#eno es el de la fo!#ulacin del
dia%nsico.
.a!a elabo!a! ese dia%nsico 7lla#ado siuacin inicial en la panificacin
es!a"%ica, es p!eciso !ealiza! un ensa#ble a!iculado de cua!o ni,eles de an*lisis$
Anecedenes$ an*lisis de c#o se ha lle%ado a esa siuacin.
2H
.!oble#a en s3, o siuacin p!oble#a que se desea #e/o!a! o
!ansfo!#a!.
6endencias o p!o%nosis, pa!a idenifica! las siuaciones fuu!as
p!edo#inanes, elabo!ando dife!enes escena!ios ace!ca de lo que
sucede!3a si las endencias p!esenes se #anienen.
Cone)o$ en#a!cando la siuacin-p!oble#a que se esudia, en
la oalidad social de la que fo!#a pa!e.
b. 3omento normativo 9:a dnde queremos llegar;<
Aqu3 se !aa de !esponde! a la cuesin del 'debe! se!( del plan= hace
!efe!encia a lo que se quie!e lle%a!. A !a,"s de ese dise+o del 'debe! se!( se e)p!esa
la siuacin ob/ei,o & de ella se de!i,a el a!co di!eccional del plan & las es!ae%ias de
accin. Ba cuesin funda#enal es$ ;a dnde que!e#os lle%a!<, ;qu" ca#ino i!
haciendo pa!a !ansfo!#a! la siuacin inicial de acue!do a la siuacin ob/ei,o a la
que se quie!e lle%a!<
Desde el puno de ,isa filosfico 7o ideol%ico-pol3ico si se quie!e planea!lo
en esos "!#inos8, el #o#eno no!#ai,o ,iene a se! co#o un #a!co !efe!encial que,
po! una pa!e, confi%u!a un sise#a de ,alo!es que inspi!a o p!opo!ciona
di!eccionalidad a la accin &, po! o!a, of!ece ob/ei,os & finalidades que se si0an en el
ho!izone upico.
c. 3omento estratgico 9:qu camino ir haciendo;<
A pa!i! de la siuacin inicial 7#o#eno anal3ico-e)plicai,o8 & eniendo
en cuena la siuacin ob/ei,o 7#o#eno no!#ai,o8, hab!* que !eco!!e! un
ca#ino que supone un con/uno de acciones que se dan en el sise#a social,
en un '/ue%o incie!o de ine!-!e!oacciones(. .a!a acua! eficaz#ene, se hace
necesa!io el 'c*lculo siuacin ine!aci,o( en!e odos los aco!es & faco!es
sociales p!esenes en la siuacin, &a sea su papel posii,o, ne%ai,o o neu!o.
1abiendo a donde se quie!e lle%a! 7#odelo no!#ai,o8, la cuesin
funda#enal es la de la eficacia direccional de las dife!enes acciones que
2I
conducen a la siuacin-ob/ei,o. No ha& un ca#ino= el a!co di!eccional se+ala
la di!eccin del ca#ino, pe!o en cada #o#eno debe habe! !espuesas a las
siuaciones de co&unu!a.
A pa!i! del c*lculo siuacional ine!aci,o 7que inclu&e la inencionalidad
de odos los aco!es sociales i#plicados8, su!%e el p!oble#a de los obst(culos
& restricciones pa!a lle%a! a la siuacin ob/ei,o. Apa!ece aqu3 la cuesin de
la ,iabilidad del plan. Esa#os, co#o dice Maus, 'en el co!azn del #o#eno
es!a"%ico N...O( que busca 'lo%!a! un p!o%!a#a di!eccional que no slo sea
eficaz pa!a alcanza! la siuacin ob/ei,o, sino ade#*s ,iable( en lo pol3ico, lo
econ#ico, lo social, lo culu!al, lo ecol%ico, lo "ico, & a#bi"n en lo
insiucional o!%anizai,o. Ba cuesin funda#enal de esa fase o #o#eno
pod!3a !esu#i!se en lo si%uiene$ ;?u" ca#ino i! haciendo pa!a !ansfo!#a! la
siuacin inicial de acue!do a los ca#bios que ha& que !ealiza! pa!a lle%a! a la
siuacin ob/ei,o a la que se p!eende alcanza!< 5 sob!e odo, ;c#o supe!a!
los obs*culos & !es!icciones, que dificulan la !ealizacin de las ope!aciones &
aci,idades p!opuesas<
d. 3omento t(ctico8operacional 9:cmo hacer para el logro de
los objetivos;<
Es la fase en la que se deben p!oduci! los hechos u ope!aciones que ,an
p!o,ocando el ca#bio siuacional. 1e !eco!!e un 'a!co de co&unu!a( que el ciado
Maus define co#o el 'ca#ino que #edia en!e la siuacin inicial & la siuacin
in#ediaa si%uiene que un aco! esi#a posible. El a!co siuacional se !efie!e a la ,3a
de !ansicin en!e dos siuaciones in#ediaas cualesquie!a( que pe!#ien a,anza!
hacia el cu#pli#ieno del plan o p!o%!a#a.
De lo que se !aa es de esablece! 'c#o hace!(. .a!a ello$
1e ins!u#enaliza e i#ple#ena el #o#eno no!#ai,o.
1e eli%en los #edios pa!a el lo%!o de los ob/ei,os.
1e esablecen los cu!sos de accin.
:K
1e busca la cohe!encia, co#paibilidad, consisencia,
ope!ai,idad e ine%!alidad de las dife!enes decisiones.
5... se p!ocede a hace!lo. 5a esa#os en el #o#eno que, den!o de la
es!ucu!a b*sica de p!ocedi#ieno, deno#ina#os la ejecucin del programa.
Ba .laa, :KK:.
:2
7losario
- 5.5N-2/1' con/uno de las siuaciones que enf!enan .los aco!es sociales
en un #o#eno dee!#inado.
- ./*$-/1N' ap!eciacin de la !ealidad que enf!ena un aco! a pa!i! de su
,isin sob!e el p!oble#a. Es en!e o!as cosas, una e)plicacin '
auo!!efe!encial( a pa!i! de un puno de ,isa condicionado po! el ipo de
inse!cin en la !ealidad que iene el que e)plica.
- 3135N*1 5.*2-*57/1' fo!#ulacin de p!o%!a#as & p!o&ecos
necesa!ios & suficienes pa!a ale!a! la 'siuacin inicial' & alcanza! la
'siuacin ob/ei,o(.
- $2.1. %5 -/1N' es la !a&eco!ia seleccionada co#o cen!al en una
es!ae%ia o plan.
- -21 %5 1=$N*$2-' siuacin que #edia en!e dos siuaciones
in#ediaas.
- -21 %/25/1N-L' !a&eco!ia que coneca la siuacin inicial con la
siuacin ob/ei,o.
- "1L/*/-' p!opuesa de un aco! que e)plica la siuacin inicial, define la
siuacin ob/ei,o & p!ecisa no!#ai,a#ene los p!o&ecos es!a"%icos .
Con/uno de disposiciones ins!u#enales pa!a aaca! un p!o%!a#a conc!eo &
alcanza! un ob/ei,o pa!cial.

::
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