Klein Edward

Sujet : Commentaire de l’arrêt CE, 22 février 2007, APREI.

L’arrêt rendu par le Conseil d’Etat le 22 février 2007, dégage la difficulté

pour le juge de définir ce qu’est un service public.
En l’espèce, l’Association du personnel relevant des établissements pour
inadaptés (APREI) a demandé à l’Association familiale départementale d’aide
aux infirmes mentaux de l’Aude (AFDAIM) de lui communiquer les états du
personnel d’un centre d’aide par le travail géré par celle-ci. Mais l’AFDAIM a
refusé de lui communiquer ces documents.
L’APREI l’assigne alors en justice. Le tribunal administratif saisi lui
donne raison, dans son jugement rendu le 27 janvier 1999, en annulant le refus
de communication opposé par l’AFDAIM et l’oblige de plus à communiquer les
documents demandés. L’AFDAIM interjette en appel, et obtient gain de cause.
En effet, la Cour administrative d’appel par son arrêt du 19 décembre 2003, va
d’une part annuler le jugement rendu par le tribunal administratif et rejeter,
d’autre part la demande car est considérée comme portée devant une juridiction
incompétente pour en connaître. L’APREI forme un pourvoi contre l’arrêt de la
Cour administrative d’appel devant le Conseil d’Etat.
Quels sont les critères de définition du service public utilisés par le juge
administratif lorsque l’activité est confiée à une personne privée ?
Le Conseil d’Etat répond par la négative à cette question puisqu’il rejette
la demande de l’APREI et cela en considérant que l’activité assurée par
l’association demanderesse ne constitue pas une mission de service public et
donc par conséquent, l’AFDAIM ne saurait être dans l’obligation de lui
communiquer les documents demandés.
La plupart du temps, il n’est pas précisé expressément par la loi si un
organisme est chargé ou pas d’une mission de service public. Et il revient alors
au juge d’en apprécier la qualification. C’est ce qu’il convient de mettre en
exergue dans une première partie (I). ceci avant d’étudier dans une seconde
partie le fait que certaines fois le législateur exclu précisément l’activité d’un
organisme de la sphère des activités de service public même s’il est d’intérêt
général. (II)
I/ La possible qualification d’autorité administrative pour les personnes
privées.

A] L’existence d’une loi explicite.

1) L’application d’une loi précise

 Le législateur par la loi du 30 juin 1975 ainsi que par les dispositions du code
de la famille et de l’aide sociale indique précisément que les centres d’aide
sociale par le travail ne sont pas des organismes privés chargés d’une mission de
service public.
 Par conséquent, la Cour administrative d’appel a bien motivé sa décision. La
loi s’imposait ici au juge, sans que ce dernier soit tenu de l’apprécier ou de
l’interpréter.

2) L’autorité pure et simple de la loi.

 Le Conseil d’Etat motive sa décision par la précision de loi et confirme ainsi
l’arrêt de la Cour administrative d’appel.
 Alors le juge n’est pas tenu d’étendre sa décision à la définition des critères
de service public dégagés par l’arrêt Narcy (CE, 28 juin 1963), puis l’arrêt Ville
de Melun (CE, 20 juillet 1990).

B] La surabondance du rappel des trois critères cumulatifs de qualification

d’un service public.

1) Le rappel des trois critères cumulatifs.

• Le juge administratif applique 3 critères qu’il présente comme cumulatifs pour
savoir si une personne privée sera chargé de la gestion d’un servie public :
- une mission d’intérêt général,
- un contrôle sur cette personne de la part d’une personne
publique,
- la détention par la personne privée de prérogatives de
puissance publique.

2) Une solution renouant avec l’arrêt Narcy (CE, 20 juillet 1990).

 Le Conseil d’Etat, dans l’arrêt APREI, reste fidèle à la jurisprudence Narcy
du 28 juin 1963 par rapport aux trois critères d’identification permettant
d’établir qu’une personne de droit privé est chargée ou non de la gestion d’un
service public. Cet arrêt de 1963 avait en effet précisé, qu’en l’absence de loi
explicite et définissant expressément le statut d’une personne privée exerçant un
service public, le juge pouvait apprécier la qualité de cette personne en fonction
de certains critères. Le juge faisait alors œuvre créatrice de droit.
 Ainsi, le juge administratif se penche sur l’examen du but poursuivi par
l’organisme privé en vérifiant que :
- Celui-ci participe directement à la satisfaction de l’intérêt
général. Dans le cas contraire, cet organisme ne sera pas considéré
comme exerçant la gestion d’un service public.
- L’organisme en question est soumis à un contrôle de la part
d’une personne publique (ex : l’approbation par les pouvoirs
publics des décisions les plus importantes de l’organisme)
- L’organisme est investi de prérogatives de puissance
publique. Mais, il existe quelques organismes privés gérant des
services publics sans bénéficier de telles prérogatives, mais le
caractère de service public de leur mission est évident et
généralement précisé par la loi.

II/ Une extension trop imprécise de la définition de mission de service

public.

A] La prise en considération d’un faisceau d’indices pour qualifier une

personne privée de service public.

1) La reprise du principe dégagé dans l’arrêt Ville de Melun (CE, 20 juillet

1990)

 L’arrêt Ville de Melun avait dégagé un principe important en droit

administratif. Le juge avait estimé qu’en l’absence de la réunion des trois
critères cumulatifs, il était tout de même possible de qualifier une personne
privée de service public. Cependant, il fallait qu’au moins deux des trois critères
soient réunis : la satisfaction de l’intérêt général et le contrôle de la personne
privée par une personne publique.

 Les indices dégagés par cet arrêt de 1990 sont les suivants : les aides directes
d’une personne publique à la personne privée, les aides indirectes, et le lien
étroit qui lie la personne publique à la personne privée (dans le cas de l’arrêt
Ville de Melun, le maire dirigeait l’association concernée par l’arrêt).

2) La définition des prérogatives de puissance publique dans l’arrêt APREI.

 Le Conseil d’Etat reprend la nécessité de l’existence de deux des trois
critères cumulatifs dégagés par l’arrêt Narcy : la satisfaction de l’intérêt général
et le contrôle d’une personne publique sur la personne privée. en revanche, il
estime que le critère relatif à l’existence de prérogatives de puissance publique
détenues par la personne privée peut répondre à certains indices particuliers. Il
faut ainsi distinguer : l’intérêt général poursuivi ; les conditions de la création de
la personne privée, de son organisation ou de son fonctionnement ; les
obligations qui lui sont imposées ; les vérifications mises en place pour s’assurer
que les objectifs qui lui sont assignés ont bien été réalisés.
 Il s’agit pour le juge d’extrapoler une situation qui n’a pas lieu d’être ici. Il
envisage l’hypothèse dans laquelle une loi ne viendrait pas régir expressément le
statut de l’AFDAIM.

B] Une énumération d’indices trop imprécise.

1) Une énumération d’indices.

 Le Conseil d’Etat se contente ici de dégager des indices permettant de
distinguer un service public, en l’absence des trois critères cumulatifs dégagés
précédemment.
 Mais aucune précision n’est donnée quant à leur utilisation. Le Conseil d’Etat
semble avoir ici trouver un prétexte pour énoncer des principes supposés aider le
juge dans sa volonté d’apprécier la qualité de certaines personnes privées dont le
statut répond à la satisfaction d’assurer un service public.

2) Le débat quant à l’utilisation de ce faisceau d’indices.

 La doctrine a critiqué cet arrêt, estimant que ce principe dégagé par le
Conseil d’Etat n’était pas assez précis.
En effet, qu’en est t’il de l’utilisation de ces indices ?
Le juge ne précise pas si tous les indices doivent être réunis et si certains
prévalent sur d’autres.
 Par conséquent, la jurisprudence en ce qui concerne la définition du service,
bien qu’ayant acceptée définitivement le principe des trois critères cumulatifs,
ne semble pas fixée quant aux cas particuliers dans lesquels une personne privée
ne semble pas, en apparence présenter toutes les caractéristiques d’un service
public.