VicentePaulo& MarceloAlexandrino

CONTROLEDE
CONSTITUCIONALIDADE
7<1 Edic;ao
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3,-,\\j' \
Niter6i, RJ

2008
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2008,EditoraImpetusLtda.

EditoraImpetusLtda
RuaAlexandreMoura,51 Gragoata- Niter6i- RJ
CEP:24210-200-Telefax:(21)2621-7007
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P356c
Paulo, Vicente, 1969.
Controle de constltucionalidade I Vicente Paulo &
Marcelo Alexandrino. - 7. ed. - Rio de Janeiro, RJ: Impetus, 2008.
236 p.; 16 x 23 cm.
ISBN 978-85-7626-278-7
1. leis - Constitucionalidade - Brasil. 2. Direito
constituclonal - I. Alexandrino, Marcelo. II. Titulo.
III. Serle.
COD: 342.81
TODOSOSDIREITOSRESERVADOS- Eproibidaareprodw;:a.o,salvopequenostrechos.mencionando-se
afonte.Aviolaf,:iio dosdireitosautorais(Lein
Q
9.610/98) ecrime(art. 184doC6digoPenal).Dep6sito
legalnaBibliotecaNadonal.conformeDecreton"1.825.de20/12/1907.
oautoreseuprofessor;respeite-o:nao c6piailegal.
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originalidadeeaatualizac;:aodaobrasaodetotalresponsabilidadedoautor1atualizador.
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VICENTE PAULO
AuditorFiscaldaReceitaFederaldesde1997,exercesuasatribuic;oes
emBrasilia (DF).
Professorde Direito Constitucionalemcursos preparat6rios para
concursosptiblicosemBrasilia,Curitiba,Florian6poliseSaoPaulo,
atua ainda como colaborador e instrutor da Escola de
Administrac;ao Fazendariado MinisteriodaFazenda(ESAF).
MARCELOALEXANDRINO
AuditorFiscaldaReceitaFederaldesde1997,exercesuasatribuic;oes
naDivisao deTributac;ao daSuperintendenciadaReceitaFederal,
noRio GrandedoSul.
ProfessordeDireitoTributario e DireitoAdministrativo emcursos
preparat6riosparaconcursosptiblicos emPortoAlegre, Curitiba,
Brasilia,Rio deJaneiroeSaoPaulo, atuaaindacomocolaboradore
instrutordaEscoladeAdministrac;aoFazendariado Ministerio da
Fazenda (ESAF).
Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino sao Coordenadores da
Colec;ao Sintese Juridica e co-autores dasseguintes obras, todas
publicadas pelaEditoraImpetus:
ManualdeDireitoTributario;
ManualdeDireito do1tabalho;
DireitoTributarionaConstituic;aoenoSTF;
DireitoAdministrativo Descomplicado;
Direito ConstitucionalDescomplicado;
Resumo deDireito doTrabalho.
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e conhec;aoutrostraballiosdos autores
III
II
1. INTRODU<;AO .................................................................................................. 1
2. PRESUN<;AODECONSTITUCIONAllDADEDASLEIS................................4
3. CONCEITOEESPECIESDEINCONSTITUCIONALIDADES........................5
3.1. Inconstitucionalidadepora.:;ao eporomissao...................................7
3.2. Inconstitucionalidadematerialeformal.............................................. 8
3.3. Inconstitucionalidadetotaleparcial.................................................. 10
3.3.1. Declara.:;aoparcialdenulidadesemredu.:;aodetextoe
interpreta.:;aoconformeaConstitui.:;ao ................................. 12
3.4. Inconstitucionalidadediretaeindireta.............................................. 15
3.5. Inconstitucionalidadeorigimiriaesuperveniente............................ 17
4. SISTEMASDECONTROLE ............................................................................ 17
5. MODELOSDECONTROLE............................................................................ 18
6. VIASDEA<;AO ................................................................................................ 19
7. MOMENTODOCONTROLE..........................................................................21
i
8. HISTOruCODOCONTROLEDECONSTITUCIONALIDADENOBRASIL'" 22
8.1. AConstitui.:;aode1824..........................................................................22
8.2. AConstitui.:;aode1891.......................................................................... 23
8.3. AConstitui.:;aode1934.......................................................................... 23
8.4. AConstitui.:;aode1937.......................................................................... 24
8.5. AConstitui.:;aode1946.......................................................................... 25
8.6. AEmendaConstitucionaln
Q
16,de1965 ............................................ 25
8.7. AConstitui.:;aode1967/1969 ................................................................ 25
8.8. AConstitui.:;aode1988.......................................................................... 26
9. JUruSDI<;AOCONSTITUCIONAL................................................................. 29
10. FISCALIZA<;AONAO-JUruSDICIONAL........................................................32
10.1.PoderLegislativo................................................................................... 32
10.2.PoderExecutivo.....................................................................................36
10.3.Tribunaisdecontas...............................................................................38
II. CONTROLE.DIFUSO......................................................................................39
11.1.Introdu.:;ao .............................................................................................39
11.2.Legitima.:;aoativa.................................................................................. 40
11.3.Especiesdea.:;oesjudiciais..................................................................41
11.4.Competencia..........................................................................................42
11.4.1. Declara.:;aodainconstitucionalidadepelostribunais-
a reservadeplencirio ...............................................................43
11.5.Recursoextraordinario.........................................................................46
11.6.Efeitosdadecisao..................................................................................50
11.7.Atua.:;aodoSenadoFederal................................................................. 52
11.8.St1mulavinculante ................................................................................ 56
11.9.St1mulaimpeditivaderecursose"provaemprestada" .....................63
1
12. CONJROLEABSTRATO.................................................................................. 65
12.1.Introdu-;ao ............................................................................................. 65
12.2.A-;aodiretadeinconstitucionalidade............ '" ................................... 68
12.2.1. Conceito.................................................................................... 68
12.2.2. Legitima-;aoativa..................................................................... 68
12.2.3. Objeto........................................................................................ 73
12.2.4. Normaconstitucionalparametro........................................... 78
12.2.5. Causadepediraberta.............................................................. 80
12.2.6. Peti-;aoinicial ........................................................................... 82
12.2.7. Imprescritibilidade.................................................................. 83
12.2.8. Impossibilidadededesistencia.............................................. 83
12.2.9. Pedidodeinforma-;oes............................................................ 84
12.2.10.Impossibilidadedeinterven-;aodeterceiros....................... 84
12.2.11.Admissibilidadedeamicus curiae .......................................... 85
12.2.12.Atua-;aodoAdvogado-GeraldaUniao .................................. 87
12.2. 13. Atua-;aodoProcurador-GeraldaRepublica.......................... 89
12.2.14.Atua-;aodorelatornainstru-;aodoprocesso........................ 92
12.2.15.MedidacautelaremADIn........................................................ 92
12.2.16.Decisaodemerito.................................................................... 97
12.2.16.1.Delibera-;ao.............................................................. 98
12.2.16.2.Naturezadupliceouambivalente.......................... 99
12.2.16.3.Efeitosdadecisao.................................................. 100
12.2.16.4.Modula-;aodosefeitostemporais........................ 105
12.2.16.5.Definitividadedadecisaodemerito.................... 110
12.2.16.6.Limitesdaeficaciaretroativa................................ 110
12.2.16.7.Transcendenciadosmotivosdeterminantes...... 112
12.2.16.8.Inconstitucionalidade"porarrastamento".......... 116
12.2.16.9.Momentodaprodu-;aodeefeitos........................ 117
12.3.A-;aodiretadeinconstitucionalidadeporomissao......................... 118
12.3.1. Introdu-;ao .............................................................................. 118
12.3.2. Legitima-;aopassiva............................................................... 119
12.3.3. Objeto...................................................................................... 120
12.3.4. Nao-atua-;aodoAdvogado-GeraldaUniao........................ 121
12.3.5. Inexistenciademedidacautelar........................................... 122
12.3.6. Efeitosdadecisaodemerito................................................. 122
12.3.7. ADInporomissaoversus mandadodeinjun-;ao................ 123
12.4.A-;aodec1arat6riadeconstitucionalidade........................................ 124
12.4.1. Introdu-;ao .............................................................................. 124
12.4.2. Principaisaspectoscomuns.................................................. 125
12.4.3. Objeto...................................................................................... 127
12.4.4. Relevantecontroversiajudicial............................................ 127
12.4.5. Pedidodeinforma-;oesaos6rgaoselaboradoresdanorma...129
12.4.6. Medidacautelar...................................................................... 129
12.4.7. Nao-atuaodoAdvogado-GeraldaUniao........................ 131
12.5.Argiii-;aodedescumprimentodepreceitofundamental................ 131
12.5.1. Introdu-;ao .............................................................................. 131
12.5.2. Aargiii;aoaut6nomaeaargiiioincidental..................... l33
12.5.3. ObjetodaADPFeconteudodopedido............................... 135
12.5.4. Preceitofundamental ............................................................ 139
12.5.5. SubsidiariedadedaADPF...................................................... 140
12.5.6. Competenciaelegitima-;ao................................................... 144
12.5.7. Peti-;aoinicialeprocedimento............................................. 145
12.5.8. Medidaliminar....................................................................... 146
12.5.9. Decisao.................................................................................... 146
12.6.Representa-;aointerventiva................................................................ 153
12.7.Controleabstratonosestados........................................................... 157
12.7.1. Introdu-;ao .............................................................................. 157
12.7.2. Competencia........................................................................... 158
12.7.3. Legitima-;ao............................................................................. 158
12.7.4. Parametrodecontrole........................................................... 160
12.7.5. Simultaneidadedea-;oesdiretas.......................................... 161
12.7.6. RecursoextraordinanocontradecisaodeADInestadual.... 165
12.7.7. DistritoFederal....................................................................... 167
12.7.8. Representa-;aointerventiva................................................... 168
13. DECISOESNOCONTROLEDECONSTITUCIONALIDADE..................... 169
13.1.Eficaciatemporaldadec1ara-;aodeinconstitucionalidade............ 169
13.2.Modalidadesdedecisao..................................................................... 172
13.2.l. Dec1ara-;aodenulidadetotalcomo
expressaodeunidadetecnico-Iegislativa............................ 173
13.2.2. Dec1ara-;aodenulidadetotal................................................ 173
13.2.3. Dec1ara-;aodenulidadeparcial............................................ 174
13.2.4. Dec1ara-;aoparcialdenulidadesemredu-;aodetexto....... 175
13.2.5. Interpreta-;aoconformeaConstitui-;aocomo
tecnicadedecisaojudicial.................................................... 178
13.2.5.1. Limitesautiliza-;aodainterpreta-;ao
conformeaConstitui-;aocomotecnica
dedecisaojudicial................................................. 180
13.2.5.2. Variantesdainterpreta-;aoconformea
Constitui-;aocomotecnicadedecisaojudicial... 181
13.2.6. "Leiaindaconstitucional"eatecnicadedecisao
denominada"apeloaolegislador"....................................... 183
13.2.7. Inconstitucionalidadeporarrastaniento............................. 189
14. 'fEMAS COMPLEMENI1\RES....................................................................... 192
14.1.Controledeconstitucionalidadedodireitopre-constitucional..... 192
14.2.Blocodeconstitucionalidade............................................................. 195
14.3.0controlejurisdicionaldoprocessolegislativo............................. 200
14.3.1. ADInversus processolegislativo .......................................... 204
14.3.2. Controlejudicialeatosintema corporis .............................. 205
14.4.Controledeconstitucionalidadededireitoalienigena .................. 206
14.5.Normasconstitucionaisinconstitucionais....................................... 209
BIBUOGRAFIA.....................................................................................................221
'1'
III
CONTROlEDE
CONSTITUCIONALIDADE
1.
Nos paises dotados de Constituic;oes escritas do tipo rfgidas, a alterac;ao
do texto constitucional exige urn procedimento especial, estabelecido pelo
pr6prio constituinte origimrrio, mais dificil do que 0 exigido para a produc;ao do
direito ordinario (subconstitucional).
A primeira sobremaneira relevante - dessa exigencia de
formalidades especiais para a reforma da Carta Politica eque nos ordenamentos
de Constituic;ao rfgida vigora 0 principio da supremacia formal da Constituic;ao.
Vale dizer, nesses sistemas jurfdicos que adotam Constituic;ao do tipo rfgida, as
normas elaboradas pelo poder constituinte origincirio sao colocadas acima de
todas as outtas manifestac;oes de direito.
Para que se compreenda com clareza essa decorrencia da rigidez
constitucional esuficiente notar que, nos sistemas jurfdicos de Constituic;ao
flexivel, a inexistencia de diferenciac;ao entre os procedimentos de elaborac;ao
das leis ordinarias e de modificac;ao das normas constitucionais faz com que
toda produc;ao normativa jurfdica tenha 0 mesmo status formal, ou seja, as leis
novas derrogam ou revogam todas as normas anteriores com elas incompativeis,
mesmo que estas sejam normas constitucionais.
1
Assim, em urn sistema de constituic;ao flexivel - 0 da Inglaterra, por
exemplb - descabe cogitar de impugnac;ao de inconstitucionalidade, sendo 0
parlamento poder legislativo e constituinte ao mesmo tempo. As decisoes do
parlamento nao podem ser de modo algum atacadas perante os tribunais;
somente os atos praticados em decorrencia de ato do parlamento eque podem
ser examinados pelo Judiciario, a tim de se verificar se nao excederam os poderes
conferidos.
Esse ponto constitui a segunda conseqiiencia importante da rigidez
constitucional (e mais diretamente do principio da supremaciada Constituic;ao):
somente nos ordenamentos de Constituic;ao escrita e rigida epossivel a realizac;ao
Constituic;ao flexivel e aquela cujos dispositivos podem ser alterados pelos mesmos
procedimentos exigidos para a elaborac;ao das leis ordinarias, ou seja, nao existe um processo
legislativo diferenciado, mais laborioso, para a modificayao do texto constitucional.
VICENTE PAULO 8r. MARCELO ALEXANDRINO
1
-------
do. co.ntro.le deco.nstitucio.nalidadedas leis dafo.rma co.mo. 0. co.nhecemo.s e
estudamo.s.Unicamentenessessistemasjurfdico.spo.demo.sfalar,pro.priamente,
emno.rmasinfraco.nstitucio.naisque,co.mo.tais,devemrespeitaraCo.nstituic;ao..
Significadizerqueparaumano.rmatervalidadedentrodessessistemas
haqueserpro.duzidaemco.nco.rdanciaco.m o.s ditamesdaCo.nstituic;ao., que
representaseufundamento.devalidade. do.
sistemajuridico.do.Estado., de
se "". "
Dessarte,seaCo.nstituic;ao.edo.tipo.rigida,hadistinc;ao.hierarquicaentre
elae asdemaisno.rmasdo. o.rdenamento.juridico., estando.elaempo.sic;ao. de
superio.ridaderelativamenteaestas(quesao.,po.risso.,ditasinfraco.nstitucio.nais
o.usubco.nstitucio.nais).ACo.nstituicyao.passaaser0.parametro.paraaelabo.rac;ao.
de to.do.s o.s demais ato.s no.rmativo.s
principio.s e regi-as uela1ra.I;"admU;Lo.. constitucio.nalmente
previsto. parasuaelabo.rasao., so.b penade.inco.rrer-seeminsanavelvicio. de
normaordinaria"e'texto.
tanto.do. po.nto.devistafo.rmal(respeito.ao.pro.cesso.legislativo.)
quantamaterial(co.mpatibilidadeco.m0. co.nteudo.dasno.rmasco.nstitucio.nais),
deveraserdec1aradaanulidadedano.rmainferio.r,emrespeito.asupremaciada
Co.nstituic;ao..
2
Ao. mesmo. tempo., paraquesepo.ssa falar, efetivamente, emEstado. de
Direito., enecessario.queexistapelo. meno.surnorgao.estatalindependentedo.
orgao. encarregado. dapro.duc;ao. no.rmativa, ao. qual a propriaCo.nstituic;ao.
atribuaco.mpetenciaparaverificac;ao.daco.nfo.rmidadedasno.rmaso.rdinarias
co.mseusprincipio.seregras.Essaeo.utradeco.rrenciarelevantedo.principio.da
supremaciaco.nstitucio.nal:anecessidadedeseparac;ao.depo.deres.
Paraco.mpreensao.dessaassertiva,bastaco.nstatarqueemurnEstado.no.
qualto.dasasfunc;oes(po.deres)estejamco.ncentradasnasmao.sdeurndespo.ta,
nao. existe qualquerpo.ssibilidade dequeurnpro.vimento. destevenhaa ser
declarado. ilegitimo., co.ntrario. ao. direito.. Simplesmente,nao. existiranenhum
orgao.co.mpo.derpararealizartalverificac;ao..
Dessarte, para que se tenha urn efutiY.Q._s..istemade.controle de
_. eato.s,no.rmativo.so.uco.ncreto.s,
faz-se inso.fismavela .
para tambem
"-,<,", ". .' . . '. .... . .....--.'--,-
2 Conforme esclarece 0 ProfessorAlexandre de Moraes: "Aideia de entre controle
de constitucionalidadee rlgidas etamanhaque0 Estado ondeinexistir0 controle,
a seraflexlvel, pormaisqueamesmase denominerigida, pois0 PoderConstituinte
ilimitado estara em maos dolegisladorordinario."
2
CONTROLE DE CONSTITUCIONAUDADE
qual0. quedeve serutilizado. parase anularumaco.ndutaOIl ato.
,". -'",-- . , .. -._. . ," -'
EapropriaCo.nstituic;ao.queestabeleceosorgao.sencarregado.s
deexercertais co.mpetencias e pro.cedimento.s especiais, quevariamdeurn
regimeco.nstitucio.nalparao.utro equeco.nsubstanciam0 quedeno.minamo.s
co.ntro.ledeco.nstitucio.nalidade.
Pelo. ateaquiexpo.sto., po.demo.s afirmarque
decQnstitucipnalidade:. (a). a_ do.
tipo. rigi1a; co.nstitucio.nalde
validadedasleis.
Eaindarelevantedestacarqueao.mesmo.tempo.emqueumaCo.nstituic;ao.
do. tipo. rigidaepressupo.sto.daexistenciado. co.ntro.ledeco.nstitucio.nalidade,
nao. e meno.s verdadequeesse mesmo. co.ntro.le e pressuposto. egarantiade
umaCo.nstituic;ao. rigida. Isso. po.rque, caso. nao. hajaorgao. co.ma func;ao. de
exercer0. co.ntro.le deco.nstitucio.nalidade, aCo.nstituic;ao.ficarasemmeio.sde
fazervalerasuasupremaciaemfacedeco.ndutasafro.ntosasao.seutexto..
Sintetizemo.s essas breves co.nsiderac;6es so.bre co.ntro.le de
co.nstitucio.nalidade:
a) ano.c;ao.co.ntempo.raneadeco.ntro.ledeco.nstitucio.naIidadedasleisternco.mo.
pressupo.sto.aexistenciadeumaCo.nstituic;ao.do.tiporigida;
b) a rigidezdaCo.nstituic;ao. ternco.mo. co.nseqiienciaimediata0. principio.da
supremaciafo.rmaldaCo.nstituic;ao.;
c) 0. principio.dasupremaciafo.rmaldaCo.nstituic;ao.exigequeto.dasasdemais
no.rmasdo. o.rdenamento.juridico.estejamdeaco.rdo.com0. texto.co.nstituci-
o.nal;
d) aquelas no.rmas que nao. estiveremdeaco.rdo. co.m a Co.nstituic;ao. serao.
invaIidas,inco.nstitucio.naisedeverao.,po.risso.,serretiradasdo.o.rdenamento.
juridico.;
e) hanecessidade, entao., de quea Co.nstituic;ao. o.uto.rgue co.mpetenciapara
quealgumorgao. (o.u orgao.s), independentedo. orgaoencarregado.dapro-
duc;ao. no.rmativa,fiscalizeseano.rmainferio.resta(ounao.) co.ntrariando.0.
seutexto.,para0.funderetira-Iado.mundo.jurfdico.erestabeleceraharmo.nia
do.o.rdenamento.;
f) sempreque0. orgao. co.mpetente realizaresse co.nfro.nto. entrea lei e a
Co.nstituic;ao., estara ele efetivando. 0. denominado. "co.ntro.le de
co.nstitucio.nalidade".
No. plano. axio.logico., po.demo.ssituar0. co.ntroledeconstitucio.nalidade_
dasleisco.mo.,simultaneamente,baseeco.ro.lano.:(al.deumEstado.Demo.craticjL
deDireito.; (b) do.principio.da (c) maio.r<!()

'garantlada esupremaciadaCo.nstituic;ao..
.'. '.," ___ .. "" . __
................
VICENTEPAULOItMARCELOALEXANDRINO
",
3
III
III
NECESSIPADEDO
:CQNorROp3,pE
.ONSTIIl!PONA
LIDADE '.
U estudodocontroledeconstitucionalidade,portanto,implicaperquirir,
essencialmente:(i)quaisorgaosdonossoEstadoterncompetenciapara declarar
a inconstitucionalidadedasleis, atos e condutas; (ii) emqueespecies de
procedimentosasnormasecondutaspoderaoserdeclaradasinconstitucionais;
(iii) quaisosefeitos da dainconstitucionalidadedanormaou
comportamentoemdesacordocomaConstitui<;ao.
2. DE CONSTITUCIONALIDADE
DAS LEIS
EmurnEstadoDemocniticodeDireito,como0 nosso,aleidesempenha
singular,vistoquesoelapodeimporaoindividuoa defazer
oudeixardefazer algumacoisa (CF, art. 52, II). Enfim, somenteas especies
normativasprimariasintegrantesdoordenamentojuridicodispoemdopoder
deimpor deexigircondutaspositivasenegativasedeestabelecer
restri<;oesadireitosdosindividuos.
Ademais,se,deurnlado,temosquesomentealeipodeobrigar0 individuo
afazeroudeixardefazeralgumacoisa,tambemecertoquetodososorgaose
entidadesdoEstado, inclusiveas pessoasqueexercempordelega<;ao parcela
deatribui<;oesdoPoderPublico,ternquepautarassuacondutas,comissivasou
omissivas, pelo disposto nalei, sobpenade desrespeito ao postuladoda
legalidade,alicercemaiordeurnEstadodeDireito.
Nessaesteira- submissaodetodosaoscomandosdalei-,desenvolveram-
seosprincipiosdemocraticoe republicano, que, entreoutrascaracterfsticas,
outorgamaopovo0 poderdecriarasregrasjurfdicasdoEstado.Da
dessesdoispostulados,temosquetodo0 poder
que0 exerce (CF, art. 1
2
,
paragrafii'unicO):-'idealmente, portanto, e certo afirmarqueemurnEstado
democraticoerepublicano,como0 nosso,0 povoternexatamenteasleisquedeseja,
poissaoelaboradasemseunome,pelosseusrepresentantes,paratantoeleitos.
Poressemotivo- normativasegundoavontadedopovo-,e
emproldo postulado da juridica, tem-se queas leis e os atos
. . . . . . . . . . . . . . . .
CONTROLE DE CONSTITUCIONAUDADE
normativos editadospelo PoderPublico sao protegidospeloprincipio da
deconstitucionalidadedasleis (ou delegitimidadedas
leis).
Decorrenciadesseprincipio,temosqueasleis
deveraoser
.. porum.Qrga,o..
.. Enquantonaoformalmente reconhecidos como
inconstitucionais,deveraosercumpridos,presurnindo-seque0 legisladoragiu
emplenasintoniacoma e coma vontadedo povo, quelhe
outorgouessanobrecompetencia.
Resultaclaro,portanto,que0 reconhecimentodainconstitucionalidade
das leisemedidaexcepcional, quesomentepoden}serproclamadaporurn
orgaoquedisponhadecompetenciaconstitucionalparatanto- e,aindaassim,
navigenciadaatualCartaMagna,comadevida (CF, art.93,IX).
Ademais,comocorolariodaexcepcionalidadeda denulidade
dalei, eladeve serproferida, pelo orgao competente,somenteemUltima
hipotese,ouseja,semprequesepuderconferiraumanormaimpugnadauma
queacompatibilizecom0 textoconstitucionaldeve0 orgaode
controledaconstitucionalidadedeterminara dessa
mantendoanormanomundojurfdico.
3. CONCEITO EESPECIES DE
INCONSTITUCIONALIDADES
Partindodas anteriormenteexpendidas- arigidez da
origemaoprincipiodasupremaciaformal, querequerquetodasas
jurfdicasseconformemcomospreceitosda - chegamosano<;ao
deinconstitucionalidade,aqualresultadocontlitodeurncomportamento,de
umanormaoudeurnatocomaConstitui<;ao.
. .1lQJmlQJ>!Lem '
Sealeiordinaria,aleicomplementar,0 estatutoprivado,0
contrato,oatoadministrativoetc.naoseconformaremcoma nao
devem produzir efeitos. Ao contnirio, devem ser fulminados, por
inconstitucionais,combasenoprincipiodasupremaciaconstitucional.
Adotaremos aqui urn conceitorestrito deinconstitucionalidade, dele
excluindo os comportamentos e atos de particularesquecontrariema
Dessarte, definiremos inconstitucionalidadecomoqualquer
. . . . . . . . . . . . . . .
ENTE PAULO & MARCELO ALEXANDRINO
4 5
doPoderPublico(oudequemexen;a,por
publicas),comissivaouomissiva,emdesrespeitoaCartadaRepublica.
3
Comefeito, sea representa0fundamento devalidadede
todaequalquer dosorgaosconstituidosdoEstado,0desrespeito
aos seus termosimplica nulidade do atoouconduta destoantes deseus
comandos.Nenhumcomportamentoestatalpoden}afrontaros princfpiose
regrasda estejamessesexpressosouimplicitosemseutexto.
Deve-seanotar,entretanto,queestaoforadapossibilidCid,edecontrole
Jie as
da de1988.
4

NoBrasil,tantoadoutrinaquantaajurisprudenciadoSupremoltibunal
Federalrefutama possibilidadedehaverinconstitucionalidadedenormas
constitucionais originarias. Entende-sequenaohanormasconstitucionais
originarias e ttinferiores";
(prindpiodaunidadeda .e,
semquetenhaqualquerinfluencia, paraefeitode
controledeconstitucionalidade,a doutrinariaentenormasformale
materiaImenteconstitucionaise normassoformalmente constitucionais.
Ademais, a dequese notextooriginario daCartada
Republicat'normas constitucionaisinconstitucionais" decorre daabsoluta
ausenciadecompetenciadoSupremoTribunalFederal,berncomodequalquer
outroorgaoconstituidodoPais,paracontrolaraobradoconstituinteoriginario.
AmateriajafoipercucientementeanalisadanojulgamentodaADlnno
815-DF(28.03.1996).Nela,0MinistroMoreiraAlves,relator,emseuvotocondutor,
deixaclaroqueaanalisedavalidadedenormasconstitucionaisoriginariasnao
consubstancia,naverdade,questaodeconstitucionalidade,masdelegitimidade
doconstituinteoriginarioea dessalegitimidadeescapainteiramentea
competenciadoSTF(edequalqueroutroorgaodoPais).
Salientou, tambem, que a tese dainconstitucionalidadede normas
constitucionaisepatentementeincompatfvelcom0 sistemadeConstitui<;ao
rigida, noqualdeveserdesprezadaa doutrinariaentrenormas
3 Essa restric;ao deve-se ao fato de que 0 controle de constitucionalidade destina-se afiscalizac;ao
dos atos emanados do Poder Publico; os atos tipicamente privados que desrespeitam a
Constituic;ao sao tambem passiveis de serem impugnados, mas por mecanismos distintos, que
nao se enquadram, estritamente, no conceito de fiscalizac;ao da constitucionalidade.
4 A tese, nso adotada no Brasil, de que M hierarquia entre normas constitucionais originarias,
o que, teoricamente, possibilitaria a existEmcia de normas constitucionais originarias
inconstitucionais, e defendida pela corrente doutrinaria liderada pelo constitucionalista Otto Bachof.
6
CONTROLE DE CONSTITUCIONAUDADE
formalmente constitucionais e normas materialmente constitucionais,
mormenteemtemadecontroledeconstitucionalidade.
Ainda,deixouclaro0eminenteMinistroqueaalegaosegundoaqual
asnormasconstitucionaisdesignadascomoclausuIaspetreas(CE art.60,42)
teriamhierarquiasuperioradasdemaisnormasconstitudonaisnaoencontra
respaldo emnosso ordenamento, porquea daclausulapetrea
representa,tao-somente,urnlimitea dopoderconstituintedereforma,
naoparametro de davalidadede normaspostaspelo constituinte
originario.
Porfim, tambemnaoestasujeitoa deconstitucionalidade0
direitopre-constitucional,emfaceda supeIVeniente.Nessescasos,
de denormapre-constitucionalanteConstituioaelaposterior,0
SupremoltibunalFederalentendequenaocabejuizodeinconstitudonalidade,
mas, sim, de ou (istoe, danormapre-
constitucionalpela atual.Poroutras __ _
,E0nstitucionalidade dodireito emface da
porquea materiaeconsideradapertinenteaocampododireito
intertemporal:guandoa
da it
e0seutexto,a Carta istoe, lei"
.
Seumaquestaoacercada ounao,dedireitopre-constitucional
chegaraoSupremoTribunalFederal,adecisaoproferida,casoaCorteentenda
quealeiematerialmenteincompativelcomaConstituic;aoaelasuperveniente,
declarara,simplesmente,quealeifoirevogadapelaConstituic;aode1988.Nao
setrata,portanto,deurnadecisaoquedeclarealeiinconstitucional.
3.1. Inconstitucionalidadepor eporomissao
Ainconstitucionalidadepoderaresultardeuma oudeumaomissao
doPoderPUblico, dandoorigemas denominadasinconstitucionalidadespor
(oupositivas)ouporomissao(ounegativas).
Ocorre a inconstitucionalidadepor quando 0 desrespeito a
resultadeumacondutacomissiva,positiva,praticadaporalgum
orgaoestatal.13 0caso,e.g., da pelolegisJadorordinariodeurnalei
emdesacordocoma
Temos a inconstitucionalidade poromissao quando a afronta a
resultadeumaomissaodolegislador,emface de urnpreceito
VICENTE PAULO..MARCELO ALEXANDRDIO
7
III

constitucionalque determine sejaelaboradanormaregulamentando suas
disposi.;oes.Constitui,portanto,umacondutaomissivafrenteaumaobriga.;ao
delegislar,impostaaoPoderPublicopelapropriaConstitui.;ao.
Ainconstitucionalidadeporcondutaomissivaocorrediantedenorma
constitucionaldeeficacialimitada, emquea Lei Maiorexige do legislador
ordinarioaedi.;aodeumanorma regulamentadora,paratomarviavel0exercicio
de determinado direito nela assegurado, e 0 orgao Iegislativo ordinario
permaneceinerte,obstando0efetivoexerciciodaqueledireito.Aodesrespeitar
umadetermina.;aoconstitucionaldelegislar,obstaculizando0exerciciodeurn
direito dependente de regulamenta.;ao, estara 0 legislador ordinario
desrespeitando a supremaciaconstitucional, dandoazo a declara.;ao da
inconstitucionalidadedesuainercia.
Distingueadoutrinaainconstitucionalidadeomissivatotaldaomissao
parcial.
Aomissaoetotalquando0PoderPublico, obrigadoalegislarporfor.;a
dedeterrnina.;aoconstitucional,naoelaboraanormarequerida,permitindoa
existenciadeumaindesejavellacuna.E0queocorre,porexemplo,com0direito
degrevedosservidorespublicoscivis,que,malgrado0imperativoconstitucional
(art. 37,VII), naofoi atehoje, quase duasdecadas depois depromulgadaa
Constitui.;ao,regulamentadopelolegisladorordinario.
Aomissaoe parcialquando0legisladorproduzanorma, mas0faz de
modo insatisfatorio, insuficientepara atenderaos comandos danorma
constitucionalderegencia. E0 caso, porexemplo, daassimdenominadalei
excludentedebeneficio incompativelcom0 principiodaigualdade, que
disciplinadeterminadodireitoconstitucionalmenteprevisto,masexcluidesua
abrangenciapessoasquedeveriamtersidoalcan.;adas.Valedizer,aleirequerida
constitucionalmentee produzidapelolegisladorordinario, mas de forma
imperfeita, porqueos seus comandos naoatingemtodas as pessoasque
deveriam tersido porelaacobertadas, afrontando0 principio daigualdade.
Seria0caso,porexemplo,deaConstitui.;aodeterminararegulamenta.;aoe0
conseqiientepagamentodaremunera.;aodetrescategoriasfuncionaisnaforma
desubsidioe0PoderPublicoefetivaressaregulamenta.;aoapenasparaduas
dascategorias,naoabrangendoaterceira, querestaria,assim,indevidamente
excluidadobeneficio(direitoaremunera.;aomediantesubsidio).
3.2. Inconstitucionalidade material e formal
Ainconstitucionalidadepoderresultardadesconformidadedoconteudo
doatooudo seuprocesso deelabora.;ao comalgumaregraouprincipioda
CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE
Constitui.;ao.Naprimeirahip6tese- desconformidadedeconteudo.- teremosa
inconstitucionalidadematerial,enquanto.nasegunda- desconfo.rmidadeligada
ao. processodeelabo.ra.;aodanorma-,ainconstitucionalidadeformal.
A quand.t::tQ.gm:t.e..Uda.da"
-ieL,.co.nttada.....a...J:&llstitulcao. 0 processo legislativo (pro.cedimento.
constitucionalmenteexigidoparaaelabora.;aodalei) podetersido. fielmente
obedecido,masamateriatratadaeincompativelcomaCarta
qUe introduzisse demorteem
. nonnais,quepadeceriadeinconstitucionalidadematerial, por
afrontar0art.52,XLVII,daLeiMaior. , J
iJV oiZ.II::'TtN\tA
4ln..<:j:m.ti!llG!9I.lIDid.adeformal ocorre .desrespeito..,a
norma:,podendoalcan.;ar
.. 0 emsi..Jl."
contetldodanormapodesetpleuaroente ..
..a1gumaformalidadeexigida :Qg"1QS:Jm!.t:::..
asregrasde foidesobedecida.='"
Se a inconstitucionalidadeformal resultadainobservanciadasregras
constitucionaisde competenciaparaa produ.;ao danorma, diz-seque a
inconstitucionalidade e do tipo organica. Assim, padecera de
inconstitucionalidadeformal organicaumalei estadualquedispo.nhaso.bre
direitoprocessual, hajavistasetratardemateriadacompetencialegislativa
privativadaUniao(art.22,
A inconstitucionalidade formal podera decorrer, tambem, da
inobservancia das regras constitucionais do processo Iegislativo, do.
procedimentolegislativoemsi, emqualquerdeseusaspectos subjetivoso.u
objetivos.
Os requisitossubjetivosdizemrespeitoafase introdut6riadoprocesso
legislativo,emqueedesencadeado,pormeiodainiciativa,0procedimento.de
elabora.;aodasespeciesnormativas.Qualquerespecienormativaelabo.radaa
partirdeiniciativaviciada, isto e, a partirdeprojetodeleiapresentadopor
quemnaodetinhacornpetencia,padeceradeinconstitucionalidadefo.rmal.Seria
ocaso,porexemplo,deleiresultantedeiniciativaparlamentarquedispusesse
sobreregimejurfdicodosservidorespublicosfederaisdoPoderExecutivo.,haja
vistasetratardemateriacujainiciativae constitucionalmentereservadaao
PresidentedaRepublica(art.61, 1
2
, II,"c").
Ainconstitucionalidadeformal decorrentedaviola.;aodosrequisitos
objetivosdoprocessolegislativoocorresemprequequaisquero.utro.saspectos
referentesaoprocedimentodeelabora.;aodasleis,naoligado.sainiciativa,sao
..........,. ....,.
VICENTE PAULO ItMARCELO ALEXANDRINO
8 9
desrespeitados. Assim, 0 vicio formal podeni advir da inobservancia das regras
constitucionais referentes as fases constitutiva e complementar do processo
legislativo, que abrangem a discussao e vota<;ao, a san<;ao, 0 veto, a rejei<;ao do
veto, a promulga<;ao etc. Por exemplo, uma lei complementar que tenha sido
aprovada por maioria simples (ou relativa) padecera de inconstitucionalidade
formal, por desobediencia ao requisito objetivo fixado no art. 69 da Constitui<;ao
Federal, que impoe a aprova<;ao dessa esptkie normativa por maioria absoluta.
Da mesmaforma, se umaemendaa Constitui<;ao nao e aprovadaemdois turnos
emcada uma das Casas do Congresso Nacional, por tres quintos dos respectivos
membros, padecera de vicio formal, seja qual for 0 seu contetido.
Por fun, lembramos que a desobediencia aos pressupostos constitucionais
que determinam e condicionam 0 exercicio da competencia legislativatambem
implica a inconstitucionalidade formal da norma expedida. Assim, se a
Constitui<;ao outorga competencia a Uniao paradisciplinar determinada materia,
mas impoe que essa disciplina se de por meio de lei complementar, a expedi<;ao
de uma lei ordinaria sobre 0 assunto padecera de inconstitucionalidade formal,
porquanto norma ordinaria nao pode veicular materia constitucionalmente
reservada a lei complementar. Qa mesma forma,
formal da Republica adotar medida provisoria sem a presen<;a
de haja VismqUeci"Constifui<;ao condiciona aexpedi<;ao
dessa especie normativa ao atendimento de tais pressupostos.
3.3. Inconstitucionalidade total e parcial
A inconstitucionalidade pode atingir todo 0 ato normativo (total) ou
apenas parte dele (parcial).
Evidentemente, a regra e 0 reconhecimento da inconstitucionalidade de
apenas parte da lei ouato normativo. Afinal, a aferi<;ao da validade da norma e
feita dispositivo por dispositivo, materia por materia, e nao em bloco,
globalmente.
Ra situa<;oes, porem, que impoem ao Poder Judiciario a declara<;ao da
inconstitucionalidade total da normaimpugnada. Seria0 caso, por exemplo, da
impugna<;ao de uma lei resultante de iniciativa viciada (toda a materia
disciplinada na norma era de iniciativa privativa do Presidente da Republica,
mas 0 projeto de lei foi apresentado por parlamentar) ou, ainda, de uma lei de
contetido materialmente complementar que tenha sido aprovada por maioria
simples de votos.
No Brasil, a declara<;ao da inconstitucionalidade parcial pelo Poder
Judiciario pode recair sobre fra<;ao de artigo, paragrafo, inciso ou a1inea, ate
. . . . . .. .. . . . . .. . . . .
CONTROLE DE CONSTITUCIONAUDADE
mesmo sobre uma unica palavra de urn desses dispositivos da lei ou ato
normativo. A regra constitucional que restringe 0 exame da constitucionalidade
do projeto de lei ao texto integral de artigo, paragrafo, inciso ou alinea (art. 66,
22) diz respeito ao chamado "veto juridico" do chefe do Executivo, nao
alcan<;ando a declara<;ao de inconstitucionalidade proferida pelo Poder
Iudiciario.
Entretanto, a declara<;ao da inconstitucionalidade parcial pelo Poder
Judiciarto nao podera subverter 0 intuito dalei, mudando 0 seu sentido e alcance,
sob pena de ofens a ao principio daseparao dos poderes, queimpede a atuao
do Poder Iudiciario como legislador positivo. Assim, se a declara<;ao da
inconstitucionalidade parcial implicar do sentido e alcance danorma
impugnada, 0 Poder Judiciario devera declarar a inconstitucionalidade de toda
a norma (inconstitucionalidade total), sob penade atuar (indevidamente) como
autentico legislador positivo, criando norma nao pretendida pelo legislador,
em ofens a ao postulado da separa<;ao dos poderes.
Ademais, de acordo com a jurisprudencia do Supremo Tribunal Federal,
a declara<;ao da inconstitucionalidade parcial de norma s6 e admissfvel no
controle abstrato quando se pode presumir que 0 restante do dispositivo, nao
impugnado, seria editado independentemente da parte supostamente
inconstitucional (doutrina da "indivisibilidade das leis"). Assim, se com a
impugna<;ao de parte do dispositivo restar patente que a parte nao impugnada
(e que, portanto, continuaria a viger) nao teria sido editada isoladamente, sera
inviavel a declara<;ao de inconstitucionalidade parcial.
s
Por fim, e interessante mencionarmos que hel situa<;6es emque 0 Tribunal
Constitucional constata a existencia de vicio no ato normativo impugnado, mas,
apesar disso, nao declara sua inconstitucionalidade, porque verifica que a
retirada do ato viciado do mundo jurfdico acabaria por resultar em urna lesao
ao ordenamento constitucional maior do que a lesao decorrente de sua
manuten<;ao. Sao as situa<;oes em que 0 STF deixa de declarar a nulidade do ato
para evitar 0 "agravamento do estado de inconstitucionalidade".
Imagine-se, por exemplo, que urna lei estadual estipulasse urn adicional
aremunera<;ao dos servidores publicos, a cada cinco anos, correspondente a
7,5% de seu vencimento. Suponha-se que 0 Governador tenha enviado urn
projeto de lei aAssembIeia Legislativa reduzindo esse percentual para 5%, mas
que, em sua tramita<;ao, esse projeto tenha sido objeto de uma emenda
parlamentar aurnentando 0 percentual para 6%, de sorte que a lei resultante
tenha sido aprovada e promulgada prevendo esse percentual de 6%.
5 ADIMC 2.64S/TO, reI. Min. Sepulveda Pertence. 11.11.2004.
. . . . . . . .. . . . ... . . ..
VICENTE PAULO &. MARCELO AlEXANDRlNO
11
III
10

Nesse caso, se a norma fosse impugnada perante 0 STF sob a de
que e inconstitucional, em leis de iniciativa privativa do chefe do Executivo, 0
dispositivo resultante de emendaparlamentar que acarrete aurnento de despesa
(comparando com a despesa que decorreria do que estava previsto no projeto
de lei apresentado pelo Governador), certamente a Corte reconheceria a
inconstitucionalidade, mas deixaria de pronuncia-Ia, porque a supressao do
dispositivo aprovado (adicional de 6%) resultaria em aumento de despesa ainda
maior, uma vez que retornaria 0 percentual previsto na lei anterior (7,5%), que
foi revogada pela lei impugnada, frustrando, de maneira ainda mais grave, 0
dispositivo constitucional que proibe emendaparlamentar que aurnente despesa
em projeto de lei de iniciativa privativa do chefe do Executivo. Assirn, para evitar
o agravamento do estado de inconstitucionalidade, 0 Tribunal deixaria de
declarar a inconstitucionalidade do dispositivo da lei (adicional de 6%), mesmo
reconhecendo que sua violou regras constitucionais pertinentes ao
processo legislativo.
6
3.3.1. parcial de nulidade sem de texto e
conforme a
Pertinentes ao estudo da inconstitucionalidade parcial, ha dois t6picos
que, em razao de sua especial relevancia, merecem analise separada: a
parcial de nulidade sem de texto" e a
conforme a
o Supremo Tribunal Federal recorre aMcnica de parcial de
nulidade sem de texto quando constata a existencia de uma regra legal
inconstitucional que, em razao da adotada pelo legislador, nao tern
como ser exclufda do texto da lei sem que a supressao acarrete urn resultado
indesejado. Assim, nem a lei, nem parte dela, e retirada do mundo juridico
(nenhuma palavra e suprimida do texto da lei). Apenas a da lei - em
a determinadas pessoas, ou a certos perfodos - e tida por
inconstitucional. Em a outros grupos de pessoas, ou a perfodos diversos,
ela continuara plenamente valida, aplicaveL
Imagine-se, por exemplo, que uma Lei "Z" prerrogativas para
uma determinada categoria de servidores publicos em urn artigo, dividido em
incisos, e, em outro artigo, estenda algumas das prerrogativas a outra categoria
de servidores, simplesmente fazendo remissao ao primeiro artigo. Terfamos
algo assim:
6 Vide, como exemplo, 0 RE 274.383/SP, reJ. Min. Ellen Gracie. 29.03.2005 (Informativo STF 381).
. . . . . . . . . . . . . . . .
CONTROlE DE CONSTITUCIONAUDADE
'fut. 12 Sao prerrogativas dos titulares do cargo AAA:.
I) prerrogativa 'a';
II) prerrogativa 'b';
III) prerrogativa 'e';
IV) prerrogativa 'd'.
Art. 22 Aplieam-se aos titulares do cargo BBB as prerrogativas
previstas nos incisos I a III do art. 12."
Caso fosse impugnado perante 0 Supremo Tribunal Federal 0 art. 22, e a
Corte entendesse que somente a extensao da prerrogativa "b" ao cargo BBB foi
inconstitucional, nao teria como retirar essa regra do texto da lei mediante a
supressao de alguma palavra ou expressao, porque 0 art. 22 nao contem, em seu
texto, expressa do inciso II do art. 12. Vale dizer, nao seria tecnicamente
possivel, mediante do texto do art. 22, obter 0 efeito desejado retirar
do cargo BBB a prerrogativa prevista no inciso II do art. 12. Tambem nao se pode
suprirnir 0 inciso II do art. 12 porque e perfeitamente valida a da
prerrogativa "b" ao cargo AAA.
Em urn caso como esse, 0 Supremo Tribunal Federal poderia utilizar a
tecnica da parcial de inconstitucionalidade sem de texto para
afastar a do inciso II do art 12 ao cargo BBB, mantendo-o em ao
cargo AM. 0 Tribunal, ao pronunciar a inconstitucionalidade, nao suprimiria
nenhurna parte do texto literal, nenhuma palavra ouexpressao dalei, mas afastaria
a do inciso II do art. 12 ao cargo BBB. 0 contel1do da decisao deixaria
assente que 0 Tribunal resolveu "declarar a inconstitucionalidade parcial, sem
de texto, do art. 22 da Lei 'Z', no que se refere aextensao, ao cargo BBB, da
prerrogativa prevista no inciso II do art. 1
2
da Lei 'ZItI.
A conforme a e ttknica de decisao adotada
pelo Supremo Tribunal Federal quando ocorre de uma legal
comportar mais de uma e se eonstata, ou que alguma dessas
e inconstitucional, ou que somente uma das
possfveis esta de acordo com a
Na da conforme a 0 Poder Judiciario
atua como legislador negativo, eliminando, por serem incompatlveis com a Carta,
uma ou algumas possibilidades de
Basicamente, duas podem ocorrer:
a) 0 STF dec1ara que lei econstitucional, des de que dada a eia determinada
(consentanea com a isto e, ficam eliminadas as
outras que a lei possibilitaria, mas que seriam inconcilia-
veis com 0 texto constitucional; ou .
41
VICENTE PAULO &. MARCELO AlEXANDRINO
12
13
b) aCortedeclaraquealeieconstitucional,excetoseforadotadaumadetermi-
nada (contlitantecorna ouseja,0 apUcadordo
direito podenioptarporqualquerdas quealeipossibilite,
menosuma(aquelaqueseriaincompativelcomaCartaPolitical.
Assim, nessas decisoes, 0 Tribunalempregaa expressao"desde que",
reconhecendoavalidadedanorma"desdequeinterpretadadetalmaneira",ou
selirnitaaapontarumadeterminada quenaopodeprosperar,
deixando liberdade ao aplicador dalei paraadotarqualquerdas demais
possfveis.
7
As tecnicas parcialdenulidadesem detexto e
conformea forampositivadaspelaLei nQ 9.8681
1999, noambitodo processoejulgamentodaADIn e daADC, nosseguintes
termos(art.28,paragrafoUnico):
"Adeclaraodeconstitucionalidadeoudeinconstitucionalidade,
inclusivea conformea ea
parcialdeinconstitucionalidadesem detexto,terneficacia
contratodos e efeitovinculante em aos6rgaosdoPoder
Judiciarioe PUblicafederal,estadualoumunicipal."
Observa-se que0 texto legalmencionaa conforme a
ea parcialdeinconstitucionalidadesem de
textocomotecnicasdistintaseautonomasdedecisao.Essaetambema
doutrinariadominante.
Segundo essa linha de raciocfnio, na parcial de
inconstitucionalidade sem detexto, afasta-se a de urn
dispositivolegalaurngrupodepessoasou relativamenteasdemais
pessoasou aleiseaplicasem (naosemandaadotaruma
especfficaparaosdispositivoslegais;tampoucosevedaa
dealguma Nocasoda conformea 0
SupremoTribunalFederalordenaquesejaconferidadeterminada
a dispositivo ou dispositivos de uma lei, ouproibe a de uma
especffica. Alei, entretanto, desde que interpretadacomo
7 No Brasil, 0 Supremo Tribunal Federal, quando adota a tecnica de interpretayao conforme a
Constituiyao, julga procedente a ac;io direta de inconstitucionalidade, 0 que equivale a
declarar inconstitucionais todas as interpretayoes, mesmo que nao possam ser expressamente
enunciadas, que nao sejam aquela (ou aquelas) que a Corte afirma ser compossivel com 0 Texto
Magno. Constitucionalistas de escol, como 0 professor e atual Ministro do STF Gilmar Ferreira
Mendes, entendem que, nesses casos, a pronuncia deveria ser pela constitucionalidade do ate
normativo, vale dizer, caso se trate de ADln, a decisao deveria ser pelo nao acolhimento do
pedido, desde que a lei seja interpretada consoante determine a Corte Maxima.
" " lit .. .. .. .. "
14
CONTROLE DE CONSTlTUCIONAUDADE
estabelecidopeloPretorioExcelso,seraapIicavelatodasaspessoase
queseenquadrememsuahipotesenormativa, ouseja, suaincidenciasera
plena- diferentementedoqueocorrequandoseadotaa parcialde
inconstitucionalidadesem detexto,porquantoesta,comovisto,implica
aincidenciadalei.Noscasosemquedevaseradotadaa
parcialde inconstitucionalidade sem de texto,llao hanenhuma
possivelquetomecompativelcomaConstituic;aoaintegralidade
dodispositivoobjetoda porisso,partedodispositivo,seaplicada,
resultaraerninconstitucionalidade,sempossibilidadedeseradotadaalguma
queatomasseWlida.
Caberessaltarque,emborapositivadaapenassua noambito
docontroleabstratodenonnas,a conforrnea tern
sidolargamenteutilizadapelosdiversostribunaisdoPafstambemnoambito
do controle incidental, com a unica de que, nesses casos, a
dadasovincularaaspartesdoprocesso,comoepropriodessavia
decontrole(eficaciainterpartes).
3.4. Inconstitucionalidadediretaeindireta

sempre
queainvalidaderesultardoconfrontodiretoentrenormainfraconstitucionale
a estaremosdiantedainconstitucionalidadedireta.
ocasotfpico de inconstitucionalidadediretae a de uma
especienormativaprimaria,integrantedonossoprocessolegislativo (art.59),
emdesrespeito a Federal. Comoessas normasretiram0 seu
fundamento devalidadediretamenteda eventualdesrespeito-
formal ou material- as regras e principios constitucionaisimplicara
inconstitucionalidadedireta.
Mas, etambempossivel d,e
casosejameditadosemcaraterautonomo,com
invasaodocampomaterialreservadoalei.Assim,se0 PresidentedaRepublica
editar decreta de natureza autonoma para disciplinar materia
constitucionalmentereservadaa lei, esse ato administrativopadecerade
inconstitucionalidadedireta.
Poroutro lado, a inconstitucionalidadeindireta (oureflexa), como a
propria sugere, ocorre naquelas emque 0 vicio
verificadonaodecorrede diretada Assim,sedeterminado
decretoregulamentar,expedidoparaafiel dalei,extrapolaoslirnites
.. ... .. <II
VICENTEPAULOItMARCELO ALEXANDRINO
"I
15
L
desta, aindaquesupostamenteessa tenhaimplicado, tambem,
flagrantedesrespeitoadeterminadanormaconstitucional,naoserahip6tese
de inconstitucionalidadedireta. Isso porque0 fundamento devalidade do
decreto regulamentar nao e diretamente a mas sim a lei
regulamentada,em daqualtenhasidoexpedido.Logo,eventuaisconflitos
entre a norma regulamentar secundaria (decreto) e a normaprimaria
regulamentada (lei), ainda que supostamenteinfringentes de normas
constitucionais,naoconstituemofens adiretaa
Essa e de granderelevanciapara0 estudo do controle de
constitucionalidadedasleis,hajavistaqueajurisprudenciadoSupremoTribunal
Federalequiparaachamadainconstitucionalidadeindiretaoureflexaamera
ilegalidade. Assim, para0 Tribunal, 0 conflito entre normasecundaria
(regulamentar) eprimaria(regulamentada) ecasodemerailegalidade,enao
deinconstitucionalidadepropriamentedita.
EmrazaodesseentendimentodoSupremo1tibunalFederal,temosquea
dainconstitucionalidadeindiretaoureflexa- quetraduz,narealidade,
casodemerailegalidade- fogeaoobjetodocontroledeconstitucionalidade.Se
ofundamentodevalidadediretodanormasecundana(decreto,portaria,
normativaetc.) naoea massimoutranorma,infraconstitucional
(lei, tratadointemacionaletc.), eventualconflitoconsistiraemmeracrisede
legalidade,aserresolvidamediante0 simplescotejoentretaisnormas.
8
Ainconstitucionalidadeindiretaoureflexaaquiestudadanaopodeser
confundidacomacham adainconstitucionalidadederivada,quedizrespeitoa
outra existenteentrenormaregulamentadoraeleiregulamentada.
Ocorrea inconstitucionalidade derivada (ou conseqiiente) quando a
dainconstitucionalidadedanormaregulamentada(primana) leva
ao automatico e inevitavel reconhecimento da invalidade das normas
regulamentadoras (secundanas) quehaviamsidoexpedidasem dela.
Assim,emvirtudeda dainconstitucionalidadedanormaprimaria,
todas as normassecundarias quea regulamentavam tambemse tornam
invalidas,por hajavistaque0 fundamentodevalidadedelas,queera
anormaprimaria,deixadeexistir. Se0 decretouY" regulamentavaalei"X", a
dainconstitucionalidade destaatinge, por a validade
daquele,quedeixadeproduzirefeitos.
aConforme licao do Ministro Carlos Velloso: 0 decreto regulamentar nao esta sujeito ao controle
de constitucionalidade, dado que, se 0 decreto vai alem do conteudo da lei, pratica ilegalidade
e nao inconstitucionalidade. Somente na hip6tese de nao existir lei que preceda 0 ato regulamentar
I que poderia este ser acoimado de inconstitucional, assim sujeito ao controle de
constitucionalidade.
CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE
3.5. .
5uperveniente
eaquelaquemacula0 atonoIDPllltUlDL,
l?rodw;ao,

o reconhecimento dainconstitucionalidade originaria pressupoe,
portanto,0 confrontoentrealeiea vigentenomomentodasua
Porexemplo, seestivermosnosreferindo ainconstitucionalidade
originariadeumaleiproduzidaem1985, certamente0 confrontodestasera
coma de 1969, quevigorava quando essediplomalegal foi
elaborado.
Ao contrario,fala-se em ...
invalidadeda resulta texto_constitucioual
ouderivado(emendaconstitucional).Assim,umalei
---".... .
editadaem1985tomar-se-iasupervenientementeinconstitucionalem5.10.1988,
emvirtude da de novo texto constitucionalquefosse com ela
incompativel.Ou,ainda,umaleihojeeditadatornar-se-iasupervenientemente
inconstitucionalcoma de futura (ou emenda
constitucional)emsentidocontrario.
Emquepesearelevanciadesseconhecimento,0 fatoeque,entrenos,.!.....

.. Paraa Corte,a supervenienciadetexto
constitucional opera a simples do direito preterito com ele
materialmenteincompativel, naohavendo razoesparasefalar emincons-
titucionalidadesuperveniente;naosetratadejuizo deconstitucionalidade,mas
simdemera deregradedireitointertemporal,segundoaqualanorma
posterioroperaasimples (enaoainconstitucionalidade)dodireito
anteriorcomelamaterialmenteincompativel.
4. SISTEMAS DE CONTROlE
Cadaordenamentoconstitucionalelivreparaoutorgaracompetencia
paracontrolaraconstitucionalidadedasleisaoorgaoqueentendaconveniente,
deacordocomsuas
Adependerda dolegisladorconstituinte,poderemoster0 controle
judicial,0 controlepoliticoou0 controlemisto.
Se a outorgara competenciaparadeclarar a inconsti-
tucionalidadedasleis ao PoderJudiciario, teremos 0 sistemajudicialou
jurisdicional.0 sistemajurisdicionalnasceunosEstadosUnidosdaAmerica,
VICENTE PAULO&: MARCELO ALEXANDRINO
16
17
primeiroEstado a reconhecera competenciadosjuizesetribunaisdo Poder
Judicicirio para, noscasosconcretossubmetidosasuaapreciac;ao, declarara
inconstitucionalidadedasleis.
Caso a Constituic;ao outorgue a competenciaparaa fiscalizac;ao da
validadedasleisaorgaoquenaointegre0 PoderJudicicirio, teremos0 sistema
politico.Deregra, nosEstadosqueadotamcontrolepolitico, afiscalizac;ao da
supremaciaconstitucionalerealizadapororgaoespecialmenteconstituidopara
essefim, distinto dos demais Poderesdo Estado. E0 caso, porexemplo, da
Franc;a, emquea fiscalizac;ao daconstitucionalidadee de incumbenciado
ConselhoConstitucional,orgaoquesesituaforadaestruturaorganicadosdemais
Poderes.
Ademais,podenitambemaConstituic;aooutorgaracompetenciaparaa
fiscalizac;ao dealgumas normas a urnorgao politico e de outras ao Poder
Judiciario, consubstanciando0 denominadocontroledeconstitucionalidade
misto. Exemplo citado peladoutrinae a Suic;a, emque as leis nacionais
submetem-sea controlepolitico e asleis locais saofiscalizadas pelo Poder
Judicicirio.
Amaioria das Constituic;oes contemporaneastern adotado 0 sistema
judicialparaa fiscalizac;ao davalidade dasleis, inclusive a Constituic;ao da
RepublicaFederativadoBrasilde1988.
L
JURISDICIONAL
ocontroleerealizadopeloPoder
Judicilirio.
SISTEMAS
DE
ocontroleerealizadopororgaoque
CONTROLE poI1T1CO naointegra0 PoderJudiciario.
MISTO
ocontroleerealizadoempartepelo
PoderJudiciario,empartepororgao
quemointegra0 PoderJudiciario.
5. MODElOS DE CONTROlE
Os ordenamentos constitucionais em geral preveemdois modelos
distintos decontrolejudicialde constitucionalidade: 0 controledifuso (ou
jurisdic;aoconstitucionaldifusa), criac;ao dosEstadosUnidosdaAmerica, e 0
controleconcentrado (oujurisdic;ao concentrada), instaladoinicialmentena
Austria,sobainfluenciadojuristaHansKelsen.
Ocorre0 controledifuso(ouaberto)quandoacompetenciaparafiscalizar
avalidade dasleis e outorgadaa todos os componentesdo PoderJudiciario,
CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE
valedizer,qualquerorgaodoPoderJudiciario,juizoutribunal,poderadeclarar
ainconstitucionalidadedasleis.
omodelo difusodefiscalizac;ao davalidadedasleissurgiunosEstados
UnidosdaAmerica,apartirdocelebrecasoMarbury v. Madison, em1803,quando
aSupremaCorteAmericana,sob0 comandodoChief]ustice ]ohnMarshall, finnou
oentendimentodeque0 PoderJudicianopoderiadeixardeaplicarumaleiaos
casosconcretosa elesubmetidos,porentende-Iainconstitucional.Apartirde
entao,foidifundidaparaosmaisdiversosordenamentosconstitucionaisaideia
dequeosmembrosdoPoderJudicicirio,juizesetribunais,sOdevemaplicaraos
casosaelessubmetidosasleisqueconsideremcompativeismmaConstituic;ao.
Temos0 sistemaconcentrado (oureservado) quandoacompetenciapara
realizar0 controledeconstitucionalidadeeoutorgadasomenteaurnorgao de
naturezajurisdicional(ou, excepcionalmente,aurnmimerotimitadodeorgaos).
Esse orgao poderaexercer, simultaneamente, as atribuic;oesdejurisdic;ao ede
controledeconstitucionalidadedasleis,ou,enffio,exclusivamenteestaUltimatarefa
omodelo concentrado teve sua origem naAustria, em 1920, sob a
influenciadojuristaHansKelsen. ParaKelsen, a fiscalizac;io davalidadedas
leis representavatarefaespecial, que naodeveriaserconferidaa
todos osmembros do PoderdoJudiciario, jaencarregadosdeexercerem a
jurisdic;ao,massomenteaurnaCorteConstitucional,quedeveriadesempenhar
exclusivamente essafunc;ao. Sob esse pensamento, foi criado 0 Tribunal
ConstitucionalAustriaco, coma funC;ao exclusivaderealizar0 controle de
constitucionalidadedasleis.NavisaodeKelsen,afunc;aoprecipuadocontrole
concentradonaoseriaasoluc;aodecasosconcretos,massimaanulac;aogenerica
daleiincompativelcomasnormasconstitucionais.
6. VIAS DE
As chamadasviasdeaC;ao" dizemrespeitoaomododeimpugnac;aode
umaleiperante0 PoderJudicianoou,soboutraotica,indicam0 modoemque
oPoderJudicianoexerceraafisca1izac;aodavalidadedasleis.Pmsintese,busca-se
responderaseguinteindagac;ao:dequeformaumaleipoderaserimpugnada
perante0 PoderJudiciano?
Sao duas as vias pelas quais poderaser exercido 0 controle de
constitucionalidadedasleis: aviaincidental(dedefesaoudeexcec;ao) eavia
principal(abstrataoudeac;aodireta).
oexerciciodaviaincidentalda-sediantedeurnacontroversiaconcreta,
submetidaaapreciac;aodoPoderdoJudiciario,emqueumadaspartesrequer
................
VICENTE PAULOItMARCELOALEXANDRINO
Il
"I
18
19
III l,
o reconhecimento da inconstitucionalidade de urna lei, com 0 fun de afastar a
sua aplicac;ao ao caso concreto de seu interesse. A apreciac;ao da
constitucionalidade nao e 0 objeto principal do pedido, mas urn incidente do
processo, urn pedido acessorio. Por isso, a eventual declarac;ao da
inconstitucionalidade e dita incidental, incidenter tantum (0provimento judicial
principal sera 0 reconhecimento do direito pleiteado pela parte, decorrente do
afastamento da lei aquele caso levado ao juizo).
Esse e 0 modelo norte-americano de fiscalizac;ao da validade das leis, em
que todos os juizes e tribunais do Poder Judiciario realizam 0 controle de
constitucionalidade durante a apreciac;ao dos casos concretos que lhes sao
apresentados. Nele, 0 individuo nao recorre ao Poder Judiciario com 0 objetivo
principal de ver declarada a invalidade da lei, em defesa da ordem juridica. Na
realidade, 0 impetrante da ac;ao judicial esta interessado diretamente na defesa
de detenninado direito subjetivo seu, mas, como fundamento para que 0 juiz
aprecie 0 seu pedido principal, ele argUi, em pedido acessorio (incidental), a
inconstitucionalidade da lei que versa sobre 0 assunto. Suscitado 0 incidente de
inconstitucionalidade, 0 juiz estara obrigado a decidir primeiro se a e
constitucional, ounao, para so depois, com base ness a premiss a, decidir 0 pedido
principal, firmando 0 seu entendimento no caso concreto.
Desse modo, 0 controle incidental pode ser exercido perante qualquer juiz
I i
ou tribunal do Poder Judiciano, em qualquer processo judicial, seja qual for a sua
natureza (penal, civil etc.), sempre que alguem, na busca do reconhecimento de
determinado direito concreto, suscitar urn incidente de inconstitucionalidade,
istoe, alegar, no curso do caso concreto, que determinadalei, concemente a materia,
e inconstitucional. Essa modalidade de controle tern fundamento na premissa de
que todos os casos concretos devem ser decididos de acordo com a Constituic;ao.
Pela via principal, 0 pedido do autor da ac;ao e a propria questao de
constitucionalidade do ato normativo. 0 autor requer, por meio de uma ac;ao
judicial especial, uma decisao sobre a constitucionalidade, em tese, de uma lei,
com 0 fun de resguardar a harmonia do ordenamento juridico. 0 provimento
judicial a que se visa consiste na declarac;ao da compatibilidade, ou nao, de
certa nonna juridica ou conduta com as regras e principios plasmados na
Constituic;ao. Nessa hipotese, nao ha caso concreto; portanto, nao ha interesses
subjetivos especificos a serem tutelados. Trata-se assim, como acentuam a
doutrina e a jurisprudencia, de processos objetivos.9
9 A expressao "processo objetivo" refere-se as aeoes do controle abstrato, nas quais nao
existem, a rigor, partes, tampouco direito subjetivo a ser defendido, haja vista que, nelas, a
validade da lei e discutida em tese, com 0 fim unico de proteger a Constitui<;ao. Ao reves, a
expressao "processo subjetivo" refere-se as aeoes do controle concreto, em que as partes
litigam em defesade direito juridicamente protegido.
................
CONTROLE DE CONSTUUCIONAllDADE
20
SISTEMAS DE<CONCENTRADO -+ sornente 0 argao de cupula do
CONTROLE
JUDICIAL
DIFUSO
<
INCIDENTAL
VIAS DE
(concreta)
CONTROLE
JUDICIAL
PRINCIPAL
(abstrata)
Judiciario realiza 0 contmle.
-+ todos os 6rgaos do Poder Judictario
realizam 0 controle.
-+ 0 controle e instaurado diante de uma
controversia conereta, com 0 fl1llde
afastar a da lei ao caso.
-+ 0 controle e instaurado em tese, na
defesa do ordenamento jurfdico.
7. MOMENTO DO CONTROlE
ocontrole de constitucionalidade podera ser preventivo ou repressivo.
Ocorrera 0 controle de constitucionalidade preventivo (a priorzJ quando
a fiscalizac;ao da validade da norma incidir sobre 0 projeto, antes de a norma
estar pronta e acabada. E0 caso, no Brasil, dOVeio do Chefe do Executivo por
inconstitucionalidade (veto juridico), urna vez que incide sobre projeto de lei
(CF, art. 66, 12).
Ocorre 0 controle de constitucionalidade repressivo (sucessivo, a
posteriori) quando a fiscalizac;ao da validade incide sobre norma pronta e
acabada, ja inserida no ordenamento juridico. E 0 caso, em regra, do
controle de constitucionalidade judicial no nosso Pais, que pressupoe a
existencia de uma norma ja elaborada, pronta e acabada, inserida no
ordenamento juridico.
Como se ve, por meio do controle preventivo nao e declarada a
inconstitucionalidade da norma (que, na realidade, ainda nao existen, mas,
sim, evitada a produc;iio de uma norma inconstitucional. Por sua vez, 0
controle de constitucionalidade repressivo tern por fim declarar a
inconstitucionalidade de uma norma ja existente, visando a sua retirada do
ordenamento juridico.
PREVENTIVO -+ tern por Hm evitar a de uma
nonna inconstitucional.
CONTROLE
<
REPRESSIVO -+ tern por fim retirar uma norma
inconstitucional do ordenamento jUridico.
................
VICENTE PAULO,. MARCELO ALEXANDRINO
21
8. HISTORICO DO CONTROLE DE
CONSTITUCIONALIDADE NO BRASIL
omodelo de controle de constitucionalidade adotado no Brasil apresenta
caracterfsticas que 0 singularizam. Nele se conjugam os modelos difuso, oriundo
do direito americano, possibilitando a todos os orgaos do Poder Judiciario a
realizac;ao do controle incidental da constitucionalidade de leis e atos
normativos, e concentrado, proveniente dos paises europeus continentais, em
que 0 orgao de cupula do Poder Judiciario realiza 0 controle abstrato da
constitucionalidade de normas jurfdicas.
Deve-se destacar, ainda, que no Brasil a fiscalizac;ao daconstitucionalidade
alcanc;a nao so as leis emsentido estrito, mas tambem os atos administrativos em
geral. Com efeito, 0 controle de constitucionalidade exercido perante 0 Poder
Judiciario nao tern por objeto, exclusivamente, as leis formais, elaboradas
segundo 0 processo legislativo. Atos administrativos em geral, adotados pelo
Poder Publico, tambem podem ter a sua inconstitucionalidade reconhecida pelo
Poder Judiciario, tanto na via concreta, quanta na via abstrata. Resoluc;oes dos
tribunais do Judiciano, decretos e portarias do Executivo, e outros atos nao
formalmente legislativos podem, dependendo de seu conteudo, ser impugnados
em ac;ao direta de inconstitucionalidade, ou atacados em ac;oes proprias, na via
difusa.
Apresentamos, a seguir, urn bosquejo historico da evoluc;ao dos sistemas
de fiscalizac;ao da validade das leis no Brasil, desde a Constituic;ao de 1824 (que
sequer previa 0 controle judicial de constitucionalidade), ate a Carta vigente,
que contempla urn complexo e abrangente sistema de fiscalizac;ao jurisdicional.
8.1. A de 1824
A Constituic;ao do Imperio nao contemplava qualquer sistema
assemelhado aos atualmente conhecidos modelos de controle da
constitucionalidade. Outorgava, tao-somente, ao Poder Legislativo a
competencia para "fazer leis, interpreta-Ias, suspende-Ias e revoga-Ias", bern
como para "velar na guarda da Constituic;ao" (art. 15).
Essa concepc;ao de Estado inspira-se marcadamente na doutrina frances a
de separac;ao rfgida entre os poderes, nao admitindo a possibilidade de urn
poder invalidar os atos de competencia de urn outro. Segundo essa ideologia, se
tal prerrogativa fosse conferida a urn dos Poderes da Republica, este sobrepujaria
todos os demais, destruindo 0 equilibrio e a harmonia que deveria existir entre
eles a tim de se evitar os abusos resultantes da concentrac;ao de poderes.
. . .. . . . . . . . . . . . . .
22
CONTROLE DE CONsrrTUCIONALlDADE
Dessa forma, a Constituic;ao Imperial outorgava competencia ao proprio
Poder Legislativo para a fiscalizac;ao de sens atos e aferic;ao de suacompatihilidade
com a Constituic;ao, ou seja, a validade das leis era controlada pelo proprio
orgao encarregado da elaborac;ao normativa. Nao se reconhecia ao Poder
Judiciano competencia para afastar a aplicac;ao de nonnas que pudessem ser
consideradas inconstitucionais, nao existindo, portanto, nem mesmo 0 mais
rudimentar modelo de controle judicial de constitucionalidade.
8.2. A de 1891 (f"Jo7t.
A Constituic;ao de 1891, profundamente influenciada pelo constitu-
cionalismo dos Estados Unidos da America, abandona 0 sistema estritamente
polftico de controle daconstitucionalidade- albetgado pela Constituic;ao anterior,
na qual somente 0 Legislativo realizava a fiscalizac;ao davalidade de suas proprias
leis - e passa a outorgar competencia ao Poder Judiciario para afastar a aplicac;ao,
a urn caso concreto, da lei que ele considerasse inconstitucional.
Inaugurava-se, assim, urn abrangente sistema-de controle judicial difuso
no Brasil, atribuindo-se a todos os orgaos do Poder Judiciario, federais ou
estaduais, a competencia para aferir a compatibilidade das leis com a
Constituic;ao, desde que houvesse provocac;ao nesse sentido.
Ressalte-se, entretanto, que a argiiic;ao de inconstitucionalidade somente
era possivel na via incidental, diante de urn caso concreto, mediante provocac;ao
dos litigantes diretamente interessados. A declarac;ao da inconstitucionalidade
da lei, portanto, emnenhurna hipotese a retirava do ordenamento juridico, mas,
tao-somente, afastava a suaaplicac;ao ao caso concreto. Nao havia a possibilidade
de arguic;ao de inconstitucionalidade abstrata, de uma lei em tese,
independentemente de interesses subjetivos especfficos, mediante ac;ao direta.
8.3. A de 1934
A Constituic;ao de 1934introduziu profundas alterac;oes no sistema judicial
de fiscalizac;ao das leis no Brasil, criando novos mecanismos de atuac;ao do
Poder Judiciario.
Foi com a Carta de 1934 que passou a integrar nosso sistema de controle
a denominada "reserva de plenario", segundo a qual somente a maioria absoluta
dos membros dos diversos Tribunais do Poder Judiciano dispoe de competencia
para declarar a inconstitucionalidade das leis e atoo nonnativos do Poder PUblico
- fortalecendo sensivelmente 0 princfpio da presunc;ao de constitucionalidade
das leis, em favor da seguranc;a jurfdica .
. . .. . . . . .. . . . .. .. .. .. ..
VICENTE PAULO&: MARCELO ALEXANDRINO
23
III b,
Foi nessa Constituic;ao, tambem, que primeiro apareceu a possibilidade
de atribuic;ao de efeitos gerais aprommcia de inconstitucionalidade, embora
necessaria, para tanto, a intervenc;ao do Poder Legislativo. Com efeito, a Carta
atribuiu competencia ao Senado Federal parasuspender a execuc;ao de uma lei,
com eficacia erga omnes, em face da dec1arac;ao de sua inconstitucionalidade
pelo Poder Judiciario, proferida em urn caso concreto.
Foi, ainda, criada a denominada representac;ao interventiva, ac;ao com a
finalidade precipua de fiscalizar 0 procedimento de intervenc;ao da Uniao em
ente federativo, nas hipoteses constitucionalmente previstas.
Por fim, foi esse mesmo texto constitucional que instituiu 0 mandado
de seguranc;a, remedio judicial de protec;ao a direito Ifquido e certo do individuo
contra ato de autoridade praticado com ilegalidade ou abuso de poder.
8.4. A de 1937
A Constituic;ao de 1937 - como se deu em praticamente todos os campos -
representou urn retrocesso no sistema de controle de constitucionalidade no Brasil.
Conquanto tenha preservado 0 controle judicial difuso, 0 poder
constituinte usurpado enfraqueceu muito a competencia do Judiciario
relativamente adec1arac;ao de inconstitucionalidade das leis - e, de urn modo
geral, quase aboliu 0 principio da separac;ao entre os Poderes - uma vez que, no
paragrafo unico de seu art. 96, a Polaca assim dispunha:
"No caso de ser dec1arada a inconstitucionalidade de uma lei que, a
juizo do Presidente da Republica, seja necessaria ao bem-estar do
povo, a ou defesa de interesse nacional de alta monta,
podeni 0 Presidente da Republica submete-Ia novamente ao exame
do Parlamento: se este a confirmar por dois de votos em cada
uma das Camaras, ficara sem efeito a decisao do Tribunal."
i
I '
Com is so, na pratica, 0 Presidente da Republica passou a ter poderes para
submeter novamente ao Parlamento a lei ja dec1arada inconstitucional pelo
Poder Judiciario. Caso confirmada pelo Parlamento a legitimidade da norma,
esta voltaria a ser aplicada, desconsiderando-se a decisao do Judiciario em
contrario.
Tambem nessa Constituic;ao 0 mandado de seguranc;a perdeu a qualidade
de garantia constitucional, passando a ser disciplinado pela legislac;ao ordinaria.
Ao tratar do mandado de seguranc;a, 0 legislador ordinario exc1uiu da sua
apreciac;ao os atos do Presidente da Republica, dos Ministros de Estado, dos
Govemadores e interventores dos estados.
24
CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE
Deixou de constar do texto constitucional, tambem, a competencia do
Senado Federal para suspender a execuc;ao de lei declarada inconstitucional
pelo Supremo Tribunal Federal, bern como a representac;ao interventiva.
8.5. A de 1946
A Constituic;ao de 1946 trouxe de volta as disposic;oes suprimidas pela
Carta outorgada de 1937. 0 controle judicial difuso voltou a ser exercido com
exclusividade pelo Poder Judiciario, sem possibilidade de outro Poder tornar
"sem efeito" as suas decisoes.
Restaurou-se, tambem, a competencia do Senado Federal para suspender
a execuc;ao da lei declarada inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal
(sempre no controle difuso, porquanto inexistente, ate aqui, 0 controle abstrato
no Brasil).
A representac;ao interventiva, para intervenc;ao federal, foi modificada,
condicionando-se a decretac;ao da intervenc;ao amanifestac;ao previa do
Supremo Tribunal Federal. A legitimac;ao-pata a representac;ao de
inconstitucionalidade perante 0 Supremo Tribunal Federal foi confiada ao
Procurador-Geral da Republica (art. 8
Q
, panigrafo unico).
8.6. A Emenda Constitucional n16, de 1965
A Emenda Constitucional nQ 16, de 1965, introduziu em nosso
ordenamento 0 controle abstrato de normas. A competencia foi atribufda ao
Supremo Tribunal Federal para julgamento de ac;ao direta de inconsti-
tucionalidade (ADln) de normas federais e estaduais em face da Constituic;ao
Federal, sendo a legitimac;ao para a propositura conferida exclusivamente ao
Procurador-Geral da Republica.
Somente a partir dessa emenda 0 sistema juridico brasileiro passou a
admitir a possibilidade de dec1arac;ao de inconstitucionalidade em tese de atos
normativos do Poder PUblico, mediante controle concentrado, pela via direta -
e nao mais somente diante de casos concretos, pela via incidental.
8.7. A de 1967/1969
A Constituic;ao de 1967 (assim como a Emenda Constitucional n
Q
I, de
1969) manteve 0 controle judicial, nos criterios concreto e abstrato, tal como
previsto anteriormente na Constituic;ao de 1946, apos a Emenda nQ 16, de 1965.
Nao houve inovac;oes merecedoras de registro em materia de jurisdic;ao
constitucional.
VICENTE PAULO 8t MARCELO ALEXANDRINO
25
A respeito do controle abstrato nas de 1946 (a partir da EC
n
2
16, de 1965) e de 196711969, e oportuno transcrever este registro de Gilmar
Ferreira Mendes:
"De anotar, porem, que 0 maior mer ito da jurisprudencia do Supremo Tribu-
nal Federal, sob 0 imperio das de 1946 (Emenda n216, de 1965) e
de 1967/69, esta relacionado com a da natureza jurfdico-processual
do processo de controle abstrato. A da natureza objetiva desse
processo, a da iniciativa do Procurador-Geral da Republica
como simples impulso processual e 0 reconhecimento da eficacia erga omnes
das decisoes de merito proferidas nesses processos pelo Supremo Tribunal
Federal configuraram, sem duvida, conquistas fundamentais para 0 mais efetivo
desenvolvimento do controle de constitucionalidade no Brasil."
8.8. A de 1988
Da ancllise do ate aqui exposto, percebemos que 0 Brasil inicialmente
adotou 0 sistema norte-americano de controle de constitucionalidade (controle
judicial difuso), evoluindo aos poucos para urn sistema misto e peculiar, que
combina 0 modelo difuso, porvia incidental, com 0 criterio concentrado, por via
de direta.
A Federal de 1988 manteve em sua plenitude 0 controle
difuso, conferindo a todos os 6rgaos do Poder Judiciario competencia para,
diante de urn caso concreto, reconhecer a inconstitucionalidade das leis. Manteve,
tambem, 0 controle abstrato pelo qual e possivel, mediante direta, a
de uma controversia constitucional, em tese, acerca da compatibilidade de uma
lei com a
Observa-se, contudo, que a Carta vigente trouxe relevantes
sobretudo, a abstrata, valorizando sensivelmente esse criterio de
controle, ampliando e fortalecendo sobremodo a via de direta.
De pronto, constata-se a grande do m:imero de legitim ados para a
instaurao do controle abstrato perante 0 Supremo 1i:ibunal Federal (CF, art 103,
lao IX), via ao direta de inconstitucionalidade (ADIn), quebrando 0 monop6lio,
ate existente, do Procurador-Geral da Republica. 0 rol de legitimados para a
proposituradaaodiretadeinconstitucionalidade (CF, art. 103, I ao IX) contempla
algumas centenas de 6rgaos, pessoas e entidades. Abrange todos os partidos
politicos com representao no Congresso Nacional, as sindicais e
entidades de classe de ambito nacional, os govemadores dos Estados e do Distrito
Federal, as Mesas das AssembIeias Legislativas, entre outros.
Apar disso, 0 constituinte de 1988 estabeleceu novas especfficas no
ambito do controle concentrado, como a de descumprimento de
. . . . ,. . . . . . . . . . . .
CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE
26
preceito fundamental (ADPF), de competencia originma do Supremo 1i:ibunal
Federal. Sao legitimados apropositura dessa ao, visando a evitar ou reparar
lesao a preceito fundamental decorrente da Constituio Federal de 1988, os
mesmos 6rgaos, pessoas e entidades aptos a promover a direta de
inconstitucionalidade. A ADPF, prevista no texto originario da
Federal (art. 102, 1
2
), foi disciplinada pelo legislador ordinario por meio da Lei
nll 9.882, de 3 de dezembro de 1999.
Outra significativa da Carta Politica atual foi a da
denominada inconstitucionalidade por omissao, reconhecida nas hip6teses de
inercia do legislador ordinario em face de urna exigencia constitucional de
legislar. Duas novas foram especialmente introduzidas com 0 tim de
reparar a omissao legislativainconstitucional: o.l!1"andadQdeinjuncao (CF, art. 52,
LXXI) e a_actio direta de inconstitucionalidade art. 103, 22),
essa Ultima integrante do sistema de controle abstrato de normas delineado
pelo constituinte de 1988.
Em 1993, por meio da Emenda Constitucional n2 3, 0 legislador
constituinte derivado criou a ao declarat6ria de constitucionalidade (ADC) ,
passando a permitir que seja pleiteada diretamente perante 0 Supremollibunal
Federal a da constitucionalidade de urnalei ou ato normativo federal,
com 0 tim de por termo a controversia judicial sobre sua validade.
Ademais, a Federal preve que os estados-membros instituam
o controle abstrato em seus respectivos ambitos, devendo estabelecer
de inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais
ou municipais em face da estadual (CF, art. 125, 22).
Pode-se conduir, dessarte, que 0 controle abstrato passou a desempenhar
papel preeminente no sistema de controle de constitucionalidade brasileiro, a
partir da de 1988. Tal assertivadecorre naos6 do fato de terem sido
previstas quatro distintas na via direta (ADIn, ADIn por omissao, ADC e
ADPF), mas, tambem, pela ampliao dos entes legitimados para a
desse modelo de abstrata (art. 103, lao 1X). Isso representa urna
signiticativa de paradigma em nosso ordenamento, urna vez que, ate
o advento da atual Carta, 0 controle devalidade das leis no Brasil tinha sua base
no sistema difuso, de norte-americana, realizado no curso dos
processos judiciais comuns.
Em sua peculiar conformao, 0 controle abstrato hoje existente tambem
assume novo e relevante significado para 0 principio federativo, permitindo a
da constitucionalidade das leis federnis mediante requerimento de urn
Govemador de Estado, a de leis estaduais mediante requerimento do
VICENTE PAULO. MARCELO ALEXANDRINO
27
III
Presidente daRepublicaeaaferi<;aodaconstitucionalidadedeleideurnEstado
medianterequerimentodeGovernadordeoutroEstado.
Aproposituradaa<;aodiretapelospartidospoliticoscomrepresenta<;ao
noCongressoNacionalconcretiza,poroutrolado,aideiadedefesadasminorias,
urnavezqueseasseguraateasfra<;oesparlamentaresmenosrepresentativas
v.g., partidocomapenasurnrepresentanteemurnadasCasasdoCongresso a
possibilidadedeargilirainconstitucionalidadedelei.
Essa ampla legitima<;ao aliada a maiorceleridade do modelo
processualabstrato,dotadoinclusivedapossibilidadedesuspensaoimediata
daeficaciadoatonormativoimpugnado,mediantepedidodecautelar- faz
comquepraticamentetodasas relevantesquestoesconstitucionaisatuais
sejamsolucionadasema<;oesdiretaspropostasperante0 SupremoTribunal
Federal.
I"
Impendedestacar,ainda,que,sobavigenciadotextoconstitucionalde
I
1988,0 legisladorordinariointroduziuumadasmaissignificativasmudan<;as
no controledeconstitucionalidadeabstrato, aocriar, entrenos, a figurada
denominadainconstitucionalidadepro futuro.
Comefeito,aLeinll9.868/1999, queregulou0 processoejulgamentoda
a<;ao diretade inconstitucionalidade e daa<;ao declaratoriade constitu-
cionalidade, disposque0 SupremoTribunalFederalpodera,ao proclamara
inconstitucionalidadedeurnalei,outorgareficacianao-retroativaasuadecisao
(ex nunc) ouatemesmofixarurnoutromomentapara0 iniciodeseusefeitos.A
Lei nll 9.882/1999 outorgouessamesmacompetenciaao SupremoTribunal
Federalnasdecisoes proferidasemsededeargili<;ao dedescumprimentode
preceitofundamental(ADPF).
Assim, a partirdoanode1999, passou0 SupremoTribunalFederal,no
ambito do controle abstrato, a ter competfmcia para proclamar a
inconstitucionalidade pro futuro (ex nunc), resguardando os efeitos ja
produzidospelaleientre0 iniciodesuavigenciae 0 reconhecimentodesua
invalidade.
Portim,tivemosaEmendaConstitucionalnQ45,publicadaem8.12.2004,
quetrouxetresimportantesinova<;oesaocontroledeconstitucionalidadedas
leis,asaber:
a) amplia<;ao dalegitima<;ao paraa proposituradaa<;ao declaratoria de
constitucionalidade(novareda<;aoaoart.103);
b) cria<;aodast1mulavinculantedoSupremoTribunalFederal(art.103-A);
c) exigenciadorequisito"repercussaogeraldasquestoesconstitucionaisdis-
cutidas"paraaadmissibilidadedorecursoextraordinario(art. 102.32).
................
CONTROLE DE CONSTnUCIONAUDADE
Manteveoscontrolesincidentale
abstrato,comasseguintesinova(Xles:
..Amplalegit.imidadenocontroleabstrato
.. poromissao
.. daADCeADPF
.. domandadodeinjuno
.,Controleabsttatonosestados
..Cria9WdaSlimuJavinculante(EC451(4)
JURISDIf;AO CONSTITUCIONAL 9.
No
realizado pelo quepodeatuarnaviaJncidentaJ..- quando,
... ..... .. ' ....._..
diantede urncaso concreto, qualquerjuizoutribunaldo Pais proclamaa
inconstitucionalidadedalei, com0 fimdeafastara suaaplica<;ao aocasode
interessedasparteslitigantes- ounaviaabstrata- quando0 orgaodecupula
apreciaaconstitucionalidade,emtese,dalei,com0 timderesguardaraharmonia
doordenamentojuridico.
Nocontroledifuso,qualquerinteressado,nocursodeurnprocessojudicial
concreto, podesuscitar, incidentalmente,urnacontroversiaconstitucional,
perantequalquerorgaodoPoderJudiciario. Diversamente,naviaabstrata,
somenteoslegitimadospelaConstitui<;aopoderao,perante0 orgaodecupula
doPoderJudiciario,questionaraconstitucionalidade,emtese,deurnalei.
Aviaabstrata,emdefesadasupremaciadaConstitui<;aoFederal,pode
serinstauradaexclusivamenteperante0 SupremoTribunalFederal,pormeio
deurnadasseguintesa<;oesdiretas:
... ... .... . . .." . ... ...
VICENTE PAULO&. MARCELO ALEXANDRINO
28 29
a) diretadeinconstitucionalidadegenerica(ADIn);
b) diretadeinconstitucionalidadeporomissao(ADInPO);
c) declarat6riadeconstitucionalidade(ADC);
dedescurnprimentodepreceitofundamental(ADPF);
e) diretadeinconstitucionalidadeinterventiva(ADIninterventiva).
Alemdesse controleabstratoperante0 SupremoTribunalFederal, em
defesada Federal, existe0 controle abstratoemcadaestado-
membroenoDistritoFederal,paraadefesadarespectiva Estadual
edaLeiOrganica,respectivamente.Essecontroleabstratoestadual,conforme
estudaremosoportunamente,e instauradoperante0 respectivoTribunalde
paraa dasleis locaisemface da Estadual (CE
art.125,22).
Observa-seque,noBrasil,emrazaoda dosmodelosdifuso
e concentrado, todos os6rgaosdo PoderJudichirio exercema
constitucional,hajavistaque,nomodelodifuso, qualquerjuiz.outribunaldo
Pafsdispoedecompetenciaparazelarpelasupremaciada Ademais,
nemmesmoa concentradaeprivilegioexclusivodoSupremoTribunal
Federal,pois0 Tribunalde decadaestadoedoDistritoFederaltambem
exerce a concentradadaconstitucionalidade, emdefesada
EstadualedaLeiOrgamca,respectivamente.Na
aiurisdiaoconcentrada Federale Sllprefil.<J_
-TribunalFederal. _......m._ -.---
>_
Porfun,urnaspectointeressanteacercadomododeexercicioda
constitucionalnonossoPafsmerecenota.
Entren6s,aregrageraleaseguinte:
a) 0 controleincidentalerealizadonomodelodifuso("incidental"pressupoea
existenciadeurncasoconcreto,envolvendodireitosubjetivo,emqueaquesmo
constitucional naoeaquestaoprincipal;ltdifuso"traduzaideiade
damateriapor maisdeurn6rgaojudicial,ouseja,adecisaojudicialcomporta
recurso);
b) a abstrataeexercidadeformaconcentrada("
a
bstrato"implicaa
dequealeie analisadaquantoasuaconstitucionalidadecombase
unicamentenoconfrontoentre0 seutextoe0 da semquese
apreciesua a urncasoconcreto, semqueexistanenhurndireito
subjetivo emjogo; "concentrado" significaque um unico tribunal e
competenteparaapreciara materiaobjetoda sempossibilidadede
recursoparaoutrostribunais).
Entretanto,essaregranaoeabsoluta.
Comefeito, existemhip6teses emquea competenciapararealizar0
controledeconstitucionalidadeestaconcentradano6rgaodecupula doPoder
Judiciano (controleconcentrado), masa a ele apresentadatratadeurn
. . . . . . . . . . . . . .. .. .
CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE
caso concreto, sendo a questao constitucionaldiscutidaincidentalmente
(controleincidental).Nessas 0 controleincidentalerealizado na
concentrada(enaona difusa,comoearegra).
Exemplodessa eacompetenciaexclusivaoutorgadaaoSupremo
TribunalFederalparaprocessarejulgar, originariamente, 0 habeas corpus, 0
habeas data e0 mandadode naship6tesesprevistasnoart.102,I,"d",
da Federal, quando essas envolvam, incidentalmente,
de umaquestao constitucional. Nessa a jurisdiftaoe
concentrada(acompetenciaparaapreciaressas eexclusivadoSupremo
TribunalFederal), mas0 controle daquestaoconstitucionalquetenhasido
suscitadae exercidoincidentalmente (porquetais somentepodemser
ajuizadasdiantedeofensa adireitosubjetivo, in concreto; porisso, a questao
principalconcerneaumdireitosubjetivoque0 autorentendapossuir,eapenas
incidentalmenteepostaaquestaoconstitucional).
Outroexemploe ahip6tesedecontrolejudicialJioprocessolegislativo
de dasleiseemendasa en.rQue0 SupremoTribunal
Federaladmitea demandadode porparlamentar,com0
fim desustar0 andamentoda legislativa. Nessecaso, 0 controle
tambemeconcentrado(poiscabenl,exclusivamente,aoSTFjulgar0 mandado
de porquantoedacompetenciaexclusivadesse'Dibunalapreciara
validadedosatose condutasemanadosdoCongressoNacional, suasCasas,
suasComissoeseseusmembros),maserealizadoincidentalmente,diantede
umcasoconcreto(diantedeurnaespecfficapropostadeemendaconstitucional
ouprojetodeleiqueafronte0 direitosubjetivoliquidoecertodocongressista
denaoparticipardeurna quedesrespeitea
Damesmaforma, existe urna excepcionalemque0 controle
abstratoenvolvemaisdeurnTribunaldoPoderJudiciano,ouseja,erealizado
nomodelodifuso.Cuida-seda emqueumaleiestadualoumunicipal
eimpugnadanocontroleabstrato(istoe,"emtese")peranteo1libunalde
porviolardispositivoda Estadualquesejamera da
Federal. Nesse caso, como a leiestadualoumunicipalfoi
impugnadapordesrespeitardispositivodaConstituiftaoEstadualqueemera
denormada Federal,contraadecisaoproferidapelo
Tribunalde seracabivelrecursoextraordinariopara0 SupremoTribunal
Federal. Comisso, teremoship6tesedecontroleabstrato (hajavistaquea
danormaperante0 Tribunalde foi"emtese", istoe, sem
comnenhurncasoconcreto,comnenhumdireitosubjetivo) realizado
deformadifusa(porqueacontroversiaseraapreciadapormaisdeurnTribunal
doPoderJudiciario).
. . . . . . . . . . . . . . . .
VICENTEPAULOIt MARCELOALEXANDRDIO
'"
30
31
Em suma, nao obstante ser comum a utilizavao das expressoes "controle
concentrado" e "controle abstrato" como sinonimas, a verdade e que, a rigor,
nem sempre elas coincidem, existindo, como acima vis to, situavoes em que 0
controle e concentrado, porque efetuado exclusivamente pelo orgao de cupula
do Judiciano, porem concreto, envolvendo dire ito ou interesse subjetivo, e nao
discussao, em tese, de lei ou ato normativo. Essa mesma crftica e valida para 0
emprego das expressoes "controle difuso" e "controle incidental" como
sinonimas, pois, como vis to, ha hipotese de fiscalizavao abstrata no modelo
difuso.
10. NAO-JURISDICIONAL
o controle de constitucionalidade judicial no Brasil e muito rico. Nele,
todos os membros do Poder Judiciario exercem a jurisdivao constitucional. Esta,
a jurisdivao constitucional, por suavez, e realizada, simultaneamente, de forma
difusa e concentrada. Ainda, a impugnavao das leis e atos normativos pode se
dar tanto pela via incidental, como questao prejudicial nos casos concretos
submetidos a apreciavao judicial, quanto pela via abstrata, em av
oes
especialmente criadas para esse fim.
Ademais, cabe destacar que do controle abstrato
dos .entes c..anstitucionalmente Jegitimadosnao..obstaa possibilidade,
mesma nOffila ser,impugnada simultaneamente no controle
fato de ser proposta umaADIn perante 0 Supremo
Tribunal Federal contra certa lei nao impede que essamesmalei seja impugnada,
no controle incidental, por qualquer pessoa que se sinta lesada pelos seus
termos.
Mas, so 0 Poder Judiciano exerce a fiscalizavao da constitucionalidade
das leis no nosso Pais. Os demais Poderes da Republica, Executivo e Legislativo,
tambem dispoem, em situavoes especiais, do poder de fiscalizar a validade das
leis, como se vera a seguir.
10.1. Poder Legislativo
Na contemporanea concePvao do postulado da divisao de poderes,
incumbe ao Legislativo, precipuamente, a denominada funvao normativa, de
elaborar as especies legislativas do ordenamento juridico. Por esse motivo, parte
da doutrina refuta a possibilidade de atuavao desse poder como fiscalizador da
validade das leis, sob 0 fundamento de que nao se pode considerar como
fiscalizacrao da constitucionalidade a manifestavao acerca da validade de uma
. . . . . . . . . . . . . . . .
CONTROLE DE CONSTITUCIONAUDAOE
norma emitida pelo proprio poder encarregado de elaborar essa nonna A funvao
de elaboravao normativa seria, assim, incompativel coma funo de fiscalizar a
validade dessas mesmas normas, ante a ausencia de imparcialidade e
independencia do orgao fiscalizador.
Emque pese a objevao acima registrada, 0 fato e que, navigencia da Carta
Politica de 1988, 0 Poder Legislativo dispoe de certas competencias que,
irrefutavelmente, consubstanciam juizo sobre a constitucionalidade das leis.
A fiscalizavao
da ,1].(),s. traballt() .da Comissao de Constituivao e
.. N(l(;iqna..L,
Essa Comissao, presente na Camara dos Deputados e no Senado Federal,
manifesta-se sobre as proposivoes submetidas aapreciao do Poder Legislativo
(projetos de lei, propostas de emenda aConstituivao etc.), podendo conduir,
por .
materia examinada. A previsao para esse exame de constitucionalidade esta nos
e do Senado Federal
(arts. 101, I, e 253).
A fiscalizavao da CCJ __ _9:e
tendo por objeto evitar que ingresse no ordenamento
jurfdico especie normativa com algum vicio de inconstitucionalidade.
Outro juizo de constitucionalidade manifestado pelo Poder Legislativo
esta prescrito no art. 49, V; da Constituivao Federal.
Esse dispositivo autoriza 0 Congresso N acional os nonnativos
Q9..
Tal poder conferido ao Legislativo e denominado por
parte da doutrina "veto legislativo".
Desse modo, por forva do art. 49, V; da Constituio, em duas hipoteses 0
Poder Legislativo tern competencia para sustar atos inconstitucionais do
Executivo:
a) quando 0 Poder Executivo exorbita dos limites do poder regulamentar, na
edio de atos infralegais regulamentares;
b) quando 0 Poder Executivo exorbita dos limites da delegavao legislativa, na
edivao de leis delegadas.
A primeira hipotese diz respeito afiscalizavaolegislativa do exercfcio do
poder regulamentar pelo chefe do Executivo. Esabido que vigora entre nos,
como elemento inerente ao Estado de Direito, 0 princfpio da legalidade
(supremacia da lei ou imperio da lei), em razao do qual 0 individuo s6 podera
ser obrigado a fazer ou deixar de fazer algo se a lei assim determinar (CE art. 5
Q
,
II).
'It
VICENTE PAULO &. MARCELO ALEXANDRINO
32
33
Ressalvada a hipotese extremamente restrita de edif)":ao de decretos
autonomos (CE art. 84, VI), 0 Chefe do Poder Executivo so podera expedir
leis, os denominados decretos regulamentares
(CE art. 84, N).
o decreto regulamentar, como se sabe, nao e ato normativo primario
(nao deriva diretamente da mas dependente da lei, ou seja, e
expedido em funf)":ao de uma lei e a ela e inteiramente subordinado. Sua funf)":ao
e regulamentar, explicitar, desdobrar 0 conteudo da lei, facilitando e
uniformizando a sua
os lei!.__criando ou suprirnindo direitos ou obdgaf)":oes
novos, nao previstos no texto legal. Se . .
no 49, CQugressQ Nacional, uma vez que
se trata de exercicio, pelo Chefe do Executivo, de competencia nao prevista na
Carta da Republica, vale dizer, de atuaf)":ao inconstitucional do Presidente da
Republica.
As..egyng5l hiJ)Jite..se
Executivo. As leis delegadas sao elaboradas a partir de uma dada
pelo Congresso Nacional ao ga,..
determinada materia, nos termos do art. 68 da Constituif)":ao Federal.
Adelegaf)":ao do Congresso Nacional, efetivada pormeio de resoluf)":ao, espe-
cificara seu conteudo e os termos do seu exercicio. Enfim, a delegaf)":ao legislativa
deve ter conteudo determinado, preciso, definido, nao podendo constituir urn
"cheque em branco" para a atuaf)":ao legislativa do Presidente da Republica.
Caso 0 0 objeto da delegaf)":ao, legislando
alem dos lirnites traf)":ados pela resoluf)":ao, 0 Congresso Nacional podera, por ato
proprio, sustar os da lei
o ato do Congresso Nacional surtira efeitos nao-retroativos (ex nunc),
porquanto nao se cuida de .. . mas siro de
sustac;ao de eficacia. De toda sorte, por forf)":a desse dispositivo constitucional
(art. 49, V), 0 Congresso Nacional nao precisa recorrer ao Poder Judiciario para
paralisar os efeitos do ato normativo ou da lei delegada exorbitante. 0 proprio
Parlamento, por decreta legislativo, pode sustar os seus efeitos.
A das medidas adotadas pelo Chefe do Executivo
(CE art. 62) tambem e apontada como manifestaf)":ao do Legislativo nafiscalizaf)":ao
da constitucionalidade, uma vez que da resultar a
rejeicao total da medida provisoria, seja pelo desatendimento dos pressupostos
constitucionais para sua adof)":ao (relevancia e urgencia), seja por entender 0
Congresso que a medida provisoria contraria materialmente a Constituif)":ao.
. . . . . . . . . . . . . . . .
CONTROLE DE CONSTITUCIONAUDADE
Deve-se salientar que todas essas manifestaf)":oes do Poder Legislativo -
fiscaIizaf)":ao da CCJ, sustaf)":ao do ato exorbitante do Executivo e apreciaf)":ao de
medida provisoria- nao sao dotadas de forfjia definitiva, vale dizer, nao afastam
a possibilidade de ulterior apreciaf)":ao judicial.
Assim, a manifestaf)":ao da CCJ pela constitucionalidade da proposif)":ao a
ela submetida nao afasta a competencia do Poder Judiciano para, ulteriormente,
decIarar inconstitucional a lei resultante.
A conversao em lei de uma medida provisorla pelo Congresso Nacional
nao obsta a Ulterior' decIaraf)":fto da
JUdiCia:no:caso-Seja:pro;ocado.
Da mesmaforma, a ausencia de de umalei delegada exorbitante
da delegaf)":ao legislativa nao interdita a eventual declaraf)":ao de
inconstitucionalidade dessa mesma lei pelo Poder Judiciano, seja em razao de
seu conteudo, seja por desrespeito aos requisitos formais do processo legislativo
dessa especie normativa. ----
Ademais, entende 0 STF queQPJ:o.pJjQ.al() q() (decreto
legislativo), que, nos termos do art. 49, V, daCarta Politica, susta os efeitos de ato
do Poder Executivo, ..a9.. __
Isso significa que, editado 0 decreta legisJativo de sustaf)":ao pelo Congresso
Nacional, podera 0 Chefe do Executivo pleitear judiciaImente a decIaraf)":ao de
inconstitucionalidade desse ato, por meio de af)":ao direta de inconstitu-
cionalidade (ADIn), ajuizada perante 0 Supremo Tribunal Federal. Caso a Corte
julgue a ADln procedente, 0 decreta legislativo sera fulminado (eficacia erga
omnes) e 0 ato do Poder Executivo, que estava com a eficacia sustada, retomara
seus plenos efeitos.
Dois outros pontos acerca do Poder Legislativomerecem destaque.
Primeiro, a inexistencia, entre nos, da possibilidade de se suspender,
mediante ato do Poder Legislativo, decisao judicial que tenha decIarado a
inconstitucionalidade de ato normativo.
Essa odiosa pratica, tipica de Estado antidemocratico, jaexistiu no Brasil, sob
a egide da de 1937, quando 0 Parlamento tinha competencia para
confirmar a validade de uma lei, cassando decisio anterior do Poder Judiciano em
sentido contrario. Permitia-se ao Poder Legislativo a "constitucionalizaf)":ao" de
normas consideradas inconstitucionais pelo Poder Judiciano.
Atualmente e incontroverso que esse instituto nao poderia ser introduzido
no Brasil, ainda que por meio de emenda a por da cIausula
petrea que inibe a deliberaf)":ao sobre emendatendente a abolir a separaf)":ao dos
poderes (CE art. 60, 4S!, nD.
. . . . . ,. . . . .. . . . .. .. .
VICENTE PAULO. MARCELO AlEXANDRINO
34
35
L
Segundo, 0 fato de que em nosso sistema juridico nao se admite a
da inconstitucionalidade (nulidade) de lei ou de ato normativo
com de lei por lei ou ato normativo posteriores.
lO
Esse controle de
constitucionalidade, de forma definitiva, e da competencia exclusiva do Poder
]udiciario. Nao e legitimo, portanto, ao Poder Legislativo declarar, por meio de
nova lei, a nulidade de lei anterior, sob de incompatibilidade desta
com a Eventual ato legislativo nesse sentido sera interpretado
como ato de mera da lei anterior, com eficacia prospectiva (ex nunc).
preventiva das
submetidas a do Poder
Legislativo.
dos atos normativos do
Executivo que exorbitem do poder
regulamentar.
o Poder Legislativo aprecia as MP,
sob os aspectos formal e material.
A doutrina aponta tres em que 0 Poder Executivo atua como
fiscal da validade das leis.
A primeira diz respeito ao exercfcio do fundamento na
inconstitucionalidade, nos termos do art. 66, 1
2
, da Federal.
Dispoe 0 12do art. 66 da Federal que
da Republica quando entende-Io
inconstitucional (yeto juridico) ou contrcirio .. (veto politico).
Observa-se, assim, que urn dos motivos que autorizam 0 veto do
Presidente da Republica ao projeto de lei e 0 entendimento de que ele e
inconstitucional.
Esabido que no Brasil 0 processo de das leis se encerra, em regra,
com a do Presidente da Republica, quando ele manife.sta sua
concordancia com 0 projeto aprovado pelo Legislativo. Nao seria razoavel, pois,
admitir-se que 0 Presidente da Republica, participante do processo legislativo,
permanecesse inerte frente a urn projeto que ele entenda desrespeitar a
e que, caso convertido em lei, gozaria da denominada
10 ADIMC 2211DF, rei. Min. Moreira Alves, 29.03.1990.
CONTROU: DE CONSTITUCIONAUDADE
de constitucionalidade. Diante dessa deve 0 Chefe do Poder Executivo
vetar 0 projeto de lei, evitando a de urna especie normativa contrana
ao texto constitucional.
Essas mesmas valem, evidentemente, para 0 Chefe do Poder
Executivo nos estados-membros, no Distrito Federal enos municfpios, que
tambem exerce 0 poder de veto a projeto de lei do respectivo ente politico.
A doutrina brasileira tern reconhecido nesse ato do Chefe do Executivo -
veto juridico ao projeto de lei - especie de de
constitucionalidade, que tern por objeto evitar que ingresse no mundo juridico
norma incompativel com a
Ainda sobre 0 assunto, e importante ressaltar que 0 veto do Chefe do
Poder Executivo nao possui definitiva, porque pode ser superado pelo
Poder Legislativo. No ambito federal, a do Presidente da Republica
sera objeto de pelo Congresso Nacional, que, nos do art. 66,
42, da Carta Politica, podera rejeitar 0 veto pelo voto da maioria hllsoluta de
seus membros, em sessao conjunta. 0 mesmo ocorre com 0 veto do Govemador
e do Prefeito, que sera apreciado pelo Poder Legislativo local, podendo ser
superado por maio ria absoluta dos votos dos respectivos parlamentares.
A segunda hipotese de da constitucionalidade pelo Executivo
diz respeito apossibilidade de
por ele
o Poder Executivo, assim como os demais Poderes da Republica, esta
obrigado a agir nos estritos termos prescritos pela Federal. Nao
seria razoavel, portanto, pretender-se obrigar 0 Chefe do Poder Executivo a dar
cumprimento a urna lei que ele entenda flagrantemente inconstitucional.
Com efeito, segundo a jurisprudencia do Supremo 1tlbunal Federal, 0
chefe do Poder Executivo po de determinar aos seus orgaos subordinados que
deixem de aplicar administrativamente as leis ou atos com de lei que
considere inconstitucionais.l1
Concede-se, nesse caso, ao Chefe do Poder Executivo, urn poder de
autodefesa, para melhor atender ao interesse pUblico, admitindo-se,
excepcionalmente, a negativa de da lei considerada inconstitucional.
Ressalte-se, apenas, que essa competencia e exclusiva do Chefe do Poder
Executivo (Presidente da Republica, Governador ou Prefeito), 0 que veda a
possibilidade de qualquer funcioncirio administrativo subaltemo descumprir a
lei sob a de inconstitucionalidade. Os demais servidores do Poder
11 ADIMC 2211DF, ret Min. Moreira Alves, 29.03.1990.
. . . . . . . . . . . .
VICENTE PAULO &: MARCELO ALEXANDRINO 36
37
Executivo, sempre que vislumbrem vicio de inconstitucionalidade legislativa,
podem propor a sujeic;ao da materia ao chefe desse Poder.
13 importante anotar, tambem, que essa competencia da autoridade
maxima do Poder Executivo so mente podera ser exercida caso inexista
.. .. sobre a
constitucionalidade da lei. Se ja houver decisao definitiva do Poder Judiciario
pela validade da lei, nao podera 0 Chefe do Executivo descumpri-Ia. Tal
se perpetrada pelos Governadores ou Prefeitos, enseja
intervenc;ao, nos termos, respectivamente, do art. 34, VI, e do art. 35, IV, da
Constituic;ao da Republica.
Da mesma forma, se for determinada a nao-aplicac;ao da lei, no ambito
administrativo, pela autoridade maxima do Poder Executivo e, ulteriormente, 0
Judiciario vier a considerar a lei constitucional, aquela autoridade devera
restabelecer, de imediato, a sua aplicac;ao.

o Poder Executivo tambem fiscaliza a obediencia aConstituic;ao Federal
I"
por meio do processo de intervenc;ao, haja vista que este funciona como meio
excepcional de controle de constitucionalidade, como medida Ultima para 0
restabelecimento da observancia da Constituic;ao por urn ente federado. Nos
I"

termos do art. 84, X, daCarta da Republica, compete privativamente ao Presidente
l
[
da Republica estados. e
(e, ainda, nos munidpios localizados em Territ6rios Federais). Se a
intervenc;ao for em municipio localizado em estado-membro, a competencia
para sua decretac;ao e execuc;ao e exc1usiva do respectivo Govemador (CF, art. 35).
-7 0 Chefe do Executivo pode vetar 0 projeto
CHEFEDO
de lei por entende-Io inconstitucional.
EXECUTIVO
VETO DO
INAPUCAc:AO 0 Chefe do Executivo - federal, estadual ou
DE LEI PELO municipal- pode afastar a de lei por de
CONTROLE
CHEFE DO considerada inconstitucional.
DO
EXECUTIVO
EXECUTIVO
nas hip6teses constitucionalmente admitidas, 0
DE
PROCESSO
Chefe do Executivo pode decretar a
lNTERVENc:AO
como meio de restabelecer 0 cumprimento da

10.3. Tribunais de contas
Segundo a jurispmdencia do Supremo Tribunal Federal, os tribunais de
contas, no desempenho de suas atribuic;oes constitucionais, possuem
. . . . . . . . . . . . . . . .
CONTROLE OE CONSTITUCIONAUDADE
competencia para realizar 0 controle de constitucionalidade das leis e atos
normativos do Poder Pt!blico,
entenderem
Exemplificando, suponha que determinada Corte de Contas - da Uniao,
dos estados, do Distrito Federal ou dos munidpios - esteja apreciando urn
processo de aposentadoria de servidor publico e que recentemente tenha sido
publicada urna lei que incida sobre a questao. Nessa hip6tese, caso a Corte
entenda que essa lei e inconstitucional, podera, por maioria absoluta de votos
(CF, art. 97), dec1ara-Ia inconstitucional, afastando a sua aplicac;ao ao caso
concreto.
Destacamos, porem, que essa atuac;ao dos tribunais de contas nao afasta
a possibilidade de posterior apreciac;ao da lei ou ato normativo pelo Poder
Judiciano, se provocado.
\
11. CONTROLE DIFUSO
11.1.
o controle de constitucionalidade gnuso tern sua origem nos Estados
Unidos da America (EUA) sendo, por esse motivo, conhecido como sistema
americano de controle - e baseia-se no reconhecimento da
c
a sua
....o 6rgao do Poder Judiciario, declarando a inconstitucionalidade de
norma concemente ao direito objeto dalide, deixa de aplica-Ia ao caso concreto.
Por outras palavras, na discussao de urna relac;ao juridica qualquer,
submetida a apreciac;ao do Poder Judiciario, suscita-se a duvida sobre a
constitucionalidade de urn ato normativo relacionado com a lide. Surge, entao,
a necessidade de 0 Poder Judiciano apreciar a constitucionalidade de tal ato
normativo para proferir a sua decisao no processo. Ao apreciar a questao
constitucional, como antecedente necessano e indispensavel ao julgamento do
merito do caso em exame, 0 juiz ou tribunal estara realizando 0 denominado
controle difuso.
Efacil no tar, pois, que, no controle difuso, quando 0 autor da ac;ao procura
a tutela do Poder Judiciario, sua preocupac;ao inicial nao e com a
inconstitucionalidade da lei em si. Seu objetivo ea tutela de urn
)
clio r\L. .0 N rt"\. Jo..-lM,f,<t
"
i
12 STF, Sumula 347: "0 Tribunal de Contas, no exerclcio de suas pode apreciar a
constitucionalidade das leis e dos atos do Poder Publico."
VICENTE PAULO a MARCELO ALEXANDRINO
39
38
direitQ.<?l1.cre!QL.9.ue
_Qutra AcQnstituciQnalidades6eapreciadaPQrqueessedire ito'
pretendidQ envQlve a de umalei, e essa lei e inquinada de
incQnstituciQnalpelapartequepretendeve-Iaafastada.
EntaQ, sendQ argfiidaa incQnstituciQnalidadedanQrma, 0. juiz, para
recQnhecerQUnegar0. direito.do.autQr,ve-seQbrigadQaexaminaraquestaQde
cQnstituciQnalidadesuscitada.PQriSSQsedizqueno.cQntrQledifusQ0.QbjetQda
naQeacQnstituciQnalidadeemsi,massimuma juridicaCQncreta
qualquer.
Pel a mesmarazaQ, tal cQntrQle e tambemdenQminadQ: incidental,
incidenter tantum, PQrviade PQrviadedefesa,concreto.QU indiretQ.
TQdas essas remetemaQ fatQ deque, no. cQntrQle difuSQ, a
cQntrQversiasQbreacQnstituciQnalidaderepresentaumaquestaQacessoria(um
incidente)adecidir,surgidano.curSQdeumademandajudicialqueternCQmQ
QbjetQprincipal0. recQnhecimentQQUa deurndireito.alegadQemurn
caSQCQncretQ.
ExatamentePQrsurgirno. cursQ deurnprQcessQ CQmum, 0. cQntrQlede
cQnstituciQnalidadedifusQ PQde serexercidQ PQr qualquerorgaQ do. pQder
JudiciariQ. QualquerorgaQ jurisdiciQnal, juizQU tribunal, PQderaexaminara
cQnstituciQnalidadedaleie,PQrtantQ,decIara-IaincQnstituciQnal,CQm0.fitQde
afastarasua aQcaSQCQncretQPQreleapreciadQ.OsjufzesdeprimeirQ
grau,QS do.Pais,. paradecidir,_ooamfiiioge
su-a'competencia,sQbrea.cQnstituciQnalidadedasleisl!-_o.
Evidentemente,asdecisoessQbreacQnstituciQnalidadeprQferidaspelQs
orgaQsinferiQresdo.pQderJudiciariQnaQsao.,emprincipiQ,definitivas,PQdendQ
a CQntrQversiaserlevada,emUltimainstancia,aocQnhecimentQdo. Supremo.
TribunalFederal,PQrmeiQ.dQrecurSQ extraQrdinariQ (CF, art.102,III).
Em suma, quando. 0. pQder JudiciariQ aprecia uma CQntrQversia
cQnstituciQnalsuscitadadiantedeurncasQCQncretQaelesubmetidQ,emsede
de diversas (mandadQ de habeas corpus, habeas data,
civilpublica, PQPular, Qrdinariaetc.),estamQSdiantedo.denQminadQ
cQntrQledifusQ.
11.2. ativa
\ CQmQ 0. cQntrQle de cQnstituciQnalidade incidentalda-se no. curSQ de
uma submetidaa do. pQder intenre.nieI1tes
? I PQderaQprQvQcar0.
! ',1 incQnstitucionalidadedanormanocasoconcreto..
\ 1 '... ........ .... '......... .
,,;/
40
CONTROLE DE CONsnTUCIONAUDADE
DessafQrma, ternlegitimidade parainiciar0. cQntrQle decQnstitu-
ciQnalidadeCQncretQ: aspartesdo. prQcessQ, QS eventuaisterceirQS admitidQs
CQmQ intervenientesno. prQcessQe0. representantedo.MinisteriQPublico.que
Qficieno.feitQ, CQmQfiscaldalei(custos legis).
Ademais,0.juizQUtribunal,deQficiQ,independentementede
PQderadecIarara incQnstituciQnalidadedalei, afastandQa sua aQ
caSQcQncretQ,jaqueessesternPQrPQder-deveradefesada
NQte-sequea daincQnstituciQnalidadeno.casQ
esta QUdo.repres_entantedvMiP:is!rio
AindaqueestesnaQsuscitem0. incidentedeincQnstituciQnalidade,0.
magistradQPQdeni,deQficiQ,afastara daleiaQprocessQ,PQrentende-
laincQnstituciQnal.
Em sintese, dispoem de parasttScifar0. incidente de
incQnstituciQnalidade:
a) aspartesdo.prQcessQ;
b) terceirQSadmitidQsCQmQintervenientesno.prQceSSQ;
c) 0. representantedo.MinisteriQPUblico.;
d) 0.juizQUtribunal,deQficiQ.
11.3. Especies de judiciais
ocQntrQle cQnstituciQnalidadeincidentalPQdeseriniciadQemtQdae
.9-ldcMQ1l,
e
r _ .a do. emquehajaurn
.interesseCQncretQ em: qualquerquesejaasuanatureza. de
naturezadve!, criminal, administrativa,tributaria,trabalhista, eleitQraletc._
tQdasseprestama do. cQntrQledecQnstitucionalidadeCQncretQ.
NaQ interessasequera especiedeprQceSSQ, PQdendQ sersuscitadQ 0.
incidentedeincQnstituciQnalidadeemprQceSSQSdecQnhecimentQ.deex.e.c:u.caQ
.QY qualfQramateriadiscutida.Dessemodo., CQmQ0.mandadQ
de 0. habeas corpus, a PQPular,a Qrdinariaetc. tQdassao.
idoneasparaa do.cQntrQledecQnstituciQnalidadeCQncretQ.
MuitQsediscutiuarespeitQdeser,QUnaQ,aaQcivilpublicainstrumentQ
idoneQparaa do.cQntroledecQnstituciQnalidadedasleis.ISSQPQrque,
CQmQ a decisaQprQferidanessa cQletivae dQtadadeeficaciageral (erga
omnes), muitQSentenderamque0. exerdciQdo.cQntrQledecQnstituciQnalidade
no.seubQjQimplicariaflagrante decQmpetenciado.Supremo.Tribunal
Federal,jaqueessaeficaciageralepropriada cQncentradaexercida
PQrestaCQrteMaiQr.
. . . . . . . . . . . . . . . .
VICENTE PAULO ..MARCELOALEXANDRINO
41
A jurisprudencia do Supremo Tribunal Federal firmou entendimento de
que a acao civil .,instrumento ,.decontrole-de
constitucionalidade. desde que com fei;ao de controle incidental, isto e. desde
que tenha como pedido principal certa e concreta pretensao e, apenas como
fundamento desse pedido, seja suscitada a inconstitucionalidade da lei em que
se funda 0 ato cuja anula;ao e pleiteada.
o que nao se admite e 0 usa da a;ao civil publica como sucedaneo da
a;ao direta de inconstitucionalidade, isto e, tendo por objeto principal a
declara;ao da inconstitucionalidade, em tese, de lei ou ato normativo do Poder
Publico, haja vista que. nessa situa;ao, haveria usurpa;ao da competencia
privativa do Supremo Tribunal Federal para realizar a jurisdi;ao abstrata, com
eficacia geral, em face da Constitui;ao Federal.
Para ilustrar, 0 Ministerio Publico poderia, por exemplo, ajuizar uma a;ao
civil publica visando aanula;ao de urn concurso publico estadual, realizado
combase em lei supostamente inconstitucional aprovada pelo respectivo estado-
membro. Nessa situac;ao, 0 magistrado podera, incidentalmente, declarar a
inconstitucionalidade da lei estadual e. em decorrencia, determinar a anulac;ao
do respectivo concurso publico. com efeitos exclusivamente para as partes
alcan;adas pela a;ao, naquele caso concreto.
Note-se que, nesse exemplo, 0 pedido principal da a;ao civil publica nao
e a declarac;ao dainconstitucionalidade da lei estadual em si, mas sim a anulac;ao
do concurso publico. Vale dizer. a lei nao foi impugnada em tese, abstratamente,
mas sim diante de urn caso concreto, sendo 0 requerimento da declara;ao de
inconstitucionalidade da lei mero incidente, como fundamento para a anula;ao
docertame.
Por fim, vale lembrar que 0 controle incidental poden! ter como objeto
toda e qualquer especie normativa (leis e atos administrativos normativos em
geral) , editada pela Uniao, pelos estados, pelo Distrito Federal ou pelos
municipios. Significa dizer ou
competencia, apreciar a validade, de. quais.quer leis ou
administrativos federais. estaduais, distritais ou municipais, inclusive daqueles
"editaaos sob a egide preteritas, neste caso para'afirmar a sua
recep;ao (ou revoga;ao) pela Carta de 1988.
11.4. Competencia
\ No controle difuso, qualquer 6rgao do Poder Judiciario, juiz ou tribunal,
) podeni declarar a inconstitucionalidade de urna lei, com 0 fim de afastar a sua
\
I aplicac;ao ao caso concreto.
J
. . . . . . . . . . . . . . . .
CONTROLE DE CONSTlTUCIONAUDADE
No ]!rimeiro competente para examinar a questao
constitucional suscitada no caso concreto a ele submetido. Se 0 magistrado
entender que a lei desrespeita a Constitui;ao, devera proclamar a sua
inconstitucionalidade, nao a aplicando ao caso concreto em questao.
Da mesma fonna, competentes
para declarar a inconstitucionalidade das leis e atos nonnativos do Poder PUblico
atinentes aos processos a eles submetidos. Os tribunais de segundo grau, os
tribunais superiores e 0 pr6prio Supremo Tribunal Federal realizam controle
difuso de constitucionalidade, nos casos concretos submetidos a sua aprecia;ao.
Entretanto, os tribunais poderao declarar a inconstitucionalidade das
leis e demais atos do Poder Publico pelo Y9to seus
membros ou pela 6rga9 especial.
Essa regra especial para a declara;ao da inconstitucionalidade pelos tribunais,
denominada "reserva de pleruirio", sera examinada no subitem seguin;_
11.4.1. da inconstitucionalidade pelos tribunais - a
reserva de plenario
- ----,
Conforme visto, no ambito do controle difuso qualquer 6rgao do Poder
Judiciario, juiz ou tribunal, possui competencia para declarar a
inconstitucionalidade de uma lei ou ato normativo conflitantes com a
Constitui;ao, com 0 fim de afastar a sua aplica;ao ao caso concreto.
Urn juiz de primeiro grau, portanto, de acordo com sua livre convic;ao,
podera declarar a inconstitucionalidade de uma lei. negando-llie aplica;ao ao
caso concreto. Devera, apenas, motivar sua decisao, por forc;a do art. 93, inciso
IX, da Carta da Republica, 'tue impoe fundamenta;ao para
todos os julgamentos-proferidos pelo Poder Judici3rio.
No entanto, em rela;ao aatua;ao dos tribunais, a Constituic;ao Federal
contem regra especifica a declara;ao de inconstitucionalidade, conhecida
como iireserva de plenario", expressamente consagrada no seu art. 97:
"Art 97. Somente pelo voto da maioria absoluta de seus membros ou
dosmembrosdo respectivo 6rgao especial podemoos tribunais declarar
a inconstitucionaIidade de lei ouato normativo do Poder PUblico."
A reserva de plenario, pois, implica a exigencia constitucional de
procedimento especial para a declara;ao de inconstitucionalidade por qualquer
tribunal do Pais, na sua esfera de competencia. No ambito de urn tribunal, a
declarao de inconstitucionalidade devera observar, obrigatoriamente, sob pena
de nulidade da de plen3rio]
. .. . . . . . . . . . . . .. . .
VICENTE PAULO" MARCELO ALEXANDRINO
42
43
Essa exigencia de maioria absoluta garante maior maior
establlidade ao ordenamento juridico, 0 principio da de
constitucionalidade das leis. Com efeito, ao impor necessidade de maioria
absoluta para que os tribunais possam declarar a inconstitucionalidade, 0
constituinte sobremaneira a de constitucionalidade das leis,
pois sempre que nao se logre atingir esse quorum, a norma sera tida por
constitucional; fica afastada a possibllidade de urn dos membros do tribunal
(ou alguns poucos de seus integrantes) decidir, isoladamente, que uma lei deva
ser considerada inconstitucional.
Vale observar que a maioria absoluta dos membros do tribunal ou do seu
6rgao especial e diferente da maioria dos jufzes presentes (maioria simples).
Para a de inconstitucionalidade ser valida epreciso que ela seja
proferida pela maioria absoluta dos jufzes integrantes do tribunal, ou do 6rgao
especial, independentemente do mlmero dos presentes a de julgamento.
- A previsao constitucional de pelos tribunais, de 6rgao especial
encontra-seno art. 93, incisoXI, nos seguintes termos: ((nos tribunais com mlmero
superior a vinte e cinco julgadores, podera ser constitufdo 6rgao especial, com
o minimo de onze e 0 nImmo de vinte e cinco membros, para 0 exercicio das
administrativas e jurisdicionais delegadas da competencia do
tribunal pleno, provendo-se metade das vagas por antigilldade e a outra metade
por pelo tribunal pleno".
Naqueles tribunais em que haja 6rgao especial, a inconstitucionalidade
podera ser declarada pelo voto da maioria absoluta do plenano do tribunal ou
do respectivo 6rgao especial. Nao haven do 6rgao especial, a de
inconstitucionalidade somente podera ser proferida por do plemirio.
Significa dizer que os .. ...
monocraticos dos tribunais estao de
qrgaog,
,.
do . PogS1 __ ..1\ssim, sempre que acatada uma de
pelo 6rgao fracionario, 0 incidente devera
.. .. .. sobre <L questao
mID.oria Decidida a questao
constitucional, os autos sao devolvidos ao 6rgao fracionario, para que este julgue
o caso concreto e lavre 0 respectivo ac6rdao (aplicando ao casu concreto,
evidentemente, a firmada pelo plenario ou 6rgao especial sobre a
inconstitucionalidade argillda).
A reserva de plenano vincula todos os tribunais do Pais, exigindo de todos
a necessidade de quorum especial para a de inconstitucionalidade,
CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE
quer seja em face da Federal, quer seja frente a
estadual. 0 Supremo Tribunal Federal, os tribunais superiores, os demais
tribunais judicianos, federais e estaduais, os tribunais de contas - todos eles
estao subordinados a 0 bediencia da reserva de plenario ao proclamar a
inconstitucionalidade das leis.
Nao respeitada a exigencia do art. 97 da Constituic;ao Federal, sera
ilegitima, absolutamente nula, a decisao do 6rgao colegiado, seja no exercicio
do controle incidental, seja na efetivac;ao do controle abstrato.
No entanto, conferida pelo Supremo TIibunal Federal acerca
da exigibilidade de observancia da clausula de ((reserva de plenario" resultou

Segundo 0 STF, a razao de ser da regra do art. 97 esta na necessidade de
evitar que 6rgaos fracionarios apreciem, pela primeira vez, de
inconstitucionalidade atribuida a certo ato normativo. Desse m do, por raz6es __
de __ (1. a.,nterior de
mconstitucionalidade promanada do 6rgao (!special ou do pIe ano do tribunal,
'(;'u do' Supremo TrlbunaI Federal, nao. ba necessidade, nos casos '
llitUros, de obserVandadareservade pltmano estatuida no art. 97 da
podendo os 6rgaos fracionanos aplicar as novas lides,
declarando, eles .. __ . -".'
. ..
Assim, deixou assente 0 Tribunal que, uma vez ja declarada a
inconstitucionalidade de determinada norma legal pelo 6rgao especial ou pelo
plenario do tribunal, ou pelo plenario do Supremo Tribunal Federal, ficarn as
turmas ou camaras da corte autorizadas a aplicar 0 precedente aos casos futuros,
sem que haja a necessidade de nova remessa ao plenano ou ao 6rgao especial,
porquanto ja preenchida a exigencia contida no art. 97 da
Essa do Supremo Tribunal Federal restou positivada com a
nova dada pela Lei nil 9.756/1998 ao paragrafo unico do art. 481 do
C6digo de Processo Civil (CPC), abaixo transcrito:
"Os orgaos fracionanos dos tribunais nao submeterao ao plenano,
ou ao orgao especial, a argilio de inconstitucionalidade, quando ja
houver pronunciamento destes ou do plenano do Supremo Tribu-
nal Federal sobre a questao."
*' Em face dessas considerac;oes, temos, em sintese, 0 seguinte:
a) a exigencia da reserva de plenano somente e aplicavel a apreciao da
meira controversia envolvendo a inconstitucionalidade de determinada leI;

13 RE 199.017/RS, reI. Min. IImar Galv3o, 02.02.1999.
!lITE PAULO&. MARCELO ALEXANDRINO
44
45
b) a partirdomomentaemquejahouverdecisao doplenariooudo orgao
especialdorespectivotribunal,oudoplenariodoSupremoTribunalFede-
ral,naomaishaquesefalaremc1ausuladereservadeplenario,passandoos
6rgaosfraciomiriosadispordecompetenciaparaproc1amar,elespr6prios,a
inconstitucionalidadedalei,observado0 precedentefixadoporurndaqueles
6rgaos(plencirioou6rgaoespecialdopr6priotribunalouplenariodoSTF);
c) sehouverdivergencia entrea decisao do 6rgaodotribunal (plenario ou
6rgaoespecial)eadecisaoproferidapeloSupremoTribunalFederal,deve-
raoos6rgaosfracionariosdaraplicac;ao,noscasosfuturossubmetidosasua
apreciac;ao,adecisaodoSupremoTribunalFederal.
Porfim,esc1arecemosquetambemnaosesubmeteareservadeplenario
aaferic;aodarecepc;aooudarevogac;iiododireitopre-constitucional,editado
sobaegidedeConstituic;oespreteritas.Issoporque,conformejaanalisado,0
SupremoTribunalFederalentendequeaincompatibilidadedessedireitopre-
constitucionalcomtexto constitucional superveniente pela
revogac;ao,naohavendoquesefalareminconstitucionalidade.Dessemodo,
deplenarioe regraconstitucionalaplicavel, estritamente, a
declarac;aodeinconstitucionalidadepelostribunais, naohaquesefalarna
suaaplicac;ao naaferic;ao da revogac;ao (ou darecepc;ao) do direito pre-
constitucional.
14
11.5. Recurso extraordinario
Sabe-seque 0 SupremoTribunalFederale 0 6rgao maximodaJustic;a
brasileira,cabendo-lhe,especialmente,aguardadaConstituic;aoFederal.
Para0 cumprimentodessanobretarefa, 0 SupremoTribunalFederal
atua mastambemcomo6rgaorevisor
das pel ()s,
a controversiae levada ao seu
conhecimento pormeio do (art. 102, Il)oudo recurso
(art.102,III).
14 Gonforme do Ministro Gelso de Mello, a discussao em tome da incidencia, ou nao, do
postulado da - precisamente por nao envolver qualquer juizo de inconstitucionalidade
(mas, sim, quando for 0 caso, 0 de simples de diploma pre-constitucional) - dispensa,
por tal motivo, a do principio da reserva de Plenano (GF, art. 97), legitimando, por isso
mesmo, a possibilidade de reconhecimento, por 6rgao fracionario do Tribunal, de que determinado
ato estatal nao foi recebido pela nova ordem (RE AgR 395.9021RJ, 2
a
T., reI. Min. Gelso de Mello,
07.03.2006).
15 Na concentrada, 0 Supremo Tribunal Federal realiza 0 controle abstrato, previsto na
alfnea "a" do inciso I do art. 102, e tambem 0 controle concreto, no desempenho de suas
competencias originanas previstas nas demais alfneas do inciso I do art. 102 da
. . . . . . . . . . . . . . . .
46
CONTROlEDE CONSTITUCIONAUDADE
Ressalvadasasestritashipotesesdecabimentodorecursoordinario(CF,
art.102,11),0recursoextraordincirioe0 meioidoneoparaaparteinteressada,
no3.mbitodocontroledifusodeconstitucionalidade,levaraoconhecimentodo
SupremonibunalFederalcontroversiaconstitucionalconcreta,suscitadanos
jufzosinferiores.
Comefeito,estabeleceaConstituic;aoFederalquecompeteaoSupremo
TribunalFederaljulgar, medianterecursoextraordincirio, as causasdecididas
emunicaouUltima decisao 102,III):
a) contrariardispositivodestaConstituic;ao;
b) declararainconstitucionalidadedetratadoouleifederal;
c) julgarWlidaleiouatodegovemolocalcontestadoemfacedestaConstitui-

d) julgarvaJidaleilocalcontestadaemfacedeleifederal.
Emboraa Constituic;ao nao 0 tenhaestabelecidoexpressamente, as
controversiasenvolvendoaaplicac;aododireitopre-constitucional,editadosob
a egidedeConstituic;oespreteritas, tambempodemserybjetode recurso
extraordinariocombasenessedispositivoconstitucional,paraque0 Supremo
TribunalFederalfumeentendimentosobreasuarecepc;aoourevogac;aopela
Constituic;aoFederalde1988.
Deve-senotarqueaConstituic;aoFederalnaoexigequeadecisaorecorrida
tenhasido proferidaporalgum tribunal, 0 que torna ..

.. .<;:rin;ImcPs
AEmendaConstitucionaln
2
45/2004 trouxeduasimportantesinovac;oesem
relac;aoaocabimentodorecursoextraordin3.rioperante0 SupremoTribunalFederal.
Primeiro,ampliouashipotesesdecabimentodorecursoextraordinario,
passandoa disporque0 recurso quanc:!Q__
!"e.cor:r!ga!i,!':e.r emfacedeleifederal (CF,
art.102,III,"d").Talcompetencia,ateentao,eradoSuperiorliibunaldeJustic;a
(STD, emsedederecursoespecial.
Comessaalterac;aoconstitucional,passa-seareconhecerque0 con:flito
entreleilocaleleifederalimplicacontroversiaconstitucional,naomeramente
legal,comoateentaodefluiadotextoconstitucional,umavezqueadiscussao
sobreamateriaeraremetidaaoSuperiorTribunaldeJustic;a,pormeioderecurso
especial. Entendemosqueandoubern 0 legisladorconstituinte derivado, ao
operaressaalterac;aodecompetencia, pois, sehaconllitoentrealeilocal
estadual,distritaloumunicipal- ealeifederal,acontroversiae,emessencia,de
naturezaconstitucional,por envolverpartilha'eexercfciodecompetenciasentre
osentesfederativos.
UDF BIBUOTECA CENTRAL
VICENTE PAULO..MARCELO ALEXANDRINO
.1() q
Iii
47
I
Entretanto, a competencia repassada ao Supremo Tribunal Federal
concerne ao exame de controversia, em recurso extraordimirio, tao-somente
quando a dedsao recorrida julgar vaJida lei local (ato legislativo propriamente
dito, em sentido estrito) contestada em face de lei federal. Se 0 contlito for de ato
(atos administrativos emgeral) de govemo local contestado em face de lei federal,
a competencia permanece com 0 Superior Tribunal de Justic;a, em sede de recurso
especial (CE art. 105, III, "b").
Segundo, passou a exigir que 0 recorrente demonstre
que
o Supremo Tribunal Federal examine a admissao do recurso extraordimirio. 0
3
2
do art. 102 tern a seguinte redac;ao:
" 3
2
No recurso extraordin8rio 0 recorrente devera demonstrar a
repercussao geral das questoes constitucionais discutidas no caso,
nos tennos da lei, a fun de que 0 Tribunal examine a admissao do
recurso, somente podendo recusa-lo pela manifestavao de dois
tervos de seus membros."
Por forc;a desse dispositivo constitucional, a demonstrac;ao da repercussao
geral das questOes constitucionais discutidas no caso passou a ser pressuposto
constitucional de admissibilidade do recurso extraordimirio pelo Supremo
Tribunal Federal, na forma da lei. Em caso negativo - nao demonstrac;ao da
repercussao geral das questOes discutidas no caso pelo recorrente -, 0 Supremo
Tribunal Federal __ desde que pela
manifestac;ao de dois terc;os de seus membros.
Importante destacar que 0 Supremo Tribunal Federal firmou entendimento
de que 0 requisito constitucional da "repercussao geral" aplica-se a todos os
recursos extraordinarios, inclusive as criminaiS.
16
Esse expediente - possibilidade de recusa do recurso extraordinario pelo
STF em razao da ausencia de repercussao geral das questoes discutidas no caso
- foi 0 meio encontrado pelo legislador constituinte derivado para evitar que
controversias concretas insignificantes, de sejam
submetidas a apreciac;ao do Supremo Tribunal Federal. 0 principal objetivo e a
reduc;ao do mimero de processos na Corte, possibilitando que seus membros
destinem mais tempo a apreciac;ao de causas que reaImente sao de fundamental
importancia para garantir os direitos constitucionais dos cidadaos.
o exame da "repercussao geral" para 0 conhecimento do recurso
extraordinario pelo Supremo Tribunal Federal foi regulamentado pela Lei
16 AI (QO) 664.5671RS, rei. Min. Sepulveda Pertence, 18.06.2007
. . . . . . . . . . . . . . . .
CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE
48
n
Q
11.418, de 19.12.2006 (publicada em 20.12.2006, mas com vigencia somente
ap6s sessenta dias desta data), nos termos a seguir comentados.
Determina a lei que, para efeito da repercussao geral, sera considerada a
existencia, ou nao, de questoes relevantes do ponto de vista economico, polftico,
que ultapassem os interesses subjetivos da causa.
Dispoe, ainda, que havera repercussao geral sempre que 0 recurso.
impugnar decisao contrar!a1fsumUIaou dominante do Tribunal.
Dessa forma, se 0 recurso extraordinario estiver impugnando decisao contrarla
a sumula ou jurisprudencia dominante do Supremo Tribunal Federal, nao
havera necessidade de exame quanta a presenc;a de "repercussao geraJ" pelo
Tribunal, pois nesse caso esta e presumida.
A existencia da repercussao geral devera ser demonstrada, e!.D preliminru:.
do recurso apreciac;ao exclusiva do Supremo Trib'.!!!ill.
Federal. 0 Plenario do Supremo Tribunal Federal,
firmada por dois terc;os de seus membros (oito Ministros), nao conhecera do
recurso extraordinario quando a questao constitucional nele versada nao
caracterizar repercussao geral.
Se a Thrma decidir pela existencia da repercussao geral por, no minimo, 4
(quatro) votos, ficara dispensada a remessa do recurso ao Plenano.
Note-se, portanto, que os 6rgaos fracionarios do Supremo Tribunal
Federal (Primeira e Segunda Turmas) tambem poderao decidir pela existencia
da repercussao geral, desde que mediante decisao de quatro votos (cada Turma
e composta de cinco Ministros). Assim, se a Turma decidir pela existencia da
repercussao geral por, no minimo, quatro votos, 0 recurso extraordinano sera
admitido, ficando dispensada a sua remessa ap Plemirio.
Importante ressaltar que a recusa ao recurso extraordinario, pela
inexistencia de repercussao geral, somente podeni ser decidida 'pelo Plenario
do Supremo Tribunal Federal, por dois terc;os dos seus membros (oito Ministros).
Vale dizer, as Turmas nao dispoem de competencia para recusar 0 recurso
extraordinario, em razao da inexistencia da repercussao gera1; elas somente
poderao decidir, se for 0 caso, pela existencia da repercussao geral, mediante 0
minima de quatro votos, situac;ao em que 0 recurso extraordin8.rio sera admitido
sem a necessidade de manifestac;ao do Plenario.
Negada a existencia darepercussao geral (sempre pelo Plenano), a decisao
valera para todos os recurs os sobre materia identic a, que serno indeferidos
liminarmente, salvo revisao da tese, tudo nos termos do Regimento Intemo do
Supremo Tribunal Federal.
. . . . . . . . . . . . . . . .
VICENTE PAULO &. MARCELO ALEXANDRINO
49
oRelatorpoderaadmitir,naanaIisedarepercussaogeral,a
de subscritaporprocuradorhabilitado, nostermosdo Regimento
InternodoSupremoTribunalFederal.
Aslimuladadecisaosobrearepercussaogeralconstaradeata,quesera
pubticadanoDiarioOficialevaleracomoac6rdao.
Coma daLei nQ 11.418/2006, ficou a cargo do Supremo
TribunalFederalatarefadeestabelecer,emseuRegimentoInterno,asnormas
necessariasaexigenciadorequisitoda"repercussaogeral".Comoas
regimentais,imprescindiveisa daLein
2
11.418/2006,somenteentraram
emvigornodia03.05.2007,a
Vo . ..
.dQ tenha
<!Ii
acontecidoapartirdestadata(03.05.2007).
(
I
..
,. 11.6. Efeitosdadecisio
I
Conformejaanalisado, nocontroleincidentala inconstitucionalidade
t
podeserpronunciadaporqualquerjuizoutribunaldoPais, no curso de urn
..
casoconcretoa submetido .
I (
Dessaforma,adecisaonocontroleincidentalpodeserproferidaporurn
It
magistrado deprimeiro grau, porurntribunaldesegundograu, ouporurn
I
je tribunalsuperior,inclusive0 SupremoTribunalFederal,nocursodeurncaso

concretoaelessubmetido.
l
Como, emqualquercaso, sejaperante0 juizo de primeiro grau, seja
'':'
1 perante0 SupremoTribunalFederal,0 quesebuscanaviaincidentale0 simples
I'1
afastamentoda daleiaocasoconcreto,osefeitosdadecisaoseraoos
mesmos,independentementedoorgaodequetenhasidoemanada.

t '1
Assim,qualquerquetenhasido0 6rgaoprolator,adecisaonocontrolede

i, j. constitucionalidadeincidentals6 partesdQProcesso(eficaciainterpartes),
.naodispoedeefeitovinculante regra,<iOdUz
, Adecisaos6 aspartesdoprocessoporquenocontroleincidental
o interessado, no curso de uma requer a da
inconstitucionalidadedanormacomaUnicapretensaodeafastarasua
:'aocasoconcreto.Logo,esomenteparaaspartesque
que 0 cQnstiiulndo'a'sua"decisaoumarespostaa
pretensaodaquelequeargiiiuainconstitucionalidade.
Com isso, a prominciade lei do
Em a tercerros, naoparticipantes
50
CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE
continuaraaseraplicada,integralmente,aindaquesupostamenteessesterceiros
seencontremem jurfdicasemelhanteadaspessoasqueforamparte
na emquefoi declaradaainconstitucionalidade.
Assim,aprominciadeinconstitucionalidadepeloPoderJudicianonavia
incidental,proferidaemqualq6erDivel,limita-seaocasoemtitigio,noqualfoi
suscitado0 incidentedeconstitucionalidade,fazendocoisajulgadaapenasentre
aspartesdoprocesso.Querprovenhaadecisaodosjufzesdeprimeirainstancia.
queremanedo SupremoTribunalFederaloudequalqueroutro tribunal do
PoderJudiciario,suaeficaciaseraapenasinterpartes.
Essaeficacia,emregra,surte tuac. istoe,
emrelac;aoao n!P.9yc;'?J (e,repita-se,s6emrelat;3.oaeste),
'Julmina
l1
do, desde0 seunasciInento, a fundadanalei
--------- _. - - .. " --. -.....".. - - , ...- . -.. - ____
Emboraa regrasejaa promlnciadainconstitucionalidadenocontrole
concretotereficaciaretroativa(ex tunc), poderao...
.or.. . reIld.o :vista
.
meramenteprosP.t!.<::tivos.(ex-nuncJ.a suadecisao,Qt.lIJ:lesmo fixar urnoutro
momento"Par.a' ? daeficaciadeslla t ( .
Adecisaonocontroleconcretonaodispoedeforc;avinculanteem
aosdemais6rgaosdoPoderJudicianoeaAdministrac;aoPublica,aindaquando
proferidapeloSupremoTribunalFederal.
Significadizerqueadecisaoproferidanocasoconcretodeterminadonao
gJn:iga aAdministrac;ao Judiciario a decidirem
outroscasos nomesmosentido. Nadaimpede, portanto,quesejadeclarada
judicialmentea inconstitucionalidade daleiemcerto caso concreto e a
Administrac;aoPublica,ououtroorgaodoPoderJudiciario,continueaaplicara
mesmaleiaoutraspessoasquenaointegravamatideemquefoireconhecidaa .'
suainconstitucionalidade.
"
Em qualquercaso, a normadeclaradainconstitucional no controle
concretocontinuaaviger,comtodasuaforc;aobrigat6ria,emrelat;3.oaterceiros,
17 A de inconstitucionalidadepro futuro no controle concreto foi excepcionalmente
admitida pelo Supremo Tribunal Federal na de recurso extraordinario que versava
sobre 0 numero de vereadores de Camara Municipal, aluz do disposto no art. 29, II. da
Federal. Nesse julgado, 0 Tribunal reconheceu ainconstitucionalidade doantigo
criterio para da maxima das Camaras Municipais em 25.03.2004, mas
diferiu 0 infcio daeficacia de sua decisao para urn momento futuro, de forma as6 a
da legislatura seguinte (RE 197.917, reI. Min. Mauricio Correa, 25.03.2004).
..... ...........
VICENTE PAULOItMARCELO ALEXANDRINO
i1
51
que nao tenham sido parte na Todas as pessoas que desejarem ver a si
estendidos os efeitos da inconstitucionalidade ja declarada em caso identico
deverao postular sua pretensao perante os 6rgaos judiciais, em distintas.
Entretanto, se foi proferida pelo Supremo lIibunal
apenas por 4.Qs..
inciciental de inconstitucionalidade, sejamediante .. da
leipor ato do Senado Federal, seja
vinculaIlte pelo prcJprio Supremo a seguir .expostos.
11.7. do Senado Federal
Afirmamos acima que a prom.:incia de inconstitucionalidade pelo Poder
Judiciario na Via incidental, ainda quando proferida pelo Supremo Tribunal
Federal, somente as partes do processo em que ocorreu.
Rara _(:lyit41.r .que 98 outros. .
tambem ao Judiciario, para obter a IIlesIlla Federal
suspender 0 Supre..IIlo1}-ibunal
Eederal, conferindo eficacia (erga .. .....
Declarada definitivamente a inconstitucionalidade da lei pelo Supremo
lIibunal Federal, no ambito do controle difuso, a decisao e comunicada ao
Senado Federal para que este, entendendo conveniente, suspenda a
da lei, conferindo eficacia erga omnes adecisao da Corte Suprema, nos termos
do art. 52, X, da Federal.
Existe controversia acerca da eficacia temporal do ato editado pelo Senado
Federal no uso dessa competencia.
Sem duvida, a palavra "suspensao" induz a de que os efeitos seriam
prospectivos, ex nunc. Tambem milita em favor da ideia de que a do
Senado produziria efeitos doravante 0 fato de que a atividade legislativa e
tipicamente prospectiva, vale dizer, nao e dado ao Poder Legislativo, no exercicio
de atividade legislativa, anular leis, desconstituindo-as retroativamente. Nesse
caso - serem os efeitos ex nunc -, a suspensao da lei pelo Senado Federal seria
equiparavel a dessa lei.
Ocorre que, se fosse aceita a tese dos efeitos prospectivos da suspensao
prevista no art. 52, X, da 0 fundamento 16gico para a
dessa competencia ao Senado Federal ruiria por completo. Deveras, e evidente
que essa norma constitucional tern por fim evitar a necessidade de que todos os
possiveis interessados - que tenham sofrido conseqiiencias da de
uma lei declarada inconstitucional pelo STE no controle concreto, em em
. . . . . . . . . . . . . . . .
CONTROLE DE CONSTITUCIONAUDADE
que eles foram parte - ajuizem visando a obter a mesma decisao.
Assim, caso a suspensao da lei pelo Senado Federal somente tenha eficacia dali
em diante, e 6bvio que todos esses interessados continuarao precisando ajuizar
individuais a fim de desconstituir os efeitos perante eles produzidos em
decorrencia da daquela lei.
Ademais, note-se que equiparar a suspensao a da lei significaria
atribuir ao Senado uma competencia anomala, que foge a16gica do processo
legislativo, uma vez que nao teria cabimento, de forma nenhuma, que 0 Sen ado
revogasse uma lei, porque esta e urn ato cuja exige a das
da Camara, do proprio Senado e do Presidente da Republica (se for
uma lei federal); pior ainda seria a ideia de 0 Senado Federal revogar uma lei
estadual ou municipal. Em a
n&o e., modo nenh
um
,. uma legislativa; o.Senado Fe
nessa esta atuando no ambito do de constitucionalidade,
simplesmente estendendo a todas as pessoas decisoes de eficacia inter,partes _
'proferidas pelo Supremo TribUnal Federal. dessas decisoes do
SUPEemo Federal sao
. __.F...e.der!,lL (a regra, no ambito do controle de
constitucionalidade, e a retroatividade, a dos efeitos do ato
inconstitucional desde a sua
Ainda, e importante no ambito do Poder Executivo federal,
a Pf.oduz efeitos retroativos (ex tunc),
au seja, des"de a em vigor da norma declarada inconstitudonal. Essa
regra, especificamente aplicavel a PUblica federal, encontra-se
expressa no Decreto n
2
2.346, de 10 de outubro de 1997. Devido asua relevancia,
transcrevemos 0 dispositivo pertinente (grifo nosso):
"Art. 111 As decisoes do. Supremo. Tribunal Federal que flXem, de
fo.rma inequfvo.ca e definitiva, interpretac;ao. do. texto. co.nstitucio.nal
deverao. ser unifo.nnemente o.bservadas PUblica
Federal direta e indireta, o.bedecido.s ao.s procedimento.s
estabelecido.s neste Decreto..
111 Transitada em julgado. decisao. do. Supremo. Tribunal Federal
que declare a inco.nstitucio.nalidade de lei o.U ato. no.rmativo., em
meta, a decisao., do.tada de eficacia ex tunc, pro.duzira efeito.s
desde a entradaemvigo.r dano.rma declaradainco.nstitucio.nal, salVo.
se 0. ato. praticado. co.m base na lei o.Uato. no.nnativo. inco.nstitucio.nal
nao. mais fo.r suscetivel de revisao. administrativa o.U judicial.
211 igualmente, aIe!..
o.U tenha
llibunal Federal, ap6s
"de Federill;r
. . . . . . . . . . . . . . ..
VICENTE PAULO &. MARCELO ALEXANDRINO
52
53
Emsuma, emboranaoexistaconsensoa respeito, nossaopiniao, que
pensamosseratualmentemajoritarianadoutrina,eque0 atedoSenadoFederal
editadonostermosdoart.52,X, daConstituh;aoproduzefeitosretroativos,ou
seja,desdea daleiouatenormativodeclaradoinconstitucional.
18
Em qualquer hipotese, temos que, enquanto a de
inconstitucionalidadee decompetenciadoSupremoTribunalFederal, a
suspensaogeralda daleie doSenadoFederal.Integram-
se, SupremoTribunal Federal e Senado, paraa de umatarefa
constitucionalcomum,pertinenteaocontroledeconstitucionalidadedasleise
atosnormativosem a 0 Senado
@JPode poisnaolheedadosuspendera dele.inaQ
_
Dessarte, a do SenadoFederal- suspendera delei
julgadainconstitucionalpeloSupremo1fibunalFederal- nadamaise que
estendererga omnes osefeitosdeurnadecisaojudicialproferidaemurncaso
concreto,queinicialmente exclusivamenteaspartesdoprocesso.
o SenadoFederal nao esta obrigado a suspendera dalei
declaradainconstitucionalpeloSupremoTribunalFederal,Eodendojulgara
oportunidadee a conyenienciadepraticartalato. Como ate facultativo,
ede fararem certopara0
SenadoFederalsemanifestar,tampoucoem especfficaparaahipotese
deeventualrecusaasuspensaoda doato.
AespecienormativautilizadapeloSenadoFederalparaasuspensaoda
eficaciadaleideclaradainconstitucionalpeloSupremoTribunal Federale a
sehouver,
pormeioda de do
Comodissemos, 0 SenadoFederaldispoe deplenadiscricionariedade
parasuspender, ou nao, a da lei dec1arada definitivamente
inconstitucionalpeloSupremoTribunalFederal. Entretanto, se0 fizer, nao
poderaposteriormenterevogar0 seuatedesuspensao.Comefeito,naoseadmite
que,urnavezaprovadaa queefetueasuspensaoda dalei,
oSenadoFederalarevogueporoutra
Ademais,0 SenadoFederalnaopoderestringirouampliaraextensaodo
julgadoprolatadopeloSupremo1fibunalFederal, sobpenadeinvalidadedo
seu ato. ACasa Legislativa deve ater-se a extensao da dec1ara<;ao de
i inconstitucionalidadeproferidapeloTribunal,naopossuindocompetenciapara
interpreta-Ia,amplia-Iaourestringi-Ia.Se0 SupremoTribunalFederaldeclarou
18 Em ediyOes preteritas desta obra, iperfilhamentendimento diverso, de que a suspensao da
execuyao da lei pelo Senado Federal produziria efeitos meramente prospectivos (ex nunc).
.. .. .. .. .. .. .. .. . .. .. . . . .. .
CONTROLE DE CONSTITUCIONAUDADE
a inconstitucionalidadede tresartigosdalei, nao podera0 Senado Federal
suspendera demaisalgumartigodamesmalei,tampoucosuspender
a somentedeurnoudoisdosartigosdeclaradosinconstitucionais.
Valedizer, para porem,se
decidirpelasuspensao,deverafaze-Ionosestritosten:qoselimitesdadeclara'tao
peloSupremo _ . .
A constitucionalparaque0 SenadoFederalpossa"suspender
a notodoouemparte,deleideclaradainconstitucionalpordecisao
definitivadoSupremoTribunalFederal"(CF,art.52, X),naohaqueserentendida
comofaculdadedesuspendera deapenasumapartedaquiloquefoi
declarado inconstitucionalpela CorteMaior. Se todaa lei foi declarada
inconstitucional,la d.a Senadonaopode
decidirfaze-Io apenasemparte; se apenasparceladalei foi declarada
inconstitucional pelo STF, __ __
suspendendoa detodaalei.
Portanto,quando0 textoconstitucionaldiz"suspenderemparte",estase
reportandoaoscasosemquesomenteparteda leifoideclaradainconstitucional
peloSupremoTribunalFederal(amesmapartequeserasuspensapeloSenado,
casoestedecidaexercertalcompetenciaconstitucional,afimdeconferireficacia
geraladecisaodaCorteSuprema).
que elapropria,
abstrato,vale
iPlpugnadajlldicialmentequandoseentendaque
quantoaossensaspec!?s
formais(concementesaoprocess<!.legislativoexig!Q()J!ara.sua.produc;aQ).seja
quant(faoseticotilil1do(porexemplo,casoseconsiderequeas da
resolu<jao-dlscrepam daquiloquefoidecididopeloSTF).
AcompetenciadoSenadoFederal
quetenhaside declaradoinconstitucionalincidentalmentepelo Supremo
TribunalFederal,istoe,podera0 SenadoFederalsuspendera deleis
eatosnormativosfederais,estaduais,distritaisemunicipais.
Porfim, ressaltamos que a competenciado Senado Federal para
suspendera deleisouatosnormativosdeclaradosinconstitucionais
peloSupremoTribunalFederalserestringeasdecisoesdoSupremoTribunal
Federalproferidasnocontroledifuso,incidental,umavezquesuarazaodeser
consiste,precisamente,nafaculdadedeestender,atodos,osefeitosdedecisao
que,emsi,terneficaciaapenasentreaspartes.Noambitodocontroleabstrato,
conformeveremosadiante,aspropriasdecisoesdoPoderJudiciariosaodotadas
deeficaciageral,contratodos(erga omnes), naohavendoramespara
doSenadoFederal.
VICENTE PAULO a.MARCELO ALEXANDRINO
54
55
kI
};> 56ocorrenocontroleconcretoouincidental.
};> 0 Senado113.0 estaohrigadoasuspendera dalei.
)0 Naohaprazoparaaatua(,;:ao.
ATUA<:AO
DO
};> AdecisaodoSenadoFederalpelasuspensaoda e
-
SENADO
FEDERAL
};> 0 Senado113.0 podemodificaros termosdadecisaodoSTE
};> oinstrumentoparasuspensaoda ea

};> AcompetenciadoSenadoalcancaleisfederais, estaduaise
municipais.
)0 A doSenado a.
deconstitucionalidade.
11.8. Sumula vinculante
Sabe-se queas decisoesproferidaspeloSupremoTribunal Federalno
ambitodocontroleconcretonaosaodotadasdeforc;a vinculanteemrelac;ao
aos demaisorgaosdoPoderJudiciario, tampouco aAdministrac;ao Publica.
Significadizer quemesmo quando 0 SupremoTribunalFederaldeclara, em
reiteradoscasosconcretossubmetidosasua apreciac;ao,ainconstitucionalidade
deumalei,osjuizesdeprimeirograueostribunais,berncomoaAdministrac;ao
Publicapoderaocontinuaraaplicaressaleiemoutrassituac;oesconcretas,se
entenderem,diversamente doquedecidiu 0 STF, queelaeconstitucional.
Poderao,legitimamente,desconsiderar0 entendimentodoSupremoTribunal
Federal,porquenaoestaoaelevinculados.
Em situac;oes como essa - decisao do STF reconhecendo a
inconstitucionalidadedalei e juizosinferioresouAdministrac;ao Publica
decidindo emsentido contnirio-, 0 interessado, paraver aplicado 0
entendimentodoSupremoTribunal Federala suasituac;ao con creta, devera
percorreraviarecursalpropria,afimdelevar0 seuprocessoaoconhecimento
do Supremo Tribunal Federal, para que ele novamente declare a
inconstitucionalidadedalei,reformandoadecisaodojuizoinferior,ouanulando
oatodaAdministrac;aoPublica,conforme0 caso.
Essarealidade- ausenciadeforc;avinculantedasdecisoesproferidaspor
nossaCorte Constitucionalnoambitodocontroleconcreto- faz comque
milharesdeac;oesjudiciaiscom0 mesmoobjeto aoconhecimentodo
SupremoTribunalFederalparaqueeledeclare,emcadacaso,0 entendimento
jiiiillDierasvezes. N50{diffcilperceber queessasistematica
................
CONTROLE DE CONSTITUCIONAUDADE
processualexigida paraaresoluc;ao de conflitosconcretos, dandoensejoa
multiplicac;ao de processos de conteiidos identicos e conseqiiente
congestionamentodo PoderJudiciario, acarretaenormemorosidade na
prestac;aojurisdicional.
/"'-"",
NointuitQdecombatete.sssseJluadroeconferirIlltlJ{)r e... a. p.... restac;ao
jurisdicional, a 45/2004 criouafigqra dast1mula
-- . __......-......" .. "'-"""."'''.' " ..,,----- .....
nostermosseguintes(art.103-A):
"Art.103-A.0 SupremoTribunalFederalpodeni,deoffciooupor
provocac;ao,mediantedecisaodedoisterc;osdosseusmembros,
ap6sreiteradasdecisoessobremateriaconstitucional, aprovar
sumulaque,apartirdesuapublicac;aonaimprensaoficial,ten!
efeito vinculante em relac;ao aos demais 6rgaos do Poder
Judici<'irioeaadministrac;aopublicadiretaeindireta,nasesferas
federal,estadualemunicipal,berncomoproceder revisao
oucancelamento,naformaestabelecidaemlei.
12A sumulatenlporobjetivo a validade,ainterpretac;aoea
eficacia de normas determinadas, acerca das quais haja
controversiaatual entre6rgaosjudiciariosouentreesses e a
administrac;aopublicaqueacarretegraveinseguranc;ajurfdicae
relevantemultiplica-;aodeprocessossobrequestaoidentica.
22Semprejufzodoquevieraserestabelecidoemlei,aaprovac;ao,
revisao oucancelamentode sumulapoderaserprovocadapor
aquelesquepodemproporaa-;aodiretadeinconstitucionalidade.
32 Doatoadministrativooudecisaojudicialquecontrariarasillnula
aplicavelouqueindevidamentea aplicar, caberareclamac;aoao
SupremoTribunalFederalque, julgando-aprocedente, anulara0
ato administrativo oucassaraa decisao judicial reclamada, e
determinaraqueoutrasejaproferidacomousema da
st1mula,conforme0 caso."
Aaprovac;ao,revisaoecancelamentodest1mulavinculantepeloSupremo
TribunalFederalfoiregulamentadapelaLein211.417,de19.12.2006,publicada
noDiarioOficialdaUniaode20.12.2006,comvigenciaapostresmesescontados
desuapublicac;ao.
Partindodasdisposic;oesconstitucionais,berncomoda
estabelecidapelaLei n2 11.417/2006, comentaremos, abaixo, osprincipais
aspectosconcernentesaaprovac;ao,arevisaoeaocancelamentodeenunciado
desiimulavinculantepeloSupremo .. '_"""_
oSupremoTribunalFederal
vinculante: ..-.<,.-.,.-' -
a) poriniciativapropria(deoficio);ou
b) poriniciativadequalquerdoslegitimadosnaConstituic;aoenalei.
.. ......... ... . .
VICENTE PAULO 8r. MARCELO ALEXANDRINO
56
57
o texto constitucional confere para provocar 0 Tribunal
podem enumerados
no art. Federiihalem dis so, autoriza a lei a
preyer outros legitimados.
Em consonancia com esse coman do constitucional, a Lei n
g
11.417/2006
estabeleceu os legitimados a provo car 0 Supremo Tribunal Federal para a
revisao ou 0 cancelarnento de enunciado de sillnula vinculante, nos termos
seguintes:
"Art. 32. Sao legitimados a propor a edh;ao, a revisao ou 0
cancelamento de emmciado de sUmula viriculante:
1-0 Presidente da Republica;
II - a Mesa do Senado Federal;
III - a Mesa da Camara dos Deputados;
IV - 0 Procurador-Geral da Republica;
Y-,- 0 Consellio Federal da Ordem dos Advogados do Brasil;
:,yjr 0 Defensor PUblico-Geral da Uniao;
VII - partido politico com representac;ao no Congresso Nacional;
vrn-confederac;ao sindical ou entidade de classe de ambito nacional;
IX - a Mesa de AssembIeia Legislativa ou da Camara Legislativa do
Distrito Federal;
o Govemador de Estado ou do Distrito Federal;
x:Ij - os Tribunais Superiores, os Tribunais de Justic;a de Estados ou
do Distrito Federal e Territ6rios, os Tribunais Regionais Federais, os
Tribunais Regionais do Traballio, os Tribunais Regionais Eleitorais e
os Tribunais Militares."
Como se ve, 0 legislador ordimirio ampliou 0 rol de legitirnados a provocar
o Supremo Tribunal Federal para a revisao ou cancelamento de
enunciado de sumula vinculante, nao se restringindo aos legitirnados para a
propositura da direta de inconstitucionalidade, apontados no art. 103 da
Constituic;ao Federal. Com efeito, alem dos legitirnados para a propositura da
ac;ao direta de inconstitucionalidade, tambem poderao provocar 0 Supremo
Tribunal Federal, para a revisao ou cancelarnento de enunciado de
s11mula vinculante: 0 Defensor Publico-Geral da Uniao, os Tribunais Superiores,
os Tribunais de Justic;:a de Estados ou do Distrito Federal e Territ6rios, os
Tribunais Regionais Federais, os Tribunais Regionais do Trabalho, os Tribunais
Regionais Eleitorais e os Trihunais Militares.
AMm desses legitimados, 0 municipio podeni prop or, incidentalmente
no curso de processo em que seja parte, a edic;ao, a revisao ou 0 cancelarnento
CONTROLE DE CONsnTUCIONAUOAOE
de enunciado de sillnula vinculante, 0 que nao autoriza a suspensao do processo
(Lein
2
1l.417/2006, art. 3
2
, 12).
Como se ve, provocar diretamente 0 Supremo
Tribunal Federal para a edio, revisao OU-cancelarnento de smnula
Poilei,-1(-&.tUar, apenas:-nocurso de processo em que seja parte, propondo,
a de uma dessas medidas pelo llibunal.
- 0 Procurador-Geral da Republica, nas propostas
formulado, aedic;ao. revisao ou cancelarnento de
enunciado art. 2
2
, 22).
Note-se que, no tocante aedic;:ao, revisao ou cancelamento de enunciado
de sumula vinculante, 0 legislador ordinario dispensou a manifestac;:ao ulterior
do Procurador-Geral da Republica nas provocac;:oes que ele proprio houver
forrnulado perante 0 Supremo Tribunal Federal.
No procedirnento de edic;ao, revisao ou cancelamento de enunciado de
sumula vinculante, 0 relator podera admitir,,..por decisao irrecorrivel, a
___
manifestac;ao de na questao, nos termos do Regirnento Interno do
Supremo Tribunal Federal (Lei n
2
11.417/2006, art. 3
2
, 22).
A proposta de ediC;ao, revisao ou cancelamento de enunciado de sillnula
vinculante dos processos em que se discuta a mesma
questao (Lein
2
11.417/2006, art. (2).
Ast1rnula, enunciando posic;:ao firrnada ern reiteradas decisao do Supremo
Tribunal Federal, devera versar sobre controversia constitucional atual entre 6rgaos
Publica que
juridica e de questao'1derttica.....
Portanto, para a edic;ao de sillnula vinculante pelo Supremo Tribunal
Federal, a Constituic;ao Federal especialrnente, a observancia de quatro
requisitos cumulativos, a saber:
a) materia constitucional;
b) existencia de reiteradas decisoes do Supremo llibunal Federal sobre essa
materia constitucional;
c)
existencia de controversia atual entre 6rgaos judiciarios ou entre esses e a
Adrninistrac;ao PUblica;
d)
a controversia acarrete grave inseguranc;a juridica e relevarlte multiplicac;:ao
de processos sobre questao identica
o prirneiro ponto que merece destaque e a exigencia de que a materia
objeto dasmnula tenha sede constitucional. Assim, embora 0 Supremo Tribunal
Federal possua umavasta gama de competencias, somente aquelas decisoes da
Corte que envolvarn terna corn assento na Carta PoJitica poderao ser objeto de
slimula vinculante, nunca materia infraconstitucional.
. . . . . . . .. . . . . .. . ...
VICENTE PAULO 8t MARCELO ALEXA8DRlNO 58 59
,
Tambem, emboranaoestejaexplicitonotextoconstitucional,somente
materiaque[ljio no ambito do de
constitucionalidadepodenisertratadaemsumwavincwante. Deveras, se0
assuntojafoidecididoemac;aointegrantedocontroleabstrato,portanto,com
eficaciageral, naofaz sentidocogitaredic;ao desumwavincwante, porquea
decisaoproferidanaquelaac;aopossui,elapr6pria,efeitovincwante.13 poressa
razaoque0 textoconstitucionalrefere-sea"reiteradasdecisoessobremateria
constitucional"ea"relevantemultiplicac;aodeprocessossobrequestaoidentica",
situac;oes quesomentetern possibilidade deocorrernoambitodo modelo
concretodecontroledeconstitucionalidade.
Quantoaosegundoaspecto,aConstituic;aoexige,paraaedic;aodesUIn_l!la
vincwante,queamateriaconstltucionalapreciada noambitodomodelo
decontroledeconstitucionalidadetenhasidoobjetodereiteradasdecis6es"do'
SupremoTribunalFederal. 0 objetivodesse requisito e evitara aprovac;ao
precipitadadesUmwavincwante,istoe,sobretemaaindanaoconsolidadona
jurisprudenciado1iibunal.
Outropontoquedeveserfrisadoeaexigenciadequeamateriatratadana
sUmwavincwantesejaobjetodecontroversiaconstitucionalatualentre6rgaos
judiciariosouentreesseseaAdministrac;aoPublica.Sesetratar,porexemplo,
deumaleiqueja sejapacificamenteconsideradainconstitucionalnoambitodo
PoderJudiciarioequenaoestejasendoaplicadapelaAdministrac;aoPublica,
naocaberaa edic;ao desUmulavincwante.Tampoucoseadmitea edic;ao de
sumulavinculante acercade materiaque, presumivelmente, acarretara
controversiafutura,pormaiorquesejasuarelevancia.Acontroversiadeveser
atual,nemfutura,nemja superada.
Porfim, mesmoquea materiaseja objetode controversiaatualentre
6rgaosjudiciariosouentreesseseaadministrac;aopublica,somentepodera ser
tratadaemsumulavincwanteseessacontroversiaestiveracarretando grave
inseguranc;ajuridicae relevante multiplicac;ao deprocessos sobrequestao
identica. Dessarte, nahip6tesedesetratardemateriacontroversa, mas de
reduzidarelevancia,ouconcementeaunspoucoscasosconcretos,naocabera
aedic;aodesUmwavincwante.
Aaprovac;aorevisaooucancelamentodesUmwavincwanteexigedecisao
de (oitoMinistros),

na daS11mwa __
e.!l1 doPoderJudici.ariu ..
eA Ptlblicadireta'e indireta, nasesferasfederal, estadaal--e_,._._
municipal.
................
CONTROlE DE CONSTITUCIONALIDADE
Determinaaleique,noprazode10(dez)diasap6sasessaoemqueedite,
revejaoucanceleenunciado de sumulacomefeitovinculante, 0 Supremo
TribunalFederalfarapublicar,emsec;aoespecialdoDiariodaJustic;aedoDiario
OficialdaUniao,0 enunciadorespectivo(art.22,42).
Umavezpublicada,asUmwateraforc;avincwanteemrelac;aoaosdemais
6rgaosdoPoderJudiciarioeaAdministrac;aoPublicadiretaeindireta,nasesferas
federal, estaduale municipal. Significadizerquenenhumjufzo outribunal
inferior,berncomonenhum6rgaoouentidadedaAdministrac;aoPublicadireta
eindiretapoderacontrariar0 conteudodasUmwa.
Asumwacomefeitovincwanteterneficaciaimediata,mas0 Supremo
ThibunalFederal, .. dosseusmembros, podera
restringirosefeitosvincwantesoudecidir
emvistarazoes'de"segu;anc;ajuridica:iiU
.El1QUcO.(Leinll 11.417/2006,art.42) ...-..."-' ,,-.0 ..
KPortanto, ..,
istoe,apartirdasuapublica<;aonaimprensaoficial.Assim,diantedosilencio
doSupremoThibunalFederal,aeficaciadasumwavincwanteseraimediata.
}tEntretanto,teE}ipemvistarazoesde

vincwantesoudecidirque86tenhaeficaciaapartirdeoutromomento,desde
... .. ...., ......... . '1".:.... ,..-..;. .... -. :', "'. -.<: ...
que0 fac;apordecisaode2/3 (doisterc;os) deseus '
...; ;_.___ -,< ... '" - .. "; -,,,.-/_......-,"' ...........- - ...."'-" ................,... .... ..:.....;;-.... ..>-., I
Revogadaoumodificadaaleiemquesefundouaedic;aodeenunciado
desumwavincwante,0 SupremoThibunalFederal,deoficiooupor provocac;ao,
procederaasua conforme0 caso(art5
Q
).
Se for praticado ato ouproferidadeCisan--que contrarieos termos da
..
sumwa,poderaaparteprejudicadaintenta.rfeclamac;ad4iretamenteperante0
SupremoTribunalFederal(CF, art. 103-A, ')
ALeinll11.417/2006estatuiqueadecisaojudicialou0 atoadministrativo
quecontrariarenunciadodesUmwavincwante,negar-lhevigenciaouapUca-Io
indevidamentepoderaserobjetodereclama<;aoaoSupremoTribunalFederal,
semprejuizodos (art.7
2
).
< ._. '. ......., .....' '. '. ;Cd_ " "
19 0 cabimento da diante dedescumprimento dodisposto em sumula vinculante.
estabelecidonoart.103-A,3
2
, daConstituic;ao, I regraurntantodespicienda,umavezque,nos
termosdoart. 102, I, "I",daCartaPolitica, competeoriginariamenteaoSTFprocessarejulgara
paraapreservac;ao desuacompetenciaegarantiadaautoridadedesuasdecisoes.
oconstituinte derivado, no citado art. 103-A, 3
2
, decertoteve a intenc;ao detao-somente
reforc;ar ou de evitar posslveis controversias acerca damedida a ser adotada na hipotese de
inobservancia de sumula vinculante.
... .. .............
VICENTE PAULO It MARCELO ALEXANDRlNO
60
61
rf
('
f'
Contra omissao ou ato da publica, 0 usa da so
sera admitido apos esgotamento das vias administrativas (art. 7
2
, 12).
,..... ..... -'".. ...... .... """':,..- .............'";
Ao julgar procedente a reclamar;ao, 0 Supremo Tribunal Federal anulara
o ato administrativo ou cassara a decisao judicial impugnada, determinando
que outra seja proferida com ou sem aplicar;ao da sUmula, conforme 0 caso (art.
7
2
, 22). Determinara que outra decisao seja proferida com a da sUmula
quando esta, sendo aplicavel ao caso, tiver deixado de ser adotada; determinara
que outra decisao seja proferida sem a da esta tenha
a urn hip6tese nela descrita.
Se a reclamar;ao estiver sendo ajuizada contra urna decisao administrativa
que 0 administrado entenda haver violado enunciado de sUmula vinculante, 0
Supremo Tribunal Federal, acolhendo a reclamar;ao, autoridade
prolatora e ao orgao competente para 0 julgamento do recurso, que deverao
adequar as futuras decisoes administrativas em casos semelhantes, sob pena
de responsabilizar;ao pessoal nas esferas civel, administrativa e penal (Lei n
2
9.784/1999,art. 64-B, acrescentado pela Lei n
2
11.417/2006).
Epossivel conferir .Y.i.ncJJlj;lote as atuais sumulas do Supremo
Tribunal as sumulas que ja estavam vigentes na data de
publicar;ao da EC n
2
45/2004.Para isso, porem, e necessario que a sUmula seja
__dos ministros do STF e public ada
na imprensa oficial.
20
Isso nao significa que as sUmulas anteriores a EC n
2
451
2004 tenham deixado de viger. Elas permanecem vaIidas ate que venham a ser
canceladas ou modificadas. S6 terao efeito vinculante, todavia, aquelas que
eventualmente venham a ser confirmadas por voto de oito dos ministros do
STF; as que nao passarem por esse procedimento permanecerao como
orientar;oes acerca da jurispmdencia da Corte, mas sem que sua observancia
seja obrigat6ria.
Vale salientar que nao e correto afirmar que, a partir da EC n
2
45/2004,as
decisoes proferidas pelo STF, no ambito do controle concreto, passaram a ter
forr;a vinculante para os demais 6rgaos do Poder Judiciano e a Administrar;ao
Publica. A eficacia das decisoes proferidas pelo Supremo 1iibunal Federal no
controle concreto permanece inalterada (eficacia interpartes, sem obrigar
terceiros nao integrantes da lide). 0 entendimento do STF manifestado no
controle concreto s6 passara a ter vinculante se, depois de reiteradas
decisoes sobre a mesma questao constitucional, o1iibunal, de offcio ou mediante
provocar;ao, aprovar, por voto de 213 (dois de seus membros, a sUmula
vinculante, nos termos e na forma acima vistos.
20 Art. 8
9
da EC no 45/2004.
.. .. .. .. . .. .. . . . .. . . . .. .
CONTROLE DE CONSTITUCIONAUDADE
62
11.9. 5umula impeditiva de recursos e "prova
emprestada"
Em fevereiro de 2006, foram publicadas duas leis que introduziram
significativas no C6digo de Processo Civil- CPC, com repercussoes
no controle concreto de constitucionalidade. As medidas, que fazem parte da
chamada ((reforma infraconstitucional do Judici3rio", trouxeram, emsintese, duas
a_sumula impeditiva de recurso e 0 uso de "prova emprestada".
A 11.276: de-07.02.2006,
foi a criar;ao da sumula impeditiva de recursos. 0 novo texto determina
que 0 iuizn!. eIn
ou do Supremo
Tribunal Federal (CPC, art. 518, 12).
o objetivo da sUmula impeditiva de recurso e fazer valer nas instancias
inferiores 0 entendimento contido emsUmulas aprovadas pelo Superior Tribunal
de Justif;a e Supremo Tribunal Federal. Com a aplicar;ao da sumula impeditiva,
..
na jurispmdencia do Superior
Tribunal de Justir;a e Supremo Tribunal Federal.
Deve-se ter bern clara a
de lei,Jem previsao constitucional expressa) e a
sUmula vinculante (expressamente],)feVista no texto constitucional, no art. 103-A).
A conforme acima estudado,
Eederal,eobriga, 6rgaos do
Poder Judiciario, bern como a Administrar;ao PUblica direta e indireta. Editada a
.
contrariamente ao disposto emseu texto; aAdministrar;ao
aattiar'coiuorme' oestabeieCido no
Alem disso, nao e qualquer sumula do Supremo Tribunal Federal que
possui efeito vinculante, mas,
por 2/3 }l1embros C9ne..
requisitos estabelecidos na Constituir;ao e na Lei n
2
11.417/2006,acima vistos.
Diferentemente, a regra chamada (CPC,
art. 518, 12) aplica-se assUmulas do Su.premoTribunal Federru.JS-1l"kqp
Superi()r faz
sentido'cogitar apJicar;ao da regra de "sUmulaimpeditiva de recurso" as sUmulas
da Corte Maxima que nao tenham efeitos vinculantes. Isso porque, se uma
sUmula do STF tiver efeitos vinculantes, nos termos do art. 103-Ada Constituio
e da Lei n!! 1l.417/2006, ela, desde logo, impede que qualquer juizo decida
contrariamente aquilo que estiver disposto no seu enunciado.
. . . . . . . . . . . . . . . .
VICENTE PAULO. MARCELO AlEXANDRlNO
63
III II
T
i
Dessarte,aregrade"st1mulaimpeditivaderecurso",constantedoart.518,
1
2
,doCPC,aplica-seassumulasdoSTJeassumulas,semefeitosvinculantes,
doSTE
Note-se, tambem, quea regrade "st1mulaimpeditivade recurso" naQ
0 juizodeprimeirograudecidadiferentementedoqueestiverdisposto
em enunciado de uma sumula do STJ ou do STF (nao-vinculante).
Simplesmente, sumuladoSTJoudoSTF
(nao-vinculante), nao ele aplicara regra dO.J
2
do
art.518doCPCparaci;ixardereceber0 .. ., ......-
Porfim, a
istoe,dirige-seapenasaojuizodeprimeirograu,
porquea e0 recursocabivelcontraa (CPC, art.513).Ast1mula
L;
vinculantedoSTF, diversamente,aplica-seatodososorgaosdoPoderJudiciano.
Hagrandecontroversiaarespeitodasvantagensedesvantagensdaregra
doart.518,1
2
,doCpc.Sustentamseusdefensoresqueast1mulaimpeditivade
recursostraragrandesbeneficiosa celeridadedoprocessoe a efetividadeda
da Comessamedida, argumentarn, seraasseguradaa
razoavel do processo, homenageando 0 princfpio daceleridade
processual(CEart.52,LXXVIII),e,tarnbem,reduzido0 acumulodespropositado
de processos nos tribunais, versando sobre casos repetidos. Ja os quenao
simpatizamcomast1mulaimpeditivaderecursosafirmamqueeladesrespeita
variosprincfpiosconstitucionais- dentreosquais0 docontraditorioeampla
defesa(art.52, LV), dainafastabilidadede (art.52,XXXV) edodevido
processolegal(art.52, LN)- eatentacontraapropria juridica,haja
vista que, emmuitos casos, os tribunais superiores pUblicam sumulascom
entendimentosdivergentes,aMmdemodificarem,emcurto detempo,
as porelesmesrllOS sumuladas.
.,
." Asegundanovidadefoi a dafiguraconhecidacomo"prova
emprestada",pelaLei n2 11.277, de07.02.2006, queacrescentouao
ProcessoCivil0 art.285-A,comaseguinte
"Art.285-AQuandoamateriacontrovertidaforunicamentededireito
enojuizojahouversidoproferida detotalimprocedencia
emoutros casos identicos, poderaserdispensadaa cita;ao e
;; proferida reproduzindo-se 0 teordaanteriormente
prolatada.
1
2
Se0 autor apelar,efacultadoaojuizdecidir,noprazode5(cinco)
dias,naomanterasenten;aedeterminar0 prosseguimentodaa;ao.
22Casosejamantidaasenten;a,seraordenadaacita;aodoreu
pararesponderaorecUIso."
................
CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE 64
Anormalegalpossibilitaao
pelaoutra
parte,emcasodea e,nojUlzO,
la
Em comoessa-
de totalimErocedel}cia outros casos identicosq-' 0 magistrado podera
..,
,
Ressalte-sequeessamedidavale apenasparalidesemqueadiscussao
atenha-seunicamenteamateriadedireito,istoe,emquea envolvamateria
concernentetao-soa juridica,inexistin4o. fatos que
deprovas9uantoasua
que a maioria das lides tributarias e
versaunicamentesobremateriadedireito). .
Afimdenaoaniquilar0 postuladoconstitucionaldocontraditorioeda
ampladefesa(art.52, LV), aleifacultaaojuiz,diantedeeventual do
autor,naomantera dadainicialmenteedeterminar0 prosseguimento
da casosejamantidaa 0 reudeveraserobrigatoriamentecitado,
pararesponderaorecurso(12e22doart.285-AdoCPC).
Essa processual- dispensada dedefesaeusode
provaemprestada- tern, tambem, sofrido serios ataques porparte dos
processualistas.Sustentamelesque0 legisladorordinario,nolouvavelintuito
de conferir celeridade a jurisdicional, acabou pondoemrisco a
juridica,coma derelevantespreceitosconstitucionais,tais
como0 daisonomia,dodireitode docontraditorioeampladefesaedo
devidoprocessolegal.
12. CONTROlE ABSTRATO
12.1.
ocontroleabstrato,introduzidonoDireitobrasileiropelaEmendan2..16,
de1965(emendaa de1946,portanto),terncomoUnicafinalidade
adefesadoordenamentoconstitucionalcontraasleiscomeleincompativeis.Jt_
.. ?a
deve Foicomessa
quesurgiu0 primeirotribunaldedicadoaoexercfcio especffico da
constitucional,aCorteConstitucionalaustrfaca.Eo esse0 denominadosistema
VICENTE PAULO & MARCELO ALEXANDRINO
65
europeu continental, hoje majoritariamente adotado no mundo, com
crescimento acelerado apos 0 termino da Segunda Guerra Mundial.
Diferentemente do controle difuso, de origem norte-americana, que se
limita, em urn caso concreto, a subtrair alguem aos efeitos de uma lei, 0 controle
abstrato e efetivado em tese, sem vinculac;ao a urna situac;ao concreta, com 0
objetivo de expelir do sistema a lei ou ato inconstitucionais. Diz-se que
controle abstrato a abstracto)
- porque 0 controle..Lexercid.o.eIDJ!.ma 0 -
....._._..........----
exame da da lei Itf!..()_"
. . .. '''-. -- . ... . ,.
Assim, uma vez que a declarac;ao de inconstitucionalidade e feita em tese,

o que se busca nao e a garantia de direitos subjetivos, liberando alguem do
cumprimento de urna lei inconstitucional, mas sim do sistema jurfdico
1'''
a lei ou ato inconstitucionaJ
Nesse modelo de controle, para a instaurac;ao do processo e, em regra,
dispensavel a demonstrac;ao de urn interesse jurfdico especffico para agir, pois
se visa a urna so finalidade: a tutela da ordem constitucional, sem atenc;ao a
quaisquer situac;oes jurfdicas de carater in4ividual ou concreto.
Enfim, 0 autor da ac;ao judicial nao alega a existencia de lesao a direito
proprio, pessoal, mas atua como representante do interesse pUblico, na defesa
da Constituic;ao e da higidez do ordenamento juridico. Por isso a doutrina e a
jurisprudencia do Supremo 1Iibunal Federal tern afirmado que 0 processo
instaurado para a efetivac;ao controle abstrato de normas possui a natureza
de processo objetivo, que nao conhece partes, destinando-se,
fundamentalmente, it defesa da Constituic;ao.
o controle abstrato e de competencia originaria do Supremo Tribunal
4-+'
Federal, quando visa it aferic;ao de leis em face da Constituic;ao Federal, ou do

Tribunal de Justic;a em cada estado, quando 0 confronto e argilido entre as leis
locais e a Constituic;ao estadual.
o controle abstrato de constitucionalidade, exercido em tese, por urn
tribunal com competencia especffica e originaria (nao recursal) para sua
realizac;ao, sem relac;ao a urn caso concreto, e designado por uma serie de
expressoes, no mais das vezes utilizadas como sinonimos: controle concentrado,
controle in abstracto, controle direto, controle por via de ac;.:ao, controle por via
principal, controle em tese.
o controle .. ..,..
1li!ly,p.,a,!.. __ ..
:c::"' .. ..... .::tol;\.,'.&t<'!-v.-::-
ac;.:oes:
. . . . . . . . . . . . . . . .
CONTROLE DE CONsnTUCIONALIDADE
11
a) ac;ao direta de inconstitucionalidade generica - ADIn;
b) ac;.:ao aireia-de omissao - ADInPO;
c) ac;.:ao
d) de preceitofundamental- APDE
'a denominada a;io direta de
interventiva - ADIn interventiva, uma ac;.:ao direta de competencia exclusiva
do Supremo Tribunal Federal, mas que possui objeto especffico e concreto,
qual seja, a fiscalizac;.:ao do processo de intervem;ao federal no caso de ofensa
aos princfpios constitucionais sensiveis, que sera adiante examinada .
Conquanto seja modalidade de controle concentrado, a ac;.:ao direta de
inconstitucionalidade interventiva, no mais das nao pode ser
caracterizada como controle abstrato de constitucionalidade, pois em muitas
hipoteses nao se trata de apreciac;ao de lei ou ato normativo que, em tese,
esteja em confronto com a Constituic;.:ao. Em grande parte das situac;.:oes que
autorizam 0 ajuizamento de representac;.:ao interventiva serao impugnados
atos que estejam, concreta e efetivamente, configurando afronta ao
ordenamento constitucional. Dessa forma, em muitos casos, tratar-se-a de
urn controle ,de constitucionalidade concentrado - porque exercido
mediante ac;.:ao direta - e concreto. Ainda quando a representac;ao
interventiva tenha por objeto a apreciac;.:ao de urna lei ou ato normativo do
ente federado que abstratamente esteja em conflito com urn dos principios
enumerados na Constituic;.:ao, cuja afronta enseje a representac;.:ao, a ac;.:ao
judicial tera por finalidade sempre a ulterior decretac;.:ao da intervenc;.:ao, ou
seja, sera urn Ucontrole direto, para fins concretos", no dizer de Alexandre de
Moraes.
Estudaremos, nos subitens seguintes, as regras constitucionais e legais
acerca do processo e julgamento dessas ac;.:oes abstratas, aluzdajurisprudencia
do Supremo Tribunal Federal.
Iniciaremos 0 estudo pela ac;.:ao direta de inconstitucionalidade generica
-ADIn, que constitui a ac;.:ao tipica do nosso controle abstrato, existente desde
1965. Em seguida, analisaremos a ac;.:ao direta de inconstitucionalidade por
omissao - ADInPO, introduzida no direito brasileiro pela Constituic;.:ao de 1988.
Depois, apresentaremos as diferenc;.:as entre a ADIn e a ao declaratoria de
constitucionalidade- ADC, a fim de secundar 0 estudo das caracteristicas e dos
procedimentos proprios da ADC. Por tim, examinaremos, separadamente, 0
procedimento e as regras basicas aplicaveis it argilic;.:ao de descumprimento de
preceito fundamental - ADPF e it direta de inconstitucionalidade
interventiva - ADIn interventiva.
. . .. . .. .. . . .. .. .. . . .. . .
VICENTE PAULO It. MARCELO ALEXANDRINO
66
67
III II
12.2. direta de inconstitucionalidade
12.2.1. Conceito
A diretadeinconstitucionalidade- eaas(aotiQica
abstratobrasileiro,_ tendoporescopo __ L-
daconstitucionaltdade"J:!IDtese, deleiouato. --
. ouestadual, emface das regras eprindpios
explidtaouimplicita:rn.entena daRepublica!..
Na diretadeinconstitucionalidade,ainconstitucionalidadedaleie
declaradaemtese, vale dizer, semque estejasob qualquercaso
concreto,jaque0 objetoda ejustamente0 examedavalidadedaleiemsi.
A dainconstitucionalidadenaoeincidental,naoocorrenoambito
decontroversiaacercadecasoconcretoqueenvolva deurnaleicuja
validadesequestiona;apropria ternporfunUnico0 reconhecimentoda
invalidadedaleiouatonormativoimpugnado.
.<l.defesada
...2!deIl) g3,., ..
Naosevisa- comoocorrenocontrole
incidental- agarantiadedireitossubjetivos,a dealguemdoacatamento
deurnaleiinconstitucional.a autordaADIn naoatuanaqualidadedealguem
quepostulainteresseproprio, pessoal, mas, sim, na de defensordo
interessecoletivo,traduzidona dahigidezdoordenamentojuridico.
Essa a primeira a serfixada a respeito da direta de
inconstitucionalidade:trata-sede inseridanoambitodochamadocontrole
abstratodenormas,cujafinalidade naoeatuteladeurndireitosubjetivo, ou
seja,deurninteressepessoaljuridicamenteprotegidoqueestejasofrendolesao
ou delesao; cuida-sedeinstrUllleJ:}tode,defesadaConstitui.-;.a.2tda
..
CompeteexclusivamenteaoSupremoTribunalFederalprocessarejulgar,
originariamente,a diretadeinconstitucionalidadedeleiouatonormativo
federalouestadualemfaceda Federal(CF, art.102,I, "a').
12.2.2. ativa
Ao contranodomodeloincidental, emquequalquerinteressadopode
suscitaracontroversiaconstitucionalrelacionadaaurncasoconcretodiscutido
emjuizo, nocontrolevia direta0 direito depropositurae limitadoaos
6rgaosouentidadesconstitucionalmentelegitimados.
.....1 .... .......
CONTROLE DE CONSTlTUCIONAUDADE
aslegitimadosparaapropositurada diretadeinconstitucionalidade
perante0 SupremoTribunalFederalestaoarroladosnoart.103da
Federal,nostermosseguintes:
"Art. 103.Podemproporaac;:aodiretadeinconstitucionalidadeea
ac;:aodec1arat6riadeconstitucionalidade:
1-0PresidentedaRepublica;
II- aMesadoSenadoFederal;
III- aMesadaCamaradosDeputados;
N - aMesadeAssembIeiaLegislativaoudaCamaraLegislativado
DistritoFederal;
V- 0 GovernadordeEstadooudoDistritoFederal;
VI- 0 Procurador-GeraldaRepublica;
VII- 0 ConselhoFederaldaOrdemdosAdvogadosdoBrasil;
VIII- partidopoliticocomrepresentac;:aonoCongressoNacional;
IX-confederac;:aosindicalouentidadede deambitonacional."
Emprimeirolugar,cabedestacarque0 SupremoTribunalFederalfirmou
entendimentodequea ativaparaa docontroleabstrato
contempla,tambem,0 poderdeinterporrecursosemfacedasdecisoesproferidas
nofeito,desdeque0 legitimadointegrearespectiva comorequerenteou
requerido.
21
Porexemplo,sendo0 Governadordeestadolegitirnadoativopara
a propositurada diretadeinconstitucionalidade,poderaele, nas
diretasquetenhaproposto,interporembargosdedeclaraoemfacedadecisao
doSTF;naopodera,porem,interviremoutras diretasnasquaiselenao
sejanemrequerente(autorda nemrequerido(sujeitopassivoda
Entendemos,naesteirada deAlexandredeMoraes,quenaohaque
se falar em poradvogado paraoslegitimadosarrolados nos
incisosIaVII doart. 103 da Federal,porquantosuacapacidade
postulat6riadecorrediretamentedotextoconstitucional.S6cabeexigenciade
advogado paraa propositura da portanto, nocaso das entidades
enumeradasnosincisosVIII e IX doart. 103, a saber, partidopolitico com
noCongressoNacionale sindicalouentidadede
classedeambitonacional.
Assim, dentretodososlegitimados,somenteospartidospoliticoscom
noCongressoNacionaleas sindicais ouentidades
declassedeambitonacional precisamdeadvogado para0 ajuizamento da
asdemaislegitimadospoderaopropora diretaperante0 Supremo
TribunalFederalsemnecessidadedeestaremrepresentadosporadvogado.
21 ADI 1.10S/DF, reI. Min. MauricioCorrea, 23.08.2001.
............,. ...
VICENTE PAULO..MARCELOAlEXANDRINO 68
69
Porem,semprequesubscritaporadvogado,a inicialdeveraser
acompanhadadeinstrumentode 22
opartidopoliticocom noCongressoNacionaldispoede
legitimidadeativaparaa instauraodoprocesso de abstratade
constitucionalidade,podendoajuizarADInperante0 SupremoTribunalFederal,
qualquerqueseja0 nllineroderepresentantesda partidananasCasas
doPoderLegislativodaUniao (parafazerjusa bastaque0 partido
politicotenhaurnrepresentanteemurnadasCasasdoCongressoNacional).
Segundoa jurisprudenciado SupremoTribunalFederal, a da
legitimidadedeveserfeita no momenta dapropositurada e a perda
supervenientede dopartidopoliticonoCongressoNacionalnao
o desqualifica como legitimado ativo para a direta de
inconstitucionalidade.
23
Assim, seurnpartidopoliticocom no
CongressoNacionalpropuserumaADInperante0 SupremoTribunalFederale,
antesdojulgamentoda peloTribunal,vieraperdera sua
nasCasasdoCongressoNacional,essaperdasupervenientede
parlamentarnaoprejudicaraa da direta.
Ajurisprudenciado SupremoTribunal Federal, hamuito, haviase
firmando nosentidodequeas quecongregamexdusivamente
pessoasjuridicas as denominadas de - nao
dispunhamdelegitimidadeparaa docontroleabstrato, urnavez
quea elasfaltaria a qualidade de entidadededasse, implicando seunao
enquadramentonoart.103,IX,da
oTribunalExcelsomodificouesseentendimento,passandoaadmitira
instaurac;aodocontroleabstratopor deassociac;oes".24 Portanto,
atualmente, deambito nacionalquecongregamexdusivamente
pessoas jurfdicas, as denominadas de tern
legitimidadeativaparainstaurar0 controleabstratoperante0 SupremoTribunal
Federal,enquadrando-senoincisoIXdoart.103da daRepublica,
comoentidadesdeclasse.
AcercadoincisoIXdoart. 103, cabemencionar,ainda, que0 Supremo
TribunalFederalfirmouentendimentode queascentraissindicaisnaotern
legitimidadeparainstaurar0 controleabstrato, hajavistaque, no plano da
organizaosindicalbrasileira,essalegitimac;ao somenteas
sindicais,naobeneficiandoossindicatos,as eascentraissindicais.25
22 Lei nQ 9.868/1999,art. 32, paragrafo (mico.
23 ADI AgR 2.159/DF, rei. pI acordao Min. GilmarMendes, 12.08.2004.
24 ADI AgR 3.153/DF, reI. Min. Ce1bdeMello, 05.05.2004.
25 ADI 1.442/DF, rei. Min. Celso de Mello, 3.11.2004.
" " " " " '* " " " " " " " " " "
70
CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE
---r-
olegisladorconstituintede1988substituiu0 sistemaanterior,queconfiava
odireitodepropositurade diretaexclusivamenteaoProcurador-Geralda
Republica,porurnsistemadeamplfssima outorgando0 direitode
proposituraadiferentes6rgaosdoPoderPUblicoedasociedade,enumerados
noart.103daCartaPolitica.
Essanovarealidadepropiciouurnaumentosignificativodont1mero de
diretas propostasperante0 SupremoTribunalFederal, 0 quevern
dificultando0 trabaJho dessaCorteConstitucionalque,jasabemos,alemde
atuarnocontroleabstratodenormas,fimcionacomoinstanciaderevisaono
ambitodocontroledifuso, noqualdecide,definitivamente,sobreos diversos
casosconcretossubmetidosasua pormeioda do
chamadorecursoextraordinano.
Semembargodessanovalegitimaoativaampliada,ajurisprudenciado
SupremoTribunalFederalpassou,em acertoslegitimados,aestabelecer
algumas aodireitodeproposituradeADIn,exigindoa
deinteressedeagir,istoe,ademonstrac;aodadenominada"pertinenciatematica".
Assim,emboraa naotenhaestabelecidonenhurna
entreoslegitimadosativosda diretadeinconstitucionalidadequantoao
interessedeagir, ajurisprudenciadoSTF erigindodoisgrupos
distintosdelegitimados:
a) Jegitirnados universais- saoaquelesquepodemimpugnaremADIn qual-
quermateria,semnecessidadededemonstrarnenhuminteresseespecifico;
Sao legitimados universais: 0 Presidente daRepublica, as Mesas da
CamaraedoSenado,0 Procurador-GeraldaRepublica, 0 ConselhoFederalda
OrdemdosAdvogadosdoBrasileospartidospoliticoscomrepresentac;aono
CongressoNacional.
b) legitirnadmiespeciaja;saoaquelesquesomentepoderaoimpugnaremADln
materiasem asquaissejacomprovado0 seuinteressedeagir,istoe,
a depertinenciaentre0 atoimpugnadoeas exercidaspelo
6rgaoouentidade.
Sao legitimadosespeciais: as confederac;fiessindicais, as entidadesde
classedeambitonacional,asMesasdasAssembleiasLegislativasestaduaisou
daCamaraLegislativadoDistrito Federale osGovemadores dos estados-
membrosedoDistritoFederal.
Portanto,aluzdajurisprudenciadoSTF,0 PresidentedaRepublica,asMesas
daCamaraedoSenado,0 Procurador-GeraldaRepublica,0 ConselhoFederalda
OrdemdosAdvogados doBrasileospartidospoliticoscomrepresentaono
CongressoNacionalpossuemlegitimidadeativauniversal,podendoajuizarADIn
emface dequalqueratonormativodoPoderPUblico, federal ouestadual,
independentementedorequisito"pertinenciatematica" (legitimadosuniversais).
VICENTE PAULOItMARCELO AlEXANDRINO
71
Por outro lado, nas hipoteses de ac;ao direta ajuizada por confederac;oes
sindicais, por entidades de classe de ambito nacional, por Mesas das Assembleias
Legislativas estaduais ou da Camara Legislativa do Distrito Federal e, finalmente,
por Governadores dos estados-membros e do Distrito Federal ha que se
observar 0 requisito da pertinencia tematica entre 0 conteudo do ato e as func;oes
ou atividades do legitimado (legitimados especiais).
Assim, 0 Presidente da Republica pode impugnar emADIn umalei estadual
oriunda de qualquer ente federado sem a necessidade de comprovar qualquer
interesse na materia tratada pela referida lei. Entretanto, para que umGovernador
de Estado impugne em ADIn lei oriunda deoutro estado da Federac;ao, deve ele
comprovar que a lei tern retlexos sobre a sua respectiva unidade federada, sob
pena de nao ser conhecida pelo Supremo 1tibunal Federal.
Enfim, em se tratando de ADIn proposta por Govemador de Estado
(legitimado especial), exige 0 Supremo 1tibunal Federal que a lei, de algum
modo, tenha repercussao no seu estado, dai nascendo 0 interesse para 0
Governador ou a Mesa da Assembleia Legislativa. Ecomum a ocorrencia dessa
situac;ao em materia de ICMS, quando urn estado aprova lei que, indiretamente,
prejudica os interesses de outras unidades federativas.
A mesma restric;ao e feita nas hipoteses de ADIn ajuizada pelas Mesas das
Assembleias Legislativas estaduais ou da Camara Legislativa do Distrito Federal,
exigindo 0 Tribunal a presenc;a de vinculo objetivo de pertinencia entre 0
conteudo da norma impugnada e os interesses daquelas Casas Legislativas.
No tocante as confederac;oes sindicais ou entidades de classe de ambito
nacional, da mesma forma, exige-se a comprovac;ao de pertinencia tematica para
a propositura de ADIn, isto e, so poderao elas propor ADIn impugnando materia
que tenha relac;ao com os interesses dos seus sindicalizados ou associados.
Podem
impugnar
qualquer
Iiiii.'eiia,
LEGlTIMADOS :> inoeperiden-
UNIVERSAlS temente
de
comprovacao
LEGITIMAf;AO
de interesse
E
PERTlNt!NClA
TEMATICA
S6podem
impugnar
LEGITIMADOS
materia em
ESPEClAIS
:>
relacao
aqual
comprovem
interesse
)- Presidente da Republica/
)- Procurador-Geral da Republica ./
)- Mesa do S'enado Federal e da /
camara dos Deputados
)- Conselho Federal da OAB ./
)- Partido PolitiCo com
no Congresso
National
)- Govemador de Estado e do DF
)- Mesa de AssemDliia Legislativa
e da camara Legislativa do_D.."E.
)- ..C,p)'lfedera\,!o sindtca
1
W!
de dasse de ambito
....n.adonal
CONTROLE DE CONSTITUCIONAUDADE
12.2.3. Objeto
A ac;ao direta de inconstitucionalidade perante 0 Supremo Tribunal
Federal e instrumento para a apreciac;ao da validade de lei ou ato normativo
federal ou estadual, desde que editados posteriormente a promulgac;ao da
Constituic;ao Federal.
o direito municipal (Lei Organica e leis e atos normativos municipais) nao
pode ser impugnado em sede de ac;ao direta de inconstitucionalidade. 0 direito
municipal somente podera ser declarado inconstitucional pelo Supremo Tribunal
Federal no ambito do controle difuso, quando uma controversia concreta chega
ao 1tibunal por meio do recurso extraordinario, OU, excepcionalmente, por meio
de argiiic;ao de descumprimento de preceito fundamental- ADPE
Em relac;ao as leis do Distrito Federal, como este ente federado dis poe da
competencia legislativa dos estados e dos municipios,26 somente poderao ser
impugnadas em ADIn perante 0 STF as leis distritais editadas no desempenho
de sua competencia estadual (uma lei sobre ICMS, por exemplo). Se a lei do
Distrito Federal foi expedida para regular materia tipicamente municipal (IPTU,
por exemplo), nao podera ser questionada emADIn perante 0 Supremo Tribunal
Federal.
27
Em sintese, podemos afirmar que so podem ser objeto deAJ)In perante 0
Supremo Tribunal Federal leis e atos normativos federais, estaduais ou do
Distrito Federal, neste Ultimo caso desde que editados no desempenho de sua
competencia estadual. \
Entretanto, nem todas as leis e atos normativos federais e estaduais, ou
do Distrito Federal, no desempenho de atribuic;ao estadual, podem ser objeto
de ADIn perante 0 Supremo Tribunal Federal, em decorrencia das restric;oes
impostas pela jurisprudencia do Tribunal Maior. Eque, segundo orientac;ao da
Corte Suprema, para que uma norma possa ser objeto de ADIn, devera ela
satisfazer outros requisitos, a seguir comentados.
Somente podem ser objeto de ADIn normas pos-constitucionais, isto e,
que tenham sido editadas sob a vigencia da Constituic;ao Federal de 1988, apos
05.10.1988.
o STF nao admite a impugnac;ao do direito pre-constitucional, editado
sob a egide de Constituic;oes preteritas, em sede de ac;ao direta de incons-
titucionalidade.
26 Conforme disp6e 0 1Q do art. 32 da Constitui<;:ao: ao Distrito Federal sao atribuidas as
competencias legislativas reservadas aos estados e municipios.
27 STF, Sumula 642: "Nao cabe a<;:ao direta de inconstitucionalidade de lei do Distrito Federal
derivada da sua competencia legislativa municipal."
VICENTE PAULO 8t MARCELO ALEXANDRINO
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73
Somente podem ser impugnados mediante ADIn atos que possuam
normatividade, vale dizer, sejam caracterizados por generalidade e abstra-;ao
(apliquem-se a urn m1mero indefinido de pessoas e de casos, todos quantos se
enquadrem na situa-;ao hipotetica abstratamente descrita no ato normativo).
Se as leis sao de efeitos concretos, se possuem destinatario certo e
determinado, sendo desprovidas de abstra-;ao e generalidade, nao poderao ser
questionadas em ADIn. Tais leis, conhecidas como leis meramente formais,
apresentam conteudo proprio de atos administrativos, porquanto endere-;adas
a destinat3.rios certos e determinados, e destinadas a produzir efeitos concretos
perante e1es. Somente sao denominadas leis porque emanadas do Congresso
Nacional ou de AssembIeia Legislativa (motivo da qualifica-;ao meramente
formais). Quanto ao seu conteudo, ou seja, sob 0 aspeCto material, sao atos de
efeitos individuais e concretos, nao se podendo cogitar de sua impugna-;ao
mediante ADIn, urna vez que, nesta, deve-se discutir 0 ato normativo - logo,
geral e abstrato - em tese, confrontando-o com a Constitui-;ao Federal.
Sao exemplos de leis meramente formais, que nao poderao ser
impugnadas ema-;ao direta de inconstitucionalidade perante 0 Supremonibunal
Federal, em razao da ausencia de normatividade, generalidade e abstra-;ao: lei
que declare de utilidade publica 0 imovel "X" para fim de desapropria-;ao; lei
que conceda indeniza-;ao por persegui-;ao polftica a "Jose da Silva"; lei que
confira denomina-;ao a urn aero porto; decreto de nomea-;ao do servidor IIJoao
das Couves".
Somente podem ser impugnadas ema-;ao direta de inconstitucionalidade
perante 0 Supremo Tribunal Federal as leis e atos normativos que desrespeitam
diretamente a Constitui-;ao Federal. Nao se admite a impugna-;ao em ADIn de
normas que afrontem a Constitui-;ao de modo indireto, reflexo, isto e, dos
denominados "atos regulamentares".
Assim, se urn decreto do Presidente da Republica foi editado para
regulamentar urna lei, e, ao faze-Io, exorbita de sua competencia, nao podera ser
questionado em a-;ao direta de inconstitucionalidade, pois nao se trata de ofens a
direta aConstitui-;ao, urna vez que entre 0 decreto regulamentar e a Constitui-;ao
temos a lei regulamentada (conflito de legalidade).28
Por for-;a desse entendimento,
podem ser objeto de a-;ao direta de inconstitucionalidade perante 0 Supremo
chamadas de "meramente
28 Conformelica,o doMinistroCarlosVelloso: Se0 atoregulamentarvai alem doconteudodalei,
ou se afastadosIimitesqueestaIhe pratica i1egalidade e nao inconstitucionalidade, pelo
quenao se sujeita a constitucional (ADI 264, ret Min. Carlos Velloso, OJ 25.08.1995).
................
CONTROLE DE CONSTITUCIONAUDADE
regulamentares", naO podem ser impugnadas em a-;ao direta de
inconstitucionalidade perante 0 Supremo Tribunal Federal, haja vista que essas,
em caso de vicio, nao ofenderao diretamente a Constituic;ao, mas soo a norma
em razao da qual foi editada (norma regulamentada).
Isso nao significa, porem, admWstrativos,lnao possam ser objeto
de a-;ao direta de inconstitucionalidade Tribunal Federal.
Poderao sim, desde Por
se 0 Presidente daRepublica editaUm decreto
para a fiel execu-;ao de certa lei, e certo que esse ato reguJamentar nao podera
ter a sua validade questionada em a-;ao direta de inconstitucionalidade perante
o Supremo Tribunal Federal. Porem, se 0 Presidente da Republica edita urn
decreto de natureza autonoma, para disciplinar indevidamente materia
reservada a lei, esse decreto podera ser impugnado em a-;ao direta de
inconstitucionalidade perante 0 Supremo Tribunal Federal, haja vista tratar-se,
na realidade, de norma materialmente primaria.
Ainda por for-;a desse requisito -jexigencia de
-, temos 0 seguinte: sempre que, para da norma
que se pretenda impugnar, for necess3.rio 0 seu confronto com outras norm as
infraconstitucionais, 0 Supremo Tribunal Federal nao admite a suaimpugna-;ao
em a-;ao direta de inconstitucionalidade. Assim, se uma lei ordinaria federal for
impugnada em ADln e para a aprecia-;ao da sua validade for necess3.rio 0 seu
cotejo com uma lei complementar (ou com quaIquer outra norma
infraconstitucional), 0 Supremo Tribunal Federal nao conhecera des sa a-;ao
direta, porque, nesse caso, a of ens a da lei ordinaria a Constitui-;ao Federal nao
e direta, mas sim meramente
Einteressante, tambem, anotar que 0 Supremo Tribunal Federal jadecidiu
que nao e cabfvel controle abstrato de constitucionalidade quando se pretenda
confrontar 0 art. 169, 12, da Constitui-;ao Federal, e uma norma que tenha
criado vantagem funcional para servidores publicos, acarretando aumento de
despesa publica, sem que houvesse previa dota-;ao orft3IDent3ria suficiente
suporta-Io. Entende a Corte Suprema que a ausencia de dotao orft3IDentaria
previa em legisla-;ao especffica nao autoriza a declara-;ao de
inconstitucionalidade da lei que tenha criado a vantagem funcional, mas apenas
impede a sua aplica-;ao naquele exercfcio financeiro.29
Por fim, somente podem ser objeto de a-;ao direta de inconsti-
tucionalidade perante 0 Supremo Tribunal Federal leis e atos normativos que
estejam em vigor, ainda que durante 0 prazo da vacatio
----
===- =-----
29 ADI 3.599/DF, reI. Min. Gilmar Mendes, 21.05.2007.
.... .... ... ... ... .... ... ..... ... ....
VICENTE PAULO &. MARCELO ALEXANDRINO
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Comefeito, 0 SupremoTribunalFederalnaoadmiteaimpugna<;ao em
a<;ao diretadeinconstitucionalidadedeleiseatosnormativosrevogados,que
naoestejammaisemvigornomomentadaaprecia<;aodaa<;ao,30 tampoucOde
normas cujaeficaciajatenhaseesgotado, tais comomedidasprovis6riasja
rejeitadas pelo Congresso Nacional. Eque, como a a<;ao direta de
inconstitucionalidadeternporfunretirardoordenamentojuridiconormasque
desrespeitama Constitui<;ao, sea normajafoi revogada, naointegramais0
ordenamentojuridico,sendodescabidocogitaremADIn.
Assim,quandosepropoeumaa<;aodiretadeinconstitucionalidadecontra
atojarevogadoouquejatenhaesgotadoosseusefeitos,aa<;aonaoeconhecida,
porausenciadeobjeto.Poroutrolado,seaa<;aoepropostacom0 atoemvigor,
mas Julgamentoocorrea suarevoga<;ao ou0 esgotamentodos seus
efeitos, aa<;ao diretae prejudicada, porp,.erdadeobjeto. Napratica,
noutrocaso,naohaveraaprecia<;aodomeritodaa<;ao.Adistin<;aoe
processuaI,valedizer,noprimeirocaso(ausenciadeobjeto),aa<;aodiretasequer
e conheci apeloSupremoTribunalFederal; nosegundo (perdadeobjeto), a
a<;aodiretaeconhecida,mas0 SupremoTribunalFederalencerra0 seuprocesso
semjulgamentodomerito.
Parafinalizarmos este item, apresentaremos a seguir umarela<;ao,
meramenteexemplificativa, denormasquepodemserimpugnadasema<;ao
diretadeinconstitucionalidadeperante0 SupremoTribunalFederal,por ofens a
aConstitui<;aoFederal,desdequecumpridososrequisitosantesapontados:
a) EmendasaConstitui<;aoFederal:sabemosqueasemendasa Constitui<;ao
constituemobradopoderconstituintederivado,quesesujeita,noexercicioda
suatarefadereformarourevisar0 textoconstitucional,as limita<;oesdeordem
circunstancial, processuale material. Desse modo, se alguma emenda
constitucionalfor aprovadacomdesrespeito- formal oumaterial- as
prescri<;oesdoart.60daConstitui<;ao,deveraserdeclaradainconstitucional,
podendoaimpugna<;ao dar-sepormeiodaproposituradea<;ao diretade
inconstitucionalidadeperante 0 SupremoTribunalFederal.Vale lembrar,
apenas,queasnormasconstituQQ.nIDs aocontrole
podendo,por6bViO;Seiobjetodea<;aodireta.
b) Constitui<;aodos osestados-membrosdispoemdecom-
petenciaparaa elabora<;ao desuaspr6prias Constitui<;oes, mas devem
obedienciaaosprincipiosestabelecidosnaConstitui<;aoFederal(CEart.25).
Portanto, 0 textodaConstitui<;ao Estadual- originariooudecorrentede
emenda- podeserimpugnadoema<;ao diretadeinconstitucionalidade
perante0 SupremoTribunalFederal.
'\
30Valelembrarquearevogayaodaleinaoobsta,poram,adeclarayaodasuainconstitucionalidade
nocontroleincidental,com0 timdeafastarasuaaplicac;ao aurncasoconcretocontemporaneo
ao periododevigencia dalei.
.................
CONTROLE DE CONSTITUCIONAUDADE
c) Tratadoseconven<;oesinternacionais:OStratadoseconven<;oesintemacio-
naiscelebradospelaRepublicaFederativadoBrasilnaopodem,emqual-
quercaso, contrariara Constitui<;ao Federal, sob penadeinconsti-
tucionalidade.Dessemodo, ostratadoseconven<;oesinternacionais,quer
tenhamsidoincorporadospeloritoordinario(status deleiordinaria),quer
tenhamsido incorporadosmediante0 procedimentoespecialdo do
art.52 daConstitui<;ao (status deemendaconstitucional),sujeitam-sea
de valigadepQrmeiodea<;aodir.eta
Seincorporadopeloritoordinario,poderaserimpugnadoemayaodiretade
inconstitucionalidade nao s6 0 decreta legislativo que 0 aprova
definitivamente,mastambem0 decretodoPresidentedaRepublica,que0
promulga.
d) Demaisnormasprimariasfederaiseestaduais:asespeciesprimariasemgeral
leiscomplementares, leisordinarias, leis delegadas, resolu<;oes, decretos
legislativos- submetem-seafiscaliza<;aoviaa<;aodireta,desdequeeditadas
pelaUniao,pelosestadosoupeloDistritoFederal,nesteUltimocasosomente
seeditadasnodesempenhodesuacompetenciaestadual.
e) Medidasprovisorias: as medidasprovisoriasternfor<;a delei desdeasua
edi<;aoe,comotais,podemserobjetodea<;aodiretade inconstitucionalidade
antesdasuaaprecia<;aopeloPoderLegislativo, tenhamsidoelasadotadas
peloPresidentedaRepublicaoupeloGovemadordeEstado (nestecaso,
evidentemente, se 0 respectivo estado houver previsto, notexto da
Constitui<;aoestadual,essaespecienormativa).
No caso de impugna<;ao de medidaprovis6riaema<;ao diretade
inconstitucionalidade,sen doelaulteriormenterejeitadapeloPoderLegislativo,
ouocorrendoaperdadesuaeficaciapordecursodeprazoantesdojulgamento
peloSupremoTribunal diretarestaraprejudicada,porperdade
objeto.
Diferentemente,sendoamedidaprovis6riaconvertidaemleiantesdo
julgamento do Supremo Tribunal Federal, a a<;ao direta podeni ter
prosseguimento,agoraemrela<;aoaleiresultantedesuaconversao,desdeque
ape<;ainicialsejaaditadaequeacontroversiaDaOsedetenhaaospressupostos
constitucionaisdeurgenciaerelevanciapara aado<;aodessaespecienormativa
(a possibilidade de aferi<;ao do atendimento desses pressupostosestara
superada,suaeventualausenciaestaraconvalidadacomaconversaodamedida
provisoriaemlei,segundoentendimentodoSupremoTribunalFederal).
f) Decretosautonomos:osdecretosdoPresidentedaRepublica,doGovema-
dordeEstadoedoGovernadordoDistritoFederalpodemserimpugnados
ema<;aodiretade n..<.s .... ranteo.supr.em.0
desdequepossuan\.!1atuteZ3-.aY!onoma, valedizer, desde quenaoseJ3!!l
atos r--
.................
VICENTE PAULO&. MARCELO ALEXANDRINO
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@ Decretos legislativos do Congresso Nacional que suspendem a execw;:ao
dos atos normativos do Poder Executivo que exorbitem do poder regula-
mentar ou dos limites da delegao legislativa: a Constituic;ao Federal outor-
ga ao Congresso Nacional a competencia para sustar os atos do Poder
Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites da delega-
olegislativa (art. 49, V), ficando 0 decreto legislativo que efetue essa sustac;ao
de efeitos sujeito ao exame do Poder Judiciario, por meio de ac;ao direta de
inconstitucionalidade.
h) Regimentos intemos: os regimentos intemos dos tribunais do Poder Judicia-
rio sao por eles elaborados, com fundamento em autorizac;ao constitucional
expressa (art. 96, I, "a').0 mesmo acontece com os regimentos das casas
legislativas, do 1iibunal de Contas da Uniao e dos tribunais de contas dos
estados, que sao por eles pr6prios elaborados. Emtodos os casos, constituem
os regimentos normas materialmente prim3.rias, que poderao serimpugnadas
em inconstitucionalida<l! 0 Supremo 1iibunal Federal,
se
Podem, ainda, ser objeto de direta de inconstitucionalidade perante
o Supremo Tribunal Federal os seguintes atos normativos: resoluc;oes e decisoes
administrativas dos tribunais do Poder Judici3.rio; atos normativos de pessoa
juridica de direito publico da Uniao e dos estados, tais como aqueles emanados
de suas autarquias e fundac;oes publicas de direito publico; pareceres normativos
do Poder Executivo aprovados pelo Presidente da Republica oupelo Governador
de Estado; pareceres da Consultoria Geral da Presidencia da Republica,
aprovados pelo Presidente da Republica; dentre outros.
Porem, segundo a jurisprudencia do Supremo Tribunal Federal, as
stimulas aprovadas pelos tribunais do Poder Judiciario, em face da ausencia de
normativo, podem ser objeto de ac;ao direta de
inconstitucionalidade. Da mesma forma, nao podem ser impugnadas em ac;ao
direta de inconstitucionalidade as sentenc;as normativas da Justic;a do Trabalho,
tampouco convenc;oes e acordos do trabalho.
12.2.4. Normaconstitucionalparametro
No exerdcio do controle de constitucionalidade, ha sempre uma relac;ao
entre a norma objeto de impugnac;ao e 0 texto constitucional em face do qual
aquela esta sendo impugnada,
cuja supremacia pretende-se ver respeitada.
Cabeao autor d de
o texto pelanorma
ocontrole abstrato de normas perkte Tribunal Federal
destina-se a defender, apenas, a supremacia da Constituic;ao Federal de 1988,
....................................
CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE
nao se prestando para 0 exame da validade de normas em confronto com
Constituic;oes preteritas. Significa dizer, em hipOtese nenhuma sera possivel a
instaurac;ao do controle abstrato em face de ConstituiC;6es preteritas.
Da mesma forma, nao e possivel a propositura de uma ao direta de
inconstitucionalidade em face de texto da Constituic;ao Federal de 1988 que nao
mais esteja em vigor, em razao de revogac;ao pelo poder oonstituinte derivado,
mediante a aprovac;ao de emenda aConstituic;ao.
Assim, se entre 0 ajuizamento da ac;ao direta de inconstitucionalidade e a
data do seu julgamento pelo Supremo Tribunal Federal ocorrer a revogac;ao da
norma constitucional parametro, a ac;ao direta restara prejudicada, ou seja, 0
processo sera encerrado pelo Tribunal sem a apreciac;ao domerito.
A 16gica, nessa hip6tese, e singela: 0 controle abstIato tern por escopo a
protec;ao do ordenamento juridico contra normas que desrespeitem a Carta
Magna, fazendo valer 0 prindpio da supremacia da Constituic;ao; logo, se 0
dispositivo constitucional em face do qual a lei foi impugnada nao mais esta em
vigor, descabe cogitar ofensa atual IiLei Maior, deixou de existir 0 texto
constitucional cuja supremacia se pudesse pretender gamntir.
Assim, se for proposta uma ac;ao direta de inconstitucionalidade em face
de uma norma constitucional ja revogada (revogac;ao antecedente), a ac;ao nao
sera conhecida, por ausencia de objeto (a ADIn, desde a sua propositura, nao
dispoe de objeto, porque nao estava mais em vigor, na data de ajuizamento da
ac;ao, 0 texto
Se a ac;ao direta de inconstitucionalidade for proposta sob a vigencia da
norma constitucional parametro, mas esta for revogada antes do julgamento da
ac;ao (revogac;ao superveniente), a ac;ao sera conhecida, mas sera julgada
prejudicada, em virtude da perda do seu objeto (aADIn possuia objeto quando
foi proposta, porque, naquela data, a norma constitucional parfunetro estava
vigente; perdeu ulteriormente 0 seu objeto, no momento em que a norma
constitucional parametro foi revogada) .
.......
e::r Cabe-nos, aqui, uma breve observac;ao a respeito do controle de
constitucionalidade incidental.. Se a validade da lei esti sendo discutida no
c-
controle incidental (e nao no abstrato), a mera revogas;ao da norm<!:.,.
..Q]?J:l!l{tL.IudjcjaIiQ.
proc1amar a inconstitucionalidade da
Por exemplo, quando e impetrado urn mandado de seguranc;a em que se
pleiteie a desconstituic;ao de urn ato concreto de autoridade que esteja
afrontando direito liquido e certo assegurado em algum dispositivo da
Constituic;ao, tendo sido editado (0ato impugnado) com base em uma lei cuja
... .,. ,. .... . .. .. ... .. ..
VICENTE PAULO & MARCELO ALEXANDRINO
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'1"
inconstitucionalidadesejaargiiida, amerarevogac;ao dotextoconstitucional
parametronaoprejudica,naopoetermoaoprocessodomandadodeseguranc;a.
Eassimeporumarazaosimples:como0 controleincidentalternafinalidadede
resolverurncaso concreto (afastando a aplicac;ao, ao caso, de umalei
inconstitucional),mesmocomarevogac;aodanormaconstitucionala!idedeve
ser e
que,paraserassegurado,necessitaqueseafaste,emrelac;aoasituac;aoconcreta,
'a 'daleicUJa'inconstitucion3.Iidadefoiargiiida.
Esse mesmo raciocinio e valida para a hipotese de revogac;ao
supervenientedaleiqueestejasendo inquinadadeinconstitucional. Desse
modo, seaimpugnac;aodaleisedeunocontroleincidental,a suarevogac;ao
superveniente nao prejudicaa ac;ao. Diferentemente, se a mesmalei foi
impugnadaemac;aodiretadeinconstitucionalidade,asuaposteriorrevogac;ao
antesdojulgamentofazcomqueaac;aoresulteprejudicada,por perdadeobjeto.
Emsintese:nocontroleincidental,arevogac;ao daleiimpugnadaouda
normaconstitucionalparametronaoprejudica0 julgamentodaac;ao emque
foi suscitado0 incidentedeinconstitucionalidade; diferentemente, emse
tratandodeac;aodiretadeinconstitucionalidade,arevogac;aosupervenienteda
leiimpugnadaoudanormaconstitucionalparametroimplicaprejuizoaac;ao,
porperdadeobjeto.
12.2.5.Causadepediraberta
ocontroleabstratodeconstitucionalidade,entrenos,encontra-sesujeito
aodenominad(prlnclpfo 31 Issosignificaque0 PoderJudiciario
somentepodeexercera davalidadedasleisemabstratoquando
provocado,naoporiniciativapropria.
o principio do pedido e tipico do controle jurisdicional de
constitucionaIidadeecontribuiparareduzir0 caraterpoliticodafiscalizac;aoda
validadedasnormasberncomoparaevitarque0 PoderJudiciarioterminepor
assumirurnpapeldesupremaciaemrelac;aoaosoutrospoderes.
31 Einteressanteobservarque, sem embargodavigenciadoprincipiodopedidoentre
se admiteadesistenciadaac;:ao noambitodocontroleabstrato,ouseja, naose aplicaasac;:oes
UmaveZ'lniC'iado '
ele sera levadoatermo pelo STF; ainiciativadolegitimadoativoeimprescindfvelapenas como
impulso inaugural. Essa impossibilidade de desistencia se justifica pela natureza objetiva do
processo no controle abstrato, 0 que significa que fautor nao busca a tutela de interesse
pr6prio ou deposic;:ao juridica individual, motivo pelo;qual 0 prosseguimento do processo nao
esta aseu talante (principia da indisponibilidade).
80
CONTROlE DE CONSTITUCIONAUDADE
Portanto,0 SupremoTribunalFederalsomenteatuaemfacedaapresen-
tac;aodeurnapetic;aoinicialfonnal,porurndoslegidmadosconstitucionalmente
previstos.Aexordialdeve conter, nopedido, obrigatoriamente, todos os
dispositivosdaleicujaconstitucionalidadesepretendasejaapreciadae,tambem,
o fundamento juridico da alegac;ao de inconstitucionalidade (ou de
constitucionalidade,seforumaADC) dosdispositivosimpugnados.
Nestepasso, e extremamenterelevantenotarque, embora0 Supremo
Thibunal Federalestejavinculadoaopedido, vale dizer, comoregra somente
possaapreciara constitucionalidadedos dispositivos legaisexpressamente
mencionadosna d<?___ __
pedido, ouseja, ,<? e
declararainconstituc::ionalidadeda nonnanaoapenaspelos

fundament<f!Ualqueroutroparametroconstitucional.
. , - ?-, --".-.,-'" ... - .........--- "",.- '''',,, '''''..... ..- -.
Assim, 0 SupremoTribunal Federal poderadeclarara inconstitu-
cionalidadedeurnartigodeumaleicombaseem constitucional
diferentedoapontadopeloautorcomoensejadordaincompatibilidadecoma
CartadaRepublica.Porexemplo,0 pedidoemumaADInpodepretenderver
declaradaainconstitucionalidadesomentedoart.13daLeiitX", alegandoafronta
aoprincipioda liberdadedeexpressao,eoSTFdeclarar 0 art.13inconstitucional,
poremporferir0 principiodaproporcionalidade,oudaisonomia,ouquaisquer
outros.Naopoderia,entretanto,declararainconstitucionalidadedoart.14da
mesmalei,umavezqueessemspositivonaofoimencionadonopedid&2>
Porem, a existenciadecausadepedirabertanocontroleabstrato nao
significaque0 autorestejadispensadodeapontar0 fundamentojuridicodo
pedidoparacada nelearrolado.Acausadepedirabe.rtariaq'\suprime,.

alegadamentevioladospelo )J.Qr.maJjyo.. queprete!14e
do totalouparcial,daac;aoproposta.33
Esseentendimentodequeacausadepedireabertanocontroleabstrato
deconstitucionalidadee0 fundamentoparaa
...."--______..__---.-- _
32 Gabe observar que essa regra - impossibilidade de apreciar a constitucionalidade de
dispositivos nao expressamente impugnadosna petic;:ao inicial nao eabsoluta. Com efeito, h8
excec;:aoitvinculac;:ao aopedidonos casosem que0 STF pronunciaainconstitucionalidadepor
arrastamento de disposftivo nao impugnado, porexistir correlac;:ao, conexao ou dependencia
entre ele e aqueles expressamente atacados no pedido. Analisamos. em outro ponto, a
inconstitucionalidade arrastamento" ou "poratrac;:ao".
33 ADIMG 2.213-0, reI Min. Gelso de Mello, 04.04.2002.
.......... ..... ...
VICENTE PAULOItMARCELO AlEXANDRINO
81
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nas a<;oes que .. Com efeito, ao declarar a inconstitucionalidade ou a
de uma lei, os,l:lpremo Tribunal Federal teni analisado a
apontados niLiiiICI:Assim,-ao
afumarque a lei e constitucional, 0 STF 0 esta afirmando em rela<;ao a toda a
Constitui<;ao e nao somente a norma (ou normas) constitucional aduzida como
fundamento juridico do pedido. Por isso, nao e possivel pretender-se nova
aprecia<;ao da validade de dispositivo de uma lei que ja foi considerado
constitucional pela Corte Suprema - seja em sede de ADln, seja em ADC, ou
ainda em ADPF -, mesmo que 0 novo pedido apresente fundamenta<;ao
constitucional inteiramente diversa do anterior.
Em suma, no ambito do controle abstrato, 0 Supremo Tribunal Federal
(ou os Ttibunais de Justi<;a) nao esta adstrito as razoes de ordem juridica
invocadas como suporte da pretensao de inconstitucionalidade deduzida pelo
autor da a<;ao. A pronoocia de inconstitucionalidade podera ter por fundamento
dispositivo ou principio constitucional nao suscitado pelo autor, porem,
vislumbrado pelos ministros da Corte durante a aprecia<;ao da a<;ao. No mesmo
sentido, na hipotese de pronuBciar a constitucionalidade, 0 STF estani
declarando 0 dispositivo compativel com todo 0 texto constitucional.
12.2.6. inicial
Apeti<;ao indicara 0 dispositivo da lei ou do ato normativo impugnado e
os fundamentos juridicos do pedido em rela<;ao a cada uma das impugna<;oes,
bern como 0 pedido, com suas especifica<;oes.
Note-se que 0 autor da a<;ao tern a obriga<;ao de indicar, alem da lei ou do
ato normativo impugnado, 0 pedido e os fundamentos juridicos que embasam
este. Embora 0 Supremo Tribunal Federal nao esteja vinculado a causa de pedir,
e obrigatoria a indica<;ao dos fundamentos juridicos do pedido, sob pena de
nao-conhecimento da a<;ao.
A peti<;ao inicial, acompanhada de instrumento de procura<;ao, quando
subscrita por advogado, sera apresentada em duas vias, devendo conter copias
da lei ou do ato normativo irnpugnado e dos documentos necessarios para
comprovar a impugna<;ao.
Virnos que, a exce<;ao dos partidos pollticos com representa<;ao no
Congresso N acional e das confedera<;oes sindicais e entidades de classe de
ambito nacional, os demais legitimados nao precisam estar representados por
advogado para a propositura de a<;ao inconstitucionalidade. Mas,
sempre que a peti<;ao inicial for subscrita por advogado devera ser acompanhada
de instrumento de procura<;ao .
. . . . .. .. . . . . .. .. . . .. ..
CONTROLE DE CONSTITUCIONAUDADE
A peti<;ao inicial inepta, nao fundamentada e a manifestamente
improcedente serao liminarmente indeferidas pelo relator, cabendo agravo dessa
decisao.
12.2.7. Imprescritibilidade
A propositura de a<;ao direta de inconstitucionalidade nao se sujeita a
prazo de prescri<;ao ou decadencia, haja vista que os atos inconstitucionais nao
se convalidam no tempo. Significa que 0 legitimado podera impugnar a lei ou
ato normativo a qualquer tempo, sem com prazo prescricional ou
decadencial.
Ha, porem, dois limites temporais i!1lplfcitos para essa impugna<;ao.
Em primeiro lugar, devemos lembrar que so se admite a de
leis ou atos normativos expedidos apos 05.10.1988, uma vez que 0 direito pre-
constitucional nao pode ser objeto de a<;ao direta de inconstitucionalidade.
Assim, embora nao exista prazo prescricionaI ou decadencial, e certo que
atualmente uma lei de 1987 nao podera ser impugnada em a<;ao direta de
inconstitucionalidade, porquanto se trata de norma editada na vigencia de
Constitui<;ao preterita.
Ademais, as leis e atos normativos so podem ser impugnados em a<;ao
direta de inconstitucionalidade durante 0 seu perfodo de vigencia, pois, como
ja analisado, a revoga<;ao da norma impugnada prejudica 0 controle de
constitucionalidade via a<;ao direta.
12.2.8. Impossibilidade de desistencia
Pro posta a a<;ao direta de inconstitucionalidade, 0 autor nao podera dela
desistir.
Sabemos que 0 controle abstrato consubstancia processo objetivo, de
defesa da supremacia da Constitui<;ao, em beneficio da sociedade. Assim, 0
papel dos detentores de legitima<;ao ativa e, tao-somente, 0 de suscitar,
perante 0 Supremo Tribunal Federal, uma relevante contIoversia
constitucional. Suscitada a controversia constitucional, perde olegitimado a
disposi<;ao sobre a a<;ao direta (o legitimado nao atua defendendo interesse
proprio, mas sim 0 interesse publico de restaura<;ao da harmonia do
ordenamento juridico).
Da mesma forma, nao se admite a desistencia do pedido de medida
cautelar (liminar) em a<;ao direta de inconstitucionalidade.
VICENTE PAULO a. MARCELO ALEXANDRINO
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83
L
12.2.9. Pedido de informa<;;oes
Conhecida a ac;ao direta, 0 relator pedini informac;oes aos 6rgaos ou as
autoridades das quais emanou a lei ou 0 ato normativo impugnado, devendo
essas ser prestadas no prazo de trinta dias a contar do recebimento do pedido.
o pedido de informac;oes aos 6rgaos ou autoridades elaboradores da lei
ou do ato normativo impugnado tern por tim a obtenc;ao de maiores subsidios
para que 0 Supremo Tribunal Federal firme posic;ao sobre a materia. Com a
apresentac;ao das informac;oes, 0 Tribunal passa a ter em maos nao s6 os
argumentos trazidos pelo autor da ac;ao direta, que fundamentam 0 seu pedido
de inconstitucionalidade, mas tambem as informac;oes dos 6rgaos elaboradores
da norma, que defenderao a sua legitimidade. Assim, quando a ac;ao direta tern
por objeto a impugnac;ao de uma lei federal, 0 Congresso Nacional e a
da Republica terao a oportunidade de prestar informac;oes. Caso a
ac;ao direta tenha por objeto uma resoluc;ao administrativa de urn dado tribunal
do Poder Judiciario, a este sera encarninhado 0 pedido de informac;oes - e assim
pordiante.
Em caso de excepcional 0 Supremo Tribunal Federal podera
dispensar 0 pedido de informac;oes aos 6rgaos ou as autoridades das quais
emanou a lei ou 0 ato normativo impugnado, prosseguindo 0 feito sem a
desses.
Ademais, nao havera pedido de informac;oes quando 0 6rgao ou
autoridade que criou a lei ou ato normativo impugnado for 0 pr6prio autor da
ac;ao direta de inconstitucionalidade, haja vista que, nesse caso, suas
considerac;oes sobre a validade da norma ja foram apresentadas na petic;ao
inicial, como fundamento do pedido de inconstitucionalidade.
12.2.10. Impossibilidade de interven<;;ao de terceiros
Nao se admitini intervenc;ao de terceiros no processo de ac;ao direta de
inconstitucionalidade.
A intervenc;ao de terceiros e instituto processual que tern aplicac;ao aos
processos tipicamente subjetivos, nos quais se pretende 0 reconhecimento de
certo direito concreto. Consiste, basicamente, na possibilidade de de
uma pessoa emprocesso em curso entre outros sujeitos, emvirtude de ihteresse
daquela pessoa no objeto da demanda.
As tiguras jurfdicas da intervenc;ao de terceiros oposic;ao, nomeac;ao a
autoria, denunciac;ao da lide etc. - estao reguladas no C6digo de Processo Civil,
e fogem ao objeto desta obra.
. . . . . . . . . . . . . . . .
CONTROLE DE CONSTITUCIONAUDADE
Como 0 processo de ac;ao direta de inconstitucionalidade constitui
processo objetivo, no qual inexistem propriamente partes e direitos subjetivos
a serem tutelados, nao ha que se falar em intervenc;ao de terceiros, na forma
regulada pelo C6digo de Processo Civil.
Nosso ordenamento ha muito positivou a proibic;ao de inteIVenc;ao de
terceiros nos processos do controle abstrato. Essa vedac;ao constava do art 169,
22, do Regimento Interno do STFe, hoje, encontra-se expressa no art. 7fJ-, caput, da
Lei n
Q
9.868/1999. Dessa forma, nao se admite nos processos de controle abstrato a
intervenc;ao de terceiros concretamente interessados. 1sso assim e porque, como
explicado, nao ha interesses subjetivos a serem discu:ti!1Q_em tais e!Q..cesSQs.
.- .... .. ",- '---.------
Cabe anotar que 0 Supremo Tribunal nao tern aceitado nem mesrno a
intervenC;ao de terceiro legitimado para a instaurac;ao do controle abstrato em
processos da mesma nos quais nao seja ele parte, como requerente ou
requerido. Assim, a Corte indeferiu a intervenc;ao do Conselho Federal daOrdem
dos Advogados do Brasil no processo de ac;ao direta propostapelo Procurador-
Geral daRepublica em face do Presidente da Republica e do Congresso Nacional,
em razao de ser ele estranho acausa, por nao figurar nelanemcomo requerente,
nem como requerido.
34
Na ocasiao, 0 Tribunal deixou assente que, apesar de 0
Conselho Federal da OAB ser legitimado para a propositura da ac;ao direta, nao
poderiaele, emac;oes diretas nas quais nao seja requerente ourequerido, intervir
no feito, nem mesmo para interpor embargos de declarac;ao.
A impossibilidade de intervenc;ao de terceiros, aqui examinada, nao se
confunde com a admissibilidade de formac;ao de litiscons6rcio ativo entre
legitimados para a propositura de ac;ao direta de inconstitucionalidade. Este, 0
litiscons6rcio formal, e admitido pela do Supremo Tribunal Federal,
e ocorre quando dois oumais legitimados pelo art 103 da Constituic;ao impetram
a ac;ao direta impugnando a validade de certa lei ou ato normativo.
A impossibilidade de intervenc;ao de terceiros, na forma discipJinada pelo
C6digo de Processo Civil, tambem nao se confunde com a possihilldade de
intervenc;ao de terceiro nao-Iegitimado na condic;ao de amicus curiae, figura
juridica a seguir estudada.
12.2.11. Admissibilidade de amicus curiae
Entidades e 6rgaos que possuem legitimac;ao para a propositura de
ac;ao direta de inconstitucionalidade poderao pedir ao relator da ac;ao emcurso
perante 0 Supremo Tribunal Federal para manifestarem-se sobre a questao
34 ADI 1.105/DF, reI. Min. Mauricio Correa, 23.08.2001.
. . . . . . . . . . . .
VICENTE PAULO Ii MARCELO ALEXANDRINO
84 85
constitucionaldiscutida.E0 quedispoe0 art.7
2
, 2Q, daLein!L9.86811999,nos
tennosseguintes:
" 2D. 0 relator, considerando a relevlincia da materia e a
representatividade dos postulantes, poden!, pordespacho
irrecorrfvel, admitir, observado0 prazofixado no panigrafoante-
rior,amanifestac;aodeoutros6rgaosouentidades."
Essedispositivo,consoanteternassinaladodemodohomogeneoadoutrina
e0 proprioSupremoTribunalFederal,introduziuentrenosafiguradoamicus
curiae Oiteralmente,((amigodacorte").Trata-sedapossibilidadedeseradmitida
noprocessomanifestac;aofonnaldeorgaos ouentidades, queefetivamente
representeminteressespassiveisdeseremafetadospeloresultadodojulgamento
daADIn.Emborahajaalgumadivergenciaacercadoslimitesdessaparticipac;ao,
naohad1ividadequesetratadepossibilidadedemanifestac;aofonnalequeessa
inclui,pelomenos,ajuntadadedocumentos,pareceres,oumemoriais,auxiliando
oTribunalavislumbraraspectostecnicosouconcernentesaoseventuaisreflexos
dadeclarac;aodainconstitucionalidadedanonnaatacada.
Ainstituic;ao doamicus curiae, emboranaocheguea conferircarater
contradit6rioaoprocesso,semduvidacolaboraparaaumentaraparticipac;ao
desetoresorganizadosdasociedade,tornandomaisdemocraticoepluralista0
controleabstratoemnossoPais.Ademais, tendoemvista0 fato dequetais
processos,sendoobjetivos,terncausadepediraberta(0 STF, naapreciac;aodo
pedido, Dao estalimitado aos fundamentos ouargumentos apresentados,
devendoapreciartodososaspectosquepossamserrelevantesparaaverificac;ao
dacompatibilidadeentreanormaimpugnadaeaConstituic;ao),aparticipac;ao
doamicus curiae reveste patenteimportanciaporreduzirsobremaneiraa
possibilidadede0 TribunalConstitucionaldeixardeapreciarargumentosou
conseqiienciasrelevantesquepossamvir amc;>dificaraposic;aoque,semeles,
teriasidoadotada.
Alemdaapresentac;aodememoriaiscominformac;oeseargumentos,0
SupremoTribunalFederal passoua admitira possibilidade excepcionalde
sustentac;ao oralpeloamicus curiae, afastando0 entendimentode quesua
manifestac;aosomentepoderiasedarporescrito.
35
Quantoao momentodeadmissaodaintervenc;aodoamicus curialYt'fO
processo,0 SupremoTribunalFederalinicialrnentehaviafixadoentendimento
dequeeladeveriaocorrer,necessariamente,nomomentadeinstruc;ao,durante
o prazodasinfonnac;oes, naosendopossiveladmiti-Iaquandojaemcurso0
35 ADI2.675/PE, reI. Min. Carlos VeJloso e ADI2.777/SP, reI. Min. Cezar Peluso, 26 e 27.11.2003.
.......................
CONTROLE DE CONSTITUCIONAUDADE
julgamento.
36
Posteriormente,porem,0 Tribunalpassouaaceitar, emcasos
determinados,asustentac;aooraldoamicus curiae. Comisso,aatuac;aodeste
passoua seradmitida, tambem, depois doprazodeinstruc;ao, quando 0
julgamentodofeitojaestejaemandamento.
37
Caberessaltarqueos orgaos eentidadesinteressadosnaoterndireito
subjetivo aintervem;aonoprocessodeac;ao diretanaqualidadedeamicus
curiae. Poderaoelessolicitaraintervenc;aoaoMinistrorelator,mascabeaeste
deferir (ou nao) 0 pedido, emdespacho irrecorrivel,levandoemcontaa
relevanciadamateriaearepresentatividadedosrequerentes.
Aintervenc;ao deterceiros, naqualidadedeamicus curiae, ternsido
largamenteadmitidapeloSupremoltlbunalFederalnosprocessosdenatureza
abstrata,dadaasuanaturezaeminentementeobjetiva.Ademais,0 Tribunalja
admitiuaintervenc;aodeamicus curiae emrecursoextraordinario,noambito
docontroleincidental.Segundo0 Tribunal, aadmissaodeamicus curiae no
controleincidentalternfundamento, especialmente,naLei nl! 10.259/2001
(arts.14, 7
2
, e15),queautoriza,emrecUfSOextraordinario,amanifestac;aode
eventuaisinteressados,aindaquenaosejampartesnoprocesso.
38
12.2.12. t u ~ o do Advogado-Geral da Uniao
Decorrido0 prazodasinformac;oes, seraoouvidos,sucessivamente, 0
Advogado-GeraldaUniao e 0 Procurador-GeraldaRepublica, quedeverao
manifestar-se,cadaqual,noprazodequinzedias.
Aatuac;aodoAdvogado-GeraldaUniaoestareguladapeloart.103, 3
Q
,
daConstitui<;ao,quedeterminaasuacitac;aoquando0 SupremoTribunalFederal
apreciara inconstitucionalidade, emtese, denormalegalonatonormativo,
paraquedefenda0 atooutextoimpugnado.
u-siipremoTribunalFederalfirmou entendimentosegundo0 qual
Advogado-GeraldaUniao,nessesprocessos,naoatuana sua func;aoordinaria,
previstanoart.131daConstituic;ao,comoorgaoderepresentao,consultoriae
assessoramentodaUniao.0 paragrafo doart.103lhed3umacompetencia
especial:adefesadaconstitucionalidade danormaque,emtese,einquinadade
inconstitucional, 0 queimplicadizerquea Constituic;aolheatribui0 papel,
nesses processos objetivos, de verdadeiro curador da presunc;ao da
constitucionalidadedaleiatacada(defensor legis).
36 ADIMC 2.238/DF, reI. Min. IImar Galviio, 27.08.2001.
37 ADI 2.548/PR, reI. Min. Gilmar Mendes, 18.10.2005.
38 RE 416.827/SC eRE 415.454/SC, reI. Min. Gilmar Mendes. 21.09.2005.
VICENTE PAULO..MARCELO ALEXANDRINO
ill
86
87
III
Assim, a func;ao do Advogado-Geral da Uniao no controle abstrato ea
defesa da presunc;ao de constitucionalidade da norma, independentemente de
sua origem, se federal ou estadual. Diferentemente do Procurador-Geral da
Republica, que exerce 0 papel de advogado da Constituic;ao, imparcialmente,
interessado exclusivamente na defesa da ordem constitucional, 0 papel do
Advogado-Geral da Uniao e, sempre, 0 de defesa das normas, federais ou
estaduais, cuja inconstitucionalidade eargiiida.
Segundo 0 entendimento do Supremo Tribunal Federal, a garantia do
contraditorio no processo de controle abstrato de constitucionalidade ve-se
atendida com a intervenc;ao do Advogado-Geral da Uniao, que, em atuac;ao
processual plenamente vinculada, deve assumir, na condic;ao de curador da
presunc;ao de constitucionalidade, a defesa irrestrita da validade da norma
impugnada, independentemente de sua natureza federal ou estadual.
portanto, 0 direito de se manifestar inconsti-
tucionalidade da norma.
Assim, entende 0Tribunal Excelso que, atuando como verdadeiro curador
(defensor legis) das normas infraconstitucionais, a velar pela preservac;ao de sua
presunc;ao de constitucionalidade, nao cabe ao Advogado-Geral da Uniao, em
sede de controle normativo abstrato, ostentar posic;ao contniria ao ato estatal
impugn ado, sob pena de frontal descumprimento da func;ao indisponivel que
lhe foi imposta pela Constituic;ao. Incumbe-lhe, sim, promover a irrestrita defesa
do ato ou texto que teve a sua inconstitucionalidade argiiida, veiculando os
argumentos disponiveis.
Essa posic;ao do Supremo Tribunal Federal, reiteradamente criticada pela
doutrina, termina por obrigar 0 Advogado-Geral da Uniao a defender a norma
legal ou ato normativo impugnado, federal ou estadual, a todo prec;o, em
qualquer caso e cirtunstancia, mesmo que a inconstitucionalidade da norma
seja irrefutavel, salte aos olhos de forma gritante.
Mnda, nao obstante represente 0 Advogado-Geral da Uniao judicial e
extrajudicialmente a Uniao, cabendo-Ihe as atividades de consultoria e
assessoramento jurfdico do Poder Executivo, devera ele defender a norma
0 autor da diret(;i for 0
Assim, caso haja uma lei estadual desrespeitando a competencia da Uniao, e 0
Presidente da Republica decida argilir a inconstitucionalidade dessa lei poi
meio de ac;ao direta de inconstitucionalidade, 0 Supremo Tribunal Federal citara
o Advogado-Geral da Uniao, que devera, obrigatoriamente, defender a
constitucionalidade da lei (embora sabendo que, supostamente, a referida lei
esta afrontando os interesses da Uniao, a quem ele deve, ordinariamente,
representar e assessorar - e de cujo Poder Executivo 0 chefe e0 Presidente da
Republica, que 0 nomeou para 0 cargo de confian<;a!).
................
CONTROLE DE CONSTITUCIONAUDADE
88
A jurisprudencia do Supremo Tribunal Federal, contudo, estabelece uma
importante ressalva a esse papel de defensor da lei atribufdo ao Advogado-
Geral da Uniao: est;) eJe a
se 0 STF ja tiver fi'rndo .de eIa e inconstitucional. Assirii;-ria
hlpotese em que,-em-outros julgados, no-fu1ibItodocontrole difuso,
o STF ja tenha finnado 0 entendimento de que e inconstitucional a norma que
esta sendo impugnada agora no controle abstrato, 0 Advogado-Geral da Uniao
fica dispensado de defender a constitucionalidade dessa norma.
oSupremo Tribunal Federal entende que a audiencia do Advogado-Geral
da Uniao, prevista no citado art. 103, 3
2
, da Constituic;ao, enecessaria tao-
somente em sede de ac;ao direta de inconstitucionalidade - ADIn e argiiio de
descumprimento de preceito fundamental- ADPF, 0 mesmo nao ocorrendo na
ac;ao direta de inconstitucionalidade por omissao-ADInPO e naac;ao declarat6ria
de constitucionalidade - ADC.
A desnecessidade da atuac;ao do Advogado-Geral da Uniao em ac;ao
declarat6ria de constitucionalidade justifica-se porque, nessa ac;ao, nao ha ato
outexto impugnado, uma vez que 0 autor da ac;ao pleiteia 0 reconhecimento da
danorma (e nao de suainconstitucionalidade). Nao haveria,
portanto, contradit6rio a ser assegurado, em razao da ausencia de ato a ser
I
defendido. 0 mesmo fundamento ausencia de contradit6rio - justifica a
ausencia de atuac;ao do Advogado-Geral da Uniao em sede de ac;ao direta de
inconstitucionalidade por omissao, porquanto nessa ac;ao nao ha norma
inquinada de inconstitucional (a ac;ao e proposta, justamente, em face da
ausencia de norma regulamentadora de direito constitucional).
Por fim, vale lembrar que 0 Advogado-Geral da Uniao nao elegitimado
ativo para instaurar 0 controle abstrato, vale dizer, nao dispoe de legitimidade
Q.ara propor ao Supremo Tribunal Federal nenhumadas ac;oes diretas existentes.
12.2.13. doProcurador-GeraldaRepublica
A atuac;ao do Procurador-Geral da Republica e marcadamente distinta da
prevista para 0 Advogado-Geral da Uniao.
oProcurador-Geral da Republica, chefe do Ministerio Publico daUniao,
orgao encarregado da defesa da ordem juridica, do regime democratico e dos
interesses sociais e individuais indisponlveis, possui relevante participac;ao
no processo das ac;oes diretas julgadas pelo Supremo Tribunal Federal.
39 "0Advogado-Geral da Uniao nao esta obrigado a defendertesejuridicasesabreela esta
Cortejafixouentendimentopelainconstitucionalidade"(ADi1.616-41PE,reI.Min.MauricioCorrea,
24.05.2001).
................
VICENTE PAULOa MARCELOALEXANDRJNO
89
Suaimportanciaimpar decorredoestabelecidonoincisoVIdoart.103da
CartaPolitica, quedispoesereleurndoslegitimadosparaa proposituradas
docontroleabstrato,e,especialmente,no 12domesmoart.103,quethe
outorga0 direitode emtodasas de concentrada,
nostennosseguintes:
" 12. 0 Procurador-GeraldaRepublicadevera serpreviamente
ouvidonas deinconstitucionalidadeeemtodososprocessos
decompet@nciadoSupremoTIibunalFederal."
NesseUltimo papel,prescritopelo 1
2
doart. 103 daCartade 1988, 0
Procurador-GeraldaRepublica atuacomofiscal daConstitub;ao, semoutra
finalidadesenao a dedefender0 ordenamentoconstitucionalcontraasleis
comeleincompativeis. Deveraopinaremtodas as de
concentradaperante0 SupremoTribunalFederal, complenaindependencia,
bernassimemtodososprocess osdecompetenciadessaCorte.
Asua eimprescindivel, pelaprocedenciaou
pelaimprocedenciada proposta.Porem, seuparecer,evidentemente,tern
naturezamernmenteopinativae,portanto,naovinculaQSupremo'l1ibtJIlalFe_4eral,.
... .... '.'-,-.,,- . .,.,'-- ,_., ,; ..;..:.
Aoopinarnas docontroleabstrato,0 Procurador-Geral daRepublica
age autonomamente,naothesendoexigido quesustente,invariavelmente, a
inconstitucionalidadedanorma, afigurando-sesuficienteque indiqueser
relevante0 fundamentojuridicodorequerimentoquethefoi por
urndos6rgaoslegitimadosparaapropositurada Assim,naorarasvezes,
sub mete0 Procurador-GeraldaRepublicaaoPret6rioMaximo diretasde
inconstitucionalidadequetheforamrequeridasporterceiros,manifestando-se
elepr6prio,ulteriormente,pelaimprocedenciada
A doProcurador-GeraldaRepublica e, portanto, defendera
rigorosaobservanciada comofiscalda daleiteraquese
manifestar,muitasvezes,pelainconstitucionalidadedoatonormativoobjeto
da direta.
Quesrnorelevantedizrespeitoanecessidadedecompatibilizaradupla
doProcurador-GeraldaRepublicanoambitodocontroleabStrato
direitodepropositura(CF;art.103,vn versus direitode (CF;art.103,
Ill) -,quandoelepr6prio,naqualidadedelegitimado,propoea direta.
Nessa quandoelepr6prioajuizaa direta,restaramantido,
ainda,0 seudireitode
Arespostae afirmativa. Segundo 0 SupremoTribunalFederal, mesmo
quando0 Procurador-GeraldaRepublicae0 autorda diretapreservaele0
CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE
seudireitodeopinararespeitodocabimentodessa Podera 0 Procurador-
Geralda Republica,inclusive,opinarpelaimprocedenciadaADInqueelemesmo
ajuizou(manifestando-se,ulterionnente,comfundamentonoart.103,1
2
, contra
a inconstitucionalidadequeelepr6prioargiliu, nousodasua
consagradanoart.103,VI,daCF).
Portanto, a 0
Procurador-GeraldaRepublica- estapreservadaaindaquandoeele0 autol' da
direta; essaJlin@orio
'podeele,afinal,semanifestar argiiiunainicial.
Naothe edado, porem; 0 direito dedesistirda diretaDeveras, 0
direitoasseguradoaoProcurador-GeraldaRepublicademanifestar-se pela
improcedenciada diretaqueelepr6prioajuizounaopodeserconfundido
com0 direitodedesistirda Issoporque,como0 seuparecernaoobriga0
SupremoTribunalFederal, mesmoopinandopelaimprocedenciada 0
Tribunalpoderadarprosseguimentoaojulgamento.
Como seve, e peculiara processualdoProcurador-Geralda
Republicanocontroleabstratoperante0 STF:detemelelegitiroidadeparapropor
todasas diretase,tambem,dispoedodireitode emtodasas
diretaspropostasaoSTFpelosdemaislegitimadosdoart.103,berncomo
naquelas diretasporeleajuizadas.
.AiUAcAO
Atuanadefesada da Atuacomodefensordanormaim-
harmoniadoordenamentojurfdico- pugnada,assegurando0 contradit6-
constitucional. rionocontroleabstrato.
independente:poderaopi- vinculada: estaobrigadoa
nar pela constitucionalidade ou defenderaconstitucionalidade
inconstitucionalidadedanorma. normaimpugnada,excetose0 STF
ja possuir firmada}!e!!.,
inconstitucionalidadedessa.
... """"""""---...............
Atuaemtodasas atuaemADINporomissaoeADC.
Elegitimadoativo (podepropor Naoelegitimadoativo.
todasas docontroleabstrato).
Poderaopinarnas porele Suaatuao leisfederais e
propostas(inclusivepelaimproce- estaduais.
denciada
VICENTE PAULO &. MARCELO Al.EXANDRl'NO
91
90
I
III

12.2.14. dorelatorna doprocesso
Emcasodenecessidadedeesclarecimentodemateriaoucircunstancia
defatooudenotoriainsuficienciadasinformac;oesexistentesnosautos,podera
o relatorrequisitarinformac;oes adicionais, designarperito oucomissaode
peritosparaqueemitaparecersobreaquestao,oufixardatapara,emaudiencia
publica,ouvirdepoimentosdepessoascomexperienciaeautoridadenamateria.
orelatorpodera,ainda,solicitarinformac;oesaosTribunaisSuperiores,
aosTribunaisfederais eaosTribunaisestaduaisacercadaaplicac;aodanorma
impugnadanoambitodesuajurisdic;ao.
Essas informac;oes, pericias e audienciasserao realizadas no prazode
trintadias,contadodasolicitac;aodorelator.
Trata-se, comoseconstata, demedidasquea leifacultaao relatordo
processo,tendoporescopoassegurarasuacompletainstruc;ao,garantirqueos
dadostrazidosaosautos sejamosmaiscompletose esclarecedorespossivel,
tendoemcontanaosoarelevanciadeumadecisaoproferidapeloSTFnessa
especiede ac;ao,mas,tambem,0 fatodequeacausadepediraberta,caracteristica
dosprocessosdocontroleabstrato,faznecessariaurnaamplaanalisedetodos
oselementosrelacionadosamateria emapreciac;ao(bastalembrarqueadecisao
naopoderaserobjetodeac;aorescisoriaequeanormaimpugnadanaopodera
se-Ionovamenteemoutraac;ao, aindaquesoboutrofundamentojuridico).
Com0 vencimentodosprazosparaa manifestac;aodoAdvogado-Geral
daUniao e doProcurador-GeraldaRepublicae, sefor 0 caso, dos demais
intervenientes.conclui-seafasedeinstruc;ao,momentoemque0 relatorlanc;ara
orelatorio,comcopiaatodososMinistros,epedinidatapara0 julgamentoda
ac;ao.
12.2.15. MedidacautelaremADln
Estabelece a Constituic;ao quecompeteaoSupremoTribunalFederal
processare julgar 0 pedido de medida cautelar nas ac;oes diretas de
inconstitucionalidade.
40
Amedidacautelar(concedidamedianteliminar,antesdaapreciac;aodo
meritodopedidoprincipal)constituiurnprovimentojurisdicionalqueternpor
fitoassegurarautilidadedafuturadecisaodemeritodaac;aodireta.
Semprequesatisfeitosospressupostosprocessuais,0 Supremo'fribunal
Federalapreciaraliminarmente0 pedidodoautor daac;aodireta,afundeafastar
40 Art. 102,I, "p".
..................
CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE
92
danairreparavel,oudediffcilreparac;ao,queadviriacasoosefeitosdecorrentes
dasoluc;aodacontroversiaocorressemsomenteporocasiaodadecisaomeritoria.
opedidodecautelareapreciadopeloSupremoTribunalFederaldiante
daalegac;ao,peloautordaac;ao, dapresenc;adospressupostosfumus boni juris
(fumac;adoborndireito) epericulum in mora (perigonademora).
ofumus boni juris dizrespeito ao fundamentojuridicodopedido, a
demonstrac;aodesuarazoabilidade,desuarelevanciaeplausibilidadejuridicas.
Poroutrolado,deveserevidenciadonopedidoformuladoque,naosendo
concedidaa liminar, a demoradatramitac;ao do processoe dojulgamento
definitivodaac;ao acarretaragravestranstomos,danosouprejufzos,dediffcil
ouimpossivelreparac;ao(periculum in mora).
Amedidacautelarseraconcedidapordecisaodamaioriaabsolutados
membrosdo'fribunal (seis votos), devendoestarpresentesnasessao, pelo
menos,oitoMinistros,salvonoperiododerecesso,quandopoderaserconcedida
peloPresidentedo'fribunal,ad referendum doTribunalPleno.
41
Aregrae a apreciac;ao dopedidode medidacautelarocorrersomente
apos a audienciadosorgaos ouautoridadesdos quaisemanoua lei ouato
normativoimpugnado.Ademais,se0 relatorjulgarindispensavel,poden!ouvir
previamente0 Advogado-Geral daUniaoe 0 Procurador-GeraldaRepublica,
no prazo detresdias.
42
Porem,emcasodeexcepcionalurgenciapoderaser
deferidaa medidacautelarsema audienciadosorgaosouautoridades dos
quaisemanoualeiouatonormativoimpugnado.
43
Nojulgamentodopedidodemedidacautelar,serafacultadasustentac;ao
oralaos representantesjudiciaisdorequerentee das autoridadesouorgaos
responsaveispelaexpedic;ao doato, naformaestabelecidanoRegimento do
SupremoTribunalFederal.44
orelatorpodera, tambem, proporaoPlenanoque, tendoemvista a
relevanciadamateriae 0 seuespecialsignificadoparaa ordemsociale a
seguranc;ajuridica,converta0 julgamentodamedidacautelaremjulgamento
definitivodaac;ao direta.Comefeito,determinaaleique,havendopedidode
medidacautelar,0 relator, emfacedarelevanciadamateriaedeseuespecial
41 0 art.21 doRegimentoInternodoSupremoTribunalFederalpermitetamoomque,em casode
urgencia,amedidacautelarsejaconcedidamonocraticamentepeloMinistrorelator,adreferendum
do Plem'irio.
.42 Lei n29.868/1999, art. 10, 12.
43 Lei n
2
9.868/1999, art. 10, 12e32.
44 Lei n
2
9.868/1999, art. 10,22.
.... ". ......
VICENTEPAULO8r. MARCELOALEXANDRINO
93
significado para a ordem social e a seguranya juridica, podeni, ap6s a prestayao
das informayoes, no prazo de dez dias, e a manifestayao do Advogado-Geral da
Uniao e do Procurador-Geral da Republica, sucessivamente, no prazo de cinco
dias, submeter 0 processo diretamente ao Tribunal, que teni a faculdade de
julgar definitivamente a ayao.
45
Essa regra legal visa a estimular a celeridade processual e reforyar 0
principio da seguranya juridica. Em face de urn pedido de liminar, 0 relator,
considerando a materia particularmente relevante, submete-a diretamente ao
Plemirio propondo que, em espayo de tempo bern mais curto do que 0 previsto
para a tramitayao ordin3.ria daADIn (os prazos para prestayao de informayoes e
para manifestayao do Advogado-Geral da Uniao e do Procurador-Geral da
Republica sao bastante reduzidos), seja proferida, desde logo, uma decisao
definitiva. Cabeni ao Plemirio acatar, ou nao, a proposta do Ministro relator.
Caso decida acatar, nao haveni a apreciayao do pedido de medida cautelar, mas
sim, em vez disso, 0 julgamento definitivo da ayao.
A medida cautelar comeya a produzir efeitos a partir da publicayao, no
Dhirio da Justiya da Uniao, da ata do julgamento do pedido, ressalvadas as
situayoes excepcionais expressamente reconhecidas pelo Supremo Tribunal
Federal.46 A regra, portanto, e 0 inicio da produyao de efeitos a partir da
publicayao, no Diario da Justiya da Uniao, da ata do julgamento cautelar, mas 0
Supremo Tribunal Federal dispoe de competencia para fixar outro momento,
desde que 0 faya expressamente.
Em regra, a medida cautelar e concedida com eficacia ex nunc, gerando
efeitos somente a partir do momenta em que 0 Supremo Thibunal Federal a
defere.
Excepcionalmente, porem, a medida cautelar podera ser concedida com
eficacia retroativa, com efeitos ex tunc, repercutindo sobre situayoes preteritas,
desde que 0 Pret6rio Excelso expressamente the outorgue esse alcance.
Enfim, a excepcionalidade da eficacia ex tunc impoe que 0 Supremo
Tribunal Federal expressamente a estabeleya no ac6rdao concessivo da medida
cautelar. A ausencia de determinayao expressa importa em outorga de eficacia
ex nunc asuspensao cautelar da aplicayao da norma impugnada.
A medida cautelar e dotada de eficacia geral (erga omnes) e efeito vinculante
relativamente aos demais 6rgaos do Poder Judici3.rio e aAdministrayaO Publica
direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal.
Desse modo, concedida a medida cautelar, afasta-se, com eficacia geral
(erga omnes), a vigencia da norma impugnada ate 0 julgamento do merito da
45 Lei n
2
9.868/1999, art. 12.
94
CONTROLE DE CONSTITUCIONAUDADE
ayao. Com isso, todas as pessoas ate entao sujeitas ao cumprimentoda lei ou do
ato normativo impugnado estarao imunes asua incidencia ate 0 posterior
julgamento do merito da ayao direta pelo Supremo Tribunal Federal.
De igual forma, a decisao e dotada de fOlya vinculante em relayao aos
demais 6rgaos do Poder Judiciano e aAdministrayao PUblica d.ireta e indireta,
nas esferas federal, estadual e municipal, que nao poderao dar ap1icayao alei cuja
vigencia esteja suspensa por forva da medida cautelar concedida emayao direta.
Em decorrencia automatica dessa forya vinculante, amedidaterntambem
o efeito de suspender, durante 0 periodo de sua eficacia, 0 julgamento de todos
os processos que envolvam a aplicayao da lei auato normativo objeto da ayao.
Significa dizer que, do inicio da produyao dos efeitos da medida cautelar (data
de publicayao da ata do julgamento cautelar) ate 0 julgamento do merito da
ayao direta, os demais 6rgaos do Poder Judiciano e a Administrayao Publica
estarao impedidos de proceder ao julgamento de qualquer processo que envolva
a aplicayao da lei ou do ato nonnativo objeto da ayao direta
Caso os demais 6rgaos do Poder Judicicirio ou a Administrayao Publica
direta e indireta desobedeyam asuspensao determinada na medida cautelar,
cabera reclamayao diretamente ao Supremo ltibunal Federal que, julgando-a
procedente, anulara 0 ato administrativo oucassaraa decisao judicialreclamada.
47
13 de ressaltar, entretanto, que n ~ hi efeito vinculante no caso de
indeferimento daliminar.48 Isso implica afinnar que 0 indeferimento da liminar
nao significa que 0 Supremo Tribunal Federal tenha considerado que a lei
questionada presurnivelmente vira a ser julgada constitucional. Assim, negada
uma cautelar emayao direta, nadaimpede queos juizos singulares e os trlblmais,
no ambito do controle concreto, declarem inconstitucional a mesma lei que
esteja sendo impugnada na ADIn em que se indeferiu a liminar. Caso ocorra
essa situayao, tendo em vista a inexistencia de efeito vinculante da decis3.o que
indefere 0 pedido de medida cautelar, nao teni cabimento 0 ajuizamento de
reclamayao pelo pretenso descurnprimento do que foi decidido pela Corte, na
ocasiao do indeferimento da medida.
A concess3.o da medida cautelar em ay3.o direta de inconstitucionalidade
torna aplicavel (provisoriamente) a legislay3.o anterior acaso existente, salvo
expressa manifestay3.o do STF em sentido contnirio.49
46 Rei MC 3.309IES, rei. Min. Celso de Mello, 01.07.2005.
41 Compete ao Supremo Tribunal Federal processar e julgar. originariamente, a reclamayao para a
preservayao de sua eompeteneia e garantia da autoridade de suas decisOes (CF. art. 102, I, "Ij.
48 Rei AgR 2.810/MG, reI. Min. Mareo Aurelio, 18.112004.
49 Lei n2 9.868/1999, art. 11, 22.
. . . . . . . . . . . . . . . .
VICENTE PAULO&. MARCELO AlEXANDRINO
!II
95
Portanto, alem de suspendera vigenciadanormaimpugnadaate0
julgamentodomerito,acautelarimplicaarepristinavaoprovisoria(etacita)de
eventualnormarevogadapelaleiatacada, restabelecendotemporariamente
suavigencia,excetosehouvermanifestavaoexpressadoSupremo1i:ibunalem
sentidocontrario.
Essedispositivolegalconsignaumaimportanteeficaciadaconcessaoda
medidacautelar emavaodiretadeinconstitucionalidade:aconcessaodamedida
cautelarimplicaarepristinavaoprovisoriadeeventualnormarevogadapelalei
ouatonormativoimpugnado.
Emsimplespalavras,significadizerque,seanorniaimpugnada,queteve
suavigenciasuspensapelamedida cautelar, havia revogado outros atos
normativos,estesvoltama viger provisoriamente, a partirdadataemquea
cautelarfor concedida,exceto se houvermanifestavaoexpressadoSupremo
TribunalFederalemsentidocontrario. Posteriormente, senojulgamentodo
merito daavao diretafor proclamada a constitucionalidade da norma
irnpugnada,amedidacautelaretomadasemefeitoeosatosnormativoscuja
vigencia havia sido temporariamente restabelecida consideram-se
definitivamente revogados. Ao contrario, senojulgamentode merito for
proclamada ainconstitucionalidadedanormaatacada,permaneceraovigentes,
semqualqueralteravao,osatosnormativosanteriores,queanormadeclarada
inconstitucional pretenderarevogar(ecuja vigenciaja haviasidorestabelecida,
conquantoprovisoriamente,comaconcessaodamedidacautelar).
Parailustrar, suponhamosa existenciadeumaleiAlfa emplenovigor,
que,porem,vernaserposteriormenterevogadaporumaleiBeta,queconfere
novadisciplinaamateria.
Nessasituavao, caso sejapropostaumaavao diretadeinconstitucio-
nalidadeimpugnando a lei Beta, compedidode suspensaocautelar, e esta
medidasejaconcedidapeloSupremoTribunalFederal, teremosa suspensao
davigenciada leiBeta,ate0 julgamentodomerito,eaconseqiienterestauravao
provisoriadavigenciadaleiAlfa,salvomanifestavaoexpressadoSTFemsentido
contrario(determinando,expressamente,queaconcessaodaliminar,embora
suspenda avigenciada leiBeta,naoirnplicaarestauravaoda vigenciadaleiAlfa).
Por fim, ressaltamos que, a rigor, a liminar em avao direta de
inconstitucionalidadesuspendeprovisoriamentenaosoaeficacia,mastambem
avigenciadaleiirnpugnada.
50
EssainterpretavaodoPretorioExcelsoecoerente
comaregraqueterminamosdeexaminar,segundoaqualaliminarimplicaa
repristinavaoprovisoriadas normasanteriormenterevogadas pelaleiobjeto
50 Rei 2.256/RN, reI. Min. Gilmar Mendes, 11.09.2003.
CONTROLE DE CONSTITUCIONAUDADE
daaVao direta.Afinal, seSO a eficaciafosse suspensapelaliminar,masnaoa
vigenciadaleiimpugnada, seriaforvoso afirmarquea merasuspensao de
eficaciateria0 condaoderestauraravigenciadalegislavaopreterita.
JI "Fumusboniiuris".
PRESSUPOSTOS
"Periculumin mora".
Suspendeaeficaciadanonna
impugnadaate0 juJgamentodo
merito.
FORt;ADA Suspende0 julgamentodeprocessos
MEDIDA queenvolvamaaplicavaodanorma.
Tornaaplicavelalegislavaoanterior
acasoexistente.salvomanifestavaodo
STFemcontrario.
MEDIDA
CAUTELAR
Emregra,"exnunc".
EMADIN
Poderaoser"extunc",desdeque0 STF
odetermine.
EFEITOS
Eficacia"ergaomnes".
Efeitovinculante.
DELIBERA<;AO -+ Aprovavaodemaioriaabsoluta,salvo
nosperiodosderecesso.
IN1CI9DA NadadepuhlicavaodaAtade
EFlCACIA -+ julgamentodoDianoOficial.
DAMEDIDA
12.2.16. Decisao de merito
o estudodosefeitos dadecisao demeritoproferidaemac;ao diretade
inconstitucionalidadeconstituimateriacomplexaedegrandeinteresseparaa
compreensaodocontroledeconstitucionalidadeabstrato, razaopelaqual
dividiremos 0 seuexameemsuhitens, demodoa facilitara assimilavao dos
seusdiferentesaspectos.
. . . .. . .. . . . . . . .. . .
VICENTE PAULO,. MARCELO ALEXANDRINO
96 97
12.2.16.1. Delibera<,;ao
Adecisaosobreaconstitucionalidadeouainconstitucionalidadedalei
oudo atonormativosomenteseratomadaseestiverempresentesnasessao
pelomenosoitoMinistroS.
51
Essee,portanto,0 quorum especialparaainstalac;ao
dasessaodejulgamentode umaac;ao direta, sem0 qualnaopoderahaver
sessaodeliberativa.
Umavezinstaladaasessaoeefetuado0 julgamento,aproc1amac;aoda
constitucionalidadeoudainconstitucionalidadedadisposic;aooudanorma
impugnadadependerademanifestac;ao, numounoutrosentido, de pelos
menosseisMinistroS.
52
Essanecessidadedemanifestac;aodepelomenosseis
Ministrosresulta daexigenciaconstitucionalde maioriaabsolutaparaa
proc1amac;aodainconstitucionalidadepelosTribunais,denominada"reserva
deplenario"(art.97).Comoaac;aodiretaternefeitodupliceouambivalente.
exige-semaioriaabsolutanaos6paraapronunciadainconstitucionalidade.
mastambern paraa proc1amac;ao daconstitucionalidade dalei ou ato
normativo.
Se naofor alcanc;ada a maiorianecessariaadec1arac;ao deconstitu-
cionalidadeoudeinconstitucionalidade(seisvotos),estandoausentesMinistros
emnumero que possainfluirnojulgamento, esteserasuspensoa fim de
aguardar-se 0 comparecimentodos Ministros ausentes, atequese atinja0
nt1meronecessarioparaprolac;aodadecisaonumounoutrosentido.
Note-se quealeiestabeleceurnquorum minimaparaa instalac;ao da
sessaodejulgamento(oitoMinistros)eurnnumerominimadevotosparaque
sejaproferidaadecisaodemerito (seis Ministros). Porexemplo, seestiverem
presentesnove Ministros haveraquorum paraa instalac;ao dasessao de
julgamento.Porem,casocincoMinistrossemanifestemnumsentidoequatro
noutro, naosera, nessasessao, proferidaa decisao de merito. Nesse caso, 0
julgamentoserasuspenso, aguardando-se0 comparecimentodosMinistros
ausentes,atequeseatinja0 nt1merominimonecessario(seis)paraprolac;aoda
decisaonumounoutrosentido.
Nojulgamentodeac;aodireta,naoseadmiteaargiiic;aodesuspeic;aode
Ministro. Porem, e possivel a alegac;ao deimpedimento, noscasosemque0
MinistrodoSupremoTribunalFederaltenhaatuadoanteriormentenoprocesso
nacondic;ao deProcurador-GeraldaRepublica, Advogado-Geral daUniao,
requerenteourequerido.0 Ministro-PresidentedoTribunalnaoeobrigadoa
51 lei nil 9.86811999, art. 22.
52 lei n
2
9.86811999, art. 23.
98
CONTROLE DE CONSTITUCIONAUDADE
votar,mas0 farasemprequeassimdecidire,tambem,nahip6tese*necessario
desempate (diante damanifestac;ao decincoMinistrosnumsenli.do, ecinco
noutro).53
12.2.16.2. Natureza duplice ou ambivalente
Aac;aodiretadeinconstitucionalidadeeac;aodotadadenaturezaduplice
ouambivalente.
Significaafirmarquea decisao demeritoproferidaem diretade
inconstitucionalidadeproduzeficciciajuridicanumounoutrosentido,sejaquando
edadoprovimentoaac;ao,sejanahip6teseemqueJheenegadoprovimento.
54
Assim, como 0 pedidonaac;ao diretadeinconstitucionalidadee 0
reconhecimentodainconstitucionalidade, sefordadoprovimentoaac;ao, 0
SupremoTribunalFederalestanideclarandoainconstitucionalidadedaleiou
atonormativo.Aocontrario,sefornegadoprovimentoaac;ao,o1b1>unalestara
declarandoaconstitucionalidadedaleiouatonormativoimpugnado.
Emsintese:proclamadaaconstitucionalidade,julgar-se-aimprocedente
aac;aodiretadeinconstitucionalidade;e,proclamadaainconstituc;ionalidade,
julgar-se-aprocedenteaac;aodireta.
55
53 Ainda sobre as deliberac;:oes do Supremo Tribunal Federal, urn esclarecimento de ordem
pratica que julgamos necessario, especialmente aqueles que ora iniciam 0 esludo do Direito
Constitucional e 0 acompanhamento dos julgados da nossa Corte Maior. Embola a deliberac;:ao
minima para a prolac;:ao da decisao de merito em ac;:ao direta seja de seis Minislros, nao e eerto
afirrnar-se que, uma vez atingido esse numero de votos num sentido, 0 julgamento sera encerrado.
Na realidade, num julgamento em que seis Ministros ja tenham manifestado seus votos pela
constitucionalidade da lei impugnada, e possivel, ainda, que a decis80 final proclame a
inconstitucionalidade da mesma lei, ate mesmo por unanimidade. Isso porque, se qualquer
Ministro, que ainda nao tenha votado, manifestar 0 seu voto em sentido civergente e apresentar
novos argumentos que convenyam os demais Ministros acerca da inconstitucionalidade da lei,
estes poderao mudar 0 voto ja manifestado e acompanhar a nova tese juridicaapresentada.
Nessa situac;:ao, e possivel, teoricamente, que 0 julgamento, que ate entao estava com seis votos
a favor da constitucionalidade da lei, termine afirmando a inconstitucionalidade da norma por
unanimidade.
54 Vale reforc;:ar que so mente a decisao de merito e dotada denatureza arnbivalelrte, haja vista
que, como ja analisado, 0 indeferimento de medida cautelar em ~ o direta de
inconstitucionalidade nao implica 0 reconhecimento da constitucionalidade da namla.
55 A natureza duplice ou ambivalente da decisao de merito em ~ o direta asia prevista no art. 24
da lei nl:! 9.868/1999: Proclamada a constitucionalidade, julgar-se-a improcedenle a ayao direta
ou procedente eventual ac;:ao declaratoria; e, proclamada a inconstitucionalidade. julgar-se-a
procedente a ac;:ao direta ou improcedente eventual ac;:ao declaratOria.
VICENTE PAULO &. MARCELO ALXANDRINO
1 ~ '11
99
III
Arazaoparaque,entrenos, a diretadeinconstitucionalidadeseja
dotadadenaturezadupliceouambivalentee que, comojaanalisado, nessa
a causade pedire aberta, valedizer, aoaprecia-Ia, 0 SupremoTribunal
Federalnao se vincula aos fundamentos apresentados pelo proponente,
podendodeclararainconstitucionalidadedaleiouatonormativoimpugnado
tendocomofundamentoqualquerparametroconstitucional.
Melhor explicando. Quando 0 SupremoTribunal Federal apreciaa
validadedeumaleiimpugnadaem direta,0 Tribunalnao0 estafazendo
apenascom aosfundamentosapresentadospeloautorda mas
simem atodaa Esse0 sentidodeseafirmarqueem
diretaacausadepedireaberta.Dessemodo,se0 Tribunaljulgaimprocedente
uma diretadeinconstitucionalidade,estaeleadizerqueexaminoutodo0
ordenamento constitucionalbrasileiro e nab encontrounenhumarazao
(nenhumparametro) paradeclarara invalidadedalei ou ato normativo
impugnado.Ora,setodo0 ordenamentoconstitucionalfoiexaminadoenaose
encontrou nenhum parametro que autorizasse a da
inconstitucionalidadedanormae porque, certamente, elaevalida, pornao
desrespeitarnenhumparametrodetodo0 ordenamentoconstitucional.
Essa previase faz necessariaporque, ao examinarmos os
efeitosdadecisaodemeritoem diretadeinconstitucionalidade,temos
queteremcontaqueeles naosoasdecisoesquejulgamas
procedentes, mastambemaquelas quereconhecema suaimprocedencia.
Enfim, ao afirmarmos que a decisao de merito em direta de
inconstitucionalidadeedotadadeeficaciaerga omnes, estaremosdizendoque
tanto a decisao que julga procedente a (e, portanto, proclamaa
inconstitucionalidade dalei ou ato normativo), quanto a que a julga
improcedente (e, portanto, proclama a constitucionalidadedalei ouato
normativo)ternessemesmoalcance.
12.2.16.3. Efeitos da decisao
As decisoes definitivas demerito proferidaspeloSupremoTribunal
Federalnas diretasdeinconstitucionalidadeproduziraoeficaciacontra
todoseefeitovinculante,relativamenteaosdemaisorgaosdoPoder
e a Publicadiretae indireta, nas esferas federal, estaduale
municipal.
56
56 Art. 102, 2
2
, com a reda9ao dada pela EC n
2
45/2004.
CONTROLE DE CONSTITUCIONAUDADE
Emregra, podemosafirmarqueadecisaodoSupremo1tibunaIFederal
em diretadeinconstitucionalidadeedotadade:
a) eficaciacontratodos(erga omnes);
b) efeitosretroativos(ex tunc);
c) efeitovinculante;
d) efeitorepristinatorioem a anterior.
Afirmarqueadecisaoedotadadeeficaciaerga omnes significadizerque
a decisaotern geral, contratodos, todos os individuosque
estariamsujeitosa daleiouatonormativoimpugnado.Dessemodo,
todasaspessoasqueseencontremabrangidaspela previstanaleiou
atonormativoseraoatingidaspeladecisaoda direta.Sea diretafoi
julgadaprocedente, a dainconstitucionalidadedaleiouato
normativoafastaraasua em atodos.Sea diretafoijulgada
improcedente,a daconstitucionalidadedaleiouatonormativo
tambem atodos,queestaraoobrigadosadarcumprimentoaosseus
termos.
57
Asdecisoesdemeritoem diretadeinconstitucionalidadeproduzem
efeitosretroativos(ex tunc), poisfulminamaleiouatonormativodesdeasua
origem.Vale dizer, adecisao retroageadatadaorigemdalei, invalidando-a
desl:e entao,berncomoosatospreteritoscombasenelapraticados.Enfim, a
dainconstitucionalidadecomefeitos retroativos retiraaleido
ordenamentojuridico desde a suaorigem, atingeosatos combasenela
praticadosedesautorizaa dequalquerdireitocomfundamentono
diplomalegal.
5a
Se, noanode2006, edeclaradaem diretaainconsti-
tucionalidadedeumaleiinstituidoradeimpostopublicadaem2002,adecisao
retroagiraadatadaorigemdalei(2002), retirando-adoordenamentojuridico
desdeentao,0 queensejaraa detodo0 impostopagonoperfodode
vigenciadalei e obstaraa dequalquernovovalorcom0 mesmo
fundamento.
57 Lei n
2
9.868/1999, art. 28, paragrafo unico: "A declarayao de constitucionalidade ou de
inconstitucionalidade, inclusive a interpretayao conforme a Constituiyao e a declarayao parcial
de inconstitucionalidade sem reduyao de texto, tern eficacia contra todos e efeito vinculante
em relayao aos orgaos do Poder Judiciario e aAdministrayao Publica federal, estadual e
municipal."
58 A declarayao de inconstitucionalidade de uma lei alcanya, inclusive, os atos preteritos com
base nela praticados, eis que 0 reconhecimento desse supremo vicio juridico, que inquina de
total nulidade os atos emanados do Poder Publico, desampara as situayoes constituidas sob
sua egide e inibe - ante a sua inaptidao para produzir efeitos juridicos validos - a possibilidade
de invocay80 de qualquer direito (ADI QO 652/MA, reI. Min. Celso deMello, DJU 02.04.1993).
VICENTE PAULO & MARCELO ALEXANDRINO
100 101
A decisao de merito em direta, inclusive a conforme a
e a parcial de inconstitucionalidade sem de
texto, e dotada de efeito vinculante relativamente aos demais orgaos do Poder
Judiciano e Publica direta e indireta, nas esferas federal, estadual
e municipal. 59
Significa que todos os demais orgaos do Judiciario e todos os orgaos da
Publica direta e indireta, nas tres esferas de governo, ficam
vinculados adecisao proferida pelo Supremo Tribunal Federal, nao podendo
desrespeita-Ia, por exemplo, aplicando a urn caso concreto a lei declarada
inconstitucional.
Caso haja desrespeito adecisao proferida em direta, 0 prejudicado
podera se valer do instrumento processual denominado pro posta
diretamente perante 0 Supremo Tribunal Federal, para que este garanta a
autoridade de sua decisao, determinando a do ato administrativo ou a
da decisao judicial reclamada.
60
Cabe ressaltar que toda e qualquer pessoa atingida por decisoes contranas
ao entendimento firmado pelo Supremo Tribunal Federal, no julgamento
cautelar ou de merito proferido em direta, e considerada como parte
legftiroa para a propositura de
Enfim, sempre que houver 0 descumprimento, por quaisquer juizes ou
tribunais, ou por quaisquer orgaos ou entidades Publica direta
e indireta, de decisoes revestidas de efeito vinculante, proferidas pelo Supremo
Tribunal Federal em sede de controle abstrato, em carater cautelar ou definitivo,
podera ser utilizada a via da reclamao perante a Suprema Corte, a fim de fazer
prevalecer a integridade, a autoridade e a eficacia subordinante dessas suas
decisoes.
Esse e 0 grande diferencial entre decisoes sem efeito vinculante e aquelas
que possuem tal eficacia. Afim de bern visualiza-Io, basta observar que, se 0 STF
adota uma determinada no controle concreto - ainda que em intimeros
julgados- e urn juiz de primeiro grau, em uma na qual seja incidentalmente
suscitada essa mesma questao ja decidida pelo STF no controle concreto, decide
de forma diferente, a parte prejudicada tera que percorrer todas as instancias
judiciais ate que a materia, em sede de recurso extraordinario, obtenha uma
decisao do STF (que sera especffica para aquele processo). Isso assim e porque,
59 Lei n
2
9.868/1999, art. 28, paragrafo unico.
60 CF, art. 102, inciso I, alfnea "I"; Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a
guarda da Constituiyao, cabendo-Ihe julgar a reclamayao para a preservayao de sua competencia
e garantia da autoridade de suas decisoes.
CONTROLE DE CONSTITUCIONAlIDADE
102
no controle concreto, as decisoes nao tern efeito vinculante, logo, nao existe
nenhuma possibilidade processual de terceiro prejudicado por uma decisao
proferida em instancia inferior, divergente da do Pretorio Excelso,
provocar, diretamente, a da Corte Suprema.
Diferentemente, se 0 STF decide uma questao no controle abstrato, e 0
juiz de primeiro grau, em uma na qual seja incidentalmente suscitada a
mesma questao decidida pelo 1tibunal Maior no controle abstrato, adota uma
discrepante, a parte prejudicada pode, mediante 0 instrumento
processual da levar, diretamente, a matena ao Supremo Tribunal
Federal, solicitando que seja exigido do juiz de primeiro gran respeito a
autoridade da decisao da Corte Maxima. Tal exig&tcias6 e possivel em razao do
efeito vinculante das decisoes proferidas em sede de controle abstrato de
constitucionalidade.
Essa vinculante, insista-se, todos os demais orgaos do Poder
Judiciano e PUblica direta e indireta, nasesferas federal, estadual
e municipal. Porem,
___o. _pr<Jpr.jo__ Suprem.o -. ..em.
posteriormente fato, 0 Supremo
Tribunal Federai, revendo antiga passou a entender que ele proprio
nao esta sujeito ao efeito vinculante de suas decisOes. Na pratica, significa que 0
Tribunal passou a conhecer as diretas que impugnem materia jaapreciada
por ele em anteriores do controle abstrato, umavez que e possivel que, na
da nova 0 STF modifique 0 entendimento antes firmado, isto e,
pode 0 STF rever sua juris pruden cia constitucional no julgamento de novas
do controle abstrato.
61
o efeito vinculante nao tambem, aatividade normativa do Poder
Legislativo, que nao fica impedido de editar nova lei com igual conteudo.62
Esse ultimo entendimento do Supremo Tribunal Federal- 0 efeito
vinculante nao 0 Poder Legislativo, que poder.i editar nova lei com
61 ADI 2.675/PE, reI. Min. Carlos Velloso, 26.11.2003.
62 0 efeito vinculante e a eficacia contra todos (erga omnes). que qualificam os julgamentos que
o Supremo Tribunal Federal profere em sede de controle normativo abstrato. incidem, unicamente,
sobre os demais orgaos do Poder Judiciario e os do Poder Executivo. nao se estendendo,
porem, em tema de produyao normativa, ao legislador, que pode, em consequencia, dispor, em
novo ato legislativo, sobre a mesma materia versada em legislat;io anteriormente declarada
inconstitucional pelo Supremo Tribunal Federal, ainda que no ambito de pmcesso de fiscalizayao
concentrada de constitucionalidade, sem que tal conduta importe em desrespeito a autoooade
das decisoes do STF (Rei MC 5.4421PE, ret Min. Celso de Mello, 31.08.2007).
VICENTE PAULO .. MARCELO ALEXMlDRINO
103
------
identicoteoraotextoanterionnentecensuradopelaCorte- faz comquenao
caiba contraatolegislativoproduzidoemdataposterioradecisao
em diretaComefeito,efumeajurisprudenciadoSupremo1fibunalFederal
nosentidodequenao cabe contraleiposterioradecisaocujo
desrespeitosealega.
63
Deve-se frisar, todavia, que a ausencia de diz respeito
exclusivamente aatividade tfpica, legiferante, doPoderLegislativo, naoao
administrativas.Valedizer,osorgaosadministrativosdo
PoderLegislativo, comoqualqueroutroorgaoadministrativo,sao
pelaeficaciavinculantedasdecisoesdoSupremoTribunalFederalproferidas
nocontroleabstratodenormas.
Adecisao de merito em direta e, tambem, dotadade efeitos
repristinatorios em ao direitoanterior, quehaviasidorevogado pela
norma declarada inconstitucional. Deveras, como a de
inconstitucionalidadeem diretaterneficaciaretroativa(ex tunc), afastando
osefeitosjuridicosdaleidesdeadatadesua a quealei
haviaproduzidotorna-sesemefeito. Comisso, ecomosealeianteriormente
revogadapelalei declaradainconstitucionalem diretajamaistivesse
perdidosuavigencia,naosofrendo decontinuidade.64
Parailustrar, imagine-seque a leiBetatenharevogado a leiAlfa em
10.08.2005.Posteriormente,em10.02.2007,aleiBetafoideclaradainconstitucional
em diretadeinconstitucionalidade.Nessa coma da
inconstitucionalidadedaleiBeta,restaura-seavigenciadaleiAlfa,comosesua
nuncativesse existido, umavez que os efeitos daprom.1ncia de
inconstitucionalidadesaoretroativos(ex tunc).
Cabe ressaltar que os efeitos repristinatorios da de
inconstitucionalidadeem diretaoperamretroativamente, afastandoa
desde a dataemqueproduzida.Afinal, se a lei revogadorafoi
63 Rcl AgR 344, rei. Min. Mauricio Correa, 06.12.2001.
64 A declaral;ao de inconstitucionalidade in abstracto, considerado 0 efeito repristinat6rio que Ihe
einerente, importa em restaural;ao das normas estatais revogadas pelo diploma objeto do
processo de contrale normativo abstrato. Eque a lei declarada inconstitucional, incidir em
absoluta desvalia juridica, nao pode gerar quaisquer efeitos no plano do direito, nem mesmo 0
de provo car a pr6pria revogal;ao dos diplomas normativos a ela anteriores. Lei inconstitucional,
porque invalida, sequer possui eficacia derrogat6ria. A decisao do Supremo Tribunal Federal
que declara, em sede de fiscalizal;ao abstrata, a inconstitucionalidade de determinado diploma
normativo tern 0 condao de provocar a repristinal;ao dos atos estatais anteriores que foram
revogados pel a lei proclamada inconstitucional (ADIMC 2.21S/PE, reI. Min. Celso de Mello,
17.04.2001).
. . . . ,. ...................
CONTROLE DE CONSTlTUCIONALIDADE
104
declaradanula(inconstitucionaldesde0 seunascimento)peladecisaoem
direta, eiajamaisteve a derevogara leianterior, com0 quedeveser
mantidaa'vigenciadestapermanentemente,sem decontinuidade.0
ProfessorAlexandredeMoraesassimexemplificaa "Se aLeiAfor
revogadapelaLei B. em12 dejaneiro, sendoesta, posteriormente,declarada
inconstitucionalpeloSupremoTribunalFederalem30dejulho, naohaven}
decontinuidadenavigenciadaLeiA,quemanterasuavigenciainclusive
noperiodocompreendidoentre12 dejaneiroe 30 dejulho, emvirtudedos
efeitosex tunc da deinconstitucionalidade".65
Portim,caberessaltarqueejuridicamentepossfvelque,emaodireta
de 0 a
inconstitucionalidadedanormarevogadorae, tambem,dasnOfIllaspreteritas
assim,0 efeito tacito.Entretanto,
paraquehajaa promlnciadainconstitucionalidadedasnonnasrevogadas,
impedindoa desuavigencia, e necessario que0 autordaao
diretaimpugneaomesmotempo, alemdanormarevogadora, todosos atos
normativos,que,emborarevogados,repristinariamcom0 reconhecimentoda
inconstitucionalidadedanormarevogadora. Emtalsituao,0 autordaao
diretadeveraimpugnartodo0 complexo normativo, apresentandopedidos
sucessivosde deinconstitucionalidadetantododiplomaab-rogatorio
quantodasnormasporelerevogadas.Exemplificando:seasleis"x"e"y" foram
revogadaspelalei"z", aoimpugnarem diretadeinconstitucionalidadea
validadedesta,caso0 autorda naodesejearepristinaotacitadasleis"X"
e44y", deveratambemimpugna-Iasexpressamente.
12.2.16.4. Modulac;ao dos efeitos temporais
Conforme estudado no subitem precedente, a de
inconstitucionalidadeemaodiretaeordinariamentedotadadeeticaciacontra
todos, vinculantee efeitos retroativos, inclusive, osatos
preteritoscombasenelapraticados,berncomoimplicandoaplena
davigenciadasleisedasnonnasafetadas(revogadas)pelaleionatonorrnativo
declaradoinconstitucional.
65 Observe-se que 0 alcance dos efeitos repristinatorios da dec/arayao de inconstitucionaJidade
edistinto do alcance da repristinayiio expressa, disciplinada na Lei de Introdul;ao ao COdigo Civil
Lice. Na repristinal;ao expressa, prevista na L1CC, a lei anterior s6 volta a ter vigencia a partir
da revogal;ao da sua lei revogadora. Assim, se a lei A for revogada pela Lei B em 111 de janeiro,
e se esta lei B for revogada pela lei C em 30 de julho, prevendo expressarnente a repristinaQiio
da lei A, havera 0 retorno da vigencia da lei A somente a partir de 30 de julho (data de revogaQiio
da lei revogacora), porquanto a opera efeitos meramente prospectivos (ex nunc) .
VICENTE PAULO & MARCELO ALEXANDRlNO
105
Esses efeitos decorrem da adoc;ao, pelo Supremo Tribunal Federal, da
tradicional tese juridica segundo a qual 0 ato que desrespeita a Constituic;ao e
nulo,ffiTItoldesde 0 seu nascimento (e nao simplesmente anulavel) e, como tal,
produzir quaisquer efeitos juridicos vaJidos.
66
Acontece, porem, que a Lei n2 9.868/1999 trouxe relevante inovac;ao ao
controle de constitucionalidade abstrato, ao introduzir em nosso sistema de
direito positivo a possibilidade de utilizac;ao da tcknica da modulac;ao (ou da
manipulac;ao) temporal dos efeitos da decisao de inconstitucionalidade
emanada do Supremo Tribunal Federal, na forma estabelecida no seu art. 27:
l.fArt. 27. Ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo,
e tendo em vista razoes de juridica ou de excepcional
interesse social, poden! 0 Supremo Tribunal Federal, por maioria de
dois de seus membros, restringir os efeitos daquela
oudecidir que eia s6 tenhaeficacia a partir de seu trans ito emjulgado
ou de outro momento que venha a ser fixado."
Como se ve, esse dispositivo legal passou a permitir que 0 Supremo
Tribunal Federal, excepcionalmente, proceda amoduIac;ao (ou manipuIac;ao)
temporal dos efeitos da declarac;ao de inconstitucionalidade em ac;ao direta, em
respeito aseguranc;a juridica e ao interesse social.
67
Ede enfatizar, porem, que a regra, najurisprudencia do Supremo Tribunal
Federal, continua sendo a de que 0 ato editado em desconformidade com a
Constituic;ao e nuIo, desprovido de efeitos juridicos desde a sua origem. Significa
dizer, a possibilidade de limitac;ao temporal dos efeitos da pronuncia de
inconstitucionalidade, introduzida pela Lei nQ 9.868/1999, constitui situac;ao
excepcional, que somente pode ser aplicada diante das situac;oes extraordinarias
nela mencionadas.
Sao dois 'os requisitos para que 0 Supremo Tribunal Federal
manipular (limitar) os efeitos da declarac;ao de inconstitucionalidade em ac;ao
66 Para os que defendem a tese juridica da anulabilidade, e atos normativos desconformes
com a seriam meramente anulaveis, isto e, poderiam produzir legitimamente efeitos
jurfdicos a partir da sua sendo invalidados somente a partir de determinado momento,
quando houvesse a sua impugna<;;ao por quem detivesse legitimidade para tal. Mas, nesse
caso, declarada a anula<;;ao da lei ou ato normativo, poderiam ser mantidos os efeitos ja produzidos
durante 0 seu periodo de vigencia.
i
67 Embora a Lei nl! 9.868/1999 tenha estabelecido essa possibilidade apenas para 0 controle
abstrato, 0 Supremo Tribunal Federal passou a admitir 0 emprego da manipula<;;ao (ou modula<;;ao),
no tempo, dos efeitos juridicos resultantes da declara<;;ao de inconstitucionalidade tam bern no
controle incidental de constitucionalidade (RE 197.917, reI. Min. Mauricio Correa, 25.03.2004).
CONTROLE DE CONSTITUCIONAUDADE
106
direta de inconstitucionalidade, a saber: decisao de dois terc;os
Ministros) razfies de seguranc;a juridica ou
excepcional interesse social.
Desse modo, uma vez presentes os requisitos legais - presenc;a de razoes
de seguranc;a juridica oude excepcional interesse social e decisao de dois terc;os
dos seus membros -, podeni 0 Supremo TribunalFederal:
restringir os efeitos da declarac;ao de inconsti.ionalidade;
conferir efeitos nao retroativos (ex nunc) asuadecisao;
fixar outro momenta para 0 inicio da eficacia tie sua decisao.
Em relac;ao ahipotese prevista na letra 44#i", acima, podera 0 Supremo
Tribunal Federal restringir a eficacia contra todos (erga omnes) de sua decisao,
seja afastando a declarac;ao de inconstitucionalidade em relao a certos atos ja
praticados com base nalei, seja afastando a incidfulcia de sua decisao em relac;ao
a situac;oes determinadas. Entendemos que 0 Tribunal poderia. por exemplo,
preservar a validade de certo negocio adminiSbativo celebrado pelo Poder
Publico sob a egide da lei (afastando, portanto, em relac;ao a esse negocio, a
incidencia da pronu.ncia de inconstitucionalidade). cujo desfazimento pudesse
gerar indesejavel inseguranc;a juridica ao Pais.
Dutro exemplo seria 0 Supremo Tribunal Federal afastar os efeitos
repristinat6rios dapronlinciadeinconstitucionaJidade, no tocantealegislac;ao
anterior que havia sido revogada pela lei ou ato normativo declarado
inconstitucional em ac;ao direta.
Com efeito, conforme analisado no sub item precedente, a decisao de
merito em ac;ao direta produz efeitos repristinatoIios, revigorando a vigencia de
eventual legislac;ao revogada pela lei ou ato normativo declarado
inconstitucional. Se a lei Alfa for revogada pela lei13eta, a posterior declarac;ao
dainconstitucionalidade desta em ao direta impJica a restaurac;ao automatica
da vigencia daquela!Sffit
'.-...... - -_. -- .. , .. -'-.- -'. --...............
Nessa situac;ao, desde que presentes os requisitos exigidos naLei nll.9.8681
1999 - razoes de seguranc;a juridica ou de excepcional interesse sodal e decisao
de dois terc;os dos seus membros podera 0 Supremo Tribunal Federal afastar
a restaurac;ao da vigencia da legislao antiga, que havia sido revogada pela lei
ou ato normativo declarado inconstitucional em ac;ao direta de
inconstitucionalidade. Enfim, podera 0 Supremo Tribunal Federal afastar 0
chamado efeito repristinatorio indesejado da legislac;ao anterior, desde que 0
fac;a expressamente.
Entretanto, 0 Supremo Tribunal Federal fumou entendimento de que 0
afastamento do efeito repristinatorio indesejado depende de pedido especffico
VICENTE PAULO .. MARCELO
107
do autor.
58
Vale dizer, para que 0 STF proclame a inconstitucionalidade da lei e
afaste 0 efeito repristinatorio em relac;ao alegislac;ao anterior por ela revogada,
e necessario que 0 autor da ac;ao direta apresente pedidos sucessivos de
inconstitucionalidade, tanto da lei impugnada, quanta da legislac;ao por ela
revogada. No exemplo anteriormente citado, para que 0 Tribunal afaste a
restaurac;ao da vigencia da lei Alfa (afastamento do efeito repristinatorio
indesejado), e necessario que 0 autor da ac;ao direta pleiteie expressamente nao
so a declarac;ao da inconstitucionalidade da lei Beta, mas, tambem, da lei Alfa.
Quanto ao disposto na letra lIb", acima, podenl 0 STF decidir que a
declarac;ao de inconstitucionalidade so produzira efeitos prospectivos, a partir
do transito em julgado de sua decisao, resguardando a validade de todos os
atos ja praticados com base na lei (entre 0 inicio de sua vigencia e a declarac;ao
de sua inconstitucionalidade).
Na hipotese daletra IIC", podera 0 STF fixar urn outro momento para que a
declarac;ao de inconstitucionalidade em ac;ao direta comece a produzir efeitos.
A lei nao restringiu, nao estabeleceu limites afixac;ao desse 1I0utro momento"
pelo Supremo Tribunal Federal. Por is so, entendemos que 0 momento
estabelecido para 0 inicio da produc;ao de efeitos da decisao pode ser qualquer
urn, antes ou depois da data da declarac;ao da inconstitucionalidade.
69
Assim, se
o Thibunal declarar em 2007 a inconstitucionalidade de urna lei publicada em
2002, podera fixar esse 1I0utro momento" para 0 inicio da eficacia de sua decisao
entre a data de publicac;ao da lei e a declarac;ao de sua inconstitucionalidade
(2002-2007) ou em data posterior adeclarac;ao da inconstitucionalidade (em
2008, porexemplo).70
Em conclusao, podemos afirmar que, embora a jurisprudencia do
Supremo Tribunal Federal continue fume no sentido de que os atos editados
emdesconfopnidade com a Constituic;ao sao nulos (e nao meramente anulaveis),
ha no Tribunal uma clara tendencia de abrandamento dessa tese, seja no controle\\
68 ADI 2.215, reI. Min. Celso de Mello, DJU 26.04.2001.
69 No RE 197.917, reI. Min. MaurIcio Correa, 25.03.2004, em que se discutia a composiyao
maxima das Camaras Municipais, 0 STF deixou assente que e posslvel diferir para momento
futuro 0 inlcio da eficacia de sua decisao que proclama a inconstitucionalidade de lei ou ato
normativo.
70 Registramos, todavia, que hi! autores de renome, como Alexandre de Moraes, que defendem
que esse momenta deve ser, necessariamente, fixado entre a data de inlcio de vigencia da lei e
a publicayao oficial da decisao que declarou sua inconstitucionalidade, por nao aceitarem que a
lei possa continuar produzindo efeitos depois de ter sido declarada inconstitucional (para 0
autor citado, depois de publicada a decisao a lei nao mais poderia permanecer produzindo
efeitos, por nao mais pertencer ao ordenamento jurfdico).
CONTROLE DE CONSTlTUCIONALIDADE
108
abstrato, seja no controle concreto, para que se possa reconhecer, emsituac;oes
excepcionais, a inconstitucionalidade com efeitos meramente prospectivos (ou
a partir de outro momento fixado pelo Tribunal), visando apreservac;ao de
certos atos praticados com base na lei, em respeito aseguranc;a juridica, ao
interesse social e aos terceiros de boa-fe.
Eoportuno lembrar que, embora a possibilidade de modulao temporal
somente esteja prevista em nosso dire ito legislado para as decisoes proferidas
no controle abstrato de normas, 0 Supremo Tribunal Federal admite,

concreto, ocorreu 7, reI. Min. Mauricio
Correa, 25.03.2004. A Corte que a medida
voto de dois terC;Q que.estejarn presentes
6s nll 9.868/1999 -i razoes de seguranc;a juridica.ou
social. (
Diferentemente, 0 Supremo 'ftibunal Federal entende nao ser cabivel a
temporal dos efeitos da decisao proferida no exame do direito pre-
constitucional em face da vigente. Nesses casos, de fiscalizac;ao
do direito pre-constitucional, e fume no Pretorio Excelso a orientac;ao de que
nao se trata de juizo de constitucionalidade, mas, sim, de recepc;ao ou nao-
recepo (isto e, revogac;ao) da norma pre-constitucional pela Constituic;ao atual.
Por outras palavras, nao se afere a constitucionalidade do direito pre-
constitucional ante a Constituic;ao vigente, porque a materia e considerada
pertinente ao campo do direito intertemporal: quando a lei anterior a
Constituic;ao e materialmente compativel com ela, e recepcionada; quando ha
conflito entre 0 contel.ido da lei anterior aConstituic;ao e 0 seu texto, a Carta
Politica nao a recepciona, isto e, revoga a lei pre-constitucional.
Se urna questao acerca da recepc;ao, ou nao, de direito pre-constitucional
chegar ao Supremo Tribunal Federal, a decisao proferida, a Corte entenda
que a lei e materialmente incompativel com a Constituic;ao a ela superveniente,
declarara, simplesmente, que a lei foi revogada pela Constituio de 1988. Essa
decisao nao comporta modulac;ao de seus efeitos temporais}l
71 "Revela-se inaplicavel, no entanto, a teoria da limitayao temporal dos efeitos, se e quando 0
Supremo Tribunal Federal, ao julgar determinada causa, nesta formular juizo negativo de recepyao,
por entender que certa lei pre-constitucional mostra-se materialmente incompatlvel com norm as
constitucionais a ela supervenientes. A nao-recepyao de ato estatal pre-constitucional, por nao
implicar a declarayao de sua inconstitucionalidade - mas 0 reconhecimento de sua pura e
simples revogayao (RTJ 143/355 RTJ 145/339) -, descaracteriza urn dos pressupostos
indispensaveis a utilizayao da tecnica da modulayao temporal, que supOe, para incidir, dentre
outros elementos, a necessaria existencia de um jufzo de inconstitucionalidade." (RE AgR 395.902/
RJ, ret Min. Celso de Mello, 07.03.2006.)
VICENTE PAULO &. MARCELO ALEXANDRINO
109
..-,-l"" "Ergaomnes"
-..-/ "Extunc"
EM REGRA Efeitovinculante
t "'A Efeitorepristinatorio
EFEIT<!SDA (I
DECISAODE '
MERITO \
EMADIN Porraz6esdeseguranc;:ajuridicaoudeexcepcional
interessesocial,poden!0 STF, parmaioriade2/3
deseusmembros:
a)restrillgirosefeitmL<ta
b)concedereficacia"exnunc"adecisao;
c)'rOOif6tiIfomomentopara0Ini(;1odaeficaciadesuadecisao.
___ _____.___v __, __
12.2.16.5. Definitividade da decisao de merito
Adecisaoquedeclaraaconstitucionalidadeouainconstitucionalidade
daleioudoatonormativoem ressalvadaainterposic;ao
de embargos declaratorios, na] odendo, igualmente, serobjeto de ac;ao
Esses,osembargosdedeclarac;ao,constituemrecursoquepodeser
interpostopelorequerenteoupelorequeridovisandoasuprireventualomissao,
obscuridadeoucontradic;aocontidanoacordao.
Assim, umavezdecidido0 meritodaac;ao direta, abre-seprazoparaa
interposiC;ao dos embargosdeclaratorios. Umavez interpostos, sejameles
julgadosprocedentesounao(ouexpirado0 prazosemasuainterposic;ao), a
decisaodoSupremoTribunalFederaltransitaemjulgado,naocabendocontra
elanenhumoutrorecurso,nemmesmoac;aorescis6ria.
12.2.16.6. Limites da eficacia retroativa
Afirmar que a decisao proferidaemac;ao diretae dotadade efeitos
retroativos(extunc)edizerqueaforc;adadecisao,noplanonormativo,alcanc;a
todaa existenciadalei, retirando-ado ordenamentojuridicodesde 0 seu
nascimento.
Entretanto, naosepodeafirmarquea decisao emac;ao diretatenhaa
forc;ade,porsiso,desfazertodososatosconcretosconsolidadosnoperiodode
vigenciadaleiqueveioaserdeclaradainconstitucionalpeloSupremoTribunal
Federal. Na realidade, os atosjapraticados com base nalei declarada
inconstitucionalnaoseraoautomaticamentedesfeitos peladecisaoproferida
emac;aodiretadeinconstitucionalidade. !).decisaoemac;a()diretaapenascriara
a interessadapleiteie, naviajudicialadequada, 0
CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE
,
desfazimentodessesatos, 0 direito aindanaohouversidoalcanc;ado pela
_.- . ,<"

Afundamentac;aoparaesseentendimentoequeadecisaoemac;aodireta
operaefeitossomentenoplanonormativo,emabstrato,sematingirdiretamente
osatosconcre.tosjapraticadossoba egidedalei ouatonormativo. Comoja
analisado, controle demandas
massim jurfdicocomourntodo,
respeitoasllpremacia
Assim,adecisaoproferidaemac;aodiretaoperaapenasnoplanoabstrato-
normativo,sematingirdiretamenteosatosconcretosjapraticadoscombasena
leiouatonormativo.A Q1,le
praticadossejamdesfeitos,pormeiodas cabfveis,noambitodocontrole
seaindahouvertemp,?habiI
Exemplificando, suponha-seque durante a vigenciadaleitenhase
consolidado, de acordocomseustermos, determinadocontrato privado.
Posteriormente,aleiqueregiaaquelecontratoedeclaradainconstitucionalem
ac;aodiretadeinconstitucionalidadepeloSupremoltibunalFederal.
Nessasituac;ao,adecisaoemaC;aodireta,porsiso,naodesfaz0 contrato
firmadocomfundamentodaleiagoradeclaradainconstitucional.Porem,como
adecisaodaCorteSupremaedotadadeeficaciaextunc,aparteprejudicada
poderapleitear,naviajudicialadequada,aanulac;aodocontrato,combasena
prominciadeinconstitucionalidadedoSupremoTribunalFederal.
mesmo
Suponhaque,noanode2002,tenhatransitadoemjulgadoumadecisao
judicialreconhecendo, a constitucionalidadedaLei "X".
Posteriormente, no anade 2006, 0 SupremoTribunalFederaldeclara a
inconstitucionalidadedaLeiuX" emac;aodiretadeinconstitucionalidade.
Nessasituac;ao, a decisao proferida naac;ao diretanaoatingira,
automaticamente,acoisajulgada(0 reconhecimentoda"Constitucionalidadeda
normanocontroleconcreto).AdecisaodoSTFapenascriamcondic;oespara
queaparteprejudicadaintente,naviaadequada,0 desfazimentodessacoisa
julgada.
NoBrasil,aviaadequadapara0 desfazimentodacoisajulgadaeaac;ao
rescis6ria.Alias, trata-sedaUnicavia idoneapara0 ataquedeumadecisao
judicialtransitadaemjulgado,desdequesejamatendidososestritosrequisitos
fixadospeloCodigodeProcessoCiviLPoderia,entao,emtese,serajuizadauma
ac;aorescisoriacomo:fimdedesfazeraquelacoisajulgada(contniriaadecisao
emac;aodireta).
VICENTE PAULO&.MARCELO ALEXANDRINO
110
111
III
Acontece, porem, que a afYao rescisoria s6 pode ser ajuizada no exiguo
prazo de dois anos, contado do transito em julgado da decisao que se pretende
rescindir. Ora, na situafYao hipotetica apresentada, a decisao em afYao direta
ocorreu quatro anos ap6s 0 transito em julgado (2002-2006). Logo, essa coisa
julgada nao podeni. emnenhurnahipotese, ser desfeita, isto e, a decisao proferida
emsede de direta nao afetani, de forma nenhurna, aquela decisao transitada
em julgado, que permanecenl regendo as relafYoes do caso concreto em que foi
proferida.
12.2.16.7. Transcendencia dos motivos determinantes
Questao objeto de relevante debate diz respeito aos limites objetivos do
efeito vinculante das decisoes proferidas pelo Supremo Tribunal Federal no
controle de constitucionalidade abstrato.
A controversia reside na determinafYao da parte da decisao do Supremo
Tribunal Federal que tern efeito vincu1ante em relafYao aos demais orgaos do
Poder Judici3.rio e aAdministrafYao Publica direta e indireta, nas esferas federal,
estadual e municipal. Alguns defendem que 0 efeito vinculante esta adstrito a
parte dispositiva da decisao (a declarafYao da inconstitucionalidade em si),
enquanto outros entendem que ele se estende tambem aos chamados
fundamentos determinantes (aos fundamentos que embasarama decisao).
estes 0 efefto vrncUTante\transcenderia 0 casosingular, objeto da afYa0
1
4.. ".- ' "", __._, ..
e outras situafYoes an3.logas, apreciadas em momento
a Supremo Tribunal Federal reconhece 0 fenomeno da
a decisao" da Corte, em processo de fiscalizafYao
normativa abstrata, de modo a proclamar que 0 efeito vinculante refere-se,
tambem, aos fundamentos deterrninantes (ratio decidendz), projetando-se, em
para alem da parte dispositiva do julgamento.72
Confonne explica 0 Ministro Gilmar Mendes, isso significa dizer que a eficacia
dadecisao do Supremo Tribunal Federal, proferida no controle abstrato, transcende
o caso singular, de modo que os prindpios derivados da parte dispositiva e dos
fundamentos determinantes sobre a interpretafYao da ConstituifYao devem ser
observados pelos demais orgaos do Poder Judiciano e pela Administrao PUblica
direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal.73
Na pratica, podemos afirrnar que 0 efeito vinculante quanta aos demais
orgaos do Poder Judiciario e aAdministrafYao Publica direta e indireta, nas esferas
72 Rcl1.987IDF, reI. Min. Mauricio Correa, 01.10.2003.
73 Rei 2.126, ret Min. Gilmar Mendes, OJ 19.08.2002.
CONTROLE DE CONSTITUCIONAUDADE
112
federal, estadual e municipal, das decisoes do Supremo Tribunal Federal,
proferidas na abstrata, alcanfYa nao somente a parte dispositiva da
decisao, mas tambem os motivos os
e.mbasaram a rlecisao, os quais ser respeitados no futuro.! em casos
...
Assim, se 0 Supremo Tribunal Federal declarou, em afYao direta, a
inconstitucionalidade de regra do regimento do Tribunal de JustifYa do Estado
de Sao Paulo, pelo fundamento de que houve invasao da competencia privativa
da Uniao para legislar sobre Direito Processual (CF, art. 22, I), regras iguais ou
similares constantes dos regimentos de outros tribunais do Pais serao afetadas
por essa decisao da Corte. au seja, a decisao do STF transcende 0 caso singular
(controversia sobre a validade da regra regimental especificamente do Tribunal
de JustifYa do Estado de Sao Paulo), de modo que nao so a parte dispositiva
(declarafYao da inconstitucionalidade da regra especffica do regimento do
Tribunal de JustifYa do Estado de Sao Paulo), mas tambem os fundamentos
deterrninantes da decisao (normas com aquele conteudo representam ofens a a
competencia privativa da Uniao para legislar sobre Direito Processual) deverao
ser observados pelos demais orgaos do Poder Judici3.rio e pela AdministrafYao
Publica direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal em casos
futuros.
Nessas circunstancias, se amanha ocorrer a aplicaode regraregimental
an3.loga, por juizo ou orgao administrativo de outro estado-membro, a parte
interessada podera intentar diretamente perante 0 Supremo
Tribunal Federal, a fim de preservar a autoridade da Corte, que determinara a
anulafYao da decisao administrativa ou a cassafYao da decisao judicial reclamada.
Da mesmaforma, se 0 Supremo Tribunal Federal declara inconstitucional
em afYao direta regra da do Estado de Sao Paulo que outorga ao
Govemador a imunidade temporaria quanto apratica de atos estranhos ao
exerdcio do mandato, firmando entendimento de que esta prerrogativa e
exclusiva do Presidente da Republica (CF, art. 86, 4
Q
), todas as ConstituifYoes
estaduais que houverem outorgado essa mesma imunidade aos respectivos
govemadores serao afetadas por esta decisao da Corte Maior. Vale dizer, com a
declarafYao dainconstitucionalidade da regra prevista na Constituio do Estado
de Sao Paulo, todas as demais ConstituifYoes estaduais que albergarem regra de
igual teor estarao maculadas pela mesma inconstitucionalidade.
Vejamos urn outro exemplo.
a Supremo Tribunal Federal firmou entendimento em afYao direta de
inconstitucionalidade de que - por forfYa do art. 100, 2
2
, da CF188 - somente na
situafYao de preterifYao do dire ito de precedencia, e emnenhurna outra, e licito 0
. . . . . . . . ... . . . . . ... .
113
VICENTE PAULO It MARCELO ALEXANDRINO
sequestrodeverbaspublicaspara0 pagamentodeprecatorios.
74
Nessejulgado,
foideclaradaainconstitucionalidadedaInstruc;:aoNormativanQ11/97,doorgao
especialdoTribunalSuperiordoTrabalho,queautorizava0 seqUestrotambem
nahip6tesedenaoinclusaonoorc;:amentodasverbasrelativasaosprecatorios
apresentadosate12 dejulhodecadaanoenoscasosdepagamentoamenor,
semadevidaatualizac;:aoouforadoprazo.
Poisbern,firmadaessaorientac;aopeloSupremoTribunalFederal- deque
soelfcito0 seqUestro deverbaspublicaspara0 pagamentodeprecatoriosno
casodepreteric;aododireitodeprecedenciadocredor,sendoinadmissiveisoutras
bipote,sesdeseqUestro para0 mesmofim-,qualquerato, administrativoou
judicial,praticadoporqualquerautoridadedoPais,quedetermine0 seqUestro
deverbaspublicasemdesacordocomessa6nicahipoteseadmitidarevela-se
contranoaojulgadoedesrespeitaaautoridadedadecisaotomadanareferida
ac;aodireta,sendopassivel,pois,deserimpugnadopeiaviadareclamac;:ao.
Foi0 queaconteceunoanode2003, quando0 PresidentedoTribunal
RegionaldoTrabalhoda10RegiaodeferiuordemdeseqUestrodeverbapublica
para0 pagamento de precatorio em razao dovencimento do prazo para
pagamentodeprecatorioalimentar(hipotesedistintadapreteric;:aododireito
deprecedenciadocredor). Contraessadecisaofoi ajuizadareclamac;:ao pelo
Govemadordo DistritoFederalperante0 SupremoTribunalFederal, coma
alegac;aodedesrespeitoadecisaodoTribunalproferidanacitadaADInn21.662/SP.
foijulgadaprocedente,deixandoassente0 Tribunal quejustificaria,
nahipotese, "a transcendenciasobre a parte dispositiva dos motivos que
embasarama decisao e dosprincipiosporeiaconsagrados, umavezqueos
fundamentos resultantes da interpretac;:ao daConstituic;:ao devem ser
observadosportodosostribunaiseautoridades,contextoquecontribuiparaa
preservac;aoedesenvolvimentodaordemconstitucional."
UmaUltimasituac;:ao analisadapelo SupremoTribunalnosauxilia na
compreensaodaproblematicadatranscendenciadosmotivosdeterminantes
dasdecisOes prolatadaspelo STF nocontroleabstrato. Trata-sedasituac;:ao
enfrentadapeloMinistroCelsodeMellonojulgamentodaReclamac;:aon22.986,
naqualsealegava0 desrespeitoadecisaodoTribunalproferidanaADInn22.868/PI,
resumidamenteexplicitadanosparagrafosseguintes.
AConstituic;:ao Federalestabelece que ospagamentos devidospela
FazendaPUblicafederal,estadualoumunicipal,emvirtudedesentenc;:ajudiciana,
far-se-aoexclusivamentesegundo0 procedimentodeexpedic;:aodeprecatorios
(CF, art.100).
74 ADI 1.662/Sp, reI. Min. Mauricio Correa, 30.08.2001.
...............
CONTROLE DE CONSllTUCIONALIDADE 114
Porem, determina 0 texto constitucionalque 0 procedimento de
precatoriosnaoseaplicaaospagamentosde definidasemleicomo
depequenovalorqueaFazendaPublicafederal,estadual,distritaloumunicipal
devafazeremvirtudedesentenc;:ajudicialtransitadaemjulgado(CF,art.100,3
2
).
Maisadiante,preveaConstituic;:aoquealeipoderafixarvaloresdistintos
paraa definic;:ao deHobrigac;:ao depequenovalor", segundoas diferentes
capacidadesdasentidadesdedireitopublico(CF,art 100,5ll).
Completando esseregramento constitucional, determina0 art. 87 do
ADCTque,atequeocorraapublicac;ao,pelosentesda dasrespectivas
leisdefini,doras,seraoconsideradosdepequenovalorosdebitosouobrigac;:oes
consignadosemprecatoriojudiciario quetenhamvalorigualouinferiora
quarentasalcirios-minimos,paraaFazendadosestadosedoDistritoFederal,e
trintasalarios-minimos,paraaFazendadosmunicfpios.
Poisbern, nojulgamentodaADln n
Q
2.8681PI (ReI. pi 0 acordao Min.
JoaquimBarbosa),0 SupremoTribunalFederalfirmouentendimentodeque0
estado-membro,aodefinirnoseuambitoHobrigac;:aodepequenovalor",podeni
fixarvalorreferencialinferioraqueleconstantedoart 87doADCT (quarenta
salarios-mfnimos). Nessa ac;:ao direta, 0 caso singular discutido foi 0
estabelecimentodevalorinferioraodoADCTpeloEstadodoPiaui(PI), 0 que
foiconsideradovalidapeloSTH
Emocasiaoposterior,0 EstadodeSergipe(SEltambemfixouvalorinferior
aqueleestabelecidopeloart. 87doADCTparaachamadauobrigac;:aodepequeno
valor", dispensadadoregimedosprecatorios.
Aojulgarurncasoconcretosubmetidoasuaapreciac;:ao,0 Jnfzoda5Vara
doTrabalho deAracaju (SE) afastoua aplicac;:ao dovalorda"obrigac;:ao de
pequenovalor" estabelecidopeloEstado deSergipe, considerandoqueeste
-- naopoderiaserfixado empatamarinferioraoconstantedoAOCT. Comisso,
desrespeitouaautoridadedadecisaodoSupremo proferida
no julgamento da citada ADIn n!! 2.868/PI. que reconhecera como
constitucionalmentevalida, paraefeitodedefiniodepequenovalore da
conseqUentedispensadeexpedic;:ao deprecatorlo,a fixac;ao, pelos estados-
membros,devalorreferencialinferioraodoart. 87doADer
Contra0 atodoJuizo da5';)' VaradoTrabaIhodeAracajufoi proposta
reclamac;:aoperante0 SupremoTribunalFederal,comaalegaodeofensaaos
motivosdeterminantesdadecisaoproferidapelaCorteConstitucionalnaADIn
n!l2.868/PI(RclnQ 2986,rei.Min.CelsodeMello),
Areclamac;:aofoijulgadaprocedente,deixandoassente0 MinistroCelso
deMello que0 magistradodaJustic;:a doTrabalhohaviatransgredido 0 efeito
transcendentedosfundamentosdeterminantesdadecisaoproferidanaADIn
.. .. 41
VICENTE PAULO &: MARCELOALEXANDRINO
115
III L
nQ 2.868/PI, aindaqueestatenhasidoproferidaemfacede estranha
aoEstadodeSergipe.
Importante ressaltar, entretanto, que a da teoria da
"transcendenciadosfundamentosdeterminantes"nasdecisoesproferidas,no
controleabstrato,peloSupremoTribunalFederalnaoseencontrapacificada
noambitodessaCorte.Comefeito,essateoriafoiinicialmenteperfIlhadapelo
Tribunalno julgamento da Rcl 1.987/DF, reI. Min. Mauricio Correa, em
01.10.2003. Posteriormente,tal foi corroborada,naRcl2.986,reI.
Min.CelsodeMello,em11.03.2005.Entretanto,apartirdaRcl4.219QO/SP, reI.
Min.JoaquimBarbosa,em07.03.2007,aquestaovoltouaserdebatidanoSTF,
comquatroministrostendoseposicionandoemsentidocontrarioa
da"transcendenciadosmotivosdeterminantes".Emfacedessarealidade- a_
utiliza<;aoda
Tribunal d.a em
(RcnUjj4isp,reI.!n.CarlosBritto,08.08.2007).
12.2.16.8. Inconstitucionalidade"porarrastamento"
Merecemnota, a respeito dadecisao pelainvalidadedeurnaleiouato
normativo, as emquea dainconstitucionalidadedeurn
dispositivodaleieestendidaaoutrodispositivo(ououtros),emrazaodaexistencia
deumacorrela<;ao, conexao oudependenciaentreeles. Configura-se, emtal
hipotese,adenominadainconstitucionalidade arrastamento"ou"por

Trata-sedeuma aregrasegundoaqual0 STFsomenteapreciaa
validadedosdispositivoslegaisindicadosnopedidoformulado pelo,autorda
a<;ao. Comefeito, quandoocorrea supracitada,a Cortereconhecea
invalidadedodispositivo"x",queefetivamentefoiimpugnado(estavadesignado-
no pedido, na inicial), e, "porarrastamento", declaraa inconstitu-
cionalidade dos dispositivos "y" e "z", cujalegitimidade nao tinha sido
't1li questionadapeloautorda
Dessarte, a inconstitucionalidadeporarrastamentoocorrequando as
normaslegais mantem, entresi, vinculo dedependenciajuridica,formando
umaincindivel unidade estrutural, desorte que nao e possivel ao Poder
Judiciarioproclamarainconstitucionalidadede apenasalgumasdas
mantendoasoutrasnoordenamento juridico,porqueasnormasremanescentes
perderiam0 sentido,oupassariamatersignificadointeiramentediversodaquele
quepossuiamquandointegradasasexcluidas.
Podemocorrer, ainda, situa<;oes emquediferentes dispositivos legais
tenham, emessencia, conteudoan:Hogo. Ora, sediversos dispositivos tern
conteudoanaIogo,eseforimpugnadaavalidadedeapenasurndeles,certamente
a dainconstitucionalidadedeste conduzini, porarrastamento, a
invalidadedosdemais.
No Brasil, 0 Supremo Tribunal Federal admite a da
inconstitucionalidade"porarrastamento"ou"por deoutras
que0 autornaotenhaexpressamenterequeridonainicial,emrazaodaconexao
ouinterdependenciacomosdispositivoslegaisespecificamenteimpugnados.
Equenessescasos,reconhece0 Tribunal,naohanecessidadede
especificapelo autor, dispositivo pordispositivo, umavez que0 eventual
reconhecimento dovicio relativamente a certosdispositivos conduzira, por
arrastamento, a impossibilidade do aproveitamentodosdemais (ADI2.6531
MT,reI.Min.CarlosVelloso;ADI397/Sp, reI.Min.ErosGrau;ADI(MC)2.648-CE,
reI.Min.MauricioCorrea;ADI (MC) 2.608-DF,reI. Min.CelsodeMello).
Imagine-se, porexemplo, que umaLei "z"contivesse as seguintes

"Art. 1
2
Seraconcedidaaoservidorpublicoqueforlotadoemzona
defronteiracontagememdobrodotempode para
efeitosprevidenciarios.
Art.22Parafazerjusacontagememdobrodotempode
dequetrata0 art.Ill,0 servidordeveracomprovarqueefetivamente
reside,hapelomenosurnano,emmunicipiointegrantedelistaaser
estabelecidaemregulamentoeditadopeloPoderExecutivo."
CasofossepropostaurnaADInimpugnandosomente0 art.1 Q daLei"Z",
por afrontaaoart.40,10,da 75 0 reconhecimentodailegitimidade
dessedispositivopeloSTFensejariaa dainconstitucionalidade,por
arrastamento,doart. 22, urnavezqueele naoternpossibilidadedeexistirde
formaautonoma,alemdeestardisciplinandojustamente0 beneficioque,nessa
ADIn,0 TribunalMaiorestaconsiderandoinconstitucional.
12.2.16.9. Momentodaproduc;aodeefeitos
A daconstitucionalidadeoudainconstitucionalidade
aproduzirefeitosaPartir noDiariodaJustis;a da
-ressaivadas
'i-econhecidaspeloSupremoTribunalFederal.76
75 CF, art. 40, 10- "A lei nao podera estabelecerqualquerforma decontagem detempo de
contribuiy30 fictrcio."
76 Rei MC3.309IES, reI. Min. Celso de Mello, 01.07.2005.
CONTROlE DE CONSTITUCIONAUDADE VICENTE PAULO&. MARCELOAlEXANDRlNO
116 117
Como se ve, a decisao do Supremo Tribunal Federal comec;:a a produzir
efeitos a partir da publicac;:ao, no Diano da Justic;:a da Uniao, da ata do julgamento,
ainda que a decisao nao tenha transitado em julgado. Porem, em situac;:oes
excepcionais, 0 STF tern a possibilidade de fixar outro momenta para 0 inicio da
produc;:ao de efeitos, desde que 0 fac;:a expressamente.
Encerrado 0 julgamento que tenha proclamado a constitucionalidade ou
a inconstitucionalidade da lei ou ato normativo, com a ata do
julgamento no Diario
31iidaque tenl1am sidoJlJterp,OS!OS, eIllpargos declaratorios)(isto e, a produc;:ao
em
12.3. diretadeinconstitucionalidadepor
omissio
12.3.1.
A ac;:ao direta de inconstitucionalidade por omissao - ADInPO, novidade
introduzida no direito brasileiro pela Constituic;:ao de 1988, e modalidade
abstrata de controle de omissao por parte de orgao encarregado de elaborac;:ao
normativa, destinando-se a tomar efetiva disposic;:ao constitucional que dependa
de complementac;:ao (norma constitucional nao auto-aplicavel).
Com isso, a partir de 1988, passou a reconhecer 0 texto constitucional que
o desrespeito a Constituic;:ao po de advir nao s6 de uma ac;:ao, de urn ato positivo,
quando os 6rgaos constituidos atuam em desconformidade com as normas e
prindpios daquela, mas tambem da omissao ou do silencio, quando os orgaos
permanecem inertes, nao cumprindo seu dever de elaborar as leis ou os atos
administrativos normativos indispensaveis a eficacia e aplicabilidade/da Lei
Maior.
Segundo orientac;:ao do Supremo Tribunal Federal, a af;ao direta de
inconstitucionalidade por omissao a __
alcB:Uc;:ando, t
31ll
bem, a omissao de 6rgaos adm1ll1strativos que devam
atos-a-diiilD1strativos em geral, necessarios a concretizac;:ao de disposic;:oes
Dessarte, a inconstitucionalidade por omlssao verifica-se
naqueles casos que nao sejam praticados atos legislativos ouadministrativos
normativos requeridos para tornar plenamente aplicaveis normas
constitucionais, ja que muitas destas requerem uma lei ou uma providencia
administrativa ulterior para que os direitos ou situac;:oes nelas previstos se
efetivem na pratica. Nessas hipoteses, se tais direitos nao se realizarem, por
omissao do legislador ou do administrador em produzir a regulamentac;:ao
CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE
necessaria a plena aplicac;:ao da norma constitutional, tal omissao podera
caracterizar-se como inconstitucional
De fato, nem sempre 0 6rgao constitucionalmente designado como
competente para agir e efetivar disposic;:oes da cumpre com 0 seu
poder-dever, surgindo, entao, 0 que se denomina de inercia ou omissao
negatlva-de Vlolacao
direta de inconstitucionalidade
Estudamos precedentemente a ac;:ao direta de inconstitucionaIidade
generica - ADIn, examinando todos os aspectos relevantes referentes ao seu
processo e julgamento, tendo em vista as constitucionais e legais e
as orientac;:oes jurisprudenciais do Supremo Thibunal Federal Como a ADInPO
e tambem uma ac;:ao direta, com a peculiaridade de que visa areparac;:ao de uma
omissao inconstitucional (e nao uma ac;:ao positiva, como a ADIn generica),
temos que as caracteristicas e 0 procedimento antes estudados em relac;:ao a
ADIn generica sao tambem aplicaveis aADInPO, ressalvadas algumas pequenas
dessemeihanc;:as, ligadas ao seu objeto.
Desse modo, a fun de evitarmos mera repetic;:ao, nao apresentaremos neste
topico todas as caracteristicas e fases do processo e julgamento da ADInPO,
como fizemos em relac;:ao a ADIn generica. Partiremos do pressuposto de que
tudo 0 que estudamos em relac;:ao a ADIn generica eaplicavel a ADInPO,
ressalvados os aspectos expostos a seguir. AfinaI, comojaafirmamos, aADlnPO
e tambem ac;:ao direta de inconstitucionalidade. Ou, melhor dizendo, temos uma
so ac;:ao direta de inconstitucionalidade, que ora e proposta visando a reparac;:ao
de uma conduta comissiva, situac;:ao em que assume a natureza jurfdica de ADIn
generica, ora e proposta visando a reparac;:ao de uma omissao inconstitucional,
quando entao e denominada ADInPo.
Nos proximos itens, portanto, examinaremos somente as peculiaridades
daADlnPO, que a distinguem da ac;:ao direta de inconstitucionalidade geneIica.
Quanto aos demais aspectos, insista-se, valem para a ADInPO todas as
caracteristicas, processo e julgamento referentes aADIn generica, ja estudados
de forma pormenorizada nesta obra.
12.3.2. passiva
Os requeridos na ac;:ao direta de inconstitucionalidade pqr omissao sao .
os deixaram dead9.!.(ir as medidas
necessarias a concreta dos .I!recelios da abstendo-se,
comisso, de foi
nnposto. ----- ' "

VICENTE PAULO &. MARCELO ALEXANDRINO
118
119
III
Desse modo, sera apontado pelo autor daADInPO 0 orgao ou autoridade
que nao cumpriu 0 dever que the foi imposto pela de editar a
norma faltante para a concretizao do direito constitucional. Assim, se a omissao
diz respeito ao dever de expedir uma lei federal, sera apontado como requerido
o orgao que permanece omisso quanto a esse dever, qual seja, 0 Congresso
Nacional, orgao legislativo da Uniao. Se a omissao refere-se ao dever de expedir
uma lei estadual, sera apontado como orgao omisso a AssembIeia Legislativa,
orgao legislativo do estado-membro.
Entretanto, ha que se observar, caso a caso, 0 poder de iniciativa de lei,
haja vista que, se os membros do Poder Legislativo nao dispoem de iniciativa
sobre a respectiva materia, nao poderao eles ser acoimados de omissos. Assim,
se a iniciativa de lei sobre a materia e privativa do Presidente da Republica e ele
nao apresenta 0 respectivo projeto de lei ao Poder Legislativo, este nao podera
ser apontado como orgao omisso na ADlnPO. Nesse caso, 0 requerido devera
ser 0 Presidente da Republica (que permanece omisso quanto ao seu poder-
dever de iniciativa sobre a materia), e nao 0 Congresso Nacional.
Essa questao assume relevancia, especialmente, diante da ausencia de
regulamentao dos direitos constitucionais relativos aos servidores publicos
civis, tais como 0 direito de greve (art. 37, VII), a revisao geral anual da
(art. 37, X) e a de outras vantagens a eles asseguradas
pela Como as leis que dispoem sobre regime juridico,
e concessao de vantagens aos servidores publicos federais sao de iniciativa
privativa do chefe do Poder Executivo, 0 orgao omisso em tais casos, que devera
ser apontado como requerido em ADInPO, e 0 Presidente da Republica, e 0
Congresso Nacional. Afinal, em a essas materias, se 0 Presidente da
Republica nao apresentar 0 projeto de lei ao Legislativo, este nada podera fazer
a respeito, sob pena de inconstitucionalidade formal, de corrente de vicio de
iniciativa (se um deputado ou senador apresentar 0 respectivo projeto de
havera inconstitucionalidade formal, decorrente do vicio de iniciativa).
12.3.3. Objeto
A ADInPO tern como objeto a chamada omissao inconstitucional, que
ocorre quando uma norma constitucional deixa de ser efetivamente aplicada
pela falta de normativa dos orgaos dos poderes constituidos. Vale dizer,
quando a Lei Maior deixa de ser observada, ficando impedida sua plena
por causa da omissao ou do poder constituido competente.
Observa-se, assim, que as hipoteses de ajuizamento desta nao
decorrem de toda e qualquer especie de o.!llissao do Poder Publico, mas sim
omissoes
CONTROLE DE CONSTITUCIONAUDADE
120
limitada. de em que a sua plena aplicabiUdade esta
'ulterior dos requeridos pela
A inconstitucionalidade por omissao onnssao em
estar relacionada com urn .. 0 que se tern em mira e 0
restabelecimento da sistema juridico, do respeito a
que esta sendo violada pela ausencia de dos poderes constituidos
competentes diante de uma constitucional de legislar.
Ao examinarmos a direta generic a (de inconstitucionalidade de lei
ou ato normativo) de competimcia do Supremo TIibunal Federal, vimos que ela
so admite como seu objeto normas federais e estaduais, ou ainda normas do
Distrito Federal expedidas no-exercfcio de suas estaduais. Significa
dizer, as leis municipals(e dorilstnto Federal, no desempenho
de municipal) nao se sujeitam ao controle via direta de
inconstitucionalidade generica perante 0 Supremo Tribunal Federal.
De igual forma, na ADlnPO so poderao ser impugnadas omissoes
normativas federais e estaduais, bern como as omissoes do Distrito Federal
concementes a suas competencias estaduais. As omissoes de orgaos municipais
(e do Distrito Federal, relativas a suas municipais) nao se sujeitam a
em ADInPO perante 0 Supremo Tribunal Federal.
Por fim, registramos que 0 Supremo Tribunal Federal firmou
entendimento de que a antes da decisao da ADlnPO, da norma
constitucional que necessitaria ser regulamentada para tomar -se efetiva acarreta
a do processo porfalta de objeto.
77
Dessa forma, se houver
por meio da de emenda a da norma constitucional
que necessitava de para a sua efetividade, a ADlnPO restara
prejudicada, por perda de objeto.
12.3.4. Nao-atuat;ao do Advogado-Geral da Uniao
Supremo Tribunal Federal afastou a obrigatoriedade de do
Advogado-Geral da Uniao - AGU no processo de direta de
inconstitucionalidade por omissao, uma vez que, nessa ac;ao, nao ha norma
legal impugnada, a ser defendida.
Com efeito, como a constitucional do Advogado-Geral da Uniao
no controle abstrato e a defesa da norma impugnada, nao faria senti do sua
em ADlnPO, porquanto, nessa hipotese, nao ha norma atacada, a ser
defendida (essa ao e proposta, precisamente, emrazao daausenciadenorma).
77 ADI QO 1.836/SP, reI. Min. Moreira Alves, em 18.06.1998 .
. . . . . . . . . . . . . .
VICENTE PAULO &. MARCELO ALEXANDRINO
121

!
A do Procurador-Geral da Republica, no entanto, e
obrigat6ria, haja vista que cabe a ele atuar em todos os processos de competencia
do Supremo Thibunal Federal, por do art. 103, IlL, da Carta Politi ca.
12.3.5.Inexistenciademedidacautelar
Segundo a jurisprudencia do Supremo 'fribunal Federal
cessao de medida omissao.
, Para 0 Tribunal, nao se revela compativel a concessao de medida liminar
em ADInPO, haja vista que, nessa em respeito ao postulado da
dos poderes, nem mesmo a decisao de merito podeni implicar 0 afastamento
da omissao por direta do Poder Judiciario. Assim, se nem mesmo na
decisao final 0 Supremo 'fribunal Federal podeni suprir a omissao legislativa,
muito menos poderia conferir efetividade asua decisao em carater liminar.
12.3.6. Efeitosdadecisaodemerito
As decisoes proferidas no processo de direta por omissao declaram
a mora do 6rgao legislativo em cumprir dever constitucional de legislar, ou, se
se tratar de 6rgao administrativo, em adotar 0 ato normativo requerido para
tomar efetiva determinada constitucional, instando 0 respectivo 6rgao
a adimplir a tarefa que a Carta Politica the prescreveu.
i"" Em verdade, a vigente foi tfmida ao estabelecer as
it
"
j.
conseqiiencias da pronuncia de inconstitucionalidade por omissao, dispondo
apenas que "declarada a inconstitucionalidade por omissao de medida para
tomar efetiva norma constitucional, sera dada ciencia ao Poder competente
,.
"
para a adoc;ao das providencias necessarias e, em se tratando de 6rga{)
administrativo, para faze-Io em trinta dias" (art.103, 2Q). "

"
.,. o texto constitucional nao deixa duvidas de que 0 Poder Judiciario dev.e--

limitar-se a constatar a inconstitucionalidade da omissao e a determinar que os
6rgaos competentes, legislativos ou administrativos, empreendam as
providencias normativas requeridas para a da inadimplencia.
Confere-se, assim, adecisao proferida na direta de inconstitucionalidade
por omissao carater mandamental, isto e, a destina-se a de uma
ordem judicial dirigida a urn outro 6rgao do Estado.
Esobremaneira relevante destacar que essa natureza mandamental e
percebida com maior intensidade em a 6rgao administrativo, para 0
qual devera ser fixado 0 prazo de trinta dias para a dos atos normativos
necessarios ao afastamento da omissao.
. ...............
CONTROLE DE CONSTITUClONAUDADE
122
Assim, se a omissao for de urn dos Poderes do Estado nao ha que se falar
em de prazo para a danorma faltante. Porem, se a omissao for de
urn 6rgao administrativo (subordinado, sem funfiio politica, meramente executor
de leis oupoliticas publicas), sera fixado urn praza de trinta dias parasua
visando a suprir a omissao inconstitucional.
78
12.3.7. ADlnporomissao ver.s'Usmandado de
Epatente a entre a direta de inconstitucionalidade por
omissao e 0 mandado de Ambos tern por finalidade tornar efetiva
norma constitucional que estaria sendo violada devido ainercia dos poderes
constitufdos. As decisoes proferidas nos dois processos tern carater
mandamental, de conseqiiencias juridicas semelhantes, uma vez que ambas as
destinam-se a obter uma ordem judicial dirigida a urn outro 6rgao do
Estado. Os provimentos judiciais nas duas ac;Oes reconhecem igual a
omissao inconstitucional do 6rgao, legislativo ou administrativo, em cumprir
dever de editar norma reclamada pela
Todavia, em que pese 0 fato de 0 constituinte ter conferido aos dois
institutos significado processual equivalente, hanot6rias entre
tais apresentadas nos paragrafos seguintes.
de dire ito subjet!YQ, .dQ- >

78 Em que pese 0 fato de a Federal estabeleceressa distinyao no tocante ao
alcance da decisao proferida em ADlnPO, 0 fato e que0 Supremo Tribunal Federal, em um
caso, estabeleceuprazo,pareleconsideradorazo8vel, paraqueanormaregulamentadorafaltante
fosseeditada,mesmotendosidehip6tesedeomissiiode"Poder".Foi0 queocorreunojulgamento
daADlnPO 3.682IMT, ret Min. Gilmar Mendes, 09.05.2007, emquese discutia a ausfmcia de
publicayao dalei complementarfederal requeridapeto 42 doart. 18daConstituiyao Federal,
parafixar0 periodoparaa a afusiae0 desmembramentodemuniclpios.
Nessa ayao, 0 Tribunal reafirmou que a decisao que constata a existencia de omissao
constitucional e determinaao legisladorqueempreendaas meddas necessarias aCcolmata@
dalacuna inconstitucional constitui sentenyadecaraternitidamentemandamental, que impOe,
ao legislador em mora, 0 dever, dentrodeurn prazorazoavel. deproceder a eliminayao do
estadodeinconstitucionalidadee, em ra:zao disso, fixouum pariimetrotemporal razoavel 18
meses - paraque0 CongressoNacionaleditealei complementarfederal reclamada. Enfatizou
o Ministro Gilmar Mendes que "nao se1ratade imporurn prampara a atuayao legislativa do
Congresso Nacional, mas apenas da ftxayao deum parametrotemporal razoavel, tendo em
vista0 prazode24meses,tambEm propostopormim.para queasleisestaduaisquecriam ou
alteram limitesterritoriais e municipios, continuemem vigor, atequealei complementarfederal
seja promulgada, contemplando as realidades dessesmunicfpios".
,. *'
123 VICENTE PAULO. MARCB.O AlEXANDRlNO
-----
III
havendo, portanto, um interesse jurfdico especifico manifestado diante de urn
caso concreto (em que 0 individuo busca exercitar esse interesse). Ao contr.irio, a
ADlnPO configura controle abstrato de constitucionalidade e, sendo processo
objetivo, e instaurada sem relac;:ao a urn caso concreto de interesse do autor da ao.
-=--t> A para a propositura do mandado de e conferida ao
titular do direito subjetivo que nao pode ser exercido por falta da norma
regulamentadora. NaADlnPO, 0 direito de propositura esta lirnitado as pessoas e
orgaos especificamente designados n<f1'o3, IXL,da
o julgamento da ADlnPO em face da Constituic;:ao Federal e da
competencia privativa do Supremo Tribunal Federal, ao passo que a competencia
para a apreciac;:ao qos mandados de injunc;:ao tambem foi outorgada a outros
orgaos do Poder Judiciario.
79
12.4. declarat6ria de constitucionalidade
12.4.1. Introdu<;o
Aac;:ao declaratoria de constitucionalidade - ADC foi introduzida no nosso
sistemade controle de constitucionalidade abstrato pela Emenda Constitucional
..Jnstituiu-se, assim, novo instrumento de controle
abstrato de constitucionalidade, consubstanciado em uma que visa
.. seu objeto e
constitucional.
Nessa ac;:ao, 0 autor apenas comparece perante 0 ..Supremo Tribunal
Federal para pedir que este declare a constitucionalidade de determinada lei ou
_atonormativo. 0 seu objetivo e, portanto, abreviar 0 tempo - que em muitos
casos pode longo - para de uma pronuncia do STF sO.!?re a
constitucionalidade de certo ato, que esteja originando dissenso nos jUizos
-----=----_.-----._----_._--.. __......"...
um verdadeiro atalho para encerrar a controversia
sobre a sua legitimidade.
Cuida-se, pois, de uma que tern como objetivo principal transferir
ao Supremo Tribunal Federal a apreciac;:ao sobre a constitucionalidade de um
dispositivo legal que esteja sendo objeto de grande controversia entre os juizes
e demais tribunais, uma vez que, decidida a questao pelo Tribunal Maior, 0
Poder Judiciario e aAdministrac;:ao PUblica direta e indireta, nas esferas federal,
estadual e municipal, ficarao conforme
detalharemos adiante.
79 Conferir as competencias para 0 processo e julgamento do mandado de na
Federal, art. 102, inciso II, alfnea "an; art. 105, inciso I, alfnea "h", e art. 121, 4
2
, inciso V.
" " ..... " ...... " .....
CONTROlE DE CONSTlTUCIONALIDADE
A declaratoria de constitucionalidade possui a mesma natureza
jurfdica da acao direta de inconstitucionalidade, isto e, (a) sao a!roes
(b) instauram processos objetivos de
validade das leis e atos normativos, po is tern por objeto principal a controversia
si, (c) podem ser ajuizadas
sao da exclusiva d9 Federal quando propostas
em

-Q Ha somente urn aspecto que as diferencia: 0 pedido do autor, que, na
AUln. e pela dec1aracao da inconstitucionalidade ou ato nQrmatiYlb....
enquanto, na ADC, e p.cla..de.clarac;ao da constjtucioncYi
dade
g(!)ei
normativo. Epor esse motivo que ecomum a referencia aADC como uma 4'ADIn
sinal trocado". -
Com isso, as duas tern as mesmas caracteristicas e praticamente 0
mesmo processo e julgamento perante 0 Supremo Tribunal Federal. Ha, apenas,
algumas regras especfficas que sao aplic3veis a uma delas, e nao aoutra,
justamente em decorrencia da de objeto, acima apontada. Mas, no
geral, insista-se, as regras basicas do procedimento de ADln sao aplicaveis ao
procedimento de ADC.
Em razao dessa similitude, adotaremos a mesma metodologia de estudo
antes empregada para 0 exame da direta de inconstitucionalidade por
omissao - ADlnPO. Nao repetiremos todas as caracterlsticas e fases do
procedimento referentes a ADC, pois, como afirmamos, elas sao praticamente
as mesmas anteriormente estudadas em relac;:ao a ADln. Assim, no topico
seguinte, apresentaremos urn breve resumo, destacando as principais
semelhanc;:as entre a ADln e a ADC. Apos, nos itens seguintes, apresentaremos
apenas aquelas peculiaridades que distinguem as duas vale dizer, aquelas
caracteristicas que sao aplicaveis apenas a uma das ac;:oes (que estao presentes
naADln, e nao naADC, ou vice-versa).
12.4.2. Principais aspectos comuns
Neste topico, resumiremos os principais aspectos comuns a direta
de inconstitucionalidade e a declaratoria de constitucionalidade.
Depois da da Emenda Constitucional nS! 45/2004, a
ativa para a propositura das do controle abstrato e exatamente
a mesma, enumerada no art. 103, I a IX, da Constituic;:ao.
80
Da mesma forma,
so Ate a EC nQ 45/2004, a ayao declarat6ria de constitucionalidade s6 podia ser proposta palo
Presidente da Republica, pelo Procurador-Geral da Republica e pelas Mesas da camara dos
Deputados e do Senado Federal.
. . . . . . . .. .. .. .. .. .
VICENTE PAULO I< MARCELO ALEXANDRINO
124
125
valemparaa declarat6riadeconstitucionalidadetodasas
expendidassobrea em direta deinconstitucionalidade
(exigenciadepertinenciatematicaem aoslegitimadosespeciais;nao
prejuizoit propostaemrazaodaperdasupervenienteda
parlamentardopartidopoliticoetc.).
Assimcomona diretadeinconstitucionalidade,acausadepedirna
declarat6riaetambemaberta;valedizer,0SupremoTribunalFederalpodera
proclamara constitucionalidadedalei ouato normativoporfundamentos
distintosdaquelesapresentadospeloautorda Nasduas porem,0
SupremoTribunalFederalvincuIa-seao do autor, istoe, s6 podera
apreciara validade do dispositivo impugnado, nao deoutrosdispositivos
constitucionais.
As duasacoes sao e, ne!M.
oupelaimprocedencia\-
..Entretanto,comoaADCassemeIha-seauma desinaltrocado",aeficacia
dadecisaotambeme proclamadaaconstitucionalidade,juIgar-
se-aimprocedentea diretaouprocedentea declarat6ria;e,proclamada
ainconstitucionalidade,julgar-se-aprocedentea diretaouimprocedente
a
A diretaeaas-aodeclarat6ria podemser
ja nitasesrueitCl!Pilpr<iZ0sde
a -----=---:::.-..
--P--.:...... Nasduas naosaoadmitidasasdiferenteship6tesesde
deterceirosprevistas no C6digo deProcessoCivil, taiscomoa a
itautoria,a dalideetc.Porem,epossivelaintervenc;ao
deterceirosnao-Iegitimadosna decolaboradores,de<lamigos
(amicus curiae).
-2-
PrO
ClJrador- Geral da 0 to ...____
deAJ?lneAJ)C, nos quaisemitira0 seuparecercomplena
., pela constitucionalidade ouI>eIa
inconstitucionalidadedaleiouatonormativo.
OsefeitosdadecisaodemeritoproferidapeloSupremoTribunalFederal
emac;ao declarat6riade constitucionalidade sao exatamenteos mesmos
anteriormenteexpostosem it diretadeinconstitucionalidade.Em
sintese, significaqueadecisaodemeritoemADCseradotadadeeficaciacontra
todos(erga omnes) ,efeitosretroativos(ex tunc) e vinculanterelativamente
aosdemais6rgaosdoPoderJudicianoe PUblicadiretaeindireta,
nasesferasfederal, estaduale municipal.Ademais, casosejaproclamadaa
................
126 CONTROLE DE CONsnrUCIONAUDADE
inconstitucionalidade danorma(improcedenciadaADC),adecisaoteraefeitos
repristinat6riosem it anterioracasoexistente.
Aindaem aosefeitosdadecisiodememo,etambempossivelem
ADC que0 SupremoTribunalFederalapliquea tecnicadamodulac;ao (ou
dosefeitostemporaisdaprom1nciadeinconstitucionalidade,
desdequeestejampresentesospressupostoslegaisparaessamedida- razoes
deseguranc;ajuridicaouexcepcionalinteressesocial- ebajadecisaOdedois
dos
Porfun, valelembrarqueas decisOesdementoproferidasemADln e
declarat6rios,
de rescis6ria.J
12.4.3. Objeto
'rI- ----C:>.....,0obit}todaa ao declarat6riadeconstitucionalidadeestalimitado

Ha,portanto,umarelevante entre0 controleabstratorealizado
peloSupremoTribunalFederalemsededeADIneaqueleexercidoviaADC.No
primeiro,poderaoserimpugnadosleiseatosnormativosfederaiseestaduais,
aMm dos atos expedidos pelo DistritoFederalnodesempenho de sua
competenciaestadual.}aemsededeADC,s6poderaserrequeridaa
daconstitucionalidadedeleiseatosnormativosfederais.
Ressalvadaessa quantaitorigemdasleise atos normativos,
aplicam-seao procedimentodeADC todasas estudadasem
aoobjetoda diretadeinconstitucionalidade.Assim,s6poderaser
discutidaemADC a constitucionalidadedenonnaseditadassobc:t_egideda
de1988(naoseadmitea do
conteI1dQ (naoseadmitea
de'leiseatosdeefeitosconcretos),quenaosejammeramenteregulamentares
(eventualvicioematodenatureza constituimera e
queestejamemvigor(naoseadmitea davalidadededireitorevogado,
eaeventual supervenientedaleiouatonormativoimplicaprejuizo
itADC,porperdadeobjeto).
12.4."4. Relevantecontroversiajudicial
pressupostopara0 ajuizamentodeADC a existencia rl!t
controversia judicial que esteja pondo em risco a de
'consfifutloiiaHdadedalei
............. ..
. .."" ... "" ...."" "" ""
VICENTEPAULO.MARCB.OAI.I!XANIMINO 127
Aco.ntro.versiadeveraserdemo.nstradana inicial,pela
daexistenciade emandam.ento.emjuizo.So.Utribunaisinferio.resemque
aco.nstitucio.nalidadedaleiestejasendo.impugnada,edeverao.serlevado.sao.
co.nhecimento. do. Supremo.TribunalFederalo.S argumento.sproe co.ntra a
co.nstitucio.nalidadedano.rma, Po.ssibilitando. queessaCo.rte unifo.rmize 0.
entendimento.so.breasualegitimidade.
Assim, para0. ajuizamento. daADCe imprescindivela existenciade
" co.ntro.versiajudicialrele,,-antesobrea dadisPo.siCao.quesepretende
aprefla(jao.d<;l.m:0 auto.rda deve aexistencLa.
relevante co.ntro.versia judicialso.bre a lei queelequerverdeclarada
-constItUclonaI pela
..- Iatadasno-fullblto do. co.ntro.le
seralelcontiiudQiuitQu.!llc.QnstitucionaJ _. __
Sema 0.bservanciadesse
inviavela do. pro.cesso.de no.rmativaemsededeADC,
Po.is a inexistenciadeco.ntro.versiajudicialso.brea validadedaleiculminaria
Po.r co.nverteressa declaratoriaemurninadmissivelinstrumento. de
co.nsultaso.breavalidadeco.nstitucio.naldedeterminadaleio.U ato. no.rmativo.
federal,descaracterizando.,Po.rco.mpleto., aproprianaturezajurisdicio.nalque
qualificaaatividadedesenvo.lvidapelo. Supremo.TribunalFederal.
:i ---P.' _Se0. auto.rdaADCnao.co.mpro.varaexistenciaderelevanteco.ntro.versia
sabreaJZa1jdade dalei,aac;a
Q
nao.seraco.nhecidapelo.Supremo.Tribunal
FederaL
Dessa fo.rma,

isto. .. pe]o a\l1O.LJ!."

da a Po.nto. deresultarabaladaa desua
co.nfigurando'uma de grave juridica. Caso. nao.
co.mpro.vadaaexistenciadarelevanteco.ntro.versiajudicial,0.STFnao.co.nhecera
aADC;serestarco.mpro.vada,0.Tribunalco.nheceraaADCepassaraaanalisedo.
pedido.do. auto.r.
Eimpo.rtantissimo.destacarque0. STFfirmo.uentendimento.dequesoa
co.ntro.versiajudicialrelevanteauto.rizaa pro.Po.siturade declaratoriade
co.nstitucio.nalidade, nao. sendo. suficiente a co.mpro.va<;ao. de celeuma_
do.u!!in.J1riaLP.ortanto.,arelevanteco.ntro.versiadeveraserjudicial,entreo.Sorgao.s
.do.Po.der meraPo.lemicado.utrinaria,entreo.Sestudio.so.sdo.Direito.,
nao
. . . . . . . . . . . . . . . .
CONTROLE DE CONSTITUCIONAUDADE
128
-1: lembrar que para a pro.Po.situra de as:ao. direta de
acompro.vacao.daexistenciade
..fQntro.yersia a leiimpugnada. Em direta, a lei o.U ato.
no.rmativoPo.deraserimpugnado.a partirdadatadesua mesmo.
quenao.tenhaSo.frido.nenhuma o.Unao.tenhaproduzido.nenhum
deseusefeito.sessenciais(aleio.U ato. no.rmativo.Po.deniestar,ate,no.periodo.
de (egls) - .." .-' -. -'"
12.4.5. Peiii.lie .es'ri.sel.b.raresIi
nermi
-,P Quando. estudamo.s 0. pro.cedimento. de a<;ao diretade inco.nsti=-
tucio.nalidade, vimo.s que<:ap6s a proposituradessaacao. 0. relato.r pedira
info.rmaC;oes ao.s 6rgao.s o.U as auto.ridades dasquaisemano.ua lei o.U 0. ato.
_no.rl!!ativQj!!),J>,ugnado.,quedeverao.presta-lasno.prazodetrintasdias
do. pedi.:L+.
..--'.-- Esse41edldo de_
razao. paraisSo. equenopro.cesso.destaa((ao
-emvlsta'gljenelanao.haataqueaalgUlllato., e
impugnadaumaleio.U urnato. no.rmativo., massimso.licitadaa de
---.--.. ---..-.-- .. .. .
sua desua
12.4.6. Medida cautelar
Assimco.mo. na direta, 0. Supremo.Tribunal Federal por
m_aioriaah&QhJtade,seus pe,s!idode
$LQJieQJAtlc.......
Po.rem, co.mo. 0. pedido.na declaratoriae pelaconstitucio.nalidade
dano.rma (ao. co.ntrano. do. pedido. em direta), ecerto que0. alcanceda
medidacautelaremADC sentdistinto.. Afinal, se0. auto.rdaADC requer0.
reco.nhecimento.daco.nstitucio.nalidadedaleio.Uatono.rmativo.,Daofazsentido.
0.Supremo.TribunalFederal,ao.co.ncederamedidacautelar,suspenderavigencia
dano.rma,co.mo.fazem direta.
Emrazao. dessa quanto. ao. pedido., a medidacautelaremADC
co.nsistiranadetermina<;ao.dequeo.Sjuizeseo.Stribunaissuspendam0 julgamento.
do.Spro.cesso.squeenvo.lvama daleio.Udo. ato.no.rmativoo.bjeto.da
ate0. julgamento.definitivo.daADepelo.Supremo.TribunalFederal.
81
81 Lei n
Q
9.868/1999, art. 21 .
. . . . . . . . . . . . . . . .
VICENTE PAULOIt. MARCELO ALEXANDRINO 129
Observa-se que na declaratoria de constitucionalidade a eficacia da
medida cautelar nao implica suspensao da norma objeto da ja que nesta
0 pedido e justamente 0 reconhecimento daconstitucionalidadeda norma.
A medida cautelar consistira numa para que os demais 6rgaos do
Poder J udichirio suspendam 0 julgamento dos processos que envolvam a
da lei ou do ato normativo ate a do merito da pelo
Supremo Tribunal Federal.
A par disso, 0 Pretorio Constitucional firmou entendimento de que a
declarat6ria de constitucionalidade possui efeito
todos os demais orgaos do Poder Judiciario e a
Publica direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal.
Assim, 0 provimento cautelar deferido pelo Supremo llibunal Federal,
em sede de declarat6ria de constitucionalidade, alem de produzir eficacia
erga omnes. reveste-se de efeito vinculante, relativamente aos demais 6rgaos do
Poder Judiciano e a Publica direta e indireta, nas esferas federal,
estadual e municipal.
A eficacia vinculante, que qualifica tal decisao - precisamente por derivar
do vinculo subordinante que lhe e inerente -, 0 uso d{reclamaCaQ)
perante a Corte Suprema, e da d@Gis39
esse Tr!P_t.!!!al. forem
Determina a lei que uma vez concedida a medida cautelar, 0 STF fara
publicar em sec;ao especial do Diario Oficial da Uniao a parte dispositiva da
decisao, no dias, devendo 0 Tribunal pro ceder ao julgamento da
). "--""....... '-.
ac;ao no prazo
Como se ve, 0 legislador ordinario estabeleceu urn prazo limite de
-j>
e oitenta dias para a eficacia da medida cautelar concedida em ac;ao declaratoria
de const1tiiCionalidade, determinando que, vencido esse prazo sema
de merito do Supr:ell!o Trib!:!J1al

Entretanto, na pratica, essa regra nao tern sido aplicada pelo Supremo
Tribunal Federal. Deveras, 0 Tribunal tern reconhecido a eficacia vinculan:t;da
medida cautelar concedida em declarat6ria de constitucionalidade mesmo
ap6s 0 esgotamento desse prazo de cento e oitenta dias. Urn exemplo de nao
desse prazo limite foi 0 que aconteceu com a declarat6ria de
constitucionalidade n
ll
4 (ADC n
2
4/DF). Nessa 0 Supremo Tribunal Federal
deferiu, em parte, a medida cautelar requerida, em 11.02.1998. Portanto, pela
82 Lei n12 9.868/1999, art. 21, paragrafolinico.
...........,. .. ...
130 CONTROLE DE CONSTITUCIONAUOAOE
literalidade do paragrafo Unico do art. 21 da Lei n
ll
9.86811999, a eficacia dessa
medida teria se esgotado no mes de agosto de 1998. Porem, sete anos ap6s a
concessao da medida cautelar, a Corte Suprema julgou procedente, em
03.02.2005, interposta contra decisao da III Vara Federal da
Judiciana do Estado de Goias que atentou contra a autoridade do decidido
liminarmente na ADC nQ 4.
83
Essa regra, que estabelece 0 prazo limite de eficacia da cautelar concedida
em ADC, nao foi estendida a cautelar concedida em ac;ao direta de
inconstitucionalidade, que continua tendo eficacia por prazo indeterminado,
ate a apreciac;ao de merito pelo Supremo mbunal Federal.
Ressalvadas essas aplicam-se aADC as mesmas regras
estudadas sobre a concessao de medida cautelar em direta, tais como:
exigencia de maioria absoluta para a concessao da medida, salvo no periodo de
recesso; momenta do inicio da produc;ao de efeitos da medida etc.
12.4.7. Nao-atua<;odoAdvogado-GeraldaUniao
o Supremo Tribunal Federal afastou a obrigatoriedade de citay3Q do
Advogado-Geral da Uni30 no processo de ADC, entendendo que nessa
porquanto se esteja bus cando exatamente a preservacao da presuncao de
constitucionalidade do ato que e seu objeto, nao ha r,azao para que este 6rgao
atue como defensor dessa mesma presuns;ao nao visa a atacar 0 ato, mas
-siIDa defende-Io). Assim, nao se aplica it ao declarat6ria de
o art. 103, 3
2
, da Constituic;ao.
12.5. dedescumprimentodepreceito
fundamental --
12.5.1. Introdu<;o
A previsao constitucional para que 0 Supremo mbunal Federal aprecie
ato que atente contra preceito fundamental decorrente da Carta da Republica
esta no art. 102, 12, nos seguintes termos:
de descwnprimento de preceitofundamental decorrente
desta Constituic;ao sera apreciada pelo Supremo llibunal Federal,
na fonna da lei." -
83 Rei AgR 2.416/GO. reI. Min. Cezar Peluso. 03.02.2005.
.............
VICENTE PAULO. MARCELO ALEXANORINO
Iii
131
o dispositivo sobretranscrito - exemplo tlpico de norma constitucional
de eficacia limitada - somente recebeu do legislador ordinario a necessaria
regulamentac;ao com 0 advento da Lei nQ. 9.882, de 3 de dezembro de 1999. Essa
lei dispoe sobre 0 processo e julgamento da chamada argiiic;ao de
descumprimento de preceito fundamental - ADPF, nos termos a seguir
explicitados.
. A ADPF vern completar 0 de controle de
vez que a competencia para sua apreciac;ao e originaria e
';xclusiva do Supremo Tribunal Federal.
Nos termos em que foi regulada aAD PF pelo legislador ordinario, questOes
ate entao nao passiveis de apreciac;ao nas demais ac;oes do conttole abstrato de
constitucionalidade (ADIn e ADC) passaram a poder ser objeto de exame.
-----p Os exemplos mais not6rios sao a de ..
normativos municipais d(i. C:, q
ac;ao quando houver controversia envolvendo direito pre-constitucional. Ainda,
impende observar que aAD.EEnao se restringe aapooc;hu;30 de atos
podendo, por meio que _
resulte lesao ou de
Eeaemr.::-
Nao deixa duvida a esse respeito 0 art. 12 da Lei nl! 9.882/1999:
'l\rt. 12A argilic;ao prevista no III do art. 102 da Constituic;ao Federal
sera proposta perante 0 Supremo Tribunal Federal, e tera por objeto
evitar ou reparar lesao a de ato dO
Pgder
Paragrafo Unico. Cabeni tambem argiiic;ao de descumprimento de
preceito fundamental:
I - quando for relevante 0 fundamento dacontroversia constitucional
sobre lei ou ato normativo federal, estadual ou municipal, inclufdos
ollteriore!a Constituis:ao;
II - (VETADO}."
Pensamos ser essa a mais relevante alterac;ao introduzida no nosso SIstema
de controle concentrado de constitucionaIidade pela ADPF: a de.
...mec3uismo de afericao abstrata, pelo SupremoTribunal Federal, dalegitimidade
r---do direito do
controle ate entao inviavel no ambito dos processos objetivos de fiscalizac;ao
da constitucionalidade integrantes de nosso ordenamento.
Com efeito, ate a instituic;ao da argilic;ao de descumprimento de preceito
fundamental, 0 direito municipal e 0 dire ito pre-constitucional nao podiam ter
CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE
a sua validade em abstrato impugn ada perante 0 Supremo Tribunal Federal.
Isso porque a ac;ao direta de inconstitucionalidade s6 admite como objeto leis
e atos normativos federais e estaduais, e a ac;ao declaratoria de
constitucionaIidade so e instrumento idoneo para aferic;ao de direito federal,
exigindo 0 STF, em ambos os casos, que 0 direito seja editado sob a egide da
atual Carta Politica (normas pos-constitucionais).
Ademais, cabe salientar que as decisoes proferidas pelo Supremo Tribunal
Federal em sede de ADPF sao dotadas de eficacia ergaQ1Jtn.es e
o que significa dizer que as orientacoes firwadas.pela
teor

12.5.2. A iutinem. e i incidental
1., - --------_
A doutrina patria acerca do instituto em embora nao seja
abundante, e homogenea ,quanto aexist,encia, na Lei n
2
9.882/1999, de previsao
modalidades distintas l!!lliLargiiiao autonoma, com natureza
de ac;ao, e outra incidental ou paralela, que pressupoe a existencia de uma ac;ao
original em func;ao da qual os legitimados ativos para a propositura da ADPF
(como veremos, a lei atribuiu legitimac;ao ativa as mesmas pessoas, 6rgaos e
entidades integrantes do rol de legitimados ao ajuizamento daADln, constante
do art. 103 da CF188) podemsuscitar a argilic;ao, levando a materia constitucional
aapreciac;ao direta do Supremo Tribunal Federal.
A esse respeito, vale transcrever esta passagem da lavra do Professor
Carlos Mario da Silva Velloso:
"0 art. 1!1, caput, da Lei nil 9.882, de 3.12.99, cria a argilic;ao autonoma, com a
natureza de ac;ao, que podera ter como objeto ato do Poder PUblico, federal,
estadual oumunicipal. Edizer, nessa ac;ao podera ser impugnado ato do Poder
Publico, a fim de evitar ou reparar lesao a preceito fundamental inscrito na
Constituic;ao.
Estabelece, em seguida, 0 paragrafo Unico do referido art. 19.:
'Paragrafo Unico. Cabera tambem argilic;ao de descumprimento de preceito
fundamental:
I - quando for relevante 0 fundamento da controversia constitucional sobre lei
ou ato normativo federal, estadual incluidos os anteriores a
Constituic;ao: ' _C
Tem-se, ai, hipotese de ac;ao incidental, que pressupoe a existencia de
controversia constitucional relevante sobre lei ou ato normativo federal,
estadual ou municipal, inclufdos os anteriores a Constituic;ao.
. . . . . . . . . . . . . . . .
VICENTE PAULO .. MARCELO ALEXANDRINO 132
133
Emsintese: 0 art.12e seuparagrafoUnico,daLein29.882/99, criamdoistiposde
argiliodedescumprimentodepreceitofundamental:a)aargili.-;aoautonoma
eb)aargilioincidental.Nessesentidodecidiu0 Supremo1iibunalFederal,na
ADPFnl!.3-Ceara(questaodeordem),Relator0 MinistroSydneySanches."
Issonaosignifica,entretanto,queexistaumaADPFdenaturezaobjetivae
outra,aincidentalouparalela,denaturezasubjetiva.0 STFeamaiorparteda
doutrinasomente objetiv<1. sempartesem
sentido pr6prio, sempossibilidade de discussao oututelade interesses
subjetivos.Ocorreque,nocasodaADPF controversiaconstitucional
relevanteseoriginaemRrocessos. quais estao, aisim, sendo
discutidosinteressessubjetivos.Nocasodeurndoslegitimadosapropositura
daADPF entenderqueacontroversiaconstitucionalsuscitadanosprocessos
concretos e relevante podeni, entao, propora argiiic;ao ditaincidentalou
J
paralela,sendo-lhefacultado,ainda,requererliminar,que"poden!consistirna
determinac;aodequejuizesetribunaissuspendam0 andamentodeprocesso
:JI
ouosefeitosdedecisoesjudiciais,oudequalqueroutramedidaqueapresente
(,.
relac;ao coma materiaobjeto daargilic;ao de descumprimento de preceito
fundamental,salvosedecorrentesdacoisajulgada".84
I Caberepisar 0 incidenteDaopode,deformanenhuma,serprovocado
II'
'Ii. .. .. ... a.r.elevante .
controversia 0 caso, aADPF seraajuizada, comopec;a
!'" {
E.'E: art.103).-- J
..
Reforc;a0 entendimentodequeaLeinll. 9.882/1999 previuumaADPFde
i:!'
1Q deseuart.62,aoestatuirqueliseentendernecessario,
I: ...
J!
Qyviraspartesnosprocessosqueensejaramaargiiic;ao". Ora,
estaclaranessareferendaa"processosqueensejaramaargiiic;ao"apossibilidade
de a ADPF serpropostaa partirde ac;oes concretas, nas quaishapartes

...

propriamenteditas,discutindointeressessubjetivos.Taisinteresses,entretanto,
...
rtl
naoseraodeformaalgumaapreciadosnoambitodaADPF; nestasomente;-

:1
.. .. de ...
i!

SobreessamodalidadedeADPF, ditaincidental,previstanoindsoJ-do
paragrafotinicodoart.1 Q, 0 ProfessorWalterClaudiusRothenburg,ap6safirmar
a predominanciadanaturezaobjetiva daADPF, preleciona, emtrecho de
excepcionalclareza:
"Ademais,aargili.-;aopermiteque0 controledeconstitucionalidadegenerico,
apreciando a validadedoatocomefeitos extensivos, ocorracombaseno
B4 Lein
2
9.882/1999, art. 52,3
Q

........,. .......
CONTROLE DE CONSTlTUCIONAUDADE
exame de urn caso especffico, enriquecendo nosso sistemacom uma
modalidadedireta(concentrada)decontroleconcretodeconstitucionalidade.
Ate entao, ouesse conhecimentoimediatoocomadesvinculado de caso
especffico(em tese, pormeiode abstratadeconstitucionalidade),
ouaquestaoconstitucionalsurgialigadaaocasoespecificoeeraapreciada
pelojuizonaturaImentecompetente(controledifusodeconstitucionalidade),
podendochegaraoSupremoTribunalFederal,amaisdasvezes, apenasem
grauextremoderecursoextraordinario."
Eimportanteressaltar,todavia,quenojulgamentodaADInnil 2.231-DF,
Ministro NeridaSilveira, relator, proferiuvoto contranoapossibilidadede
criac;ao,pelolegisladorordinano,deumaargOic;aoincidental.as0julgamento,
entretanto,aindanaofoiconcluido.
12.5.3. ObjetodaADPFeconteudodopedido
oart.IIIdaLeinil9.882/1999 possui0 seguinteteor:
'M.12Aargili.;aoprevistano 1.11 doart.102daConstitui.-;aoFed-
eralserapropostaperante0 SupremoliibunalFederal,eterapor
objetoevitarourepararlesaoapreceito de
atodo ------ ---.---
ParagrafoUnico.

I-quandoforrelevante0
federnl,estad.u.a!
..
Aargiiic;ao,dessarte,ternpotencialmentecomoobjeto:
a) (ouomissao) doPoderPUblico, incluidososnaonormativos,
qUe-acarretelesaoouameac;adelesaoapreceitofundamentaldecorrenteda
Constituic;ao,visandoaevitaroureparartallesao;
b) leiseatosnormativosfederais,estaduaisemunicipais(etambemosdistritais,
inclusiveos editados comJulcronascompetenciasmunicipais do DF),
abrangidososanteriores1lConstituic;ao,desdequeexistaacercadesua
aapJica-;aoouanao
aplicac;aoaessesatos impliquelesao00arIfeac;a delesao a preceito
fundamentaldecorrentedaConstitui-;ao.
Observa-sequeaprimeirahip6tesecuidadea-;aoemfacedeatoingenere
praticadopelo Poder (ou ueestejanaiminenciadeserpraticado,
hip6teseemqueteremos ADPFpreventiva) abrangendo,ainda,as omissoes
doPoderPUblicoqueacarretemviolac;aodepreceitoconstitucionalfundamental.
85 AOIMC 2.2311DF, reI. Min. Nan daSilveira. 05.12.2001
...............
VICENTE PAULO"MARCELO ALEXANDRINO
134
135
!l"
Impende anotar que 0 legislador estabeleceu a possibilidade de ADPF
preventiva, ao dispor que sera cabivel a ac;ao para "evitar" lesao a preceito
fundamental. :::=:-
Na segunda hipotese permite-se aferir, in abstracto, a validade de lei ou
ato normativo federal, estadual ou municipal, anteriores ou posteriores a
Constituio, sobre os quais exista controversia judicial que tenha fundamento
relevante, e desde que, em razao dessa controversia, ou da aplicac;ao ou nao
aplicac;ao do ato, esteja sendo violado preceito fundamental.
Conforme acima ressaltado, ate a regulamentac;ao daADPF, 0 controle da
constitucionalidade das normas municipais em face da Constitui;ao Federal
somente era efetivado na via incidental, quando, por meio do recurso
extraordinario, a controversia chegava ao conhecimento do Supremo Tribunal
Federal. Nao havia hipotese de se levar, diretamente, aapreciac;ao da Corte
Suprema controversia sobre direito municipal.
,-p A Lei n2 9.882/1999 mudou essa situac;ao, ao permitir que se leve,
da


...
-----D Houve tambem altera;ao no que se refere aaferic;ao da legitiroidade das
normas anteriores avigente Constitui;ao, do chamado direito pre-constitucional, -
agora passivel de controle abstrato perante 0 Pretorio Excelsol na viadaADPF,
.Que, tambem, __ __
de a
,
Comrelac;ao apossibilidade de apreciac;ao de atos normativos municipais
em sede de ADPF, Gilmar Ferreira Mendes observa:
"Ao contnirio do imaginado por alguns, nao sera necessario que 0 STF aprecie
as questoes constitucionais relativas ao direito de todos os Municipios.
relevantes, bastaraque forc;a vinculante.
Se entendermos, como parece recomendavel, que 0 efeito vinculante abrange
tambem os fundamentos determinantes da decisao, poderemos dizer, com
tranqiiilidade, que nao apenas a lei objeto da declara;aoae
inconstitucionalidade no Municipio W. mas toda e qualquer lei municipal de
identico teor nao mais poderao ser aplicadas."
Cabe ressaltar que, em func;ao do principio da subsidiariedade (adiante
estudado), esta sujeitCLa ADPE os"atos norinativos federais e estaduais
(bem como os distritais editados no uso das competencias estaduais do DF)
. . ... .. . . . . . . . . . .. . .
CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE

pos-constitucionais nao poderao ser objeto da argili;ao, porque e possivel sua
impugnac;ao mediante aftao direta de inconstitucionalidade. Tambem nao pode
aADPF ser utilizada para pedir a declara;ao de constitucionalidade de lei ou ato
normativo federal pos-constitucional, jaque tais atos podem ser objeto de ADe.
ver, 9bjeto.deADPF
de F.edera;ao, pois __s..E!rj!!}I!ll.wla.qOs por
'meio de>II! (0 STF so admite ADIn contra ato normativo, federal ou
estadual, autonomo, ouseja, que nao tenha sido editado emfuno de nenhuma
lei, ofendendo diretamente a Constituic;ao).
Ainda, deve-se atentar que a ADPF, na hipotese prevista no caput do art. 12
da Lei n
2
9.882/1999 C"evitar ou reparar lesao a preceito fundamental, resultante
de ato do Poder Publico"), nao se restringe aimpugnac;ao de atos normativos,
mas abrange, tambem, quaisquer atos nao normativos (atos concretos, atos de
execu;ao, atos materiais) do Poder Publico, desde que, deles, resulte lesao ou
ameac;a de lesao a preceito fundamental decorrente da Constituis:ao. Efirme,
nesse sentido, a posiftao do Supremo Tribunal Federal.
86
Entendemos que a expressao "ato do Poder PUblico" abrange nao s6 os
atos (bern como as omissoes) dos orgaos estatais e das entidades integrantes da
Administra;ao Publica, mas tambem os atos de particulares que estejam
exercendo, por qualquer parcela de Poder Publico, analogamente ao
que ocorre no caso da impugnac;ao de "ato de autoridade" mediante mandado
de seguran;a. Dessa forma, atos praticados, por exemplo, por concessionarias
de servi;o publico, desde que impliquem lesao a preceito fundamental e nao
exista outro meio eficaz de sanar a lesividade (esta Ultima condio decorre do
principio da subsidiariedade) sao, em tese, passiveis de aprecia;ao em sede de
argiiiftao de descumprimento de preceito fundamental.
o Tribunal Federal deixou assente que a expressao "ato do Poder
Publico" inclui os atos politicos: Estes nao sao passiveis de impugna;ao
judicial, des de que praticados dentro das esferas de competencia e nas hipoteses
delineadas, em conformidade com as formalidades
prescritas na propria sob penade afronta ao principio da separao
dos Poderes. Com base nesse entendimento, 0 Tribunal nao conheceu uma
ADPF em que se alegava Violac;ao a preceito fundamental por veto do chefe do
Executivo a projeto de lei. 87
Ainda sobre 0 assunto, __ ,
de que os ep-llnciados das st1mulas do STF nao podem ser concebidos como
86 ADPF 1/RJ, rei. Min. Neri da Silveira, 03.02.2000.
87 ADPF 1/RJ, reI. Min. Neri da Silveira, 03.02.2000.
. . . . . . . . . . . . . . . .
VICENTE PAULO &. MARCELO ALEXANDRINO
137
------
atos do fundamental. ss 0 Tribunal deixou
os enunciados das stimulas apenas sintetizadas de
orienta<;oes reiteradamente assentadas pela Corte, cUja revisao deve ocorrer de
forma paulatina, e que, por isso, nao se enquadram como atos do Poder Publico
lesivos a preceito fundamental, atacaveis na via da ADPF.
Como acima aludido, 0 novo instituto podera ser utilizado, tambem, para
.controle da omj.s.saQ inconstityciQoaJ,. a lesao a
podera advir da inercia do legislador em regulamentar direito previsto na
Constitui<;ao Federal. Embora a ADPF seja regida pelo principio da
Jlue ..
real, a lesa() ameas:a. d,e
lesao decorrente do ato mmu@ado -, 0 STF # acerca do seu
cabimento em face de omissao do Poder Publico. Entendeu a Corte Suprema
que 0 outro meio processual existente em nosso ordenamento - a a<;ao direta
de inconstitucionalidade por omissao nao se enquadra como medida
verdadeiramente eficaz a lesao, em razao dos efeitos da decisao nela
proferida.
S9
Quanto ao pedido, parece-nos que, nas duas hip6teses de cabimento da
argiii<;ao de descumprimento de preceito fundamental, podera ele ser pelo
reconhecimento da constitucionalidade ou da inconstitucionalidade do ato ou
.. _ norma, desde que comprovada a lesao a preceito
a existencia de relevante controversia constitucional,
1 na segunda hip6tese) ..--------------
..... ---_.-
Com efeito, entendemos que, na primeira hip6tese de cabimento da
argili<;ao de descumprimento de preceito fundamental ato do Poder Publico
que acarrete lesao a preceito fundamental-, essa lesao podera advir tanto da
aplica<;ao de uma lei inconstitucional, quanta da nao-aplica<;ao de uma lei
constitucional. No primeiro caso,.. 0 pedido seria pelo reconhecinltmto da
inconstitucionalidade da lei, a fim de afastar-se, com eficacia geral, a sua
aplica<;ao, salvaguardandoo preceito fundamental ofendido; no segundo caso,
o pedido seria pela declara<;ao da constitucionalidade da lei, para 0 fim de
tornar obrigat6ria, com eficacia erga omnes, a sua aplica<;ao, em prote<;ao ao
preceito fundamental violado.
o mesmo raciocinio poderia ser adotado, tambem, na segunda hip6tese
de cabimento da argiii<;ao de descumprimento de preceito fundamental
relevante controversia constitucional sobre lei ou ato normativo federal, estaduaI
SS ADPF AgR 8OIDF, reI. Min. Eros Grau, 12.06.2006.
as ADPF 4/DF, reI. Min. Octavio Gallotti, 17.04.2002.
. .. . .. . . . .. . . .. .. . . .. .
CONTROLE DE CONSTITUCIONAUDADE
138
ou municipal-, requerendo 0 autor 0 reconhecimento da constitucionalidade
ou da inconstitucionalidade da norma objeto da controversia
Caso essa orienta<;ao prevale<;a no ambito do SfF, representaria ela mais
uma inova<;ao introduzida pela argiii<;ao de descumprimento de preceito
fundamental no nosso controle de constitucionalidade, que passaria a permitir
a solicita<;ao, perante 0 STF, da declara<;ao de constitucionalidade do direito
estadual e municipal, medida ate entao inexistente no nossosistema objetivo
de fiscaIiza<;ao da constitucionalidade das leis, haja vista que aao declarat6ria
de constitucionalidade (ADC) s6 admite como objeto direito federal.
12.5.4. Preceito fundamental
ALei n2 9.882/1999 nao enumerou as normas constitucionais que devem
ser consideradas "preceitos fundamentais" cuja lesao enseja a propositura de
ADPE
Pensamos que a utiliza<;ao da palavra "preceito" em Vel de "principio"
teve como objetivo evitar que 0 conceito a ser delineado pela doutrina e
jurisprudencia acabasse restrito aos principios fundamentais armlados no Titulo
I da Constitui<;ao Federal. Alem disso, a utiliza<;ao de uma expressao mais
generica, "preceito", permite que sejam abrangidos pelo conceito nao s6 os
principios, mas tambem as regras, em g.ualquer desde que possa

Outro ponto relevante assinalado pela doutrina em geral diz respeito ao
fato de 0 texto constitucional mencionar "preceito fundamental, decorrente desta
Constitui<;ao", 0 que estaria a denotar que nao e necessano que se trate de uma
norma expressa, prQtegida,s-RJa ADPF tambem a.s impli'c;itas p
mirur..da Carta Po1ftigt,..
Concordamos com essa posi<;ao. Parece-nos acertada a conclusao de que se
possa enquadrar uma nonnaconstitucional implicita como p.rece.itofundamental
decorrentenaConstitui<;ao.
o Supremo, ele :pWpA{M;gmpgte-
.. ..
.2-ec.orr.entes da ..
de preceiio perante a
',. .... """, . . -
90 ADPF 1/RJ, rei. Min. Ned da Silveira, 03.02.2000, de cuja ementa extrai-se 0 seguinte trecho:
"Compete ao Supremo do que se h8 de compreender, no sistema
.--------.--
. .. . . . . . . . . . .. . . . .
VICENTE PAULO. MARCELO ALEXANDRlNO
139
11'1
r
:1
ValeregistrarquedovotodoMinistroNeridaSilveira,relatornaADPF
nlll-RJ,constaumacitac;aodeOscarDiasCorrea(in de1988,
con:tIibuiC;ao 1'1 ed., ForenseUniversitaria, 1991),abaixoreproduzida,

validacomoorientac;aogeral:
"Parece-nos,porem,que,desdelogo,podemserindicados,porque,pelopr6prio
texto,naoobjetodeemenda, e,menosainda, aforma
federativadoEstado,0 votodireto,secreto,universaleperi6dico;a
dospoderes,osdireitosegarantiasindividuais.Destaforma,tudo0 quediga .
para0 sertiQ.9.-C
o
DlU.pIec.eitQS
fiUiaamentais.Alemdisso,adriiIta'::se:osprincfpiosdoEstadodemocnitico,
-valedizer,soberania,cidadania,dignidadedapessoahumana,valoressociais
do trabalho, livreiniciativa, pluralismopolitico; os direitosfundarnentais
individuaisecoletivos;osdireitossociais;osdireitospoliticos,aprevalencia
dasnormasrelativasa politicoadministrativa;a de
competenciasentreaUniao,Estados,DistritoFederal,Territ6rioseMunicfpios;
entreLegislativo,ExecutivoeJudiciario;a derendas;asgarantias
daordemeconomicaefinanceira, nosprincfpiosbasicos; enfim, todosos
preceitosque,assegurandoaestabilidadeeacontinuidadedaordemjuridica
democratica,devamsercumpridos."
Semelhanteealic;aodoinsigneProfessorGilmarFerreiraMendes,para quem:
liE muitodificilindicar,a priori, ospreceitosfundamentaisda
passiveisdelesaotaogravequejustifique0 processoejulgamentoda
dedescumprimento.
Nao haduvidadequealgunsdessespreceitosestaoenunciados, deforma
explicita,notextoconstitucional.
Assim,ninguempoderanegaraqualidadedepreceitosfundamentaisdaordem
constitucionalaosdireitosegarantiasindividuais(art.52, dentreoutros).Da
mesmaforma, naosepoderadeixardeatribuiressa aosdemais
princfpiosprotegidospelaclausulapetreadoart.60, 4
Q
, daCF: 0 principio
federativo,a dePoderes0 votodireitouniversalesecreto.
Poroutrolado, a pr6pria explicitaos chamados'prtn'cipios
sensiveis',cuja podedarensejoa de federal
nosestados-membros(art. 34,VII).
Efacildeverqueaamplitudeconferidaasclausulaspetreaseaideiadeunidade
de (Einheit derVerfassung) acabampor colocarpartesignificativa
da soba dessasgarantias."
12.5.5. Subsidiariedade da ADPF
o art.4Q, 1.11, daLeinll9.882/1999 trazimportanteregra,segundoaqual:
"Naoseraadmitidaarl@.s:ao depreceito
-f>
.'
.... _1
. . . . .. . . . . . . . . . . .
CONTROlE DE CONSTlTUCIONAUDADE
140
olegisladorordinario, portanto, conferiua __
JLX-Gf,pciQna
l

J2Q.ssfvelsanaralesividadedoatoquesequeri,m.Q!!m<
-.Qe tanto. -
Parteconsideraveldadoutrina (GilmarFerreiraMendes,Ce1so Ribeiro
Bastos,DanielSarmento,entreoutros)apontaparaanecessidadedenaoseadotar.
umainterpretac;aoliteraldocitado1
2
doart 42daLeinll9.882/1999. Issoporque,
emnossoordenamentojuridico.seforlevadoem contatodoequalquermeio
processualexistente,semprehaveraalgummediante0 qualsepossa impugnar 0
ato quese entendaestarofendendoounaiminenciadeofenderpreceito
fundamental. Paraessesautores, caso0 dispositivoemcomentosejatornado
comexcessivorigor,aADPFrestaraquaseinteiramente despidade aplicabilidade.
GilmarFerreiraMendespropugnaqueserestrinja0 dispostono I!!do
art4Q daLei nll 9.882/1999 aocontroleabstratodeconstitucionalidade,vale
dizer,a leituradaregraemestudodeveriaseralgacomo:"nanseraadmitida
argilic;ao del!Le.,eitoft.lJldawental \>
. .1
comessaposic;ao 0 ProfessorDaniel
Sarmento,paraquemaADPFconstitui"instrumentodestinadoprimacialmente
it garantiaobjetivadaordemjuridica" e,portanto,somentediantedeac;oesem
queadecisaoproferidapossuaeficlciageral(erga omnes) evinculantecaberia
cogitardaincidenciado 12doart.4lldaLeinll9.88211999.
Outrosconstitucionalistas,comoCelsoRibeiroBastos,defendemque0
fatortemposejalevadoemconsiderac;aoparaefeitodeverificarseexistcoutro
meioeficazdesanara lesao.Assim,dadaumacertasituac;ao,casonaoexista
umaac;aoaelarelativaemquecaibaaconcessaodeliminar,sesomentecoma
decisaofinalpuderserefetivamentereparadaalesaoa preceitofundamental
decorrentedaaludidasituac;ao,por inexistiremrecursoscomeficaciasuspensiva,
ademora ateaobtenc;aodoprovimentojudicialefetivoensejaria a da
ADPF, deseobter,emprazomuitomaiscurto,decisaodefinitivacom
efeitoserga omnes evinculantes.
Emquepesemessasopinioes,0 SupremoTribunalFederaliniciaJmente
naoadotouatesesegundoaqualsomentedeveriaseraferidaainexistenciade
outromeioeficazparasanaralesividadenoambitodasac;oesintegrantesdo
controleabstratodenonnas.Pormaioria,adotou0 Pret6rioExcelsoa tesede
quea existenciadequalquerac;ao eficazparasanara lesividadeimpediria0
ajuizamentodaargilic;ao.Nessesentido,0 STFnegouconhecimentoadiferentes
argiiic;oes dedescumprimentode preceitofundamentalporentenderque
existiam,nocontextodelineadonaquelasac;oes,outrosmeiosprocessuais,tais
como0 mandadodeseguranc;a,aac;aopopulare0 recursoextraordimirio(que
VICENTE PAULO & MARCELO ALEXANDRINO
141
admitema possibilidadedeoutorgacautelardeefeito aptosa
_neutralizarasupostalesividadedosatosim.puglladosY! -- -------- __J .- --
Emjulgadosposteriores, entretanto, 0 SupremoTribunalFederalvern
perfilhandoa propugnadaporGilmarFerreiraMendes,segundoa
quala aferiodaexistenciadeoutromeioefetivoparasanaralesividadeda
pretensamenteofensiva a preceito fundamental deve serfeita,
essencialmente,noambitodasa(:oesintegrantesdocontroleabstratodenormas.
PensamosserparadigmaticaaADPF-MCn
Q
33-PA,reI.Min.GilmarMendes,
de29.10.2003,maistardecitadacomoprecedentepelaCorte(comoocorreuna
ADPFnQ54-DEreI.Min.MarcoAurelio,27.04.2005),naqualfoibrilhantemente
expostaareferidaconcep(:aodesubsidiariedade.1i:anscrevemostrechodovoto
condutorque,porsuaexcepcionalclareza,dispensamaiorescomentcirios:
"Assim, tendoemvista0 carateracentuadamenteobjetivo daargiii<;ao de
descumprimento,0 jufzodesubsidiariedadehadeteremvista,especialmente,
osdemaisprocessosobjetivosjaconsolidadosnosistemaconstitucional.Nesse
caso,cabivelaa<;aodiretadeinconstitucionalidadeoudeconstitucionalidade,
naoseraadmissivelaargiii<;aodedescumprimento.Emsentidocontrmo,nao
sendo admitidaa utiliza<;ao dea<;oes diretas de constitucionalidadeoude
inconstitucionalidade istoe, naoseverificando aexistenciademeioapto
parasolveracontroversiaconstitucionalrelevantedeformaampla, gerale
imediata -, ha de se entender possivel a utiliza<;ao da argiii<;ao de
descumprimentodepreceitofundamental.
E 0 que ocorre, fundamentalmente, nos casos relativos ao controle de
legitimidadedodireitopre-constitucional,dodireitomunicipalemface da
Constitui<;aoFederalenascontroversiassobredireitopos-constitucionalja
revogado oucujos efeitosjaseexauriram. Nesses casos, emface do nao-
cabimentodaa<;ao diretadeinconstitucionalidade, naohacomodeixarde
reconheceraadmissibilidadedaargiii<;aodedescumprimento.
Tambem e possivelqueseapresenteargiii<;ao de a
pretensaodeverdeclaradaaconstitucionalidadedeleiestadualouJlI'ilnicipal
quetenhasualegitimidadequestionadanasinstfulciasinferiores.Tendoem
vista 0 objetorestrito daa<;ao dec1aratoriadeconstitucionalidade, nao se
vislumbra aquimeio eficazparasolver, deforma ampla, geral e imediata,
eventualcontroversiainstaurada.
A propriaaplica<;aodoprincipiodasubsidiariedadeestaaindicarqueaargili<;ao
de descumprimentohadeseraceitanoscasosqueenvolvama aplica<;ao
diretadaConstitui<;ao- alega<;aodecontrariedadeaConstitui<;aodecorrente
dedecisaojudicialoucontroversiasobreinterpreta<;aoadotadapeloJudicimo
_quenaoenvolvaaaplica<;aodeleiouatenormativoinfraconstitucional.
Da mesma forma, controversias concretas fundadas na eventual
inconstitucionalidadedeleiouatonormativopodemdarensejoauma pletora
dedemandas,insoluveisnoambitodosprocessosobjetivos.
91 ADPF 3/CE, reI. Min. Sydney Sanches, 10.05.2000; ADPF 17/AP, reI. Min. Celso de Mello,
05.06.2002.
.............................
CONTROlE DE CONSTITUCIONAUDADE
142
Nao se podeadmitirque aexistenciadeprocessos ordin3rios e recursos
extraordinarios deva excluir, a priori, a utiliza<;ao da argiii<;ao de
descumprimentodepreceitofundamentalAteporque0 institutoassume,
entrenos,feicraomarcadamenteobjetiva.
Nessaship6teses,anteainexistenciadeprocessodeindoleobjetivaaptoa
solver, deumavez portodas, a controversiaconstitncional, afigura-se
i!tteiramenteaplicavelaargiliodedescumprimentodeJnCeitofundamental.
Equeasaesordin3riase0 propriorecursoextraordinarionaoparecem,as
maisdasvezes, capazesderesolveracontroversiaconstitucionaldeforma
geral,definitivaeirnediata.AnecessidadedeinteIpOsi<;iodeumapletorade
recursosextraordinanosidenticospodera,emvenlade,constituir-seemamea<;a
aolivrefuncionamentodoSTFedaspropriasCortesordimirias."
Emsintese,.somosdeopiniaodequeaposit;iodominantenoSupremo
ThibunalFederal,atualmente,epelo ...Jllla:o@.
a qa quese
sanada ..g.as abstratode
de
dizer, a subsidiariedadea queserefere 0 1Q do
-ai1:J2aa-Lei;}2 1'999deveseraferida,essencialmente,emfacedas
objetivasdo controledeconstitucionalidade, atenuando-sea que
decorreriadaliteralidadedodispositivO.
92
Parafinalizarestet6pico,consideramosoportuno,ainda,registrarque_a
..!!atureza dede!:lcUInruirnentQ..9.e)2receito
acarre!!,.. a
..
cO:fi?:q (seforcabivel
v-'o'usodessaoutra decontroleabstrato,elapreVaIecerasobreaADPF, em
decorrenciadasubsidiariedadedesta). comoessaocorreuporocasiao
da daADPF nQ 72-PA, reI.Min. EllenGracie,emquestaodeordem
julgadaem12 dejunhode2005, naqualsedecidiuconhecera citadaADPF
com), diretadeinconstitucionalidade,determinando-seasua
comdADI n
Q
3.513.
93
Evidentemente,emcasosquetais, aconversaos6sera
possivelseosrequisitosexigidospara0 naqualsepretenda
sejaconvertidaaADPF tiveremsido cumpridos;assim, nocaso descrito, a
conversaodaADPFemADIs6foirealizadaporqueestaValIlpresenfesTodasas
necessciriasapropositurada direta.
92 Conforme destacado no julgamento do pedido de medida cautelar na ADPF 77fOF, reI. Min.
Sepulveda Pertence, 21.08.2006, nos tennos seguintes: "Nesse sentido, cumpre destacar que 0
Supremo Tribunal Federal, no tocante aclausula de subsidiariedade inslalada no artigo 4'\ 1
2
, da
Lei nl! 9.882199, tern seguido a orientayao segundo a qual "0juizo de subsidiariedade h8 deter ern
vista, especial mente, os demais processos objetivos ja consofldados no sistema constitucional."
93 Infonnativo STF 390.
. . . . . .. .. . . . .. . .. . .. ..
VICENTEPAULO...MARCELO ALEXANDRINO
143
------
III
JIll
12.5.6. Competencia e
__
,.. conforme expressamente estabelecido
no art. 102, 1
2
, da da Republica.
A nada dispoe, entretanto, acerca da legitimidade ativa para
a propositura daADPF. Antes da legal do instituto, a maioria da
doutrina defendia fosse prevista a mais ampla possivel, a fim de
conferir aADPF de remedio a dos individuos em geral contra
que lhes atingisse, de preceito fundamental decorrente da
AADPF, assim, assumiria natureza de subjetiva, tutelando precipuamente
interesses e direitos subjetivos.
o legislador ordinario, nos incisos I e II do art. 2Q da Lei n2 9.88211999,
havia previsto como legitimados Jegitiwaqos a
.. (inciso I); e "qualquer pessoa
(inciso II).
o Presidente da Republica vetou 0 supratranscrito inciso II do art. 2Q da
Lei nQ 9.882/1999. Com isso,
as mesmas pessoas, orgaos e entidades que podem propor aADln, previstos no
art. 103, incisos I a IX, da
Everdade que permaneceu no texto legal 0 12 do art. 2
2
, nos termos do
qual "faculta-se ao interessado, mediante solicitar a propositura
de de descumprimento de preceito fundamental ao Procurador-Geral
da Republica, que, examinando os fundamentos juridicos do pedido, decidini do
cabimento do seu ingresso em juizo" (foi vetado, entretanto, 0 22 do mesmo
artigo, que possibilitava ao STF caso 0 Procurador-Geral da
Republica decida nao ingressar em juizo). Contudo, esse dispositivo nao confrre
a ninguem legitimidade ativa para propositura de ADPF (0 Procurador-Geral da
Republica ja e legitimado, porquanto integrante do rol do art. 103 daCF188); trata-se,
em vez disso, de uma norma in6cua, haja vista que, caso haja essa
cidadao, 0 Procurador-Gernl da RepUblicanao estara obrigado a propor aaosugerida
rol de foi conferida
uma vez queinapJj10dexa a ser
_ gS subj
e
ti
v
2
s

de AADPF,
.. .... ' .. . . .. . . .. .. ..
aessarte, passa a ser, assim como as demais do controle abstrato, urn
processo de a garantia da ordem
,.. '--J
constitucionallesada ou de lesao por ato do Poder Publico.
.. Pensamos de objetivo da ADPl vega
.. nQ 9.882/1999 nada diz a respeito,
CONTROLE DE CONSTITUCIONAUDADE
144
I
diferentemente do que ocorre na Lei nQ a","..
a de desistl!ncia e expressa.
e, .."""':"""-;
12.5.7. inicial e procedimento
A inicial sera apresentada em duas vias, devendo conter a
do preceito fundamental que se considera violado, a prova da do preceito
fundamental, ec6pia do ato questionado, 0 pedido,
e, se se tratar de ADPF ajuizada com fulcro no inciso I do paragrafo Unico do art. 12
daLei nQ 9.882/1999, a comprovao da existl!ncia de controversia judicial relevante
sobre a do preceito fundamental que se considera vi01ado.
A lei determina que a inicial seja acompanhada de instrumento
de mandato, se for 0 caso. Entendemos, na esteira da de Alexandre de
Moraes, que nao e necessaria a por advogado para os legitimados
arrolados nos incisos I a VII do art. 103 da Federal, porquanto sua
capacidade postulatoria decorre diretamente do texto constitucional. Assim, s6
e exigida a por advogado e, portanto, a de
instrumento de mandato, no caso das entidades enumeradas nos incisos VIII e
IXdo art. 103, a saber, partido politico com no Congresso Nacional
e sindical ou entidade de classe de ambito nacional.
-{7 Como a Lei n2 9.882/1999 nao faz qualquer referencia a prazo para
propositura da A.PF,
sendo poss,ivel seu
tempo;'Ilao,!Il1.R()rt,a a em qlle tenha sido praticado 0 ato indicado como
vlolador preceito decorrellte ...
A inicial sera indeferida liminarmente, pelo relator, quando nao
for 0 caso de de descurnprimento de preceito fundamental, faltar algum
dos requisitos prescritos na Lei nQ 9.88211999, ou for inepta. Da decisao de
/'
da inicial cabera agravo, no prazo de cinco dias.
Apreciado 0 pedido de liminar, se houver, 0 relator solicitara as
as autoridades responsaveis pela pratica do ato questionado, no
prazo de dez dias. Decorrido 0 prazo das 0 relator 0
relatorio, com copia a todos os ministros, e pedira dia para julgamento.
o Ministerio Publico, nas que nao houver formulado, tera vista
do processo, por cinco dias, ap6s 0 decurso do prazo para Vale
lembrar que 0 1Q do art. 103 da Carta daRepublica determina que 0 Procurador-
Geral da Republica seja previamente ouvido em todos os processos de
competencia do Supremo Tribunal Federal.
Embora a Lei n
Q
9.882/1999 nao obrigue, 0 tent
exigido a participa-;ao da Uniao(AGU) no ambito da
de descurnprimento de preceito fundamental.
VICENTE PAULO" MARCELO ALEXANDRINO
145
12.5.8. Medida liminar
o Supremo Tribunal Federal, P?r decisao da maioria absoluta
membros, podeni'defe'ri"rpedido de medkfa- liminar na
descumprimento de preceito fulldamental.
94
Ademais, em caso de extrema urgencia ou perigo de lesao grave, ou ainda,
em periodo de recesso, podeni 0 relator conceder a liminar, ad referendum do
Thibunal Pleno.
o relator podera ouvir os orgaos ou autoridades responsaveis pelo ato
questionado, bern comuuAdvogado-Geral da Uniao ou 0 Procurador-Geral da
Republica, no prazo comum de cinco dias.
A liminar podera consistir na juizes e
suspendam 0 andamento de procesOOou os efeitos de decisoes jud1ciais, ou de
qualqueroutra riiedIda-que-apresente objeto di
desctiiripnmento-de preceito fundamental, salvo se decorrentes da
se ve, a liminar concedida em ADPF possui eficacia e, __",__.. __
ter, se 0STF assim determinar, efeito vinculante. ..
12.5.9. Decisao
... A Lei nQ 9.88211999, em seu art. 8
Q
, estabelece que decisao sobre a
.'" argilis:ao de
.E
Interessante notar que a lei nada menciona sobre 0 quorum exigido para a decisao.
Entretanto, por do disposto no art. 97 da Federal, serao

..
,.. .. \
A decisao tera eficacia ,:ontra todos .f!.!fln..es)

Prolatada a decisao, 0 Supremo Tribunal Federal comunicara as
autoridades ouorgaos responsaveis pelapraticados atos questionados, fixando-
se as e 0 modo de e do preceito fundamental.
Caso se trate de decisao em que seja reconhecida a constitucionalidade
ou a inconstitucionalidade de ato a Corte Suprema adgtar
todas as tecnicas de decisao aplicaveis hADln e hADe,
."\.c:mt ...... .....-'
94 Lei nQ 9.882/1999, art. 5
Q

95 Lei nQ 9.882/1999, art. 5

Q
, 3
12

CONTROLE DE CONSTITUCIONAUDADE
146
. conJormt: a, a
,r!2.lJcao deJei, ainda.constimcic:maJ, a tecIlica de apelo ao

Se a decisao disser respeito a ato concreto, podera declarar sua invalidade,
impedindo a sua pelo Poder Publico; se a ADPF for julgada
improcedente, 0 ato sera declarado legftimo.
Aocontrariodas decis6es proferidas emADIneADC, que s6 produzem efeitos
a partir da da atadejulgamento noDiano a decisao de merito

Ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou alo normativo, no processo
de ADPF, e tendo em vista razoes de juridica ou de excepcional
interesse social, podera 0 Federal, por ll1aioria de dois _
de seus membros, restringir os ef!,!!9s daqueladeclarao ou decidir que ela so
tenha partir' de seu de olltrO momentoque
veiifia a ser fiXcido: .. .-
. .,..
Esse dispositivo estabeleceu, entre nos, a possibilidade de 0 STF, emcasos
excepcionais e mediante quorum qualificado de dois adotar a tecnica da
.!!!odula<,ao (ou temporal da declara@o da
ADPE Valem, aqui, todos os comentarios anteriormente expendidos sobre
essa tecnica, quando estudada a ao direta de inconstitucionalidade .
A inobservancia da decisao proferida pelo Supremo Tribunal Federal
emADPF, dada a sua eficacia erga omnes e efeito vinculante, caracteriza grave
de dever funcional, seja por parte das autoridades administrativas,
seja por parte do magistrado, hipotese em que e cabivel ao
Pretorio Maior contra 0 descumprimento da decisao por ele proferida.
contra gecisao pelo STF em.
de de
t!ll:W _ 'il i.:a. J" .i":5t.""",S "-
Essa regra tern como fundamento 0 principio de que a .iWSJ! de pedir;!h
processos objetivos que integram 0 controle abstrato de normas.
c;ausa ten<io ..o fatQ.de
9I!i
eti
;vo, __ ..f,lQ

Por ISso, nao e possivel pretender-se nova apreciao da questao, mesmo que
o novo pedido apresente constitucional diversa do anterior.
96 E0 que dispoe 0 1Q do art. 10 da Lei nQ 9.88211999: "0 presidente do Tribunal determinara 0
imediato cumprimento da decisao, lavrando-se 0 ac6rdao posterionnente."
97 Lei nl.l 9.88211999, art. 12.
. . . . .. . ... . ... . . . .. .. .....
VICENTE PAULO a. MARCELO ALEXANDRINO .. ..
I!I
I Constitucionalidadeou
IJ
Inconstitucionalidade
I
Constitucionalidade
Pedido
inconstitucionalidade
I I
2
g. -
Z.
-I
::0'

m
a
m,
I
Objeto
Leiseatosnormativos
federaiseestaduais(edoDF,
desdequeno desempenhode
competenciaestadual)

Leiseatosnormativos
federais
Leiseatosnormativosfederais,
estaduaisemunicipais,inclusiveos
pre-constitucionais
comoobjetodireito
municipal
Possibilidadedeter
j
Nao
INao
Sim
I I
CF,art. 103,IaoIX
I
CF,art. 103,Iao IX
I
CF,art. 103,Iao IX g.
I I
z
!!.

c
C'
o
z
)II'
5
i:;.


-
6
-
Exigenciade
"pertinencia
tematica" paraa
propositurada
Exigenciade
comprovac;ao, para0
ajuizamentoda
daexistenciade
controversiajudicial
relevantesobrea
dalei
Sim,em aos
legitimadosespeciais(Mesa
deAssembleiaLegislativae
da CamaraLegislativadoDF;
Sim Sim
GovernadordeEstadoedo
DF; sindicalou
entidadede classedeambito
nacional)
Sim,paraaADPFajuizadacom
I
basenoart. par.linico,incisoI,
daLein
2
9.882/1999(ADPF
Nao Sim incidental)
Nao,paraaADPFajuizadacom
basenocaput doart. 1
2
daLei
n
2
9.882/1999 autonoma)
I
/
para
concessaoda
medidacautelar
Sim
Maioriaabsoluta, salvo no
periododerecesso
<
t-I


m.

c.
dadecisao b.
flO.
concessivada

medidacautelar

m.
r-
o.

i
m.
a
(1)Susta,comeficaciaerga
omnes e vinculante,a
vigenciadanorma
impugnada; (2) suspende0
julgamentode todosos
processosqueenvolvama
daleiimpugnada;
(3) tornaaplicavela
legislac;ao anterioracaso
existente,salvomanifestac;ao
expressadoSTF emsentido
contrario.
comeficacia
erga omnes e
vinculante,paraqueos
juizeseos tribunais
suspendam0 julgamento
dosprocessosque
envolvama dalei
oudoatonormativoobjeto
daac;ao ateseujulgamento
definitivo
Sim
Idem
(1)poderasustaraeficaciado
ateimpugnadoate0 julgamento
domerito; (2) poderaconsistir
na de quejUlzese
tribunaissuspendam0
andamentodeprocessoouos
efeitosde decisoesjudiciais,ou
dequalqueroutramedidaque
apresente comamateria
objetodaADPF, salvose
decorrentesdacoisajulgada

z Prazode eficaciada Nao haprevisaolegalde Nao haprevisaolegaldeprazo
medidacautelar prazolimite limite
(1) Emregra,ex nunc; (2)
j
Efeitosdamedida poderaserex tunc, desdeque
Idem
oSTP determine
expressamente.
cautelar
0
9
......
CJ1
o
s
z.
...
o

1""
m
o
m
s
z

c
n
M
O

1:;.
g.
g.




j

18
Participacaodo
Procurador-Geralda
.... '.1.1
L
Naturezadupliceou
ambivalente
Quandoaacaoe
julgadaprocedente,
reconhece0 STF...
Quandoaacaoe
julgada
improcedente,
reconhece0 STF...
Efeitosdadecisao
definitivademerito
Possibilidadede0
STFreconhecera
inconstitucionalidade
pro futuro (ex nunc)
\
Sim Sim
JSim
Participacaodo
Advogado-Geralda Sim Nao
Uniao
Sim
Ainconstitucionalidadeda
norma
I Aconstitucionalidadeda
norma
Dependedopedido
Aconstitucionalidadeda
norma
Emregra:eficacia erga
omnes, efeitovinculanteeex
tunc
Sim,desdequetendoem
vistarazoesdeseguranca
jurfdicaoudeexcepcional
interessesocialepor
maioriadedois tercosdos
membrosdoSTF
Ainconstitucionalidadeda
norma
Idem
Idem
Dependedopedido
Idem
Idem
:s
Q.


Ii
...
o.


I!!'
o.

o
a.
z
lTENS
r
'"

Possibilidadede
desistenciadaa(,;ao
Possibilidadede
desistenciadopedido
demedidacautelar
Possibilidadedeacao
rescis6riacontraa
jPossibilidadede
decisaodoSTF
interven(,;ao de
22 terceirosnao
legitimadosno
processo
jQuorum para
ins dasessao
23 dejulgamentoda
constitucionalidade
ou
inconstitucionalidade
Nao,excetonacondicaode
amicus curiae
Adecisaosomentepoden1ser
tomadasepresentesnasessao I Idem
pelomenosoitoMinistros

Nao,excetona
deamicus curiae
Nao,excetona de
amicus curiae
Idem
......
CJ1
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0
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T
N

12.6. interventiva
o art. 18 da Carta Politica. ao versar sobre a organizac;ao politico-
administrativa da Republica Federativa do Brasil, estabelece que todos os entes
federados, Uniao, estados, Distrito Federal e municipios. sao autonomos, nos
termos estabelecidos no texto constitucional. Dessa forma, a regra geral no Brasil
(como em todas as federac;oes) eo reconhecimento de autonomia aos entes
federados.
A autonomia politica da Uniao, dos estados. do Distrito Federal e dos
municipios e caracterizada pela capacidade de auto-organizac;ao e de legislac;ao,
bern como pelo autogoverno e auto-administrac;ao, prerrogativas conferidas a
todos os entes federativos diretamente pelo texto constifucional.
Amesma Carta Magna admite, porem, 0 excepcional afastamento dessa
autonomia politica, diante do interesse maior de preservac;ao da propria unidade
federativa. por meio da intervenc;ao de urna entidade politica sobre outra. Por
essa razao, frise-se, 0 afastamento temporario e parcial da autonomia de urn
ente federado e medida dnistica e excepcional, que somente se justifica com 0
escopo de evitar urn mal ainda maior: a desagregac;ao da Federac;ao.
Havendo afronta a algum dos principios estabelecidos no texto
constitucional como autorizadores da intervenc;ao, esta funcionara como meio
de restabelecer a autoridade da Carta Politica, bern como a convivencia
harmonica entre os entes federados.
Conforme ens ina 0 Prof. Alexandre de Moraes, a intervenc;ao "consiste
em medida excepcional de supressao temporaria da autonomia de determinado
ente federativo, fundada em hipoteses taxativamente previstas no texto
constitucional, e que visa a unidade e preservac;ao da soberania do Estado
Federal e das autonomias da UnHio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municipios".
Exatamente por constituir medida excepcional, a intervenc;ao seja ela
federal ou estadual- somente podenl efetivar-se nas hip6teses taxativamente
descritas na Constituic;ao Federal (CF, arts. 34 e 35).
.. ... As classificam-se

Ha intervem;ao espontanea (ou de oficio) nas hipoteses em que. a
Constituicao a Eelo
diretamenteepo!, Chefe do Executivo,tJientro de sen juizo
de discricionariedade, ..

.......<"''''''.. ....-. .. ... - -- ...,::- .
.. ... ... .. .. .. .. ... .. .. .. .. .
VICENTEPAULOItMARCELO ALEXANDRINO 153
CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE
152
Hainteryencao, quandoa medidadependedeiniciativade
- ..

1ifi:ioteses,naopode0 ChefedoExecutivo,porsuainiciativa,decretareexecutar
a medida;dependeraele damanifestac;ao devontadedoorgao querecebeu
incumbenciaconstitucionalparadeflagraraintervenc;ao.SegundoaConstituic;ao,
aprovocac;aopoderadar-semediantesolicitac;aoou
Dentre as hipoteses de interessam-nos
especialmente, nestetopico, aquelas emquea medidaextremadependede
provimento,peloPoderJudiciano,deac;aodiretaajuizadacomtalescopo,por
iniciativadaautoridadeaquemaConstituic;aoatribuiulegitimac;aoprocessual
ativa 0 Procurador-GeraldaRepublica, narepresentac;ao paraintervenc;ao
federal,eoProcurador-GeraldeJustic;a,narepresentac;aoparaintervenc;aodos
estadosnosseusmunicipios.
Emtodasashipotesesemqueaintervenc;ao dependedeprovimento
judicialcomessetimespecifico,aac;aodiretapertinentefoi denominada,pela
doutrina,entretanto,reconhecequesetratade
umaautentica m6tW6tyeloqualimportantesautorespreferemchamara
representac;aointerventivade"ac;aodiretadeinconstitucionaIidadeinterventiva".
Especificamente, arepresentac;abcabfvelnocasoderecusaaexecuc;aodelei
ternsidedenominada"ac;ao deexecutoriedadedelei", hajavistaqueelaJ,lag
da mas .....,
Conquantosejamodalidadedecontroleconcentrado,"aac;ao diretade
inconstitucionaIidadeinterventiva",nomaisdasvezes,naopodesercaracterizada
comourncontroleabstratodeconstitucionaIidade,poisemmuitashipoteses
naosetratadeapreciac;ao delei ouatenormativoque, emtese, estejaem
confrontocomaConstituic;ao,masde urnatoconcretodoestado
ou ..omesmoraclocfniovaleparaa"ac;aodeexecutoriedade'de
lei"; medianteaqualeimpugnadaumaatuac;aoouomissaodoentefederado
_ queimplicarecusar-seeleacumprirumadeterminadalei.Emtodososcasos,
interventivC! porfinalicladea ulteriordecretac;ao da
ous.ejCi, .-
dizerdeAlexandredeMoraes. /
Arepresentac;aointerventivafoiintroduzidanoBrasilcomaConstituic;ao
de 1934, masfoi so coma Constituic;ao de 1946 quepassamos a teruma
verdadeiraac;aodiretadeinconstitucionaIidadedaleiouateestadualinfringente
dos arroladosnotextoconstitucional.
AConstituic;ao de 1967, inclusiveaposa EmendanQ I, de 1969, assim
comoaConstituic;aode1988,mantiveramamesmaorientac;aoinauguradacom
aConstituic;aode acaodireta"gllete,mR2!.....,
urn
CONTROLE DE CONsnTUCIONAUDADE
154
inconstitucionalidade de qe
"fedeiatoude
intervenc;aoestadual), expressamenteprevistonaConstituic;aoFederalcomo
ensejadordadecretac;aodaintervenc;ao,paraque0 chefedoPoderExecutivo,a
vista dessadecisaojudicial,possadecretar derestrif;ao
temporariadaautonomiado-en.teiederativo.- ". _. - "
NotextodaConstituic;aode1988constata-seque,dentreasespeciesde
intervenc;aoprovocada,hatres- duasnaesferafederaleumaconcementea
intervenc;ao dosestadosnos respectivos municipios- queexigem decisao
judicialprevia,prolatadanoambitoderepresentac;aointerventiva.
FormaImente,asespeciesderepresentac;aointerventivadiferementresi,
essenciaImente,quantaaautoridadelegitimadaaoajuizamentodaac;aoequanto
aotribunalquedetemacompetenciaoriginanaparajulgamento.
Nocasoderecusaaexecuc;aodeleifederal(CF, art.34,VI) oudeof ens a
aosdenominadosprincipiossensiveis (CF, art.34,VI!), pelosestadosoupelo
DistritoFederal,aintervenc;aodependedeprovimento,peloSupremoTribunal
Federal,derepresentac;aodoProcurador -GeraldaRepublica98 Conformeacima
mencionado,arepresentac;ao,nahipotesederecusaaexecuc;aodeleifederal,
ternside de
Nahipotesedeinobservancia,pelosmunicipios,deprincipiosindicados
naConstituic;ao estadual,ouparaprovera execuc;ao delei, deordemoude
decisaojudicial, a intervenc;ao estaduale condicionadaaque 0 Tribunalde
Justic;adeprovimentoarepresentac;aodoProcurador-GeraldeJustic;a PGJ.
Emresumo,temos:
a) representac;ao do PGR perante0 STF nocasodeof ensa aos principios"
cOilstiiuclonaissensiveisederecusaaexecuc;aodeleifederal(CF, art.36,"iII);
b) PGJ 0 TJ no casodeintervenc;ao estadualem
municipio,porinobservanciadeprincipiosindicadosnaConstituic;aoe
s
-.
tadual,ouparaproveraexecuc;aodelei,deordemoude<:lecisaojudicial
-(CF, art.35,IV),
Saoosseguintesos inobservancia
pelo estado-membro oupelo Distrito Federalegseja"'o ajujzamentode
..

a) formarepublicana,sistemarepresentativoeregimedemocratico;
b) direitosdapessoahumana;

c) '3lltonomiamunicipar;---
d) prestac;aodecontasdaadministrac;aopublica,diretaeindireta;
98 CF, art. 36, III, com a redac;ao dada pela EC (l2 45/2004.
. . . . . . . . . . .. . . .
VICENTE PAULO&.MARCELO AlEXANDRINO 155
IIII
} e) do mfnimo exigido da receita resultante de impostos estaduais,
compreendida a proveniente de transferencias, e desenvol-
J vimento do ensino e nas e publicos de saude.
Deve-se frisar que 0 Poder Judichirio em nenhuma hipotese decreta a
em qualquer ente federado. A da e ato
r--- --"'"\ ,";.. -- --" ..... - -_.. ... - . =
art. 84, XJ. Apenas, nas hipoteses
de provocada, 0 chefe do Executivo nao tern a iniciativa da
dependendo de ato de outro orgao para do
procedimento.
--t> Nas hipoteses em que a de dec,isao
0 procedimento de i'"
'-deflagrado, na esfera federal, exclusivamente pelo Procurador-Geral da
Republica, que, em razao de sua independencia funcional, nao esta obrigado
a ajuizar a quando entender que nao se configura alguma das
hipoteses constitucionais autorizadoras. Na esfera estadual, 0 procedimento
e iniciado, tambem com exclusividade, pelo Procurador-Geral de
valendo para ele as mesmas sobre a discricionariedade de sua

A decisao proferida pelo Poder Judiciano limita-se a constatar e declarar
que 0 ente federado desrespeitou algum dos princfpios sensiveis estabelecidos
na ou negou-se a executar lei federal etc. Ela, por si so, nao anula
o ato, nem cria para 0 ente federado de fazer algo. Consiste a decisao
judicial mera simples pressuposto a do chefedOEXeCiiilV();ll.
---.-- -----.. ----
Julgada procedente a 0 Poder Judiciario comunicara ao
chefe do Poder Executivo, a fun de que este possa decidir sobre a do
processo de e, se for 0 caso, empreender as medidas necessarias a
sua efetivao.
A federal podera, entao, consumar-se pela de decreta
do Presidente da Republica, desde que 0 Poder Judiciano tenha dado provimento
areferida e somente na hipotese de mostrar-se ineficaz a simples
suspensao da do ato impugnado, conforme determina 0 art. 36, III, e
3.Q, da Federal.
Se for decretada a 0 decreta correspondente nao sofrera
controle politico, vale dizer, nao sera objeto de pelo Congresso
Nacional federal) ou pela Assembleia Legislativa
estadual), nos termos do art. 36, 3.Q, da Carta Magna. A e os limites da
serao determinados pelo Chefe do Poder Executivo,
decreto por
,--------_. -- -
...............
CONTROlE DE CONSTITUCIONAUDADE
T
No caso de of ens a
aos prindpios sensiveis
STF
(ADln interventiva)
No case de descumprimento
REPRESENTA<;AO
de lei federal de .PGR STF
INTERVENTIVA
executoriedade de lei
federal)
No ambito estadual,
para 0 fim de
emmunidpio

12.7. Controle abstrato nos estados
12.7.1.
Conforme ja analisado, qualquer juiz ou tribunal do Poder Judiciario
dispoe de competencia para realizar 0 controle de constitucionalidade difuso,
com0 fim de afastar a das leis e atos normativos inconstitucionais aos
casos concretos que lhes sao submetidos. Nessa tarefa, os juizes e tribunais dos
estados apreciam a validade das diferentes leis e atos do Poder Publico,
confrontando-os ora a estadual, ora com a Federal.
Alem desse controle difuso de constitucionalidade, realizado no curso
dos processos concretos, os Tribunais

e municipais, sempre .. )
,.-' .,} "O' __ "':..:"" - ,J ,",," .." ..
previsao expressa para que os estados-membros instituam 0 controle
abstrato no seu ambito consta do art. 125, 2.Q, da Constituio Federal, nos
seguintes termos:
"Cabe aos Estados a institui-;ao de representa-;ao de
inconstitucionalidade de leis ou atos normativos estaduais ou
municipais emface daConstitui-;ao estadual, vedada a atribuic;ao da
legitima-;ao para agir a urn Unico 6rgao."
Como se ve, 0 supracitado dispositivo :fixa a competencia dos estados
para de controle abstrato e concentrado de constitucionalidade na
............,. ...
VICENTE PAULO a. MARCELO ALEXANDRINO
156
157
esfera estadual, mediante previsao da representa'tao de inconstitucionalidade
(leia-se: a'tao direta de inconstitucionalidade) na Constitui'tao do estado, a ser
julgada pelo Tribunal de Justi'ta, para a aferi'tao do direito estadual e municipal
em face da estadual.
Impende salientar que embora 0 texto constitucional tenha expressamente
autorizado tao-somente a cria'tao pelos estados da ADIn (literalmente,
"representa'tao de inconstitucionalidade"), poderao os estados-membros instituir,
tambem, as demais a'toes do controle abstrato (ADIn por omissao, ADC e ADPF),
em homenagem ao principio da simetria, que vigora em nossa Federa'tao.
12.7.2. Competencia
As a'toes previstas pela Constitui'tao do estado-membro para efetiva'tao
do controle abstrato estadual, destinado a fiscalizar a constitucionalidade de
leis e atos normativos estaduais ou municipais emface da Constitui't30 estadual,
serao propostas perante 0 respectivo Tribunal de Justi'ta.
12.7.3. Legitima<;ao
A Constitui'tao Federal nao enumerou os 6rgaos e entidades que estariam
legitimados a propor, no ambito estadual, as a'toes do controle abstrato, deixando
ao legislador estadual essa tarefa.
No entanto, a Carta da Republica proibe expressamente que 0 legislador
estadual, ao regular a materia, atribua a legitima'tao a urn unico 6rgao, dispondo
ser .. ..
Portanto, seria inconstitucional, em face da Constitui'tao Federal. 0
dispositivo da Constitui'tao do estado-membro que estabelecesse urna unica
autoridade ou urn linico 6rgao (e.g., somente 0 Governador do Estado, ou
somente a mesa da Assembleia Legislativa) como competente para instaurar 0
controle abstrato perante 0 Tribunal de Justi'ta.
Em regra, os diferentes estados-membros tern obedecido asirnetria com
o art. 103 da Constitui'tao Federal na escolha dos seus legitimados ao controle
abstrato local. Assirn, se 0 art. 103 da Constitui'tao Federal estabelece como
legitimados os partidos politicos com representa'tao no Congresso Nacional, a
Constitui'tao do estado faz a devida adequa'tao, elegendo como legitimados os
partidos politicos com representa'tao na assembIeia legislativa; se no modelo
federal, 0 Procurador-Geral da Republica e legitimado, na esfera estadual elege-
se 0 Procurador-Geral de Justi'ta - e assirn por diante.
Em que pese essa tendencia espontanea de obediencia a simetria com 0
art. 103 daConstitui'tao Federal, ha controversia no tocante aexistencia, ou nao,
CONTROLE DE CONSTITUCIONAUDADE
de obrigatoriedade de os estados-membros obselVarem uma estrita simetria
com 0 modelo federal. Em outras palavras, ha duvida quanto a necessidade de
que os estados como legitimados ao controle abstrato estadual
exatamente os 6rgaos e entidades locais correspondentes aqueles legitimados
pela Constitui'tao Federal (art. 103, I a IX), ou, diversamente, quanto a
possibilidade de esses entes federados ampliarem ou restringirem 0 rol de
legitimados apontados pelo art. 103, I a IX, da Carta da Republica.
No tocante a amplia'tao do rol de legitimados, a jurisprudencia do
Supremo Tribunal Federal firmou entendimento de que nao ha veda'tao a que
os estados-membros outorguem legitima'tao a outros 6rgaos publicos ou
entidades, sem correspondencia com aqueles enumerados no art. 103 da
Constitui'tao Federal. Nesse senti do, 0 Tribunal considerou constitucional a
outorga, pela Constitui'tao estadual, de legitima'tao para iniciar 0 controle
abstrato local a deputados estaduais, comissoes permanentes da Assembleia
Legislativa, Procurador-Geral do Estado e da DefensoriaPUblica.99 Esse mesmo
entendimento foi ratificado em outro julgado, no qual foi admitida a outorga,
pela do Estado do Parana. de legitima'tao a deputados estaduais
para a do controle abstrato local.
loo
Assim, no tocante a amplia'tao da legitima't3o, alem da correspondencia
com 0 art. 103 da Constitui'tao Federal, parece-nos tranqiiila a jurisprudencia
da Corte Suprema.
Nao ha, porem, jurisprudencia firmada sobre a possibilidade de 0 estado-
membro restringir 0 rol de legitimados estabelecido pela Federal.
Poderia 0 estado-membro, ao eleger os seus legitimados ao controle abstrato
local, restringir a enumera'tao trazida pelo art. 103 da Constitui'tao Federal,
deixando sem a condi'tao de legitimado 6rgao ou entidade estadual
correspondente ao modelo federal?
A nosso ver, a resposta e negativa. Ao ampliar significativamente os
legitimados no modelo federal (CF, art. 103) afastando 0 antigo monop6lio do
Procurador-Geral da Republica, vigente ate a de 1969 - e vedar
explicitamente 0 monop6lio no controle abstrato a ser instituido pelos estados-
membros (art. 125, 22), parece-nos que a do legislador constituinte
originario foi democratizar consideravelmente 0 dire ito de iniciativa a
fiscaliz
a
't
3o
abstrata das leis e atos normativos do Poder Publico.
99 ADI 5581RJ, reI. Min. Sepulveda Pertence. OJ 26.03.1993. Deixou assente 0 relator: "No
tocante ao controle direto de constitucionalidade no ambito estadual, a (mica regra federal a
preservar e a do art. 125, 22, eF, que autoriza os estados a instituir a de
inconstitucionalidade e Ihes veda apenas 'a para agir a urn unico Orgao'."
100 RE 261.677IPR, ret Min. Sepulveda Pertence, 06.04.2006.
. . . . . . . . . . . . . . . .
VICENTE PAULO ... MARCELO ALEXANDRINO
158
159
III
r-
De todo modo, se pudesse ser admitida, em tese, a restric;ao de iniciativa
no controle abstrato estadual em relaC;ao a certos 6rgaos, entidades ou
autoridades correspondentes aos legitimados do art. 103 da Constituic;ao
Federal, ha pelo menos alguns que, pensamos, nao poderiam de modo nenhum
ser suprimidos, sob pena de flagrante inconstitucionalidade.
Com efeito, embora a Constituic;ao Federal, de forma explfcita, limite-se a
proibir a instituic;ao do monop6lio no controle abstrato estadual (Uvedada a
atribuic;ao da legitimac;ao para agir a urn t1nico 6rgao"), parece-nos 6bvio que
seria flagrantemente inconstitucional a tentativa de a Constituic;ao estadual
excluir, por exemplo, 0 direito de iniciativa do chefe do Ministerio Publico do
estado (Procurador-Geral de Justic;a), em razao do insanavel prejuizo que essa
medida representaria ao exercfcio das atribuic;oes constitucionais do Ministerio
PUblico, na defesa da ordem juridica, do regime democratico e dos interesses
sociais e individuais indisponfveis (CF, art. 127).
12.7.4. Parametrodecontrole
Eimportante ressaltar que ha nitida diferenc;a entre 0 parametro de
aferic;ao de constitucionalidade utilizado no controle abstrato exercido pelo
Supremo Tribunal Federal e 0 utilizado pelos Tribunais de Justic;a dos estados,
no ambito do controle abstrato por estes exercido.
Com efeito, no controle abstrato efetuado pelo STF, 0 para metro e a
Constituic;ao Federal, ao passo que "
de J ustic;a 0 teJ;:fQ.Qs fD.ais
inc,011$titJJJ;;iQnalidade lets e atos-,
normativos federais ou estaduais em face da enquanto os
apreciam em ac;ao direta de inconstitu-
cimlalidade leis ouatos normativos estaeJuais emqnjfrontgcmIl,
' .'" '. ,- . _.
A partirdessa diferenciac;ao, destacamos, nos paragrafos seguintes, alguns
relevantes aspectos juridicos acerca do controle abstrato perante 0 STF e perante
os Tribunais de Justic;a dos estados (Tn.
oSTF realiza controle abstrato em face da Constituic;ao Federal, enquanto
os tribunais de justic;a somente realizam controle abstrato em confronto com a
Constituic;ao estadual. Assim e porque a Constituic;ao Federal s6 autoriza que
os estados-membros instituam controle abstrato em face da Constituic;ao
estadual (art. 125, 22.).
Com isso, as leis federais s6 poderao ser objeto de controle abstrato
perante 0 STF, haja vista que os estados-membros s6 podem aferir, em tese, a
................
CONTROLE DE CONSTITUCIONAUDADE
validade de leis municipais ou estaduais. Podemos concluir, que 0 STF e
o unieo tribunal do Pais que dispoe de competencia para realizar controle
abstrato de leis e atos normativos federais.
As leis municipais poderao ser objeto de ac;ao direta de
inconstitucionalidade perante os Tribunais de Justic;a, em confronto com a
Constituic;ao do estado, mas nao poderao ser objeto de ac;ao direta perante 0
STF, em face da Constituic;ao Federal. 0 direito municipal somente podera ser
aferido no controle abstrato perante 0 STF por meio de argiiic;ao de
descumprimento de preceito fundamental (ADPF).
As leis estaduais estao sujeitas a uma dupla fiscalizac;ao por meio de ac;ao
direta de inconstitucionalidade. Poderao elas ser irnpugnadas emADIn perante
os Tribunais de Justic;a, em confronto com a Constituic;ao estadual, bern como
ser objeto de ADIn perante 0 STF, em face da Constituic;ao Federal. Significa
dizer que uma mesma lei estadual podera ser irnpugnada em duas diferentes
ac;oes diretas de inconstitucionalidade: uma ADIn proposta perante 0 TJ, tendo
como parametro a Constituic;ao do estado; outra ADIn proposta perante 0 STF,
adotando como paradigma a Constituic;ao Federal.
12.7.5. Simultaneidadede diretas
Vimos, no item precedente, que as leis e atos normativos estaduais estao
sujeitos a urn duplo controle de constitucionalidade abstrato em sede de ac;ao
direta, urn perante 0 Supremo Tribunal Federal (em confronto com a
Constituic;ao Federal) e outro perante 0 Tribunal de Justic;a (ante a Constituic;ao
Estadual).
Em face dessa realidade, temos a possibilidade de uma mesma lei estadual
vira ser irnpugnada, simultaneamente, em duas distintas ac;oes diretas, uma
proposta perante 0 Tribunal de Justic;a, outra proposta diretamente perante 0
Supremo Tribunal Federal. Vale dizer, urn legitimado pelo art103 da Constituic;ao
Federal podera prop or urna ac;ao direta perante 0 Supremo Tribunal Federal
impugnando certa lei e, durante 0 procedimento dessa ac;ao, urn legitimado no
ambito estadual po de ajuizar, perante 0 Tribunal de Justic;a, outra ac;ao direta,
impugnando a mesma lei - ou vice-versa.
Ocorrendo essa hip6tese, cabe-nos examinar 0 seguimento que devera
ser dado aos processos abstratos, instaurados perante os dois tribunais do Poder
Judiciario.
Para examinarmos a questao, temos antes que saber qual a natureza da
norma da Constituic;ao estadual em face da qual a lei estadual foi impugnada,
na forma explicitada a seguir.
...... ... .. .. .. .. .. .. .. .. .
VICENTE PAULO & MARCELO ALEXANDRINO
160
161
AConstituiodoestadopossuinonnas denaturezaautonomae,tambem,
normasdereproduc;ao obrigatoriadaConstituic;ao Federal. Sao chamadas
"flormas naos,ao <f:<l
!stoe,,Cl9ti
elas
nonnas

sao
-<-'chamilrlas"'norril"as((dereproduc;aoobrigat6riadaConstituic;aoFederal"aquelas
normas daConstituic;ao do estado que representamsimples repetic;ao
(obrigat6ria) dotextodaConstituioFederal,porque,emrelac;ao a estas, 0
poderconstituintedecorrentenao dispoe de escolha, estando forc;ado a
reproduzi-IasnotextodaConstituic;aodoestado (e 0 caso, porexemplo,das
regrassobresistemaeleitoral,imunidade,inviolabilidade,remunerac;ao,perda
demandato,licenc;a, impedimentose incorporac;ao as forc;as armadasdos
congressistas, que, porforc;a doart. 27, 112, daConstituic;ao Federal, saode
observanciaobrigat6riapelosestadosemrelac;aoaosdeputadosestaduais).
Eoportunoobservar, ainda, queajurisprudenciado STF equipara, as
normasdaConstituic;aoestadualque,textualmente,reproduzemdispositivoda
Constituic;aoFederaldeobservanciaobrigat6ria, asnonnasdaConstituic;ao
estadualdecaniterremissivo,quefac;amreferenciaadispositivodaConstituic;ao
Federaldeobservanciaobrigatoria, semreproduzi-Io.Ambas recebem 0
tratamentodispensadoasnormasdaConstituic;ao estadual"de reproduc;ao
obrigatoriadaConstituic;aoFederal".Comoilustrac;ao,urnhipoteticopreceito
dedeterminadaConstituic;aoestadualestariafazendosimplesremissaoaurn
dispositivoda Federaldeobservanciaobrigat6riasesuaredac;ao
fosse algocomo:
'1U1:.69.Semprejufzodeoutrasgarantiasasseguradasaocon1libuinte,aplicam-
seaoEstadoeaosMunicfpiosas aopoderdetributar,previstasno
art.150da Federal."
Note-sequenaofoitextuaImentereproduzido0 art.150daConstituic;ao
Federal,mas,paratodososefeitos,essehipoteticoart.69(decaraterremissivo)
seriatratadocomo umanormadaConstituic;ao estadual"de reproduc;ao
obrigat6riadaConstituic;aoFederal".lOl
Estabelecida a distinc;ao entre normas daConstituic;ao estadual
((autonomas"enormasdaConstituic;aoestadual((dereproduc;aoobrigat6riada
Constituic;aoFederal",temos0 seguinte.Secertodispositivodeumaleiestadual
forimpugnadoemac;aodiretaperante0 TribunaldeJustic;apor ofensaanorma
daConstituic;aoestadualquesejade obrigat6riada
101 Rei 4.432ITO, reI. Min. GilmarMendes, 27.09.2006
................

CONTROL! DE CON&nTUCIONAUDADE
"..... ' "
'/
Federal,0 TribunaldeJustic;a darainicio ao processoejulgamentodaac;ao.
Mas,sedurante0 procedimentodessaaodiretaestadual,forpropostaperante
oSupremoTribunalFederalumaac;aodiretaimpugnando0mesmodispositivo
daleiestadual,emconfrontocomaConstituic;aoFederal,quando0 Supremo
TribunalFederalconhecerdestaac;ao, seradeterminadaa suspensao do
procedimentodaac;ao diretaperante0 TribunaldeJustic;a.Ao final, como0
parametropara0 examedavalidadedaleiestaduale0 mesmonasduasac;oes
diretas(porque0 parametrodaConstituioestadualenormadereproduc;ao
obrigatoriadaConstituioFederal),adecisaodemeritodoSupremoTribunal
Federalobrigara0 TribunaldeJustic;a,por forc;adoefeitovinculantedadecisao
emac;ao diretapeloSTE Enfim, a decisaodemeritoproferidapeloSupremo
lIibunalFederal, quertenhareconhecidoa constitucionalidade, quertenha
reconhecidoainconstitucionalidadedaleiestadual,edotadadeefeitovinculante
relativamenteaos demais orgaos doPoderJudiciario, obrigando, portanto, 0
TribunaldeJustic;a,queselimitaraaseguir0 entendimentofirmadopeloSTE
Diferentemente,seumaaodiretaestadualimpugnadispositivodecerta
leiestadualemfacedenonnaautonomadaConstituic;aoestadual(istoe,que
naosejadereproduc;aoobrigatoriadaConstituic;aoFederal)e,durante0 curso
destaac;aoperante0 nibunaldeJustic;a,forpropostaoutraaodiretacontra0
mesmodispositivo daleiestadualfrente ao SupremoTribunal Federal, por
ofensaanormadaConstituic;aoFederal,osdoistribunaisestaraoexaminadoa
validadedaleifrenteaparametrosdistintos(afinal,nestecaso,0 parametroda
Constituic;ao estadualnao e merareproduc;ao obrigatoriadaConstituic;ao
Federal,massimnorma 0
. Copstituic;aoFederal,
(pois,sealei


-entretanto,caso0 SupremoTribunalFederaldeclarealeiestadualconstitucional
em face da Constituic;ao Federal, 0 Tribunal de Justic;a prosseguira,
autonomamente,nojulgamentodaac;aodiretaqueimpugnaaleiemfaceda
Constituic;ao do estado, podendodeclarara constitucionalidade oua
inconstitucionalidadedesta(porqueepossivelquealeiestadualnaocontrarie
aConstituic;aoFederal,massejaincompativelcomaConstituic;aodoestado).
Observeque,nestaUltimahip6tese,mesmo0 SupremoTribunal

.. ulteriormente, a
tucionalidadedameslIlalei. avalidad:
(Iil-normafrente a parametrosconstitucionais,hajavlsta-que'o
..' ':'.,:"'''',_',.. _ ..... ".',--.'. "- '0' ..-"1 .._.. ..... "<""""r'\. ...... ...........
................
VICENTE PAULO aMARCELO ALEXANDRINO 153

I
parametroda estaduale autonomoem a
Federal(naosetratadenormade obrigatoria).0 contnirio,porem,
nao e possive!, porque se 0 Supremo Tribunal Federal declarar a
inconstitucionalidadedalei, seraelaretiradadoordenamentojuridico, por
ofensa aLeiMaior,nadaimportandoasua coma estadual.
Emconclusao, podemosafirmar que a lei estadual so permanecerano
ordenamentojurfdicoseosdoistribunaisdeclararemasuaconstitucionalidade;
se qualquerdostribunaisdeclararainconstitucionalidade,aleiseraretiradado
ordenamento juridico, por ofensa a Federal (se a
inconstitucionalidadeforpronunciadapeloSTF) ouporofensaa
doestado(sea dainconstitucionalidadeemanardoTn.
Nessalinhadeentendimento,cabeobservar queexiste,nasduas
acima examinadas, a possibilidade de umalei estadual ser declarada
constitucionalpeloTribunalde em diretae,numa outra direta
ajuizadaposteriormenteperante0 SupremoTribunalFederal, a mesmalei
estadualvira serdeclaradainconstitucional. Nessahipotese, evidentemente
prevaleceraadecisaofirmadapeloSupremoTribunalFederal,queretiraraalei
doordenamentojuridico. Isso porque0 Tribunalde em direta,
avaliaa validadedaleiemconfrontocoma doestado,aopasso
que0 SupremoTribunalFederalafere suavalidadeemface da
Federal.
Porem,aocontrariodoexpendidonoparagrafoanterior,se0 Tribunalde
declara,nocontroleabstrato,ainconstitucionalidadedeumaleiestadual,
nao fazmaissentidocogitarda damesmaleiem diretaperantc
oSupremoTribunalFederal. Issoporquea decisaodoTribunalde que
proclame,emtese,ainconstitucionalidadedaleiedotada deeficaciaerga omnes,
retirandoa lei doordenamentojuridico, porofensa a estadual.
Logo, naosejustificariaimpugnara mesmalei quejafora retiradado
ordenamentojuridico por dadecisaodoTribunalde - em
diretaperante0 SupremoTribunalFederal.
Portim,urnpontosobremaneirarelevantedeveserdestacado:asregras
aquiestudadas,a respeitodocontroleabstratoperante0 Tribunalde
naopodemserconfundidascomasaplicaveisaocontroleconcreto, tambem
reallzadoporessetribunalestadual,naviadifusa.
Comefeito, vimosquenocontroleabstrato0 Tribunalde nao
apreciaavalidadedenormasfederais,mas,unicamente,denormasestaduaise
municipais. noentanto,naoseaplicaaocontroledifuso,realizado
peloTribunalde diantedascontroversiasconcretasa elesubmetidas.
Nocontroledifuso,naoha aque0 Tribunalde aprecieavalidade
.....................
CONTROLE DE CONSTITUCIONALlDADE
denormasfederais.0 Tribunalde comoqualqueroutrotribunaloujuiz
doPais, podedeclararainconstitucionalidadedenormasfederais, desdeque
noambitodocontroledifuso,diantedecasosconcretos.
Foiacimaexpendido,tambem,que0 TribunaldeJustic;asoreallzacontrole
abstratoemface da estadual, jamaisemconfronto coma
Federal.Acompetenciapararealizarcontroleabstratotendocomo
parametroa Federale exclusivadoSupremoTribunalFederal.
Essa porem,naoseaplicaaatuaodoTribunalde nocontrole
difuso, vale dizer, 0 Tribunal de realiza, sim, controle de
constitucionalidadedasleisemfaceda Federal,desdequenavia
difusa,diantedecasosconcretosaelesubmetidos.
12.7.6. Recurso extraordinario contra decisao de ADln estadual
Foivisto anteriormenteque0 Tribunalde soreallza controle
abstratodenormasestaduaisemunicipaisemconfrontocoma do
estado.Significadizerqueurndoslegitimadospela estadualpodera
impugnarno controle abstrato perante0 Tribunal de leis ouatos
normativosestaduaisemunicipais,e0 Tribunalde apreciaraava1idade
dessasnormassempreemfaceda doestado.
Assim,sabendoque0 controleabstratonosestados-membrosereallzado
emconfrontocoma estadual,eque0 Tribunalde e0 6rgao
maximodoJudiciariodoestado,podemosconcluirque,emregra,adecisaodo
Tribunalde nocontroleabstratoeirrecorrivel,nao estasujeitaarecurso
aoutrostribunais.
Porem,hauma emqueadecisaodoTribunal de proferida
nocontroleabstrato,poderaserobjetoderecursoextraorrunariopara0 Supremo
TribunalFederal,paraqueestaCortefume0 entendimentofinalsobreamateria,
confirmandooureformandoadecisaodoTribunalde naformaaseguir
examinada.
SegundoajurisprudenciadoSupremoTribunalFederal,nahip6tesede
ajuizamentode diretaperante0 Tribunalde naqualsealegueque
aleiimpugnadaofendeudispositivoda estadualquereproduza
normada Federaldeobservanciaobrigat6riapelos estados-
membros(oudispositivo da estadualque remissao a uma
normada Federalde observanciaobrigat6riapelos estados-
membros),contraadecisaodoTJ ha apossibilidadedeinterposioderecurso
extraordinariopara0 STElo2
102 ADI 1.268IMG, reI. Min. Carlos Velloso, 20.09.1995.
VICENTE PAULOIt MARCELO ALEXANDRINO
164
165
Vejamos uma hipotetica. Suponha-se que uma lei estadual ou
municipal- seja impugnada em direta perante 0 Tribunal de por
alegada ofens a ao art. 40 da do estado, e esse artigo seja mera
de urn determinado dispositivo da Federal. Nessa
hipotese, 0 Tribunal de apreciara a ADIn, firmando sua sobre a
validade da lei local. Porem, como 0 dispositivo da estadual eleito
como parametro para a da validade da lei local e mera
de norma da Federal, contra a decisao do Tribunal de podera
ser interposto recurso extraordinario perante 0 Supremo Tribunal Federal.
Note-se que, nessa 0 recurso extraordinario - recurso
constitucional tipico do controle concreto, nos termos do art. 102, III, da
Federal esta sendo utilizado no ambito do controle abstrato,
instaurado perante 0 Tribunal de Logo, segundo a jurisprudencia do
Supremo Tribunal Federal, a decisao por ele proferida nesse recurso
extraordinano sera dotada de eficacia erga omnes, por se tratar de controle
abstrato, ainda que a via do recurso extraordinario seja propria do controle
difuso, eficacia essa que se estende a todo 0 territorio nacional.
103
Em decorrencia dessa eficacia erga omnes, a decisao proferida pelo
Supremo Thibunal Federal nesse recur so extraordinario, caso seja declarada a
inconstitucionalidade da lei, nao sera comunicada ao Senado Federal, para 0
tim da suspensao da da lei por essa Casa Legislativa, nos termos do
art. 52, X, da Federal. Afinal, se a propria decisao do Supremo
Tribunal Federal ja e dotada de eficacia erga omnes, retirando a norma do
ordenamento juridico, nao ha que se cogitar a suspensao da dessa
norma pelo Senado Federal.
Ademais, deixou assente 0 Supremo Tribunal Federal a desnecessidade
de da maioria absoluta no julgamento desse recurso extraordinano
interposto contra a decisao proferida na de inconstitucionalidade
ajuizada perante Tribunal de isto e, nao tern a essa hipotese a
reserva de plenano prevista no art. 97 da Federal.
104
Essa excepcional de de recurso extraordinano no
ambito do controle abstrato instaurado perante 0 Tribunal de e
denominada pela doutrina Ucontrole abstrato no modelo difuso". Isso porque,
em termos precisos, temos a do controle abstrato (instaurado a partir
I
da propositura da direta estadual, na qual a validade da lei e apreciada em
tese, sem referencia a nenhum caso concreto) de modo difuso (porque realizado
103 RE 187.1421RJ, rei. Min. Ilmar Galvao, 13.08.1998.
104 Pet AgR 2.788/RJ, reI. Min. Carlos Velloso, 24.10.2002.
. . . .. . . . . .. .. . . ,.
CONTROLE DE CONSTITUCIONAUDADE
166
perante mais de urn tribunal). Enfim, temos uma hip6tese excepcional de
controle abstrato Chaja vista que a norma foi impugnada
t
em tese, perante 0
Tribunal de realizado de forma difusa, porque a controversia sera
apreciada por mais de urn tribunal do Poder Judiciano (em sede de direta,
pelo Tribunal de e, ulteriormentet em recurso extraordinano
t
pelo STF).
Relevante destacar que essa ocorre diante da de
lei estadual ou municipal em face de dispositivo da Constituio estadual que
seja norma de obrigatoria da Federal, quando nao
ha a propositura de diretas simultaneas. Isso porque, conforme ja
analisado, diante de parametro de obrigatoria, sempre que houver
a propositura de duas diretas paralelas (uma no TI, outra no STF), a
decisao de merito da direta julgada pelo Supremo llibunal Federal e
dotada de efeito vinculante em aos demais orgaos do Poder Judiciario,
hipotese em que so cabera ao llibunal de seguir 0 entendimento firmado
pelo STF (neste caso, obviamente, nao ha que se falar no cabimento de recurso
extraordinario) .
12.7.7. Distrito Federal
A Uniao possui competencia para a de direta de
inconstitucionalidade de leis ou atos normativos editados pelo Distrito Federal
em confronto com sua Lei Orgamca, cujo julgamento compete ao Tribunal de
do Distrito Federal e Territorios (TJDFf).
A competencia da Uniao para dispor sobre a organizao judiciaria do
Distrito Federal tern assento constitucional, constando dos arts. 22, inciso XVII,
e 48, inciso IX, da Carta da Republica.
Portanto, vale frisar, as leis e atos nonnativos distritais podem ter sua
legitimidade aferida abstratamente em face da Lei Orgaruca do Distrito Federal,
em sede de direta, a ser proposta perante 0 llibunal de do Distrito
Federal e Territorios (TJDFf).
Note-se que a do controle abstrato no Distrito Federal
em relao aos estados-membros esta na competencia para dessa
abstrata. Assim, enquanto nos estados-membros a competencia para
instituir 0 controle abstrato pertence a esses proprios entes federados, na
respectiva estadual, no Distrito Federal cabe aUniao criar a
abstrata das leis e atos normativos distritais em face da Lei Organica,
pois somente ela dispoe de competencia para legislar sobre a organizao do
Poder Judiciario no Distrito Federal, por do art. 22, inciso XVII, da
Federal.
VICENTE PAULO. MARCELO ALEXANDRDIO
167
No Distrito Federal, portanto, 0 controle abstrato nao e instituido pela
Camara Legislativa e nao esta vazado em sua Lei Organica, mas sim em lei
federal, editada pelo Congresso Nacional, em razao do art. 22, inciso XVII, da
Constituivao Federal.
los
12.7.8. Representa;ao interventiva
A Constituivao Federal preve, tambem, a instituivao pelos estados-
membros da denominada representavao interventiva (ADIn interventiva),
destinada a legitimar eventual intervenvao do estado nos seus municipios, nas
estritas hip6teses constitucionalmente admitidas.
Reza 0 art. 35, IV; da Constituivao Federal que os estados poderao intervir
nos seus municipios caso 0 Tribunal de Justiva de provimento arepresentavao
para assegurar a observancia de principios indicados na Constituivao estadual,
ou para prover a execuvao de lei, de ordem ou de decisao judicial.
Uma vez instituida a representavao interventiva estadual, a legitimavao
para sua propositura e exclusiva do Procurador-Geral de Justiva, chefe do
Ministerio Publico estadual (CE 129, N).
Segundo orientavao do Supremo Tribunal Federal, a decisao do Tribunal
de Justiva na representavao interventiva para viabilizar a intervenvao estadual
no municipio reveste-se de carater politico-administrativo, sendo, portanto,
definitiva. Assim, dadecisao proferida pelo Tribunal de Justiva na representavao
interventiva estadual nao cabe recurso para 0 Supremo Tribunal Federal.
loo

I
105 0 controle abstrato das leis e atos normativos do Distrito Federal em face da sua Lei Organica
esta disciplinado no art. &1 da Lei Federal n
2
8.185/1991, com a reda'tao dada pelo art. 30 da Lei
rl2 9.868/1999.
106 STF, Sumula 637: "Nao cabe recurso extraordinario contra ac6rdao de Tribunal de Justi'ta que
defere pedido de intervenyao estadual em MuniCipio."
CONTROlE DE CONSTITUCIONAUDADE
13. DECISOES NO CONTROlE DE
CONSTITUCIONAlIDADE
13.1. Eficacia temporal da de
inconstitucionalidade
Consoante exposto precedentemente, 0 controle de constitucionalidade
no Brasil combina os modelos concreto e abstrato, circunstancia que 0 torna
muitorico.
o controle concreto, de origem norte-americana, realiza-se,
incidentalmente ou porvia de excevao, emqualquer avao submetida aapreciavao
de qualquer juiz ou tribunal do Poder Judiciario. A sentenva e declarat6ria, com
efeito retroativo (ex tunc), e somente para as partes do processo (inter partes).
o modelo europeu, nascido sob a inspiravao de Kelsen, na Constituivao
daAustria de 1920, da-se em abstrato, numa avao direta, que e proposta perante
o Supremo Tribunal Federal, nossa Corte Maxima. A decisao tern natureza
constitutiva-negativa oudesconstitutiva, comeficacia contra todos (erga omnes)
e efeito retroativo (ex tunc).
Percebe-se, assim, que, no Brasil, tanto no controle concreto quanta na
fiscalizavao abstrata, a regra sao os efeitos retroativos (ex tunc) da decisao que
reconhece a inconstitucionalidade da lei, isto e, a dec1aravao de
inconstitucionalidade pelo Poder Judiciano equivale a declarao de nulidade
danorma.
Significa dizer que, no Brasil, em regra, a norma juridica inconstitucional
e nula; assim, com a declaravao de sua inconstitucionalidade, e retirada do
ordenamento juridico com eficacia retroativa (ex tunc), desde 0 seu nascimento.
Tambem, por decorrencia, como regra, sao considerados eivados de vicio todos
os atos com base nela praticados.
Essa questao, ate a edivao da Lei n2 9.868/1999, era incontestavel na
jurisprudencia do Supremo Tribunal Federal, consagrada em varios julgados,
sob 0 fundamento de que "0 reconhecimento da validade de uma lei
inconstitucional- ainda que por tempo limitado - representaria uma ruptura
com 0 principio da supremacia da Constitui
v
ao".107
No direito comparado, porem, 0 alcance dado a dec1aravao de
inconstitucionalidade das leis nao segue essa mesma rigidez tradicionalmente
adotada no Brasil. No controle abstrato europeu, 0 efeito pode ser ex tunc, ex
nunc ou profuturo, conforme os termos fixados na decisao do Poder Judiciario.
107 Rp 980/Sp, ret Ministro Moreira Alves, 21.11.1979.
.. . . . . .. . . . . . .. . . . .
VICENTE PAULO & MARCELO AlEXANDRINO
168
169
Mesmo no controle difuso ou incidental norte-americano, considerado 0 mais
tradicional do mundo, no qual bistoricamente os efeitos outorgados adecisao
sao retroativos (ex tunc), passou-se a admitir a mitigac;ao dos efeitos da
declarac;ao de inconstitucionalidade, acolhendo-se, em casos determinados, a
tese da anulabilidade do ato inconstitucional, com a outorga de eficacia ex nunc
ou mesmo exclusivamente pro futuro itdecisao do Poder Judiciario.
A fundamentac;ao para a adoc;ao do entendimento de que a lei
inconstitucional eanulavel (e nao necessariamente nula) e que a tutela da boa-
fe exige que, em determinadas circunstancias, quando sob a vigencia da lei
ainda declarada inconstitucional seestabeleceram relac;oes entre 0 particular
eo Poder PUblico, sejam preservadas essas relac;oes. Em respeito itboa-fe e it
seguranc;a juridica, mitiga-se a retroatividade da declarac;ao da
inconstitucionalidade da lei, paranao prejudicar os agentes que firmaram certas
relac;oes juridic as sob sua vigencia, amparados pelo manto da presunc;ao de
legitiroidade dos atos do Poder PUblico.
Em atenc;ao a essa realidade, e em boa hora, foi publicada a Lei n2 9.868,
de 10.11.1999, que, ao disciplinar 0 processo e julgamento da ac;ao direta de
inconstitucionalidade e da ac;ao declarat6ria de constitucionalidade, no seu
art. 27, estabelece que:
"Ao declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, e tendo
em vista razoes de seguram;a jurfdica ou de excepcional interesse
social, podeni 0 Supremo Tribunal Federal, por maioria de dois
de seus membros, restringir os efeitos daquela ou
decidir que ela s6 tenha eficacia a partir de seu transito em julgado
ou de outro momento que venha a ser fixado".
ALei n2 9.88211999 repetiu essa disposic;ao no que se ref ere itprontincia
de inconstitucionalidade em sede de argilic;ao de descumprimento de preceito
fundamental- ADPH
Com a positivac;ao dessa regra, a lei reconhecida como inconstitucional
no direito brasileiro deixou de sel, necessariamente, nula. Enfim, a lei
inconstitucional passa a ter a possibilidade de ser anulavel, e nao mais
forc;osamente nula. Desde que atendidos os pressupostos legais - razoes de
seguranc;a juridica ou de relevante interesse social e deliberac;ao de dois terc;os
dos membros do llibunal-, 0 Supremo 'fribunal Federal podera outorgar efeitos
ex nuncou pro futuro it sua decisao que proclame a inconstitucionalidade da lei.
Essa possibilidade de outorga de efeitos prospectivos so e prevista nas
citadas leis para as decisoes do Supremo liibunal Federal nas ac;oes do controle
abstrato - ac;ao direta de inconstitucionalidade, ac;ao declarat6ria de
..,. ....... . .. . . .
CONTROLE DE CONSTlTUCIONAUDADE
/
Ilij
constitucionalidade e argiiic;ao de descurnprimento de preceito fundamental-
que declarem a inconstitucionalidade da lei ou ato normativo.
Entretanto, vimos que 0 Supremollibunal Federal firmou entendimento
de que tambem epossive} a adoc;ao da tecnica da manipulac;ao dos efeitos
temporais das decisoes em recurso extraordincirio, quando a Corte atua como
instancia revisora de lides concernentes a casos concretos instauradas nas
instancias inferiores.
A declarac;ao de inconstitucionalidade com efeitos prospectivos (ex nunc)
ou a partir de outro momenta fixado pelo STF (pro futuro), porem, e medida
excepcional, tanto no controle abstrato quanto no controle concreto. A tradic;ao
do direito brasileiro continua sendo a declarac;ao de inconstitucionalidade com
efeitos ex tunc, reconhecendo a nulidade da lei
Nao e demais repetir: seja no controle concreto, seja no controle abstrato
realizado pelo Supremo Tribunal Federal, a regra continua sendo a declarac;ao
de inconstitucionalidade produzir efeitos ex tunc (nulidade da lei).
Com efeito, 0 que 0 legislador ordinario estabeleceu foi a possibilidade
excepcional de que a Corte Suprema, diante de raWes de seguranc;a juridica ou
de excepcional interesse social, possa, por maioria de dois terc;os de seus
membros, restringir a eficacia de sua decisao, reconhecendo, por certo tempo, a
validade da lei tida por inconstitucional.
Analisemos urn exemplo.
Digamos que, emuma determinadaac;ao direta de inconstitucionalidade,
o Supremo lfibunal Federal declare, no ano de 2004, ainconstitucionalidade de
uma lei cuja vigencia iniciara no ano de 1999.
Caso 0 Pretorio Excelso nao se pronuncie acerca daeficacia de sua decisao,
prevalecera a regra geral, que e a nulidade da lei (ex tunc), ou seja, a decisao do
STF estara declarando a inconstitucionalidade da lei com efeitos retroativos,
desde a sua entrada em vigor, no ano de 1999. Nessa hip6tese, nos termos do
art. 97 da Constituic;ao da Republica (reserva de plencirio), seranecessario apenas
quorum de maioria absoluta dos membros do Supremo 1iibunal Federal para a
prolac;ao da decisao (seis ministros).
Nada impede, porem, que, presente uma situac;ao deinseguranc;a juridica
ou de relevante interesse social (0 pr6prio S'IF, por 6bvio, e0 Unico competente
para decidir se estao ou nao presentes esses pressupostos), 0 Pret6rio Maximo
declare que a decisao pela inconstitucionalidade da norma s6 surtira efeitos a
partir do transito em julgado (ex nunc), ou mesmo a partir de outro momento
que a Corte venha a fixar (pro futuro). Nessa bip6tese, a Lei n
g
9.868/1999 exige
que a decisao do Supremo lfibunal Federal seja proferida por dois terc;os dos
seus membros (oito ministros).
VICENTE PAULO. MARCELO ALEXANDRINO
170
171
III
1
I
1
13.2. Modalidades de decisio
A dec1araftao de inconstitucionalidade ou de constitucionalidade de urna
lei pode ser efetivada mediante variadas formas de pronunciamentos do Poder
Judiciario.
No caso de inconstitucionalidade, dependendo do vicio constatado, a
totalidade da lei podeni ser tida por inconstitucional, ou apenas alguns de seus
dispositivos. Epossivel. ainda, que apenas uma palavra na lei seja dec1arada
inconstitucional, desde que, com essa dec1araftao, 0 Poder Judiciario nao de
surgimento a uma norma cujo sentido manifestamente destoe do pretendido
pelo legislador. Ha, por ultimo, hip6teses em que a dec1araftao de
inconstitucionalidade podera ocorrer sem reduftao do texto da norma
impugnada, conforme veremos a seguir.
oMinistro Gilmar Ferreira Mendes, em brilhante analise dos julgados do
Supremo Tribunal Federal no controle de constitucionalidade, leciona que no
direito brasileiro a aferiftao da validade de uma lei pode levar as seguintes
variantes de decisoes:
a) dec1araftao de nulidade total como expressao de unidade tecnico-
legislativa;
b) declaraftao de nulidade total;
c) declaraftao de nulidade parcial;
d) declaraftao parcial de nulidade sem reduftao de texto;
e) interpretaftao conforme a Constituiftao.
Antes de analisarmos as modalidades de decisoes no controle de
constitucionalidade, e interessante mencionarmos a situaftao em que 0 Tribunal
Constitucional constata a existencia devicio no ato normativo impugnado, mas
mesmo assim nao declara sua inconstitucionalidade, porque verifica que a
retirada do ato viciado do mundo juridico acabaria por resultar em urna lesao
ao ordenamento constitucional maior do que a lesao decorrente de sua
manutenftao. Sao as situaftoes em que 0 STF deixa de declarar a nulidade do ato
para evitar 0 "agravamento do estado de inconstitucionalidade".
Urnexemplo concreto de caso assim tivemos no julgamento do RE 274.383/SP,
reL Min. Ellen Gracie, de 29.03.2005. Na especie, havia urna lei municipal que
previa urn determinado beneficio previdenciario, passivel de ser obtido por
servidores publicos, sem estabelecer qualquer prazo minima para que 0 servidor
pudesse pleitea-Io. 0 prefeito do municipio enviou urn projeto de lei a camara
municipal, acrescentando urn dispositivo a essa lei, pelo qual passariam a ser
exigidos 15 anos de exercicio para a aquisiftao do direito ao beneficio. Os
vereadores, entretanto, emendaram esse projeto, reduzindo de quinze para doze
anos 0 prazo em comento.
.......... .. .... .
CONTROLE DE CONSTITUCIONAUDADE
172
A lei aprovada, com a fixaftao desse prazo minima de 12 anos para
obtenftao do beneficio previdenciario, foi impugnada sob a alegaftao, dentre
outras, de que a emenda legislativa ao projeto do Executivo havia acarretado
aumento de despesa (pela reduftao do prazo de quinze para doze anos).
Apreciando a impugnaftao, reconheceu-se que a jurisprudencia do STF
considera ilegitima emenda legislativa que acarrete aumento de despesa
decorrente de projeto de lei de iniciativa privativa do Executivo, mas nao se
dec1arou a inconstitucionalidade do preceito resultante porque a sua supressao
do ordenamento juridico implicaria despesa ainda maior, tendo em vista 0 fato
de que deixaria de existir qualquer limite temporal a obtenftao do beneficio
previdenciario citado. Textualmente, a Corte Maior afirmou que "se 0 mencionado
artigo fosse retirado do mundo juridico, desapareceria qualquer exigencia de
tempo minima para a aquisiftao do beneficio pleiteado, 0 que ensejaria dana
muito maior as finanftas municipais, agravando 0 estado de inconstitu-
cionalidade" (Informativo STF n
I1
381).
Registrada a possibilidade de ocorrerem situaft0es como essa - conforme
ressalvado, nao se trata propriamente de urna modalidade ou de uma tecnica de
decisao -, passa-se a analise das variantes de decisoes proferidas no controle
de constitucionalidade no Brasil.
13.2.1. denulidadetotalcomoexpressaode
unidadetecnico-Iegislativa
A dec1araftao de nulidade total como expressao de unidade tecnico-
legislativa ocorre diante da constataftao de defeitos formais, tais como a
inobservancia das disposiftoes atinentes a iniciativa da lei ou a competencia
legislativa, uma vez que, nesse caso, nao se vislumbra a possibilidade de divisao
da lei em partes validas e invalidas.
Ocorre 0 mesmo, tambem, quando ha inobservancia de outras normas
fixadas na Constituiftao sobre 0 procedimento de elaboraftao legislativa,
tornando inevitavel a declaraftao de inconstitucionalidade de toda a lei.
Em qualquer dessas hip6teses, note-se, nao ha outra altemativa ao Poder
Judiciario senao a dec1araftao de inconstitucionalidade de toda lei ou ato
riormativo.
13.2.2. denulidadetotal
Alem da necessidade de manutenftao da "unidade tecnico-Iegislativa",
comentada no item precedente, ha outras hip6teses que tambem reclamam a
dec1araftao da inconstitucionalidade de toda a norma.
.. .. .. ....... ... .....
VICENTE PAULO & MARCELO ALEXANDRINO
173
Eo que ocorre, por exemplo, quando ha uma relac;ao de dependencia ou
interdependencia entre as partes constitucionais e inconstitucionais de uma lei.
Se a disposic;ao principal da lei ha de ser considerada inconstitucional, ou se ha
uma forte integrac;ao entre as partes constitucionais e inconstitucionais do ato
normativo, 0 Poder Judiciario pronunciara a inconstitucionalidade de toda a lei.
Nesse caso, 0 pronunciamento da nulidade da norma integral se faz
necessario porque permitir que as partes nao inconstitucionais da lei
permanecessem no ordenamento jurfdico teria uma das seguintes
conseqiiencias: (1) redundaria na existencia de disposic;oes sem sentido,
incoerentes; ou (2) conferiria a lei em decorrencia da supressao das partes
inconstitucionais, que compunhamurna unidade semantica comos dispositivos
nao extirpados - urn sentido totalmente diferente da vontade que expressara 0
legislador ao editar aquele ato legal. A primeira situac;ao acarretaria a existencia,
no ordenamento, de disposic;oes im1teis e inaplicaveis, por desconexas ou
disparatadas. A Ultima hipotese implicaria atuac;ao do Supremo Tribunal Federal
como legislador positivo (indiretamente criando normas com sentido
inteiramente diverso do originaImente estabelecido pelo Poder Legislativo),
incompativel com 0 princfpio da separac;ao dos poderes.
13.2.3. de nulidade parcial
A declarac;ao de nulidade parcial resulta da aplicac;ao da teoria da
divisibilidade da lei, de modo que 0 Poder Judiciario somente profere a
inconstitucionalidade daqueles dispositivos viciados, nao estendendo a
dec1arac;ao de invalidade as outras partes dalei, desde que estas possam subsistir
de forma autonoma.
Sem duvida, a maioria das decisoes do Poder Judiciario proclama a
inconstitucionalidade parcial de uma lei ou ato normativo, fulminando apenas
seus dispositivos viciados.
Como aludido anteriormente, 0 Poder Judiciario podera, inclusive,
reconhecer a inconstitucionalidade de apenas uma palavra ou expressao no
caput de urn artigo, em urn paragrafo, emurn inciso ou em urna alinea, porquanto
a vedac;ao constitucional existente acerca de supressao de palavras de urn texto
legal diz respeito tao-somente ao veto do Chefe do Executivo (CE art. 66, 22), e
nao a pronuncia de inconstitucionalidade pelo Poder Judiciario.
Ha, entretanto, limites para essa atuac;ao do Poder Judiciario, uma vez
que de sua decisao nao podera resultar uma "nova norma", diferente daquela
inicialmente almejada pelo legislador. Assim, por exemplo, na expressao "nao e
permitida a doac;ao", nao podera 0 Poder Judiciario proclamar a
CONTROlE DE CONSTITUCIONAUDADE
inconstitucionalidade somente da palavra pois isso implicaria legislar
positivamente, criando norma pretendida pelo legisJador, 0 que, em face
do princfpio da separac;ao de poderes, e vedado entre n6s.
oSupremo Ttibunal Federal tern reconhecido a existencia desses limites em
seus julgados, deixando assente que "se a declarac;ao parcial de nulidade tiver como
conseqiiencia a criac;ao de uma nova lei, que nao corresponda as concepc;oes que
inspiraram0 legislador, afigura-se inevitavel a declarac;ao deinconstitucionalidade
de toda a lei" (Rp 1.379, rel Ministro MoreiraAives, 12.08.1987).
13.2.4. parcial de nulidade sem de text6
A declarac;ao parcial de nulidade sem reduc;ao de texto tern sido
reiteradamente adotada pelo Supremo Tribunal Federal.
Nessa hipotese, nem a lei, nem parte dela, e retirada do mundo juridico
(nao ocorre nenhurna supressao no texto da lei, nenhuma palavra eextirpada).
A decisao nao leva a eliminac;ao da lei, nem a retirada de vigencia de qualquer
expressao literal de seu texto. Apenas a aplicac;ao da lei - em relac;ao a
determinadas pessoas, ou a certos periodos - etida por inconstitucional. Em
relac;ao a outros grupos de pessoas, ou a periodos diversos, ela continuara
plenamente valida, aplicavel
Em verdade, nessas situac;oes, a norma impugnada continua vigendo,
com 0 seu texto originario, sem nenhurna modificac;ao literal. Otexto permanece
o mesmo, mas a sua aplicac;ao e restringida, limitada, nao se permitindo que ela
alcance situac;oes nas quais, caso incidisse, haveria inconstitucionalidade.
Como ilustrac;ao, imagine-se uma Lei "K", que aumentasse aliquotas do
imposto de importac;ao (II) e do imposto sobre produtos industrializados (IPI),
nos hipoteticos termos abaixo:
':Art. 1Q Ficarn acrescidas de cinco pontos percentuais as aliquotas
do imposto de importac;ao e do imposto sobre produtos
industrializados incidentes nas importac;oes dos produtos constantes
do Anexo I desta Lei.
Art. 22 As majorac;oes de aliquotas de que tratam 0 art. 12 serao
exigidas relativarnente aos fatos geradores ocorridos a partir do
primeiro dia util do mes seguinte ao de puhlicac;ao desta LeL"
Suponha-se que esse hipotetico art. 22 fosse objeto de ADIn perante 0
sm sob a alegac;ao de que a majorac;ao do IPI nao poderia ser exigida antes de
noventa dias, contados da publicac;ao da lei (isso porque 0 art. 150, III, "c", da
Constituic;ao, que estabelece a exigencia de aguardar noventa dias antes da
aplicac;ao de leis que aumentem tributos, so e excepcionado pelos tributos que
VICENTE PAULO &. MARCELO ALEXANDRINO
174
175
Iii
Eo que ocorre, por exemplo, quando ha urna de dependencia ou
interdependencia entre as partes constitucionais e inconstitucionais de urna lei.
Se a principal da lei ha de ser considerada inconstitucional, ou se ha
uma forte entre as partes constitucionais e inconstitucionais do ato
normativo, 0 Poder Judiciario pronunciara a inconstitucionalidade de toda a lei.
Nesse caso, 0 pronunciamento da nulidade da norma integral se faz
necessario porque permitir que as partes nao inconstitucionais da lei
permanecessem no ordenamento juridico teria uma das seguintes
conseqiiencias: (l) redundaria na existencia de sem sentido,
incoerentes; ou (2) conferiria alei - em decorrencia da supressao das partes
inconstitucionais, que compunham urna unidade semantica com os dispositivos
nao extirpados - urn sentido totalmente diferente da vontade que expressara 0
legislador ao editar aquele ato legal. A primeira acarretaria a existencia,
no ordenamento, de imiteis e inaplicaveis, por desconexas ou
disparatadas. A Ultima hipotese implicaria do Supremo Tribunal Federal
como legislador positivo (indiretamente criando normas com sentido
inteiramente diverso do originalrnente estabelecido pelo Poder Legislativo),
incompativel com 0 principio da dos poderes.
13.2.3. Declara<;ao de nulidade parcial
A de nulidade parcial resulta da da teoria da
divisibilidade da lei, de modo que 0 Poder Judiciario somente profere a
inconstitucionalidade daqueles dispositivos viciados, nao estendendo a
de invalidade as outras partes da lei, desde que estas possam subsistir
de forma autonoma.
Sem duvida, a maio ria das decisoes do Poder Judiciario proclama a
inconstitucionalidade parcial de uma lei ou ato normativo, fulminando apenas
seus dispositivos viciados.
Como aludido anteriormente, 0 Poder Judiciario podera, inclusive,
reconhecer a inconstitucionalidade de apenas uma palavra ou expressao no
caputde urn artigo, em urn paragrafo, em urn inciso ouem urna alinea, porquanto
a constitucional existente acerca de supressao de palavras de urn texto
legal diz respeito tao-somente ao veto do Chefe do Executivo (CF, art. 66, 22), e
nao apronlincia de inconstitucionalidade pelo Poder Judiciario.
Ha, entretanto, limites para essa do Poder Judiciario, urna vez
que de sua decisao nao podera resultar uma "nova norma", diferente daquela
inicialmente almejada pelo legislador. Assim, por exemplo, na expressao "nao e
permitida a doac;ao", nao poden! 0 Poder Judiciario prociamar a
CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE
inconstitucionalidade somente da palavra "nao", pois isso implicaria legislar
positivamente, criando norma nao pretendida pelo legislador, 0 que, em face
do principio da de poderes, e vedado entre nos.
a Supremo Tribunal Federal tern reconhecido a existencia desses limites em
seus julgados, deixando assente que "se a parcial de nulidade tiver como
conseqiiencia a de uma nova lei, que nao corresponda as concept;i)es que
inspiraram olegislador, afigura-se inevitavel a de inconstitucionalidade
de toda a lei" (Rp 1.379, reI. Ministro MoreiraAIves, 12.08.1987).
13.2.4. Declarat;ao parcial de nulidade sem redut;ao de texto
A parcial de nulidade sern de texto tern sido
reiteradamente adotada pelo Supremo ltibunal Federal.
Nessa hipotese, nem a lei, nem parte dela, e retirada do mundo juridico
(nao ocorre nenhurna supressao no texto da lei, nenhuma palavra eextirpada).
A decisao nao leva a da lei, nem aretirada de vigencia de qualquer
expressao literal de seu texto. Apenas a da lei em a
detenninadas pessoas, ou a certos periodos - e tida por inconstitucional. Em
a outros grupos de pessoas, ou a periodos diversos, ela continuara
plenamente valida, aplicavel.
Em verdade, nessas a norma impugnada continua vigendo,
com0 seu texto origincirio, sem nenhurna rnodifica((ao literal. atexto permanece
o mesmo, mas a sua e restringida, limitada, nao se permitindo que ela
alcance nas quais, caso incidisse, haveria inconstitucionalidade.
Como imagine-se uma Lei UK", que aumentasse aliquotas do
imposto de (II) e do imposto sobre produtos industrializados (IPI),
nos hipoteticos termos abaixo:
"Art. 1Q Ficam acrescidas de cinco pontos percentuais as aliquotas
do imposto de e do imposto sobre produtos
industrializados incidentes nas dos produtos constantes
do Anexo I desta Lei.
Art. 22 As de aliquotas de que tratam 0 art. 1Q serao
exigidas relativamente aos fatos geradores ocorridos a partir do
primeiro dia dtil do mes seguinte ao de desta Lei."
Suponha-se que esse hipotetico art. 2Q fosse objeto de ADIn perante 0
STF, sob a alega((3.o de que a do IPI nao poderia ser exigida antes de
noventa dias, contados da da lei (isso porque 0 art. 150, III, "c", da
que estabelece a exigencia de aguardar noventa dias antes da
aplicac;ao de leis que aumentem tributos, so e excepcionado pelos tributos que
VICENTE PAULO &. MARCELO ALEXANDRINO
174
175
constam expressamente da parte final do 1
2
do mesmo art. 150, preceito este
que nao abrange 0 IPO.
Nessa hipotese, 0 STF dec1araria a inconstitucionalidade da exigencia da
majorac;ao do IPI antes de decorrerem noventa dias, contados da puhlicac;ao da
Lei tiK", e aplicaria a Mcnica de dec1arac;ao parcial de nulidade sem reduc;ao de
texto para exc1uir da incidencia do art. 22 a exigencia da majorac;ao do IPI na
data nele estipulada. Note-se que 0 STF nao teria como alterar a redac;ao do
art. 2
2
, suprimindo alguma de suas palavras, porque a exigencia do II majorado
no primeiro dia util do mes seguinte ao de publicac;ao da Lei "K" e perfeitamente
legftima (na verdade, a exigencia do II poderia ate mesmo ser imediata, se 0
legislador assim houvesse disposto).
Nao se trata, tampouco, de simplesmente determinar a adoc;ao de urna
dada interpretac;ao para 0 art. 22., porque ele e c1arissimo, nao comporta
l'interpretac;oes" que considerem que ele nao estaria inc1uindo 0 IPI em seu
conteudo! 0 que se verifica e que 0 art. 22 traz, a rigor, duas regras, emuma Unica
:11
redac;ao: urna consiste na exigencia do II majorado na data ali prevista e a outra
e a cobranc;a do IPI majorado a partir do primeiro dia util do mes seguinte ao de
publicac;ao da Lei tiK". Ora, a segunda regra e inconstitucional, porque viola 0
art. 150, III, uc", da Constituic;ao. Mas a primeira regra e inteiramente legftima,
porque 0 II consta do 1
2
do art. 150 como excec;ao ao prazo geral de noventena.
Assim, 0 STF efetivamente dec1ara a nulidade parcial do art. 22, isto e, a
nulidade da regra relativa aexigencia do IPI na data ali prevista. Mas, como nao
e possivel simplesmente suprimir algum vocabulo do art. 22 a fim de obter 0
resultado desejado - exclusao da regra relativa adata de exigencia do IPI com as
novas a1iquotas e manutenc;ao da regra concernente adata de cobranc;a do II
majorado -, essa declarac;ao de nulidade parcial da-se sem que seja exc1uida
nenhurna palavra do texto do art. 22.0 STF, sem mudar 0 texto do artigo, apenas
determina que a data de exigencia nele prevista nao pode ser aplicada ao IPI.
Vejamos urn segundo exemplo. Suponhamos uma Lei liZ", do Estado do
Espirito Santo, acerca das competencias de cargos de sua Administrac;ao
Tributaria, que, nos cinco incisos do seu art. 1
2
, estabelec;a atribuic;oes de urn
hipoMtico cargo de Fiscal Fazendario, e que, no paragrafo unico do mesmo
artigo, estenda tres dessas atribuic;oes a urn outro cargo denominado, digamos,
Agente da Fazenda Estadual, nestes termos (dispositivo legal puramente ficticio):
~ . 1Q Sao atribuic;oes do cargo de Fiscal Fazendario:
I) solucionar consultas acerca dainterpretac;ao dalegislac;ao trihutaria;
mprestar orientac;ao aos 6rgaos e entidades daAdministrac;ao PUblica
do Estado acerca de materia tribut3:ria relacionada a suas atividades;
... lit .. .. .. .. .. .. .. ..
CONTROLE DE CONSTITUCIONAUDADE
176
III) expedlr certidoes acerca da situac;ao fiscal dos contribuintes de
tributos de competencia do Estado;
IV) efetuar 0 lanc;amento de credito tributario relativo aos tributos
de competencia do Estado;
V) encaminhar os processos decorrentes de lanc;amentos tributarios
nao pagos nemimpugnados parainscric;aonaDMdaAtiva do Estado.
Paragrafo Unico. Aplicam-se ao cargo de Agente da Fazenda Estadual
as atribuic;oes previstas nos incisos maov."
Imaginemos, agora, que seja proposta uma ac;ao direta de inconsti-
tucionalidade perante 0 STF requerendo a dec1arac;ao dainconstitucionalidade
da extensao ao cargo de Agente da Fazenda Estadual da competencia para efetuar
o lanc;amento tributario, prevista no inciso IV do art.1
2
da hipotetica Lei uz" (os
fundamentos do pedido nao interessam anossa analise).
Nessa situac;ao, caso 0 STF reconhec;a a inconstitucionalidade da materia
impugn ada (extensao da competencia para efetuar 0 lanc;amento tributario ao
cargo de Agente da Fazenda Estadual), 0 Tribunal nao tern como retirar do
ordenamento juridico nenhum dispositivo do art. 1
2
da lei hipotetica. Isso
porque, se 0 STF dec1arasse a inconstitucionalidade do inciso IV do art. 1
2
,
retirando-o do ordenamento juridico, seria eliminada uma competencia do cargo
de Fiscal Fazendario cuja validade nao fora sequer questionada, e cuja supressao
nao havia sido, de modo nenhurn, pretendida pelo autor da a ~ o , nem pelo
proprio STE Por outro lado, 0 paragrafo Unico do art 1
2
, ao estender ao cargo de
Agente da Fazenda Estadual as competencias nele referidas, nao fez menc;ao
literal ao inciso IV ("atribuic;oes previstas nos incisos III ao V", diz0 dispositivo).
Logo, 0 STF nao teria possibilidade de afastar a extensao da competencia prevista
no inciso IV do caput do art. 1 Q simplesmente suprimindo alguma parte do texto
do seu paragrafo unico, ou alguma palavra ou expressao nele utilizada. Vale
dizer, nao seria tecnicamente possivel, mediante reduc;ao do texto do paragrafo
Unico, obter 0 efeito desejado - retirar do cargo de Agente da Fazenda Estadual
a competencia prevista no inciso IV do caput do art 1Q da lei hipotetica.
Em urn caso como esse, 0 Supremo Tribunal Federal poderia utilizar a
Mcnica da dec1arac;ao parcial de inconstitucionalidade sem reduc;ao de texto
para afastar a aplicac;ao do inciso IV do art. 12 ao cargo de Agente da Fazenda
Estadual, mantendo-o em relac;ao ao cargo de Fiscal Fazendario. 0 Tribunal, ao
pronunciar a inconstitucionalidade, nao suprimiria nenhuma parte do texto
literal, nenhuma palavra ou expressao dalei, mas afastarla a aplicao do inciso
IV do art. 12 ao cargo de Agente da Fazenda Estadual. 0 conteudo da decisao
deixaria assente que 0 Tribunal resolveu udedarar a inconstitucionalidade
parcial, sem reduc;ao de texto, do paragrafo Unico do art.12 da Lei 'Z', no que se
ref ere aextensao, ao cargo de Agente da Fazenda Estadual, da competencia
prevista no inciso IV do art. 12 da Lei 'Z"' .
..... .. .. .. .. .... .. .. ...
VICENTEPAULO8t MARCELOALEXANDRINO
II!
177
III
Observa-se de plano que 0 texto legal sobretranscrito menciona a
interpreta<;ao conforme a Constitui<;ao e a declara<;ao parcial de incons-
titucionalidadesemredu<;aodetextocomotecnicasdistintaseautonomasde
decisao.Essaetambemaorienta<;aodoutrimiriadominante,especialmentea
posi<;ao deGUmar FerreiraMendes, certamente, entrenos, urndosmaiores
estudiososdoassunto.
Segundoessalinhade raciocfnio, nadeclara<;ao parcialde inconsti-
tucionalidadesemredu<;aodetexto,afasta-seaaplica<;aodeurndispositivolegal
aurngrupodepessoasousitua<;oes;relativamenteasdemaispessoasousitua<;oes,
a seaplicasemrestri<;oes(naosemandaadotarumainterpreta<;aoespecffica
paraosdispositivoslegais;tampoucosevedaaado<;aodealgumainterpreta<;ao).
Nocasodainterpreta<;aoconformeaConstitui<;ao,0SupremoTlibunalFederal
ordenasejaconferidadeterminadainterpreta<;aoadispositivooudispositivosde
umalei, ouproibeaado<;ao deumainterpreta<;aoespecifica.Alei, entretanto,
desdequeinterpretadacomoestabelecidopeloPretorioMaximo,seraaplicavela
todasas pessoasesitua<;oesqueseenquadrememsuahipotesenormativa,ou
seja,suaincidenciaseraplena- diferentementedoqueocorrequandoseadotaa
declara<;.oparcialdeinconstitucionalidadesemredu<;aodetexto,porquantoesta,
comovisto,implicarestri<;aoaincidenciada lei.Noscasosemquedevaseradotada
a declara<;ao parcialdeinconstitucionalidadesemredu<;ao de texto, naoha
nenhumainterpreta<;aopossivelquetomecompatfvelcoma Constitui<;ao a
integralidadedodispositivoobjetodadeclara<;ao;porisso,partedodispositivo,
seaplicada,resultaraeminconstitucionalidade,sempossibilidade deseradotada
algumainterpreta<;aoqueatomassevalida.
Caberessaltarque,emborapositivadaapenassuautiliza<;aonoambito
docontroleabstratodenormas,ainterpreta<;aoconformeaConstitui<;aotern
sidolargamenteutilizadapelosdiversostribunaisdoPais,tambemnoambito
do controle incidental, coma unica diferen<;a de que, nesses casos, a
interpreta<;aodadasovincularaaspartesdoprocesso,comoepropriodessavia
decontrole(eficaciainter partes).
13.2.5.1. Limites a da conforme a
como tecnica de decisao judiCial
Adoutrinaeajurisprudenciaapontamlimitesautiliza<;aodainterpreta<;ao
conformeaConstitui<;ao,asaber:
a) 0interpretenaopodecontrariarfrontalmente0textoliterale0sentido
(ouospossfveissentidos) danormainterpretada,mesmoquecomesse
expedientelograsseconciliaraleicomaConstituic;ao;
CONTROlE DE CONSTITUCIONAUDADE
180
b) ainterpreta<;aoconformeaConstitui<;aosoeadmitidaquandoexiste,de
fato, urnesparyo dedecisao (esparyo deinterpreta<;ao) emquesejam
admissiveisv3.rias propostasinterpretativas,estandoemconformidade
comaConstitui<;aopelomenosumadelas,quedeveprevalecerasoutras,
queestejamemcontlitocom0TextoMagno;
c) nocasode0resultadointerpretativodeumaleiresultarinequivocamente
em contradi<;ao com a CartadaRepublica, nao se podeutilizara
interpreta<;ao conformea Constituiryao- nessahipotese, impoe-sea
declara<;aodainconstitucionalidadedanorma;
d) deve0interpretezelarpelamanuten<;aodavontadedolegislador,sendo
inaplicavelainterpreta<;aoconformeaConstituiryaoquandoresultaruma
regula<;ao distintadaquelaoriginariamentealmejada pel0 Poder
Legislativo,valedizer,naopodeainterpreta<;aodistorcer0sentidodalei
contrariamenteamanifestadisposi<;aodolegislador,afim deconforma-
laaCartaPolitica. Se0resultadointerpretativoconduzaumaregraem
iniludfveldissonanciacomos objetivospretendidospelo legislador,
estarainterditadaautilizaryaodainterpreta<;aoconformeaConstituiryao,
sob penadetransformar0 PoderJudiciarioemautenticoeilegitimo
legisladorpositivo.
13.2.5.2. Variantes da conforme a
como tecnica de decisao judicial
Adoutrina e a jurisprudenciaapontamduas variaryoes do uso da
denominadainterpreta<;aoconformeaConstitui<;aocomotecnicadedecisao
judicialsemdeclararyaodenulidadeesemreduryaodotextodalei.Ambassao
bastantesemelhantes;apenas,emurncaso,0tribunalidentificaaexistenciade
umalinicainterpreta<;aoaptaaharmonizar0sentidodaleicomaConstitui<;ao.
aopassoque,naoutrahipotese,0PoderJudicianoenxergaaexistenciademais
deumapossibilidadeinterpretativacompatlvelcomaCartaPolitica,masaponta
uma(oumais)interpretaryaoquenaopodeseradotada,sobpenadeafrontaa
LeiMaior.
Dessarte,podemoster:
a) interpreta<;aoconformeaConstitui<;aosemreduryaodotexto,conferindoa
normaimpugnadaumadeterminadainterpreta<;ao quethe preserve a
constitucionalidade:
Nocasoemque0problemanaoestejaemumaexpressaoespecificado
texto legal, passivel de simplessupressao, mas nos diversos sentidosou
interpreta<;oesqueelecomporte,sendosomenteurnadelasconforme0 texto
VICENTE PAULO &. MARCELO AlEXANDRlNO 181
constitucional (e todas as demais com ele incompativeis), 0 Supremo Tribunal
Federal adota a tecnica de interpretavao conforme a Constituivao, determinando
a unica interpretavao que deve ser dada ao dispositivo legal, a fim de
compatibiliza-Io com a Carta Politica, 0 que equivale a dizer que todas as demais
interpretavoes possiveis resultam na atrlbuivao ao dispositivo de urn sentido
que 0 toma inconstitucional.
Seria 0 caso, por exemplo, de uma lei relativa ao Imposto sobre Produtos
Industrializados (lPI) que possuisse urn artigo com a seguinte redavao:
17. Fica 0 Poder Exeeutivo autorizado a reduzir ou majorar 0
IPI, em ate 50%, para atender itfinalidade de eorrigir no
setor produtivo industrial."
Diante de urn dispositivo com uma redao assim, a unica interpretavao
que 0 tomaria compativel com a Constitui<;ao de 1988 seria a que determinasse
que a expressao "reduzir ou majorar 0 IPI" fosse entendida como "reduzir ou
majorar as aliquotas do IP!", pois essa e a unica possibilidade legitima de
redu<;ao ou de majora<;ao do IPI pelo Poder Executivo, prevista no art. 153, 1Q,
da Constituivao, sendo inconstitucional qualquer outra altera<;ao dos elementos
dahipotese de incidencia ou da forma de caIculo do imposto pelo Poder Executivo
(por exemplo, urna modificavao da base de caIculo que aumentasse 0 valor do
imposto a pagar).
b) Interpreta<;ao conforme a Constituivao sem redu<;ao do texto, exc1uindo da
norma impugnada uma determinada interpreta<;ao que the acarretaria a
inco nstitucionali dade:
A principal diferenva em rela<;ao atecnica anterior e que, naquela, somente
uma interpretavao dentre as potencialmente possiveis torna 0 dispositivo
compativel com a Constitui<;ao, ao passo que aqui existe mais de uma
interpretavao compativel com a Constitui<;ao, mas ha uma (ou mais de uma)
que, se adotada, torna 0 dispositivo legal inconstitucional. Nesse caso, 0 Supremo
Tribunal Federal adota a tecnica de interpretavao conforme a Constitui<;ao,
exc1uindo a possibilidade de adovao da unica (ou das Unicas) interpreta<;ao que
tornaria 0 dispositivo legal incompossivel com a Constitui<;ao.
Seria 0 caso, por exemplo, de uma lei complementar que introduzisse no
Codigo Tributario Nacional dispositivos regulamentando a substituivao
tributaria por fato gerador presumido (conhecida como substitui<;ao "para
frente"), prevista no art. 150, 7
Q
, da Constituivao, em que urn dos artigos
acrescentados assim dispusesse:
................
CONTROLE DECONSTITUCIONAUDADE
1
li1\
"Art. 128-A. A lei podera atribuir a sujeito passivo de obrigac;ao
tributciria a de responsavcl pelo pagamento de trlbuto,
eujo fato gerador deva oeorrer posteriomlente, assegurada a imediata
e preferencial daquantia paga, caso nao se realize 0 fato
gerador presumido."
Diante de urn dispositivo com uma reda<;ao assim, seria necessaria a
exc1usao dainterpretavao que pretendesse inc1uir as taxas na expressao "tributo"
utilizada na lei, pois essa interpretavao toma-Ia-ia conflitante com 0 art. 150,
72 , da Constitui<;ao de 1988, que somente se ref ere a "'imposto oucontribuio".
Afastar-se-ia, assim, uma das potencialmente cabiveis interpreta<;oes da lei
complementar, sem, entretanto, distorcer seu sentido, e sem que 0 Supremo
1tibunal Federal estivesse atuando como legislador positivo, com 0 fito de toma-
la conforme 0 texto constitucional.
13.2.6."Leiaindaconstitucional"eatecnicadedecisao
denominada"apeloaolegislador"
ocontrole de constitucionalidade inspirado no rnodelo americana nao
admite, como regra, a existencia de urna situa<;ao intermedi3.ria entre os estados
de plena constitucionalidade ou de plena inconstitucionalidade. Enfim, os
criterios que, nos EUA, balizam a aferi<;ao da validade das leis nao contemplam
a constata<;ao de situa<;ao intermediaria entre a constitucionalidade e a
inconstitucionalidade: ou as leis sao constitucionais, ou sao inconstitucionais.
o controle judicial europeu, diversamente, considera possivel, em
situavoes excepcionais, de imperfei<;ao do ordenamento juridico, reconhecer-
se urna situa<;ao intermediaria, em que determinada norma e dec1arada "ainda
constitucional", embora caminhe para a inconstitucionalidade. Nessas situa<;oes,
reconhece 0 Poder Judiciario a existencia da denorninada "lei ainda
constitucional" instituto jurfdico tambem conhecido como "inconstitu-
cionalidade progressiva".
Entre nos, 0 Supremo Tribunal Federal tern, freqiienternente, enfrentado
essa situa<;ao, quando - diante de urn estagio intermediano, de carater transitorio,
entre a situa<;ao de constitucionalidade e 0 estado de inconstitucionalidade
reconhece a existencia da "lei ainda constitucional" (BE341.717-SP, reI. Min.
Celso de Mello; RE 196.857-SP, reI. Min.Ellen Gracie; RE 208.798-SP, reI. Min.
Sydney Sanches; RE 213.514-SP, reI. Min. Moreira Alves; RE 229.810-SP, reI. Min.
Neri da Silveira; RE 295.740-SP, reI. Min. SepUlveda Pertence; RE 147.776-SP, reI.
Min. SepUlveda Pertence).
................
VICENTEPAULO&. MARCELOALEXANDRlNO
182
183
III
Nessas hipoteses, de clara 0 Supremo Tribunal Federal verificar -se presente
uma situac;ao ainda constitucional (situac;ao constitucional imperfeita),
ensejando, ao Poder Publico, em tempo razoavel, a sua correc;ao, sob pena de
progressiva inconstitucionalizac;ao (dai a expressao "inconstitucionalidade
progressiva") .
Situac;ao que foi amplamente debatida perante 0 Supremo Tribunal
Federal, navigenciada atual Carta Politic a, diz respeito a prestac;ao de assistencia
juridica integral e gratuita aqueles que comprovarem insuficiencia de recursos
(CF, art. 52, LXXIV).
Promulgado 0 vigente texto constitucional, 0 STF firmou entendimento
de que tal dispositivo (art. 52, LXXIV) consubstancia norma de eficacia plena
(auto-aplicavel), assegurando direito subjetivo a prestac;ao juridica integral e
gratuita aos que comprovem insuficiencia de recursos, desde a data de
promulgac;ao da Constituic;ao Federal.
Acontece, porem, que a concrec;ao dos plenos efeitos dessa importante
garantia constitucional dos necessitados depende da efetiva criac;ao da
Defensoria PUblica, que, nos termos expressos da Constituic;ao, e a "instituic;ao
essencial afunc;ao jurisdicional do Estado, incumbindo-lhe a orientac;ao juridica
e a defesa, em todos os graus, dos necessitados, na forma do art. 52, LXXIV"(CF,
art. 134).
A respeito da criac;ao da Defensoria Publica orgao encarregado de dar
plena efetividade ao disposto no art. 52, LXXIV; da CF -, dispos 0 legislador
constituinte que lei complementar organizara a Defensoria Publica da Uniao e
do Distrito Federal e dos Territ6rios e prescrevera normas gerais para sua
organizac;ao nos estados (CF, art. 134, paragrafo unico).
Diante desse quadro de transic;ao - aplicabilidade imediata do art. 52,
LXXIV; da Constituic;ao (garantia de assistencia juridica integral e gratuita aos
necessitados) e necessidade de criac;ao da Defensoria Publica (6rgao encarregado
de assegurar tal assistencia juridical -, reconheceu 0 Supremo Tribunal Federal
que, enquanto nao criada pelos estados-membros a Defensoria Publica, essa
atuac;ao estatal em favor dos necessitados continuaria a cargo do Ministerio
Publico, de acordo com 0 disposto no art. 68 do C6digo de Processo Penal (CPP,
art. 68: "Quando 0 titular do direito a reparac;ao do dana for pobre, a execuc;ao da
sentenc;a condenat6ria oua ac;ao civil sera promovida, a seu requerimento, pelo
Ministerio PUblico."). Dessa forma, relativamente a esse dispositivo, 0 Codigo
de Processo Penal consubstancia lei "ainda constitucional".
Portanto, enquanto nao regularmente organizada pelo estado-membro a
Defensoria PUblica, subsiste, no seu ambito, a validade do art. 68 do C6digo de
'" ...'" '" .'" .....'" ..
CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE
184
Processo Penal, dispositivo reconhecido pelo Supremo Tribunal Federal como
"ainda constitucional" (valido somente ate a regular organizac;ao daDefensoria
Publica, nos termos do art. 134, paragrafo Unico, da Constituic;ao Federal).
Essa controversia - assistencia juridica integral e gratuita no estado-
membro enquanto nao regularmente organizada a respectiva Defensoria PUblica
foi dirimida pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento do RE 13S.328/SP,
reI. Min. Marco Aurelio, no qual fixou-se 0 entendimento de que "enquanto 0
Estado nao instituir e organizar a Defensoria Publica local, tal como previsto na
Constituic;ao da Republica (art. 134), subsistira, integra, na de norma
ainda constitucional que configura urn transit6rio estagio intermediario,
situado 'entre os estados de plena constitucionalidade ou de absoluta
inconstitucionalidade' -, a regra inscrita no art. 68 do CPP, mesmo que sujeita,
emface demodificac;oes supervenientes das circunstancias defato, a urnprocesso
de progressiva inconstitucionalizac;ao".
oassunto foi novamente debatido no RE 147.776-SP, reI. Min. Sep11lveda
Pertence, no qual restou assente:
"A alternativa radical da jurisdi<;ao constitucional ortodoxa. entre a
constitucionalidade plena e a declarao deinconstitucionalidadeourevogao
por inconstitucionalidade da lei comfulminante eficacia ex tunc, fazabstrao
da evidencia de que a implementa<;ao de uma nova ordem constitucional nao
eurn fato instantaneo, mas urn processo, no qual a possibilidade derealizao
da nonna daConstituio-aindaquando teoricamente 000 se cuidedepreceito
de eficacia limitada - subordina-se muitas vezes a altera<;oes da realidade
factica que a viabilizem.
No contexto da Constituic;ao de 1988, a atribuic;ao anteriormente dada ao
Ministerio Publico pelo art. 68 do CPP - constituindo modalidade de assistencia
judiciaria - deve reputar-se transferida para a Defensoria Publica: essa,porem,
para esse fim, s6 se pode considerar existente, onde e quando organizada. de
direito e de fat0, nos moldes do art. 134 da propria e da lei
complementar por ela ordenada: ate que - na Uniao ou em cada Estado
considerado - se implemente essa condic;ao de viabilizac;ao da cogitada
transferencia constitucional de atribuic;oes, 0 art. 68 do CPP sera considerado
ainda vigente".
Nesses julgados, 0 Supremo Tribunal Federal rejeitou a de
inconstitucionalidade do art. 68 do C6digo de Processo Penal (considerndo norma
"ainda constitucional"), ficando claro, todavia, que, no futuro, a dostatus
quo (criac;ao da Defensoria Publica) ensejaria decisao em sentido oposto.
Enfim, segundo 0 entendimento de nossa Corte Maxima, essa do
Ministerio Publico, na vigencia da atual Constituic;ao. somente e constitucional
'" ...............
VICENTEPAULOItMARCELOALEXANDRINO 185
emcarater subsidiario, ate que se viabilize, em cada estado, a implementac;ao da
Defensoria Publica. Uma vez organizada a Defensoria Publica no estado-
membro, a atuac;ao do Ministerio Publico (ate entao "ainda constitucional")
passara a ser inconstitucional, cabendo a assistencia jurfdica integral e gratuita,
dai por diante, exclusivamente aos membros da Defensoria Publica.
A McDica de decisao denominada "apelo ao legislador" comurnente se
confunde com a declarac;ao de "lei ainda constitucional". A rigor, nao existe urn
conceito univoco, nemnadoutrina, nem najurisprudencia, de "apelo ao legislador".
Entre n6s, sem duvida, quem mais profundamente tratou do tema foi 0
atual ministro do Supremo Tribunal Federal Gilmar Ferreira Mendes. Ensina 0
insigne constitucionalista que a expressao "apelo ao legislador"
(Appellentscheidung) foi utilizada pela primeira vez na Alemanha, em 1970, no
qual uma jufza da Corte Constitucional defendeu a pronoocia, em determinados
casos, da sentenc;a de rejeic;ao de inconstitucionalidade vinculada a uma
conclamac;ao ao legislador para que empreendesse as medidas corretivas
necessanas.
Como se ve, nessa hip6tese original, 0 "apelo ao legislador" e decorrencia
do reconhecimento de urna situac;ao "ainda constitucional" que demanda, por
parte do legislador, a adoc;ao de providencias a fun de evitar que ela venha a se
tornar plenamente inconstitucional.
Entretanto, Gilmar Mendes esclarece que a expressao "apelo ao legislador",
nao e s6 utilizada para designar a decisao na qual 0 tribunal reconhece a situac;ao
como "ainda constitucional", anunciando a eventual conversao futura desse
estado de constitucionalidade imperfeita numa situac;ao de completa
inconstitucionalidade. Ela e, por vezes, usada pela doutrina tambem para
designar as decisoes do Tribunal Constitucional alemao que declaram a
inconstitucionalidade da norma sem, no entanto, pronunciar a sua nulidade.
Ressalta Gilmar Mendes, todavia, que nao obstante existirem situac;oes
nas quais se mostra muito dificil a diferenciac;ao entre a declarac;ao de
inconstitucionalidade sema promincia da nulidade (Unvereinbarkeitserkliirung)
e a McDica de apelo ao legislador (Appellentscheidung), e certo que a declarac;ao
de inconstitucionalidade sem a pronoocia da nulidade contem uma declarac;ao
de inconstitucionalidade, ao passo que 0 apelo ao legislador configura peculiar
sentenc;a de rejeic;ao de inconstitucionalidade. Disso, conclui:
"Ve-se, pois, que 0 apelo ao legislador tem conteudo preventivo, operando no
'campo preliminar da patologia constitucional'. A de
inconstitucionalidade sem a pronlincia da nulidade, ao reves, tem caniter
mandamental, obrigando 0 legislador a suprimir, com a possivel presteza, 0
estado de inconstitucionalidade."
................
CONTROLE DE CONSTITUCIONAUDADE
Acerca das modalidades de "apelo ao legislador" adotadas pelo Tribunal
Constitucional alemao, GUmar Ferreira Mendes detalha as caracteristicas de
cada qual em brilhante exposic;ao que pedimos venia para aqui sintetizar.
Reconhecem-se as seguintes categorias:
1) Apelo ao legislador emvirtude de mudanc;a nas relac;oes fiiticas oujuridicas;
2) Apelo ao legislador emvirtude de descumprimento de dever constitucional
de legislar;
3) Apelo ao legislador em virtude da falta de "evidencia" de
inconstitucionalidade.
o apelo ao legislador em virtude de uma mudanc;a das relac;oes faticas ou
juridicas e a mais importante categoria dessa modalidade de decisao na
jurisprudencia do Tribunal Constitucional a1emao (Bundesverfassungsgericht).
Trata-se de situac;ao em que se identifica urn processo de mudanc;a nas relac;oes
faticas ou jurfdicas que levam a uma situac;ao de progressiva
inconstitucionalizac;ao da norma, exigindo providencias do legislador para
adequa-Ia anova realidade existente. Enquadra-se nessa categoria 0 acima
exemplificado acerca da previsao constitucional de assistencia jurfdica gratuita
aos necessitados a ser prestada pela Defensoria PUblica Nesse caso, houve uma
mudanc;a na situac;ao jurfdica (nova Constituic;ao), tomando necessario que 0
legislador adote as providencias para a criao da Defensoria PUblica a tim de
corrigir a situac;ao constitucional imperfeita instaurada, qual seja, 0
reconhecimento do art. 68 do CPP (que atribui essa atuac;ao em favor dos
necessitados ao Ministerio Publico) como norma ainda constitucional.
A segunda categoria enumerada, 0 inadimplemento de dever
constitucional de legislar, explica Gilmar Mendes, da ensejo, nao raras vezes, a
pronuncia daAppellentscheidung. 0Tribunal Constitucional alemao reconhece,
frequentemente, que a omissao legislativa revela-se "ainda constitucional" (lWch
ver!assungsgemass), enfatizando 0 dever do legislador de proIDulgar as
providencias reclamadas.
Prossegue 0 autor:
"0 dever de legislar pode decorrer de expressa exigencia constitucional
(Verfassungsauftrag; norma-tarefa, na proposta por Canotilho), ou
pode derivar do chamado dever de (Schutzpjlicht), que obriga 0
Estado a atuar nadefesa e de certos valores, como a vida, aintegridade
fisica, a honra, sobretudo em face de agressOes praticadas por terceiros. 0
Tribunal tem identificado, ultimamente, como fundamento do dever
constitucional de Iegislar, 0 dever geral de (allgemeiner
Nachbesserungsvorbehalt), que impoe ao legislador a de corrigir as
consequencias danosas ouperversas pamos direitosfundamentais resultantes
da da existente."
.... . ........ .. ... .
VICENTE PAULO & MARCELO ALEXANDRINO
186
187
A respeito da terceira modalidade apelo ao legislador em virtude da
falta de "evidencia" de inconstitucionalidade -, explica Gilmar Ferreira Mendes:
"Em algumas (Appellentscheidungen' identifica-se 0 esforc;o do
BUndesverfassungsgericht para infirmar a configurac;ao de inconstitucionalidade,
sustentando-se a inexistencia de elementos corroboradores da evidencia da
colisao normativa no momenta da elaborac;ao da lei. Nao se poderia, assim,
afirmar, com seguranc;a, se 0 legislador est aria em condic;oes de identificar 0
estado de inconstitucionalidade."
Trata-se, portanto, de situac;ao em que nao se dec1ara a
inconstitucionalidade por nao se entender clara a possibilidade de identificac;ao
de afronta a Constituic;ao no momenta em que foi elaborada a lei questionada.
Entretanto, na data em que eanalisada pelo Tribunal, afigura-se a situac;ao de
imperfeic;ao oude transic;ao para a inconstitucionalidade e a Corte Constitucional
concita 0 legislador a corrigir a lei para eliminar a imperfeic;ao verificada.
Quanto as criticas a essa tecnica de decisao - 0 apelo ao legislador -,
Gilmar Ferreira Mendes observa que:
"A utiliza<;:ao do apelo ao legislador nao colhe aplausos unanimes na doutrina.
Afirma-se que 0 1Iibunal nao dispoe de base legal para proferir esse tipo de
decisao. Sustenta-se, ademais, que 0 apelo ao legislador expressa tentativa de
compensar, mediante decisao judicial, 0 deficit identificado no processo de
decisao parlamentar (Kompensation Parlamentarischer Entscheidungsdejizite).
A'Appel1entscheidung' demitiria 0 legislador da responsabilidade de concretizar
a ordem fundamental. Observa-se, ainda, que 0 Bundesverfassungsgericht nao
dispoe de competencia para estabelecer progn6sticos, sendo limitada a sua
capacidade de fazer previsoes. Nao pode ele estabelecer, portanto, com
seguran<;:a, 0 exato momento da conversao de uma 'situa<;ao ainda
constitucional' em urn estado de inconstitucionalidade."
Os efeitos do apelo ao legislador nao estao disciplinados pelo direito
positivo, nem no Brasil, nem na Alemanha. Segundo a praxe consagrada pelo
Tribunal Constitucional alemao, deve constar da parte dispositiva da decisao
apenas 0 reconhecimento da constitucionalidade da lei. 0 apelo ao legislador
integra, normalmente, os fundamentos da decisao. Estes contern a advertencia
de que uma determinada situac;ao - eventualmente, apos 0 decurso de
determinado prazo nao mais sera aceita.
Por Ultimo, e importante destacar, como 0 faz Gilmar Ferreira Mendes,
que "as assertivas constantes da sentenc;a de rejeic;ao de inconstitucionalidade a
respeito do processo de inconstitucionalizac;ao de uma lei nao estao cobertas
pela coisa julgada (Rechtskraft), nem sao dotadas de forc;a de lei (Gesetzeskraft),
porquanto, esse desenvolvimento posterior nao eobjeto do controle.
................
CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE
Prossegue 0 eminente publicista: "Acentue-se, pois, que 0 'apelo' para
que corrija uma 'situac;ao ainda constitucional' eNoch Ver!assungsmiissige
Rechtslage'), antes de que se consolide 0 estado de inconstitucionalidade, nao
obriga, juridicamente, 0 orgao legislativo a empreender quaIquer providencia.
Esse entendimento ha de aplicar-se, igualmente. na hipotese de 0
Bundesverfassungsgericht incorporar 0 (apela' a parte dispositiva da decisao, lUlla
vez que apenas 0 contetido de decisoes expressamente previsto na lei -
declarac;ao de constitucionalidade, dec1arac;ao de inconstitucionalidade,
declarac;ao de nulidade - pode fazer coisa julgada ou ser dotado de forc;a de lei.
A rnanifestac;ao do Bundesverfassungsgericht sobre 0 processo de
inconstitucionalizac;ao ha de ser considerada simples obiter dictum. ( ... ) Ecerto,
to davia, que a aplicac;ao posterior da lei sem as alterac;oes ou complernentac;oes
determinadas pelo Tribunal devera ensejar muito provavelmente - a
declarac;ao de inconstitucionalidade. ( ... ) Dessarte, em caso de inercia do
legislador, a lei declarada (ainda constitucional' pelo Bundesverfassungsgericht
ha de ser considerada valida ate que, devidamente provocado, venha 0 Tribunal
a proferir nova decisao."
13.2.7. Inconstitucionalidadeporarrastamento
A inconstitucionalidade "por arrastamento" ou "por atrac;ao" ocorre
quando a declarac;ao da inconstitucionalidade de urn dispositivo da lei e
estendida a outro dispositivo, emrazao daexistencia de uma correlac;ao, conexao
ou dependencia entre eles.
Essa inconstitucionalidade por arrastarnento ocorre nas situac;oes emque
diferentes dispositivos integram urn sistema normativo, de forma que, corn a
declarac;ao da inconstitucionalidade de urn, os demais nao tern como se manter
no ordenamento juridico, por falta de vida propria, por deixarem de ter qualquer
significado autonomo.
Ern situac;oes como essas, 0 Poder J udiciario podera determinar a extensao
da declarac;ao da inconstitucionalidade a dispositivos nao impugnados
expressamente na petic;ao inicial, em razao da dependencia existente entre eles.
A relac;ao de dependencia entre os dispositivos faz com que a declarac;ao da
inconstitucionalidade de lUll afete a validade dos demais. Diz-se, entao, que a
declarac;ao da inconstitucionalidade de lUll dispositivo acaba por atingir, por
arrastarnento, a validade do outro.
Com efeito, se as normas legais guardam interconexao e mantem, entre
si, vinculo de dependencia juridica, formando-se uma incindlvel unidade
estrutural, nao podera 0 Poder Judiciario proclamar a inconstitucionalidade de
VICENTEPAULO& MARCELOALEXANDRINO
189
188
apenas algumas das disposic;6es, mantendo as outras no ordenamento juridico,
sob pena de redundar na desagregac;ao do proprio sistema normativo a que se
acham incorporadas.
Podem ocorrer, ainda, situac;oes em que diferentes dispositivos legais
tenham, em essencia, conteudo analogo. Ora, se diversos dispositivos tern
conteudo analogo, e se for impugnada a validade de apenas urn deles, certamente
a declarac;ao da inconstitucionalidade deste conduzira, por arrastamento, a
invalidade dos demais.
No Brasil, 0 Supremo Tribunal Federal admite a declarac;ao da
inconstitucionalidade "por arrastamento" ou "por atrac;ao" de outras disposic;oes
que 0 autor nao tenhaexpressamente requerido na inicial, em razao da conexao
ou interdependencia com os dispositivos legais especificamente impugnados.
Eque nesses casos, reconhece 0 Tribunal, nao ha necessidade de impugnac;ao
especffica pelo autor, dispositivo por dispositivo, uma vez que 0 eventual
reconhecimento do vicio relativamente a certos dispositivos conduzira, por
arrastamento, a impossibilidade do aproveitamento dos demais (ADI 2.653/
MT, reI. Min. Carlos Velloso; ADI 397/SP, reI. Min. Eros Grau; ADI (MC) 2.648-CE,
reL Min. Mauricio Correa; ADI (MC) 2.608-DE reI. Min. Celso de Mello).
Examinemos urna situac;ao na qual a aplicac;ao da tecnica da declarac;ao
de inconstitucionalidade por arrastamento restou evidente, em discus sao em
ac;ao direta de inconstitucionalidade perante 0 Supremo Tribunal Federal CADI
397/SP, rel. Min. Eros Grau, 03.08.2005).
Nessa ac;ao direta, foi requerida pelo Procurador-Geral da Republica a
declarac;ao da inconstitucionalidade do item "1" do 22 do art. 31 e, por
arrastamento, do item "3" de sse mesmo paragrafo, ambos da Constituic;ao do
Estado de Sao Paulo.
o item"I" do 22 do art. 31 da Constituic;ao do Estado de Sao Paulo preve,
para fins da composic;ao do Tribunal de Contas estadual, formado por sete
Conselheiros, que a escolha de dois deles sera feita pelo Governador,
alternadamente, entre os substitutos de Conselheiros e membros da
Procuradoria da Fazenda do Estado junto ao Tribunal.
Por sua vez, 0 item "3" do mesmo dispositivo preve que urna outra vaga
sera preenchida, uma vez pelo Governador e duas vezes pela AssembIeia,
altemada e sucessivamente.
Essas regras da Constituic;ao do Estado de Sao Paulo foram declaradas
inconstitucionais pelo Supremo Tribunal Federal, por violac;ao a jurisprudencia
consolidada da Corte, no sentido de que na composic;ao dos tribunais de contas
CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE
estaduais, quatro conselheiros devem ser escolhidos pela Assembleia
Legislativa e tres pelo Chefe do Poder Executivo Estadual, cabendo a este
escolher urn dentre auditores e outro dentre membros do Ministerio PUblico
que atua junto ao respectivo tribunal, e urn terceiro a sua livre escolha (STF,
SUmula n
Q
653).
Anote-se que, nessaac;ao, 0 proprio autor (Procurador-Geral da Republica)
ja requereu, na inicial, a declarac;ao da inconstitucionalidade do item" 1" do 22
do art. 31 da Constituic;ao do Estado de Sao Paulo e, por arrastamento, do item
"3" do mesmo dispositivo.
Entretanto, caso 0 pedido do autor houvesse sido somente a declarac;ao
da inconstitucionalidade do item "1", 0 Supremo Tribunal Federal decerto
declararia, tambem, por arrastamento, independentemente de pedido, a
invalidade do item "3", em virtude da dependencia existente entre eles. Afinal,
nao ha duvida de que 0 reconhecimento da inconstitucionalidade do item"1",
pelos fundamentos acima expendidos, acabaria por atingir, por a validade
do item "3" do mesmo dispositivo.
Sao varios os julgados do Supremo Tribunal Federal emque e empregada
a tecnica da declarac;ao de inconstitucionalidade por arrastamento, conforme se
verifica no seguinte trecho do voto do Min. Mauricio Correa (ADIMC 1931, reI.
Min. Mauricio Correa, 21.08.2003):
que se impoe a de inconstitucionalidade do 12 e de seus
incisos, visto que, embora nao impugnados, devem ter a mesma sorte do
caput do artigo em face de sua correlao, dependencia e conexao comeste. 13
o que Canotilho chama de inconstitucionalidade por arrastamento ( ...)n.
Registramos, finalmente, que no controle abstrato perante 0 Supremo
Tribunal Federal, essa possibilidade de extensao pelo Tribunal, de offcio (ex
officio), da declarac;ao de inconstitucionalidade a dispositivos nao
impugnados expressamente na inicial representa uma a natureza
fechada do pedido do autor. Isso porque, em regra, 0 Tribunal esta vinculado
ao pedido do autor, isto e, nao the cabe apreciar a constitucionalidade de
dispositivos legais nao impugnados pelo autor da ac;ao direta. Porem, em se
tratando de inconstitucionalidade por arrastamento, podera 0 Supremo
Tribunal Federal estender a declarac;ao da inconstitucionalidade a outros
dispositivos nao impugnados expressamente na inicial, desde que esses
estejam irreversivelmente imbricados aqueles que foram especificamente
impugnados.
. . .. . . . . . . . .. . . . . .
VICENTE PAULO It MARCELO ALEXANDRINO
190 191
III
14. TEMAS COMPLEMENTARES
14.1. Controle de constitucionalidade do direito pre-
constitucional
Neste item sera estudada a forma como 0 Poder Judiciario aprecia, hoje,
a validade do direito pre-constitucional (anterior a 05.10.1988).
As situac;oes que ensejam analise sao: (a) 0 controle de constitucionalidade
do direito pre-constitucional em face da Constituic;ao antiga (a que estava em
vigor na epoca em que a norma objeto de controle foi editada); e (b) a aferic;ao
de validade do direito pre-constitucional em confronto com a Constituic;ao futura
(promulgadaem momenta posterior ao de edic;ao da norma controlada e vigente
na data de realizac;ao do controle).
A primeira questao concerne a possibilidade de se requerer ao Poder
Judiciario, hoje, sob a vigencia da Constituic;ao Federal de 1988, a declaraC;ao da
invalidade de uma lei antiga em face da Constituic;ao antiga, da epoca em que
tal lei foi editada (por exemplo, discutir a constitucionalidade de uma lei de
1970, em confronto com a Constituic;ao de sua epoca, a Constituic;ao de 1969).
Essa possibilidade existe. Mesmo quando promulgada uma nova
Constituic;ao, continua sendo cabfvel a discussao da validade das leis antigas
em confronto com as Constituic;oes antigas, da epoca da edic;ao de tais leis.
Assim, no exemplo acima - discussao acerca da constitucionalidade de
uma lei de 1970, em confronto com a Constituic;ao de 1969 -, a provocac;ao da
manifestac;ao do Poder Judiciario e admitida porque 0 individuo pode ter sido
afetado por essa lei no perfodo de vigencia da Constituic;ao de 1969 (ate
04.10.1988, vespera da entrada em vigor da Constituic;ao atual). Logo, ele podera
ter interesse em afastar a aplicac;ao dessa lei naquele perfodo (de 1970 ate
04.10.1988), e, para isso, devera obter do Poder Judiciario a declarac;ao da
invalidade da lei referentemente aquele periodo.
:E relevante frisar que, em hip6teses que tais, conquanto se trate de
impugnac;ao de direito pre-constitucional, a decisao judicial sera umadeclarac;ao
de inconstitucionalidade ou de constitucionalidade, e nao de revogac;ao ou
recepc;ao. Isso porque a aferic;ao da validade do direito questionado e feita em
face da Constituic;ao da sua epoca (e nao ante a Constituic;ao Federal de 1988).
No controle do direito pre-constitucional em face da Constituic;ao de sua
epoca, 0 Poder Judiciario examinara a nonna objeto da ac;ao em confronto com a
Carta preterita quanta a compatibilidade material (de contetido) e tambem quanta
acompatibilidade formal (validade do procedimento de elaborac;ao e verificac;ao
se 0 instrumento normativo impugnado. por exemplo. lei ordinaria ou lei
. . . . . . . . . .. . . . . . .
CONTROLE DE CONSTITUCIONAUDADE
complementar, e aquele formalmente exigido pela Constituio preterita para tratar
da materia de que ele tratou). E assim e porque uma lei deve ser formal e
materialmente compativel com a Constituic;ao de sua epoca Mesmo hoje, se for
constatadaincompatibilidade material ouincompatibilidade formal entre a lei pre-
constitucional e a Constituic;ao de sua epoca, a lei sera declarada inconstitucional.
A fiscalizac;ao da validade do dire ito pre-constitucional em face da
Constituic;ao antiga nao pode ser realizada mediante controle abstrato perante
o STF, isto e, nao podeni ser objeto de aC;ao direta de inconstitucionalidade
(ADIn) , ac;ao declarat6ria de constitucionalidade (ADC) ou argtiic;ao de
descumprimento de preceito fundamental (ADPF).
Arazao e que, segundo 0 STF, 0 controle abstrato visa a proteger, somente,
a Constituic;ao vigente no momenta em que ele e exercido, isto e, s6 pode ser
instaurado, hoje, em face da Constituic;ao Federal de 1988, jamais para fazer
valer os termos de Constituic;oes preteritas.
o individuo s6 podeni discutir a validade do direito pre-constitucional
em face da Constituic;ao de sua epoca no controle difuso, diante de urn caso
concreto, podendo levar a questao ao conhecimento do SIP, por meio do recurso
extraordimirio (RE).
Vejamos, agora, os pontos relevantes acerca do controle de
constitucionalidade do direito pre-constitucional em face de Constituic;ao futura,
isto e, vejamos como 0 Poder Judiciano fiscaliza, hoje, a validade de uma lei
pre-constitucional (publicada em 1985, por exemplo) em confronto com a
Constituic;ao Federal de 1988.
Em primeiro lugar, e importante atentar que esse controle de
constitucionalidade nao visa a declarac;ao da inconstitucionalidade da norma
pre-constitucional, pois nao se pode falar em inconstitucionalidade de uma lei
em face de uma Constituic;ao a ela posterior.
o controle que ora apreciamos visa a soluc;ao de dtivida sobre a recepc;ao
ou a revogac;ao de norma pre-constitucional pela nova Constituic;ao. 0 Poder
Judiciarto simplesmente decidira se a norma antiga foi revogada ourecepcionada
pela Constituic;ao a ela posterior.
Para essa verificac;ao, s6 e relevante a aferic;ao da compatibilidade material
(de contetido) entre a norma pre-constitucional e a Constituic;ao futura. Nao
cabe cogitar inconstitucionalidade formal nesses casos.
Se 0 Poder Judiciano entender que a lei pre-constitucional tern 0 contetido
incompativel com a Constituic;ao atual, devera declara-Ia revogada; se considerar
que hacompatibilidade material, decidira pelasuarecepo. Nao sera perquirida
compatibilidade formal entre a lei preterita e a Constituic;ao futura, porque, com
re PAULO & MARCELO ALEXANDRINO
192
193
arecepc;ao,aleisimplesmentepassaadesempenhar,noordenamentojuridico
quearecebe,0 papeldoinstrumentonormativoqueanovaConstituic;aoexige
paraadisciplinadamateriadequeela,aleirecepcionada,trata.
Vejamos,agora,osinstrumentosdecontrolepassiveisdeserusadospelo
PoderJudiciario paraapreciar 0 conflito entrelei pre-constitucionale
Constituic;aofutura.
o PoderJudiciarioapreciaesseconflitonocontroledifuso,diantedecasos
concretossubmetidosasuaapreciac;ao, ounocontroleabstrato, pormeiode
argiiic;ao dedescurnprimentodepreceitofundamental (ADPF) propostapor
urndoslegitimadospelaConstituic;ao(CF, art.103) perante0 STE
No controledifuso, a decisao proferidapeloPoderJudiciario so valera
paraaspartesdoprocesso(eficaciainter partes).
No controleabstrato, asdecisoes proferidaspeloSTF nasargiiic;oes de
descurnprimentodepreeeitofundamental(ADPF)saodotadasdeeficaciageral
(eficaciaergaomnes).
Emqualquercaso,eomonaosetratadejufzoaeercadaeonstitucionalidade
danormapre-constitucional,naoincide0 principiodareservadeplenario(CF,
art.97),signifieadizer,adecisaoqueafirmequealeipre-constitucionalnaofoi
reeepcionadapelaConstituic;aode1988 (e, portanto,estarevogada), podeser
proferidapororgaofracionariodetribunal.
Tampoucoexistea possibilidadedesubmetera decisao proferidapelo
SupremoTribunalFederalaoSenado,paraqueeste,exereendoacompetencia
previstanoincisoXdo art52, suspendaa execuc;ao dalei declarada nao-
reeepcionada. Com efeito, como0 controle dodireito pre-constitucionalem
facedaConstituic;aosupervenienteimpliea,tao-somente,declarac;aodequea
leimaterialmenteincompativelcomaConstituic;aofoi revogada,naosepode
pretenderque0 Senadosuspendaasuaaplicac;ao,urnavezque0 incisoXdo
art52daCartaPoliticasoseaplicaa"leideclaradainconstitucionalpordecisao
definitivadoSupremoTribunalFederal".
Portim, emisteranotarque0 SupremoTribunalFederalnaoadmitea
temporaldosefeitosdadecisaoproferidanoexamedodireitopre-
constitucional.
Merecetranscric;ao,arespeito,porsuaexcepcionalclareza,aementada
decisaoprolatadanoRE-AgR395.902/RJ,reI.Min.CelsodeMello,07.03.2006:
"Revela-seinaplicavel,noentanto,ateoriadalimitaotemporaldosefeitos,
seequando0 SupremoTribunalFederal,aojulgardeterminadacausa,nesta
formularjufzo negativo de recepftao, porentenderque certalei pre-
constitucional mostra-se materialmente incompatfvel com normas
constitucionaisaelasupervenientes.
. .. .. . . .. .. . . .. . .. . .. . .
CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE
Anao-recepc;ao deato estatalpre-constitucional,pornaoimplicara
declarac;aodesuaineonstitucionalidade- mas0 reconhecimentodesuapurae
simplesrevogac;ao (RTJ 143/355 - RTJ 145/339) -,descaraeterizaurn dos
pressupostosindispensaveisautilizac;ao datecnicadamodulac;ao temporal,
quesupoe,paraincidir,dentreoutroselementos,anecessariaexistenciadeurn
jufzodeineonstitucionalidade.
Inaplieabilidade,aocasoemexame,da tecnicadamodulac;aodosefeitos,
por tratar-sedediplomalegislativo,que,editadoem1984,naofoirecepcionado,
no ponto coneernente a normaquestionada, pelovigente ordenamento
constitucional."
oquadroaseguirapresentaumasintesedospontosestudadosnestetopico:

i'
EMFACEDACONSTITIDc;A.ODESUAEPOCA EMFACEDACONSTmJIc;A.OFUTURA
Visaaoreconhecimentodaconstitucionalidade Visaaoreconhecimentodarecepy3.oouda
oudainconstitucionalidadedalei revogayaodalei
Examesomentedecompatibllidade
Examedecompatibllidadematerialefonnal
material
S6controledifuso,diantedecasosconcretos Controledifuso,diantedecasosconcretos,
submetidosaapreciay3.odoPoderJudiciano econtroleabstrato,por meiodeADPF
14.2. Bloco de constitucionalidade
Aexpressao"bloeodeeonstitucionalidade",desenvolvidapeladoutrina
francesanadeeadade70, eempregadaparadesignaratotalidadedasnornlas
que servemdepanlmetropara0 controledeeonstitucionalidadedasleis. 0
blocodeconstitucionalidadeeonstitui,pois,0 conjuntodedisposic;oes,regras,
principiosevaloreseonstitucionaiscujorespeitoseimp6easleis.
onascimentodesseconceitoestaligadoaoreconhecimentodeque,no
examedaconstitucionalidadedasleis, naoso0 textoescritodaConstituic;ao,
mas tambemoutrasnormas,principiose valoresconstitucionais devemser
levadosemcontapelointerprete.Enfim,0 parametropara0 examedavalidade
dasleisnaoseriaso0 textoescritodaConstituic;ao,masurnbloco- denormas,
principiosevaloresconstitucionais- muitomaisamplodoqueessetextoescrito
propriamentedito.
AconceituaC;aodobloeodeconstitucionalidadeedeextremarelevancia
paraaefetivac;aodocontroledeconstitucionalidadedasleis. Minai,afiscalizac;ao
daconstitucionalidadenadamaisedoque0 examedacompatibilidadedeuma
normahierarquicamenteinferiorcom0 conjuntodenonnasconstitucionais,
VICENTE PAULO&. MARCELO ALEXANDRINO
194
195
que e 0 fundamento de sua existencia, validade e eficacia. Esse conjunto de
normas de valor constitucional que e 0 parametro para 0 exame da validade da
norma hierarquicamente inferior constitui 0 chamado bloco de
constitucionalidade (ou parametro constitucional).
No delineamento do chamado bloco de constitucionalidade, dois
elementos assumem relevancia: 0 elemento material e 0 elemento temporal.
No tocante ao elemento material, a questao e identificar quais sao as
normas que integram 0 bloco de constitucionalidade num determinado
ordenamento juridico: somente 0 texto escrito da Constitui;ao (visao restrita),
ou tambem outros textos, princfpios e valores constitucionais aIem do texto
escrito da Constitui;ao (visao ampla).
o elemento temporal concerne a situa;ao, quanto a vigencia, das normas
que integrarao 0 bloco de constitucionalidade: podem ser consideradas para a
declara;ao da inconstitucionalidade das leis somente normas constitucionais
vigentes, ou normas vigentes e tambem normas de valor constitucional ja
revogadas?
o alcance material da expressao bloco de constitucionalidade e tema
controvertido. Cuida-se, em simples palavras, de identificar quais normas e
princfpios possuem valor constitucional num determinado ordenamento
juridico. Alguns autores entendem a expressao Ilbloco de constitucionalidade"
em senti do estrito, referida unicamente ao contet1do escrito da Constitui;ao.
Outros a enxergam em sentido amplo, indo alem do texto escrito daConstitui;ao,
para abarcar outros valores e princfpios constitucionais implicitos, normas
integrantes de tratados internacionais etc.
Parece-nos que, no Brasil, 0 STP adota uma posi;ao intermediaria. Com
efeito, ha diversos exemplos de situac;oes em que foi declarada a
inconstitucionalidade (ou a constitucionalidade) de leis a partir de verifica;ao
de sua compatibilidade exclusivamente com princfpios constitucionais
implicitos. as exemplos mais freqiientes sao os de ado;ao como parametro
constitucional do princfpio da razoabilidade ou da proporcionalidade,
consagrados princfpios constitucionais implicitos cuja base e 0 princfpio do
devido processo legal (CE art. 52, UV) em sua acep;ao substantiva. Muitos outros
julgados ha em que sao invocados princfpios (ou sobreprincfpios) tambem
implicitos para confirmar ou refutar a validade de uma lei, como 0 princfpio da
seguranc;a juridica, 0 princfpio damotiva;ao dos atos administrativos, 0 princfpio
da finalidade da atuac;ao administrativa (considerado como uma deriva;ao
implicita do princfpio da impessoalidade, previsto no caput do art. 37 da Carta),
o princfpio da boa-fe e outros.
. ,. . . . . . . . . . . . . . .
CONTROLE DE CONSTITUCIONAUDADE
Ao lado desses exemplos, devemos registrar - apesar de essa hip6tese
ainda nao ter sido implementada efetivamente, tampouco apreciada pelo STF -
que a EC nQ 45/2004 instituiu a possibilidade de que tratados e convenc;fies
intenlacionais sobre direitos humanos integrem nosso ordenamento juridico
como normas (/equivalentes as emendas constitucionais", desde que sejam
"aprovados, em cada Cas a do Congresso Nacional, em dois turnos, por tres
quintos dos votos dos respectivos membros". A nosso ver, quando existirem tais
tratados e conven;fies em nossO ordenamento, eles servirao de parametro para
a aferic;ao da validade de leis que eventualmente com eles conflitem, ou seja,
integrarao nosso bloco de constitucionalidade.
Por ultimo, cabe Iembrar que, tambem fora do texto da Constitui;ao,
ha disposi;oes de emendas constitucionais que se encontram em vigor e
que, sem duvida, podem ser parametro no controle de constitucionalidade
das leis, integrando nosso bloco de constitucionalidade. Trata-se de
dispositivos de emendas que nao se integram ao texto constitucional, nem a
seu corpo permanente, nem ao Ato das Disposi;oes Constitucionais
Transit6rias, como sao exemplos diversos artigos das Emendas n
2
2011998,
n
2
4112003 e nQ 47/2005.
Por outro lado, nao adota 0 STF como parametro constitucional outros
documentos escritos integrantes de nosso ordenamento, por mais que sejam
considerados importantes ou mesmo com "dignidade de normas materialmente
constitucionais". Tambem nao sao usados pelo STP como parametros
constitucionais normas suprapositivas ou de dire ito natural.
Enfim, quanto ao aspecto material, nosso bloco de constitucionalidade
nao se restringe aos dispositivos escritos no texto daConstitui;ao, mas tampouco
inclui textos formalmente infraconstitucionais ounormas de direito
suprapositivo ou natural. Por isso nosso entendimento de que a posi;ao no
Brasil adotada e intermediaria.
Quanto ao limite temporal, entendemos que, no Brasil, 0 bloco de
constitucionalidade tern alcance distinto quando empregado a fiscaliza;ao
abstrata e afiscalizac;ao concreta de constitucionalidade. Significa dizer, 0
parametro para a declarac;ao da inconstitucionalidade de uma lei e distinto, a
depender da via em que ela e impugnada.
Na via abstrata, 0 bloco de constitucionalidade contempla somente
normas constitucionais integrantes daConstituic;ao Federal de 1988 e que estejam
em vigor. Essa via de controle constitui instrumento de preserva;ao da
integridade juridica, unicamente, da ordem constitucional vigente - nao
alcan;ando textos constitucionais ja revogados, ouque tenhamsofrido alterac;fies
. . . . . . . . . . . . . . . .
VICENTE PAULO &. MARCELO ALEXANDRINO
196
197
substanciais por efeito de superveniente promulgac;ao de emendas a
Constituic;ao. Dessarte, para que uma norma constitucional seja eleita como
pararnetro para a declarac;ao da inconstitucionalidade de urna lei navia abstrata
e indispensavel que essa norma constitucional: (1) integre, implfcita ou
explicitarnente, a Constituic;ao Federal de 1988; e (2) esteja ern vigor.
Assirn, navia abstrata e juridicarnente inconcebivel a irnpugnac;ao de uma
lei ern confronto corn Constituic;oes preterit as e, tarnbem, ern face de texto da
Constituic;ao Federal de 1988 que ja tenha sido revogado por meio de emenda
constitucionaI. Epacifica a jurisprudencia do Supremo 'fribunal Federal nesse
senti do.
Essas restric;oes nao se aplicarn aimpugnac;ao das leis na via difusa, diante
de casos concretos. Prirneiro, e plenarnente possivel a irnpugnac;ao de urna lei
ern face de texto da Constituic;ao Federal de 1988 que jatenha side revogado por
meio de emenda constitucional. Isso porque 0 texto constitucional, antes da sua
revogac;ao por emenda, pode ter legitirnado a edic;ao de lei que tenha produzido
efeitos jurfdicos concretos. Nessa hip6tese, a pessoa interessada poden! recorrer
ao Poder Judiciario, irnpugnando a lei ern face do texto constitucional ja revogado,
para afastar, ern relac;ao a ela, os efeitos concretos da lei. Ao contrario da via
abstrata, portanto, no controle concreto nao ha 6bice a que texto ja revogado da
Constituic;ao Federal de 1988 seja eleito como parAmetro de controle de
constitucionalidade.
Da mesma forma, consoante ja estudado precedentemente, no controle
concreto nao ha 6bice a que texto de Constituic;ao preterita seja eleito parAmetro
para0 exame da constitucionalidade de leis pre-constitucionais, editadas aepoca
de vigencia desse preterito texto constitucional. Vale dizer, 0 Poder Judiciario
pode, hoje, diante de urn caso concreto, apreciar a validade - formal e material
- de uma norma pre-constitucional (editada ern 1980, por exemplo) ern face da
Constituic;ao de sua epoca (Constituic;ao de 1969).
Para finalizar este t6pico, transcrevemos excerto do voto do Min. Celso de
Mello, proferido naADln (ADIn 595/ES, reI. Min. Celso de Mello, 18.02.2002), no
qual sao abordados alguns aspectos relevantes acerca deste complexo tema:
"A busca do paradigma de confronto, significa, emultima amilise, a procura de
urn padrao de cotejo, que, ainda em regime de vigencia temporal, pennita, ao
interprete, 0 exame da fidelidade hierarquico-normativa de determinado ate
estatal, contestado em face da Constituicrao. Esse processo de indagacrao, no
entanto, impoe que se analisem dois (2)elementos essenciais acompreensao
da materia ora em exame. De urn lado, poe-se em evidencia 0 elemento
conceitual, que consiste na determinao da propria ideia de Constituicrao e na
definicrao das premissas juridicas, polfticas e ideologicas que the dao
consistencia. De outro, destaca-se 0 elemento temporal, cuja configuracrao
................
CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE
torna imprescindfvel constatar se 0 padrao de confronto, alegadamente
desrespeitado, ainda vige, pois, sem a sua concomitante existencia,
descaracterizar-se-a 0 fator de contemporaneidade, necessario averificao
desse requisito. No que conceme ao primeiro desses elementos (elemento
conceitual), cabe ter presente que a construcrao do significado de Constituicrao
permite, na elaborao desse conceito, que sejamconsiderados nao apenas os
preceitos de indole positiva, expressamente proclamados em documento
formal (que consubstancia 0 texto escrito da Constituicrao), mas, sobretudo,
que sejam havidos, igualmente, por relevantes. em face de sua transcendencia
mesma, os valores de carater suprapositivo. os prindpios cujas raizes
mergulham no direito natural e 0 proprio espfrito que informa e da sentido a
Lei Fundamental do Estado. Nao foi por outIa mzao que 0 Supremo Tribunal
Federal, certa vez, e para alem de tima perspectiva meramente reducionista,
veio a proclarnar - distanciando-se. entao. das exigencias inerentes ao
positivismo juridico - que a Constituio da RepUblica. muito mais do que 0
conjunto de nonnas e prindpios nela formalmente positivados. ha de ser
tambem entendida em funcrao do proprio espfritoqne a anima, afastando-se,
desse modo, de urna concepcrao impregnada de evidente minimalismo
conceitual (RTJ 71/289, 292 - RTJ 77/657). Eportal motivo que os tratadistas -
consoante observa JORGE XIFRA HERAS eCurso de Derecho Constitucional',
p. 43) -, emvez de fonnularem urn conceito Unico deConstituicra
o
, costumarn
referir-se a urna pluralidade de acepcroes, dando ensejo aelaboracrao teorica
do conceito de bloco de constitucionalidade (oude parametro constitucional),
cujo significado - revestido de maior ou de menor abrangencia material
projeta-se, tal seja 0 sentido que se lhe de, para alem da totalidade das regras
constitucionais meramente escritas e dos principios contemplados, explicita
ou implicitamente, no corpo normativo da pr6pria formal,
chegando, ate mesmo, a compreender normas de carater infraconstitucional,
desde que vocacionadas a desenvolver, emtodaasuaplenitude, a eficacia dos
postulados e dos preceitos inscritos na Lei Fundamental, viabilizando, desse
modo, e em func;ao de perspectivas conceituais mais amplas, a concretizac;ao
da ideia de ordem constitucional global. Sob tal perspectiva, que acolhe
conceitos multiplos de pluraliza-se a nocr
ao
mesma de
constitucionalidade/inconstitucionalidade, em decorrencia de formulac;oes
teoricas, matizadas por visoes juridicas e ideolOgicas distintas, que culminam
por determinar - quer elastecendo-as, quer restringindo-as as proprias
referencias paradigmaticas conformadoras dosignificado e do conteudo
material inerentes aCarta Politica. Toma-se relevante destacar, neste ponto,
portalrazao, 0 magisterio deJ. J. GOMESCANOO1LHO ('Direito Constitucional
e Teoria daConstituicrao', p. 811/812, 1, 1998,Almedina), que bern exp6s
a necessidade de proceder-se adeterminacrao do parametro de controle da
constitucionalidade, consideradas as doutrinarias que se digladiam
em torno do tema: 'Todos os actos normativos devem estar em conformidade
com a Constituicr
ao
(art30/3). Significaisto que os act:os legislativos e restantes
actos normativos devem estar subordinados, formal, procedimental e
substancialmente, ao parametro constitucional. Masqual eo estalao normativo
de acordo com 0 qual se deve controlar a conformidade dos actos normativos?
As respostas a este problema oscilam fundamentaImente entre duas posicro
es
:
......... ..... . .
VICENTE PAULO 10. MARCELO ALEXANDRlNO
"\
198 199
DII
II!
(1)0 parametroconstitucionalequivaleaconstitui<;aoescritaouleiscomvalor
constitucionalformal,edaiqueaconformidadedosactosnormativossopossa
ser aferida, sob 0 ponto de vista da sua constitucionalidade ou
inconstitucionalidade,segundoasnormaseprincfpiosescritosdaconstitui<;ao
(oudeoutrasleisformalmenteconstitucionais);(2)0 parametroconstitucional
e a ordem constitucional global, e, por isso, 0 juizo de legitimidade
constitucionaldosactosnormativos devefazer-se naoapenassegundoas
normaseprincipiosescritosdasleisconstitucionais,mastambemtendoem
contaprincfpiosnaoescritosintegrantesdaordemconstitucionalglobal.Na
perspectiva(1),0 parametrodaconstitucionalidade(=normasdereferencia,
blocodeconstitucionalidade)reduz-seasnormaseprincfpiosdaconstitui<;ao
e das leis comvalor constitucional; paraa posi<;ao (2), 0 parametro
constitucionalemaisvastodoqueasnormaseprincfpiosconstantesdasleis
constitucionaisescritas, devendoalargar-se, pelomenos, aosprincipios
reclamados pelo lespirito' oupelos lvalores' que informam a ordem
constitucionalglobal.'Veja-se,pois,aimportanciadecompreender-se,com
exatidao,0 significadoqueemergedano<;aodeblocodeconstitucionalidade-
talcomoesteeconcebidopelateoriaconstitucional( ...)-,pois,dessapercepo,
resultara,emUltimaanalise,adetermina<;aodoquevenhaaser0 paradigma
de confronto, cujadefini<;ao mostra-seessencial, emsededecontrolede
constitucionalidade,apropriatuteladaordemconstitucional.Earazaodetal
afirma<;aojustifica-seporsimesma,eisqueadelimita<;aoconceitualdoque
representa0 parametrodeconfrontoequedeterminaraapropriano<;ao do
queeconstitucionalouinconstitucional,consideradaaeficaciasubordinante
doselementosreferenciaisquecompoem0 blocodeconstitucionalidade."
14.3. 0 controle jurisdicional do processo legislativo
EmurnEstadoDemocniticodeDireito,caracterizadopelasubmissaode
todosalei, a elaborac;ao destadeve obedecerfielmente aos procedimentos
estabelecidosnaConstituic;ao.0 desrespeito as regrasdoprocessolegislativo
constitucionalmenteprevistoimplicaainconstitucionalidadeformaldaleiou
atonormativoproduzido.
Deve-se atentarpara0 fato deque, emtemadecontrolejudicialda
obsenTancia do processo legislativo, sao totalmentediversas as situac;oes
conformeessecontroleseja: (a) suscitadoduranteatramitac;aodeprojetoou
propostanaCasaLegislativa- portantoantesdeestar0 atoperfeitoeacabado;
ou(b)depoisdeconcluidaatrarnitac;ao,valedizer,0 objetodecontrolequanta
aconstitucionalidadeformalsejaurnatojaprontoeacabado.Noprimeirocaso,
oobjetivodoprovimentojudicialquesebuscaetrancaratramitac;aodoprojeto
(ouproposta)afimdeevitarqueelechegueaintegrar0 ordenamentojuridico;
nosegundo, 0 atojaintegra0 ordenamentoe 0 provimentojudicial que se
persegueternporescopo retira-Io do mundojuridico, porafrontaformal a
Constituic;ao.Noprimeirocaso,comoveremos,aviaadequadae0 mandadode
................
CONTROLE OE CONSlTTUCIONAUDADE
seguranc;a,ealegitimac;aoeexclusivadeparlamentarintegrantedaCasaonde
tramita0 projetoouproposta;nosegundo,0 atopodeseratacado,in abstracto,
mediantecontroleconcentradodeconstitucionalidade,desdequeprovocado
porurndoslegitimadosconstitucionalmenteprevistos,ouin concreto, navia
difusa.
Quantoaprimeirahip6tese- controledoprocessolegislativodurantea
tramitac;aodeurnprojetoouproposta- destacamososseguintespontos:
a} somenteepossivel0 controlejudicialincidental,exercido pormeioda
impetrac;aodemandadodeseguranc;a;
Nao se admite0 controlejudicialdo processo legislativo durante a
tramitac;ao do projeto ou proposta mediante ac;ao direta de
inconstitucionalidade,vistoque 0 ajuizamentodestaac;aopressupoeuma
normaprontaeacabada,japublicada,inseridanoordenamentojurfdico.
b} naoequalquerpessoaquepoderadarinicio ao controlejudicialdo
processolegislativo durantea tramitac;ao; somenteoscongressistasda
Casaemqueestivertramitando0 projetooupropostapoderaoimpetrar
omandadodeseguranc;a,porque0 direitoUquidoecertoaserdefendido
nomandamus sera0 denaoparticipardeumadeliberac;aoqueafronte
flagrantementeaConstituic;ao;
c) emsetratandodeprocessolegislativofederal, 0 controle(aimpetrac;ao
domandadodeseguranc;a)serasuscitadooriginariamenteperante0 STF,
poiscabeaessaCorteapreciarosatosdoCongressoNacional;
d) aaprovac;ao dapropostaemdiscussao- projetodeleioupropostade
emendaaConstituic;ao - retira do congressistaa legitimidade para
continuarnofeito;nessecaso,0 STFextingue0 processodomandadode
seguranc;a.
Considerandoarelevanciadessetema,transcrevemos,aseguir,trechos
deimportantejulgadodoSTF, emquetodosospontosacimaenumeradossao
objetodemanifestac;aoporpartedanossaCorteSuprema.
"E possivel a fiscaliza<;ao jurisdicionaldo processo decria<;ao dos atos
normativos,desdeque,instauradaparaviabilizar,incidenter tantum, 0 exame
dacompatibilidadedasproposi<;oescom0 textodaConstituiodaRepublica,
venhaaserinstauradaporiniciativademembrosdoorgaoparlamentarperante
o qualseachamemcursoosprojetosdeleiouas propostasdeemendaa
Constitui<;ao.
Nessescasos,entende0 STFqueainconstitucionalidadedizrespeitoao
pr6prioandamentodoprocessolegislativo.Ainconstitucionalidade,seocorrente,
jaexisteantesde0 projetooudeapropostasetransfonnaremlei ouememenda
constitucional,porque0 pr6prioprocessamentojadesrespeita,frontalmente,a
Constituic;ao.
................
VICENTEPAULO...MARCELOALEXANDRINO
200
201
AjurisprudenciadoSupremoTribunalFederalreconheceaomembrodo
CongressoNacional- eapenasaele- qualidadeparafazerinstaurar0 controle
jurisdicionalpertinenteaoprocessodeelaborac;aodasespeciesnorrnativas.
Apossibilidadeextraordinanadessaintervenc;aojurisdicional,aindaque
nopr6priomomentadeproduc;aodasnormaspeloCongressoNacional, tern
porfinalidade assegurar, aoparlamentar(e a este, apenas), 0 direito publico
subjetivo- quetheeinerente- deverelaborados,peloLegislativo,atosestatais
compativeiscom0 texto constitucional, garantindo-se, dessemodo, aqueles
queparticipamdo processolegislativo, a certezadeobservanciadaefetiva
supremaciadaConstituic;ao,respeitados,necessariamente,noqueseref erea
extensaodocontrolejudicial, os aspectos discricionarios concernentesas
questoespoliticaseaosatosinterna corporis.
Poderaoos membros doCongresso Nacionalimpetrarmandadode
seguranc;acom0 objetivodepreservara integridadejurfdicadoprocesso de
elaborac;aodeemendaaConstituic;aodaRepublicaedefazerprevalecer0 seu
direito subjetivoa corretaobservancia, pelo PoderLegislativo daUniao, das
diretrizes, que, em nosso sistemainstitucional, condicionam, formal e
materiaIrnente,avalidadedoprocessodepositivac;aodoDireito.
Os membrosdo Congresso Nacional e nao terceiros dispoem de
legitimidade ativaad causam paraprovocar a instaurac;ao do controle
jurisdicionalsobre0 processode formac;aodasleisedasemendasaConstituic;ao,
assistindo-lhes, sobtalperspectiva, irrecusaveldireito subjetivo deimpedir
queaelaborac;aodosatosnormativos,peloPoderLegislativo,incidaemdesvios
inconstitucionais.
Somenteos membros do Congresso Nacionalpodeminstauraresse
excepcionalcontrolejudicialdoprocessodeelaborac;aonormativa.Terceiros,
aindaqueinvocandoasuapotencialcondic;aodedestinatariosdafuturaleiou
emenda a Constituic;ao, nao dispoem do direito publico subjetivo de
supervisionara elaborac;ao dos atos legislativos, sob penade indevida
transformac;ao, emcontrolepreventivodeconstitucionalidadeemabstrato_
inexistentenosistemaconstitucionalbrasileiro-,doprocessodemandadode
seguranc;a, que, instaurado pormero particular, converter-se-iaemurn
inadmissivelsucedaneodaac;aodiretadeinconstitucionalidade.
Titularesdopoderdeagiremsedejurisdicional,portanto,tratando-sede
controversiaconstitucionalinstauradaaindanomomentoforrnativodoprojeto
de leioudapropostade emendaaConstituic;ao,haodeser ospr6priosmembros
doCongressoNacional,a quemsereconhece, comoliquidoe certo,0 direito
publicosubjetivoacorretaobservanciadadiscipJinajurfdicaimposta pelaCarta
Politica,emsedede elaborac;aodasespeciesnormativas.0 parlamentar,fundado
. . . . . . . . . . . .. . . . .
CONTROLE DE CONSTITUCIONAUDADE
nasuacondic;ao deco-participedoprocedimentodeformac;ao das normas
estatais,dispoe,por talrazao,daprerrogativairrecusaveldeimpugnar,emjuizo,
oeventualdescumprimento,pelaCasalegislativa,dasclausulasconstitucionais
quethecondicionam,nodominiomaterialounoplanoformal, aatividadede
positivac;aodosatosnonnativos.Naoconstituidemasiainsistirnaasserc;aode
quee aocongressista- enaoaterceiros- quecompete0 direitosubjetivode
questionar,emjuizo,quandofor0 caso,aelaborac;a.o,peloCongressoNacional,
deespeciesnorrnativassupostamentevulneradorasdotextoconstitucional.
Terceiros, portanto- aindaqueinvocandoasuapotencialcondic;aode
destinatariosdafuturaleiouemendaaConstituic;a.o- naopodeminvestir-sena
posic;aodeparteativamentelegitimadaaocontrolejurisdicionalprevio do
processodecriac;aododireitopositivo."
Porfun,caberegistrarque0 STFentendequeaconversaodepropostade
emendaa Constituic;aooudeprojetodelei, respectivamente, ememendaa
Constituic;ao ouemlei, configura hip6tese caracterizadora de perda
supervenientedalegitimidadeativadocongressistaparaimpetrar0 writ
mandamental,notadamentequandodeduzidoestecam0 objetivodequestionar
supostailicitudereveladanocursodoiter forrnativo dedeterminadaespecie
norrnativa.
Assim, embora0 STF reconhec;a ao membrodoCongresso Nacional
qualidadeparainvocar0 controlejurisdicionalpertinenteao processo de
elaborac;aodasespeciesnormativas,nega-lheaCortelegitiroidadeativapara
prosseguirnoprocessomandamentalquandoaproposic;a.onorrnativaverna
transforrnar-seemleiou,sefor0 caso,ernemendaaConstituic;a.o.
Justifica-se, talentendimento, pelofato deque, seseadmitisse, nessa
situac;ao, a subsistenciadalegitimidadeativadoparlamentar,estar-se-ia, na
realidade,apermitirque0 membrodoCongressoNacional- quenaoseacha
incluidonoroltaxativoconsubstanciadonoart.103daCartaPolfticaOegitimados
a proporasac;oes docontroleabstratoperante0 STF) - pudessediscutir, in
abstracto, a validadeconstitucionaldedeterminadaespecienormativa,
conferindo-se, a ac;ao demandadodeseguranc;a, 0 caraterdesucedaneo
indevidodaac;aodiretadeinconstitucionalidade.
Finalizandoestet6pico, enfatizamosquenaosedeveconfundiresse
controlejudicialincidentesobre0 processolegislativo,duranteatramitac;aode
projetodeleioupropostadeemendaaConstituic;a.o,delegitimac;a.oexclusiva
dosCongressistas,comapossibilidadede ulteriorimpugnac;a.odalei ouemenda
prontaeacabada,depoisdeinserida noordenamentojuridica,perante0 Poder
Judiciano, sob0 fundamento dedesrespeito aoprocessolegislativo desua
elaborac;ao.
. . . . . . . .. . .. . .. . .. . .
VICENTEPAULO. MARCELO AlEXANDRINO
Ilq
202
203
III
bll
Nessa tlltima hip6tese, promulgada e publicada a lei ou emenda, podera
ela ser impugnada no ambito do controle abstrato de constitucionalidade (ADIn),
por iniciativa de urn dos legitimados pel a Carta Politica, sob 0 fundamento de
desrespeito ao processo legislativo de sua de
inconstitucionalidade formal). Da mesma forma, qualquer interessado
questionar sua validade, sob 0 mesmo fundamento, em sede de controle difuso,
com 0 fim de afastar a sua a uma juridica concreta.
14.3.1. ADIn velSusprocesso JegisJativo
A mera do processo de normativa abstrata nao
impede 0 exercicio, pelo 6rgao estatal competente, da prerrogativa de praticar os
atos que se inserem na esfera de suas institucionais: 0 de criar leis e 0
de revoga-Ias. 0 ajuizamento da direta de inconstitucionalidade (ADIn) nao
tern, pois, 0 condao de suspender a de procedimentos legislativos ou
de reforma constitucional que objetivem a de leis ou atos normativos
cuja validade jurfdica esteja sob exame da Corte, em sede de controle
concentrado.
I09
A superveniente do ato normativo impugnado no controle
abstrato de constitucionalidade impede 0 prosseguimento da pr6pria direta.
Exemplificando, imagine-se que esteja eln na Camara dos
Deputados 0 Projeto de Lei X cuja se ocorrer, resultara na
da Lei Y; vigente. 0 eventual ajuizamento de uma ADIn com 0 fito de ver
declarada a inconstitucionalidade da Lei Y nao possui qualquer efeito sobre 0
processo legislativo em que se aprecia 0 Projeto de Lei X. Caso a lei resultante
desse Projeto de Lei X venha a ser promulgada antes de ter sido julgada a
ADIn, esta sera extinta sem julgamento do merito, por haver perdido seu objeto,
uma vez que a Lei Y foi revogada pela lei resultante da do Projeto
de LeiX.
Da mesma forma, a suspensao cautelar da eficacia do ato normativo
impugnado em direta nao obstante restaure, provisoriamente, a
aplicabilidade da anterior por ele revogada - nao inibe 0 Poder Publico
de editar novo ato estatal, observados os parametros institufdos pelo sistema de
direito positivo. Efume a do Supremo Tribunal nesse sentido, dispondo
que "a suspensao liminar da eficacia da lei nao impede que se edite nova lei, na
conformidade das regras constitucionais inerentes ao processo legislativo".llo
109 ADI 6521MA, ret Min. Celso de Mello.
110 RTJ 120/64.
. . . . . . . . . . . . . . . .
204
CONTROlE DE CONSTITUCIONAUDADE
14.3.2. Controle judicial e atos interna corporis
Embora a possibilidade de controle judicial do processo de
das especies legislativas na hip6tese de desrespeito as regras
estabelecidas na da Republica, 0 STF tern deixado assente que 0
controle judicial nao os denominados atos interna corporis, so b penade
flagrante ofens a ao postulado da de Poderes.
Caso a controversia diga respeito a de norma meramente
regimental, sem qualquer especifica no plano do direito constitucional
positivo, torna-se invi3vel a possibilidade jurfdica de qualquer corretiva
do Poder Judiciario, constitucionalmente proibido de interferir na intimidade
dos demais Poderes da Republica.
A de desvios exclusivamente regimentais refoge ao ambito do
controle jurisdicional, quando inexistente configuradora de
transgressao da ordem constitucional. 0 dogma da de Poderes inibe
a possibilidade de jurisdicional dos magistrados e Tribunais na
dos criterios interpretativos dos preceitos regimentais orientadores
da emanada dos 6rgaos diretivos das Casas do Congresso Nacional.
Tratando-se de materia sujeita a exclusiva esfera da meramente
regimental, nao ha como incidir a judicial review, visto que a "de
nonnas de regimento legislativo e imune a crftica judici3.ria, circunscrevendo-
se no dominio interna corporis".l11
Os atos emanados dos orgaos de das Casas do Congresso
Nacional, quando praticados nos estritos limites da sua competencia e desde
que apoiados em fundamentos exclusivamente regimentais, sem qualquer
de indole juridico-constitucional, revelam-se imunes ao judicial
review, pois a incidente sobre normas de indole meramente
regimental, por qualificar-se como tipica materia interna corporis, suscita questao
que se deve resolver, "exclusivamente, no ambito do Poder Legislativo, sendo
vedada sua pelo Judiciario".ll2
Em suma, temos que:
a) e possivel, em principio, 0 controle judicial do processo de
das especies legislativas durante a destas, desde que instaurado
por urn dos membros do Congresso Nacional, em sede de mandado de
perante 0 STF;
111 RTJ 11211023, ret Min. Francisco Rezek.
112 MS 23.920/DF, reI. Min. Celso de Mello.
. . . . . . . . . . . . . . . .
[CENTE PAULO a. MARCELO AlEXANDRINO
205
b) 0 controlejudicial,entretanto,emhomenagemaopostuladodasepara.-;ao
dePoderes,naoalcan.-;aosatosinterna corporis, proferidosnoslimitesda
dos orgaoslegislativos, comeficaciainterna, ligados it
continuidadeedisciplinadostrabalhos,semquesealegueafrontaformal
itConstitui.-;aodaRepublica.
osentidodessas decisoes do SupremoTribunal Federalrepousano
reconhecimentodasoberaniadospronunciamentos,delibera.-;oes e atua.-;ao
doPoderLegislativo, naesferadesuaexclusiva discricionaria,
ressalvadas,para efeitodesuaaprecia.-;aojudicial,apenasashipotesesdelesao
oudeamea.-;aadireitoconstitucionaImenteassegurado.
14.4. CONTROlE DE CONSTITUCIONAllDADE
,
DE DIREITO AllENIGENA
oramo juridicadenominadoDireitoInternacionalPrivadoocupa-
sedadeterminaodasnormasjuridicasaplicaveisawncasoconcretoemsitua.-;oes
nasquais, emprincipio, seriapossivela de normasdediferentes
ordenamentosjuridicos.Valedizer,quandoparaasoluode determinadaquestao
juridicaenvolvendodireitoprivadoexisteapossibilidadedeaplicarem-seasleis
dedoisoumaisEstados,eprecisoidentificaraquelecujasnormasseraoutilizadas
nasolu.-;aodolitigio,0 queseradeterminadopelaaplicaodasregrasdeDireito
IntemacionalPrivadodopaisemquesedecidiraacontroversia
Asregrasdesseramododireito,embora serefiramaaplica.-;ao,ounao,no
territoriodeurnpais,denormasdeordenamentoestrangeiro,saopertinentes
aodireitopositivointerno,valedizer,e0 propriopaisqueestabeleceasregras
sobreaaplica.-;aododireitoalienigenaemseuterritorio.
oBrasilestasujeitoas normasconstantesdoCodigodeBustamante_
CodigodeDireitoIntemacionalPrivadodecorrentedaConven.-;aodeDireito
InternacionalPrivado,reunidaemHavana,promulgadapeloDecreto 18.8711
1929.Apar disso,encontramosmuitaseimportantesregrasconcementesaesse
ramododireitonaLeideIntrodu.-;aoaoCodigoCivil(Leinil4.657/1942).
Noque aoDireitoConstitucional,aaplica.-;aodaleiestrangeira
pelosjufzesetribunaisbrasileirossuscitaduasquestoesrelevantes:
a) Pode 0 nosso PoderJudiciario declararinconstitucional umalei
estrangeiraemfacedoDireitoConstitucionaldopaisdeorigemdela?
b) Nassitua.-;oesemque,conformeregrasdeDireitoInternacionalPrivado,
devaseraplicadanoBrasilaleiestrangeira,pode0 nossoPoderJudiciano
aferiracompatibilidadedestacomanossaConstitui.-;aoe,sefor0 caso,
afastarsuaaplica.-;ao?
. . . . . . . . . . . . . . . .
CONTROLE DE CONSTITUCIONAUDADE
Aprlmeiraindaga.-;aosuscitacontroversia,tantoemambitodoutrinano
comojurisprudencial.
o eminenteProfessorLuis RobertoBarrosoensinaquealeiestrangeira,
quandodevaseraplicadanoBrasil,devera como0 fariamostribunaisdo
paisdeorigemdalei,devendoserobservada,inclusive.a desses
tribunaisalienfgenasacercadasquestoesresultantesdasdisposi.-;oesdaquela
lei(harazoavel deopinioesquantaaesseaspecto).
Namesmaesteira,0 ProfessorZenoVeloso,emaprofundadoestudosobre
otema,apontaa deuniformidadedeentendimentoapenasquanto
aopontomencionadonoparagrafoprecedente.Nali.-;3.o doautor,
"0juizdo foro, se0 assuntofoi remetidoaleiestrangeira, deve seguiras
decisoesdodireitoestrangeirosobreamesma.Seja foi proferidasentenc;a
sobre a constitucionalidade da lei estrangeira, ha de se concluir,
inexoravelmente,queamesmaevaIidaeestaemvigornopr6prioordenarnento
jurfdico. Aocontrano,havendodeclaraodeinconstitucionalidadedalei,no
Estado deorigem, comefeitoerga omnes. suaaplicac;ao estavedadano
ordenamentojuridicoaqueseintegrava,e0 juizdoforoficavinculadoaesta
decisao, naopodendo,igualmente, aplicara referidaleiemquestao que
apresentaconenointemacionaI."
Mais tormentosae a analise relativaa possibilidadededeclara.-;ao de
inconstitucionalidade, porurn tribunalbrasileiro, de umalei estrangeira
plenamentevigentee eficaznopaisdeorigem,ouseja, quando naoexiste,
nesse pais, nenhumadecisao comeficaciaerga omnes que declare a lei
inconstitucionalemfacedarespectivaConstitui.-;3.o.
Inicialmente,deve-seressalvarque,mesmoparaosautoresquedefendem
a possibilidadededeclara.-;ao de inconstitucionalidade,pelo nosso Poder
Judiciario,deumaleiestrangeira,emconfrontocomaConstitui.-;aodoseupais
deorigem,pareceserentendimentodominante0 dequesopodemostribunais
brasileiros quando0 controledeconstitucionalidadetambemexiste
naquelepaiseeigualmenteleiexercidopeloPoderJudiciano.
Feitaessaobserva.-;ao, registramos asserodoProfessorLuis Roberto
Barroso,segundoaqualtta posi.-;aomaisrecentedoSupremo1iibunalFederale
nosentidode quepodea corteapreciara constitucionalidade dos atos
estrangeirosaluzdoordenamentodeorigem,negando-lhesaplica.-;aoquando
seja0 caso".
Naoobstanteessaafirma.-;ao, assinalamosque0 ProfessorZenoVeloso,
emanaliseextensamentefundamentada,propugnaaimpossibilidadede 0 Poder
Judicianobrasileirodeclararainconstitucionalidade,emfacedaConstitui.-;ao
estrangeira,deleialienfgenaque,pelasregrasdoDireitoIntemacionalPrivado,
. . . . . . . . . . . . . . . .
VICENTE PAULO. MARCELOALEX.ANDRINO
I
206 207
III
If-
deva aqui ser aplicada. Entre outros fatores, a natureza profundamente polftica
do controle jurisdicional de constitucionalidade seria intransponivel obstaculo
a essa atuac;ao do juiz do foro. E oportuno reproduzir, pela qualidade da
argumentac;ao, estes excertos da lavra do citado constitucionalista:
"Muito dificilmente, 0 juiz de fora, por mais sabio e versado que seja, dada sua
distancia fisica ou seuafastarnento emocional e cultural, tera no seu espirito as
informac;:oes, os sentirnentos, as nuanc;:as, as sutilezas, enfirn, todos os elementos
irnprescindiveis para tomar urna decisao deste quilate. ( ... )
A presunc;ao de constitucionalidade da lei estrangeira, dado que esta e a
expressao da vontade popular, 0 testemunho de urn querer coletivo, a
manifestac;ao do ideario e das aspirac;oes de urn determinado povo, integrado
num especffico ambiente, rodeado de circunstancias especiais, numa peculiar
realidade hist6rica, s6 pode ser derrubada pela autoridade competente do
ordenamento jurfdico respectivo.
omais que pode - e deve - fazer 0 juiz everificar 0 'estado constitucional
atual dalei estrangeira', diante do respectivo ordenamento juridico. Se nao existe
no Estado estrangeiro pronunciamento judicial definitivo, dando pela
inconstitucionalidade da lei, considerando-se esta, portanto, existente, valida,
vigente e eficaz, fica -se em frente de urna circunstancia que 0 juiz do foro precisa
acatar e respeitar."
A segunda indagac;ao proposta no inicio deste t6pico se 0 nosso Poder
Judiciario pode aferir a compatibilidade com a nossa Constituic;ao da lei
estrangeira que deva em tese ser aqui aplicada - ede soluc;ao bern mais simples.
o assunto encontra resposta expressa na Lei de Introduc;ao ao C6digo
Civil, conjugada com 0 aludido C6digo de Bustamante. Este, em seu art. 4
Q
,
de clara que "os preceitos constitucionais sao de ordem publica internacional".
Com isso, resta sepultada qualquer polemica, no ambito do Direito Internacional
Privado, sobre serem, ou nao, todas as normas constitucionais normas de ordem
publica. Vale dizer, no Brasil ha dispositivo normativo expresso reconhecendo
que, para efeito do Direito Internacional Privado, todas as normas integrantes
da Constituic;ao - sejam elas material e formalmente constitucionais, sejam so
formalmente constitucionais - sao preceitos de ordem publica.
Com esse resulta hialina a incidencia direta do art. 17 da
Lei de Introduc;ao ao C6digo Civil (liCC) sempre que a lei estrangeira que
devesse, em tese, ser aplicada no Brasil contrarie a nossa Constituic;ao. 0 art. 17
da liCC reza (grifou-se):
'1\8leis, atos e sentenc;as de outro pais, bern como quaisquer declarac;6es
devontade, nao terao efic<icianoBrasil, quando ofenderem a soberania
nacional, a ordem publica e os bons costumes."
CONTROLE DE CONSllTUCIONAUDADE
Ora, umavez que, nos termos do C6digo de Bustamante, todos os preceitos
constitucionais sao de ordem publica intemacional, e que, consoante a liCe,
nao se aplica no Brasil lei estrangeira que contravenha a ordem publica interna,
conclui-se que toda norma alienigena que conflite com qualquer dispositivo de
nossa Constituic;ao deve ter sua aplicac;ao afastada pelo nosso Poder Judiciario.
Na mesma Hnha, ap6s afirmar que a ordem publica e uma barreira
universal adotada pelo Direito Internacional Privado de todos os paises, 0
Professor Zeno Veloso ensina que "repelida a entrada dalei estrangeira, a questao
sera regulada pela lex fori. Esta aplicac;ao subsidiaria dalei do foro euma soluc;ao
universalmente seguida".
14.5. Normas constitucionais inconstitucionais
A tese de que ha hierarquia entre normas constitucionais originanas, 0
que, teoricamente, possibilitaria a existencia de normas constitucionais
inconstitucionais, edefendida por importante corrente doutrinaria, liderada
pelo constitucionalista Otto Bachof.
Para essa escola, ha normas constitucionais originarias de importancia
secundaria, normas que nao sao essenciais a Constituic;ao, e outras que podem
ser qualificadas como normas constitucionais fundamentais. Seria possivel, assim,
que 0 constituinte originario, por algum motivo, afrontasse, com uma norma
constitucional nao essencial urna norma constitucional fundamental, ambas por
ele mesmo produzidas, no mesmo momento de elaborac;ao da Constituic;ao.
Essa tese, como se pode observar, confere extremada importancia a
distinc;ao doutrinaria entre normas formalmente constitucionais e normas
materialmente constitucionais. Desse modo, aquelas normas constitucionais,
embora originarias, que pudessem ser classificadas como s6 formalmente
constitucionais, mas nao materialmente constitucionais, poderiam ser declaradas
inconstitucionais, se 0 6rgao competente vislurnbrasse incompatibilidade entre
alguma delas e urna normaformal e materialmente constitucional (normas que
tratam de materias essenciais a Constituic;ao do Estado, como estrutura,
organizac;ao e atribuic;oes dos poderes, competencias politicas, formas de
transmissao e exercicio do poder, direitos fundamentais etc.).
De certa forma, essa doutrina implica, tambem, a aceitac;ao da existencia de
urn direito suprapositivo ou direito natural que teria sido incorporado pelo
constituinte originano em algumas normas constitucionais, 0 que tomaria essas
normas superiores as demais normas da mesma Constituic;ao, implicando a
possibilidade de declarac;ao dainvalidade destas emcaso de conflito com aquelas.
No Brasil, tanto a doutrina quanto a jurisprudencia do Supremo Tribunal
Federal rejeitam a tese da inconstitucionalidade de normas constitucionais
originanas.
VICENTE PAULO .. MARCELO ALEXANDRINO
208 209
Essencialmente, vislumbram-se dois obstaculos intransponfveis a
perfilhac;ao dessa escola: 0 principio da unidade da Constituic;ao e a absoluta
ausencia de competencia do Supremo Tribunal Federal, bern como de qualquer
outro 6rgao constitufdo do Pais, para controlar a obra do constituinte originario.
A materia ja foi percucientemente analisada no julgamento da ADln nQ
815-DF (28.03.1996). Nela, 0 Ministro Moreira Alves, relator, emseu voto condutor,
deixa claro que a analise da validade de normas constitucionais origin arias nao
consubstancia, naverdade, questao de constitucionalidade, mas de legitimidade
do constituinte originario e a aferic;ao dessa legitimidade escapa inteiramente a
competencia do STF (e de qualquer outro 6rgao do Pais).
Salientou, tambem, que a tese da inconstitucionalidade de normas
constitucionais e patentemente incompatfvel com 0 sistema de Constituic;ao
rigida, no qual deve ser desprezada a diferenciac;ao doutrinaria entre normas
formalmente constitucionais e normas materialmente constitucionais,
mormente em tema de controle de constitucionalidade.
Ainda, deixou claro 0 eminente Ministro que a alegac;ao segundo a qual as
normas constitucionais designadas como clausulas petreas (CF, art 60, 42) teriam
hierarquia superior adas demais normas constitucionais nao encontra respaldo
em nosso ordenamento, porque a protec;ao da clausula petrea representa, tao-
somente, urn limite aatuac;ao do poder constituinte de reforma, nao parametro
de aferic;ao da validade de normas postas pelo constituinte originario.
Vale transcrever a ementa da citada ac;ao direta (grifou-se):
"A tese de que ha hierarquia entre normas constitucionais originarias dando
azo a declarac;ao de inconstitucionalidade de umas em face de outras e
incomposslvel com 0 sistema de Constituic;ao rfgida.
Na atual Carta Magna 'compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente,
a guarda da Constituic;ao' (art. 102, 'caput'l, 0 que implica dizer que essa
jurisdic;ao the e atribufda para impedir que se desrespeite a Constituic;ao como
urn todo, e nao para, com reIao a eIa, exercer 0 papel de fiscal do Poder
Constituinte originario, a fim de verificar se este teria, ou nao, violado os
princfpios de direito suprapositivo que ele pr6prio havia inclufdo no texto da
mesma Constituic;ao.
Por outro Iado, as c1ausulas petreas nao podem ser invocadas para sustentac;ao
datese da inconstitucionalldade de nonnas constitucionais inferiores em face
de normas constitucionais superiores, porquanto a Constituic;ao as apenas
como limites ao Poder Constituinte derivado ao rever ou ao emendar a
Constituic;ao elaborada pelo Poder Constituinte originario, e nao como
abarcando normas cuja observancia se impos ao pr6prio Poder Constituinte
originano com relao as outras que nao sejam consideradas como clausulas
petreas, e, portanto, possam ser emendadas.
Ac;ao nao conhecida por impossibilldade jurfdica do pedido."
CONTROLE DE CONSTn1JCJONAUDADE
Por ultimo e importante enfatizar que a do poder constituinte
derivado esta inteiramente sujeita ao controle jurisdicional, tanto concreto
quanta abstrato. Com efeito, as emendas constitucionais podem ser declaradas
inconstitucionais, tanto porvfcio formal quanta porvfcio material, sempre que
desrespeitem alguma das limitac;oes (circunstanciais, fomais ou materiais)
estabelecidas pelo constituinte originmo ao poder de reforma, constantes do
art. 60 da Carta Magna.
. . . . .. . . .. . . . . .. . .. .
VICENTE PAULO .. MARCELO ALEXANDRINO
210
211
WI
LEI N9.868,
DE 10DE NOVEMBRODE 1999.

Dispoesobre0 processoejulgamentodaa;aodiretadeinconstitucionalidadeedaa;ao
declaratoriadeconstitucionalidadeperante0 SupremoTribunalFederal.
oPRESIDENTEDAREPUBUCAFa;o saberque0 Congresso Nacionaldecretae eu
sancionoaseguinteLei:
CAPfTULOI
DAA<;AODIRETADEINCONSTI11lCIONALIDADEEDA
A<;AODECLARATORIADECONSTITUCIONALIDADE
Art. III Esta Lei dispoe sobre 0 processo e julgamento da a;ao direta de
inconstitucionalidadeedaaodeclaratoriadeconstitucionalidadeperante0 Supremo
TribunalFederal.
CAPfruLOII
DAA<;AODIRETADEINCONSTITUCIONAUDADE
Se;ao I
DaAdmissibilidadee doProcedimentoda
DiretadeInconstitucionalidade
Art.22Podemproporaa;aodiretadeinconstitucionalidade:
I - 0 PresidentedaRepublica;
II - aMesadoSenadoFederal;
III- aMesadacamaradosDeputados;
IV-aMesadeAssembIeiaLegislativaouaMesadaCamaraLegislativa doDistritoFederal;
V- 0 GovemadordeEstadoou0 GovemadordoDistritoFederal;
VI- 0 Procurador-GeraldaRepublica;
VII 0 ConselhoFederaldaOrdemdosAdvogadosdoBrasil;
VIII- partidopoliticocomrepresenta;aonoCongressoNacional;
IX- confedera;aosindicalouentidadedeclassedeambitonacional.
ParagrafoUnico. (VETADO)
Art.3
ll
Apeti;aoindicara:
I- dispositivodaleioudoatonormativoimpugnadoeosfundamentosjuridicosdo
pedidoem acadaumadas
II- 0 pedido,comsuasespecifica;oes.
'f'
CONTROLE DE CONSTITUCIONAUDADE 212
Paragrafolinico.Apeti;aoinicial,acompanhadadeinstrumentodeprocurao,quando
subscritaporadvogado,seraapresentadaemduasvias,devendocontercopiasdaleiou
do ato normativo impugnado e dos documentos necessarios paracomprovara
impugnao.
Art. 42 Apeti;ao inicialinepta,naofundamentadae a manifestamenteimprocedente
seraoliminarmenteindeferidaspelorelator.
Paragrafolinico.Cabeagravodadecisaoqueindeferirapeti;aoinicial.
Art.52 Propostaaa;aodireta,naoseadmitiradesistencia.
Paragrafounico.(VETADO)
Art.6
2
0 relatorpedirainforma;oesaosorgaosouasautoridadesdasquaisemanoualei
ou0 atonormativoimpugnado.
Paragrafo Unico.As informa;oes seraoprestadasnoprazodetrintadiascontadodo
recebimentodopedido.
Art. 7Q Nao se admitira interven;ao de terceiros no processo de a;ao direta de
inconstitucionalidade.
1 (VETADO)
220relator,considerandoarelevanciadamateriaearepresentatividadedospostulantes,
podera,pordespachoirrecomvel,admitir,observado0 prazofixadonoparagrafoanterior,
amanifesta;aodeoutrosorgaosouentidades.
Art.8
2
Decorrido0 prazodasinforma;oes,seraoouvidos,sucessivamente,oAdvogado-
GeraldaUniaoe 0 Procurador-GeraldaRepublica, quedeveraomanifestar-se, cada
noprazodequinzedias.
Art. 9
2
Vencidososprazosdoartigoanterior,0 relatorlan;ara0 relatorio,comc6piaa
todososMinistros,epediradiaparajulgamento.
1Q Emcasodenecessidadedeesclarecimentodemateriaoucircunstanciadefatooude
not6riainsuficienciadasinforma;oesexistentesnosautos,podera0 relatorrequisitar
informa;oesadicionais,designarperitooucomissaodeperitosparaqueemitaparecer
sobreaquestao,oufLXardatapara,emaudienciapublica,ouvirdepoimentosdepessoas
comexperienciaeautoridadenamateria.
220relatorpodera,ainda,solicitarinforma;oesaosTribunaisSuperiores,aosTribunais
federaiseaosTribunaisestaduaisacercadaaplica;aodanormaimpugnadanoambitode
suajurisdi;ao.
3
2
Asinforma;oes,periciaseaudienciasaquesereferemosparagrafosanterioresserao
realizadasnoprazodetrintadias,contadodasolicita;aodorelator.
Se;aoll
DaMedidaCautelarem DiretadeInconstitucionalidade
Art.10.Salvonoperfododerecesso,amedidacautelarna diretaseraconcedidapor
decisaodamaioriaabsolutadosmembrosdoTribunal,observado0 dispostonoart.22,
ap6sa audienciadosorgaosouautoridadesdosquaisemanoualeiouatonormativo
impugnado,quedeveraopronunciar-senoprazodecincodias.
III 0 relator,julgandoindispensavel,ouvirci0 Advogado-Geral daUniaoe0 Procurador-
GeraldaRepublica,noprazodetresdias.
eNTE PAULO &. MARCELO ALEXANDRINO
213
22 Nojulgamentodopedidodemedidacautelar,serafacultadasustenta;aooralaos
representantesjudiciaisdorequerenteedasautoridadesouorgaosresponsaveispela
expedi;aodoato,naformaestabelecidanoRegimentodoTHbunal.
3
2
Emcasodeexcepcionalurgencia,0 THbunalpoderadeferiramedidacautelarsema
audienciadosorgaosoudasautoridadesdasquaisemanoua leiou0 atonormativo
impugnado.
Art.11.Concedidaamedidacautelar,0 SupremoTHbunalFederalfarapublicaremsec;ao
especialdoDianoOficialdaUniaoedoDianoda daUniaoapartedispositivada
decisao.noprazodedezdias,devendosolicitarasinforma;oesaautoridadedaqualtiver
emanado0 ato,observando-se,noquecouber,0 procedimentoestabelecidonaSe;aoI
desteCapitulo.
1
2
Amedidacautelar,dotadadeeficaciacontratodos, seraconcedidacomefeitoex
nunc, salvose0 1i.ibunalentenderquedevaconceder-lheeficaciaretroativa.
22Aconcessaodamedidacautelartornaaplicavelalegisla;aoanterioracasoexistente,
salvoexpressamanifesta;aoemsentidocontrario.
Art. 12.Havendopedidodemedidacautelar,0 relator,emfacedarelevanciadamateria
edeseuespecialsignificadoparaaordemsocialeaseguran;ajuridica,podera,aposa
presta;aodasinforma;oes,noprazodedezdias,eamanifestac;aodoAdvogado-Geral
daUniaoedoProcurador-GeraldaRepublica,sucessivamente,noprazodecincodias,
submeter0 processo diretamente aoTribunal. que teraa faculdade de julgar
definitivamenteaa;ao.
CAPtruwIII
DECLARATORIADECONS1ITUCIONAIJDADE

DaAdmissibilidadee doProcedimentoda
DeclaratoriadeConstitucionalidade
Art.13.Podemproporaa;aodeclaratoriadeconstitucionalidadedeleiouatonormativo
federal:
I- 0 PresidentedaRepublica;
II- aMesadacamaradosDeputados;
III- aMesadoSenadoFederal;
N - 0 Procurador-GeraldaRepublica.
Art.14.A inicialindicara:
1-0dispositivodaleioudoatonormativoquestionadoeosfundamentosjurfdicosdo
pedido;
II- 0 pedido,comsuasespecifica;oes;
III - aexistenciadecontroversiajudicialrelevantesobreaaplicac;aodadisposi;aoobjeto
da declaratoria.
ParagrafoUnico.Apeti;aoinicial,acompanhadadeinstrumentodeprocurac;ao,quando
subscritaporadvogado,seraapresentadaemduasvias, devendocontercopiasdoato
normativoquestionadoedosdocurnentosnecessanosparacomprovaraprocedencia
dopedidode deconstitucionalidade.
................
CONTROLE DE CONSTlTVCIONAUDADE
214
Art. 15.Apeti;ao inicialinepta,naofundamentadaeamanifestamenteimprocedente
seraoliminarmenteindeferidaspelorelator.
ParagrafoUnico.Cabeagravodadecisaoqueindeferirapeti;aoinicial.
Art. 16.Propostaa declaratoria,naoseadmitinidesistencia.
Art. 17. (VETADO)
Art18. Naoseadmitirainterven;ao deterceirosnoprocessodeac;ao declaratoriade
constitucionalidade.
12 (VET ADO)
2
Jl
(VET ADO)
Art. 19.Decorrido0 prazodoartigoanterior,seraabertavistaaoProcurador-Geralda
Republica,quedeverapronunciar-senoprazodequinzedias.
Art. 20.Vencido 0 prazo doartigo anterior, 0 relator 0 relatorio, comcopiaa
todososMinistros,epediradiaparajulgamento.
12Emcasodenecessidadedeesclarecimentodemateriaoucircunstanciadefatooude
notoriainsuficienciadasinforma;oesexistentesnosautos,podera0 relatorrequisitar
informa;oesadicionais,designarperitooucomissaodeperitosparaqueemitaparecer
sobreaquestaooufixardatapara,emaudienciapublica,ouvirdepoimentosdepessoas
comexperienciaeautoridadenamateria.
2
Jl
0 relatorpoderasolicitar,ainda,informa;OesaosTribunaisSuperiores,aosTribunais
federaiseaosTribunaisestaduaisacercadaaplicac;aodanormaquestionadanoambito
desua
3
2
Asinforma;oes,perfciaseaudienciasaquesereferemosparagrafosanterioresserao
realizadasnoprazodetrintadias,contadodasolicitac;aodorelator.
Sec;aoII
DaMedidaCautelarem Declaratoria
deConstitucionalidade
Art.21.0SupremoTribunalFederal,pordecisaodamaioriaabsolutadeseusmembros,
poderadeferirpedidodemedidacautelarna declaratoriadeconstitucionalidade,
consistentenadeterminac;aodequeosjuizeseosliibunaissuspendam0 julgamentodos
processosqueenvolvamaaplica;aodaleioudoatonormativoobjetoda ateseu
julgamentodefinitivo.
ParagrafoUnico.Concedidaamedidacautelar,0 SupremoTribunalFederalfarapublicar
emsec;aoespecialdoDianoOficialdaUniaoapartedispositivadadecisao,noprazode
dezdias,devendo0 Tribunalprocederaojulgamentodaac;aonoprazodecentoeoitenta
dias,sobpenadeperdadesuaeficacia.
CAPtruLOIV
DADECISAONAA<;AODIRETADEINCONSTITUCIONAIJDADE
E DECI..ARATOBIADECONSTmJCIONAUDADE
Art.22.AdecisaosobreaconstitucionalidadeOUainconstitucionalidadedaleioudoato
normativosomenteseratomadasepresentesnasessaopelomenosoitoMinistros.
VICENTE PAULO .. MARCB.O ALEXAtIDRINO
215
III

Art. 23. Efetuado 0 julgamento, proclamar-se-a a constitucionalidade ou a
inconstitucionalidadeda disposic;aooudanorma impugnada senumounoutrosentido
se tiveremmanifestado pelomenosseis Ministros, querse tratedeac;ao diretade
inconstitucionalidadeoudeac;aodecIarat6ria deconstitucionalidade.
Paragrafo unico. Se nao for alcanc;ada a maioria necessaria it declarac;ao de
constitucionalidade ou de inconstitucionalidade,estandoausentesMinistrosemnUmero
que possainfluir nojulgamento,estesera suspenso afimdeaguardar-se 0 comparecirnento
dosMinistrosausentes,atequeseatinja0 m:imeronecessarioparaprolac;aodadecisao
numounoutrosentido.
Art. 24. ProcIamadaa constitucionalidade,julgar-se-aimprocedentea ac;ao diretaou
procedenteeventualac;aodeclarat6ria;e,procIamadaainconstitucionalidade,julgar-se-a
procedenteaac;aodiretaouirnprocedenteeventualac;aodecIarat6ria.
Art.25.J ulgada aac;ao,far-se-aacomunicac;aoit autoridadeouao6rgaoresponsavel pela
expedic;aodoato.
Art.26.Adecisaoquedeclaraaconstitucionalidadeouainconstitucionalidadedaleiou
doatonormativo emac;ao diretaouemac;ao decIarat6riaeirrecorrlvel, ressalvadaa
interposic;aodeembargosdecIarat6rios, naopodendo,igualmente,serobjetodeac;ao
rescis6ria
Art.27.Ao decIarara inconstitucionalidadedeleiouatonormativo,e tendoemvista
razoesde segurancyajuridicaoude excepcionalinteressesocial,podera 0 Supremollibunal
Federal, pormaioriadedois terc;os deseusmembros, restringirosefeitos daquela
decIarac;aooudecidirqueelasotenhaeficiciaapartirdeseutransitoemjulgadooude
outromomentoquevenhaaserfixado.
I
Art.28.Dentrodoprazodedezdiasapos0 transitoemjulgadodadecisao,0 Supremo
TribunalFederalfarapublicar emsec;aoespecialdoDiario daJustic;aedoDiarioOficialda
Uniaoapartedispositiva doac6rdao.
I
Paragrafounico.AdecIarac;ao deconstitucionalidadeoude inconstitucionalidade,
inclusive a interpretac;ao conforme a Constituic;ao e a declarac;ao parcial de
inconstitucionalidadesemreduc;aodetexto,terneficacia contra todoseefeitovinculante
emrelac;aoaos6rgaosdoPoderJudiciarioeit Publicafederal, estaduale
municipal.
CAPfTULOV
DASDISPOSIC;OESGERAISEFINAlS
Art.29.0 art.482doC6digodeProcessoCivilficaacrescidodosseguintesparagrafos:
............................................................................
Ill. 0 MinisterioPublicoeaspessoasjuridicasde direitopublicoresponsaveispelaedic;ao
doato questionado, seassirn0 requererem, poderaomanifestar-se noincidentede
inconstitucionalidade,observadososprazosecondic;oesfixadosnoRegimentoInterno
do llibunal.
2ll. Ostitularesdodireitodepropositurareferidosnoart.103daConstituic;aopoderao
manifestar-se,porescrito, sobrea questao constitucionalobjetodeapreciac;ao pelo
6rgaoespecialoupeloPlenodollibunal,noprazofixado emRegimento, sendo-lhes
assegurado0 direitodeapresentarmemoriaisoudepedirajuntada dedocumentos.
..... .. ..... .. .. .. ... ..
CONTROLE DECONSTITUCIONAUDADE 216
3
ll.
0 relator,considerandoarelevanciada materia earepresentatividadedospostulantes,
podera admitir,por despachoirrecorrlvel,amanifestac;aode outros 6rgaos ouentidades."
Art. 30.0 art.8
2
daLei nll. 8.185, de14demaiode1991, passaa vigoraracrescidodos
seguintesdispositivos:
'M8
ll
.............................................................................
I-.................................................................................... .
n)a diretadeinconstitucionalidadedeleiouatonormativodoDistritoFederalem
facedasuaLeiOrgAnica;
3D. Saopartes legitimasparapropora diretadeinconstitucionalidade:
I - 0 GovemadordoDistritoFederal;
II- aMesadaCamaraLegislativa;
111- 0 Procurador-Geralde
IV- aOrdemdosAdvogadosdoBrasil, doDistritoFederal;
V- asentidadessindicais oude cIasse,de noDistritoFederal,demonstrandoque
apretensaopor elasdeduzida guarda depertinencia direta comosseusobjetivos
institucionais;
VI- ospartidospoliticoscomrepresentac;aonaCamaraLegislativa.
4ll Aplicam-se ao processoejulgamentodaac;aodireta de Inconstitucionalidade perante
oTribunal de doDistritoFederaleTerritoriosasseguintes
I - 0 Procurador-Geral de Justic;a sera sempre ouvido nas ac;oes diretas de
constitucionalidadeou deinconstitucionalidade;
11- declaradaainconstitucionalidade por omissaodemedidaparatomarefetivanorma
daLeiOrganicadoDistritoFederal,a decisaoseracomunicadaaoPodercompetente
paraadoc;aodasprovidenciasnecessarias,e,tratando-sede6rgaoadministrativo,para
faze-Ioemtrintadias;
III- somentepelovotodamaioriaabsolutadeseusmembrosoudeseu6rgaoespecial,
podera0 Tribunalde Justic;adecIararainconstitucionalidadedeleioudeatonormativo
doDistritoFederaloususpenderasuavigenciaemdecisaodemedidacautelar.
52 Aplicam-se, no que couber, ao processo dejulgamentodaac;ao direta de
inconstitucionalidadedeleiouatonormativodoDistritoFederalemfacedasuaLei
Organicaasnormas sobre 0 processoe0 julgamentodaac;aodiretade inconstitucionalidade
perante0 Supremo TribunalFederal"
Art.31.EstaLeientraemvigornadatadesuapublicac;ao.
Brasilia,10denovembrode1999;178
2
daIndependenciae1112da Republica.
FERNANDOHENRIQUECARDOSO
Jose Carlos Dias
VICENTEPAULOItMARCELOALEXANDRINO
217
LEIN9.882,
DE 3 DE DEZEMBRO DE 1999.
Dispoesobre0 processo e julgamentodaargiiivao dedescumprimentodepreceito
fundamental,nostermosdo12doart.102daConstituivaoFederal.
oPRESIDENTEDAREPUBUCAFavo saberque0 Congresso Nacional decretae eu
sancionoaseguinteLei:
Art. 12 AargUi'tao previstano 1Q doart. 102 daConstitui'taoFederalseraproposta
perante0 SupremoTribunalFederal,eteraporobjetoevitarourepararlesaoapreceito
fundamental,resultantedeatodoPoderPublico.
ParagrafoUnico.CaberatambemargUiodedescurnprimentodepreceitofundamental:
I - quandoforrelevante0 fundamentodacontroversiaconstitucionalsobreleiouato
normativofederal,estadualoumunicipal,incluidososanterioresaConstituio;
II- (VETADO)
Art.22PodemproporargUivaodedescurnprimentodepreceitofundamental:
I - oslegitimadosparaaa'taodiretadeinconstitucionalidade;
II- (VETADO)
12NahipotesedoincisoII,faculta-seaointeressado,medianterepresenta-;.ao,solicitar
aproposituradeargUivaodedescurnprimentodepreceitofundamentalaoProcurador-
GeraldaRepublica,que,examinandoosfundamentosjuridicosdopedido,decidirado
cabimentodoseuingressoemjuizo.
22 (VETADO)
Art.3
Q
Apeti'taoinicialdeveraconter:
I- aindica'taodopreceitofundamentalqueseconsideraviolado;
II- aindica'taodoatoquestionado;
III- aprovadaviola'taodopreceitofundamental;
IV- 0 pedido,comsuasespecificavoes;
V- sefor0 caso,acomprovavaodaexistenciadecontroversiajudicialrelevantesobrea
aplica'taodopreceitofundamentalqueseconsideraviolado.
ParagrafoUnico.Apetivaoinicial,acompanhadadeinstrumentodemandato,sefor0
caso,seraapresentadaemduasvias, devendocontercopiasdoatoquestionadoedos
docurnentosnecessanosparacomprovaraimpugnavao.
Art.4QApeti'taoinicialseraindeferidaliminarmente,pelorelator,quandonaofor0 caso
deargUi'taodedescurnprimentodepreceitofundamental,faltaralgumdosrequisitos
prescritosnestaLeiouforinepta
12Naoseraadmitidaargiiivaodedescurnprimentodepreceitofundamentalquando
houverqualqueroutromeioeficazdesanaralesividade.
... . . . ... . ... . ... . ... . ... ... ... .
CONTROLE DE CONSTITUCIONALIDADE
218
22Dadecisaodeindeferimentodapetivaoinicialcaberaagravo,noprazodecincodias.
Art.520 SupremollibunalFederal,pordecisi!udamaioriaabsolutadeseusmembros,
poderadeferirpedidodemedidaliminarnaargiliaodedescumprimentodepreceito
fundamental.
12 Emcasodeextremaurgenciaouperigodelesaograve, ouainda,emperiodode
recesso,podeni0 relatorconcederaliminar,ad referendum doTribunalPleno.
220 relatorpoderaouvirosorgaosouautoridadesresponsaveispeloatoquestionado,
berncomo0 Advogado-GeraldaUniaoou0 Procurador-GeraldaRepublica,noprazo
comurndecincodias.
3
2
Aliminarpoderaconsistirnadeterminavaodequejufzesetribunaissuspendam0
andamentodeprocessoouosefeitosdedecisoesjudiciais,oudequaiqueroutramedida
queapresenterelaocomamateriaobjetodaargUivaodedescumprimentodepreceito
fundamental,salvosedecorrentesdacoisajulgada.
42 (VETADO)
Art.6
2
Apreciado0 pedidodeliminar,0 relatorsolicitaraasinformavoesasautoridades
responsaveispelapraticadoatoquestionado,noprazodedezdias.
12Seentendernecessano,podera0relatorouviraspartesnosprocessosqueensejaram
aargUi'tao, requisitarinformavoesadicionais, designarperitooucomissaodeperitos
paraqueemitaparecersobreaquestao,ouainda,fixar dataparadeclaravoes,emaudiencia
publica,depessoascom eautoridadenamateria.
211 Poderaoserautorizadas,acriteriodorelator,sustentaooralejuntadadememoriais,
porrequerimentodosinteressadosnoprocesso.
Art. 7
2
Decorrido 0 prazodasinforma'toes, 0 relatorlanvara0 relatorio, comcopiaa
todososministros,epediradiaparajulgamento.
Paragrafounico.0 MinisterioPublico, nasargilivoesquenaohouverformulado, tera
vistadoprocesso,porcincodias,apos0 decursodoprazoparainformavoes.
Art.8
2
Adecisaosobreaargiiivaodedescumprimentodepreceitofundamentalsomente
seratomadasepresentesnasessaopelomenosdoister'tosdosMinistros.
lQ (VETADO)
2Q (VETADO)
Art. 9
2
(VETADO)
Art.10.Julgadaaavao,far-se-acomunica'taoas autoridadesouorgaosresponsaveispela
praticadosatosquestionados, fixando-se ascondi'toese0 mododeinterpretaoe
aplicavaodopreceitofundamental.
1
2
0presidentedollibunal determinara0 imediatocumprimentodadecisao,lavrando-
se0 acordaoposteriormente.
22Dentrodoprazodedezdiascontadoapartirdotransitoemjulgadodadecisao,sua
partedispositivaserapublicadaemseoespecialdoDianodaJustivaedoDianoOficial
daUniao.
3
2
Adecisaoteraeficaciacontratodose efeitovinculanterelativamenteaosdemais
orgaosdoPoderPublico.
Art. 1LAo declarara inconstitucionalidadedeleiouatonorrnativo. noprocessode
argUivao dedescurnprimentodepreceitofundamental, e tendo emvistarazoesde
seguranvajuridicaoudeexcepcionalinteressesocial,poderaoSupremollibunalFederal,
VICENTE PAULO8r. MARCELOALEXANDRINO
219
r
pormaioriadedoisten;osdeseusmembros,restringirosefeitosdaqueladeclarac;aoou
decidir queelas6tenhaeficaciaapartirdeseutransitoemjulgadooudeoutromomento
quevenhaaserfixado.
Art. 12. Adecisao quejulgarprocedenteouirnprocedente0 pedidoemargilic;ao de
descumprimentodepreceitofundamentaleirrecorrlve1,naopodendoserobjetodeac;ao
rescis6ria.
Art.13.Caberareclamac;aocontra0 descumprimentodadecisaoproferidapeloSupremo
Tribuna1Federa1,naformadoseuRegimentoInterno.
Art.14.EstaLeientraemvigornadatadesuapubJicac;ao.
Brasilia,3dedezembrode1999;178
2
daIndependenciae1112daRepubJica.
FERNANDOHENRIQUECARDOSO
JoseCarlosDias
............................
CONTROLE DE CONsnTUCIONAUDADE
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VICENTE PAULO 8r. MARCELO ALEXANDRlNO
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