Nava Negrete Historia de La Administracion Publica

Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurdica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM www.juridicas.unam.
mx http://biblio.juridicas.unam.mx
TRANSFORMACIONES DE LA ADMINISTRACIN PBLICA FEDERAL. HISTORIA DEL DERECHO ADMINISTRATIVO TRANSFORMATIONS OF THE PUBLIC FEDERAL ADMINISTRATION. HISTORY OF ADMINISTRATIVE LAW
Alfonso NaVa NEGrETE*

RESUMEN: Siempre la historia del Derecho administrativo revela valiosas experiencias, da cuenta de aciertos y errores legislativos de los gobiernos en su administracin pblica. En nuestro pas los gobiernos federales son por periodos de seis aos y en los mismos lapsos se producen cambios en la administracin pblica Federal con toda naturalidad poltica. Terreno de grandes transformaciones ha sido y lo es el de la administracin pblica paraestatal. Abusa el gobierno a travs de leyes o decretos presidenciales al crear organismos descentralizados, con o sin publicidad proliferan fideicomisos pblicos, en decadencia econmica y poltica sobreviven empresas de participacin estatales. ABSTraCT: The administrative law history always reveals valuable experiences; it shows the achievements and mistakes in the legislative acts of the governments in their public administration. In our country the federal governments last a period of six years, those periods of time produce changes in the public administration. A great field of transformations has been (and still it is) the parastatal public administration. The government abuse, through laws and presidential decrees, when it creates decentralized organisms. With or without publicity increase the number of public trusts. The result is the economic and political decadency of state-owned corporations.
PaLaBraS CLaVE: Administracin pblica, gobierno federal, decretos presidenciales, empresas de participacin estatal.
*
KEYWOrDS Public Administration, Federal Goverment, Presidential Decrees,
Profesor de la Facultad de Derecho de la UNAM.
189
Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurdica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM www.juridicas.unam.mx http://biblio.juridicas.unam.mx
190
ALFONSO NAVA NEGRETE
SUMarIO: I. Introduccin. II. Primera administracin pblica federal. III. Procuradura General de la Repblica. IV. Administracin del Distrito Federal. V. Reforma de la administracin pblica. VI. Ideas de reforma administrativa. A) Reforma del presidente Luis Echeverria lvarez. B) Reforma del presidente Jos Lpez Portillo. C) Reforma del presidente Miguel de la Madrid Hurtado. VII. Administracin paraestatal. VIII. Descentralizados por servicio. IX. Empresa de participacin estatal, X. Fideicomisos pblicos. XI. Transmisin de facultades federales. XII. Sectorizacin de la Administracin. XIII. Procedimiento Administrativo. XIV. Reformas constitucionales administrativas. XVI. Leyes reglamentarias. XVI. Leyes reglamentarias.
xpresin de la administracin pblica federal es la Ley Fundamental, promulgada el 5 de febrero de 1917 y vigente a partir del 1 de mayo del mismo ao. Rostro primario de 1917 que ha sufrido cirugas numerosas a travs de las ms de cuatrocientas reformas hechas a aquella ley. Alejarse de la anterior Constitucin de 1857 y superar sus fallas, constituy fuerte motivacin y apoyo para la iniciativa de reformas a la Constitucin de 1857 presentada por don Venustiano Carranza, Primer Jefe del Ejrcito Constitucionalista y Encargado del Poder Ejecutivo de la Nacin, ante el Congreso Constituyente reunido en el Estado de Quertaro. Escueta la fisonoma de la administracin federal en el primer texto de 1917, la piqueta del rgano constituyente reformador le ha impuesto razgos mayores o menores, que revelan su naturaleza instrumental al servicio de las polticas de cada Presidente de la Repblica, iniciador de la mayora de las reformas. En cada periodo de gobierno, de cuatro aos primero y despus de seis, aparecen nuevas lneas o se modifican las existentes que dan figura a la administracin federal. Cada presidente, titular de la administracin federal, hace reformas que pretenden mejorar o perfeccionar una nueva administracin. Son incansables las reformas, buenas o malas, tiles o inservibles, superficiales o de fondo, mltiples o aisladas son de obligada vida sexenal, es tarea obligada que se cumple al inicio de cada gobierno: reformar a la administracin. Todas las reformas a la administracin elaboradas, son trabajos que se asemejan a la labor de Penlope, la asediada esposa de Odiseo que enga a sus pretendientes tejiendo en el da una tela y destejiendo en la noche la misma, o sea tarea nunca acabada, y sigue as en el siglo veintiuno, cada periodo presidencial al desteje y teje.
I. INTrODUCCIN
TRANSFORMACIONES DE LA ADMINISTRACIN...
191
Transforman la administracin las numerosas reformas constitucionales pero contribuyen ms las leyes del Congreso de la Unin y los innumerables reglamentos de stas del Ejecutivo Federal y los sin nmero reglamentos que expiden entidades paraestatales como son los de los organismos descentralizados, reglamentos que reglamentan leyes del Congreso de la Unin ignorando la fraccin I del artculo 89 de la Constitucin que atribuye tal funcin al Presidente de la Repblica pero que lo hacen porque la propia ley se los autoriza sin tener base constitucional. Aumentan el caudal rebosante de ordenamientos generales los decretos y acuerdos del presidente y a veces de secretarios de Estado, y tambin menores disposiciones generales con nombres diversos: lineamientos, reglas, estatutos, circulares, etcetera que forman ejrcitos de normas generales y todos modifican la fisonoma de la administracin, siempre inacabada. Concurren tambin con singular rango jurdico los convenios administrativos que celebran los secretarios de Estado con los gobernadores de los Estados y hasta con gobiernos municipales con los ms diversos fines. De stos conviene destacar por ser antiguos y de un contenido econmico fiscal y de federalizacin los convenios de coordinacin fiscal y los convenios de colaboracin administrativa que celebran la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y los gobiernos de los Estados. Mar inmenso de ordenamientos administrativos federales que no es estable, no es el mismo siempre, se modifica, se adiciona, se suprime, se altera, se desva su rumbo, es decir, se deroga o abroga su contenido y ms aun se agregan nuevos o se sustituyen contenidos. Si bien la produccin masiva o aislada de ordenamientos es natural y formal que sea iniciativa del Ejecutivo Federal o de los legisladores, diputados o senadores, ocurre con frecuencia que la sociedad o el pueblo sin poseer el poder constitucional de iniciativa de ley, ha logrado reformas a la administracin con reclamarlo a los iniciadores oficiales. Francisco I. Madero en 1910 como presidente, primero, y despus en 1916, Venustiano Carranza como presidente, fueron iniciadores de grandes reformas al poder pblico, crticos severos de la Constitucin de 1857 anterior. Carranza con el carcter de Primer Jefe del Ejrcito Constitucionalista y encargado del Poder Ejecutivo de la Nacin present en forma deliberada el 1 de diciembre de 1916 ante el Congreso Constituyente, reunido en el Estado de Quertaro, su Proyecto de Reformas a la Constitucin de 1857.
192
Relata en el documento las reformas que propone, las ms relevantes a su juicio. Demoledor de la Constitucin de 1857, expresa en su iniciativa:
. . .los legisladores de 1857, se conformaron con la proclamacin de principios generales que no procuraron llevar a la prctica, acomodndolos a las necesidades del pueblo nuestro Cdigo Poltico tiene en general el aspecto de frmulas abstractas en que se han condensado conclusiones cientficas de gran valor especulativo, pero de las que no han podido derivarse, sino poca o ninguna utilidad positiva.1
Fue histrico el papel que desempe el amparo de Crescencio Rejn y Mariano Otero contra el despotismo y arbitrariedad consuetudinarias de autoridades administrativas federales, estatales y municipales y sus vctimas los derechos individuales de las personas. Sin embargo, reveladora fue la crtica que hizo Venustiano Carranza en su iniciativa al juicio de amparo, que no fue eficaz protector de aquellos derechos, expres:
...las leyes orgnicas del juicio de amparo ideado para protegerlos lejos de llegar a un resultado pronto y seguro, no hicieron otra cosa que embrollar la marcha de la justicia, hacindose casi imposible la accin de los tribunales, no slo de los federales, que siempre se vieron ahogados por el sinnmero de expedientes sino tambin de los comunes, cuya marcha qued obstruida por voluntad de los actos de suspensin, que sin tasa ni medida se dictaban.2
Los grandes comentaristas del juicio de amparo, practicado a fines del si glo diecinueve, en sendas obras, como Ignacio L. Vallarta, Jacinto Pallares, Jos Mara Lozano, Silvestre Moreno Cora, Fernando Vega, tenan pleno conocimiento y experiencia de los cientos de amparos que se interponan contra todas las autoridades federales, estatales y municipales, contra actos o resoluciones inconstitucionales, ilegales y sobre todo arbitrarias de militares y no pocas de autoridades administrativas. A distancia de ms de un siglo y lejos ms de las dos leyes de amparo de 1861 y 1869, fundadoras del proceso constitucional, se asegura que en el ya siglo veintiuno son miles de amparos los que se promueven contra autoridades administrativas y judiciales, es bien sabido el rezago que existe en su resolucin final. Siempre habr
AGUIrrE, BErLaNGa, M. Revolucin y reforma. Gnesis de la revolucin constitucionalista. Mxico, Imprenta Nacional Xicotncatl, 5, 1918, nm. 5, pp. 139 y 148. 2 Ibidem, p. 40.
1
193
la esperanza en los individuos en la justicia ltima de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin a travs del juicio de amparo.
Sigui el Jefe del Ejrcito Constitucionalista en contra de la Constitucin de 1857 y del amparo, a saber: El recurso de amparo, establecido con un alto fin social, pronto se desnaturaliz, hasta quedar, primero, convertido en arma poltica; y despus, en medio apropiado para acabar con la soberana de los Estados; pues de hecho quedaron sujetos a la revisin de la Suprema Corte hasta los actos ms insignificantes de las autoridades de aquellos; y como ese alto tribunal por la forma en que se designaban sus miembros, estaba completamente a disposicin del jefe del Poder Ejecutivo, se lleg a palpar que la declaracin de los derechos del hombre, al frente de la Constitucin Federal de 1857, no haba tenido la importancia prctica que de ella se esperaba.
Reflexiones son que provocan otras depender; la eficacia del juicio de amparo de su estructura procesal para alcanzar una justicia pronta y cabal, o bien como nos parece de los jueces, magistrados y ministros que lo aplican, pues por ms reformas que ha experimentado el juicio no se obtiene la justicia esperada. Fue difcil misin para el juicio de amparo, en la segunda mitad del siglo XIX, tiempo de lucha permanente para la defensa del pas, de la intervencin francesa y del imperio de Maximiliano, conseguir que las autoridades administrativas federales y locales se sometieran a los imperativos de la Constitucin y de las leyes, que a su vez acataran y cumplieran con las sentencias de los tribunales de amparo y en forma pronta y completa o aun en forma dilatada. Odisea histrica la que vivi el juicio de amparo, para proteger a los particulares frente a la accin de las autoridades, razn primigenia de su creacin y nica an para los das del siglo XXI. Supo la obra de Rejn, en sus primeros trabajos, del podero poltico ms que jurdico de que gozaba el Poder Ejecutivo y su administracin pblica, pero fue un reto tambin para los juzgadores del amparo poder enfrentarse a gobernantes con tan desmesuradas fuerzas polticas. Cierto es que el Ejecutivo Federal, en el texto de la Constitucin de 1857, era un poder dbil frente al Poder Legislativo integrado por una sola cmara la de Diputados. Esta posea mayores atribuciones que aquel. Hubo en el siglo conciencia de la superioridad del rgano legislativo, que propici un gobierno congresional como lo calific el constitucionalista Emilio Rabasa en su clebre libro: La Constitucin y la dictadura, que no gobierno
194
parlamentario. No cambi semejante desequilibrio, a pesar de que en el ao de 1874, se cre otra cmara, el Senado, originado en la idea de establecer equilibrio en el Congreso de la Unin. Muy a pesar del texto de la Constitucin, de formal desequilibrio de poderes citado, en la realidad de los hechos el Poder Ejecutivo hizo valer su superioridad como lo describe Carranza en su valiosa iniciativa, hace notar por ejemplo la delegacin de Poder Legislativo en todos los asuntos que le otorgaba el Poder Legislativo y que aprobaba sin ms. Fortalecer el Poder Ejecutivo Federal fue propuesta de la iniciativa reformadora y a la vez reducir las atribuciones del Poder Legislativo que tena derecho a francas intervenciones en la actividad de la administracin pblica como se tiene memoria en el poder de otorgar concesiones administrativas. Nada extrao fue que en el nuevo texto de Constitucin que se aprob en Quertaro, ahora el poderoso no es el legislativo, es el Poder Ejecutivo. Instaurndose as un gobierno presidencialista, que desde aquel ao de 1917, fecha de inicio de vigencia de la Ley Fundamental sigue igual, enriquecido a travs de numerosas reformas constitucionales que se mantiene en abierto desdoro del Poder Legislativo Federal. A esos textos debe agregarse que el Presidente de la Repblica conserva la vieja costumbre de poseer poderes polticos y econmicos fcticos que agrandan la minora del Poder Legislativo y sin dar participacin significativa al Poder Judicial Federal en el gobierno de la Repblica. II. PrIMEra aDMINISTraCIN pBLICa FEDEraL Encuentra su primera versin la administracin pblica federal en la Constitucin que inici su vigencia el 1 de mayo de 1917 y que fue publicada oficialmente con el nombre de: Constitucin Poltica de los Estados Unidos Mexicanos, que Reforma la de 5 de febrero de 1857.3 El Presidente, en quien se deposita el Poder Ejecutivo Federal, es el titular o jefe de la administracin pblica federal. Su inicial forma jurdica fue la conocida como centralizacin administrativa en el mundo europeo. De las administraciones pblicas europeas se copi y se plasm en el primitivo texto del artculo 90: Para el despacho de los negocios del orden administrativo de la Federacin, habr un nmero de Secretarios que establezca el Congreso por una ley, la
3
Edicin oficial de la Imprenta de la Secretara de Gobernacin, Mxico, 1917.
195
que distribuir los negocios que han de estar a cargo de cada Secretario. Secretaras de Estado para gobiernos presidencialistas que siempre hemos tenido y ministerios para gobiernos parlamentarios como los hubo en la Europa de ayer y los hay en la de hoy. De esa organizacin de principio fueron los Departamentos Administrativos que se previeron en el artculo 92 de la Constitucin antes de ser reformado: Todos los reglamentos, decretos y rdenes del presidente debern estar firmados por el secretario del despacho, encargado del ramo a que el asunto corresponda, y sin este requisito no sern obedecidos. Los reglamentos, decretos y rdenes del presidente, relativos al Gobierno del Distrito Federal y a los Departamentos Administrativos, sern enviados directamente por el presidente al gobernador del Distrito y al jefe del Departamento respectivo. As se previno el refrendo secretarial a cargo de los secretarios sin el cual actos del presidente referidos no tendrn validez jurdica, en cambio los departamentos no tenan tal poder. Se integra la administracin pblica federal centralizada por: el presidente, las secretaras de Estado y los departamentos administrativos, con base en los artculos 90, 92 y el 89 que fija las facultades y obligaciones del presidente. Se hizo depender del presidente la administracin pblica del Distrito Federal y territorios, y ejerca ste poder a travs de gobernadores que eran subordinados de l, los que eran nombrados o removidos libremente por el propio presidente (fraccin IV, prrafo 3, del artculo 73), situacin ltima que tambin se previ como facultad del presidente en el artculo 89 fraccin II. Desde entonces form parte formal de la administracin pblica federal centralizada, el Procurador General de la Repblica que siempre dependi directamente del presidente y ste lo nombraba y remova libremente. En igual supuesto estaba el Procurador General de Justicia del Distrito Federal. Porque de acuerdo con la Constitucin el presidente era el jefe de la administracin del Distrito Federal y porque el Congreso de la Unin estaba facultado (73 fraccin VI) para legislar en lo del Distrito Federal, se confundi por dcadas la naturaleza local del Distrito con la administracin que era federal. Poco se ocup la Constitucin de los funcionarios y empleados de la administracin federal, en cambio regul en lo esencial los bienes que son propiedad de la nacin: aguas, minerales, bosques, etc., elementos naturales y sobre todo su declaratoria histrica que hace el artculo 27: La propiedad de las tierras y aguas comprendidas dentro de los lmites del territorio nacio-
196
nal corresponde originariamente a la Nacin, la cual, ha tenido el derecho de transmitir el dominio de ellas a los particulares constituyendo la propiedad privada (prrafo primero), declaratoria poltica y jurdica que se conserva intacta en el ao 2011. A los preceptos relativos a los bienes que forman el patrimonio federal se unen los avocados a normar el presupuesto federal aprobado por el Congreso de la Unin. Ante la imgen de la administracin pblica federal que hemos visto tiene la Constitucin en su primer texto, vino de inmediato la de ndole legislativa. Se publica el 14 de abril de 1917 la Ley de Secretarias, que expide el presidente Venustiano Carranza, que crea 6 secretarias y 3 departamentos, pero a pocos meses se publica, el 31de diciembre de 1917, la Ley de Secretarias y Departamentos, que transforma el primer gabinete en 7 secretarias y 5 departamentos, las primeras de Gobernacin, de Relaciones Exteriores, de Hacienda y Crdito Pblico, de Guerra y Marina, de Agricultura y Fomento, de Comunicaciones y Obras Pblicas y de Industria y Comercio, y los segundos son: Universitario y Bellas Artes, Salubridad Pblica, Aprovisionamientos Generales Establecimientos Fabriles, Aprovisionamientos Militares y agregada Contralora (D.O. 25 enero de 1918). Con la idea de cubrir pronto bases nuevas para la reciente organizacin administrativa fueron expedidas algunas leyes contemporneas: la Ley de Organizacin Poltica del Distrito Federal y de los Territorios de 14 de abril de 1917; la Ley Orgnica de Educacin Pblica en el Distrito Federal (D.O. 19 de abril 1917) y la Ley de Hacienda del Gobierno del D.F. que expide el Congreso (D.O. 12 a 18 de diciembre de 1917). Una reforma de 1921 crea la Secretaria de Educacin Pblica (reforma al art. 14 transitorio de la Constitucin). Esta administracin pblica federal centralizada, primaria, fue la que estudi, analiz y coment el maestro Gabino Fraga en 1934 con su libro Derecho administrativo, obra con la cual fund el Derecho Administrativo en Mxico. En los aos treinta las obras de Derecho Administrativo, de Espaa, Francia, Italia, por ejemplo, sealaron como su objeto slo el estudio de la administracin pblica. En su obra lo define el maestro as: El Derecho Administrativo se limita a normar el ejercicio de las atribuciones del Estado, cuando dicho ejercicio reviste la forma de la funcin administrativa. 4
FraGa, Gabino, Derecho administrativo, Mxico, Librera Porra Hnos. y Ca., 1934. p. 92.
4
197
nico tratado de Derecho administrativo, ense por ms de dos dcadas lo que era la ciencia de la rama de Derecho pblico de la que fue como dije su fundador. Hoy la obra es clsica y a travs de sus mltiples ediciones registr las principales transformaciones de la administracin pblica federal. En este trnsito y objeto contribuy el Derecho administrativo del dilecto maestro Andrs Serra Rojas, su primera edicin fue de 1959 (en la editora: Librera de Manuel Porra S.A.). Son muchas las leyes administrativas federales y no pocas reformas constitucionales que a lo largo del siglo veinte son las que han construido rostros diversos a la administracin. Tambin las polticas de los presidentes disean su propia administracin. Son transformaciones inevitables en cada sexenio de gobierno federal. Es una imgen inestable la de la administracin federal. Descubrimos ahora las cirugas mayores y unas cuantas que permita este espacio. Bistur de uso constante es la ley orgnica de las secretarias y sus reformas. Despus de la Ley de Secretarias de 1917, se sucedieron: Ley de Secretarias de Estado, Departamentos Administrativos y dems Dependencias del Poder Ejecutivo Federal (D.O. 6 de abril de 1934); Ley de Secretaras y Departamentos de Estado (D.O. 31 de diciembre de 1935); Ley de Secretaras y Departamentos de Estado (D.O. 30 de diciembre de 1939); Ley de Secretaras y Departamentos de Estado (D.O. 21 de diciembre de 1946); Ley de Secretaras y Departamentos de Estado (D.O. 24 de diciembre de 1958), y la vigente Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal (D.O. 29 de diciembre de 1976). Toda secretara slo puede ser creada por ley del Congreso, as lo prescribe el artculo 90 de la Constitucin como ha sucedido a todas las leyes antes citadas. Claro est solo pueden suprimirse, modificarse por otra ley, pues sta slo puede derogarse por otra ley porque lo ordena el artculo 72, inciso F, de la Constitucin. Rasgo comn a las leyes precitadas es su tendencia a aumentar el nmero de secretarias que ha llegado a 18 con la vigente. A veces se han creado nuevas secretarias ante la aparicin de otros campos administrativos, por ejemplo la Secretara de Desarrollo Social, la de Energa, la de Seguridad Pblica, de la Funcin Pblica (antes de Contralora y Desarrollo Adminis trativo), de Medio Ambiente y Recursos Naturales, todas actuales. En otros casos ha sido la mayor relevancia de un campo existente que motiv a su creacin, por ejemplo, la de Recursos Hidrulicos, la de Obras Pblicas, la
198
de Reforma Agraria (vigente), la de Turismo (vigente), la de Presupuesto, la de la Presidencia, la de Patrimonio Nacional. Otras cambian simplemente su nombre como fue la de la Salubridad y Asistencia a la de Salud, la de Industria y Comercio a la de Economa. De una llegan a salir dos, por ejemplo de la Secretara de Comunicaciones y Obras Pblicas surgieron Comunicaciones y Transportes (vigente) y de Obras Pblicas (desaparecida); la de Hacienda y Crdito Pblico la de este nombre (vigente) y la de Presupuesto (desaparecida). Un fenmeno de cambio orgnico singular fue la desaparicin de aquellas leyes, de los Departamentos Administrativos. Copia inadecuada de los Departamentos de Estados Unidos, siempre fueron dependencias administrativas inferiores a las secretaras, con una competencia especializada y reducida de una rea administrativa, con menos recursos presupuestarios, menor personal y bienes sin imagen poltica, no eran, se dijo en la doctrina rganos polticos sino tcnicos. Se ech mano de ellos para servir a polticas transitorias o mejor aun en la prctica como rganos en trnsito a una secretara, as aconteci con el antiguo Departamento Agrario, despus Departamento de Asuntos Agrarios y Colonizacin, en la hoy Secretara de la Reforma Agraria, y tambin al Departamento de Turismo hoy Secretara de Turismo y al Departamento de Pesca que se convirti en Secretara de Pesca. Sin explicacin alguna los departamentos cayeron en desuso, los desterraron, unnimes. Sin advertir tal situacin de facto, la Constitucin conserv su existencia, hasta que una reforma constitucional publicada el 2 de agosto de 2007 borr exprofesamente su cita. III. PrOCUraDUra GENEraL DE La REpBLICa Para el Derecho Administrativo la organizacin vista de la administracin centralizada federal ha sido y es tema central de estudio, pero ha incluido al Procurador General de la Repblica cuya actividad administrativa centralizadora no se puede omitir. Desde 1917, la Procuradura perteneci a la administracin pblica centralizada, el presidente nombraba y remova libremente al Procurador General de la Repblica como lo previno el artculo 89, fraccin II, dependa directamente de l en su doble funcin que le atribuy el artculo 102 de la constitucin: Ministerio Pblico de la Federacin y Consejero Jurdico del Gobierno. Encargado de la persecucin ante los
199
tribunales de todos los delitos del orden federal, se apreci en la prctica una continua accin poltica ms que jurdica. Influa la voluntad del presidente en el ejercicio de la accin penal. En todas las leyes de secretaras no se expres ser dependencia del Ejecutivo Federal, en cambio en el texto primero de la vigente Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal (D.O. 29 de diciembre de 1976) s figur como integrante de la administracin pblica centralizada (artculo 1 , prrafo segundo). Una reforma al artculo 102 de la Constitucin (D.O. 31 de diciembre de 1994) despoj al procurador de su valiosa vestidura de consejero jurdico del gobierno y tambin debilit el poder del Presidente: el nombramiento del procurador requiere de la aprobacin del Senado. A igual tiempo, 1994, se reform el artculo 89, fraccin IX para fijar esa ratificacin. En la misma lnea de transformar a la Procuradura se reform la Ley Orgnica y se suprimi la referencia del procurador en la lista de rganos de la administracin centralizada, fue iniciador de la reforma el presidente Ernesto Zedillo Ponce de Len, tratando de convencer a la opinin pblica o quizs al pueblo mismo de que el procurador no dependa de l que era autnomo en el ejercicio de la accin penal federal y en todas sus decisiones, cambio que la realidad cotidiana se ha encargado de desmentir. Lo extraordinario o desconocido ahora es saber a qu lugar le toca: administracin centralizada sin que la ley lo diga? Administracin paraestatal? IV. ADMINISTraCIN DEL DISTrITO FEDEraL En su origen de 1917, la administracin pblica del Distrito Federal perteneci al Poder Ejecutivo Federal, como lo previno la fraccin VI, del artculo 73 de la Constitucin. Empez el gobierno del D.F. con una administracin municipal, pero por los problemas polticos que gener se reform el 73 en 1928 (D.O. 20 de agosto de 1928) y se suprimi, se sustituy con una administracin directa por el Presidente que se ejerca a travs de un Departamento, integrado por Delegaciones regionales, o sea una administracin centralizada. Un gran paso de transformacin fue la derogacin de la fraccin VI citada. Antes se inicia, la conformacin de un gobierno autnomo propio para el Distrito Federal cuando en 1987 se crea la Asamblea de Representantes (reforma constitucional publicada el 10 de agosto de 1987, fraccin VI, art.
200
73), rgano legislativo del gobierno aun cuando no absoluto en atribuciones legislativas en la reforma a la fraccin VI se facult al Congreso de la Unin para expedir el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal (D.O. 25 octubre 1995), adems de contar con su poder judicial. Aquella derogacin (D.O. 22 de agosto de 1996) signific la creacin del gobierno autnomo del Distrito Federal, su titular ya no ser el Presidente de la Repblica. Al mismo tiempo se crea texto nuevo al artculo 122 para consagrar dicho gobierno, con tres poderes: la Asamblea Legislativa, el jefe de Gobierno del Distrito Federal y el Tribunal Superior de Justicia, como hoy existen. Se puntualiza, ahora son dos administraciones pblicas independientes: la del gobierno federal y la del gobierno del Distrito Federal, ya no deben confundirse. Subordinada como estaba la administracin local al presidente, su legislacin administrativa era raqutica, fueron clebres dos, tal vez las nicas importantes, la Ley Orgnica del Departamento del Distrito Federal y la Ley de Hacienda del Departamento del Distrito Federal. Cierto, no pocas veces el Congreso de la Unin expeda leyes de aplicacin dual, para aplicacin federal y del Distrito Federal. Hoy en cambio la legislacin administrativa del gobierno del Distrito Federal es abundante, cubre los mismos campos del gobierno federal y otros muchos peculiares a su condicin local. Tiempo es para que las obras de Derecho administrativo destinen mayores espacios que los acostumbrados al estudio de la administracin del Distrito Federal, sin limitarse a informar cul es su organizacin, recursos financieros y legis lacin vigente, sin mengua de transcripciones necesarias, armonizar, criticar sus acciones, omisiones, en fin su vida administrativa real. V. REFOrMa DE La aDMINISTraCIN pBLICa Primero es necesario reconocer la naturaleza instrumental de la administracin pblica. Es decir, que la administracin pblica es el instrumento que sirve al gobierno. La poltica se fija por el gobierno y la administracin es el medio responsable de realizarla. Cada administracin pblica es la respuesta o debiera serlo, a la poltica de cada gobierno. Por esto, no es posible igualar a las administraciones pblicas, pues son polticas diversas las de los gobiernos, considerados en el espacio y en el tiempo.
201
A veces existen grandes coincidencias en las polticas de los gobiernos y entonces se llega a hablar de la administracin pblica Latinoamericana o de la administracin pblica europea. Pero siempre junto a estas coincidencias, existen diversas divergencias y esto hace que la administracin se torne en un concepto mas bien domstico e incluso se podra construir la frmula: a cada gobierno, una administracin. Pero si resulta cierto que la administracin pblica es distinta porque es diferente la poltica del gobierno de cada pas, tambin lo es que el tiempo no petrifica a la administracin. La poltica de un gobierno siempre cambia, porque la realidad econmica y social a la que atiende, tambin cambia. Por esta realidad, la administracin pblica tambin necesita cambiar, reformar, transformar. Hacer de la administracin un instrumento o medio, eficiente y eficaz, es decir, de carcter tcnico y que logre los resultados que se requieren de ndole econmica y social sirve as a la poltica del gobierno. Esto es reforma administrativa, una accin del gobierno, slo el gobierno es el reformador, y una accin permanente, no aislada o circunstancial. Reforma administrativa siempre implica cambio. Precisamente, el cambio obligado para adaptar a la administracin pblica a los fines del gobierno. Entendida as la reforma administrativa, como una accin de cambio, la hubo en los siglos de la administracin colonial, de los siglos XIX y XX, y de los dos lustros del siglo XXI. Seguro es que en los tres siglos coloniales, ni en el Mxico del siglo diecinueve ni en la primera mitad del siglo pasado, no se cont con un rgano reformador exprofeso de gobierno y que los cambios se produjeron por estudio, requerimiento y decisin del mismo rgano administrativo urgido de ellos. Cambios as concebidos, reformas que se desenvuelven al azar. A estos cambios no se les puede negar naturaleza, sin embargo, de verdadera reforma administrativa, aunque no fue programada. A la reforma administrativa del siglo XIX no le toc el privilegio de contar con un rgano oficial de reforma. Fue un siglo de revoluciones, en que las horas eran para las acciones blicas y los minutos para las decisiones polticas y administrativas. En el mismo tiempo, se pensaba y se produca el cambio. A veces slo haba tiempo para pensarlo y se quedaba en idea o propsito la reforma. Hubo sin embargo, en aquel siglo azaroso, reforma administrativa. Se construy la administracin pblica necesaria para gobiernos centralistas y para gobiernos federalistas; para dictaduras diversas como las de Antonio
202
Lpez de Santa Anna, de Maximiliano de Habsburgo y de Porfirio Daz o para el gobierno republicano de Benito Jurez, una administracin en permanente revolucin poltica que no tuvo tiempo para la revolucin administrativa. Iniciado el siglo XX, no puede desconocerse que la Revolucin de 1910 y la Constitucin de 1917, significaron no slo un profundo cambio poltico, econmico y social, sino tambin una reforma de fondo a la administracin pblica. Toda la legislacin administrativa expedida con apoyo en el texto de la Ley Fundamental y sta misma con sus numerosas reformas, registran cambios importantes mayores o menores a la administracin pblica. En ms de nueve dcadas de vida constitucional y legal, han surgido los departamentos de Estado, los bancos oficiales, los organismos descentralizados, las empresas de participacin estatal, los fideicomisos pblicos. Se ha logrado estructurar en esos aos, una administracin econmica, una administracin de seguridad social, una administracin agropecuaria, una administracin de fomento industrial, una administracin ecolgica, una administracin de energticos, una administracin de seguridad pblica o contra el crimen organizado, etc. Hubo en los siglos de ayer reforma administrativa como la sigue habiendo en los cortos aos del siglo presente. Encerraron cambios, que hoy se etiquetan como distintos tipos de reforma administrativa por los tericos de la administracin: horizontal, vertical, macro, micro, sin que pierdan su estirpe por esto ltimo de reforma administrativa. VI. IDEaS DE rEFOrMa aDMINISTraTIVa Admitida la condicin de medio que tiene la administracin pblica frente a los fines del gobierno, se explica mejor el papel que desempea la reforma administrativa: cambio en la administracin. Pero el cambio como actividad gubernamental se institucionaliz a partir del gobierno del presidente Gustavo Daz Ordaz. Con las siguientes expresiones proclam en el Congreso de la Unin, recinto oficial del informe del Presidente, la reforma administrativa:
El progreso de la Administracin Pblica no corresponde a los espectaculares avaneces logrados en muchos aspectos del desarrollo del pas. Es cierto que las
203
entidades oficiales han podido concluir con xito las tareas, pero tambin es evidente que la organizacin estatal resulta obsoleta y sus sistemas son viejos y gastados respecto a la moderna tcnica de la Administracin. Nos proponemos iniciar una reforma a fondo de la Administracin Pblica, que sin tocar nuestra estructura jurdico-poltica, tal como lo consagra la Constitucin, logre una inteligente y equilibrada distribucin de facultades entre las diversas dependencias del Poder Poltico, precise sus atribuciones, supere anticuadas prcticas y procedimientos. En resumen, se trata de hacer una administracin pblica moderna, gil y eficaz, que sirva mejor a los intereses del pas. No es una labor para unas semanas o para unos meses, es una tarea de estudio y preparacin que abarcar aos, como ha sucedido en otros pases que han emprendido trabajos similares y requiere del concurso de todos, tanto de los particulares como de los servidores pblicos.5
Modernizar a la administracin pblica, hacerla gil y eficaz para servir mejor a los intereses del pas, es la idea que tuvo de reforma administrativa el presidente. A lo largo de sus seis aos de gobierno, el presidente no satisfizo aquella idea, hubieron cambios administrativos pero sin la plenitud pensada. l lo advirti: abarcar aos, ms de los que dispuso. Los dos presidentes siguientes continuaron con la idea de reforma administrativa, Luis Echeverra lvarez y Jos Lpez Portillo. Entendido est que reforma administrativa es, la accin permanente del gobierno que busca la eficiencia y eficacia de la administracin, para adap tarla a los fines pblicos del pas. Reforma administrativa sirve a la administracin buscando su perfeccionamiento, en cambio administracin pblica sirve al gobierno, proponindose ejecutar o realizar los programas o polticas de ste ltimo. Bien afirma el jurista venezolano Brewer-Carias que la administracin es, por esencia, un instrumento de la accin poltica.6 El hace consistir la reforma administrativa en transformar las estructuras de la administracin, siguiendo un proceso complejo y permanente, para hacer posible el desarrollo gracias a la planificacin. Advierte el jurista que la estructura administrativa adquie re as, en su relacin con el desarrollo, una nueva perspectiva y una nueva tica.
Los presidentes de Mxico ante la nacin 1821-1966, Obra editada por la Cmara de Diputados. t. IV. 1966, p.. 904. 6 BrEWEr-CarIaS, Allan-Randolph. La Reforma Administrativa en Venezuela, en Revue dAdministration Publique, Bulletin de LInstitut International dAdministration Publique. nm 11 julliet-septembre 1969. pp. 46 y 47.
5
204
De moda en Europa, en los aos de gobierno de los tres presidentes, la reforma de las administraciones pblicas, fue destacada por los reformadores franceses. Charles Debbasch en su obra Science administrative explica que: La reforma administrativa busca la adaptacin de la administracin a las tareas que ella debe cumplir y este esfuerzo de adaptacin debe ser constante.7 Afirma que la reforma no permite llegar a la perfeccin. En poco decir, Jacques Menier da papel a la reforma de adaptar a la administracin a su tiempo.8 Recordar ahora aspectos de la reforma administrativa emprendida por los dos presidentes citados es relatar algo de la historia de la administracin pblica federal y sus transformaciones queridas y a la vez historia del derecho administrativo que la acogi. A) Reforma del presidente Luis Echeverria lvarez Pormenores nada ms. Para llevar a cabo la transformacin de la administracin pblica federal en forma programada, deliberada y en accin permanente se construy una organizacin administrativa especial. El procedimiento de reforma se apoy en los siguientes organismos administrativos federales, creados por acuerdo del presidente de 27 de enero de 1971. a) Unidades de organizacin y mtodos En cada secretara, organismo descentralizado y empresa de participacin estatal hubo una Unidad. Tuvieron como funcin especfica la de fotografiar a la administracin, es decir, conocer con toda minucia, cules eran los rganos de cada secretara u organismo, cuntos funcionarios y empleados existan y stos qu hacan o qu no debieron hacer, con qu recursos econmicos hacan sus tareas y para qu las realizaban, cules eran los recursos tcnicos de que disponan. Toda esta informacin para evitar una nmina pesada de trabajadores innecesarios, saber qu profesin, tcnica, arte, experiencia eran los adecuados para cada funcin. Con estos detalles se conoci mejor qu era la administracin, que en su poca fue un triunfo del presidente al inicio de su gobierno. Estas unidades, en consecuencia, tuvieron
DEBBaSCH, Charles, Science Administrative, Paris, Ed. Dallo, 1976,. p..423. MENIEr ,Jacques, Planification et reforme administrative en France. La Revue Administrative,. Pars,. nm. 73, septiembre-octubre de 1976, p. 476.
8 7
205
como principal papel conocer a fondo a la administracin, al margen de lo que previnieran leyes u otros ordenamientos generales, se quera y requera un conocimiento real y exacto. b) Comisiones internas de administracin En el mismo acuerdo presidencial de 1971 precitado, se crearon las Comisiones. Debera existir y as fue, una comisin en cada secretara y organismo. Se integr cada comisin con funcionarios a nivel de directores generales. Les toc examinar y evaluar la rica informacin recogida por las unidades, y con tal apoyo tcnico llegar a conclusiones acerca de las fallas existentes en la administracin y as proponer reformas en la Constitucin y en la legislacin, para perfeccionarla, y superar omisiones, obsolescencias, duplicidades y llegar a la meta presidencial, modernizar a la administracin. Todas las propuestas de reformas concretas, de carcter administrativo, material, legislativo, etc, las haca llegar la comisin al titular de la secretara u organismo para su depuracin y en su caso aprobar algunas. Se formaba as un material de cambios enorme que se concentraba en la Secretara de la Presidencia para su revisin a travs de su dependencia: Comisin de Administracin Pblica. Este era el filtro final de cada reforma y de aqu se iba al acuerdo y aprobacin del presidente. Intervena el Congreso de la Unin en las reformas a la Constitucin y a las leyes, que eran iniciativas del presidente, pero fueron tiempos en que aquel era un simple trmite. Al final del sexenio no se obtuvieron los resultados que se planearon con la organizacin de reforma administrativa, no se alcanz la modernizacin de la administracin, con todo y la fuerte influencia de la ciencia administrativa, disciplina en boga en toda Europa cuyos procedimientos y tcnicas seguidas por el xito obtenido en las administraciones privadas, no se pudo infiltrar en la administracin pblica de mentalidad distinta. Se legisl mucho pero la meta de la reforma no se conquist. B) Reforma del presidente Jos Lpez Portillo Conserv el nuevo gobierno la idea de la reforma administrativa y puesta en marcha con la mayora de la maquinaria administrativa de su antecesor pero con perspectiva diferente. Organizarse primero para reformar a la administracin pblica dijo el presidente. Para este fin, se expidieron tres le-
206
yes, iniciativas del Presidente, la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, la Ley de deuda pblica y la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Pblico. Fue sta la etapa de reforma institucional. a) Etapa de sectorizacin (segunda) Surgieron varios proyectos del IEPES (Instituto de Estudios Polticos, Econmicos y Sociales), del PRI, creado exprofesamente para realizar estudios en materias econmicas, sociales y polticas y de stos deberan fraguarse proyectos de cambio auspiciados por el presiente Lpez Portillo. Uno de esos proyectos que anunci fue el de dividir a la administracin pblica federal en seis sectores y quedaran eliminadas varias secretaras. Se segua el ejemplo de Francia, Georges Pompidou, presidente, disminuy el nmero de ministerios y simplific las estructuras administrativas, haba exceso de burocracia. Fueron muchas las opiniones opuestas al proyecto, de orden poltico y prctico, y no fragu, no sali adelante y se desech. Otra sectorizacin tuvo xito. Cada una de las Secretaras existentes sera cabeza de sector, se concentraran como parte de sector segn la materia administrativa los organismos descentralizados y las empresas de participacin estatal. Fue entendida en principio, como subordinacin de stos al Secretario de Estado, jefe de sector, que era prdida de su autonoma reconocida por ley. A la Secretara de Agricultura se agruparan organismos y empresas relacionadas con esa materia por ejemplo, entonces, el Instituto Mexicano del Caf, Tabacos Mexicanos S.A., Fertimex S.A., Comisin Nacional del Azcar, del Olivo, etc. Lpez Portillo pronto aclar que la sectorizacin establecida era meramente convencional, no de supeditacin jerrquica, que cada entidad conservara su individualidad, su autonoma, es una coordinacin entre el secretario y los entes paraestatales, evitar entre ellos duplicidad de tareas, incongruencias, desperdicio de recursos econmicos, etc; ponerse de acuerdo en suma. b) Etapa de reforma intersectorial (tercera) Era fundamental y necesario que entre los sectores hubiera comunicacin, interdependencia, una coordinacin intersectorial sobre todo en la toma de decisiones. Bien sabido era en los tiempos de Lpez Portillo el desorden
207
administrativo que dominaba la vida de la administracin. Cada Secretara se manejaba como una isla sin importar las acciones de las otras islas, archipilago que haca ineficaz las polticas del Presidente. Esta situacin de aislamiento entre las islas, de estorbarse con acciones u omisiones, originada en la actitud soberana de los secretarios que tuvo su sello negativo cuando recien nombrados secretarios de Hacienda y Crdito Pblico y de Programacin y Presupuesto nunca se pusieron de acuerdo, en coordinarse y el Presidente los relev del cargo. Estas batallas o guerra permanente de investiduras, jerarquas o soberanas secretariales no desapareci en aquel sexenio y perdura en la poca actual. c) Etapa de transparencia en el procedimiento o sistema de quejas y denuncias Se quera en esta cuarta etapa de reforma que los particulares (o administra dos) denunciaran las fallas o defectos de los procedimientos administrativos federales con el propsito final de legislar y depurar, perfeccionar o suprimir su nmero por ser ociosos, innecesarios, etc. Se tena as conocimiento pleno de las reformas a seguir, porque antes de la etapa, despus y aun en los pocos aos del siglo veintiuno el procedimiento administrativo federal es tela de zurcidos constantes, de sustitutos o derogaciones y ms acompaado de secuelas cotidianas no reguladas simplemente se practican y se hacen costumbre. Se establecieron con ese objeto mdulos o pequeos puestos en todas las dependencias y entidades, receptoras de quejas o denuncias. Toda la informacin captada se concentraba en la Secretara de la Presidencia, que la analizara y sacara despus los proyectos de reformas procedimentales, y as limpiar a la administracin pblica. Por qu transparencia en el procedimiento? Por dcadas los procedimientos administrativos o vas a seguir por las autoridades administrativas fueron secreto, no se conocan, no se regulaban. Ahora se proponan procedimientos transparentes o cambios en que particulares y autoridades se pusieran de acuerdo para el otorgamiento de concesiones, permisos, condonaciones, por ejemplo, o bien que se oyera al particular antes de la toma de decisiones. Hubo oficina de coordinacin de quejas y denuncias que cometi el error frecuente de hacer sntesis de cada queja o denuncia y stas no llegaban
208
exactas y frescas a la autoridad reformadora. No tuvo xito la reforma, no se legislaron nuevos procedimientos ptimos, no se restauraron la mayora. No se tuvo eficacia en la reforma ni tiempo suficiente para hacerla. Desde entonces se plante en el gobierno como en la doctrina la necesidad urgente de una ley de procedimiento administrativo federal, como ya existe. d) Etapa de capacitacin de recursos humanos o de capacitacin buro-crtica Fue la etapa ms interesante a nuestro juicio. Se dise con el propsito ms positivo, ms sano, ms urgente: capacitar al burcrata. Preparar al empleado pblico y a funcionarios pblicos menores, que conocieran la tcnica, la profesin para realizar su trabajo. Fracas la reforma como fracasara tambin hoy. Obvio era capacitar a miles de burcratas, sin involucrar a funcionarios superiores, era un hecho bien sabido: slo los aos, diez o ms especializaban al burcrata y a veces ni con mas aos, no se actualizaban, eran en su mayora autmatas, tcnicos en su pequeo campo, como sucede todava. Choc la reforma con una realidad: el cambio de gobierno federal sexenal origina numerosos nombramientos de niveles altos y hasta muy bajos y el fenmeno de ese tiempo y el de nuestros das igual, que se presenta insalvable es que los nuevos secretarios o titulares llegan con un equipo de tcnicos que sustituyen a los tcnicos capacitados. Ojal que los nuevos tcnicos o profesionales de sexenio se colocaran en el sitio propio o adecuado a su saber o experiencia, pero no sucede as en la mayora de los casos. Fortuna poltica improvisa secretarios de Estado y titulares de organismos paraestatales, es perder recursos y tiempo en la llamada capacitacin burocrtica, con sus raras excepciones. Ahora se dan secretarios de Estado en todas las pocas, que son enciclopedia, saben de todo y para todo. C) Reforma del presidente Miguel de la Madrid Hurtado Dej ser en gran parte la reforma administrativa una tarea gubernamental, ya no con la importancia y relevancia que le dieron los dos presidentes anteriores, su reforma destacada fue la simplificacin administrativa, que mediante un decreto la instaur. Qu fue, cmo se entendi? Disminuir el tamao de la administracin purgando los procedimientos administrativos federales de
209
todos sus vicios o los principales, simplificacin administrativa. Adelgazar a la administracin simplificando sus procedimientos. Varios aspectos del procedimiento se tomaron en cuenta por superar. Suprimir trmites, requisitos innecesarios. Por razones tcnicas y prcticas sobran, abruman los intereses de los particulares. Acortar los trminos y plazos para que se dicten las resoluciones administrativas, impedir que las autoridades abusaran de su discrecionalidad para emitirlas en los meses que se les antojaran. No haba entonces como hoy s en la Ley Federal de Procedimiento Administrativo el silencio administrativo que pone tiempo a esas resoluciones expresas, de lo contrario se vuelven tcitas y crean certidumbre jurdica en los administrados. Ni siquiera el artculo octavo de la constitucin derecho de peticin poda superar aquella resolucin indefinida en el tiempo. En materia fiscal federal exista ya la llamada negativa ficta fiscal que presuma como hasta hoy la existencia de la resolucin en contra del contribuyente si la autoridad fiscal no dictaba resoluciones en el plazo de tres meses. Decrecer rganos administrativos. Exceso de rganos en el interior de las secretaras, se detect. Vieja mana burocrtica o poltica lo fue crear organismos, llmense direcciones, subdirecciones o departamentos, de resolucin o consulta, sin nmero casi. Se obedeci el principio en los primeros tiempos pero despus se volvi al mismo vicio y se dio vida casi en forma silvestre a mltiples rganos que no hacan nada, que obstrua el curso del procedimiento. Ese fenmeno consuetudinario se vive actualmente. Esas fueron las lneas principalmente de la reforma del presidente de la Madrid, que fuera destacado profesor de Derecho Constitucional en la antigua Escuela Nacional de Jurisprudencia de la UNAM. No se ha vuelto a intentar hasta los das del ao 2011 una labor de reforma semejante de organizacin para las reformas para la administracin centralizada y paraestatal. Es una realidad innegable: la administracin pblica es un fenmeno poltico y jurdico de renovacin constante y necesaria.
210
VII. ADMINISTraCIN paraESTaTaL Hablar de dependencias es hacerlo de rganos u organismos centralizados; de entidades a organismos paraestatales o entidades administrativas. Identificadas estn las entidades en la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal: organismos descentralizados, empresas de participacin estatal, instituciones nacionales de crdito e instituciones nacionales de seguros y fianzas, y fideicomisos pblicos. Tienen su historia o evolucin las entidades que conforme al artculo 90 reformado (D.O. 21 de abril de 1981) integran la administracin paraestatal, sta y la centralizada son dos partes de una: administracin federal. VIII. DESCENTraLIZaDOS pOr SErVICIO Aparecen los organismos descentralizados y las empresas de participacin estatal en el panorama de la administracin en forma silvestre, sin base en la Constitucin, sin ley comn que les d identidad propia, individualidad, rgimen jurdico singular. En sus primeros organismos, el gobierno federal imita a los establecimientos pblicos de Francia y les da fisonoma mexicana. Contribuy no cabe dudarlo para las primeras construcciones descentralizadas el Derecho Administrativo del maestro Gabino Fraga desde su primera edicin en 19349 y las siguientes ediciones. Apoyado en amplia bibliografa pero con preferencia la francesa, da los rasgos, caracteres o elementos que tipifican al organismo descentralizado por servicio siguiendo el modelo del establecimiento pblico francs: personalidad jurdica propia, prestador de un servicio pblico tcnico, autonoma respecto a la administracin centralizada y patrimonio propio. Desde luego los gobiernos federales no lo siguieron puntualmente y se di una fisonoma distinta o semejante. Empez en 1925 la descentralizacin administrativa por servicio con el primer organismo: la Direccin General de Pensiones Civiles y de Retiro que se calific de establecimiento pblico (Ley General de Pensiones Civiles y de Retiro, D.O. 19 de agosto de 1925). Descentralizacin administrativa por servicio como se la conoce en Mxico es primero una forma jurdica en que se organiza la administracin, distinta a la centralizacin y la desconcentracin. Consiste en crear organismos pblicos por parte del
9
FraGa, Gabino, Derecho administrativo, Mxico, Librera de Porra Hnos y Cia., 1934
211
legislador, dndoles personalidad jurdica y patrimonio propios y hacindoles responsables de prestar servicios pblicos u otros similares10. Pero en su evolucin, los organismos nacidos nada ms que para la prestacin de un servicio pblico, con eficiencia y eficacia, el gobierno federal les asign tareas pblicas distintas a aquel; adems, sin base alguna en la constitucin, en lugar de la ley, el Ejecutivo Federal los fue creando mediante decreto, situacin ltima que se sigue practicando. En dos dcadas, el gobierno di origen a numerosos organismos pblicos, algunos identificados como descentralizados y otros nada (aparte de empresas de participacin estatal) y el ambiente de sus acciones administrativas y econmicas eran de evidente desorden, sin que se les pudiera vigilar y controlar. Fue necesaria en consecuencia la expedicin de la Ley para el Control por parte del Gobierno Federal de los Organismos Descentralizados y Empresas de Participacin Estatal (D.O. 31 de diciembre de 1947), cuyo objeto era muy claro y se encarg a la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico su aplicacin. Ninguna, ni la ley de 1947, ni las dos siguientes, con el mismo nombre, de 1965 (D.O. 4 de enero de 1966) y de 1970 (D.O. de 31 de diciembre de 1970) pudieron en la prctica alcanzar sus objetivos, como se quera, control presupuestario y eficacia en sus trabajos y polticas, sin que esto ltimo significara restarles autonoma. Los mayores fracasos de las tres leyes, los tuvieron frente a los manejadores, de presupuestos enormes y cuya accin en la economa del pas era vital, influyente, y que gozaban de gran pode ro poltico, con sus poderosos sindicatos intocables por autoridad alguna, como se recuerda, por las horas que vivieron las tres, a Petrleos Mexicanos (sindicato petrolero, con lder casi vitalicio y omnmodo); Comisin Federal de Electricidad (con sindicato de electricistas y lder insustituible); Ferrocarriles Nacionales de Mxico (con sindicato ferrocarrilero y lder sempiterno), son ejemplos en los que el mismo Presidente les prestaba apoyo y respeto, y que ahora son sindicatos sumisos. Fueron de utilidad, sin embargo, las tres leyes, porque previeron los requisitos esenciales para que existiera un descentralizado o empresa de participacin estatal. Eran personalidad jurdica, patrimonio propio y su objeto la prestacin de un servicio pblico, fundamentalmente, para que el mismo legislador federal no se apartara de ellos y en su caso el decreto del Ejecutivo Federal. Nunca se previno en las tres que fueran autnomos, aunque de
NaVa NEGrETE, Alfonso, Derecho Administrativo Mexicano, Mxico., Ed. Fondo de Cultura Econmica, 2007 p. 286.
10
212
hecho as lo fueran o por disposicin de su ley orgnica. Posterior ley de control, sin llevar este letrero, la Ley Federal de las Entidades Paraestatales (D.O. 14 de mayo de 1986) asumi la grave funcin de ejercer un efectivo control de los organismos paraestatales. Si para los aos setenta, el sector paraestatal as llamado despus, entre descentralizados y empresas de participacin estatal, y algunos fideicomisos y bancos pblicos, llegaban a setecientos, sin ser cifra oficial, pues el gobierno federal no tena registro de su nmero, a dos dcadas despus 1988, el sector paraestatal dato oficial de las Secretaras de la Contralora General de la Federacin y de Hacienda y Crdito Pblico,11 era de 618 entidades, sujetas al control o controles previstos por la cuarta ley. Mas tarde, en plena decadencia oficial, ao de 2001, el sector era 201 entidades (80 descentrali zados), para el ao 2005 son 212 (90 descentralizados), y para el 2010 (90 descentralizados), informacin ltima de la Procuradura Fiscal de la Federacin, SHCP (D.O. 12 de agosto de 2010). Completo descrdito, de buen nmero de organismos descentralizados sobre todo en el manejo honrado de sus recursos presupuestarios, pero tambin en no cumplir con su objeto legal y el de evitar duplicacin en ciertas reas administrativas, decidi al gobierno federal a extinguir a muchos. Adems cont e influy, para disminuir al sector la poltica de los bancos internacio nales, prestadores consuetudinarios de divisas a Mxico, que recomend y finalmente impuso el adelgazamiento de la administracin. Exitosas fueron las dcadas, para la creacin de empresas pblicas, empresas del Estado, en los lustros posteriores al trmino de la Segunda Guerra Mundial. El temor de una tercera guerra oblig a los gobiernos de casi todo el orbe a apropiarse de los campos ms importantes de su economa; bancos, transportes, aceras, telecomunicaciones, alimentos, telas, etc y nuestro pas cre como todos, empresas pblicas, y lo hizo a travs de organismos descentralizados. A pesar de que la edad de oro de la empresa pblica ha desaparecido, pero no del llamado neoliberalismo y economa global vigente, ha vuelto a surgir en pleno siglo XXI, la necesidad de crear descentralizados para los ms diversos fines econmicos y sociales de las polticas gubernamentales. Crece la administracin paraestatal del pas, parece, en forma inevitable.
Desincorporacin de entidades paraestatales, Mxico, Fondo de Cultura Econmica, 1994.
11
213
IX. EMprESa DE parTICIpaCIN ESTaTaL En nmero paralelo y tiempo, se fueron creando empresas en las que el Estado es accionista, a travs de la estructura jurdica de la sociedad mercantil, va o procedimiento que ocup grandes ramas de la economa nacional. Dueo de las ms diversas actividades industriales y comerciales, el Estado no tena ni tiene lmites en la ley, bien como accionista mayoritario o minoritario. Voces de la iniciativa privada reclamaron en forma constante el exceso de la accin gubernamental, pero la mitad segunda del siglo XX se vi sembrada de empresas estatales, que se calificaban de sociedades de Estado o sociedades de economa mixta. O el gobierno federal compraba las acciones de sociedades privadas para tener en su poder reas estratgicas, o tena que aprovecharse de empresas privadas a punto de quebrar ante su insolvencia y no poder cubrir los crditos otorgados por Nacional Financiera, S.A, empresa estatal de fomento industrial. Agricultura, pesca, turismo, produccin de acero, servicio de transportes areo y ferrocarrilero, crdito bancario, produccin de papel y herramientas, aeropuertos y puertos martimos, correo y telfonos, minera y forestal, telas, vivienda, carros de ferrocarril, estufas, bicicletas, casimires, en fin lo que quera, casi nada se dejaba a la empresa privada. Imposible result al gobierno ejercer un control efectivo sobre estas empresas pblicas para asegurar que lograran sus objetivos y que sus recursos no se desviaran a otros fines, no se alcanz con las tres leyes precitadas de 1947, 1965 y 1970. Ineficacia absoluta de las varias secretaras de estado que tuvieron a su responsabilidad la aplicacin de las tres leyes. No se oculta a sta realidad que otras leyes administrativas federales no se acataron por las sociedades estatales, por ejemplo la Ley de Contratos de Obra Pblica, la Ley de Responsabilidades de los Servidores Pblicos, la Ley General de Bienes Nacionales, la Ley de Monopolios, la Ley de Fomento de Industrias Nuevas y Necesarias, la Ley de Crdito Agrcola, la Ley Reglamentaria del Prrafo Quinto del Artculo 27 Constitucional en Materia de Aguas del Subsuelo, la Ley reglamentaria de Prrafo Segundo del Artculo 131 de la Constitucin, la Ley de Navegacin y Comercio Martimo. A desacato, mayor o menor incurrieron tambin los descentralizados, sobre todo los de categora de empresa pblica. Complejo es explicar la causa o causas que llevaron a la quiebra a muchas empresas de mayor o menor participacin estatal, a la ineficacia empresa -
214
rial, al grave y constante endeudamiento, a la duplicacin de actividades econmicas irracional y perniciosa, a excesos de personal burocrtico, pero una, tal vez la principal fue la improvisacin de directivos de las empresas, sin conocimientos ni experiencia algunos para los que fueron nombrados por el Presidente de la Repblica. Aos ms tarde el gobierno federal se vi en la necesidad econmica y poltica de enajenar o vender a muchas de sus empresas, a fusionar sociedades o de plano proceder a su extincin total con cualquier forma jurdica. Se desincorporaron del sector pblico federal, cayeron en manos privadas o desaparecieron. Se argument por el gobierno vendedor, entre otros, que el dinero que se obtendra por las operaciones de enajenaciones, necesarias por esto, se destinaran a otros fines pblicos prioritarios. Jams se supo el valor en que se vendi cada empresa, ni menos el total de recursos as obtenidos, son secretos de Estado. El Estado empresario perdi todo crdito. Se regres al antiguo rgimen de concesiones administrativas. X. FIDEICOMISOS pBLICOS Una antigua costumbre, de la segunda mitad del siglo pasado, seguida por la administracin federal fue la de utilizar instituciones de Derecho Privado, civiles o mercantiles, lo haca primero por excepcin pero despus cotidianamente. Hizo a un lado la teora de la doble personalidad del Estado, til para justificar aquel uso. Para los fines pblicos que persigue el Estado, desde las ltimas dcadas del siglo veinte, es normal que se sirva del Derecho privado, suceso mundial. Es vista y aceptada la transformacin que sufre el Derecho Privado, cuando el Estado se somete a l. As encuentra explicacin natural la presencia del fideicomiso pblico como entidad paraestatal. De naturaleza mercantil, el fideicomiso privado se vuelve instrumento jurdico eficaz para la actividad administrativa federal. Su reiterado uso, donde el fideicomitente aportador de recursos eco nmicos es el Estado, donde el fiduciario es de preferencia banco oficial y donde el fideicomisario es y debe de ser la sociedad, el bien pblico, llev al legislador federal (por la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal de 1976), a convertirlo en institucin pblica, parte de la organizacin administrativa federal. Esas caractersticas reunidas en un fideicomiso mercantil, hizo viable su naturaleza pblica administrativa. Fue sorpresa, indudable,
215
para los especialistas en derecho mercantil la figura del cambio y no todos aceptaron ste. Cost mucho acoger el fideicomiso pblico, en el Derecho Administrativo, pues el tal, como sucedi a la sociedad mercantil del Estado, que subsiste aunque muy reducido en nmero, tiene un rgimen jurdico mercantil y administrativo. Su creacin por el legislador federal o por acto del Poder Ejecutivo, no desconoce ni evita la ley mercantil (Ley General de Ttulos y Operaciones de Crdito). Su objeto, flexible y siempre lcito facilit el camino al gobierno federal que le asign y le asigna los muy diversos objetos: agrcolas, industriales, artsticos: msica, opera, danza, libros, investigacin, tursticos, sociales, etc. Sin embargo para la LOAPF, el fideicomiso tiene objeto muy limitado: . . . son aquellos que el gobierno federal o alguna de las dems entidades paraestatales constituyen, con el propsito de auxiliar al Ejecutivo Federal en las atribuciones del Estado para impulsar las reas prioritarias del desarrollo que cuenten con una estructura orgnica anloga a las otras entidades y que tengan comits tcnicos. . ., el fideicomiso pblico en la prctica rebasa esas reas. pocas hubo, aos ochenta, en que su nmero era oficialmente 231 y para 1993 solo quedaban 32, se abus de la figura, que en el fondo mantiene su naturaleza de contrato mercantil, sea aun que su creacin se deba a decreto del Ejecutivo o a la ley del Congreso. Se sabe que al par de los fideicomisos tpicos administrativos federales, han existido y existen fideicomisos pblicos creados para diversos objetos o servicios de las cmaras legislativas federales y de la Suprema Corte de Justicia de la Nacin, sin que se conozca su identidad y nmero (su publicacin en el Diario Oficial de la Federacin, por ejemplo), ni qu rgano pblico controla su ejercicio, tiempos de vigencia y eficacia. Los fideicomisos registrados por las listas anuales que pblica la Procuradura Fiscal de la Federacin, Secretaria de Hacienda y Crdito Pblico, son los administrativos, no se incluyen los del Congreso y de la Suprema Corte. Prevalece, histricamente, la mediocridad o ausencia de controles efectivos sobre el uso de los recursos y la necesidad de su existencia, de los fideicomisos administrativos federales muy a pesar que el fiduciario nico que tienen es la Secretaria de Hacienda y Crdito Pblico. Sumar descentralizados, empresas de participacin estatal y fideicomisos pblicos y tambin algunas instituciones nacionales de crdito o sociedades nacionales de crdito y son pocas, instituciones nacionales de seguros y fianzas, son en nmero reducido, adelgaz la administracin federal en
216
forma notable a fines del siglo XX. Pero de 7 secretaras de Estado en 1917, aument a 15 en 1958 (Ley de Secretaras y Departamentos de Estado), en 1976 a 18. Cierto que nuevas realidades econmicas y sociales han impulsado ese crecimiento y que circunstancias polticas han movido la supresin de secretaras como la de la presidencia que surgi con gran podero tcnico y poltico o la de Pesca, la de Obras Pblicas, la de Recursos Hidrulicos, etc. Ahora estn proliferando los organismos desconcentrados dentro de las secretaras y el tamao orgnico o estructural de la administracin crece. XI. TraNSMISIN DE FaCULTaDES FEDEraLES Un fenmeno administrativo que se observa en ste breve panorama de la historia de la administracin pblica federal, es el de la transferencia de atribuciones de las secretaras a administraciones estatales. Cuando se expide la primera Ley de Coordinacin Fiscal, entre la Federacin y los Estados (D.O. 30 de diciembre de 1953) se inventan los convenios de coordinacin fiscal para evitar la doble y triple tributacin fiscal que exista en los aos cincuenta, que celebran la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico y los gobiernos de todos los Estados. Estos se comprometieron a no dictar leyes que gravaran los campos ya gravados por leyes fiscales federales, presentes y futuras. A cambio las haciendas locales recibiran un cierto porcentaje sobre los impuestos federales recaudados, previsto en la ley. Sent precedente la ley en la participacin de los Estados en los recursos impositivos federales. Se agregaron despus los convenios de colaboracin administrativa, regulados por la misma ley. En estos ltimos, la Secretara citada delega en los gobiernos estatales, la facultad de recaudacin fiscal federal. Se obligan los Estados todos voluntariamente a recaudar impuestos federales a cambio de una retribucin, porcentaje sobre lo recaudado. Por fuerza jurdica de los convenios as celebrados, las autoridades locales recaudadoras se convierten en autoridades fiscales federales. Es otro camino de traslado de recursos federales a los Estados con todo y atribuciones federales hacendarias. Ese ejemplo de la ley de coordinacin fiscal, seguido por la segunda ley, vigente (D.O. 27-XII-1978) se ha imitado por varias secretaras de Estado, son mltiples los convenios que celebran con los gobiernos estatales y municipales, sin que stos persigan el mismo fin de aquella ley fiscal federal. Es una mana de procedimiento que cunde inexorablemente en toda la administracin federal.
217
Celebran por ejemplo las secretaras convenios de coordinacin para: asignacin y operacin de los subsidios del Programa Hbitat, Vertiente General del Ramo Administrativo 20 Desarrollo Social (Secretara de Desarrollo Social); en materia de reasignacin de recursos, para la construccin, modernizacin de carreteras, caminos rurales y alimentadores (Secretara de Comunicaciones y Transportes); para la asuncin de funciones en materia de vida silvestre (Secretara de Medio Ambiente y Recursos Naturales); para el desarrollo de la competitividad de la micro, pequea y mediana empresa (Secretara de Economa); en materia de control y fomento sanitarios (Secretara de Salud); asignacin de recursos a la entidad para cubrir el equivalente al 70 por ciento del proyecto preventivo denominado Muestra Itinerante de Proteccin Civil (Secretara de Gobernacin); para la planeacin, instrumentacin y ejecucin del Programa de Apoyo a la Capacitacin (PAC) (Secretara del Trabajo y Previsin Social); asignacin de recursos (Secretara de Turismo), igualmente en educacin, agricultura, seguridad pblica, etc. A veces una secretara celebra varios convenios de coordinacin. Estos convenios son una plaga en aumento, hacer participar a los Estados en la realizacin de funciones federales, se canalizan importantes recursos federales a las entidades locales, concurren autoridades locales y federales en un campo administrativo federal. XII. SECTOrIZaCIN DE La aDMINISTraCIN Dbese a la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal de 1976, la sectorizacin de la administracin, idea del presidente Jos Lpez Portillo. Cada una de las secretaras es un sector (18 secretarias, 18 sectores). Se agrupan en cada sector los descentralizados, las empresas y los fideicomisos que manejen la materia propia de la Secretara. Provoc reacciones en contra la reforma, se pens como se dijo, que ella acabara con la autonoma de las entidades paraestatales todas, que quedaran subordinadas a la jerarqua del secretario. Se aclar pronto por el presidente que tal situacin no se buscaba con la sectorizacin. Evitar la frecuente contradiccin de acciones administrativas como se observaba, ahorrar recursos pblicos en planes y programas duplicados, planear las acciones de las entidades de cada sector, en fin nada de someter a la autoridad del secretario la difcil, de por s, la autonoma que la ley otorgaba a las paraestatales.
218
Vigente la sectorizacin, as diseada, no se ha aceptado siempre y nuevos descentralizados expresan en su ley de creacin no estar sectorizados, pelean autntica o ms autonoma y as aparece ahora de la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico una lista o columna oficial de descentralizados no sectorizados. Nuevas autonomas son otros organismos pblicos federales que en su pasado fueron descentralizados y que en su vida institucional no encontraron suficiente autonoma frente a las dependencias y al reclamar mayor dosis de independencia y no habiendo en la estructura administrativa federal un prototipo que la asegurara, el gobierno federal invent los hoy llamados organismos autnomos constitucionales, que son alojados en el texto de la constitucin como especmenes administrativos raros con mxima autonoma. Son los casos por ejemplo de la Comisin Nacional de los Derechos Humanos y del Banco de Mxico, ste ltimo alcanz mayor independencia frente al secretario de Hacienda y Crdito Pblico. Estos, an as son parte de la administracin pblica federal. XIII. PrOCEDIMIENTO aDMINISTraTIVO Por varias dcadas del siglo veinte se tuvo la aspiracin y el propsito de que la administracin tuviese una ley de procedimiento administrativo que encausara y regulara la actividad administrativa federal, como la tenan Espaa, Alemania, Argentina. Hubieron varios intentos oficiales, con proyectos que no llegaron a ser iniciativas de ley. Muchas razones, no de la doctrina, se esgrimieron en contra por los mismos funcionarios pblicos federales que no aceptaban un slo cauce legal para reas administrativas muy especializadas y en particular la de los descentralizados de suma especializacin y rgimen legal frecuente de Derecho Privado. Por fin lleg al Congreso de la Unin la iniciativa de Ley Federal de Procedimiento Administrativo en 1993, publicada el 4 de agosto de 1994 y que entr en vigor hasta el 1 de junio de 1995, sta vacatio legis larga se debi seguramente a esperar que los funcionarios reconocieran el nuevo ajuste nico a sus actos. Llam la atencin que la iniciativa por una ley tan reclamada y trascendental a la vida administrativa federal no hubiese sido objeto de debates en las cmaras legislativas, pas sin objeciones, cambios, o cuando menos poner de relieve su importancia que pretenda simplificar la actividad administrativa y acabar con los cientos de procedimientos admi-
219
nistrativos existentes. A pesar de los defectos con que aparece la ley, fue sin duda un gran avance legislativo. No satisfizo ni satisface hoy la normativa de la ley. Nulificada sta por la ley misma, por asumir el papel de ser supletoria de todas las leyes administrativas federales, de manera que si stas no la invocan y la tiene como tal, no se aplica, no debe aplicarse. Incumpli el legislador federal, no impuso una va legal administrativa nueva, nica, para toda la administracin. Comprende a la administracin centralizada federal y a los descentralizados a stos siempre y cuando se trate de sus actos de autoridad, aspecto difcil de descubrir y que en la prctica se est al rgimen legal aplicable, pblico o privado, a cada acto en cuestin. Excluye por fortuna de su mbito, a los procedimientos en materia fiscal federal (contribuciones y accesorios) regulados por los cdigos fiscales federales (por los tres, sucesivos). No hay ms espacio y tiempo para alargar estos comentarios, pero s el ltimo, someter a una revisin el texto que no ha logrado disminuir los aun cientos de procedimientos administrativos. XIV. REFOrMaS CONSTITUCIONaLES aDMINISTraTIVaS Se sabe que son ms de cuatrocientas reformas (modificacin, adicin, de rogacin) que ha experimentado el articulado de la Constitucin desde que empez el 1 de mayo de 1917. Son menores en nmero si slo se toma en cuenta cada fecha de publicacin en el Diario Oficial de la Federacin. Se puede asegurar que la mayora de las reformas son en materia administrativa, tambin que en su monto han sido iniciativas del Presidente de la Repblica. Sin pretender ahora hacer memoria de todas, algunas como ejemplo s. Primera, el periodo presidencial de cuatro aos al principio y con la reforma de 1928 (D.O. 24 de enero de 198) a seis aos (artculo 83); requisito para ser presidente: hijo de padres mexicanos por nacimiento, 1917, con la reforma: hijo de padre o madre mexicanos, ya no por nacimiento mexicanos los padres (D.O. 1 de julio de 1994) (artculo 82); administracin centralizada, 1917, despus con la reforma de 1981, es centralizada y paraestatal la administracin pblica (D.O. 21 de abril de 1981) (artculo 90); facultades legislativas al Presidente en comercio exterior con la reforma de 1951 (D.O. 28 de marzo de 1951) a los artculos 49 y 131 constitucionales; nombramiento del Procurador General de la Repblica en forma libre por el Presidente de la Repblica, 1917, con la reforma de 1994 la
220
designacin la hace pero se requiere la ratificacin del Senado (D.O. 31 de diciembre de 1994) (artculo 89, fraccin IX); la titularidad del gobierno del Distrito Federal perteneci al Presidente de la Repblica (D.O. 20 de agosto de 1928), artculo 73, fraccin VI, base 1, pero con la reforma de 1996 (D.O. 22 de agosto de 1996) el gobierno es del jefe electo por votacin (artculo 122); los municipios no gozaron de autonoma econmica sino hasta la reforma de 1982 (D.O. 3 de febrero de 1983) que determina cules son los servicios pblicos municipales y qu recursos integran su Hacienda (artculo 115); desde 1917 los contratos de obra pblica de carcter federal se sometan a subasta mediante convocatoria previa, con la reforma de 1982 (D.O. de 28 de diciembre de 1982) no slo tales contratos sino tambin las adquisiciones, arrendamientos y enajenacin de todo tipo de bienes estn sujetos a licitaciones pblicas que tomen en cuenta las mejores condiciones de precio, calidad, financiamiento, oportunidad, honradez, (artculo 134). Finalmente, son numerosas las reformas que ha recibido el artculo 27 de la constitucin, precepto rector de los elementos y recursos naturales que son propiedad de la nacin: minerales, petrleo y gas, aguas nacionales, espacio, subsuelo, bosques, pesquera, salinas, combustibles nucleares. XVI. LEYES rEGLaMENTarIaS Como eplogo de este panorama breve de la historia de la administracin pblica federal de Mxico, es apuntar la prolfica legislacin administrativa que ha derivado y contina directamente de textos constitucionales bajo el nombre de leyes reglamentarias, como lo han sido en materia de aguas propiedad de la nacin, y leyes de minera y de petrleo, que cumplen el papel de desarrollar y regular esos preceptos. Mltiples lo son tambin las que se apoyan en esas normas supremas como el artculo 73 y que ha hecho historia legislativa en campos como el forestal, pesca, arqueologa, educacin, cultura, agricultura, ganadera, industria, cinematografa, poblacin, comunicaciones, transporte, salud pblica, medio ambiente, etc. con la denominacin distinta de leyes federales, leyes generales o simplemente leyes, todas expedidas por el Congreso de la Unin y por excepcin el Presidente de la Repblica.

Nava Negrete Historia de La Administracion Publica

Uploaded by

Document Information

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Nava Negrete Historia de La Administracion Publica

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

Esta revista forma parte del acervo de la Biblioteca Jurdica Virtual del Instituto de Investigaciones Jurdicas de la UNAM www.juridicas.unam.

Alfonso NaVa NEGrETE*

KEYWOrDS Public Administration, Federal Goverment, Presidential Decrees,

Profesor de la Facultad de Derecho de la UNAM.

ALFONSO NAVA NEGRETE

ALFONSO NAVA NEGRETE

ALFONSO NAVA NEGRETE

Edicin oficial de la Imprenta de la Secretara de Gobernacin, Mxico, 1917.

ALFONSO NAVA NEGRETE

ALFONSO NAVA NEGRETE

ALFONSO NAVA NEGRETE

ALFONSO NAVA NEGRETE

ALFONSO NAVA NEGRETE

ALFONSO NAVA NEGRETE

ALFONSO NAVA NEGRETE

ALFONSO NAVA NEGRETE

ALFONSO NAVA NEGRETE

ALFONSO NAVA NEGRETE

ALFONSO NAVA NEGRETE

ALFONSO NAVA NEGRETE

ALFONSO NAVA NEGRETE

You might also like