LEGISLACIN EDUCATIVA EN EL MARCO DEL TRABAJO DE LOS ADMINISTRADORES EDUCATIVOS

MSc. MARCELA CASTRO LORA

II CONGRESO INTERNACIONAL DE ADMINISTRADORES DE LA EDUCACIN 1 23 al 25 de noviembre de 2005 COSTA RICA LEGISLACIN EDUCATIVA EN EL MARCO DEL TRABAJO DE LOS ADMINISTRADORES EDUCATIVOS EXPOSITORA: MSc. MARCELA CASTRO LORA

INTRODUCCIN La educacin como fenmeno humano de innegable trascendencia social, es objeto de estudio de distintas disciplinas del conocimiento, dentro de las cuales el Derecho no es excepcin. El asunto educativo ha sido objeto de estudio en la doctrina jurdica, desde hace ya varios siglos, aunque las ideas ms claras al respecto se vienen a consolidar a finales del siglo XIX, cuando se comienza a positivizar el derecho a la educacin pblica a travs de normas que se promulgan en diferentes partes del mundo, como en Francia con dos famosas leyes de 1881 y 1882 que establecieron la educacin primaria gratuita en todo el pas. Tambin en Costa Rica se dio un avance en este campo, al establecer por primera vez el derecho a la educacin primaria obligatoria y gratuita, para ambos sexos, en la C.P. de 1869. No obstante lo anterior, el momento clave para el reconocimiento del derecho a la educacin, como inherente y fundamental a todas las personas, se da hasta el ao 1948, por medio de la Declaracin Universal de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas. A partir de entonces se comienza a desarrollar de forma consistente, toda una normativa jurdica relacionada con la educacin, como derecho de las personas, como libertad fundamental y tambin como funcin primordial del Estado Social de Derecho, lo cual ha dado lugar a un mbito jurdico realmente especializado, en el cual tenemos responsabilidades compartidas tanto los profesionales en Derecho, como tambin los educadores, especialmente aquellos que laboran como administradores educativos, tanto en el sector pblico como en el privado, quienes no pueden estar ajenos a este conocimientos, por lo menos en sus aspectos fundamentales . Esta pequea charla tiene como objetivo principal el motivarlos hacia el conocimiento ms cercano del mbito jurdico general en el que se realizan las funciones de administracin de un centro educativo, como una herramienta necesaria para el buen desempeo de esa labor, dentro de los lineamientos que impone cada sistema educativo. En esta charla se utilizar como modelo el sistema educativo costarricense, con algunas referencias al derecho comparado.

El II Congreso Internacional de Administradores de la Educacin Modelos de Gestin Educativa en la Sociedad Contempornea porque el mundo ha cambiado, que se llev a cabo del 23 al 25 de noviembre de 2005, en la Facultad de Educacin de la Universidad de Costa Rica.
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ANTECEDENTES HISTRICOS DEL RECONOCIMIENTO DEL DERECHO A LA EDUCACIN La educacin comienza a tener un espacio importante dentro del pensamiento filosfico, a partir de las grandes transformaciones sociales y polticas que se inician a partir del siglo XVI, en Europa, donde muchas de las verdades asumidas desde siglos atrs quedan definitivamente abandonadas durante los siglos siguientes. Los nuevos mtodos del conocimiento cientfico, la ruptura del Estado con la Iglesia Catlica, el descubrimiento de Amrica, el inicio de un sistema capitalista, entre otros eventos trascendentales, adems del aporte de importantes pensadores en distintas ramas de saber, tales como Descartes (la nueva ciencia) Newton (nuevo mtodo del conocimiento de la ciencia) dieron luz a un mundo diferente y nuevo en lo social, lo moral, econmico, cientfico, etc. Como resultado de estas transformaciones, la educacin deja de ser exclusiva de la Iglesia o un privilegio de la burguesa y la nobleza, y se comienza a extender hacia otras clases sociales, lo que constituye el preludio a su universalizacin, la secularizacin de los contenidos y de mayor implicacin de los poderes pblicos en el asunto educativo. Segn lo describe el profesor espaol Martnez de Pisn: el auge de la educacin en el periodo de la ilustracin esta ntimamente ligado al desarrollo de toda una filosofa optimista que cultiva la idea de progreso, de constante perfeccionamiento de la humanidad en marcha hacia una civilizacin cada vez mejor. (Martnez de Pisn, Jos. El Derecho a la Educacin y la Libertad de Enseanza. Dykinson. Madrid. 2003. pag. 28) La teora moderna de la educacin se produce fundamentalmente en la segunda mitad del siglo XVIII, de la cual es precursor Rouseau, a la vez que en ese mismo periodo de la historia se producen las revoluciones burguesas, que abren el espacio jurdico necesario para que se comience a idear una concepcin ms o menos perfilada de los que sera posteriormente el Derecho a la Educacin, es decir, se da a ese paso trascendental entre la discusin terica al campo jurdico, aunque su implementacin legal fue motivo de grandes polmicas ideolgicas durante todo el siglo XIX. Dentro de estas arduas batallas intelectuales, se destacan autores como Pestalozzi, Kant, Lassalle, Marx y el que el Conde de Condercet, este ltimo devoto convencido de que la humanidad deba progresar hacia una sociedad ms justa de la mano de la educacin y con ello abre un espacio vital hacia la idea de una instruccin pblica gratuita e igual para todos. El primer reconocimiento formal relativo a una educacin pblica y gratuita se inicia en la Revolucin Francesa, cuando se declara a la educacin como un derecho y se habla por primera vez de instaurar un sistema pblico de instruccin a cargo del Estado, contenido de la
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Declaracin de los Derechos del Hombre y del Ciudadano (1789), pero su aplicacin real tuvo muchos contratiempos durante el siglo XIX, donde el avance de la universalizacin no tuvo el desarrollo deseado, que se logra hasta despus de la Declaracin Universal de 1948.

LA EDUCACIN HOY EN DA Hoy en da la educacin es un asunto de especial inters pblico en las sociedades modernas y por ello de slido reconocimiento jurdico, tanto a nivel de los principales instrumentos internacionales referentes a los derechos humanos, como en el derecho constitucional de nuestros pases. El establecimiento del sistema educativo, es motivo de constante debates que van desde lo institucional hasta lo jurdico. Lo complejo de este tema se centra precisamente es que una actividad que debe desplegar el Estado, como una exigencia de la sociedad democrtica y social de derecho, pero a la vez es un asunto realmente personal, es decir, cada persona, cada docente, cada padre de familia y cada estudiante, es un actor con derechos plenos dentro de un sistema educativo establecido por los poderes pblicos, donde cada vez ms se hecha de menos una verdadera la participacin ciudadana.

LA LEGISLACIN EDUCATIVA Por la trascendencia del fenmeno social que es la educacin y en particular cuando hablamos de la educacin pblica, que es aquella obligatoria, gratuita y costeada por la Nacin, encontramos todo un engranaje jurdico necesario para operativizar el ejercicio de este derecho, y es aqu donde el tema deja de ser tan filosfico para convertirse en algo real y tangible Entonces el sistema educativo pblico, se regir principalmente por todos aquellos principios que son propios del Derecho Pblico y como consecuencia del principio de legalidad, nace toda una normativa especial, que regula tanto la parte dogmtica como la orgnica que permite a las personas ser actores del proceso educativo, que es una simbiosis compleja entre docente y alumno. Los sistemas educativos constituyen un basto mbito de regulacin que abarca muchos aspectos necesarios para la buena marcha institucional de la educacin, pero tambin con muy poco espacio para el aporte de los ciudadanos, quienes deben aceptar la educacin que el Estado ofrece, tanto en lo que se refiere a la infraestructura, como en cuanto a los contenidos de la educacin que reciben ellos o sus hijos, por lo menos en los niveles bsicos de educacin, puesto que est claro que la educacin universitaria corresponde a otra realidad, donde juegan fundamentalmente aspectos de aptitud y capacidad de quienes aspiran a ese nivel educativo.

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Por ejemplo el sistema educativo pblico costarricense presenta limitadas opciones a los titulares de los derechos educativos, lo cual es realmente cuestionable en los tiempos que vivimos, siendo esta una de las posibles causas del crecimiento de la educacin privada. Por otra parte, las normativa pblica, normalmente poco flexible, en ocasiones va en contra del desarrollo de la educacin, puesto que los modelos educativos deben estar en constante evolucin, es decir, ser objeto de anlisis y de correccin con el fin de ir mejorando y adaptando dichos modelos educativos a las nuevas corrientes, hoy en da por ejemplo en constante desafo por el avance tecnolgico que supera en mucho los procesos educativos tradicionales. Por otra parte en esta materia existe una confusin de conceptos jurdicos fundamentales, empezando por los principales que son el derecho a la educacin y la libertad de enseanza, sobre lo cual podramos dar cursos completos sin poder agotar el tema, pero que trataremos de esbozar en sus principales elementos.

EL DERECHO A LA EDUCACIN Y LA LIBERTAD DE ENSEANZA Antes que un derecho a la educacin en sentido formal, la educacin nace como una libertad esencial del hombre, una libertad de libertades, porque en ella coexisten y se realizan las ms importantes libertades pblicas que se reconocen en el sistema democrtico, tales como la libertad ideolgica que la conforman la libertad de conciencia y de pensamiento, la libertad de expresin, la libertad religiosa, la libertad de formacin y la libertad de transmisin del pensamiento. En sentido estricto, la actividad que se realiza para aprender es el objeto del derecho a la educacin, mientras que la actividad de instruir se constituye en el objeto de la libertad de enseanza, reconociendo as que la actividad educativa es esencialmente bilateral, en donde el estudiante es el sujeto pasivo mientras que el educador sera el sujeto activo. Tradicionalmente se habla de que el Derecho a la Educacin tiene una doble dimensin, por una parte se trata de una libertad pblica, que permite a la personas ejercer personalmente su derecho de aprender y su libertad de ensear, pero es adems un derecho prestacional, es decir, un derecho social que implica cargas al Estado a favor de las personas. En esta charla me permito detenerme en el derecho a la Educacin en su dimensin de derecho prestacional, porque precisamente los administradores educativos son agentes indispensables para que el Estado pueda cumplir fielmente con este mandato constitucional, ya que tienen a cargo los centros educativos, que al fin y al cabo son los ejes fundamentales de todo el sistema educativo. Si no existieran escuelas y colegios, simplemente no sera posible hacer realidad una educacin bsica, gratuita, obligatoria y para toda la poblacin.

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El derecho a la educacin como derecho social de carcter prestacional Tal y como lo sealan las normas internacionales, al igual que los textos constitucionales de muchos pases, como los costarricenses desde 1969 hasta la actual Constitucin Poltica del ao 1949, al Estado se le imputan cargas o responsabilidades directas relativas al ejercicio de los derechos educativos. Ms claros son otros textos constitucionales de vanguardia, como el caso de la Constitucin Poltica espaola, que en su artculo 27 regula derechos y facultades, deberes y obligaciones relativos al derecho a la educacin y a la libertad de enseanza. El autor Martnez de Pisn, seala que en sentido estricto el derecho a la educacin se refiere a la posibilidad de exigir la prestacin de servicios educativos al Estado, por medio de establecimientos educativos que conformen un sistema oficial, lo cual resume de la siguiente forma: Como tal, el derecho a la educacin es un derecho social, esto es, un derecho prestacional por el que los poderes pblicos quedan obligados a crear, ordenar, controlar y financiar un sistema pblico educativo. Genera, pues, la facultad de reclamar a los poderes pblicos una determinada actuacin y en stos el deber positivo de actuar de manera que el titular pueda recibir la educacin deseada. En Costa Rica, al igual que el resto de los pases democrticos del mundo, se establece a nivel constitucional la educacin bsica gratuita y obligatoria, tal y como lo prev el numeral 78 de nuestra constitucin y de igual forma lo hace el Convenio Centroamericano sobre Unificacin Bsica de la Educacin (artculos 1, 2, 18, 19 y siguientes), normas que siguen la corriente internacional que le exige a los Estados el procurar que sus residentes gocen de la condiciones necesarias para que toda la poblacin pueda acceder a la educacin. Para efectos de hacer posible este derecho social, prestacional, corresponde al Estado establecer un sistema educativo que requiere por lo tanto de una normativa jurdica propia, que regule todos los aspectos organizativos y dogmticos necesarios pare llevar a cabo esa funcin pblica que debe desplegar para hacer posible el ejercicio del derecho a la educacin, por lo cual es conveniente distinguir estas dos dimensiones de la legislacin educativa. Legislacin Educativa de carcter orgnico En este punto podemos sealar que una parte de la legislacin educativa se refiere puntualmente a las funciones, competencias y organizacin de los entes pblicos educativos, que comprende desde los altos rganos polticos de direccin que en caso de C.R son el Consejo Superior de Educacin y el Ministerio de Educacin Pblica, hasta el establecimiento de centros educativos propiamente dichas, donde se materializa el acto educativo. Dentro de esta dimensin orgnica de la Legislacin Educativa se incluyen norma de diversa jerarqua, como por ejemplo:

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a) Normas constitucionales, el caso tpico en el artculo 81, que crea el Consejo Superior de Educacin, como director general de la enseanza en Costa Rica. b) Normas legales, como la Ley Orgnica del Ministerio de Educacin Pblica. La Ley de Creacin del Consejo Superior de Educacin, la Ley del Consejo Nacional de Rectores y el Estatuto de Servicio Civil, que es la regulacin especfica de la relacin de servicio de los docentes como funcionario pblicos, donde se establecen funciones, prohibiciones, categoras, rgimen disciplinario, temas necesarios para la adecuada organizacin de un sistema educativo. c) Normas Reglamentarias, tales como los reglamentos del mismo Consejo Superior de Educacin, el Reglamento de la Carrera Docente, el Reglamento General de la Juntas de Educacin y Juntas Administrativas. d) Resoluciones administrativas: dentro de ellas podemos citar el Manual Descriptivo de Puestos Docentes, las bases salariales de los servidores docentes, la regulacin de la carrera profesional docente, entre otras muchas que conforman la compleja organizacin administrativa del sistema educativo nacional.

Legislacin Educativa de carcter dogmtico Adems de las normas de organizacin del sistema educativo en general, existe una parte dogmtica, que en el campo educativo se refiere a todo lo relativo a los principios y fines de la educacin de cada pas, que tiene una regulacin bastante slida en los instrumentos internacionales de derechos humanos que conviene citar: a) La Declaracin Universal (26.2) y al consecuente Pacto Internacional de Derechos, Econmicos Sociales y Culturales (13.1), que al igual que el Protocolo de San Salvador (13.1), regulan lo siguiente: La educacin debe tender al pleno desarrollo de la personalidad humana y reforzar el respecto de los derechos humanos y de las libertades fundamentales. Debe favorecer la comprensin, la tolerancia y la amistad entre todas la naciones y de todos los grupos raciales o religiosos, as como el desarrollo de las actividades de las Naciones Unidas para el mantenimiento de la paz. b) En el Convenio Centroamericano sobre Unificacin Bsica de la Educacin se refiere en el artculo 12 a los fines de la Educacin en Centroamrica: 1.Proporcionar al educando los conocimientos y desarrollarle habilidades, hbitos y actitudes que le permitan contribuir eficientemente al desarrollo econmico y social de su comunidad. 2. Desarrollar armnica e integralmente al educando. 3. Formar ciudadanos para el ejercicio efectivo de la democracia, como organizacin poltica y sistema de vida, en que se concilien los intereses individuales con los de la sociedad.
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c) En la Constitucin Poltica de Costa Rica no existe una regulacin de los fines de la educacin, situacin diferente a la que se da en Constituciones ms recientes, como la C.P. espaola de 1978, que en el artculo 27 establece como objetivo de la educacin en pleno desarrollo de la personalidad humana y el respeto al principio de convivencia y a los derechos y libertades fundamentales. Tambin tenemos el caso de la Constitucin Colombiana de 1991 que en su artculo 67 habla del acceso al conocimiento, a la ciencia a los bienes y valores de la cultura, respeto a los derechos humanos a la paz, la tolerancia y la proteccin del ambiente. A nivel centroamericano la Constitucin de Guatemala de 1985, tambin incluye el derecho a la educacin y sus fines en el artculo 72, dirigida al desarrollo integral de la persona humana y el conocimiento de la realidad cultural nacional y mundial. El nico aspecto cualitativo que incluye la Constitucin costarricense se encuentra en el artculo 77, al ordenar que la educacin pblica sea un proceso integral desde la preescolar hasta la universitaria. e) Dentro de las leyes nacionales ms importantes desde luego debemos dictar la Ley Fundamental de Educacin, (artculo 2), que seala los fines de la educacin costarricense, de una educacin a favor del desarrollo humano y de la formacin integral para la vida en sociedad. Tambin debemos citar el Cdigo de la Niez y la Adolescencia, promulgado en 1998, que contiene un captulo relativo a los derechos educativos de esta poblacin, donde se sealan los principios de la educacin: Artculo 60.- Principios educativos El Ministerio de Educacin Pblica tomar las medidas necesarias para hacer efectivo el derecho de las personas menores de edad, con fundamento en los siguientes principios: a. Igualdad de condiciones para el acceso y la permanencia de los centros educativos de todo el pas, independientemente de particularidades geogrficas, distancias y ciclos de produccin y cosechas, sobre todo en las zonas rurales. b. Respeto por los derechos de los educandos, en especial los de organizacin, participacin, asociacin y opinin, este ltimo, particularmente, respecto de la calidad de la educacin que reciben. c. Respeto por el debido proceso, mediante procedimientos giles y efectivos para conocer las impugnaciones de los criterios de evaluacin, las acciones correctivas, las sanciones disciplinarias u otra forma en la que el educando estime violentados sus derechos. d. Respeto por los valores culturales, tnicos, artsticos e histricos propios del contexto social de este grupo, que le garantice la libertad de creacin y el acceso a las fuentes de las culturas.
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g) Las competencias del Consejo Superior de Educacin se desarrollan a travs de las polticas educativas, que permiten establecer los modelos educativos, de donde surgen los programas de estudio, los lineamientos institucionales, etc. Tambin emite normas importantes, tales como el Reglamento de Evaluacin, donde se trata adems del tema evaluativo, lo relativo al rgimen disciplinario de los estudiantes, aspecto que el cual en ocasiones se da una contradiccin entre los criterios pedaggicos y los criterios jurdicos, que los Administradores Educativos en particular deben poder conciliar adecuadamente, en el ejercicio de sus competencias. La poltica educativa vigente en Costa Rica, fue aprobada en el ao 1994 y se denomina Poltica Educativa Hacia el Siglo XXI, donde hay objetivos para transformar la educacin a la altura de los tiempos, que da lugar a la implementacin de los Programas de Lenguas Extranjeras y de Informtica Educativa MEP-FOD.

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CONCLUSIN GENERAL Al igual que los grandes pensadores del periodo de la ilustracin, estamos convencidos que la educacin es el camino hacia una sociedad cada vez mejor, ms solidaria, ms justa y que promueva la prosperidad econmica, social, cultural del ser humano. Por otra parte, la doctrina poltica ms reciente, aboga por sistemas democrticos que permitan una mayor participacin ciudadana en todos los mbitos de la vida social, puesto que no podemos se simples receptores dogmatizados de las polticas pblicas, mucho menos cuando se trata del tema de la educacin, cuando lo entendemos fundamentalmente como un derecho y una libertad. Para tales efectos la legislacin educativa requiere un cambio sustancial, por medio de la cual los estudiante, los padres de familia y los docentes tengan mayor participacin en cuanto al rumbo que debe tomar la educacin pblica, puesto que en la educacin privada esa posibilidad es ms clara. Debemos superar conceptos jurdicos atrasados y cambiar las polticas pblicas inflexibles, tanto como asumir como ciudadanos en forma responsable el rol que nos corresponde, el cual es especialmente importante en el caso de los administrados educativos.

Termino esta exposicin con una frase del autor Colmeiro, del ao 1876, que mantiene hasta nuestros das su vigencia absoluta: El mayor enemigo de la libertad es la ignorancia, porque el ejercicio de los derechos polticos sin cierto grado de instruccin, lejos de servir para establecer un orden legal, condena a los pueblos a la perpetua oscilacin entre la anarqua y el despotismo
DATOS DE LA AUTORA. Marcela Castro Lora es Licenciada en Derecho, con grado de Maestra en Derecho Constitucional y actualmente estudiante del programa de Doctorado en Derecho de la UNED. Desde hace casi 10 aos se desempea como Asesora Legal de la Asociacin Nacional de Educadores.

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