Daniel Kbler et Jacques de Maillard

Analyser les politiques publiques

Collection Politique en plus

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En suivant lactualit, nous sommes continuellement confronts la multiplicit des questions relatives aux politiques publiques, cest--dire aux actions conduites seules ou en partenariat par des autorits publiques. lchelle locale, lapproche dlections municipales ou rgionales suscite un questionnement central pour lanalyse des politiques publiques: observe-t-on des diffrences majeures entre les programmes des diffrents candidats? Quelle est la capacit daction des lus sur les socits locales? lchelle nationale, le lancement rcurrent de plans banlieues (aux dnominations variables selon les priodes) gnre aussi plusieurs questions au cur de lanalyse des politiques publiques: quels sont les effets sociaux de ces politiques? Comment sont choisis les quartiers prioritaires? Comment comprendre cette succession de plans diffrents? lchelle europenne, les politiques montaires, dsormais intgres, suscitent de la mme manire toute une srie dinterrogations quant au mode de gouvernement choisi: pourquoi avoir dlgu la politique montaire une institution indpendante, la Banque centrale europenne? Comment sajustent politiques montaire et budgtaire? Enfin, lchelle internationale, lclatement de la crise financire en 2008 a soulev des questions sur
1. Cet ouvrage doit beaucoup aux encouragements du directeur de collection, Pierre Brchon, qui avait propos la rdaction de cet ouvrage lun dentre nous il y a quelques annes et qui a su ne pas dsesprer malgr nos multiples retards. Nous le remercions galement de sa relecture prcise dune premire version du manuscrit. Nos collgues Yannick Barthe, Fabrizio Gilardi, Yannis Papadopoulos et Yves Surel, ont gentiment accept de relire partiellement ou totalement une version prcdente de cet ouvrage. Leurs remarques ont t extrmement utiles. Nous adressons des remerciements particuliers Anne-Ccile Douillet pour ses lectures vigilantes et positives. Nous en profitons galement pour remercier les tudiants en politiques publiques que nous avons eus tous les deux depuis une dizaine dannes; leurs questions, critiques (et parfois leurs silences interrogateurs) nous ont obligs essayer de rendre plus clair et concret lenseignement de cette matire. Nous esprons que ce livre en portera la trace.

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le rle de ltat dans lconomie. Quelles sont les possibilits de stimuler la conjoncture avec des moyens daction publique? Et comment rguler de faon efficace une industrie financire dsormais globalise? On le voit, les politiques publiques sont au cur du questionnement sur le mode de gouvernement des socits contemporaines. Lanalyse des politiques publiques permet dinterroger, selon une formule dsormais clbre, ce que les gouvernements font, pourquoi ils le font et ce que a change2 (Dye 2002, p. 1). Depuis les annes 1930, une multiplicit de travaux a cherch rpondre ces questions, et a contribu affirmer lanalyse des politiques publiques comme une vritable discipline. Lobjet de cet ouvrage est de prsenter les principaux acquis de ces travaux, den examiner les thories centrales tout comme les controverses. Dans cette introduction, nous commencerons par prciser ce que lon peut entendre par politique publique, puis nous indiquerons ce que signifie le travail danalyse des politiques publiques.

Quest-ce quune politique publique?

Lactivit des gouvernements est extrmement varie: ils prlvent des impts, accordent des subventions, dictent des lois, redistribuent des revenus, recrutent et grent du personnel, font la guerre, conduisent des relations diplomatiques avec dautres pays ou avec des organisations internationales, prononcent des discours, etc. Est-ce que chacune de ces actions constitue une politique publique? Ou faut-il quil y ait un minimum de cohrence entre un ensemble dactions diffrentes? Parler de politiques publiques nest-il pas abusif pour dsigner un ensemble doprations aussi htrognes? Un haut fonctionnaire britannique remarquait avec humour: Une politique publique, cest un peu comme un lphant vous le reconnaissez quand vous le voyez, mais vous ne pouvez pas facilement le dfinir (Cunningham 1963, p. 229). Devant cette difficult, on peut sentendre sur une dfinition conventionnelle: Une politique publique se prsente sous la forme dun programme daction propre une ou plusieurs autori2. Toutes les citations traduites lont t par nos soins.

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ts publiques ou gouvernementales (Thoenig 1985). Plusieurs critres sont importants:  le rle dune autorit publique ou de plusieurs. Une politique publique, ce nest pas la politique dune entreprise ou dune association. Pour mettre en uvre cette politique, les autorits publiques disposent de la capacit potentielle dutilisation de la violence lgitime;  lexistence dun programme avec des mesures concrtes, qui peuvent tre des mesures coercitives (obliger ), incitatives (prvoir une baisse des prlvements si) ou distributives (prvoir lattribution de financements une catgorie de population). Lexistence dune politique publique suppose une cohrence entre plusieurs actions gouvernementales. Une simple dcision administrative ne suffit pas faire une politique publique. Il est ncessaire quil y ait un ensemble de dcisions interrelies. Cest ce que soulignent aussi Rose et Davies (1994, p. 54) lorsquils parlent dun programme daction gouvernementale comme [une] combinaison spcifique de lois, daffectations de crdit, dadministrations et de personnels dirigs vers un ensemble dobjectifs plus ou moins clairement dfinis. La difficult vient de ce que la cohrence voulue des dcisions est souvent mise mal dans la pratique. Derrire lunicit dun programme dactions peuvent se nicher des concurrences administratives, une pluralit dactions htroclites sans lien entre elles, seulement rassembles formellement au sein dun mme programme. Ds lors, la question de la cohrence des programmes daction publique devient en elle-mme une question de recherche.

Lanalyse des politiques publiques en perspective

Cest aux tats-Unis au cours des annes 1930, au moment du New Deal, que naissent les premiers travaux danalyse des politiques publiques. Ce sont les projets dintervention publique du gouvernement fdral amricain qui se voient dissqus par des analystes divers. La vise est dabord pragmatique: il sagit de comprendre pour agir. Lanalyste des politiques publiques se donne dabord pour objectif daider les dcideurs faire les bons choix politiques. Cest dans ce cadre que vont sinstitutionnaliser ce que lon appellera les policy sciences, dont lun des promoteurs fut Harold Lasswell (voir notamment Lerner & Lasswell 1951). Mobilisant les apports dune multiplicit de disciplines scientifiques, les policy sciences

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visent notamment contribuer la rsolution de problmes, en niant ainsi la dichotomie entre le savant et le politique, pour proposer un savoir engag. Cest aussi aux tats-Unis que ces travaux pntrent vritablement lenceinte universitaire au cours des annes 1960: centres de recherche, doctorats, manuels, chaires denseignement sy diffusent un rythme rapide. Certains ouvrages danalyse des politiques publiques, ou sy rapportant, commencent faire partie des classiques danalyse de science politique ou de sociologie. Harvard, au cours des annes 1960, se monte la Kennedy School of Governement, dont lobjectif est prcisment de chercher apprhender laction gouvernementale. Mais cette vague gagne aussi les autres pays occidentaux: si le Royaume-Uni y tait dj sensibilis, les pays scandinaves, puis lAllemagne et les pays du Sud de lEurope sinscrivent bientt dans la mme ligne. En France, lanalyse des politiques publiques fait sa place dans le paysage universitaire entre le milieu des annes 1970 et le milieu des annes 1980, avec des problmatiques loignes des policy sciences. Les travaux dvelopps au sein du Centre de sociologie des organisations (CSO) Paris, dirig par le sociologue Michel Crozier, ou du Centre de recherche sur le politique, ladministration et le territoire (CERAT) Grenoble, autour de Lucien Nizard, nourrissent, chacun leur manire, lanalyse des politiques publiques dans une perspective de sociologie de ltat. Ces recherches ont en commun de viser donner une image plus raliste de laction de ltat, en montrant comment ce dernier est travaill par des tensions contradictoires, et remettent en cause en cela une vision marxiste un peu simpliste rpandue lpoque qui consiste voir ltat comme une machine au service de la classe dirigeante. Mais en mme temps, des divergences apparaissent (Smith 1999, Musselin 2005). Les chercheurs du CSO ont dvelopp une approche insistant sur les stratgies et les rapports de pouvoir au sein des administrations. Ils ont notamment montr le caractre trs fragmentaire de ladministration franaise en insistant sur les rapports de concurrence entre les grands corps et les diffrentes organisations administratives ainsi que les pratiques informelles darrangement entre acteurs participant un mme systme daction. Les chercheurs du CERAT sont rests plus attachs mettre en vidence les facteurs idologiques de laction publique, les modes de rgulation plus globaux de la socit franaise, reconnatre la dimension proprement

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politique des politiques publiques. Cest au dbut des annes 1980 quapparaissent les premiers ouvrages centraux danalyse de laction publique. Emblmatique cet gard est la publication par Jean-Gustave Padioleau de Ltat au concret (1982), ouvrage qui importe les thories sociologiques amricaines pour analyser laction de ltat en France et met mal limage traditionnelle dun tat uniforme dont les dcisions simposent la socit. Aujourdhui, cest un domaine de recherche important, en science politique et sociologie notamment, avec ses revues, ses groupes de recherche, ses financements et ses manuels. Le dveloppement international de cette orientation de recherche doit se comprendre lentrecroisement entre histoire politique et institutionnelle et volutions scientifiques. Lanalyse des politiques publiques crot avec le dveloppement de linterventionnisme de ltat, du New Deal des annes 1930 aux tats-Unis au dploiement des interventions conomiques et sociales dans les annes 1950 et 1960. La croissance de ltat social suscite un large espace de questionnements autour des effets associs aux interventions publiques ainsi que des conditions dans lesquelles les dcisions sont prises. Cette croissance de lintervention de ltat se mesure dabord en termes budgtaires: partout dans les pays de lOCDE, les dpenses gouvernementales ont augment de faon spectaculaire depuis la Seconde Guerre mondiale. Cette croissance de ltat saccompagne dune diversification des instruments daction publique. Ltat continue dutiliser les instruments traditionnels (lgislatif et budgtaire notamment), mais de nouveaux leviers apparaissent ou se dveloppent: outils dincitation (avec lusage de la contractualisation, des recommandations), missions de rgulation ou encore politiques de communication (Papadopoulos 1995). Ltendue de lactivit des tats saccrot, leur action se diversifie: le secteur public devient un ensemble htrogne et protiforme comportant des strates successives, et o coexistent les activits et les modes de gestion les plus varis (Chevallier 2002, p. 181). Mais le dveloppement de travaux sur les politiques publiques doit galement se comprendre en relation avec les changements internes au champ scientifique. Il sinscrit dans lamplification des tudes empiriques de laprs Seconde Guerre mondiale, dont lapproche behavioraliste (centre sur ltude des comportements des acteurs politiques) a constitu lemblme, et prend appui sur le dveloppement de nouvelles approches (thories des organisations, analyse de la dcision, etc.). Lanalyse des

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politiques publiques traduit en cela une double rupture par rapport aux approches traditionnelles de ltat. Cest dabord une rupture par rapport la tradition juridique, qui aborde ltat partir des normes de droit qui rgulent lactivit de ses organes, alors que lanalyse des politiques publiques essaie den dmonter le fonctionnement, en sattachant aux activits de ses diffrentes composantes et de leurs interactions avec des acteurs formellement extrieurs la sphre tatique. Cest aussi une rupture avec la tradition philosophique, puisque celle-ci envisage ltat comme une abstraction, une ide, quil faut juger moralement, alors que lanalyse des politiques publiques tend mettre en avant les conditions pratiques de fonctionnement de ltat, ce qui lloigne des envoles normatives sur les bonnes formes de gouvernement (sur les bienfaits de ltat minimal ou les ncessits de ltat-providence). En lespace de 50 ans, lanalyse des politiques publiques sest donc considrablement tendue, et constitue lun des ples de dveloppement important de la science politique et de la sociologie (ainsi que du management, mais cet ouvrage est centr sur la sociologie et la science politique). Elle a galement considrablement chang. Elle sest inscrite dans le champ universitaire et sest quelque peu dmarque des orientations assignes par Lasswell. Significativement, partir des annes 1970, on parle plus frquemment de policy analysis que de policy sciences: lobservateur se tient distance de laction, il est moins associ aux objectifs de rforme des dcideurs et adopte une posture critique vis--vis des effets des programmes engags (Duran 2004, p. 235). Un double dplacement sest opr. Dabord, lanalyse des politiques publiques, si elle conserve une orientation multidisciplinaire, a t travaille par diffrentes logiques, pour parties contradictoires: dun ct, elle sest elle-mme forge ses instruments danalyse (au point quelques fois dapparatre comme une discipline en tant que telle); de lautre, elle sest le plus souvent inscrite dans les dpartements de science politique et plus rarement de sociologie au sein des universits, relguant quelque peu les objectifs ambitieux de multidisciplinarit. En outre, de nombreux spcialistes de politiques publiques se sont dtachs de lobjectif de solutions utiles donner aux gouvernements et ont tent de construire des thorisations qui reposaient sur la sparation entre lanalyse des faits et les jugements de valeur. Alors que lanalyse des politiques publiques sest historiquement construite comme une analyse pour les politiques (analysis for policy), elle

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est devenue principalement une analyse des politiques (analysis of policy)3. Elle est devenue une sociologie politique de laction publique, attentive aux transformations des conditions dexercice du pouvoir politique et de sa lgitimation (Hassenteufel 2008, Lascoumes & Le Gals 2007).

Des approches thoriques diffrentes

Malgr ce dplacement, on aurait tort de penser que lanalyse des politiques publiques constitue pour autant un ensemble de recherches homogne et unifi. Cela est invitable: le rel est apprhend partir de perceptions, de thories et de modles diffrents. Par exemple, un analyste cherchant comprendre la politique trangre franaise vis--vis de lAfrique pourra faire ressortir la protection des intrts nationaux (des intrts stratgiques de ltat franais mais galement de ses ressortissants ou des intrts conomiques majeurs) ou la poursuite didaux spcifiques (les droits de lhomme, lvitement des conflits, la francophonie). Dautres chercheurs pourront attirer lattention sur les controverses et concurrences internes lappareil dtat franais (entre diffrents ministres, ou diffrents bureaux de ministres), tandis que dautres encore souligneront linfluence des normes et des organisations internationales (Union europenne et autres). Lexplication de la conduite dune politique publique dpend, ds lors, des modles thoriques utiliss pour lanalyse. Dans un ouvrage clbre, un politiste amricain, Graham Allison (Allison & Zelikow 1999), avait par exemple rendu compte de la crise des missiles de Cuba doctobre 1962 au travers de trois modles diffrents (le choix rationnel des dcideurs, le comportement organisationnel des administrations et les concurrences bureaucratico-politiques, cf. chapitre 2). Ces modles, selon Allison, remplissent plusieurs fonctions: dcrire, expliquer, prdire, juger, conseiller. Ils servent mettre en ordre le rel, en faire ressortir les facettes importantes et les facteurs explicatifs les plus dterminants. Ces modles constituent des cadres gnraux, au sens que leur donne Elinor Ostrom (2007): ils aident identifier les lments et les relations entre ces lments
3. Il faut toutefois souligner que dans certains pays, anglo-saxons notamment, lanalyse des politiques publiques continue de conserver une forte dimension prescriptive. Une large part des recherches est consacre lvaluation, au diagnostic, afin daider les dcideurs.

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pertinents pour lanalyse, organisent le diagnostic et lenqute et fournissent la liste des variables qui devraient tre utilises pour lanalyse. Comme nous le verrons dans cet ouvrage, les oppositions entre les diffrentes approches sont extrmement nombreuses. Elles reposent sur des pistmologies, des ontologies et des mthodologies diffrentes. La diversit des approches tient sans doute au fait que les politiques publiques se prsentent, lanalyste, comme un objet scientifique relativement complexe. Tout dabord, la conduite des politiques publiques implique une multiplicit dacteurs, aux horizons et ressources diffrents. Ensuite, les politiques publiques se droulent selon des temporalits relativement longues; certains spcialistes pensent ainsi que la priode dobservation adquate est dau moins une dcennie. De mme, elles impliquent souvent des dbats techniques dun haut niveau de spcialisation; le recours lexpertise scientifique pour llaboration des programmes daction gouvernementale est devenu quasiment une ncessit dans les socits industrialises. Enfin, les consquences et les effets des politiques publiques sont difficiles tablir. Avec Paul Sabatier (2007b), on peut dire que la multiplicit des approches qui foisonnent dans le champ de lanalyse des politiques publiques reflte la complexit de lobjet, dans laquelle lanalyste cherche trouver son chemin. Cet ouvrage poursuit lobjectif de prsenter les approches et conceptscls utiliss, ainsi que leur affinement au fur et mesure de laccumulation du savoir sur le fonctionnement des politiques publiques. Cest une attitude dcontracte lgard de la thorie qui est de mise. Celle-ci doit servir avant tout bien construire lobjet danalyse, proposer une simplification du rel convaincante et qui rsiste lpreuve empirique. Lanalyse des politiques publiques se construit partir de questions empiriques et dune srie de thories qui clairent le processus de construction des politiques publiques. Cet ouvrage se divise en deux parties. La premire opre un dcoupage, pour des raisons didactiques, entre trois moments de laction publique: la mise sur agenda des problmes, la prise de dcision et la mise en uvre. Ce dcoupage permet de prsenter une srie dinterrogations qui travaille en permanence lanalyse de laction gouvernementale. La deuxime partie vient en complment. Elle prsente les grandes approches ayant tent dexpliquer la conduite des politiques publiques partir de trois entres classiques: les intrts, les institutions et les ides.