Genel- Emek Aratrma Dergisi, 2005/2

27

YEREL YNETMLERDE STRATEJK PLANLAMA VE PERFORMANS YNETM

Dr. Tayfun nar
A.. Siyasal Bilgiler Fakltesi Aratrma Grevlisi

1.Giri Gnmzde kamuda yaama geirilmek istenen reformlar Batda ortaya kan ada gelimelerin lkemize basit bir yansmas gibi gsterilmek istenmektedir. Bu dorultuda Batl lkelerde kamu ynetimi ve yerel ynetimlerde gndeme gelen gelimelerin tm toplumsal kesimler tarafndan benimsendii varsaylmaktadr. Bylece ortaya konulan yeniliklerin emek sermaye elikisi asndan beraberinde getirdii sorunlar gzden karlmaktadr. Kamu ynetiminde ve yerel ynetimlerde gerekletirilen yasal deiikliklerle yaplmas zorunlu hale getirilen stratejik plan ve performans plan neoliberal politikalar dorultusunda zellikle kaynak datm ve rgtsel etkinlik zerinde dorudan etkide bulunma gizilgcne sahip nemli aralardr. Emek ile sermaye arasndaki yerleik ilikilerin deimesine yol aabilecek kamu ynetiminde ve yerel ynetimlerde yeni planlama ve istihdam tekniklerinin kabul edilmesiyle zellikle kamuda emein istihdam koullarna ilikin baz nemli sonularn ortaya kmas kanlmaz grnmektedir. Bu balamda almada zerinde durulacak olan konu dnyada ve lkemizde gndeme gelen yerel ynetimlerde reform giriimlerinin nemli bir boyutunu oluturan stratejik planlama ve performans ynetiminin emek asndan deerlendirilmesidir. Bu dorultuda almann plan asndan ncelikle yerel ynetimlerde verimliliin ve retkenliin artrlmasna dnk politikalarn uzants olarak gndeme gelen yeni planlama, bte ve ynetim tekniklerinin zellikleri ve daha nceki yaplanmadan farklar ortaya konulacak, daha sonra yerel ynetimlerde istihdam koullarna etkide bulunmas olas yeniden yaplanma stratejilerinin emek asndan ne gibi sonular dourabileceine ilikin deerlendirme yaplacaktr. Bylece lkemizde yerel ynetimlerin stratejik plan ve performans plan yapmaya yeterli

28

Genel- Emek Aratrma Dergisi, 2005/2

rgtsel yeteneklerinin bulunup bulunmadna ynelik yaplan tartmalarn tesine geip, yerel ynetimler reformuyla gndeme getirilen yeni aralarn asl olarak sermaye emek elikisi asndan ne anlama geldii sorgulanmaya allacaktr. 2. Batl lkelerde Performans Ynetimi ve Btelemeye Ynelik Gelimeler Bu blmde lkemizde yeni kan yasalar dorultusunda belediyelerde uygulanmas zorunlu hale gelen stratejik plan ve performans plannn ne olduunun ortaya konulabilmesi iin ncelikle Batda ve lkemizde emek sermaye elikisi kapsamnda program btelerin geliim sreci zerinde durulacaktr. Bylece belediyelerde yatrm btesinin nasl ekillendirileceine ilikin st amalar izen stratejik plan, program btelerin kt temelli sonularn izlemeye ynelik performans denetimi ve esnek istihdam koullarn salayan performans ynetiminin erevesi btnsel olarak sunulmu olacaktr. Batl lkelerde 1950li yllara dein bte deneklerinin datlmasnda uygulanan yntem geleneksel rgt btesidir. Geleneksel rgt btesi anlaynda bte deneklerinin verilmesinde gz nnde tutulan husus, yaptrlacak kamu hizmetlerinin miktar ve nitelikleri deildir. Bte deneklerine esas alnan daha ok hizmetleri yapacak olan rgtlerin ihtiyalardr. Bir baka deyile denekler dorudan doruya kamu hizmetini salayan rgtn faaliyette kalmasn salamak zere verilmektedir. Bu yntemin ynetime istikrar vermek, devlet memurlarnn ve kamuda alanlarn mr boyu devlet idaresinde alabilmelerine olanak salamak, brokrasiye yaplacak iler konusunda geni takdir yetkisi brakmak, dolaysyla siyasal etkilere kar brokrasinin direnme gcn daha geni tutmak gibi stnlkleri bulunmaktadr.1 Emek asndan sz konusu olan stnlklerin zaman sreci iinde sermaye asndan ortadan kaldrlmas gerekli zellikler olarak grlmeye balanmasyla birlikte yeni tekniklerin aray da gndeme gelmeye balamtr. Bte reformlar dorultusunda en temel admlardan birini klasik rgt btelerinden program bteye gei oluturmutur. Klasik rgt bteler harcamalar satn alma gre snflandrrken, program bte hizmet ya da verili program erevesinde
K. Bulutolu, Kamu Ekonomisine Giri: Kamu Hizmetlerinin ktisadi Tahlili , Sermet, stanbul, 1971, s.80.
1

Yerel Ynetimlerde Stratejik Planlama ve Performans Ynetimi

29

ktya gre snflandrmaktadr. Bu dorultuda program bteleme performans etkinlii ve lmn detayl bir dzeyde lmeye yarayan bir teknik olarak gelitirilmitir. Ancak, ABDde performans bte ilk olarak 1951 ylnda kullanlm olmasna ramen uygulamada yaygnlamas zaman almtr. Devlet idaresinde etkin planlama, ynetim, merkezi satn alma ve benzeri politikalar zellikle 1970li yllarla birlikte Bat dnyasnda byk kentlerin ynetiminde gndeme girmitir. Kamuda alanlarn retkenliini artrmaya ynelik sistem analizi, fayda maliyet analizi ve program bteleme teknikleri kamu ynetimi ve yerel ynetimlerde uygulama olana bulmutur.2 Program bte tekniinde denekler belli ilerin yaplmas iin verilmektedir. Bu anlayta hizmetleri grecek olan rgtler ve bunlarn kadrosu, personeli arka plana itilmi durumdadr. Yaplacak hizmetler nitelik ve miktarlar belirtilerek n plana alnmtr. Hizmetler baz faaliyetlerin yaplmas ile grlecektir. Bu faaliyetlerin yaplmas iin gerekli giderler hesaplanarak, denekler ona gre tahsis edilir. Program bte anlaynda, belli bir hizmet programnn yaplacak baz faaliyetlerle gerekletirilmesi n plana getiinden, hizmet iin gerekli rgt, personel, ara ve gereler bir hizmetin fonksiyonu haline getirilmitir. Yaplacak i deitii zaman ise hizmetin girdilerinin bir dier deyile personel ve dier girdilerin deimesi gerekmektedir. Bu nedenle, i btesinde idarenin rgtlenii son derecede esnek ve ilerdeki deimelere gre personel yapsnn deimeye elverili olmas hedeflenmektedir.3 Ayrca, program bte kamu politikas amalarna eriebilmek amacyla harcama kararlarna ilikin alternatif maliyet ve etkinlik karlatrmalarna izin vermektedir. Bu ynteme gre, izlenecek kamu politikasnn belirlenmi olduunu ve buna ilikin herhangi bir siyasal uzlamazln bulunmadn ya da uzlamazlklar bulunsa bile bunlarn brokratik sre iinde rasyonalize edilebilecei varsaylmaktadr. Liberal ve Muhafazakar maliye politikas anlaynda bteleme kt kaynaklarn yaran taleplere datlmasna ynelik ekonomik bir sorunun zm mekanizmas olarak grlr. Bu yaklam as bteleme srecinde ortaya kan problemleri politik bir sorun olarak
2

J. OConnor, The Fiscal Crisis of the State, St. Martins Press, New York, 1973, Bulutolu, a.g.e., s.81-82.

s.76.
3

30

Genel- Emek Aratrma Dergisi, 2005/2

alglamad gibi kaynak datmnda hane halklarna, kk firmalara ya da devlete kaynak aktarlmasnn teknik adan herhangi bir problem oluturmad dnlr. Bu yaklamlar dorultusunda btelemenin eletirel analizi yerini verili zel karlar ve ilikiler arasndaki denge politikasna terk eder. Program bte sistemi de bu dorultuda atmalar ya da sistemle tutarsz amalar kendi i ileyi mekanizmalar araclyla toplumsal snflar aras atmalar ve uzlamazlklar uzlatrarak rasyonalize eden nemli bir ara niteliindedir. 1970li yllarda uygulanan program btenin bir baka ok nemli zellii yrtme organn glendirici bir ilevi yerine getirmesi ve ynetim mekanizmasn merkeziletirmesidir. Yukarda dile getirildii zere program btenin temel mant kendi bana varolan iktidar ilikilerine kar kmas ya da deitirmesinin sz konusu olmamasdr. Bu ynden bakldnda iktidar ilikileri asndan esnek bir ara zellii tamamaktadr. Varolan ilikileri (statkoyu) srdrmeye elverilidir ancak bunlar deitirmeye ynelik esnek bir teknik deildir. Ynetimin en st dzeyinde ncelikler ve amalara ynelik uzlamann salanmas olduka g bir sorundur. Bu kapsamda program bte analizinin bu sorunlarn zmne katkda bulunduu sylenemez. Sonuta tm zorlua karn program bteleme teknii kapsamnda bte ncelikleri snfsal karlarn ve zel kar gereksinimlerinin bir karm olarak ortaya kmaktadr. Uzun vadede bte planlamas tekelci sermayenin karlarna ve gereksinimlerini karlamaya ynelse de ynetim ileyii nemli lde merkezilemekte ve ynetimin greli zerklii belirli dzeyde korunabilmektedir. Ancak son dnemde gndeme gelen kamu ynetiminin ve yerel ynetimlerin yeniden yaplandrlmas kapsamndaki reform nerileri yukarda deindiimiz merkezileme abalarnn aksine yerelletirme dorultusunda gndeme gelmitir. zellikle yeni kamu iletmecilii anlay erevesinde merkezileme yerine yerelletirme ve ynetiim politikalar nem kazanmaktadr.4 Bu erevede yerel maliye sistemi de
4 Yeni Kamu letmecilii ve ynetiim yaklamnn eletirisi iin bkz. B. A. Gler, Ynetiim: Tm ktidar Sermayeye Devlette Reform Yazlar: Dnyada ve Trkiyede Ekonomik Liberalizasyondan Siyasi-dari Liberalizasyona , Paragraf, Ankara, 2005, s.129-60; S. Gzelsar, Kamu Ynetimi Disiplininde Yeni Kamu letmecilii ve Ynetiim Yaklamlar, 2004. Eriim: http://yonetimbilimi.politics.ankara.edu.tr/selime/doc

Yerel Ynetimlerde Stratejik Planlama ve Performans Ynetimi

31

dntrlmtr.5 Kamu ynetiminde stratejik planlama ve performans ynetimi erevesinde kamu ynetiminde ve yerel ynetimlerde zel sektrde uygulanan yeni istihdam tekniklerinin uygulanmas gndeme gelmitir. Buna gre stratejik plan nedir diye baktmzda yukarda bahsettiimiz yerel ynetimlerde program btelerin uygulanabilmesi iin amalarn saptanmasn salayan belge olduunu syleyebiliriz. 6 Ancak buradaki kritik nokta sz konusu plann daha nceden bildiimiz geleneksel snflararas uzlama yerine sermayenin etkisine dorudan ak olarak ynetiimci bir biimde hazrlanmas bu anlamda da daha nceki plan trlerinden ayrt edilebilmesi iin stratejik olarak tanmlanmasdr. Ayn zamanda btenin kt temelli hazrlanmas sz konusu olduundan koullara gre esnek istihdam yapsn salamak maksadyla performans ynetimi kapsamnda yerel ynetimlerde ve bal irketlerinde performans crete dayal yeni istihdam biimlerini gndeme getirmektedir. 3. Trkiyede Yerel Ynetimlerde Stratejik Plan ve Performans Ynetimi lkemizde merkezi ynetim program bte esasna Batdaki gelimeler gz nnde tutularak 1973 ylnda gemitir. Belediyelerin de program bte esasna gemeleri ise merkezi ynetim btesi ile koutluk salamak zere Dnya Bankasndan finanse edilen bir proje ile 2 Mays 1990 tarih ve 20506 mkerrer sayl Resmi Gazetede yaymlanan Belediye Bte ve Muhasebe Usul Ynetmelii ve 24 Eyll 1990 tarih ve 20645 sayl resmi gazetede yaymlanan Belediye Bte ve Muhasebe Usul Tznn yrrle konmas ile gereklemitir. Hazrlanan tzk ve ynetmelik dorultusunda pilot blge olarak seilen Adana, Mersin, Tarsus ve skenderun belediyelerinde yaplan bir yllk uygulamadan sonra 1992 yl bandan itibaren bykehir ve il belediyelerinde, takip eden ylda da tm belediyelerde program bte
5

Bkz. T. nar, B. A. Gler, Yerel Maliye Sistemi, TODAE, YYAEM, Ankara,

2004. Yerel ynetimlerde stratejik plana ilikin daha geni deerlendirmeler iin bkz. N. Bolton ve S. Leach, Strategic Planning in Local Government: A Study of Organisational Impact and Effectiveness, Local Government Studies, Vol.28, No.4, 2002, s.1-21; J. Beckett-Camarata, An examination of Relationship between the Municipal Strategic Plan and the Capital Budget and its Effect on Financial Performance, Journal of Public Budgeting, Accounting & Financial Management, Vol. 15, No.1, 2003, s.23-40.
6

32 uygulamas balatlmtr.7

Genel- Emek Aratrma Dergisi, 2005/2

Kamuda ve yerel ynetimlerde bte sistemine ynelik asl nemli deiiklik 24 Aralk 2003 tarihli 25326 sayl Resmi Gazetede yaymlanan 5018 sayl Kamu Mali Ynetimi ve Kontrol Kanunu ile gndeme gelmitir.8 Yasayla birlikte stratejik plan ve performans esasl bteleme, performans denetimi ve performans ynetimi mevzuatmza girmitir. Yasann hkmleri yerel ynetimleri de kapsamaktadr. Bu dorultuda yasann 3. maddesinde stratejik plan kamu idarelerinin orta ve uzun vadeli amalarn, temel ilke ve politikalarn, hedef ve nceliklerini, performans ltlerini, bunlara ulamak iin izlenecek yntemler ile kaynak dalmlarn ieren plan olarak tanmlanmtr. Yasa hkmnde grld zere stratejik plann tanmyla kamu ekonomisinin hacminin orta ve uzun vadeli snrlarnn izilmesi ngrlerek liberal minimal devletin erevesi izilirken daha nceki yaklamlardan farkl olarak kamu hizmetinin temel ilkeleri ortadan kaldrlmaktadr. Bilindii zere idarenin kurulma amacna dayal olarak karlamakla ykml olduu hizmetler sz konusudur. darenin bunlar karlarken baz ilkelere uymas gerekir. Buna gre kamu hizmeti ilkelerinin en banda gelen hizmette sreklilik ilkesidir. Bu ilke, giderilmesinde kamu yarar bulunan toplumsal bir gereksinmenin kamu hizmeti olarak bir kez yntemine uygun olarak ortaya ktktan sonra, aralksz, kesintisiz, devaml ya da srekli bir biimde yerine getirilmesini ifade eder. Kamu hizmetinde her trl kesinti, duraksama ve kesilme toplumda giderilmesi g karklklar ve aksaklklar ortaya karabilir. rnein bir kentte, kentsel ortak tketim ve hizmet alanlar olarak sularn akmamas, elektriklerin yanmamas, doalgazn kesilmesi, plerin toplanmamas ve toplu tamann yaplmamas durumlarnda o kentte toplumsal yaam felce urayacaktr. Bu nedenle kamu hizmetleri kesintisiz bir biimde yrtlmelidir.9 Ancak stratejik plann tanmyla getirilen esneklikle bu
nar ve Gler, a.g.e., s.214-215; O. Ahanl, Belediye Bte ve Muhasebe Sistemi, CHP-Yerel Ynetimler Dergisi, Say: 10, 2004, s.105. Yasaya ilikin deerlendirmeler iin bkz. A. A. Dikmen, Kamu Mali Ynetimi ve Kontrol Kanunu Tasars zerine Deerlendirmeler, 2003. Eriim: http://www.bagimsizsosyalbilimciler.org./Yazilar-BSB/Dikmen; F. Akbey, Neoliberal Dnm erevesinde 5018 Sayl Kanunun Deerlendirilmesi, 2004. Eriim: http://maliyesempozyumu.pamukkale.edu.tr/ferhatatakbey.pdf
9 8 7

Kamu hizmetinin ynetimine egemen olan ilkeler iin bkz. . Giritli, P. Bilgen, T.

Yerel Ynetimlerde Stratejik Planlama ve Performans Ynetimi

33

ilke ortadan kaldrlmaktadr. Yasann stratejik planlama ve performans esasl bteleme baln tayan 9. maddesinde sz konusu durum daha da aa kmaktadr. Buna gre, kamu idareleri; kalknma planlar, programlar, ilgili mevzuat ve benimsedikleri temel ilkeler erevesinde gelecee ilikin misyon ve vizyonlarn oluturmak, stratejik amalar ve llebilir hedefler saptamak, performanslarn nceden belirlenmi olan gstergeler dorultusunda lmek ve bu srecin izleme ve deerlendirmesini yapmak amacyla katlmc yntemlerle stratejik plan hazrlarlar. Kamu idareleri, kamu hizmetlerinin istenilen dzeyde ve kalitede sunulabilmesi iin bteleri ile program ve proje baznda kaynak tahsislerini; stratejik planlarna, yllk ama ve hedefleri ile performans gstergelerine dayandrmak zorundadrlar. Stratejik plan hazrlamakla ykml olacak kamu idarelerinin ve stratejik planlama srecine ilikin takvimin tespitine, stratejik planlarn kalknma plan ve programlarla ilikilendirilmesine ynelik usul ve esaslarn belirlenmesine Devlet Planlama Tekilat Mstearl yetkilidir. Kamu idareleri btelerini, stratejik planlarnda yer alan misyon, vizyon, stratejik ama ve hedeflerle uyumlu ve performans esasna dayal olarak hazrlarlar. Kamu idarelerinin btelerinin stratejik planlarda belirlenen performans gstergelerine uygunluu ve idarelerin bu erevede yrtecekleri faaliyetler ile performans esasl btelemeye ilikin dier hususlar belirlemeye Maliye Bakanl yetkilidir. Maliye Bakanl, Devlet Planlama Tekilat Mstearl ve ilgili kamu idaresi tarafndan birlikte tespit edilecek olan performans gstergeleri, kurulularn btelerinde yer alr. Performans denetimleri bu gstergeler erevesinde gerekletirilir denmektedir. Yasa maddesinde aka grld zere idareye misyon ve vizyon belirleme yetkisi tannmtr. Sz konusu kavramlar Dnya Bankasnn terimleridir ve kamu hizmetinin ieriini dorudan ortadan kaldrc bir ieriktedir. darenin karlamakla ykml olduu kamu hizmetlerinin ierii yasalarla belirlenmitir. Ancak buna ramen stratejik plan kapsamnda idareden kendisine bir misyon ve vizyon belirlemesi istenmektedir. Bu durum kamu hizmeti anlayyla badamamaktadr. Ayrca yasayla kamu hizmetlerinin karlanmasnda llebilirlie ilikin kstaslarn getirilmesi ngrlmektedir. Ve bu llebilirlik kstaslar dorultusunda bte sreci iinde kaynak
Akgner, dare Hukuku, Der, stanbul, 2001, s.782-786.

34

Genel- Emek Aratrma Dergisi, 2005/2

tahsisleri yaplabilecektir. O zaman stratejik plan kapsamnda llemeyen ama toplumun kendini srdrebilmesi iin nemli olan kamu hizmetleri karlanmayacak mdr sorusu akla gelmektedir. Bir baka deinilmesi gereken nokta stratejik plann idareye getirdii esnekliktir. Yasa idareye ok nemli bir ara sunmaktadr. Ancak bu aracn kullanm emek sermaye elikisinde idarenin grece zerkliini salamamaktadr. Yasada yer alan stratejik planlarn katlmc bir modelle hazrlanacak olmas aslnda kresel sermayenin gnmzde oluturduu yeni siyasal iktidar modelinin bir baka deyile ynetiim modelinin bir temsil biimidir.10 Bu nedenle stratejik plan aslnda sermayenin bte tahsislerine ynelik mdahalesini merulatran bir srete tanmlanmaktadr. Sz konusu yasal ereve dorultusunda yerel ynetimlerde de stratejik plan ve performans plan benimsenmitir. Buna gre, stratejik plan ve performans plan 3.7.2005 tarihinde kabul edilen 5393 sayl Belediye Yasasnn en nemli yeniliklerinden biri olarak gsterilmektedir. Belediye Yasasnn 18, 34, 38, 41, 56, 61 ve geici 4. maddelerinde stratejik plan szc gemektedir. Belediye Yasasnda stratejik plann hazrlanmas, grlmesi, kabul edilmesi, uygulanmas, izlenmesi, deerlendirilmesi ve bunlara ilikin raporlarn sunulmasna ynelik belediyenin organlar olan meclis, encmen ve bakann grev ve yetkilerini dzenleyen maddelere hkmler konmutur. Bu dorultuda Belediye Yasasnn 38. maddesinin (b) fkrasnda belediye bakannn grev ve yetkileri arasnda belediyeyi stratejik plana uygun olarak ynetmek, belediye idaresinin kurumsal stratejilerini oluturmak, bu stratejilere uygun olarak bteyi, belediye faaliyetlerinin ve personelinin performans ltlerini hazrlamak ve uygulamak, izlemek ve deerlendirmek, bunlarla ilgili raporlar meclise sunmak saylmtr. Bu hkme gre belediye bakannn belediyeyi ynetmesinde nemli aralardan biri olarak stratejik plann ngrld sylenebilir. Ayrca yasada personelin performans ltlerinin nesnelliinin nasl salanacana ilikin herhangi bir ipucu bulunmamaktadr. Yasann 34.maddesinin (a) fkrasnda encmenin grev ve yetkileri arasnda stratejik plan ve yllk alma program ile bte ve kesin hesab inceleyip belediye meclisine gr bildirmek saylmtr. Bu kapsamda belediye encmeni belediyenin genel karar organ olan
S. Bayramolu, Kresellemenin Yeni Siyasal ktidar Modeli, Praksis, Say: 7, s.85-116.
10

Yerel Ynetimlerde Stratejik Planlama ve Performans Ynetimi

35

meclise gr bildirme grevinin verildii anlalmaktadr. Belediyenin karar organ olan meclisin grev ve yetkileri arasnda stratejik plan ile yatrm ve alma programlarn, belediye faaliyetlerinin ve personelinin performans ltlerini grmek ve kabul etmek yer almaktadr. Stratejik plan ve performans plannn hazrlanmas ve onaylanmasna ilikin srecin nasl olaca yasann stratejik plan ve performans plan balkl 41. maddesinde dzenlenmitir. Buna gre belediye bakan, mahalli idareler genel seimlerinden itibaren alt ay iinde; kalknma plan ve program ile varsa blge planna uygun olarak stratejik plan ve ilgili olduu ylbandan nce de yllk performans plan hazrlayp belediye meclisine sunar. Stratejik plan, varsa niversiteler ve meslek odalar ile konuyla ilgili sivil toplum rgtlerinin grleri alnarak hazrlanr ve belediye meclisi tarafndan kabul edildikten sonra yrrle girer. Nfusu 50.000'in altnda olan belediyelerde stratejik plan yaplmas zorunlu deildir. Stratejik plan ve performans plan btenin hazrlanmasna esas tekil eder ve belediye meclisinde bteden nce grlerek kabul edilir denmektedir. Belediye Yasasnda stratejik plana ve performans hedeflerine deinilen bir baka hkm faaliyet raporu balkl 56. maddedir. Maddeye gre, belediye bakan, 5018 sayl Kamu Mali Ynetimi ve Kontrol Kanununun 41 inci maddesinin drdnc fkrasnda belirtilen biimde; stratejik plan ve performans programna gre yrtlen faaliyetleri, belirlenmi performans ltlerine gre hedef ve gerekleme durumu ile meydana gelen sapmalarn nedenlerini ve belediye borlarnn durumunu aklayan faaliyet raporunu hazrlar. Faaliyet raporunda, bal kurulu ve iletmeler ile belediye ortaklklarna ilikin sz konusu bilgi ve deerlendirmelere de yer verilir. Faaliyet raporu nisan ay toplantsnda belediye bakan tarafndan meclise sunulur. Raporun bir rnei ileri Bakanlna gnderilir ve kamuoyuna da aklanr. Belediye Yasasnda belediye btesi ile stratejik plan arasnda dorudan ba da kurulmutur. Buna gre belediye btesi balkl 61. madde belediyenin stratejik planna ve performans programna uygun olarak hazrlanan bte, belediyenin mali yl ve izleyen iki yl iindeki gelir ve gider tahminlerini gsterir, gelirlerin toplanmasna ve harcamalarn yaplmasna izin verir demektedir.

36

Genel- Emek Aratrma Dergisi, 2005/2

Belediye Yasasnn Geici 4. maddesi ise belediyelerin hazrlamakla ykml bulunduklar stratejik planlarn ne zaman hazrlanacaklarna ilikindir. Buna gre, 41 inci maddede ngrlen stratejik pln, Kanunun yrrle girmesinden itibaren bir yl iinde hazrlanr denmektedir. Yasann Geici maddesinde aka anlald zere belediyeler yrrlkten itibaren bir yl iinde stratejik plan hazrlamakla ykml klnmlardr. Ancak stratejik planlama ve performans ynetimi anlaynn emek asndan getirebilecei bir takm olumsuzluklar bulunmaktadr. almann son blmnde kamuda ve yerel ynetimlerde gerekletirilen reformlarn yneticiler asndan uygulamasna dnk olarak karlalan sorunlar irdelemek yerine sz konusu deiiklikler kapsamnda gndeme gelen yerel ynetimlerde performans ynetiminin emek asndan ne tr sorunlar ortaya karabilecei zerinde durulacaktr. 4. Yeni Dzenlemelerin Emek Asndan Getirebilecei Baz Olumsuzluklar zerine Bir Deerlendirme Kapitalist toplumlarda var olan temel elikilerden biri emekle sermaye arasnda yaanan elikidir. Tekelci sermaye piyasa iin retimi rgtlemekte ve kar beklentileri dorultusunda igc istihdam etmektedir. Devlet dzeyinde de bir dizi politik karar erevesinde retim rgtlenmektedir. Sz konusu politik kararlar belli bir sosyal iliki btn iinde toplumsal ve politik mcadelenin sonucunda alnmaktadr. Bu kapsamda sosyal ilikilerde kabaca iki sistem ayrt edilebilir. Bunlardan birincisi, ekonomik snflar arasnda varolan ilikilerden tretilirken, ikinci sistem ekonomik snflarla devlet arasndaki iliki erevesinde belirginlemektedir. Bu ilikilerin aydnlatlmasnda kapitalist devletin son dnemlerde artan mali krizi hi kukusuz kritik bir nem tamaktadr. Devletin mali krizi temelde kapitalist retim tarzndaki elikiden bir dier deyile retimin toplumsal olmasna ramen retim aralarnn zel mlkiyette olmasndan tremektedir. Batl lkelerde II. Dnya Sava sonras tekelci sermaye ile emek arasnda yaanan grece bar ortam retimin sosyallemesini salarken, bu durum 1970lerin ortalarndan itibaren bozulmutur. Devletin artm olan harcamalarna dayal ortaya kan mali krizine ynelik sistemin istikrarn salamak iin kontroll durgunluk, fiyat ve cret kontrol gibi farkl mali ve iktisat politikas seenekleri lkelerin iinde bulunduu toplumsal koullara gre belirli

Yerel Ynetimlerde Stratejik Planlama ve Performans Ynetimi

37

dzeylerde uygulanmtr. Ancak, sz konusu politikalarn sermayenin yeniden retimi asndan baz snrlamalar olduundan 11 srdrlebilirlikleri snrl olmutur. Tekelci sermayenin daha uzun soluklu politika arayna yant veren politika ise sermaye ile ibirlii ierisinde zel sektr ve devlette verimlilii artrma dorultusunda retim ilikilerinde ve asl nemlisi devlette yeniden yaplanmaya ynelik reform abalar olmutur. Sz konusu politikalar dorultusunda sermaye kesimi kendi egemenliini devam ettirmenin arac olarak devletin yeniden yaplandrlmas araynda olmu ve kamu reformu kapsamnda kamu ynetimi ve yerel ynetimlerde rgtsel ve kurumsal deiikliin nemli aralarndan olan stratejik planlama ve performans ynetimi erevesinde yeni istihdam ve alma biimleri gndeme getirilmitir. Sermayenin kendi byme krizini ama amacyla yapt bu mdahale, kukusuz devletin mali krizi erevesinde toplumdaki tm yerleik iliki ve yaplar sarsc etkide bulunmaktadr. lkemize de, Batl lkelerde sermayenin sz konusu mdahaleleri dorultusunda stratejik plan ve performans plan uygulanmak istenmektedir. Henz yasal sre tam oturmadndan ve yerel ynetimlerde stratejik plan ve performans plan uygulamasnn ertelenmesinden dolay, bu srecin ortaya karaca sonular baz pilot blgelerde ve kendi giriimiyle sz konusu uygulamalar balatan yerel ynetim birimleri gibi baz tekil rnekler dnda saptamak gtr. Ancak yine de, gerek Batda gerekleen uygulamalardan gerekse de yerel ynetimlerin iinde bulunduu koullar gz nnde tutarak baz saptamalarn yaplmas olanakldr. Kamuda ve yerel ynetimlerde gerekletirilen reform kapsamnda uygulanmak istenen performans ynetiminin nemli aralar olan zel sektrn kulland tekniklerden tretilmi stratejik planlama ve performans plan dorultusunda kamu hizmetinin ve kamu rgtlenmesinin nitelii deitirilecektir. Nitekim Batda yaanan sre byle olmutur. Kamu iletmeciliinde zel sektrden baz tekniklerin alnmasyla yetinilmemi, devletin yaplanmas ve kamu hizmetinin mant deitirilmeye allmtr. Reformlarla getirilen yeni teknikler rgtlerin kurumsal yapsn srdrme anlayndan ziyade asl olarak kt temelli bir anlaytan tretildiinden, bata performans esasl cret
11

OConnor, a.g.e., s.46-50.

38

Genel- Emek Aratrma Dergisi, 2005/2

sistemi olmak zere esnek istihdam usullerinin yasal dzeyde n alm olmaktadr. Bylece kamu hizmetlerinin retilmesinde istisnai olarak kullanlabilecek bir yntem tm kamu hizmetlerinin retilmesine dnk hale getirilirken, daha nceleri toplumsal snflararas uzlamaya dayal bte hazrlama teknikleri yerine de, sermayenin temsilinin ve mdahalelerinin daha kolay olduu mekanizmalar gndeme gelmektedir. Bu balamda devletin greceli zerklii sermayenin lehine byk lde ortadan kalkma eilimi tamaktadr. Bunun emek asndan getirecei bata rgtlenme sorunlar olmak zere ciddi skntlar bulunmaktadr. Benimsenen yeni sistemle birlikte emein rgtlenmesine ilikin sorunlarn daha da derinlemesi olasdr. Kamuda ve yerel ynetimlerde uygulanacak stratejik plan ve performans plan dorultusunda gndeme gelecek performansa dayal cret sistemi esas olarak toplu szleme sistemini etkisizletirici etkide bulunarak bireycilii dolaysyla rgtszl tevik edecektir. kt temelli ve esnek rgtlenmeye dayal kamuda ve yerel ynetimlerde istihdam koullar alanlar arasnda neden olaca ar rekabet sonucunda ibirlii, yardmlama ve dayanma kltrnn altn oyacaktr. Yerel ynetimlerde uygulamaya konacak performans ynetimi dorultusunda alann performansnn deerlendirilmesindeki znel kstaslar, cret artlarn ve ykselmeyi belirlediinden, belediye ynetimleri iten ayrlmasn istedii kiiye dk not vererek onu bezdirme, yola getirme veya ayrlmaya zorlama ansna sahip olabilecektir. Bu uygulamalar ile yneticilerin alanlar zerindeki kontrollerini artrma olanaklar artacandan, gerekte belediye ynetimleri i szlemelerini bireyselletirme yolunu tercih edebileceklerdir. Bylece belediye ynetimleri tarafndan sendikalarn devreden karlarak, ii-iveren ilikileri kolektif boyuttan uzaklatrp bireysel ilikilere dntrlmeleri kolaylaacaktr. Kukusuz byle bir kurumsal, rgtsel ve yasal yaplanmann toplu szleme sistemini ve sendikal rgtlenmeyi tehdit edici boyutlar bulunmaktadr. Ayn zamanda partizanlk eiliminin yksek olduu bilinen lkemizde iten atlma korkusu, yedek isiz ordusu, sfr toplaml bir oyunda biraz daha yksek cret alma aray bireysel rekabetin en st dzeye karak iverenle iyi geinme, hatta arkadalarn iverene ihbar etme gibi olumsuz rgtsel hastalklarn ortaya kmasna neden olabilecektir. Kayrmacln artmas olasl blgecilik ve hemehricilii krkleyebilecek olmas kamu alanlarnn ulusal kaynamaya yaptklar katky azaltc etkide bulunabilecektir. Ayrca kamu sektrnde performans ynetimi ile belirli dzeyde retkenliin

Yerel Ynetimlerde Stratejik Planlama ve Performans Ynetimi

39

artrlmas sz konusu olsa bile, zel sektrdekinden farkl olarak cretlere ayrlan toplam payda herhangi bir art olmayacandan, belirli sayda alan arasnda yer alarak creti ykseltme hedefi rekabet kltrnn her trl dayanmadan uzak olumsuz sonucunun yaanmasna yol aabilecektir. Bu nedenle alanlarn ksa vadede rgtszlk ve i gvencesi yokluu ile orta vadede ise isizlik sorunu ile karlamalar olasdr. Son sz olarak kamuda ve yerel ynetimlerde uluslararas finans rgtlerinin gzetiminde gerekletirilen reform kapsamnda uygulamaya konan yeni ynetim ve planlama aralarnn beraberinde kamuda istihdam biimlerini daha da esnek hale getirerek, emek asndan varolan pek ok sorunu daha da derinletirici ve emekiler arasnda rgtlenme ve dayanma kltrn ortadan kaldrc etkilerde bulunma olasl yksek dzenlemeler grnmnde olduu sylenebilir.

40

Genel- Emek Aratrma Dergisi, 2005/2