ESPACIOS DE ARTICULACIN ENTRE LA POLTICA ECONMICA Y LA POLTICA SOCIAL

Diana Alarcn Junio, 2000

El reto de la articulacin: crecimiento, igualdad y la reduccin de la pobreza Espacios para la articulacin de las polticas Conclusiones

En la sesin anterior vimos que tanto la investigacin terica como la evidencia emprica ha restado sustento a la idea tan difundida de que en cierta fase de desarrollo la desigualdad impulsa el crecimiento de la economa. El aumento de la desigualdad y persistencia de altos ndices de pobreza en los aos noventa han puesto nuevamente en el centro de la discusin la relacin entre crecimiento econmico y desigualdad y han reforzado la bsqueda por un diseo de polticas que permita generar un crculo virtuoso de crecimiento con equidad. El aumento de la desigualdad, en ese sentido, est lejos de ser un resultado temporal del comportamiento econmico, como en la vieja concepcin; por el contrario, se le identifica como un elemento que limita el potencial de crecimiento econmico. Desde esta perspectiva, la bsqueda de propuestas que ayuden a reducir la desigualdad tiene objetivos ms amplios que el simple compromiso tico con la equidad porque incluye su impacto sobre el crecimiento econmico. El reto que est planteado, entonces, es el de avanzar en el diseo de polticas econmicas y sociales que fortalezcan la complementariedad entre estos dos objetivos de manera simultnea: crecimiento con reduccin de la desigualdad. Esta complementariedad de objetivos constituye lo que identificamos como la "articulacin de la poltica econmica y la poltica social". En la prctica, la poltica econmica y la poltica social delimitan reas de responsabilidad de quienes las implementan. El impacto de la poltica econmicaentendida como aquella que promueve el crecimiento de la produccinno se limita a las variables estrictamente econmicas (crecimiento del producto, inflacin, tasa de cambio, entre otras); incluye tambin impactos socialessi entendemos a lo social como aquello que define las condiciones de vida de la poblacin. En la medida en que la poltica econmica influye sobre el nivel de empleo, los salarios o las condiciones de produccin, determina de manera muy importante las condiciones de vida de la poblacin. En ese sentido, podra decirse que la mejor poltica social es una buena poltica econmica. A su vez, la poltica social, en su expresin sectorial polticas de educacin, salud, vivienda, seguridad social - tiene tambin impactos econmicos en la medida en que las condiciones de salud de la poblacin, sus niveles educativos, y en general, de bienestar, determinan el nivel de productividad de la fuerza de trabajo, el desarrollo de la capacidad de emprendimiento de los empresarios y el clima de confianza y estabilidad que promueveo retardael
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crecimiento econmico. En ese sentido, difcilmente puede pensarse en altas tasas de crecimiento y estabilidad econmica sin una buena poltica social. Fortalecer el vnculo entre crecimiento e igualdad resulta ser un objetivo compartido entre la poltica econmica y la poltica social y no es posible lograrlo sin un buen grado de coordinacin entre estos dos mbitos de las polticas pblicas. No obstante, dicho desafo no describe todo el alcance del reto, porque no incorporar la urgente necesidad de reducir la pobreza. Ciertamente en Amrica Latina, la pobreza est ntimamente relacionada con la desigualdad. Una simple observacin del valor que tiene el PIB per capita de nuestros pases, basta para decir que el nivel de desarrollo que ha alcanzado la regin es suficiente para satisfacer todas las necesidades bsicas de la poblacin, si los ingresos que se generan estuvieran distribuidos de manera equitativa1. Desigualdad y pobreza en la regin, entonces, son parte de la misma ecuacin. Sin embargo, para fines de diseo de polticas econmicas y sociales, la reduccin de la pobreza no siempre coincide con la bsqueda de la equidad. Es posible imaginar polticas que disminuyen la desigualdad en la distribucin del ingresocon una transferencia de ingresos desde los sectores de ingresos ms altos hacia sectores de ingreso medio, por ejemplosin que disminuya la pobreza. En consecuencia, el objetivo de reduccin de la pobreza debe ser un objetivo explcito en el diseo de polticas articuladas. En esta seccin, nos interesa avanzar en la discusin sobre el tipo de polticas que permitan desarrollar las complementariedades entre crecimiento econmico, igualdad y reduccin de la pobreza. Crecimiento econmico, igualdad y reduccin de la pobreza Ciertamente no hay reduccin duradera de la pobreza sin crecimiento econmico en el sentido que no hay aumentos sostenibles en los ingresos de los pobres sin un ambiente que propicie la generacin de nuevos y mayores ingresos. A pesar de que siempre es posible implementar polticas sociales para reducir la pobreza, a travs de programas de transferencias, por ejemplo, stas por si solas no son suficientes para reducir la pobreza de manera sostenible. En ese caso, la pobreza disminuira mientras duran las transferencias de ingresos, pero volvera a aumentar cuando stas se suspendan. La pobreza slo puede reducirse de manera sostenible cuando crecen las oportunidades de generacin de ingresos para los pobres, es decir, en un ambiente de crecimiento econmico2. Ahora bien, el simple crecimiento de la economa no basta para erradicar la pobreza. Dada la alta desigualdad en la distribucin del ingreso que persiste en Amrica Latina, se ha estimado que Paraguay, por ejemplo, necesitara crecer a una tasa anual del 15 por ciento en las zonas urbanas por un perodo de 20 aos para erradicar la pobreza, mientras que la pobreza rural slo se erradicara si la economa rural lograra
1 Esta afirmacin se basa en la convencin internacional que define la lnea de pobreza como dos dlares por persona diarios a poder ajustado de compra. Todos los pases de Amrica Latina tienen un PIB per capita muy por encima de este valor. 2 En trminos estrictos, siempre es posible imaginar situaciones en las que crecen las oportunidades de generacin de ingresos para los pobres an cuando la economa no crezca. Este tipo de expansin sin embargo, tiene lmites muy estrechos, pues muy pronto se agotan las fuentes de generacin de ingresos y no es sostenible en el largo plazo.
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crecer al 35 por ciento anual por 20 aos (Morley y Vos, 1998). Una situacin similar se observa en todos los otros pases de la regin, como se puede apreciar en el cuadro 1. El crecimiento del producto, entonces, es una condicin necesaria pero no suficiente para lograr una reduccin sustancial de la pobreza en Amrica Latina. El estilo de crecimiento tambin es relevante. El simple crecimiento de la economa no contribuye mayormente a reducir la pobreza si no se expanden las oportunidades de generacin de ingresos para las personas que viven en condiciones de pobreza. Una prioridad entonces, en el diseo de polticas econmicas, tanto en el sentido macro como en el diseo de polticas econmicas sectoriales radica en la generacin de incentivos para crear empleos y para fortalecer la capacidad productiva de los pobres. Esto equivale a decir, que en el diseo de las polticas econmicas los objetivos de reduccin de la pobreza y la desigualdad deben figurar, en igualdad de importancia, con los objetivos asociados con estabilidad y crecimiento del producto. Nmero de aos necesarios para erradicar la pobreza si la economa crece al 3% real anual Pas Aos Argentina (*) 33 Bolivia 57 Brasil 82 Chile 37 Colombia 52 Costa Rica 52 Ecuador 131 El Salvador 98 Honduras 82 Mxico 23 Panam 93 Paraguay 78 Per 72 Uruguay (*) 20 Venezuela 41 (*) Zona urbana En trminos generales, el problema que est planteado se trata de cmo reducir la desigualdad y la pobreza de una manera que sea compatible con la eficiencia econmica. Se trata de sustituir las polticas de subsidios, transferencias y regulaciones que inhiben el crecimiento, por polticas que fortalezcan el potencial productivo de los pobres; que generen empleo y que eliminen los sistemas de privilegio y el comportamiento rentista de los sectores de ms altos ingresos. Se trata de avanzar con estrategias que profundicen los
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vnculos entre eficiencia y equidad bis a bis la vieja propuesta de que la desigualdad era el costo del crecimiento3. En ltima instancia, el impacto de las polticas econmicas sobre las condiciones de vida de la poblacin depende de la manera como se articulen con los objetivos de las polticas sociales. Su impacto de largo plazo va a depender de los avances que se den para fortalecer la capacidad de generacin de ingresos de amplios sectores de la poblacin, que a su vez, depende de un alto grado de articulacin entre los objetivos de la poltica econmica y de la poltica social. Espacios para la articulacin de las polticas econmicas y sociales Sin la intencin de agotar la discusin, en esta seccin, abordamos algunas reas que nos parecen particularmente relevantes para promover una mayor articulacin entre las polticas econmicas y las polticas sociales. Las hemos agrupado en cuatro reas de discusin, no porque representan una discusin exhaustiva del tema que en realidad es tan amplio como el alcance mismo de las polticas econmicas y sociales, sino porque nos parecen cuatro reas relevantes, dado el perfil de pobreza en Amrica Latina: i. los que promueven la formacin y redistribucin de activos productivos hacia los sectores de menores ingresos; ii. los que fortalecen la capacidad de la economa para generar empleos productivos; iii. los que promueven el desarrollo de la micro, pequea y medianas empresas, que ocupan una proporcin significativa de la fuerza de trabajo urbana; y iv. los que apuntan a la recuperacin de la produccin agrcola y rural. Cada una de estas agrupaciones es relevante porque de ellas depende la capacidad de generacin de ingresos de amplios sectores de la poblacin. Otra rea de discusin en donde hay grandes oportunidades para lograr una mejor articulacin entre polticas econmicas y sociales en busca de mayor crecimiento econmico con reduccin de pobreza y desigualdad es el tema de las polticas fiscales. Sin embargo, no lo abordamos aqu porque ser tratado con detalle en la sesin Gasto Social en Amrica Latina. Formacin y redistribucin de activos
John Sheahan y Enrique V. Iglesias (1998) hacen la distincin entre desigualdad constructiva y desigualdad destructiva, en donde la desigualdad destructiva limita el potencial productivo de los pobres a travs de mltiples mecanismos que van desde reducir sus oportunidades de educacin y formacin de capital humano hasta bloquear su potencial productivo en los mercados de trabajo. La desigualdad constructiva es simplemente el premio a la productividad y la innovacin que hace que las sociedades crezcan y se desarrollen. Es la desigualdad destructiva que limita el crecimiento de la economa y hay que eliminar.
3 Banco Interamericano de Desarrollo, Instituto Interamericano para el Desarrollo Social (INDES) "Diseo y gerencia de polticas y programas sociales", junio 2000 INDES 2002

Muchos de los estudios empricos hechos hasta el momento (Birdsall y Londoo, 1997; Deininger y Squire, 1998) han encontrado que la variable relevante para medir la desigualdad y su relacin con el crecimiento econmico no es la distribucin de ingresos como tal, sino la distribucin de activos productivos. Este resultado es consistente con la propuesta terica de que, en ltima instancia, la capacidad de generacin de ingresos de los individuos, depende de su posesin de activos productivos (incluido el capital humano) y de su rentabilidad. En este sentido, la distribucin del ingreso est determinada por la distribucin de activos en la sociedad; en consecuencia, la pobreza generalmente est asociada a la falta de activos productivos y/o la baja productividad de los activos que poseen los pobres. En este sentido, el crecimiento de la economa acompaado de una reduccin sustancial de la pobreza y de la desigualdad plantea, de manera central, la necesidad de redistribuir los activos productivos de la sociedad de una manera ms equitativa. Una redistribucin de activos que favorezca a los sectores ms pobres y/o un aumento en su productividad, tendra el triple efecto de contribuir a reducir la pobreza, disminuir la desigualdad y apuntalar el crecimiento econmico. Es decir, la articulacin de las poltica econmica y la poltica social incluye polticas de dotacin y revalorizacin de los activos productivos de los pobres, como nico mecanismo estable para apuntalar la relacin entre crecimiento e igualdad. En un intento por avanzar en esta discusin, Griffin e Ickowitz (1997) hacen la distincin entre tres tipos de activos productivos: capital natural, capital fsico y capital humano. En general, los autores plantean dos formas de redistribucin de activos: una es la redistribucin directa de los activos existentes, en donde la propiedad se transfiere de una sola vez; la otra es una redistribucin paulatina que ocurre en el margen e intenta redistribuir el flujo de inversiones de manera ms equitativa. Sobra decir que las posibilidades de implementar una u otra forma de redistribucin, depende en gran medida de la economa poltica de la reforma. Detrs de la estructura de propiedad de estos activos, hay toda una gama de intereses particulares y las posibilidades de redistribucin dependen, en gran medida, de la manera como se resuelven estos conflictos entre dichos intereses. Capital natural El capital natural se refiere a la tierra, los derechos de uso de agua para riego, los recursos minerales, etc. Su impacto sobre la distribucin del ingreso depende de la importancia de la agricultura y las actividades primarias en la economa. Si gran parte de la poblacin depende de dichas actividades, la redistribucin de activos naturales es central a cualquier propuesta de aliviacin de la pobreza y mejoramiento de la equidad.

La discusin sobre las posibilidades de redistribucin de activos naturales no es nueva en Amrica Latina. Histricamente, ha habido varios intentos de redistribucin de la tierra con distintos grados de xito. Muchos otros intentos de reparto agrario fueron abortados por razones polticas y han dado lugar a una
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discusin sobre opciones menos radicales de redistribucin de la tierra, con mayor viabilidad poltica. En todo caso, se trata de un rea de discusin en la que hay que avanzar para identificar nuevas formas de restablecer las posibilidades de crecimiento econmico en zonas rurales consistente con la aliviacin de la pobreza rural. Capital humano La inversin en capital humano es una de las reas ms prometedoras en esta discusin. Ciertamente las posibilidades de redistribucin directa de este tipo de capital no existen, ya que no es posible transferir capital humano de una persona a otra, pero el costo de extender la cobertura y mejorar la calidad de la educacin bsica y secundaria es relativamente bajo y sus resultados fcilmente observables en tan slo una generacin. De igual manera, en el rea de salud, se ha demostrado que el costo per cpita de un paquete bsico de salud es muy bajo, con altos rendimientos en el mejoramiento de las condiciones de salud de amplios ncleos de poblacin. Para la mayor parte de la poblacin en condiciones de pobreza, el trabajo propio es el nico activo productivo con que cuentan. Cualquier adicin a su nivel educativo y estado general de salud tiene un impacto sobre su nivel de productividad y, por tanto, su capacidad de generacin de ingresos. Por otro lado, un aumento en la productividad del capital humano de los pobres, en general, fortalece el potencial de crecimiento de la economa de manera permanente. Dado que el ingreso de la poblacin ms pobre depende del crecimiento general de la economa y de la distribucin de activos, existe una complementariedad importante entre los objetivos de crecimiento econmico, equidad y reduccin de la pobreza. Una mejor distribucin del capital humano contribuye a reducir la pobreza directamente, pero al impulsar el crecimiento de la economa ampla tambin las oportunidades de generacin de ingresos de los pobres. En trminos generales hay acuerdo en sealar que el nivel medio de escolaridad es muy bajo en Amrica Latina, sobre todo con relacin al nivel de desarrollo alcanzado por la regin. Londoo y Szkely (1997) estiman que el nivel promedio de ingresos per cpita de Amrica Latina, nos conducira a esperar un nivel de escolaridad dos aos mayor al que existe. Una hiptesis a probar es que el retraso educativo limita el potencial de crecimiento de Amrica Latina porque implica un nivel de productividad menor de la fuerza de trabajo. En un estudio para 18 pases latinoamericanos, Attanasio y Szkely (1998) encontraron diferencias significativas en los niveles de educacin de los distintos segmentos de ingresos, que explican no solo el retraso educativo promedio en la regin, sino una parte importante de los determinantes de la pobreza. Los autores encuentran que, en promedio, la pobreza podra reducirse en 28 por ciento si se cerraran las brechas educativas. Sin embargo, las diferencias de ingresos no se reducen a las diferencias en el nivel promedio de educacin de los distintos segmentos de la poblacin; estn asociadas tambin a la tasa de
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utilizacin del capital humanoes decir, a la tasa de participacin en el mercado de trabajo, sobre todo de las mujeresy a la tasa de retorno de dicho capital. De acuerdo a los mismos autores, ambas son significativamente menores en los grupos de menores ingresos. Son factores que contribuyen a la reproduccin de la pobreza.

Aqu se encuentra uno de los grandes retos de las polticas sociales en el rea educativa. Entender los mecanismos a travs de los cuales se perpeta el crculo vicioso de pobreza, bajo nivel educativo, baja productividad, baja insercin a los mercados de trabajo y bajos ingresos es un punto de partida para romper la circularidad. Seguramente, entre los factores que inciden en este fenmeno se incluyen: i) el sistema de incentivos que tienen las familias para invertir en educacin, es decir, las expectativas que se forman sobre sus posibilidades de generacin de ingresos futuros en el mercado de trabajo, o como productores independientes; y el funcionamiento de otros mercados, como el de crditos, por ejemplo, que facilita (o no) el acceso a recursos de inversin en capital humano.

ii)

Es obvio, entonces, que la reduccin del retraso educativo y la brecha de resultados que caracteriza a la regin requiere de una mayor articulacin entre la poltica econmica y la poltica social que avance hacia una mejor distribucin de la inversin en educacin, con amplia cobertura y de buena calidad, pero mejore tambin el acceso al crdito para la educacin y las expectativas de empleabilidad de la fuerza de trabajo. En el prrafo anterior, hablamos de una buena articulacin entre la poltica econmica y la poltica social y no de la poltica educativa solamente, para no excluir otras reas de formacin del capital humano, en donde deba estar incluida, entre otras, la salud en donde se confirma una situacin similar. Es bien conocido, por ejemplo, que el gasto en salud en la regin ha beneficiado prioritariamente a la poblacin urbana antes que a la rural y a la salud curativa, antes que la preventiva. Capital fsico La discusin sobre la distribucin de capital fsico es ms compleja, no slo porque abarca un conjunto heterogneo de bienesdesde inmuebles hasta bienes y equipos industrialessino porque no hay fuentes de informacin sistemtica. Investigacin reciente empieza a mostrar las interrelaciones entre la concentracin de la propiedad y la pobreza (Attanasio y Szkely, 1998) pero es un rea sobre la que habr que profundizar. En los ltimos aos, en Amrica Latina se han dado grandes cambios en la estructura de la propiedad industrial y de servicios. Sin embargo, el proceso de privatizacin que se inici en la dcada de los 80, buscaba mejorar la eficiencia en el uso de los recursos, pero no estaba orientado por criterios de equidad.
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Tal vez una de las reas ms crticas en la discusin es la redistribucin de activos fsicos productivos en el sector urbano industrial porque aqu estn ubicadas muchas de las oportunidades de crecimiento de largo plazo de nuestros pases. Esquemas de redistribucin de los activos existentes son tal vez ms difciles y polticamente inaceptables pero una forma alternativa de abordar la discusin es con polticas de redistribucin al margen, es decir, polticas de redistribucin de flujos de inversin. Es ms sencillo abrir oportunidades de inversin a los micro, pequeos y medianos productores que redistribuir la propiedad de empresas y consorcios industriales ya existentes. En este sentido, la implementacin de polticas que fortalezcan la capacidad productiva de las empresas de tamao micro, pequeas y medianas apoya el desarrollo de estructuras productivas ms equitativas porque fortalece la capacidad de generacin de ingresos de sectores frecuentemente. Un tema clave en este proceso, aunque no el nico es el acceso al crdito. En Amrica Latina el acceso al crdito para los productores en pequeo ha sido muy restringido y se ha convertido en una de las grandes limitaciones a las que se enfrentan para expandir su capacidad de produccin. Ampliar las oportunidades de crdito a micro, pequeas y medianas empresas es fundamental para lograr una mayor equidad en la distribucin futura de ingresos, fortaleciendo al mismo tiempo la productividad y las oportunidades de crecimiento de nuestras economas. Fuera de la discusin sobre educacin y tal vez la salud, en donde hay avances importantes sobre la direccin de las reformas, las otras reas de la redistribucin de activos son ms complejas. Una manera realista de abordar la discusin y avanzar hacia formas ms equitativas de distribucin radica en ampliar las oportunidades de inversin y acumulacin de activos productivos. Esta es un rea en la que hace falta informacin y mucha investigacin que avance nuestro conocimiento sobre las restricciones a las que se enfrentan los pobres para acumular y usar sus activos de una manera ms intensiva. La importancia de esta discusin no podra sobrestimarse. En ltima instancia, es la posesin y uso de los activos productivos incluido el capital humano y sociallos que determinan la capacidad de las personas para generar ingresos.

La pobreza y la desigualdad, entonces, tienen su origen en la existencia de estructuras concentradas en la propiedad y uso de los activos. Disear polticas que amplen las oportunidades de uso y acumulacin de activos por parte de los pobres es una tarea compleja que requiere de una buena articulacin entre la poltica econmica y la poltica social. Requiere de una buena coordinacin de polticas que logre ampliar, de manera efectiva las condiciones de uso, reproduccin y acumulacin de activos por parte de los pobres. El simple acceso al crdito, por ejemplo, puede ser insuficiente si los productores no tienen informacin adecuada sobre las oportunidades de mercado para sus productos. La simple propiedad de la tierra, frecuentemente es insuficiente para mejorar el ingreso de los pequeos productores si no tienen acceso al crdito o a insumos mejorados o si la infraestructura en insuficiente para garantizar su acceso a los mercados. Es decir, la nica manera de romper el crculo vicioso de desigualdad pobreza - acceso limitado a los activos productivos, radica en el uso complementario de los activosla inversin en capital fsico normalmente va asociada con mejores niveles educativos y mejor acceso a crdito; el uso productivo
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de la tierra requiere de crdito e insumos, mejor educacin de parte del productor y mejor acceso a mercados, etc. Se requiere pues de una buena coordinacin para lograr una cierta densidad de polticas econmicas y sociales que facilite el uso complementario de activos productivos y aumentar la capacidad de generacin de ingresos de los pobres.

Generacin de empleo y mercados de trabajo Una crtica al modelo de sustitucin de importaciones que se adopt en Amrica Latina en el perodo de posguerra plantea que a pesar de ser un modelo de desarrollo que gener altas tasas de crecimiento econmico, era un modelo intensivo en el uso de capital y con poca generacin de empleo. Este efecto estaba asociado a la poltica de proteccin arancelaria adoptada, a la poltica monetaria y la poltica de industrializacin. El impacto social de largo plazo de la reforma econmica que se inici en la regin a mediados de la dcada de los ochenta, depender de su capacidad para generar empleos. Con la apertura comercial, los pases de Amrica Latina se enfrentan a un gran reto. La intensificacin de la competencia, tanto en los mercados de exportacin como en el propio mercado interno con la entrada de productos importados, obliga a las empresas a renovar sus sistemas productivos y a modernizarse: procesos normalmente asociados a la introduccin de tecnologa, maquinaria y equipos nuevos. Con frecuencia, la renovacin tecnolgica va asociada al desplazamiento de trabajadores por maquinaria, reducindose, por tanto, la capacidad de generacin de empleo en las empresas exitosas. Incluso en las empresas en donde no hay introduccin de maquinaria m s moderna, la simple agudizacin de la competencia, las obliga a aumentar su eficiencia y reducir costos, muchas veces reduciendo personal. Para la economa en su conjunto, se presenta aqu una gran contradiccin entre la necesidad de reforzar la capacidad de competencia de las empresas y la necesidad de generar empleos para satisfacer la demanda de puestos de trabajo. Dicha paradoja se agudiza con el desplazamiento de insumos nacionales por insumos importados facilitada por la liberalizacin comercial; factor que reduce an ms la capacidad de generacin de empleos del conjunto del sector manufacturero. El problema que est planteado, entonces, es como apuntalar la competitividad de las empresas nacionales de una manera que sea compatible con la generacin de empleos productivos en una escala adecuada al crecimiento de la fuerza de trabajo. Es claro que la simple operacin del mercado, en un contexto de apertura, con asimetras de informacin y mercados que se alejan del ideal de competencia perfecta, no produce resultados ptimos en trminos sociales, sobre todo en lo que se refiere a la generacin de puestos de trabajo. Resulta indispensable, entonces, profundizar la discusin sobre el diseo de la poltica industrial que permita avanzar en este doble objetivo: apuntalar la competitividad de las empresas con generacin de empleos bien remunerados. Evidentemente, en el nuevo contexto de apertura no es posible recurrir para este fin a los mecanismos tradicionales de intervencin del Estado basados en subsidios y otras formas de proteccin. Una manera
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de abordar este reto es apoyando el fortalecimiento de la pequea y mediana empresa, que por sus caractersticas tecnolgicas, son las que tienen mayor capacidad de generacin de empleos por unidad de producto. Entre otras cosas, el fortalecimiento de este sector permitira aumentar el contenido nacional de insumos de las grandes empresas, aumentando los efectos de arrastre de los sectores ms dinmicos de la economa. Por otro lado, la introduccin de nueva tecnologa y la modernizacin del aparato productivo lleva consigo un aumento en la demanda de trabajadores calificados y con mayores niveles de educacin que, en aos recientes, ha llevado en un aumento de las brechas salariales que ahonda la desigualdad en la distribucin de ingresos. Este es un fenmeno que ha sido ampliamente documentado en Amrica Latina (Berry, 1999) y representa otro de los grandes retos en la regin: en este proceso de transicin hacia economas ms abiertas, las polticas de educacin y capacitacin para el trabajo, tienen que acelerar el proceso de formacin de capital humano de acuerdo al perfil de los nuevos mercados de trabajo. Resolver este doble reto el fortalecimiento de la competitividad bis a bis la profundizacin en la capacidad de generacin de puestos de trabajo y la profundizacin de las polticas educativas y de capacitacin para el trabajo son reas que requieren de una mayor articulacin entre las polticas econmicas y las polticas sociales. Requieren del desarrollo de una visin estratgica que promueva el desarrollo de ventajas comparativas dinmicas que faciliten la transicin hacia una mayor integracin con la economa internacional con generacin de empleo, mayor capacitacin para la fuerza de trabajo, mejores salarios, mayor productividad e ingresos para las empresas ms pequeas, con mayores encadenamientos productivos y que permita reducir las desigualdades regionales que caracterizan a nuestros pases. Polticas de apoyo a la micro y pequea empresa Dada la importancia de este sector, las polticas de generacin de empleo y capacitacin de la fuerza de trabajo tienen que incluir estrategias de fortalecimiento a la micro y pequea empresa. La proporcin de personas ocupadas en empresas de este tamao vara de pas a pas, pero constituye un segmento importante de la fuerza de trabajo. Simplemente en el llamado "sector informal" (definido como poblacin ocupada en empresas con menos de 5 empleados) se encuentran trabajando alrededor del 30 por ciento de la poblacin econmicamente activa no-agrcola. En los ltimos diez aos, cuatro de cada cinco empleos que se crearon en Amrica Latina se encontraban en este sector (OIT. News, Latin America and the Caribbean. 1998 Labour Overview). No obstante, el sector informal tpicamente se caracteriza por condiciones de trabajo precarias, con bajos niveles de productividad e ingresos y poca estabilidad. El impacto de la reforma econmica sobre lo social, depender de manera importante de cmo se logre incorporar este sector a la dinmica de crecimiento del resto de la economa. En Amrica Latina, hay pocos antecedentes al respecto, pero hay experiencias internacionales que vale la pena rescatar. En Taiwan, Corea e Italia, ha sido posible lograr un alto grado de encadenamiento entre empresas ms grandes
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algunas de exportacin y las micro y pequeas empresas; as como formas de asociacin entre empresas micro, pequeas y medianas que las convierten en unidades productivas altamente exitosas, de productividad creciente y muy competitivas. Generar una dinmica de crecimiento en este sector, con mayores encadenamientos a sectores dinmicos de la economa y nuevas formas de asociacin entre ellas requiere de un esfuerzo explcito de coordinacin entre la poltica econmica a nivel macro, las polticas sectoriales y la poltica social. El fortalecimiento de la micro y pequea empresa requiere de un ambiente de crecimiento estable, de una poltica de cambio sin sobrevaluacin, de un funcionamiento fluido de los sistemas crediticios y de un sistema reglamentario claro y simple, todos stos mbitos de la poltica macroeconmica. Requiere tambin de un esfuerzo adicional de coordinacin para formar conglomerados productivos y de exportacin, aumentar la subcontratacin con empresas ms grandes y apoyo tcnico, reas estas de las polticas de desarrollo sectorial. Pero requiere tambin de buenas polticas de capacitacin de personal, desarrollo de destrezas empresariales, nuevas formas de financiamiento, etc. es decir, intervenciones en reas que son tpicamente el mbito de la poltica social. Agricultura y produccin rural A pesar de que la pobreza latinoamericana es crecientemente urbana, los ingresos ms bajos y las condiciones de vida ms precarias se encuentran en las zonas rurales. La contribucin del sector rural a la pobreza vara por pases. En Bolivia, Per, Mxico y Guatemala, la pobreza tiene un componente rural muy importante. En general, el sector agrcola y la produccin rural fueron sectores rezagados durante el perodo de industrializacin de la regin. Es evidente que el impacto de las polticas econmicas sobre las condiciones de vida de la poblacin, depende en buena medida de su capacidad para recuperar las condiciones de produccin y de generacin de empleo en zonas rurales. Tanto, en el sentido de recuperar el crecimiento de la produccin agrcola, como en el sentido de generar oportunidades de produccin y empleo no agrcola. Hay una serie de experiencias en este sentido: la exportacin de productos agrcolas notradicionales, la promocin de agroindustrias, los incentivos para la creacin de empresas rurales no agrcolas, etc. Nuevamente, la recuperacin de la capacidad productiva del sector rural depende de una buena coordinacin entre la poltica macroeconmica y la poltica social. La capacidad de produccin y exportacin del sector rural depende, entre otras cosas, de una poltica de cambio realista, del funcionamiento fluido del sistema financiero, de la poltica de fijacin de precios y de la integracin de mercados nacionales. Pero dependen tambin del xito de programas de extensin rural, de construccin de infraestructura fsica y social y de programas de educacin bsica, para mencionar solo algunas reas
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que tpicamente atiende la poltica social. En ese sentido, inyectar un nuevo dinamismo a la agricultura y las actividades rurales no-agrcolas, requiere tambin de la elaboracin de una visin estratgica que identifique, en sus grandes rasgos, las perspectivas de crecimiento del sector, de tal manera de lograr mejores formas de coordinacin entre las intervenciones econmicas y sociales.

Conclusiones Por supuesto, estas cuatro reas de generacin de empleo y mercados de trabajo; polticas de formacin y redistribucin de activos fsicos y humanos; polticas de apoyo a la micro, pequea y mediana empresa; agricultura y produccin rural- no agotan ni la agenda social ni las interrelaciones entre la poltica econmica y la poltica social. No obstante, representan cuatro asuntos estratgicos a los cuales hay que dar seguimiento cuidadoso porque el impacto de largo plazo de la reforma econmica sobre lo social va a depender de la manera en que se resuelvan. En ese sentido, no hay un impacto nico predeterminado de la poltica econmica sobre lo social; ste depende de la manera cmo se articulan estos dos mbitos de decisin. Una poltica macroeconmica que contribuye a expandir la generacin de empleo para amplios sectores de la poblacin, que fortalece la capacidad productiva de la micro, pequea y mediana empresa y de los pequeos productores agrcolas, tiene un impacto social positivo de largo plazo. Asimismo, una poltica social que contribuya a elevar el nivel de escolaridad y de salud de la poblacin de manera h omognea, contribuira a aumentar la productividad de la fuerza de trabajo y con ello, las perspectivas de crecimiento de la economa. Una buena poltica macroeconmica es aquella que expande las oportunidades de generacin de ingresos de amplios sectores de la poblacin, de la misma manera que una buena polticas social es aquella que expande su potencial productivo. En particular, las nicas polticas de reduccin de la pobreza que son sostenibles en el largo plazo, son aquellas que promueven la incorporacin productiva de la poblacin en condiciones de pobreza a la dinmica del resto de la economa, y en una economa de mercado, esto quiere decir, su incorporacin al mercado. La nica manera de integrar a los pobres al mercado es a travs de la redistribucin y creacin de activos productivos, junto con el aumento en la productividad de dichos activos. Esta propuesta, para ser efectiva, requiere de un alto grado de articulacin entre la poltica macroeconmica y la poltica social.

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