Avaliao de polticas, programas e projetos sociais

Ivanete Boschetti Professora do Departamento de Servio Social da UnB

Avaliao de polticas, programas e projetos sociais

Introduo A maioria das obras que tem como objeto o estudo de metodologias de anlise e avaliao de polticas sociais dedica boa parte de suas pginas tentativa de definir o que e em que consiste a avaliao de polticas sociais pblicas (AGUILAR; ANDER-EGG, 1995; COHEN; FRANCO, 1993; ARRETCHE, 1998; SILVA, 2000). Feito isso, apresenta os tipos, formas e tendncias da avaliao e relaciona as principais tcnicas e procedimentos para aferio da efetividade e eficcia de polticas, programas e projetos sociais. Neste texto, o movimento ser outro. Primeiro, situaremos brevemente essas perspectivas correntes de avaliao, com o intuito de problematizar suas possibilidades e potencialidades para a compreenso do surgimento, desenvolvimento e funes das polticas sociais no enfrentamento das desigualdades sociais e garantia dos direitos sociais nas sociedades capitalistas. Em seguida, discutiremos uma perspectiva de anlise que situa a avaliao das polticas sociais nas contraditrias relaes entre Estado e sociedade no capitalismo. 1 Crtica a algumas perspectivas correntes na avaliao de polticas sociais Autores como Arretche (1998), diferenciam avaliao de polticas pblicas de outras modalidades de avaliao, que ela designa como avaliao poltica e anlise de polticas pblicas. A avaliao poltica, segundo a autora, se dedica a analisar o processo de tomada de deciso que resulta na adoo de determinado tipo de poltica pblica. Nessa perspectiva, a avaliao poltica no est voltada para anlise da natureza, dimenso ou abrangncia de uma poltica social, mas destina-se a compreender e explicar os motivos, razes ou argumentos que levam (ou levaram) os governos a adotarem determinados tipos de polticas pblicas, em detrimento de outros. A avaliao poltica se dedica a explicar o processo decisrio e os fundamentos polticos que explicam a existncia de uma poltica social, constituindo um objeto de estudo

privilegiado da cincia poltica. Esse tipo de avaliao, assim, pouco se preocupa em compreender o escopo ou funes, ou mesmo a composio de uma dada poltica social. Por outro lado, segundo a mesma autora, a anlise e avaliao de polticas sociais se dedicam a compreender a configurao das polticas sociais, o que pressupe conhecer e explicitar sua dimenso, significado, abrangncia, funes, efeitos, enfim, todos os elementos que atribuem forma e significado s polticas sociais. Mas, para Arretche (1998), a avaliao se distingue da anlise de polticas sociais, pois em sua compreenso, a anlise objetiva reconstitui as diversas caractersticas de uma poltica, como a relao entre pblico e privado, as formas de financiamento, as modalidades de prestao de servios e as possibilidades de desenho institucional que atribuem corpo a uma poltica social. Analisar uma poltica social, nessa perspectiva, pressupe examinar o quadro institucional, os traos constitutivos da poltica analisada, a fim de decompor o todo em suas partes componentes; observar, examinar e criticar minuciosamente. Em tal definio, a anlise de polticas sociais se contenta em apreender sua conformao e estrutura, sem se preocupar com seus efeitos e implicaes na realidade. Para Arretche (1998, p. 31):
ainda que a anlise de uma poltica pblica possa atribuir a um determinado desenho institucional alguns resultados provveis, somente a avaliao desta poltica poder atribuir uma relao de causalidade entre um programa X um resultado.

Essa distino se baseia na compreenso de que avaliar pressupe determinar a valia ou o valor de algo; exige apreciar ou estimar o merecimento, a grandeza, a intensidade ou fora de uma poltica social diante da situao a que se destina. Avaliar significa estabelecer uma relao de causalidade entre um programa e seu resultado, e isso s pode ser obtido mediante o estabelecimento de uma relao causal entre a modalidade da poltica social avaliada e seu sucesso e/ou fracasso, tendo como parmetro a relao entre objetivos, inteno, desempenho e alcance dos objetivos. consenso entre os autores citados acima que a avaliao tem como principal objetivo estabelecer um valor ou julgamento sobre o significado e efeitos das polticas sociais.

Contudo, para alm dessa diferenciao entre anlise e avaliao de poltica social, o que emerge desse debate a compreenso que o fundamental tratar esses diferentes momentos, sentidos e movimentos avaliativos como inter-relacionados e complementares. A avaliao de uma poltica social pressupe inseri-la na totalidade e dinamicidade da realidade. Mais que conhecer e dominar tipos e mtodos de avaliao ou diferenciar anlise e avaliao, fundamental reconhecer que as polticas sociais tm um papel imprescindvel na consolidao do Estado democrtico de direito e que, para exercer essa funo, como seu objetivo primeiro, devem ser entendidas e avaliadas como um conjunto de programas, projetos e aes que devem universalizar direitos. Para tanto, toda e qualquer avaliao de polticas sociais (ou de programas e projetos) deve se sobrepor mera composio de tcnicas e instrumentos, e se situar no mbito da identificao da concepo de Estado e de poltica social que determina seu resultado. A produo de um sofisticado arsenal de mtodos e tcnicas de avaliao emerge originalmente nos Estados Unidos na dcada de 1960, como uma tentativa de produzir dispositivos operacionais de aferio das aes pblicas, objetivando fornecer receitas para o estabelecimento de um bom e eficaz governo, no contexto de uma economia de mercado (MULLER; SUREL, 1998). No Brasil e Amrica Latina, a expanso da utilizao de modelos e mtodos de avaliao se deu a partir dos anos de 1970, com mais nfase nos anos de 1980 e de 1990, sob a hegemonia de uma tica gerencialista (FARIA, 2005) que, ao classificar, fragmentar e tipificar os processos avaliativos os colocou a servio das contrarreformas do Estado (BEHRING, 2003), com intuito de sustentar sua reduo e transformao sob a alegao de maior busca de eficincia e eficcia. A nfase na aplicao de um arsenal de mtodos e tcnicas avaliativas, desprovido de criticidade acerca do contedo e papel do Estado e das polticas sociais no enfrentamento das desigualdades sociais, levou a uma profuso de produes tericas sobre avaliao, mais preocupadas com a medio e desempenho de uma suposta interveno tcnica e neutra do Estado, do que interessadas em revelar suas funes e papel na produo e reproduo das desigualdades sociais. Nessa direo, a avaliao, em geral, apresentada como o instrumento capaz de determinar a relao custobenefcio (AGUILAR; ANDER-EGG, 1995) existente entre os gastos de determinado

programa ou poltica social e seus efeitos em matria de pessoas beneficiadas, sem considerar as especificidades e particularidades dessas polticas na garantia dos direitos e o papel do Estado no cumprimento desse dever. Muitos desses estudos no consideram que a relao custo-benefcio no pode se aplicar s polticas sociais pblicas com o rigor e intencionalidade com que se aplica ao mercado, visto que seu objetivo no (e no deve ser) o de atender o maior nmero de pessoas com o menor dispndio e recursos. Ao contrrio, a avaliao de polticas sociais pblicas deve ser orientada pela intencionalidade de apontar em que medida as polticas e programas sociais so capazes e esto conseguindo expandir direitos, reduzir a desigualdade social e propiciar a equidade. No raro, os estudos de natureza mais operacional e tecnicista se limitam a classificar a avaliao de polticas e programas sociais em diferentes tipos, de acordo com seu objetivo (efetividade, eficcia, eficincia), em funo do momento em que se realizam (avaliao ex-ante e ex-post, que se desdobra em avaliao de impacto ou de processo), da posio de quem realiza a pesquisa (interna ou externa), da escala de projetos (grandes e pequenos projetos) e dos seus destinatrios (COHEN; FRANCO, 1993; ARRETCHE, 1998; SILVA, 2000). Para cada tipo de avaliao apresentado um leque infindvel de mtodos, tcnicas e instrumentos de aferio. No queremos aqui reproduzir essas abordagens, j fartamente debatidas na literatura especializada sobre metodologias avaliativas. Em nossa opinio, elas padecem de uma preocupao essencialmente tecnicista e gerencialista, pois enfatizam mtodos e tcnicas e carecem de anlises qualitativas, dedicadas ao contedo e significado da poltica social e/ou programa avaliados. Do ponto de vista metodolgico, adotam uma abordagem sequencial, que trata as polticas sociais como um conjunto de aes que possuem incio, meio e fim, e no como processo de formulao, execuo e consolidao de direitos e servios sociais que devem ser permanentes e universais. Essa abordagem sequencial explica as polticas sociais como sucesso linear de aes que, invariavelmente, seguiriam as seguintes etapas: a) identificao do problema (construo da agenda com base nas demandas); b) formulao de objetivos adaptados

ao problema identificado; c) tomada de deciso; d) implementao/execuo; e) avaliao de processo e/ou impacto; f) extino ou manuteno da poltica, em decorrncia da avaliao. Essa perspectiva no considera as polticas sociais como resultado das histricas e contraditrias relaes entre Estado e sociedade, em diferentes contextos histricos. Embora alguns autores considerem que a abordagem sequencial tem a vantagem de propor um quadro de anlise simples, que atribui ordem ao complexo processo de aes e decises no campo da formulao, implementao e avaliao de polticas sociais, os limites da abordagem sequencial, contudo, so muito mais expressivos: a) apresenta viso linear e etapista, no considerando a complexidade dos fenmenos sociais e do processo de construo de respostas s questes sociais; b) postura terica simplista, que concebe as polticas sociais como instrumentos de resoluo de problemas individuais; c) supervaloriza as funes das polticas sociais e desconsidera que o enfrentamento das desigualdades sociais muito mais complexo e se situa no mbito da estrutura econmica e social (MULLER; SUREL, 1998). As polticas e programas sociais nas relaes entre Estado e classes sociais1. As polticas sociais no so apenas espaos de confrontao de tomadas de deciso, mas constituem elementos de um processo complexo e contraditrio de regulao poltica e econmica das relaes sociais (BEHRING; BOSCHETTI, 2006). Nesse sentido, a anlise e avaliao de polticas sociais ultrapassam a mera disposio e utilizao primorosa de mtodos e tcnicas racionais e operativos, preocupados com a relao custo-benefcio ou com a eficincia e eficcia. A avaliao de polticas sociais deve se situar na compreenso do significado do papel do Estado e das classes sociais na construo dos direitos e da democracia. Quando entendida como processo e resultado de relaes complexas e contraditrias que se estabelecem entre Estado e classes sociais em cada contexto histrico, a anlise das polticas sociais deve tentar superar enfoques restritos ou
Esse item est parcialmente desenvolvido na obra Poltica Social: fundamentos e histria (2006), de Elaine Behring e Ivanete Boschetti.
1

unilaterais, comumente utilizados para explicar sua emergncia, funes ou implicaes. Ao privilegiar os impactos das polticas sociais, as anlises pluralistas se habituaram ao racionalismo tecnocrtico que busca enxergar a eficincia e eficcia, sem discutir a (im)possibilidade de justia social e equidade no capitalismo, e limitando-se a demonstrar os parcos e limitados impactos de programas especficos em situaes bem delimitadas histrica e socialmente. Em outro campo analtico, a tradio marxista tematiza, sobretudo a partir dos anos de 1970, o surgimento e desenvolvimento das polticas sociais, com a perspectiva de demonstrar seus limites e possibilidades na produo do bem-estar nas sociedades capitalistas (MISHRA, 1975). Esse campo, contudo, no homogneo, e alguns autores dessa tradio restringem as anlises das polticas sociais a explicaes unilateriais. So exemplos de anlise unilateral aquelas que situam a emergncia de polticas sociais como iniciativas exclusivas do Estado para responder a demandas da sociedade ou, em outro extremo, explicam sua existncia exclusivamente como decorrncia da luta e presso da classe trabalhadora. Em ambas, predomina uma viso do Estado como esfera pacfica, desprovido de interesses e luta de classe. Tambm so exemplares, nessa direo, as abordagens que, ao estudar os efeitos das polticas sociais, as compreendem apenas como funcionais ao capitalismo. Nessa perspectiva, a poltica social vista exclusivamente como mecanismo de favorecimento do capital, tanto do ponto de vista econmico quanto poltico. Pelo ngulo econmico, as polticas sociais assumem a funo de reduzir os custos da reproduo da fora de trabalho e elevar a produtividade, bem como manter elevado os nveis de demanda e consumo, mesmo em pocas de crise. Pelo ngulo poltico, as polticas sociais so vistas como mecanismos de legitimao da ordem capitalista pela via da adeso dos trabalhadores ao sistema (COIMBRA, 1987). O problema, nesses enfoques, no apresentar equvoco analtico, pois as polticas sociais assumem de fato essas funes. Mas so insuficientes e unilaterais porque no exploram devidamente as contradies inerentes aos processos sociais e, em consequncia, no reconhecem que as polticas sociais podem ser funcionais tambm ao trabalho, quando conseguem garantir ganhos para os trabalhadores e impor limites aos ganhos do capital, como demonstrou Marx ao analisar as primeiras legislaes fabris da

Inglaterra no sculo XIX e afirmar que as legislaes sociais, ao impor limites ao capital, representam um ganho da economia do trabalho (MARX, 1984). A investigao sob o enfoque do mtodo dialtico proposto por Marx consiste, precisamente, em situar e compreender os fenmenos sociais em seu complexo e contraditrio processo de produo e reproduo, determinados por mltiplas causas e inseridos na perspectiva de totalidade. O princpio metodolgico da investigao dialtica da realidade social o ponto de vista da totalidade concreta que, antes de tudo, significa que cada fenmeno pode ser compreendido como um momento do todo. Um fenmeno social um fato histrico na medida em que examinado como momento de um determinado todo e desempenha uma funo dupla: definir a si mesmo e definir o todo, ser ao mesmo tempo produtor e produto, conquistar o prprio significado e ao mesmo tempo conferir sentido a algo mais (SWEEZY, 1983). Nesse sentido, todo fenmeno social analisado (e aqui se inserem as polticas sociais) deve ser compreendido em sua mltipla causalidade, bem como em sua mltipla funcionalidade. Isso no significa dizer que a investigao dos fenmenos sociais deve conhecer todos os aspectos da realidade, sem excees, e oferecer um quadro total da realidade, na infinidade dos seus aspectos e propriedade. Na verdade, os fatos expressam um conhecimento da realidade se so compreendidos como fatos de um todo dialtico, isto , determinados e determinantes desse todo, de modo que no podem ser entendidos como fatos isolados. No podem ser compreendidos e explicados como tomos imutveis, indivisveis e indemonstrveis, ou seja, ao nos referirmos s polticas sociais, estas no podem ser avaliadas como fatos em si, mas sim como partes estruturais do todo (KOSIK, 1986). Nessa perspectiva, deve considerar sua mltipla causalidade, as conexes internas, as relaes entre suas diversas manifestaes e dimenses. Do ponto de vista histrico fundamental situar o surgimento da poltica social, relacionando-a com as expresses da questo social que determinaram sua origem (e que, dialeticamente, tambm sofrem efeitos da poltica social). Do ponto de vista econmico, importante relacionar a poltica social com as questes estruturais da economia e seus efeitos para as condies

de produo e reproduo da vida da classe trabalhadora. Dito de outra forma, deve-se buscar relacionar as polticas sociais com as determinaes econmicas que, em cada momento histrico, atribuem um carter especfico ou uma dada configurao s polticas sociais, assumindo, assim, um carter histrico-estrutural. Do ponto de vista poltico, importante conhecer as posies tomadas pelas foras polticas em confronto, desde o papel do Estado at a atuao de grupos que constituem as classes sociais e cuja ao determinada pelos interesses da classe em que se situam. Essas dimenses histria, economia e poltica no devem ser entendidas como partes estanques que se isolam, superpem ou se complementam, mas como elementos de um todo profundamente imbricado e articulado. Do ponto de visa estrutural, importante buscar compreender as razes que explicam o surgimento, desenvolvimento e conformao das polticas sociais em cada momento histrico e em cada pas especificamente. Muitos estudos j se dedicaram a tentar construir modelos avaliativos de polticas sociais2, para tentar explicar como surgem as polticas sociais e tambm porque estas assumem caractersticas diferentes em cada pas e em diferentes contextos socioeconmicos. Apesar da enorme diversidade de ngulos e pontos de vista, alguns aspectos parecem ser centrais quando se deseja ir alm da descrio emprica de como as polticas se apresentam. Os estudos que intencionam explicar as multicausalidades das polticas sociais convergem na afirmao que as polticas sociais no so resultado apenas de decises polticas de grupos ou tecnocratas que atuam no mbito das instituies governamentais, conforme preconizam alguns autores como Santos (1987), que enfatiza a abordagens dos atores no mbito do pluralismo. Tambm no podem ser explicadas apenas com base na teoria dos interesses e das necessidades, o que enfatizaria seu mbito mais poltico. Tampouco podem ser resumidas como exclusivo resultado de imperativos do processo de produo capitalista, o que enfatizaria o mbito mais econmico (OFFE, 1991). Entendemos que alguns elementos so fundamentais para explicar o surgimento e desenvolvimento de um determinado tipo de poltica social em um contexto scio2

Conforme Liana Aureliano e Snia Draibe, A especificidade do welfare state brasileiro, 1990.

histrico definido. O primeiro a natureza do capitalismo, seu grau de desenvolvimento e as estratgias de acumulao prevalecentes. O segundo o papel do Estado na regulamentao e implementao das polticas sociais, e o terceiro o papel das classes sociais. Nessa direo, no se pode explicar a gnese e desenvolvimento das polticas sociais sem compreender sua articulao com a poltica econmica. Assim, imprescindvel analisar aspectos centrais da poltica econmica, como ndices de inflao, taxas de juro, taxas de importao/exportao, distribuio do produto interno bruto nos oramentos das polticas econmica e social, grau de autonomia do Estado na conduo da poltica econmica, acordos assinados com organismos internacionais, como Fundo Monetrio Internacional, grau de acumulao e concentrao da riqueza socialmente produzida, de modo a mostrar seus efeitos sobre a conformao das polticas sociais. Do ponto de vista poltico, importante que a anlise contemple o papel do Estado em sua relao com os interesses das classes sociais, sobretudo na conduo das polticas econmica e social, no sentido de identificar se atribui maior nfase nos investimentos sociais ou prioriza polticas econmicas; se atua na formulao, regulao e ampliao (ou no) de direitos sociais; se possui autonomia nacional na definio das modalidades e abrangncia das polticas sociais ou segue imperativos dos organismos internacionais; se investe em polticas estruturantes de gerao de emprego e renda; se fortalece e respeita a autonomia dos movimentos sociais; se a formulao e implementao de direitos favorece os trabalhadores ou os empregadores3. Enfim, devese avaliar o carter e as tendncias da ao estatal e identificar os interesses que se beneficiam de suas decises e aes. Da mesma forma, fundamental identificar as foras polticas que se organizam no mbito da sociedade civil e que interferem na conformao da poltica social, no sentido de identificar sujeitos coletivos de apoio e/ou de resistncia a determinada poltica social, bem como sua vinculao a interesses de classe. Essas foras sociais tanto podem se situar no mbito dos movimentos sociais de defesa de trabalhadores quanto de defesa
Um bom exemplo de formulao de direitos que revelou a posio favorvel do poder executivo aos empregadores foi o recente veto do presidente da Repblica aos itens que ampliavam direitos do FGTS e do seguro desemprego para empregadas domsticas.
3

de interesses de empregadores e empresariado, como tambm de organizaes nogovernamentais que muitas vezes se autoproclamam imparciais, mas que uma anlise mais minuciosa acaba revelando seus interesses de classe. Esses elementos no constituem tpicos ou indicadores de anlise, ao contrrio, devem permear e estruturar as avaliaes de polticas sociais, de modo a constituir os elementos que permitiro ao avaliador atribuir sentido e significado s polticas sociais e compreender que so as relaes de poder, de coero e de ameaa, legal e politicamente sancionadas, bem como as oportunidades correspondentes da realizao de interesses, que determinam o grau de "justia social" que a poltica social tem condies de produzir (OFFE, 1991). 2 Aspectos para anlise e avaliao das polticas sociais Analisar as polticas sociais na perspectiva acima exposta pressupe, alm da incorporao das dimenses enunciadas, conhecer a conformao da poltica social ou programa social avaliado, que muitos autores designam de quadro institucional da poltica social (LAUTIER; THRET, 1993). Esses aspectos, para efeitos didticos, podem ser considerados como planos de anlise que, no seu conjunto, atribuem sentido gama de indicadores empricos que os avaliadores podem lanar mo para subsidiar suas anlises. A indicao desses aspectos neste texto no esgota a variedade de possibilidades que pode ser explorada no processo de anlise e avaliao de polticas sociais, de acordo com os objetivos e intenes da avaliao. Sua adoo4, contudo, se revela como caminho profcuo no sentido de: 1) buscar analisar a poltica em sua totalidade, a partir da incorporao analtica dos principais aspectos que a constituem; 2) revelar o carter contraditrio existente entre as determinaes legais e a operacionalizao da poltica social; em outros termos, verificar at que ponto os conceitos fundantes das normas legais so estruturadores da poltica social; 3) articular tanto os determinantes
Utilizamos essa abordagem analtica para analisar a Poltica de Assistncia Social no livro intitulado Assistncia Social no Brasil: um Direito entre Originalidade e Conservadorismo, 2 ed. Braslia, 2003, e na pesquisa de avaliao dos 10 anos de implantao da Lei Orgnica de Assistncia Social, intitulada LOAS + 10. Avaliao dos 10 Anos de Loas: o Olhar dos Conselhos Estaduais, Municipais e do DF, Braslia, 2003.
4

10

estruturais que conformam a poltica social quanto as foras sociais e polticas que agem na sua formulao e execuo. possvel sinalizar alguns aspectos que constituem elementos empricos de anlise para delineamento do quadro institucional que conforma a poltica ou programa social avaliado: 1) os direitos e benefcios estabelecidos e assegurados; 2) o financiamento (fontes, montantes e gastos); 3) gesto (forma de organizao) e controle social democrtico (participao da sociedade civil). Cada um desses aspectos pode ser desdobrado em inmeros fatores e indicadores, de acordo com os objetivos da avaliao. Apresentamos abaixo um conjunto, evidentemente no exaustivo, que pode ser utilizado na anlise de diferentes polticas sociais e que podem constituir um arsenal de fontes empricas para a anlise. A compreenso e explicitao conceitual do seu significado, contudo, sero sempre determinadas pelo arcabouo terico que o avaliador adotar como referncia5. 2.1 Aspecto 1: Configurao e abrangncia dos direitos e benefcios O objetivo deste aspecto delinear um quadro dos direitos e/ou benefcios previstos e/ou implementados pelas polticas e/ou programas sociais, de modo a chegar o mais prximo possvel do estabelecimento de suas caractersticas essenciais. Para tal, deve explicitar elementos que possam explicar sua natureza, funo, abrangncia, critrios de acesso e permanncia e formas de articulao com as demais polticas econmicas sociais. Indicador 1 Natureza e tipo dos direitos e benefcios previstos e/ou implementados: delinear a natureza da poltica e/ou programa significa conhecer e explicitar suas propriedades e qualidades intrnsecas, de modo a mostrar a tendncia evolutiva, bem como sua possibilidade de responder determinada situao social e contribuir para reduzir desigualdades sociais. Para tanto, vrios elementos/informaes podem ser considerados, como: se est reconhecido em legislao como direito
A anlise e avaliao de uma poltica social, por mais que adote um rigoroso instrumental metodolgico, sero sempre determinadas e direcionadas pelas referncias tericas adotadas pelos avaliadores, que atribuiro sentido e significado ao contedo da avaliao.
5

11

reclamvel judicialmente ou no; se um benefcio que requer contribuio prvia ou se um benefcio no contributivo; se reconhecido e implementado sob a tica do direito ou se executado de forma clientelista; se tem carter universal ou seletivo; se garante benefcios monetrios (em dinheiro) ou em bens e servios; se tem continuidade ou se eventual e incerto; se existem (e quais so) critrios definidores dos montantes dos benefcios (para o benefcio em espcie). Muitos outros indicadores podem e devem ser agregados, de acordo com a especificidade da poltica ou programa avaliado e com os objetivos da avaliao. Indicador 2 Abrangncia: a identificao da abrangncia contribui para revelar o alcance da poltica e/ou programa avaliado. O principal dado que compe esse indicador o nmero de pessoas beneficiadas; mas este, se apresentado isoladamente, no revela, necessariamente, o que se quer demonstrar. Assim, esse indicador deve sempre ser relacionado ao universo a que a poltica e/ou programa deveria se destinar. Por exemplo, se num universo de 10 milhes de crianas em idade de 0 a 4 anos, apenas 1 milho for beneficiada pelo programa de creche, embora esse seja um direito previsto em lei, pode-se afirmar que sua abrangncia restrita, pois atinge apenas 10% do universo a quem deveria se destinar. Indicador 3 Critrios de acesso e permanncia: os critrios de acesso e permanncia dos cidados em determinada poltica e/ou programa social so reveladores de sua intencionalidade e capacidade de incluso e/ou excluso do acesso. Quanto mais rigorosos e restritos forem os critrios de acesso e permanncia, mais focalizados e seletivos a poltica e/ou programa tendem a ser. Assim, importante associar os critrios de acesso s condicionalidades para permanncia. Os critrios para acesso podem ser relativos idade, rendimento (em geral os programas voltados para indivduos ou famlias de baixa renda), composio familiar (exemplo de programas voltados apenas para famlias mono parentais ou famlias com crianas), condio fsica (programas direcionados para pessoas com deficincia ou doenas especficas). As condicionalidades para permanncia podem ser extremamente variadas, indo desde a participao na execuo do programa, at a permanncia de filhos na escola (caso do programa bolsa famlia). Os critrios de acesso e permanncia, associados

12

abrangncia, so fatores fundamentais para determinar a universalidade das polticas e/ou programas sociais e definir o tipo de direito que garantem. Indicador 4 Formas e mecanismo de articulao com outras polticas sociais: considerando que cada poltica e/ou programa social se destina a situaes especficas (sade, educao, habitao, previdncia, assistncia, transporte, trabalho, etc.), fundamental perceber se existe articulao e complementaridade entre a poltica avaliada e as demais, o que possibilita realizar uma avaliao mais ampla sobre as possibilidades do conjunto das polticas sociais assegurar a satisfao das necessidades bsicas dos cidados. 2.2 Aspecto 2: Configurao do financiamento e gasto A anlise do financiamento e gasto no mbito das polticas sociais um fecundo caminho para compreender sua estrutura oramentria e seus impactos na natureza e alcance dos direitos, j que o tipo, montante e modo de financiamento so definidores da existncia, concepo, efetivao e extenso das polticas sociais (FAGNANI, 1998). Esse aspecto contempla a anlise e avaliao das fontes dos recursos, bem como o montante dos gastos na poltica e/ou programa avaliado, de modo a verificar se possui carter regressivo ou progressivo e quais so as implicaes na abrangncia e concepo dos direitos. Indicador 1 Fontes do financiamento: a partir da identificao das fontes de financiamento possvel compreender a origem dos recursos e identificar quem paga a conta na garantia de polticas sociais. As fontes de financiamento revelam se o recurso proveniente de impostos que sobrecarregam os trabalhadores (e nesse caso so regressivas) ou se oneram os empregadores e o capital (nesse caso podem ser progressivas e contribuir para redistribuir renda)6. No Brasil, a estrutura tributria e oramentria das polticas sociais tem uma tendncia a onerar os assalariados com baixo e mdio rendimento, o que contribui para manter e aprofundar a concentrao de
No texto Oramento da seguridade social e poltica econmica: perversa alquimia, de Ivanete Boschetti e Evilsio Salvador (2006), pode ser encontrada explicao sobre carter progressivo e regressivo das fontes de financiamento.
6

13

renda e aumentar as desigualdades sociais. Esse um dos elementos que faz com que as polticas sociais brasileiras no tenham fortes impactos na redistribuio e desconcentrao de renda. Alm da identificao dos impostos que originam os recursos, pode-se verificar sua procedncia (impostos municipais, estaduais ou nacional), se esto alocados em rubricas especficas nas leis oramentrias, se h vinculao entre receitas e despesas, o que pode garantir continuidade e manuteno da poltica e/ou programa social avaliado. Indicador 2 Direo dos gastos: corresponde anlise da aplicao dos recursos de uma poltica e/ou programa social, e pode contemplar duas dimenses fundamentais para se conhecer o destino dos recursos pblicos: 1) a distribuio dos recursos entre programas, projetos, benefcios e servios que integram uma poltica social, o que possibilita analisar o grau de prioridade recebido pelos programas no mbito da poltica social analisada; 2) distribuio federativa/geogrfica dos recursos entre Estados e municpios, o que permite identificar as regies que recebem prioridade e relacionar com as necessidades e ndices socioeconmicos locais. importante identificar os critrios utilizados para essa distribuio dos recursos. Indicador 3 Magnitude dos gastos: a anlise do volume de investimentos nas polticas e/ou programas sociais objetiva verificar se houve manuteno, crescimento, reduo ou realocao dos recursos. Para tanto, fundamental realizar uma anlise longitudinal que demonstre o comportamento dos gastos pelo menos durante trs anos, para efeito de comparao. Nesse aspecto, pode-se observar: 1) comparao entre os recursos aprovados e aqueles efetivamente executados, pois geralmente os recursos aprovados no so totalmente executados, o que implica reduo ou descontinuidade dos programas; os recursos aprovados e no executados, normalmente, voltam para o oramento dos governos e podem ser realocados para outras aes ou funes, como gerao do supervit primrio, por exemplo; 2) percentual de crescimento ou reduo de recursos ao longo dos anos, pois muitas vezes ocorre crescimento nominal, mas o percentual de crescimento inferior aos ndices inflacionrios, ou decresce ao longo dos anos, de modo que ao final de longo perodo, o valor do recurso aplicado na poltica e/ou programa social insuficiente para sua manuteno ou ampliao. A anlise da

14

magnitude dos gastos pode ser enriquecida e clareada com o estabelecimento de comparaes e relaes: por exemplo, o percentual dos gastos em relao ao oramento geral, em relao ao PIB, em relao ao gasto com juros, etc. 2.3 Aspecto 3 Gesto e controle social democrtico Este aspecto da anlise tem por objetivo demonstrar como est estruturada a organizao e gesto da poltica e/ou programa avaliado, tendo como parmetro os princpios contemporneos de gesto federada estabelecidos na Constituio Federal e como ocorre a participao e controle popular. Na Constituio Federal, foram estabelecidas diretrizes de descentralizao com autonomia das esferas governamentais e participao da sociedade no controle das aes governamentais, como base para estruturao das relaes entre os poderes pblicos das trs instncias e entre estes e a sociedade civil na implementao das polticas sociais. Nessa direo, a avaliao de organizao, gesto e controle social pode levar em considerao vrios fatores, como os apontados abaixo. Indicador 1: Relao entre as esferas governamentais: o principal interesse compreender os papeis assumidos em cada uma das esferas federal, estadual e municipal na perspectiva de identificar se h autonomia das instncias, se a definio de atribuies respeita e fortalece a descentralizao na formulao e execuo do poltica e/ou programa social analisado; objetiva verificar a quem cabe a definio de normas e diretrizes, a quem cabe a responsabilidade de financiamento e se ocorre complementao na aplicao dos recursos ou se h sobrecarga de alguma(s) instncia(s); se h superposio de aes e competncias; se existe estrutura institucional adequada (recursos materiais, financeiros, equipamentos e pessoal) e necessria implantao da poltica social. Indicador 2 Relao entre estado e organizaes no-governamentais: cada vez mais frequente a participao de organizaes no-governamentais (ONGs) na defesa de direitos e na execuo de polticas e/ou programas sociais. Nesse sentido, fundamental avaliar e compreender a relao que se estabelece entre os rgos pblicos e as

15

organizaes no-governamentais (ONGs) que atuam na implementao da poltica e/ou programa avaliado; algumas questes podem nortear a anlise: qual o papel e a responsabilidade do Estado e das organizaes no-governamentais na conduo da poltica e/ou programa? O Estado assume a primazia da responsabilidade ou ocorre transferncia de aes e responsabilidades para a sociedade? O Estado financia e repassa recursos para as ONGs? O Estado acompanha a aplicao dos recursos pelas ONGs? As ONGs atuam na perspectiva de defesa dos direitos ou executam programas com recursos pblicos? Neste caso, o fazem com respeito aos direitos de cidadania ou atuam na perspectiva de benemerncia e filantropia? Indicador 3 Participao e controle social democrtico: busca analisar os mecanismos de controle que a sociedade dispe para acompanhar e fazer valer o exerccio da cidadania; esse indicador implica discutir o papel e as atribuies dos movimentos sociais e dos Conselhos de gesto, institudos aps a Constituio de 1988. Um dado importante o grau de mobilizao e participao social em torno de determinada poltica e/ou programa social, o que pode ser percebido na identificao de existncia de Fruns especficos, na realizao e participao da populao em conferncias e conselhos, na existncia de aes sistemticas e planejadas para socializao de informaes e mobilizao. Outro dado importante compreender a criao, estrutura e funcionamento dos Conselhos, com observao dos seguintes elementos: estrutura fsica e equipe tcnica do Conselho, existncia e garantia de recursos para financiamento dos Conselhos, processo de escolha e nomeao dos conselheiros, composio do colegiado para verificar se existe paridade entre Estado e sociedade civil, carter e periodicidade das reunies do Conselho, formas de encaminhamento e acompanhamento das decises (deliberaes) do Conselho. Outro dado que pode ser analisado se refere atuao e autonomia do Conselho, a fim de verificar como estes realizam o acompanhamento e fiscalizao das aes governamentais, se participam no processo de planejamento da poltica correspondente, se analisam os relatrios anuais referentes ao rgo gestor; se discutem politicamente o contedo, abrangncia, alcance e funes da poltica social; se possuem autonomia na tomada de decises sobre as polticas sociais, frente ao poder executivo; se suas decises (deliberaes) so cumpridas pelo poder executivo.

16

Os aspectos e indicadores apontados acima so elementos que podem ser considerados na anlise e avaliao, na perspectiva de delinear o quadro institucional que d forma s polticas e/ou programas sociais. A compreenso do sentido e significado desses aspectos, contudo, profundamente determinada pelas referncias tericas que sustentam a anlise do avaliador. Assim, o mtodo (caminho) de anlise e avaliao um instrumento que deve ser inserido no arcabouo terico que lhe d sentido e direo.

17

Referncias AGUILAR, Maria Jos; ANDER-EGG, Ezequiel. Avaliao de Servios e Programas Sociais. 2. ed. Petrpolis: Vozes, 1995. ARRETCHE, Marta. Tendncias no estudo sobre avaliao. In: RICO, Elizabeth. Avaliao de Polticas: uma Questo em Debate. So Paulo: Cortez Editora; IEE/PUC/SP, 1998. p. 29-39. BEHRING, Elaine; BOSCHETTI, Ivanete. Poltica Social: Fundamentos e Histria. So Paulo: Cortez Editora, 2006. BOSCHETTI, Ivanete (Coord.) Avaliao dos Dez Anos de Implementao da Lei Orgnica de Assistncia Social: o Olhar dos Conselhos Estaduais, Municipais e do Distrito Federal. Braslia: CNAS, 2003. BOSCHETTI, Ivanete. Assistncia social no Brasil: um direito entre originalidade e conservadorismo. 2. ed. Braslia: GESST/SER/UnB, 2003. BOSCHETTI, Ivanete; SALVADOR, Evilsio. Oramento da Seguridade Social e Poltica Econmica: Perversa Alquimia. Revista Servio Social e Sociedade, v. 87, So Paulo, Cortez Editora, 2006. COHEN, Ernesto; FRANCO, Rolando. Avaliao de Projetos Sociais. Petrpolis: Vozes, 1994. COIMBRA, Marcos. Abordagens Tericas ao Estudo das Polticas Sociais. In: Poltica Social e Pobreza. Rio de Janeiro: Zahar Editor, 1987. FAGNANI, Eduardo. Avaliao do Ponto de Vista do Gasto e Financiamento das Polticas Sociais. In: RICO, Elizabeth. Avaliao de Polticas: uma Questo em Debate. So Paulo, Cortez Editora; IEE/PUC/SP, 1998. FARIA, Carlos Aurlio Pimenta de. A Poltica da Avaliao de Polticas Pblicas. Revista Brasileira de Cincias Sociais, So Paulo, v. 20, n. 59, out. 2005. Disponvel em: <www.scielo.org.br>. Acesso em: 1 jun. 2009. KOSIK, Karel. Dialtica do Concreto. 4. ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1986. LAUTIER, Bruno ; THRET, Bruno. Etat et protection sociale : une comparaison entre lEurope et lAmrique latine. Cahiers des Amriques latines, n. 15, Paris, 1993. MARX, K. Legislao fabril. Clusulas sanitrias e educacionais e sua generalizao na Inglaterra. In: O Capital. v. I, tomo II, So Paulo: Cultural, 1984. MENY, Yves; THOENING, Jean-Claude. Politiques Publiques. Paris: Presses Universitaires de France, 1989.

18

MISHRA, Ramesh. Marx e o Bem Estar, 1975. (original: Marx and Welfare State, in Sociological) Review, New Series, v. 23 (2), maio 1975. (Texto traduzido pela professora Potyara Pereira). MULLER, Pierre; SUREL, Yves. LAnalyse des Politiques Publiques. Paris: Editions Montchrestien, 1998. OFFE, C. Algumas contradies do Estado social moderno. In: Trabalho e sociedade: problemas estruturais e perspectivas para o futuro da sociedade do trabalho. Rio de Janeiro : Tempo Universitrio, 1991. SANTOS, Wanderley Guilherme dos. Cidadania e Justia. A Poltica Social na Ordem Brasileira. 2. ed. Rio de Janeiro: Campus, 1987. SILVA E SILVA, Maria Ozanira. Execuo e Avaliao de Polticas e Programas Sociais. In: CFESS/ABEPSS/CEAD/UnB. Capacitao Continuada em Servio Social e Poltica Social, Mdulo 4. Braslia, UnB, 2000. SWEEZY, Paul. O Mtodo de Marx. In: Teoria do Desenvolvimento Capitalista. So Paulo: Abril Cultural, 1983.

19