Libro Politica Exterior Mexico 2012-2018

La poltica exterior de Mxico 2012 - 2018
Diagnstico y propuestas
Jorge A. Schiavon Rafael Velzquez Flores Editores
La poltica exterior de Mxico 2012 - 2018: Diagnstico y propuestas
ASOCIACIN MEXICANA DE ESTUDIOS INTERNACIONALES, A.C. (AMEI)

Presidente Fundador DR. MODESTO SEARA VZQUEZ
MESA DIRECTIVA DE LA AMEI 2011-2013

Presidente C. DR. JORGE A. SCHIAVON Secretario General DR. RAFAEL VELZQUEZ FLORES Tesorera DRA. ADRIANA SLETZA ORTEGA RAMREZ Vicepresidenta MTRA. CONSUELO DVILA PREZ Vicepresidente MTRO. DMASO MORALES RAMREZ Vicepresidente DR. ARNULFO VALDIVIA MACHUCA Vicepresidente DR. ENRIQUE BALTAR RODRGUEZ Vicepresidenta MTRA. FRANCESCA RAMOS MORGAN
CONSEJO DE HONOR
EMB. ANTONIO GMEZ ROBLEDO + DR. CSAR SEPLVEDA + EMB. DANIEL DE LA PEDRAJA+ DR. EMILIO RABASA+ EMB. ALFONSO GARCA ROBLES + LIC. FERNANDO SOLANA MORALES EMB. BERNARDO SEPLVEDA AMOR MTRO. MARIO OJEDA EMB. ROSARIO GREEN DR. JORGE G. CASTAEDA DR. RICARDO MNDEZ-SILVA (1993-1995) DRA. PATRICIA GALEANA (1995-1997) DR. JOS EUSEBIO SALGADO (1997-1999) MTRO. EDUARDO ROLDN (1999-2003) DR. ALEJANDRO CHANONA BURGUETE (2003-2005) MTRO. ROBERTO PEA GUERRERO (2005-2007) DR. JOS ANTONIO MURGUA (2007-2009) MTRO. MANUEL MARTNEZ JUSTO (2009-2011)
La poltica exterior de Mxico 2012 - 2018: Diagnstico y propuestas
Jorge A. Schiavon Rafael Velzquez Flores Editores
MXICO, D.F., 2012
La Poltica Exterior de Mxico 2012 - 2018: Diagnstico y propuestas Primera edicin: 23 de abril de 2012 D.R. Asociacin Mexicana de Estudios Internacionales, A.C. (AMEI) Sacramento No. 347, Col. Del Valle C.P. 03100, Deleg. Benito Jurez, Mxico, D.F. informacion@amei.mx www.amei.mx ISBN: 978-607-00-5630-7 Prohibida su reproduccin parcial o total por cualquier medio, sin autorizacin escrita del titular de los derechos. La persona que infrinja esta disposicin ser sancionada legalmente. Impreso y hecho en Mxico / Printed in Mexico
ndice
Introduccin . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9 Jorge A. Schiavon y Rafael Velzquez Flores PRIMERA PARTE MXICO Y LAS REGIONES GEOGRFICAS Propuesta de poltica exterior para Amrica del Norte, 2012-2018 . . . . .15 Arturo Santa Cruz La poltica exterior de Mxico hacia Amrica Latina 2012-2018 . . . . . . 21 Guadalupe Gonzlez Gonzlez y Rafael Velzquez Flores Relaciones Mxico-Unin Europea: Tendencias actuales y perspectivas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31 Lorena Ruano Hacia una agenda para el Pacfico asitico, 2012-2018 . . . . . . . . . . . 37 Carlos Uscanga Una mirada a las relaciones de Mxico en Asia central y meridional . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43 Enrique Baltar Rodrguez La poltica exterior de Mxico hacia Medio Oriente (2012-2018): Diagnstico y propuestas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49 Marta Tawil Propuesta de poltica exterior de Mxico para frica, 2012-2018 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57 Hilda Varela
SEGUNDA PARTE REAS TEMTICAS La seguridad nacional en Mxico: Diagnstico y propuestas . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65 Jorge Chabat La migracin Mxico-Estados Unidos: Propuestas de poltica pblica 2012-2018 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71 Jorge Durand Los derechos humanos en la poltica exterior: Una agenda de Estado. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75 Natalia Saltalamacchia Ziccardi La cooperacin internacional y su vinculacin con la poltica exterior de Mxico: Diagnstico y propuestas prcticas para el periodo 2012-2018 . . . . . . .79 Juan Pablo Prado Lallande La poltica de comercio exterior de Mxico: 2012-2018 . . . . . . . . . . 89 Luz Mara de la Mora La poltica multilateral de Mxico: Diagnstico y propuestas . . . . . . . 95 Olga Pellicer Las relaciones internacionales de los gobiernos locales en Mxico hacia 2012 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101 Jorge A. Schiavon Conclusiones . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107 Jorge A. Schiavon y Rafael Velzquez Flores Acerca de los autores. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121
INTRODUCCIN
Jorge A. Schiavon y Rafael Velzquez Flores
l final de una administracin presidencial y el inicio de una nueva representan una buena oportunidad para reflexionar en torno a las prioridades y estrategias que deben seguirse en las diferentes reas de poltica pblica en Mxico, incluida la poltica exterior. Es el momento para evaluar los avances conseguidos, as como las reas de oportunidad, con la finalidad de consolidar los primeros, atender las segundas y definir las estrategias de poltica para la nueva administracin. Este volumen busca ofrecer a los tomadores de decisin en materia de poltica exterior una perspectiva, desde el mbito acadmico, sobre la situacin actual de las relaciones de Mxico con el mundo desde dos ngulos: primero, desde el punto de vista regional y, segundo, abordando algunos de los temas ms relevantes de la agenda internacional contempornea. Los captulos fueron escritos por algunos de los investigadores ms reconocidos en la disciplina de las relaciones internacionales y reas afines, expertos cada uno de ellos en su regin o tema. Estos captulos estn estructurados de manera similar. Cada uno esboza, en primer lugar, un diagnstico general de la situacin actual para, en seguida, con base en el anlisis del mismo, proponer acciones y estrategias de poltica externa para consolidar los xitos, resolver los problemas, plantear nuevas opciones e innovar, todo ello con el objetivo de que la poltica exterior de Mxico sea un instrumento para promover el inters nacional y el desarrollo del pas. En un mundo cada vez ms globalizado e interdependiente, los sucesos internacionales adquieren cada vez un mayor impacto a nivel nacional. Siendo as, los autores de este volumen coinciden en identificar a la poltica exterior
JORGE A. SCHIAVON RAFAEL VELZQUEZ FLORES
como un instrumento fundamental para promover el desarrollo econmico, poltico y social de Mxico, siendo un componente central del proyecto de nacin. Por ello, la poltica externa debe tener una visin estratgica de largo aliento y, en la medida de lo posible, formularse tomando en cuenta los intereses, preferencias y percepciones de la mayora de los mexicanos. Durante el gobierno del presidente Felipe Caldern, la poltica exterior de Mxico no fue una prioridad de poltica pblica. Los temas de la agenda de mayor importancia fueron el combate al narcotrfico y el crimen organizado. En muchas ocasiones, la poltica exterior sirvi para atender estas otras prioridades nacionales, como en el caso de la Iniciativa Mrida y de la cooperacin bilateral, regional y multilateral en materia de seguridad, donde la administracin del presidente Caldern puso especial atencin. Asimismo, para resolver las controversias y crisis diplomticas heredadas de la administracin del presidente Vicente Fox, se plante una poltica exterior de perfil relativamente bajo. Lo que el gobierno buscaba y en buena medida se alcanz es que la poltica externa no fuera un espacio de enfrentamiento o controversia con la oposicin, as como la normalizacin de las relaciones con los pases de Amrica Latina. Siendo as, la poltica exterior del presidente Caldern fue principalmente para consumo interno o para apoyar otras prioridades de poltica interna. Por ello, es fundamental que la prxima administracin retome a la poltica exterior como un instrumento central para la promocin del desarrollo econmico y social. Durante la campaa presidencial de 2006, la poltica exterior fue un tema secundario. Los tres principales candidatos (Felipe Caldern, Andrs Manuel Lpez Obrador y Roberto Madrazo), centraron sus discursos en los temas de poltica interna y dedicaron poco espacio a presentar sus propuestas de poltica exterior. Un avance significativo fue que en el segundo debate se incluy el tema de las relaciones internacionales de Mxico; era la primera vez que esto se realizaba en la corta historia de los debates presidenciales. Esta falta de atencin es delicada, dado que cada da los asuntos internacionales alcanzan mayores repercusiones sobre los asuntos internos de los pases. No hay duda de que una decisin de poltica externa afecta directa o indirectamente a la poltica interna. Asimismo, una decisin de poltica nacional tiene efectos en el contexto internacional. Es decir, la lnea entre lo interno y lo externo se diluye cada da ms. Por ello, es fundamental entender a la poltica exterior como un instrumento fundamental de las polticas pblicas nacionales.
10
LA POLTICA EXTERIOR DE MXICO 2012 - 2018: DIAGNSTICO Y PROPUESTAS
Bajo estas consideraciones, el objetivo de este libro es realizar un diagnstico de la poltica exterior de Mxico por reas geogrficas y temticas, as como presentar una serie de propuestas para el periodo 2012-2018 en materia de poltica exterior. Para ello, la Asociacin Mexicana de Estudios Internacionales invit a destacados especialistas y estudiosos de la poltica exterior de Mxico para exponer sus puntos de vista sobre cul debe ser el curso de la accin exterior del pas. Todos los autores son expertos reconocidos en su tema y representan una amplia gama de instituciones acadmicas, tanto pblicas como privadas, de la ciudad de Mxico y de los estados, de investigacin y docencia; asimismo, reflejan la diversidad existente entre los internacionalistas mexicanos, tanto en trminos de edad, gnero, formacin y preferencias tericas e ideolgicas. Lo anterior da lugar a un libro muy balanceado y representativo de lo que piensa la academia mexicana en materia de relaciones internacionales y poltica exterior. El libro est dividido en dos grandes apartados. El primero plantea un diagnstico de las relaciones internacionales de Mxico por reas geogrficas y propone acciones concretas de poltica exterior para el sexenio 2012-2018. Las regiones consideradas son las siguientes: Amrica del Norte, a cargo del destacado investigador de la Universidad de Guadalajara (UdeG), Arturo Santa Cruz; Amrica Latina, cuyos autores son Guadalupe Gonzlez Gonzlez y Rafael Velzquez Flores, del Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE); Europa, escrito por Lorena Ruano de la misma institucin; AsiaPacfico, cuya elaboracin estuvo a cargo del profesor Carlos Uscanga, de la Universidad Nacional Autnoma de Mxico (UNAM); Asia Central, realizado por Enrique Baltar, de la Universidad de Quintana Roo (UQROO), y finalmente Medio Oriente y frica, de las autoras de Marta Tawil e Hilda Varela, respectivamente, ambas de El Colegio de Mxico (COLMEX). La segunda parte est dedicada a las principales reas temticas de la poltica exterior de Mxico. El apartado abre con la colaboracin de Jorge Chabat, del CIDE, sobre la seguridad nacional. Sigue la contribucin de Jorge Durand, de la UdeG y del CIDE, con el tema migratorio. El captulo sobre derechos humanos es presentado por Natalia Saltalamacchia del Instituto Tecnolgico Autnomo de Mxico (ITAM). Otro tema relevante es la cooperacin internacional, cuyo captulo fue escrito por Juan Pablo Prado, de la Benemrita Universidad Autnoma de Puebla (BUAP). Le sigue el captulo sobre comercio
11
exterior, de Luz Mara de la Mora, del CIDE. Otro tpico fundamental es el multilateralismo, presentado por la profesora y diplomtica Olga Pellicer, del ITAM. Por su parte, Jorge A. Schiavon, del CIDE, escribe un captulo sobre el papel de los gobiernos subnacionales en las relaciones internacionales de Mxico. Por ltimo, el libro presenta las principales conclusiones, las cuales resumen las propuestas de poltica exterior para el sexenio 2012-2018.
12
PRIMERA PARTE MXICO Y LAS REGIONES GEOGRFICAS
PROPUESTA DE POLTICA EXTERIOR PARA AMRICA DEL NORTE, 2012-2018
Arturo Santa Cruz
Diagnstico xico es parte de Norteamrica. Esto no implica por supuesto el falso dilema de elegir entre Amrica Latina y Amrica del Norte. Mxico pertenece a ambas regiones. Pero, para bien o para mal, la segunda es no slo el motor de la economa mexicana, sino tambin el principal destino y no slo turstico de los mexicanos. El 83 por ciento de las exportaciones y 51 por ciento de las importaciones van a y vienen de la regin. De manera similar, ms de 11 millones de turistas (88 por ciento del turismo que recibe Mxico) provienen de los dos socios regionales, mismos que visitan ms de seis millones de mexicanos anualmente, y en los que viven ms de 11 millones de compatriotas. La intensidad de la relacin econmica y social con los otros dos pases de la regin no tiene pues parangn. Sin embargo, la concepcin de Mxico como un pas norteamericano tiene apenas dos dcadas (a pesar de que el primer nombre oficial del pas fue el de Amrica Septentrional). Naci a inicios de los aos noventa luego del proceso de integracin silenciosa de la dcada anterior con la propuesta mexicana de negociar un tratado de libre comercio con Estados Unidos, a la que despus se sum Canad. Es desde entonces que se empieza a hablar de una Amrica del Norte conformada por tres pases. Como resultado de la nueva asociacin, el comercio y la inversin crecieron sostenidamente durante los primeros aos de su entrada en vigor. As, las exportaciones mexicanas hacia Canad crecieron en un 127 por ciento entre 1993 y el ao 2000, mientras que las importaciones de ese pas lo hicieron a una tasa de 241 por ciento en ese mismo periodo. Para el ao 2002,
15
ARTURO SANTA CRUZ
Mxico era ya el cuarto socio comercial canadiense y el principal en Amrica Latina. En lo que respecta al vecino del norte, las exportaciones mexicanas hacia ese pas crecieron en un 241 por ciento entre 1993 y el ao 2000, mientras que las importaciones lo hicieron a una tasa del 181 por ciento en ese mismo periodo. En el ao 2000, Mxico ocupaba ya el segundo lugar como socio comercial estadounidense. De manera similar, el flujo promedio anual de inversin canadiense fue de 418 millones de dlares de 1993 al ao 2000 y el estadounidense de 6 mil 594 millones de dlares, representando entre los dos pases el 75 por ciento del total anual promedio para el mismo periodo. Adems, los lazos polticos y sociales se fortalecieron marcadamente desde la entrada en vigor del TLCAN, como se ha podido ver en los acercamientos diplomticos, culturales y sociales entre los tres pases. Sin embargo, esta joven Amrica del Norte est ya en problemas. Otros procesos paralelos en el mbito internacional, tales como la globalizacin y la regionalizacin, pero especialmente el ascenso de China en la economa internacional, han contribuido a que Norteamrica pierda peso relativo en la economa poltica mundial. As, el comercio intra-regional ha venido decreciendo desde el ao 2000, pasando de 46 a 41 por ciento del total de comercio en 2006. La tasa de crecimiento del comercio tanto con Canad como con Estados Unidos disminuy considerablemente en el primer lustro de este siglo respecto a la dcada anterior (en aproximadamente 25 por ciento para las exportaciones y 75 por ciento para las importaciones hacia y de Canad; mientras que con el vecino del norte la tasa de decrecimiento para los mismos periodos en lo que respecta a las exportaciones fue superior al 50 por ciento, aunque la tasa de cambio del crecimiento de las importaciones provenientes de ese pas fue positiva, de alrededor del 60 por ciento). El gobierno del presidente Ernesto Zedillo no llev a cabo iniciativas de alta envergadura en trminos de institucionalizacin de la relacin bilateral o trilateral a excepcin del Grupo de Contacto de Alto Nivel, limitndose a dar seguimiento a la nueva relacin econmica y poltica con los otros dos pases de la regin. Fue pues el gobierno de Vicente Fox el que propuso a los dos socios comerciales una ambiciosa agenda de consolidacin regional el llamado TLCAN o Nafta-Plus. Por diversas razones (incluyendo el marcado desinters por parte de Ottawa y la concentracin de Washington en su seguridad luego de los atentados terroristas de septiembre de 2001) la propuesta no prosper. De manera por dems tmida y careciendo de una gran idea, el proyecto integracionista cristaliz en marzo de 2005 en la Alianza para la Seguridad y la Prosperidad en Amrica del Norte (ASPAN) un caso claro de avance a partir de
16
lo que entonces era polticamente viable, no de lo deseable, como diplomticos de los tres pases reconoceran a la postre. El objetivo del nuevo mecanismo era doble: por una parte, plantear una agenda de seguridad para enfrentar de manera coordinada problemas comunes a los tres pases. Por la otra, una agenda de prosperidad para promover el crecimiento y las oportunidades econmicas. Aunque exitoso en el contexto de sus limitadas ambiciones, el mecanismo dej de funcionar en 2009. Sin duda, el legado ms importante del ASPAN es el mecanismo de Cumbres de Lderes de Amrica del Norte. La importancia de este componente es que eleva el nivel de la agenda norteamericana en las tres capitales de la regin al reunir a los tres mandatarios una vez al ao, siendo as la nica instancia que puede hacer pensar en la conduccin poltica trilateral de la problemtica de la regin. Sin embargo, la permanencia del mecanismo no est del todo asegurada. Los tres jefes de gobierno de la regin se han reunido en slo cinco ocasiones: 2006 en Cancn, 2007 en Montebello, 2008 en Nueva Orleans, 2009 en Guadalajara; en 2010 no hubo cumbre y la de 2011 se termin llevando a cabo al ao siguiente en Washington, pues el presidente Caldern tuvo que cancelar su asistencia a la cita original en Hawai debido al deceso de su secretario de gobernacin, Francisco Blake Mora. Lo anterior refleja de alguna manera el frgil estado del proceso de regionalizacin en Amrica del Norte. Por una parte, como ya se sugiri, Washington se concentr en la agenda de seguridad con sus vecinos, a expensas de la mirada de temas que ataen a la regin. Por otra parte, los dos socios menores, Canad y Mxico, volvieron no slo a privilegiar su relacin con el vecino compartido, sino prcticamente a abandonar el proyecto de integracin regional. Por el lado canadiense, el temor a lo que varios de sus altos funcionarios llamaban la mexicanizacin de la agenda con Washington, es decir, que los temas que a su pas ms preocupan se vieran desplazados y/o contaminados por los que conciernen a la relacin bilateral de sus vecinos del sur, y en consecuencia que Ottawa perdiera su relacin especial con Washington, llevaron a ese pas a mantener cierta distancia respecto al enfoque trilateral de la agenda regional. Por el lado mexicano, durante el gobierno de Felipe Caldern la naciente agenda trilateral fue sustituida no slo por la relacin con el vecino del norte; todava ms, dentro de sta se privilegi el tema de la seguridad a expensas de los muchos otros expedientes de la agenda bilateral. La Iniciativa Mrida independientemente de sus logros en muchos sentidos es paradigmtica en este sentido.
17
ARTURO SANTA CRUZ
Hay que reconocer, sin embargo, que tal vez hubo motivos para hacer a un lado el ambicioso proyecto trilateral. Ciertamente existen temas, por ejemplo el de la migracin o el de las cuestiones de seguridad relacionadas con el narcotrfico, que es mejor tratar fundamentalmente de manera bilateral entre Tlatelolco y Washington, as como existen otros, tales como el paso por el rtico o cuestiones relacionadas con la interoperabilidad de fuerzas militares, que conciernen fundamentalmente a Ottawa y Washington. Canad y Mxico, por su parte, pueden estar ms interesados que Washington en promover esquemas multilaterales de accin poltica en reas tales como la gobernanza internacional o el cambio climtico. As pues, al pensar en la poltica que Mxico debe seguir hacia la regin en los prximos aos se debe ubicar al trilateralismo en su justa dimensin. Propuestas Lo que Mxico necesita es consolidar las dos relaciones bilaterales con sus vecinos del Norte al mismo tiempo que, con base en una poltica ambiciosa pero realista, se pone en prctica una poltica hacia la regin en su conjunto que contribuya a su consolidacin institucional. As en relacin con la agenda Mxico-Canad, lo conveniente para la prxima administracin ser, en primer trmino, fortalecer la relacin poltica, a fin de relanzar tanto la agenda bilateral como potenciales iniciativas conjuntas en el mbito multilateral. As, por ejemplo, la remocin del requerimiento de visa para turistas mexicanos que visitan aquel pas debe ser una prioridad por lo simblico de la medida. Ms sustancialmente, es importante que la inversin canadiense crezca y se diversifique (actualmente se encuentra fuertemente concentrada en los sectores bancario y minero) y que el comercio bilateral recobre su dinamismo. Buena parte de las medidas especficas a concretar en este sentido estn contenidas en el Plan de Accin Conjunto Mxico-Canad, 2010-2012, el cual, de manera desafortunada, prcticamente no se ha llevado a cabo. En lo referente a la relacin con Estados Unidos, lo ms importante es construir mecanismos eficaces para tratar la tan rica agenda bilateral, as como relanzar los ya existentes y que han demostrado su utilidad en el pasado, como por ejemplo la Comisin Binacional. Los mecanismos a utilizar deben responder claramente a objetivos precisos, identificados de manera bilateral al ms alto nivel. No se trata de crear una multitud de instancias, sino tan slo unas pocas que puedan concentrar la atencin de los principales tomadores de decisiones y que funcionen adecuadamente. Temas como facilitacin comer18
cial, infraestructura fronteriza, medio ambiente, migracin, seguridad deben figurar en los primeros lugares de la agenda bilateral del prximo gobierno. Slo trabajando conjunta, cotidiana y productivamente se podr no slo vencer el desinters que el vecino del norte muestra en temas de cardinal importancia para Mxico, sino tambin construir una relacin polticamente ms equilibrada y respetuosa, una que evite la repeticin de incidentes lamentables recientes en la relacin bilateral, como el Operativo Rpido y Furioso en 2009-10. Finalmente, en lo concerniente a Norteamrica como regin, ciertamente existen intereses comunes que deben ser abordados de manera trilateral. Un ejemplo fehaciente de cooperacin tripartita exitosa se desarroll en el contexto de la pandemia ocasionada por el virus AH1N1 en 2009. Con base en mecanismos en la materia acordados en ASPAN, los tres pases cooperaron ejemplarmente para atacar el problema, y ni Canad ni Estados Unidos cerraron sus fronteras a los mexicanos durante dicha crisis. Pero incluso en reas como seguridad o medio ambiente puede practicarse una diplomacia trilateral acotada, consciente de los lmites del tratamiento regional a dichas temticas. Es pues fundamental dar continuidad anual a las Cumbres de Lderes de Amrica del Norte. El prximo gobierno debe evitar el miedo a la toma de posicin pblica respecto a la pertenencia de Mxico a Amrica del Norte. El pas es parte de ella, asummoslo y actuemos en consecuencia.
19
LA POLTICA EXTERIOR DE MXICO HACIA AMRICA LATINA 2012-2018 Guadalupe Gonzlez Gonzlez y Rafael Velzquez Flores
El lugar de Amrica Latina en la poltica exterior de Mxico ara Mxico, la relacin con Amrica Latina ha sido significativa por diversas razones. En primer lugar, el vnculo con la regin ha tenido un peso simblico muy importante para efectos de su poltica exterior. La mirada hacia Amrica Latina ha servido para equilibrar y contrarrestar el gran peso que tiene la relacin con el vecino del norte generando espacios de autonoma y diversificacin tanto a nivel regional como multilateral. Otra faceta de la importancia simblica del vnculo con Amrica Latina est relacionada con las posibilidades que la existencia de una fuerte matriz cultural compartida le ofrece a Mxico para proyectar su poder suave mediante la difusin de la lengua, las artes, la literatura y las industrias culturales. Por ltimo, Amrica Latina tambin tiene un valor simblico dual en la vida poltica interna del pas, como punto de referencia externo para las diversas fuerzas polticas al interior del sistema poltico y fuente de legitimidad interna. En general, la cercana con Amrica Latina es una posicin que concita ms consensos que conflictos debido a la fuerte identificacin cultural con la regin, la ausencia de asimetras que generen sensacin de amenaza entre los diversos sectores sociales y la percepcin de que Mxico comparte con los pases latinoamericanos problemas similares y desafos comunes. En segundo lugar, la relacin de Mxico con Amrica Latina ha sido significativa por razones materiales. Por ejemplo, la regin es un destino importante de inversiones mexicanas y una amplia posibilidad para diversificar las exportaciones de los productos nacionales. En los ltimos aos, varias empresas mexicanas han aumentado su inters en colocar sus capitales en la
21
GUADALUPE GONZLEZ GONZLEZ RAFAEL VELZQUEZ FLORES
regin debido a la estabilidad y crecimiento econmico que representan algunos pases de la zona. Por otro lado, aunque el porcentaje del comercio total de Mxico hacia Amrica Latina es reducido (6.3% de las exportaciones y 4.5% de las importaciones totales en 2010), el volumen de esa actividad ha crecido recientemente debido a los tratados de libre comercio y los acuerdos de complementacin econmica firmados con 16 pases de la regin. Finalmente, la poltica exterior mexicana hacia esa zona ha tenido un peso geopoltico, principalmente por razones de migracin y seguridad. En efecto, Mxico representa una zona de paso de miles de migrantes latinoamericanos que buscan llegar a Estados Unidos. Por ello, el gobierno mexicano ha puesto especial atencin en este fenmeno. Por otro lado, las autoridades mexicanas se interesan por la seguridad fronteriza, especialmente con sus vecinos Guatemala y Belice. La violencia desatada por el crimen organizado en la frontera sur, el trfico de drogas y de armas, los secuestros de migrantes y otras amenazas son temas de alta preocupacin para el gobierno mexicano. Existen diversos factores que han determinado la poltica exterior de Mxico hacia Amrica Latina. El primero es el funcionamiento del sistema poltico. Es decir, los equilibrios internos y los intereses de los actores polticos han sido factores que, en gran medida, condicionan las acciones y posiciones de Mxico hacia la regin. La poltica hacia Amrica Latina ha dependido de la naturaleza de la coalicin en el poder, de la presin que ejerzan los partidos polticos, de la relacin entre el Ejecutivo y el Congreso y de los grupos de inters predominantes. El segundo factor es el modelo de desarrollo econmico. La poltica exterior de Mxico hacia Amrica Latina ha dependido de las estrategias econmicas que establece el gobierno para la promocin del desarrollo. El tercer factor tiene relacin con el ambiente internacional. En efecto, el funcionamiento del sistema internacional ha ejercido presiones sobre Mxico para el diseo de su poltica exterior en dos vertientes. La primera tiene relacin con el equilibrio de poder. La segunda est ligada a la naturaleza de los actores, as como sus intereses y objetivos. Para el caso de la poltica exterior de Mxico hacia Amrica Latina, un elemento de gran peso ha sido Estados Unidos. En efecto, Mxico constantemente mira de reojo a su vecino del norte al momento de disear su poltica latinoamericana. Cuando Washington ejerce mucha presin sobre Mxico y tiene altos intereses en Amrica Latina, entonces se reduce el margen de maniobra de la poltica exterior mexicana en la regin. Pero cuando Estados Unidos reduce esa presin y desatiende a la zona, entonces la presencia e influencia de Mxico puede aumentar.
22
Cuando uno de estos factores ya mencionados se modifica significativamente, entonces es posible que la relacin de Mxico con la regin sufra cambios importantes. Una muestra de ello fue el triunfo electoral del PAN en el ao 2000. La llegada de un partido diferente al PRI cambi la correlacin de fuerzas al interior del sistema poltico. Obviamente este hecho trajo modificaciones a la poltica exterior de Mxico hacia Amrica Latina al elevar la importancia del tema de los derechos humanos y la promocin de la democracia en la agenda. Igualmente, cuando el gobierno adopt el modelo sustitutivo de importaciones, la relacin con Amrica Latina era cordial debido a la ausencia de controversias comerciales. Sin embargo, cuando Mxico cambia al modelo neoliberal en los aos ochenta y firma el TLCAN en 1992, entonces se da un distanciamiento relativo puesto que las prioridades mexicanas cambiaron hacia Amrica del Norte. Asimismo, si el ambiente internacional sufre modificaciones significativas, en consecuencia la poltica exterior de Mxico puede realizar ajustes importantes. Bajo el sistema bipolar de la Guerra Fra (1945-1989), Mxico adopt una poltica que buscaba no involucrarse en el conflicto Este-Oeste. Esta posicin obviamente impact en la relacin con Amrica Latina puesto que se buscaba un acercamiento con la regin para poder mantener la poltica anticomunista de Estados Unidos. Al desaparecer el sistema bipolar, Mxico tiene que adaptar su poltica exterior a la nueva realidad y entonces Amrica Latina empieza a perder importancia para Mxico puesto que las prioridades se ubicaron hacia Amrica del Norte. Diagnstico: Amrica Latina como oportunidad Las relaciones de Mxico con Amrica Latina pasan por un momento de normalidad positiva despus de los altibajos del primer lustro del siglo XXI que llevaron a tensiones diplomticas con varios pases, pero se encuentran por debajo de su potencial. En esos aos, los cuestionamientos al Consenso de Washington, el vuelco a la izquierda en la regin, el despegue de los liderazgos brasileo y venezolano, la fragmentacin del regionalismo latinoamericano en diversos esquemas subregionales, la orientacin unilateralista de Estados Unidos despus de los atentados del 11 de septiembre y la polarizacin poltica en Mxico impidieron la articulacin de una agenda comn amplia con la regin que le permitiera a Mxico desempear un papel destacado y proactivo. Las condiciones para un relanzamiento de la presencia de Mxico en Amrica Latina han mejorado a lo largo de los ltimos seis aos. Las relaciones
23
entre Estados Unidos y Amrica Latina han tomado un vuelco ms positivo con la llegada de la administracin Obama, el conflicto entre Colombia y sus vecinos se ha distendido, se ha avanzado en la reincorporacin de Cuba a los foros multilaterales de la regin, la incidencia de golpes de Estado ha disminuido, se han mantenido tasas de crecimiento positivas, se ha logrado sortear la crisis financiera internacional y, aunque las democracias latinoamericanas padecen de serios dficits, se han sostenido permitiendo el recambio poltico por la va electoral e institucional. Por ltimo, la reciente creacin de la Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeos es un claro indicio del inters de muchos pases por revivir el espacio propiamente latinoamericano, para superar la fragmentacin y superposicin de mecanismos subregionales tan diversos como MERCOSUR, UNASUR, CAN, ALBA, SICA, Proyecto Mesoamrica, CARICOM, entre otros. A pesar de estos vientos favorables y de la mejora general de las relaciones de Mxico con los pases de Amrica Latina, Mxico se queda corto para alcanzar sus objetivos en la regin. Por un lado, est pendiente la construccin de una necesaria relacin estratgica con Brasil ante la dificultad para avanzar las negociaciones para un eventual tratado comercial entre ambos y sostener posiciones comunes en foros multilaterales. Por otro lado, la situacin de inseguridad y violencia criminal en Mxico genera preocupacin en Amrica Latina, debilita la imagen de Mxico y limita la capacidad para sostener una presencia ms consistente en la regin. Los estudios de opinin como Las Amricas y el Mundo y Latinobarmetro revelan que Mxico se encuentra a media tabla en las valoraciones de pases latinoamericanos por debajo de Brasil, Chile y Argentina, y que no es percibido como un pas lder en la regin ni como modelo a seguir. Lo que apuntan estas investigaciones es que Mxico se percibe distante y que las numerosas iniciativas mexicanas hacia la regin carecen de la visibilidad y articulacin necesarias para darle al pas un perfil propio y definido en el mbito latinoamericano. La prxima dcada se perfila como un tiempo de definiciones estratgicas de largo aliento para las relaciones de Mxico con Amrica Latina. La coyuntura internacional actual de reordenamiento del sistema internacional hacia una mayor multipolaridad representa una oportunidad para que Mxico asuma un papel de liderazgo regional que le permita apuntalar su economa y fortalecer su presencia en otras regiones del mundo y en los foros multilaterales. Amrica Latina se ha convertido en la segunda regin econmicamente ms dinmica del mundo, despus de Asia con un mercado de 450 millones de consumidores potenciales. En los ltimos cinco aos, las exportaciones de Mxico a Amrica Latina y el Caribe crecieron ms rpidamente (en promedio
24
21%) que a otras regiones (Asia 19%, Europa 14% y Amrica del Norte 7%). Sin embargo, Mxico slo dirige cuando ms 7% de sus exportaciones a Amrica Latina y el Caribe, y an enfrenta el reto de ampliar y afianzar su acceso a los mercados ms grandes y dinmicos de la regin pero que estn menos abiertos, como Brasil y Argentina. El despegue econmico y social de la regin anuncia que se multiplicarn las oportunidades para una mayor y mejor proyeccin de Mxico en Amrica Latina. Al mismo tiempo, la persistencia de rezagos en materia de productividad, fortaleza estatal, calidad democrtica, desigualdad social, seguridad pblica, vulnerabilidad ambiental y fronteriza, aumentar la urgencia de que Mxico asuma un papel proactivo en la regin y acte con mayor determinacin y consistencia en la bsqueda de soluciones a los problemas comunes. Asimismo, los pases medianos de Amrica Latina tienen inters en una mayor presencia de Mxico en la regin, como un mecanismo para equilibrar sus relaciones con Brasil como potencia regional emergente y tambin para mejorar su capacidad competitiva frente al dinamismo de los pases asiticos. La vertiente asitica de la relacin de Mxico con Amrica Latina adquiere en este momento una importancia singular y debe ser uno de los ejes centrales para una nueva estrategia hacia la regin. Hoy, Amrica Latina ha ganado importancia para Mxico como mercado y espacio de inversin, pero tambin ha adquirido mayor relevancia por los riesgos que derivan de la creciente diferenciacin entre el norte y el sur de la regin y el eventual resurgimiento de vientos proteccionistas en un contexto de incertidumbre econmica a nivel internacional. Asimismo, algunos de los problemas ms apremiantes que enfrenta el pas hoy en da, en particular la escalada de violencia criminal y el trfico de drogas, requieren de acciones inmediatas para profundizar la cooperacin con los pases de Amrica Latina, en especial, con los de Centroamrica y la regin andina. La inseguridad en Mxico ha dejado de ser un asunto de carcter exclusivamente interno para convertirse en el taln de Aquiles de la imagen internacional del pas y en un foco potencial de tensin en las relaciones con los pases de la regin. En las actuales condiciones internacionales y nacionales, la tradicional brecha entre la importancia simblica y material de Amrica Latina para Mxico tiende a cerrarse a medida que esta regin del mundo gana autonoma internacional y avanza poco a poco, de manera desigual y con vaivenes, en la ruta de la democratizacin, el crecimiento econmico y el desarrollo social. El mundo se encamina rpidamente hacia una mayor multipolaridad como resultado del desplazamiento de los viejos polos de crecimiento econmico en los pases industrializados occidentales por parte de las economas emergentes
25
del mundo en vas de desarrollo en Asia, Amrica Latina y frica. Los problemas econmicos que afectan a Estados Unidos y Europa apuntan hacia la necesidad de aprovechar las actuales condiciones de estabilidad poltica y crecimiento econmico en los pases latinoamericanos y conllevan la profundizacin de la tendencia hacia una mayor diversificacin de las relaciones exteriores de la regin. Por otra parte, la reconfiguracin del poder mundial ha trado consigo un incremento del peso relativo de los pases emergentes del mundo en desarrollo en los foros multilaterales. Para Mxico, la ampliacin de los espacios multilaterales plantea la necesidad de fortalecer en forma inmediata sus capacidades de dilogo, concertacin y coordinacin con los pases de Amrica Latina y el Caribe. Por tanto, se requiere una forma distinta de entender y mirar a la regin que tenga como punto de partida el reconocimiento de tres realidades. La primera es que Amrica Latina es hoy una regin diversa en la que no existe un nico modelo compartido de desarrollo econmico, sino una pluralidad de estrategias de insercin internacional y modelos poltico-ideolgicos que abarcan un amplio espectro de combinaciones distintas entre mercado y Estado. El segundo elemento a considerar es que, a pesar de la diversidad creciente, la integracin regional contina siendo un objetivo estratgico compartido por todos los pases latinoamericanos, lo que ha llevado a una proliferacin de esquemas subregionales de integracin econmica y mecanismos concertacin poltica de todo tipo y alcance a lo largo y ancho de la regin. Si bien el enfoque de regionalismo abierto en torno a la promocin del libre comercio ha perdido impulso, est surgiendo un nuevo tipo de regionalismo pragmtico y acotado que privilegia los aspectos de interconexin fsica, cooperacin tcnica y concertacin poltica. As, el men de opciones de cooperacin regional es hoy ms amplio y plural que nunca. La tercera realidad es la disminucin del inters y de la influencia de Estados Unidos en la regin tanto en el mbito econmico como de seguridad, en contraste con el aumento de la vertiente asitica de la dinmica intrarregional. Para Mxico, la ventana de oportunidad se sustenta en los avances recientes de la regin en materia econmica, poltica, institucional y social, y en la creciente pluralidad de mecanismos de integracin y concertacin poltica. Los pases de Amrica Latina y el Caribe han venido creciendo de manera sostenida y con estabilidad macroeconmica en los ltimos diez aos (con una tasa promedio de crecimiento anual de 5% entre 2003 y 2008 que se recuper en 2010 y 2011 despus de la contraccin de 2009 por la crisis financiera internacional). Por primera vez desde la dcada perdida de los ochenta, el ingreso por habitante ha tenido un crecimiento promedio anual de 4% y se ha
26
registrado una notable disminucin de la pobreza hasta alcanzar el nivel ms bajo de la historia, aunque la regin sigue siendo una de las ms desiguales del mundo. Esto ha permitido una mejora gradual de las condiciones sociales en la mayora de los pases de la regin, as como la emergencia de mercados internos cada vez ms dinmicos por el crecimiento de las clases medias. En suma, para Mxico el futuro se encuentra en la interseccin entre Amrica del Norte, Amrica Latina y Asia. Propuestas 2012-2018 1. Mxico debe asumir un papel proactivo y de mayor liderazgo en la regin de Amrica Latina orientado principalmente a dos objetivos: primero, cimentar una slida presencia econmica que optimice el potencial de comercio e inversin y, segundo, convertir a Mxico en un factor de equilibrio y estabilidad regional que promueva la convergencia de intereses para la concertacin de posiciones comunes frente a los problemas globales y la mejor articulacin entre las diversas opciones de integracin regional. As, Mxico debe incrementar su presencia en el subcontinente para favorecer los intereses nacionales y fomentar la cooperacin regional. 2. La reactivacin de la presencia de Mxico en Amrica Latina debe ir ms all del espacio estrictamente intergubernamental. Las relaciones con la regin tienen un enorme potencial para fincarse en amplias y slidas redes transnacionales en la que participen los distintos sectores sociales. Es importante que el gobierno apoye a empresarios mexicanos para poder incrementar sus inversiones externas en la regin frente a otros pases latinoamericanos con activos programas de promocin de sus inversiones en el exterior. Mxico debe actualizar e innovar en materia de cooperacin tcnica y cientfica, educativa y cultural para impulsar un intercambio mucho ms dinmico que el actual y sacar ventaja del enorme mercado de consumos culturales e informacin que representa el mundo de habla hispana. Estas dos acciones promovern los intereses nacionales de Mxico en la regin. 3. La siguiente administracin deber fortalecer los diferentes mecanismos de cooperacin de la regin. Mxico se tiene que convertir particularmente en un importante donador de cooperacin sur-sur y, por su experiencia como receptor y pas de ingreso medio, en un gestor y administrador de cooperacin de terceros pases en la regin. Con la aprobacin de la Ley de Cooperacin Internacional para el Desarrollo y la creacin de
27
la Agencia Mexicana de Cooperacin Internacional, el pas debe aprovechar este marco legal e institucional para lanzar mecanismos de cooperacin para el desarrollo. El pas debe ir ms all de esfuerzos de naturaleza ms retrica que real, como el Plan Puebla Panam y el Proyecto Mesoamrica, para adoptar mecanismos verdaderamente viables a travs de la captacin de recursos financieros de largo aliento. Pero tambin el siguiente gobierno deber dar continuidad a los programas establecidos por las anteriores administraciones para no empezar de cero, sobre todo los que permiten generar sinergias entre el sector privado, la banca de desarrollo multilateral y el sector social. 4. Mxico debe incrementar su presencia en los distintos foros multilaterales latinoamericanos para apuntalar sus iniciativas y que stas sean apoyadas por los pases del subcontinente. Dos objetivos deben guiar esta lnea de accin: el primero, es promover el fortalecimiento inmediato de la CELAC dotndola de una agenda para la convergencia, sintonizacin y ordenamiento de la diversidad de mecanismos multilaterales regionales. Se trata de ejercer un liderazgo proactivo en la formulacin e instrumentacin de la agenda de la CELAC teniendo como objetivo estratgico el avanzar gradualmente hacia un ordenamiento, convergencia y sistematizacin de la diversidad de esfuerzos de integracin y concertacin poltica en la regin. Siendo el nico mecanismo multilateral exclusivamente latinoamericano y caribeo en el que participan todos los pases del rea sin excepcin alguna, la CELAC es el foro idneo para reducir la dispersin regional y la separacin creciente entre Sudamrica y Centro y Norteamrica. El segundo objetivo es convertir a Mxico en un verdadero gestor y vocero de la regin en los foros multilaterales globales (principalmente en el G20, en las negociaciones ambientales sobre cambio climtico y en la reactivacin de la agenda comercial), lo que significa desplegar un esfuerzo constante de consultas en el mbito latinoamericano. Desplegar en forma activa un esfuerzo sostenido y regular de consulta con cada uno de los pases de Amrica Latina sobre los temas centrales de la agenda multilateral, en particular, en aquellos como el G20 en donde Mxico puede desempear el papel de representante y vocero de la regin en su conjunto. 5. El propsito de fincar la proyeccin multilateral y global de Mxico en el espacio latinoamericano slo ser posible si Mxico asume mayor responsabilidad en las actividades humanitarias en la regin para enfrentar problemas de violencia y desastres naturales, participando en forma directa en operaciones de mantenimiento de la paz con todos los instrumentos y medios a su alcance.
28
6. El siguiente Presidente de la Repblica deber incrementar las alianzas con los pases latinoamericanos para fortalecer su capacidad de negociacin internacional, especialmente frente a Estados Unidos. No se trata de crear un frente latinoamericano contra la hegemona de Estados Unidos en la regin, sino de ampliar el margen de maniobra mediante alianzas estratgicas en temas de inters, como es el asunto migratorio. Una coalicin latinoamericana puede funcionar como un mecanismo de presin y gestin para impulsar una reforma migratoria en el vecino del norte. 7. Mxico debe mantener los temas de democracia y derechos humanos como uno de los ejes de la poltica exterior hacia Amrica Latina. La consolidacin de esta agenda le permitir anclar los avances democrticos del pas luego de la alternancia iniciada en 2000. 8. Los temas de seguridad y migracin tambin debern mantener una prioridad en la agenda de Mxico con los vecinos inmediatos centroamericanos. La cooperacin subregional deber ser la clave para la construccin de acuerdos en estas dos materias. Mxico y los pases centroamericanos y de la regin Andina deben coordinar sus polticas para defender y proteger a los migrantes de la regin que buscan mejores oportunidades econmicas en el territorio estadounidense, los cuales son vctimas del crimen organizado. Asimismo, los pases de la subregin deben establecer los mecanismos de cooperacin necesarios para combatir a las bandas de narcotraficantes que han ampliado sus operaciones en la frontera sur de Mxico. 9. Mxico debe dejar el perfil bajo en su poltica latinoamericanista para convertir a la regin en una prioridad que permita la diversificacin de las relaciones econmicas del pas y pueda colocarlo como un interlocutor vlido frente a Estados Unidos. Mxico puede y debe ser el puente de comunicacin entre Amrica Latina y Washington, pero tambin puede ser el punto de balance y equilibrio entre el Pacfico y el Atlntico latinoamericano, y entre Mesoamrica y Sudamrica. La posicin geogrfica y el peso econmico del pas le otorgan ese privilegio. 10. Es urgente disear una estrategia proactiva para enfrentar y contrarrestar las posibles tentaciones proteccionistas en la regin en el actual contexto de incertidumbre econmica internacional. Debe buscarse negociar el reforzamiento de los actuales Acuerdos de Complementacin Econmica en el marco de la ALADI para incrementar el acceso a esos mercados y mejorar los sistemas de solucin de controversias. Como parte de esta estrategia, Mxico debe buscar insertarse en forma orgnica a los diversos esfuerzos de integracin econmica y concertacin poltica propiamente sudamericanos, participando en los proyectos de interconexin fsica, modernizacin energtica y desarrollo fronterizo a lo largo y ancho de la regin.
29
RELACIONES MXICO-UNIN EUROPEA: TENDENCIAS ACTUALES Y PERSPECTIVAS1
Lorena Ruano
Marco institucional as relaciones actuales de Mxico con la Unin Europea (UE) estn enmarcadas institucionalmente por el Tratado de Asociacin Econmica, Concertacin Poltica y Cooperacin entre la Unin Europea y Mxico, tambin conocido como Acuerdo Global. Este acuerdo se negoci a finales de los aos noventa bajo la presidencia de Ernesto Zedillo y entr en vigor en octubre del ao 2000. Como su nombre indica, est compuesto por tres pilares. El primero, y ms relevante para ambas partes, es un tratado de libre comercio y cooperacin econmica (conocido como TLCUEM) que, a su vez, fue complementado por una serie de acuerdos bilaterales con cada uno de los pases miembros de la UE en materia de proteccin de inversiones y doble tributacin. Al segundo, en materia de cooperacin, se han ido aadiendo acuerdos especficos en derechos humanos y ciencia y tecnologa (en 2004). El tercer pilar, de dilogo poltico, que est compuesto por reuniones peridicas de funcionarios en varios niveles, se usa para discutir temas bilaterales, particularmente los referentes a mejorar la operacin del Acuerdo Global en sus tres facetas. Ms all del ejecutivo, esta estructura incluye tambin reuniones interparlamentarias anuales y un dilogo entre sociedades civiles. En 2008, Mxico y la UE complementaron la estructura de dilogo poltico con un acuerdo para establecer una Asociacin Estratgica, cuyo objetivo es discutir temas de inters comn de cara a negociaciones multilaterales. Ambas partes definieron
1 Para mayor detalle vase el libro: Antonia Pi Suer, Paolo Riguzzi y Lorena Ruano, 'Europa', en Mercedes de Vega, coord., Historia de las Relaciones Internacionales de Mxico, 1810-2010, vol. 5. Mxico: Acervo Histrico Diplomtico Genaro Estrada y Secretara de Relaciones Exteriores, 2011, captulo 13.
31
LORENA RUANO
cuatro rubros: derechos humanos, seguridad, cambio climtico y estructura financiera internacional. Adicionalmente a este marco institucional de relaciones con la UE, es necesario resaltar que Mxico tiene tambin relaciones bilaterales con los pases de Europa, la mayora de los cuales son miembros de la UE (27 ms Croacia que se incorporar en 2012). Destacan, en orden de importancia poltica y econmica, las relaciones con Espaa, Alemania, Francia, Italia y Reino Unido, seguidos por Suecia y los Pases Bajos. Tambin cabe destacar que no todos los pases europeos pertenecen a la UE: Suiza, Noruega e Islandia pertenecen a la Asociacin Europea de Libre Comercio (AELC), la cual est, a su vez, asociada a la UE por medio del Espacio Econmico Europeo (EEE). Turqua, los Balcanes (Serbia, Montenegro, Kosovo y Bosnia-Herzegovina) y Rusia, as como los antiguos miembros de la Unin Sovitica (Ucrania, Georgia, etc.) tampoco pertenecen a la UE, aunque tienen una estrecha relacin con ella. As pues, es importante recalcar que las relaciones con Europa estn dominadas por la UE, pero no deben perderse de vista las relaciones bilaterales, sobre todo con aquellos pases que no son miembros de sta. Adems, Mxico tiene tambin una serie de Asociaciones Estratgicas bilaterales con los pases clave de la UE, como son Espaa, Alemania, Francia y Reino Unido. Mxico tambin se relaciona con la UE en el marco de la Asociacin Estratgica Bi-Regional Unin Europea-Amrica Latina y el Caribe (ALCUE), que se compone de cumbres de jefes de Estado y de gobierno cada dos aos. En los aos intermedios hay reuniones de cancilleres de ambas regiones. Mxico fue sede de la cumbre de Guadalajara en 2004. La ltima cumbre fue en Madrid en 2010, y ah se firmaron acuerdos de Asociacin entre la UE y Centro-Amrica, Per y Colombia. La prxima cumbre tendr lugar en Santiago de Chile en 2013. Tendencias actuales En trminos econmicos, el principal inters de Mxico en esta relacin ha sido diversificar sus intercambios externos. La UE es el segundo socio comercial (entre 7 y 10% del comercio exterior de Mxico) y el segundo inversionista (25% de la inversin extranjera directa en la ltima dcada), despus de Estados Unidos. El TLCUEM ha ayudado a aumentar el volumen neto de comercio entre las partes (que se multiplic por 3 en 10 aos), pero no ha afectado sustancialmente la proporcin del comercio mexicano que se hace con la zona respecto del total. De hecho, en importaciones, la UE ha sido desplazada
32
por China en la ltima dcada, como segundo proveedor de Mxico, despus de Estados Unidos. El principal inters de la UE en establecer este acuerdo fue contrarrestar la desviacin de comercio que se gener a partir de la firma del Tratado de Libre Comercio de Amrica del Norte (TLCAN). En cuanto a inversiones, el panorama es similar: han aumentado mucho en volumen, aunque no en proporcin respecto del total (histricamente, Europa ha sido origen de una cuarta parte de la IED desde los aos 1950) que ha crecido significativamente en los ltimos doce aos. La relacin comercial ha sido esencialmente deficitaria para Mxico, mientras que el flujo de inversiones ha dejado un amplio supervit, aunque tambin hay inversiones de empresas mexicanas en Europa (CEMEX, Bimbo, etc.). A pesar de que el TLCUEM es muy completo e incluye clusulas de segunda y tercera generacin, se han detectado algunas dificultades que han frenado el crecimiento de las exportaciones mexicanas hacia Europa: la deficiencia en infraestructura, el desconocimiento del mercado europeo por parte de los empresarios mexicanos, el proteccionismo agrcola en Europa y la complejidad de las normativas europeas. Desde la crisis de 2009, la cada en la demanda europea tambin ha afectado a las exportaciones mexicanas. Los empresarios europeos, a su vez, han comentado que su trabajo se ve frenado en Mxico por los trmites en las aduanas y por la incompatibilidad de normas entre los tres niveles de gobierno. Los pases con los que hay mayor intercambio son Espaa, Alemania, Reino Unido, Italia y los Pases Bajos. El comercio ha crecido con los nuevos miembros de Europa Central as como con Suecia, cuyas inversiones tambin se han disparado en los ltimos aos. La relacin econmica con Francia se ha estancado, aunque algunas de sus multinacionales son exitosas a nivel mundial. En trminos de cooperacin, el panorama es sumamente complejo debido a la gran cantidad de actores y programas involucrados. Entre los programas financiados por la UE, algunos son bilaterales, como el acuerdo en ciencia y tecnologa o aqul para involucrar en el comercio a las pequeas y medianas empresas. Otros, conocidos como programas horizontales, estn diseados para toda Amrica Latina. Otros ms emanan de convocatorias generales de la UE, como en derechos humanos, u otras ms especficas en las que instituciones mexicanas pueden participar, como el Sptimo Programa Marco de Investigacin.2 Junto a estos programas, coexisten un nmero importante de iniciativas financiadas por los estados miembros por medio de agencias especializadas, como son el Consejo Britnico, la Agencia Espaola de Coopera2 Ver: http:/www./eeas.europa.eu/delegations/mexico/projects/overview/index_en.htm
33
LORENA RUANO
cin y Desarrollo, la Agencia Alemana de Intercambio Acadmico (DAAD), etc. En resumen, la cooperacin es abundante, pero est fragmentada y cada programa cuenta con presupuestos pequeos. Es posible mejorar mucho en este rubro, especialmente ahora que Mxico ya cuenta con un nuevo marco institucional para la cooperacin. Debido a su nivel de ingreso, Mxico casi no recibe ayuda al desarrollo. Fue retirado de la lista de receptores de ayuda al desarrollo de la UE en diciembre 2011. En contraste la mayora de los programas de cooperacin, como sucede en los programas de cooperacin en ciencia y tecnologa, son co-financiados por ambas partes. En trminos polticos, la relacin est en niveles aceptables, tanto con la UE como con la mayora de los estados miembros. De cara a los temas multilaterales, la concertacin ha sido un xito, sobre todo en lo referente a cambio climtico. Destaca, en este sentido, el trabajo preparatorio conjunto de cara a la cumbre COP16 de Cancn en diciembre de 2010. Desde Europa, Mxico se ve, junto con Brasil, como uno de los socios prioritarios en Amrica Latina, con quienes se deben cultivar las relaciones. Esto es importante ya que, en general, la UE se est desentendiendo cada vez ms de la regin en su conjunto, que sigue considerando como secundaria entre sus prioridades de poltica exterior. Salvo el Reino Unido y Espaa, casi todos los pases estn retirando fondos de cooperacin y cerrando embajadas en los pases no prioritarios de Amrica Latina, dejando el resto del trabajo a Espaa y la UE. Esta tendencia se ver reforzada con el establecimiento del Servicio de Accin Externa de la UE. La visita de la Alta Representante de la Poltica Exterior de la UE a Mxico en 2012 revela el lugar destacado que el pas ocupa en la visin Europea de Amrica Latina. El nico otro pas de la regin que Catherine Ashton ha visitado fue Brasil en el mismo ao. Dentro de esta tendencia generalmente positiva para Mxico, hay que reconocer que la relacin bilateral ha estado marcada desde el ao 2000 por fricciones en el tema de los derechos humanos. Aunque reconoce que hay un esfuerzo e inters del Estado mexicano por mejorar la situacin de los derechos humanos en el pas, la UE deplora la deficiencia de los mecanismos existentes para protegerlos, sobre todo a nivel de ministerios pblicos y del sistema de imparticin de justicia. La guerra contra el crimen organizado ha empeorado esta situacin durante el ltimo sexenio, ya que, aunque los pases y las instituciones europeas apoyan la lucha contra esta amenaza, lamentan los efectos que esta poltica ha tenido en el campo de los derechos humanos. Incidentes en los que se han visto involucrados ciudadanos europeos, como el asesinato de un activista de derechos humanos finlands en mayo de 2010, no han ayudado a mejorar la percepcin que se tiene de Mxico en ese rubro. Este es
34
un tema de alta relevancia para Europa, debido a que es uno de los pocos rubros en los que existe consenso entre los 27 pases miembros y las instituciones europeas. Por tanto, es un tema que seguramente seguir figurando de forma prominente en la agenda en los aos por venir. Estas deficiencias del estado de derecho en Mxico han afectado la relacin bilateral con Francia desde 2009, a raz del caso Cassez, y ocasionaron la suspensin del Ao de Mxico en Francia en 2011. En contraste, la relacin con el Reino Unido apunta hacia un acercamiento debido a que el gobierno de coalicin del Primer Ministro Cameron tiene como una de sus prioridades relanzar la relacin con Amrica Latina.3 La relacin con Espaa, que es a todas luces la ms intensa e importante, as como la ms arraigada en ambas sociedades, se enfrenta a retos maysculos, dada la mala situacin econmica en que se encuentra aquel pas, lo cual le impedir destinar recursos en el nivel en que haba venido hacindolo hasta ahora. Propuestas 1. Continuar con el adecuado trabajo que se ha realizado ante las instituciones de la UE y en cooperacin con otras embajadas de pases latinoamericanos en Bruselas, para que sigan viendo a Mxico como socio estratgico y prioritario. Pero tambin, para ello, es necesario mantener o incluso crear un cierto liderazgo en Amrica Latina. 2. A los europeos les resulta atractivo el enfoque regional en sus polticas hacia Amrica Latina. La UE acaba de cerrar acuerdos similares al de Mxico con Centroamrica, Colombia y Per en 2010. En particular, Mxico resultara ms atractivo para los europeos si acta en conjunto con Centroamrica. Sera deseable buscar sinergias con estos pases en temas de derechos humanos, migracin y gobernanza para proponer programas conjuntos. Se podran obtener mayores fondos y apoyo poltico si las iniciativas se enmarcan de forma regional. 3. No olvidar las relaciones bilaterales, no slo porque son valiosas en s, sino porque es imposible conseguir algo en Bruselas que no se apruebe por los pases miembros. La comunicacin entre la embajada en Bruselas y en los estados miembros es fundamental.
35
LORENA RUANO
4. A nivel econmico, hay que trabajar para corregir los cuellos de botella en infraestructura, aduanas y regulacin, para fomentar el intercambio econmico, ms all de y con Europa. En general, dado el difcil clima econmico en la regin europea, es previsible que descienda el nivel de inversin en Mxico proveniente de esa regin, as como las exportaciones mexicanas debido a la cada de la demanda. Es, por tanto, indispensable tener una poltica ms sustantiva de fomento a las exportaciones hacia Europa y de vinculacin con cadenas productivas nacionales.
36
HACIA UNA AGENDA PARA EL PACFICO ASITICO, 2012-2018 Carlos Uscanga
Diagnstico a) Asia Pacfico como el epicentro de la economa mundial
a experiencia de crecimiento de los pases del este y sudeste de Asia en las ltimas dcadas ha abierto, sin lugar a dudas, un importante captulo en la historia econmica mundial contempornea. Las lecciones sobre la implementacin de polticas pblicas consistentes, de largo plazo y la construccin de consensos han sido algunos elementos que han marcado la experiencia asitica para el desarrollo. La posguerra fue el escenario para el despegue comercial y financiero de Japn, seguido por las Nuevas Economas Industrializadas y China e India, pases que se han convertido en actores que no slo han modificado las estructuras de negocio, sino tambin los flujos de bienes, servicios y capital no slo en el plano regional sino tambin a escala planetaria. Las economas de Asia Pacfico ms India concentran el 60 por ciento de la poblacin mundial, con una participacin del Producto Interno Bruto (PIB) mundial del 20 por ciento, adems de aportar el 37 por ciento del valor agregado manufacturero a escala planetaria. China se ha convertido en la segunda economa con un PIB nominal de 5.88 billones de dlares en 2010. La economa china en las ltimas dcadas ha tenido un crecimiento sostenido de 10.3 por ciento con un total de reservas internacionales por 2.85 billones de dlares. En el contexto del crecimiento de la clase media en ese pas asitico calculada en ms de 250 millones de personas, China no slo se convertir en la Fbrica del Mundo sino tambin en un gran polo de atraccin de pro
37
CARLOS USCANGA
ductos y servicios que demande ese segmento emergente de su poblacin. Asimismo, en el sur del Pacfico, India ha sufrido un proceso intenso de crecimiento a travs de la innovacin cientfico-tecnolgica, as como su posicionamiento en el sector de servicios y manufacturas. La regin del Pacfico asitico tambin es el espacio de profundos cambios en el terreno geopoltico. El ascenso de China con un proyecto de hegemona que rivaliza con los intereses de Estados Unidos es ya una realidad. Los conflictos potenciales por las reclamaciones territoriales (islas Spratly, etc.), as como las tensiones por la escalada armamentista (Corea del Norte) aaden focos de tensin en el escenario regional. En suma, en los procesos de convergencia de las proyecciones geopolticas con la estructura del modelo de desarrollo en el Asia Pacfico, producen un panorama regional nico donde los actores econmicos y polticos establecen alianzas y acciones colectivas en lo bilateral y en el mbito regional (APEC, mecanismo de Cooperacin Econmica Asia Pacfico) para ofrecer una respuesta frente a los procesos de globalizacin pero al mismo tiempo se generan divergencias y potenciales conflictos para resguardar sus intereses estratgicos. Lo anterior, de manera inevitable, produce escenarios de incertidumbre y volatibilidad que debe ser considerada dentro del diseo de estrategias y tcticas de las polticas exteriores de los pases colindantes al ocano Pacfico. b) El dficit de visibilidad en el Asia Pacfico
En repetidas ocasiones se ha insistido en la necesidad de que las estrategias de poltica exterior de Mxico tengan una proyeccin de largo plazo y no de carcter exclusivamente reactivo. Es decir, una perspectiva que se aboque simplemente a responder ante las situaciones y problemas, cada vez ms intensos y complejos, de su agenda internacional. Mxico no se puede dar el lujo de manifestar una imagen de incertidumbre para enfrentar sus compromisos internacionales adquiridos o la persistencia de hoyos negros en el proceso de toma de decisiones. Es necesaria la construccin de una aproximacin integral de las relaciones internacionales de Mxico y en el caso particular del Asia Pacfico elaborar un proyecto de Gran Visin que agrupe las acciones y estrategias necesarias para su interaccin econmica y diplomtica como un medio para dar congruencia a una aproximacin sistemtica de Mxico a esa regin geogrfica. El fundamento de ese proyecto de Gran Visin debe estar sustentado en las acciones coordinadas del gobierno, empresarios y acadmicos, tomando
38
como base las formas de trabajo que han adoptado desde hace varias dcadas los pases del Pacfico asitico. Existe una urgencia de unir esfuerzos, evitar duplicidad de funciones y definir con claridad reas de competencia. Propuestas 1) Elaborar proyectos de investigacin interdisciplinarios sobre asuntos del Pacfico asitico, as como estudios orientados a delinear estrategias de la diplomacia mexicana en los foros de cooperacin regional, en especial en APEC, en la que participen centros de investigacin dedicados a temas del Pacfico, as como universidades pblicas y privadas. Esto debe estar sustentado en un proceso para el fortalecimiento de la comunicacin interinstitucional en el que se rompan los cotos de poder e influencia concentrados en crculos acadmicos limitados a fin de crear grandes consorcios de investigacin y formacin de recursos humanos especialistas en temas del Pacfico. 2) A pesar de que la agenda econmica, cultural, diplomtica, financiera, etc. que involucra a Mxico y al Asia-Pacfico es cada vez ms comprehensiva, pues diferentes entidades de la administracin pblica en Mxico inciden en ella, es necesario mejorar los mecanismos de coordinacin para evitar luchas palaciegas que minan la capacidad de respuesta del pas. Estos desajustes en la toma de decisiones generan una imagen negativa para el pas. En este sentido, es menester definir funciones precisas y centralizar facultades para la definicin de un proceso de toma de decisiones ms eficiente. 3) Los empresarios deben delinear acciones tendentes a mejorar la posicin exportadora de los productos mexicanos en los mercados regionales, conociendo en forma precisa y profunda sus necesidades de consumo para ajustar sus productos, en calidad y precio, a la particular lgica de la demanda de las diversas economas asiticas. Todo esto debe estar basado en una estrategia concreta dirigida hacia esa rea geogrfica y evitar su visin como un simple mercado secundario o alternativo a sus productos. Estas acciones, entre otras, requieren de un trabajo colectivo, permanente e integral entre los tres sectores. Ese proyecto de gran visin deber materializar, en forma consistente, un proceso viable de diversificacin econmica,
39
CARLOS USCANGA
evitar la tentacin de una retrica sin contenido o un pragmatismo uniregional de alcance limitado. Mxico necesita identificar sus crecientes vulnerabilidades como una forma de desplegar sus acciones de poltica interna y exterior a fin de mejorar su capacidad de negociacin y su proyeccin en la sociedad internacional. Ante las fuerzas centrfugas que acercan a Mxico hacia un proceso inevitable de integracin econmica a Estados Unidos, se deben implementar espacios para concretizar una tercera va de la diversificacin con una perspectiva integral sin exclusiones, misma que debe sustentarse en la definicin de las prioridades de acercamiento regional, a nivel macro y micro, en las que puedan satisfacerse las crecientes necesidades econmicas y polticas de nuestro pas que surgirn en el todava incierto siglo XXI. En este contexto, los puntos de atencin dentro de la poltica exterior de Mxico para 2012-2018 podran estar orientados a los siguientes, en el supuesto de que existan las condiciones requeridas para su instrumentacin y operatividad con base en un diseo detallado de las prioridades en funcin del proyecto de gobierno. a) Mxico como un actor integral en el Asia Pacfico Participar de manera cercana en los procesos de reforma del perfil de as como de otros mecanismos regionales de cooperacin. La subrepresentacin y subutilizacin de sus elementos es hoy da una realidad. Abrir espacios de dilogo con la Asociacin de Naciones del Sudeste de Asia (ASEAN por sus siglas en ingls) en temas polticos y seguridad regional. Construir la imagen de Mxico como un actor dentro de las relaciones polticas regionales. Ampliar las acciones de cooperacin y diplomacia cultural con los pases del Sudeste de Asia a fin de lograr acuerdos y consensos que puedan ser activos que Mxico pueda utilizar en el momento de impulsar temas e iniciativas en el plano regional o multilateral. Mejorar los potenciales beneficios en el marco de la negociacin del TPP (Transpacific Partnership Agreement) llevadas a cabo por nueve economas: Chile, Singapur, Nueva Zelanda, Brunei, Estados Unidos, Australia, Vietnam, Per y Malasia donde Japn, Canad y Mxico han manifestado su inters en adherirse a ese esquema birregional que busca ser la plataforma para la creacin de un Acuerdo de Libre Comercio en el Asia Pacfico.
APEC,
40
Avanzar en las acciones conjuntas con los pases latinoamericanos para atender la agenda de la regin asitica como la iniciativa de la Alianza del Pacfico integrada por Mxico, Chile, Colombia y Per. Construccin de Mxico como un socio confiable y activo Profundizacin de las relaciones diplomticas y econmicas con sus socios estratgicos, con base en un esfuerzo proactivo: China, India y Japn. Intensificar los mecanismos internos y los incentivos para el mejor aprovechamiento de los beneficios, temporales, de los acuerdos comerciales con Japn y ampliar una visin hacia una estrategia de negocios: ampliar las acciones para elevar las capacidades exportadoras de la industria mexicana con el Acuerdo de Asociacin Econmica con Japn y finalizar las negociaciones suspendidas para la concertacin de un mecanismo de libre comercio con Corea del Sur. Construir una agenda integral para atender los retos y desafos de la llamada Gran China, donde un eje principal sera Beijing-Taipei-Singapur. Definir con claridad una Poltica Econmica Exterior que permita identificar con precisin y claridad las formas de atencin de los procesos de expansin comercial y financiera con China, as como plantear el mejor mecanismo econmico que permita normar las relaciones bilaterales. La pregunta ser: Es tiempo de negociar un TLC o esquema comercial similar con China? Reforzar vnculos con las nuevas economas emergentes del Asia Pacfico. Acciones puntuales de cooperacin y comercio en beneficio de la construccin de alianzas estratgicas que contribuyan a las prioridades de Mxico en el plano regional y global. Construccin de necesidades y prioridades de la diplomacia mexicana para una agenda hacia el Sudeste de Asia y el Pacfico Sur.
b)
41
CARLOS USCANGA
Bajo estos supuestos y necesidades, es necesario aadir algo por dems obvio: el diseo de la poltica exterior estar condicionada una vez ms en los espacios de gobernabilidad y consenso poltico que pueda construir la nueva administracin. Su carencia impactar en la posibilidad de edificar acciones integradas para impulsar aproximaciones regionales y globales, prevaleciendo las tendencias reactivas y fraccionadas.
Libros de referencia: Dvila Prez, Mara Consuelo y Cuellar Laureano, Rubn (coordinadores). La Poltica Exterior de Mxico y sus Nuevos Desafos. UNAM-Plaza y Valds, 2008, 612p. Haro, Francisco Javier, Len, Jos Luis y Ramrez, Juan Jos. Asia, Vol. 6 en Mercedes de Vega (coordinadora), Historia de las Relaciones Internacionales de Mxico 1821-2010, Secretara de Relaciones Exteriores, 2011, 541p. Uscanga, Carlos (coordinador). Escenarios de la Poltica Exterior de Mxico. Puntos para una Reflexin. UNAM-Plaza y Valds, 2008,104p.
42
UNA MIRADA A LAS RELACIONES DE MXICO EN ASIA CENTRAL Y MERIDIONAL
Enrique Baltar Rodrguez
Diagnstico regional l Asia central y meridional encierra un heterogneo conjunto de pases dentro del que sobresalen dos ncleos fundamentales, el conformado por las antiguas ex repblicas soviticas de Turkmenistn, Uzbekistn, Tayikistn, Kirguistn y Kazajistn, convertidas en naciones independientes desde 1991; y el referido al subcontinente indio, integrado principalmente por la India, Pakistn y Bangladesh, adems de Sri Lanka en la parte insular. Enclavado en el medio, Afganistn ha sido en los ltimos dos siglos una especie de bisagra natural entre ambos. A diferencia de Asia Pacfico, y con excepcin de la India, esta regin no se caracteriza por una participacin relevante en el flujo comercial a nivel global, ni por el dinamismo de sus economas, en general agrarias, con una dbil base industrial y tecnolgica, y con serios problemas estructurales que obstaculizan el desarrollo.1 Su importancia actual, y en el futuro prximo, est ms bien determinada por la concurrencia de varias particularidades que pueden tener un relativo impacto en el mbito internacional. A mediano plazo esta regin puede representar un considerable mercado potencial que los conflictos y la carencia de adecuadas reformas estructurales todava no permiten liberar ampliamente. Segn estimaciones, para mediados de este ao la dimensin
1 Vase Statistical Yearbook for Asia and the Pacific 2011, Economic and Social Commission for Asia and the Pacific, United Nation, cap. III. Disponible en: www.unescap.org/stat/data/syb2011/index.asp.
43
ENRIQUE BALTAR RODRGUEZ
demogrfica de la zona superar los mil 500 millones de habitantes, lo que representa el 22% de la poblacin mundial.2 El pivote econmico del Asia central son los recursos energticos, en particular las reservas de gas natural de Turkmenistn, considerada la sexta ms grande del mundo. Este atractivo ha desatado un nuevo gran juego en torno a la construccin de oleoductos y gasoductos en el que pujan los intereses econmicos y geopolticos de grandes potencias mundiales, como Estados Unidos, Rusia y China, y tambin de actores regionales como Turqua, Irn, Pakistn y la India. En Asia meridional, el motor es el fuerte crecimiento econmico de India. Desde 1997 la economa india ha venido creciendo en promedio a tasas por encima del 7% anual. Su participacin en el comercio internacional ha subido significativamente: en 2011 la India ocup el lugar 21 a nivel mundial por el volumen de sus exportaciones, las cuales alcanzaron los 298.2 miles de millones de dlares; mientras que sus importaciones por 451 mil millones de dlares la ubicaron en la decimotercera posicin.3 En la regin tambin se mantienen latentes viejos escenarios de conflictos que constituyen graves amenazas para la seguridad internacional: el afgano, donde la insurgencia talibn sigue desafiando la fuerza de las tropas aliadas dirigidas por la OTAN; y el diferendo indo-paquistan por Cachemira, un foco de tensin que enfrenta a dos pases con una capacidad blica nuclear demostrada desde 1998. Asociada en parte a esos procesos, la regin se ha convertido en el epicentro de dos redes transnacionales de incuestionable alcance global. Una se relaciona con el islamismo radical y la corriente de la yihad internacional que, desde mediados de los aos 90, estableci su epicentro en el Afganistn talibn para irradiar su influencia por un entorno regional habitado por casi 570 millones de musulmanes y que en la ltima dcada ha transformado la frontera afgano-paquistan en el lugar ms peligroso del mundo. La otra es la red del narcotrfico derivada de la produccin de opio en Afganistn, el principal centro productor mundial de adormidera. Ambas redes comparten una larga relacin y tambin intereses comunes, entre ellos, el de tener a EE.UU. como importante destinatario, por ser ste el principal blanco de las acciones violentas del islamismo radical y el mayor mercado consumidor de drogas en el mundo.
2 Calculado a partir de CIA The World Factbook, https://www.cia.gov/library/publications/the-world-factbook. Consultado el 12 de abril de 2012. 3 Ibidem.
44
Estado actual de las relaciones Hasta el presente, las relaciones de Mxico con el conjunto del Asia central y meridional se han caracterizado por su bajo perfil poltico-diplomtico y por su carcter residual en el mbito econmico y comercial. De los pases de la regin, slo con India se ha mantenido una larga presencia a nivel de embajadas, con regulares intercambios parlamentarios y ministeriales, as como una fructfera tradicin de cooperacin en foros internacionales, especialmente en temas relacionados con la cooperacin y el desarrollo, el dilogo Norte-Sur, los derechos humanos, el medio ambiente y el desarme. De 2007 a 2009 las relaciones bilaterales con Pakistn tambin alcanzaron el rango de embajadas, pero el cierre temporal por restricciones presupuestales de la representacin mexicana en Islamabad vino a introducir una disimetra que sigue siendo un pendiente en la agenda bilateral. En los dems casos, los asuntos diplomticos y consulares se manejan de manera concurrente a travs de las embajadas de Mxico en Turqua (Turkmenistn y Kazajistn), Irn (Afganistn, Pakistn, Kirguistn, Tayikistn y Uzbekistn) e India (Bangladesh, Nepal, Sri Lanka y Maldivas). En sentido inverso, y exceptuando las embajadas de India y Pakistn, slo tres pases tienen registrado algn tipo de representacin oficial en Mxico: Afganistn y Sri Lanka mediante la concurrencia asumida por sus respectivas embajadas en Estados Unidos, y Nepal que cuenta con un Consulado General Honorario. En el aspecto econmico, Mxico sostiene intercambios comerciales exclusivamente con India, Pakistn y Sri Lanka. En 2011, las exportaciones mexicanas a la India ascendieron a casi mil 800 millones de dlares, mientras que las importaciones rondaron los dos mil 385 millones.4 En un lejano segundo lugar, el comercio con Pakistn arroj exportaciones por cerca de 20 millones de dlares e importaciones por casi 186 millones. Por ltimo, el intercambio con Sri Lanka report exportaciones por slo cuatro millones e importaciones por algo ms de 129 millones de dlares. En conjunto, el mercado de los tres pases represent slo el 0.52% del total de las exportaciones mexicanas y sus productos acapararon apenas el 0.77% de las compras de Mxico. Aunque en trminos absolutos las cifras anteriores confirman el peso casi residual que tiene actualmente ese comercio y su saldo negativo en la balanza comercial de Mxico, en trminos relativos aportan seales prometedoras que
4 La totalidad de las cifras de esta seccin estn tomadas de Estadsticas del comercio exterior de Mxico. Informacin preliminar enero-diciembre 2011, Instituto Nacional de Estadstica y Geografa (INEGI), seccin 3. Disponible en: 1 www.inegi.org.mx.
45
indican una tendencia al crecimiento en todos los casos, pero especialmente relevante en cuanto a la relacin con India, toda vez que permiten vislumbrar la posibilidad de una asociacin econmica potencialmente estratgica para ambas partes. En comparacin con 2010, el flujo comercial creci globalmente en alrededor de un 55%. Las exportaciones mexicanas, en particular, mostraron un mayor dinamismo con una variacin anual del 77.3 % en contraste con las indias que crecieron en un 32.7%. Sin embargo, es necesario considerar que ese incremento est todava poco diversificado y muestra una gran dependencia de las exportaciones de petrleo a la India, quien se ha convertido en el tercer comprador del crudo mexicano, despus de Estados Unidos y Espaa. Aunado al incremento comercial, y debido al inters generado por su fuerte crecimiento econmico y a la expansin emprendida por sus empresas ms competitivas, las inversiones indias en Mxico tambin han venido creciendo discretamente en los ltimos aos y actualmente se registran ms de 70 empresas con participacin india en su capital social, la mayora dedicada a la actividad en el sector del comercio, aunque tambin vienen incursionando con xito en la industria manufacturera y los servicios. Perspectivas y prioridades En el corto plazo parece poco probable que se combinen las condiciones y los atractivos necesarios para una notable ampliacin y diversificacin de la presencia de Mxico en Asia central y meridional. El contraste de posibilidades y de puntos de partida debe, adems, determinar el diseo de estrategias diferenciadas para gestionar las relaciones en cada zona. En Asia central, donde el nivel de conocimiento recproco y de las relaciones est en el punto ms bajo, la poltica exterior de Mxico deber adoptar un carcter fundamentalmente exploratorio, que permita identificar nichos de inters (probablemente en el sector energtico y en el textil) y contribuya a ir construyendo los marcos polticos y jurdicos indispensables para promover las relaciones en diversos mbitos. Aunque muy selectivas, las opciones de Mxico en Asia meridional pueden ser ms ambiciosas, especialmente si se conjugan las ventajas de sus dos mayores reas de oportunidad: el fortalecimiento sostenido de las relaciones con India y el aprovechamiento de la estratgica vecindad con
EE.UU.
Para ello, las acciones del gobierno mexicano debern encaminarse a la formulacin de polticas que coadyuven a potenciar la tendencia ascendente
46
que ya se aprecia en las relaciones con India, para llevarlas a un nivel de asociacin econmica cualitativamente superior y ms acorde con las posibilidades de dos economas emergentes. Esto debe incidir, por un lado, en una actividad ms decidida de las empresas mexicanas para incrementar y diversificar las exportaciones aprovechando la fuerte capacidad importadora de la India. Por otra parte, una relacin econmica ms slida deber tambin contemplar la alternativa de una dinmica poltica inversionista del lado mexicano y el establecimiento de alianzas estratgicas con empresas indias competitivas. Por su peso econmico regional, la India no slo puede resultar un atractivo mercado de capitales sino tambin una puerta de entrada para las inversiones mexicanas en el espacio de la SAARC (South Asian Association For Regional Cooperation). En sentido contrario, Mxico deber sacar mayor partido de su estratgica ubicacin geogrfica como puente hacia Estados Unidos y Centroamrica para atraer mayores inversiones indias, especialmente en sectores que puedan favorecer la transferencia de tecnologas de punta. Algunas empresas de Pakistn, como la gran productora de mezclillas Siddicson Denim, tambin se han mostrado muy interesadas en posicionar a Mxico como un nicho de mercado para su expansin hacia Centro y Sudamrica, tendencia que puede traducir esa ventaja comparativa en una beneficiosa opcin para la economa mexicana, aunque para ello deben resolverse los graves problemas de inseguridad interna que hoy afectan la imagen del pas. En este sentido, la estratgica vecindad con Estados Unidos puede a su vez revestir un lado negativo que no deber descuidarse, ya que en un hipottico contexto de crecientes interacciones econmicas, las redes transnacionales asociadas a la yihad internacional y al narcotrfico, con bases en la regin de Asia sur, pudieran encontrar coberturas favorables para pretender tambin utilizar a Mxico como trampoln en sus operaciones hacia Estados Unidos.
47
LA POLTICA EXTERIOR DE MXICO HACIA MEDIO ORIENTE (2012-2018): DIAGNSTICO Y PROPUESTAS Marta Tawil
Diagnstico a poltica exterior de Mxico hacia los pases de Medio Oriente1 ha registrado logros importantes en los ltimos aos. Por citar algunos ejemplos de los aciertos ms destacados en el mbito bilateral: la apertura de nuevas embajadas (Emiratos rabes Unidos, Kuwait) y los avances en el comercio bilateral que han hecho de pases como Arabia Saudita, Israel y Egipto, los principales socios comerciales de Mxico en la regin. En el mbito multilateral, destacan la presencia mexicana en la Conferencia de Annapolis para relanzar las negociaciones de paz rabe-israeles (noviembre de 2007), y en la Conferencia Internacional de Donantes para el Estado Palestino (Pars, diciembre de 2007); la cooperacin de Mxico en el mbito electoral en Irak y Lbano, y en el tema ambiental con pases del Golfo; los programas bilaterales de cooperacin educativa y cultural (arte, gastronoma) con varios pases de la zona; el estatus de Mxico como Observador de la Liga de Estados rabes (abril 2006) y la firma, con ese organismo regional, de un Acuerdo para el Establecimiento de un Fondo Mexicano de Cooperacin Internacional para el Desarrollo, con el objetivo de implementar proyectos de cooperacin en materia econmica, cientfica, tcnica, cultural y educativa. Puede decirse que la poltica mexicana hacia Medio Oriente en los ltimos aos ha sido ms propositiva en los mbitos econmico y comercial. Sin embargo, los avances no se han integrado a una poltica sistemtica, consis1 Entindase por Medio Oriente la regin conformada por Arabia Saudita, Autoridad Nacional Palestina, Bahrin, Egipto, Emiratos rabes Unidos, Jordania, Irn, Iraq, Israel, Lbano, Omn, Qatar, Siria y Yemen.
49
MARTA TAWIL
tente y articulada. An persisten inercias y deficiencias en el mbito poltico y cultural que son incongruentes con los avances democrticos de Mxico y la historia e identidad como Estado, lo que se traduce en una relativa prdida de autonoma. As por ejemplo, pese a la importancia que se ha otorgado a la presencia cultural de Mxico en Medio Oriente, sta no se ha basado en una continuidad en los programas institucionales. Ms an, los temas referentes a Medio Oriente, el mundo rabe y el Islam han tenido escasa presencia y difusin en Mxico. An se tiene una imagen imprecisa y en ocasiones negativa de los pases y las sociedades de mayora rabe y musulmana; en los medios de comunicacin pblicos y privados del pas, as como en las reflexiones de algunos funcionarios pblicos, subsisten prejuicios que no reconocen el carcter plural, diverso y descentralizado del Islam ni dan cuenta de la complejidad de las sociedades de Medio Oriente. Ms an ante las evoluciones de Medio Oriente, Mxico a diferencia de otros pases latinoamericanos como Brasil, bsicamente se ha contentado con observar y tomar nota de los acontecimientos en esta parte del mundo, con base en una agenda restringida. Ello no obstante el peso estratgico, crucial, que tiene Medio Oriente en la seguridad internacional, y no obstante los nuevos acercamientos de Mxico con los pases rabes. Entre los casos ilustrativos de reveses que reflejan poca consistencia de la poltica exterior de Mxico en Medio Oriente en el mbito poltico y multilateral destacan las declaraciones tmidas de Mxico como miembro no permanente del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (2009-2010) por las que pareci adjudicar el mismo tipo de responsabilidad a palestinos e israeles por los bombardeos y la ofensiva terrestre que durante tres semanas el ejrcito regular de un Estado, el israel, llev a cabo contra toda la Franja de Gaza (un territorio de 360 km2 donde viven un milln y medio de civiles), con el objetivo de terminar con los ataques de grupos palestinos islamistas. Otro ejemplo es la decisin de abstenerse en la votacin a favor del reconocimiento del Estado palestino ante la UNESCO (octubre de 2011). En general, las declaraciones y los comunicados con los que la delegacin mexicana intent explicar su postura confirmaron la tendencia a subordinar el apoyo a la autodeterminacin del pueblo palestino a las infructuosas negociaciones entre palestinos e israeles, a poner a los frentes palestino e israel en un marco de igualdad a pesar del enorme desequilibrio de fuerzas entre ambos actores, y a reducir el asunto palestino a un problema estrictamente humanitario, y no poltico ni territorial. Actitudes como esa confirman a Mxico como un actor internacional sin un peso especifico propio y cuyo papel principal es el de ser un pas retrado, ingenuo y acomplejado.
50
Por diversos motivos, entre ellos los retos asociados a las transformaciones que est generando la llamada primavera rabe, Mxico debe ampliar su agenda y tener una presencia activa en esta regin que se traduzca en una mayor participacin y un compromiso ms consistente conforme a los intereses nacionales no slo de desarrollo econmico, sino tambin de fortalecimiento de la democracia y consolidacin de las responsabilidades y prestigio internacionales. Muchos pases de Medio Oriente comparten con Mxico el inters por la defensa de ciertos principios y valores como el derecho a la autodeterminacin de los pueblos y el respeto a la soberana de los Estados. Tambin los unen a Mxico trayectorias y problemas similares, relacionados con los procesos de liberalizacin poltica y econmica; la regionalizacin informal por los flujos de fuerza laboral y redes sociales complejas; el factor religioso como marco de referencia para grupos polticos y movimientos de oposicin; la regionalizacin de discursos y prcticas institucionales de seguridad fomentada por las polticas de las grandes potencias y, de manera ms general, por el fenmeno de la globalizacin; el problema de la violencia poltica y social, el mercado de armas ligeras y la carrera armamentista, la degradacin ambiental y escasez de recursos como el agua, entre otros. Medio Oriente no es ni puede permanecer ajeno a los intereses nacionales de Mxico. La regin ocupa un lugar de primera importancia en la poltica multilateral mexicana, as como en consideraciones que corresponden al mbito de la seguridad internacional, dada su enorme volatilidad y la vecindad con Estados Unidos. Entre los principales retos para la seguridad de la zona destacan la solucin del conflicto palestino-israel y el rabe-israel (Siria/ Lbano/Israel); la inestabilidad poltica en Lbano; la reconstruccin de Irak, y el programa nuclear de Irn. Adems de ser una de las rutas comerciales martimas ms importantes del mundo y de representar un mercado considerable para los productos mexicanos, la zona impacta a Mxico en la economa por la va de los precios mundiales de hidrocarburos. En el pas las comunidades locales, como es el caso de la comunidad juda y de la comunidad siriolibanesa, tienen un peso importante en la sociedad y economa. Asimismo, las sublevaciones populares en varios pases de Medio Oriente desde finales de 2011 son una leccin de las consecuencias que tienen las desigualdades econmicas, la debilidad de las instituciones y la corrupcin asociadas al autoritarismo, pero tambin a procesos de democratizacin. La posibilidad de que algunos de estos pases que han experimentado revoluciones recientemente se conviertan en Estados fallidos es un riesgo para el que Mxico debe estar preparado. Adems de las repercusiones que los cam
51
MARTA TAWIL
bios de regmenes en esos pases tendrn para la seguridad internacional y para el papel global de Estados Unidos, el tema migratorio ser un reto para Mxico, pues es muy probable que ms inmigrantes de esos pases busquen llegar al territorio mexicano. Ello requerir un entendimiento ms informado de las transformaciones en esas sociedades y un compromiso firme de Mxico de otorgar a esos migrantes y refugiados el mismo trato que el pas exige para sus connacionales en el extranjero. Las revoluciones rabes tambin obligan a Mxico a identificar a quienes sern los nuevos interlocutores de la poltica exterior en esa regin. Los problemas de Medio Oriente invitan a participar en los debates y las iniciativas a favor de la seguridad internacional, el desarrollo y la cooperacin, no slo en razn del inters nacional, sino tambin por el nivel de responsabilidad internacional que Mxico busca asumir en el mundo. Esa responsabilidad debe nutrirse del dilogo con los distintos sectores de la sociedad y la poltica en cada uno de estos pases, adems de la participacin activa en los organismos regionales a los que pertenecen. Ello obliga a adoptar las siguientes medidas de accin: Propuestas 1. El principal objetivo deber ser fortalecer los vnculos comerciales, culturales y diplomticos en los mbitos bilateral y multilateral, promover ms los productos mexicanos, difundir la oferta turstica y cultural de Mxico y homogeneizarla. Mxico deber poner especial atencin a Irn, Irak, Turqua, Israel, Egipto, Siria y Lbano, y a los pases rabes del Golfo. Turqua deber ser uno de los pases con quienes Mxico deber robustecer los lazos diplomticos y comerciales, dada la importancia geopoltica de ese pas como puente entre el continente europeo y Medio Oriente, y dado el liderazgo normativo que Ankara busca asumir en los foros multilaterales. 2. Con las monarquas del Golfo, Mxico no slo debe atender oportunidades comerciales y de inversiones, sino tambin dar continuidad a la cooperacin en temas ambientales y energticos. Adems deber seguir de cerca la evolucin de la lucha poltica interna dentro de esas monarquas ya que si bien stas hasta ahora se han mostrado inmunes a las revueltas populares en pases vecinos, no significa que no enfrentarn retos internos importantes a su estabilidad en un futuro cercano. 3. En los lineamientos de la poltica exterior mexicana hacia los pases de Medio Oriente debe seguir otorgndose prioridad al dilogo y la resolucin pacfica de los conflictos con el apoyo de instancias multilaterales.
52
Desde esta perspectiva, Mxico debe insistir en la necesidad de una genuina reconciliacin entre los principales grupos que conforman al movimiento nacional palestino (Hamas y Fatah en particular), condenar enfticamente el terrorismo, as como los asentamientos ilegales de colonos judos en Jerusaln oriental y Cisjordania que fomentan la inestabilidad poltica y social en la zona, y debilitan a las instituciones democrticas de Israel y a la transicin democrtica en los dems pases de la regin. Formular una posicin ms lcida en el tema palestino-israel y rabe-israel y asumir posturas ms contundentes ante las violaciones del Estado de Israel contribuir, adems, a revigorizar a la Organizacin de las Naciones Unidas, y a afianzar la integracin del tema de los derechos humanos a la agenda de poltica interna y exterior mexicana. 4. Con Irn, Mxico debe mantener relaciones normales a pesar de las sanciones internacionales que se han impuesto a este pas por su programa nuclear, sanciones que no han logrado su propsito de generar un cambio genuino en los clculos de Tehern, pero s afectar el nivel de vida de la poblacin iran. La posicin de Mxico debe basarse en el reconocimiento de que el verdadero peligro existencial para Israel reside, no en el armamento de Irn (Israel tiene su propio arsenal nuclear), sino en su rechazo a permitir la existencia de un Estado palestino viable. Mxico deber favorecer el recurso a la Agencia Internacional de la Energa Atmica, y no iniciativas estatales militares unilaterales, para resolver la disputa en torno a ese programa. Con ello Mxico reafirmar su posicin a favor de la diplomacia como mejor medio para obtener una solucin de largo plazo y reforzar las tesis mexicanas respecto del desarme nuclear que histricamente han distinguido al pas. 5. Ante la crisis en Siria que inici en marzo de 2011, Mxico deber abstenerse de votar a favor de la intervencin extranjera y, en cambio, apoyar un proceso poltico que incluya no slo al Consejo Nacional Sirio, sino tambin a los grupos locales que han organizado las protestas, pues stos cuentan con una base de apoyo social importante y, por lo tanto, es probable que cuenten con mayores posibilidades de xito. Existe el riesgo de que el apoyo internacional a un grupo minoritario en el exilio, por considerrsele la nica alternativa poltica visible, se apodere del proceso de transicin y cree nuevas formas de exclusin que lleven al desastre colectivo. Para evitar ese escenario, Mxico deber proponer soluciones calibradas, esto es, que sopesen adecuadamente el tipo de ayuda extranjera que se requiere, de tal manera que se provoque el menor dao posible a la poblacin siria y a su proceso de transicin poltica.
53
MARTA TAWIL
6. La Secretara de Relaciones Exteriores deber seguir ofreciendo todas las facilidades para que Mxico contine ofreciendo su experiencia en el mbito de la autoridad y justicia electorales que apoyen las transiciones democrticas en los pases rabes, en particular en Irak, Siria, Lbano, Egipto, Libia y Yemen. Mantener y profundizar esta cooperacin fortalecer el componente multilateral de su diplomacia al igual que al Instituto Federal Electoral y al Tribunal Electoral del Poder Judicial de la Federacin. 7. Dividir a la Direccin General para frica y Medio Oriente en dos direcciones de rea: una para Medio Oriente y otra para frica. La Direccin para Medio Oriente conservara el Departamento para la Pennsula Arbiga (se sugiere modificar el nombre de ste por el de Departamento para el Golfo Arbigo/Prsico, que incluira tambin a Irn y no slo a los pases rabes del Golfo), y podran agregarse dos Departamentos ms, uno para el Cercano Oriente (Siria, Lbano, Israel, territorios palestinos, Jordania, Egipto) y otro para el Norte de frica (Marruecos, Argelia, Tnez, Libia). Dentro de la Direccin para Medio Oriente permanecer la actual Subdireccin de Asia Central, con el fin de poner especial atencin a la relacin de Pakistn y Afganistn con los ejes de crisis en el Cercano Oriente y el Golfo; la Subdireccin de Asia Central tambin deber ocuparse cada vez ms de Turqua como actor de peso en Medio Oriente. 8. La Cancillera mexicana deber fomentar ms la interaccin horizontal entre las representaciones diplomticas de Mxico en Medio Oriente, impulsar entre ellas el intercambio de informacin sobre actores y procesos en la regin. 9. El gobierno mexicano debe asegurarse de que la Direccin General para frica y Medio Oriente de la Secretara de Relaciones Exteriores cuente con personal capacitado y con iniciativa; tambin deber multiplicar esfuerzos para que los representantes conozcan la lengua rabe que es una de las cinco lenguas oficiales de las Naciones Unidas. Ambos elementos contribuirn a elevar la presencia y la capacidad de participacin y negociacin internacional de Mxico. 10. De manera similar, Mxico deber impulsar el aprendizaje de lengua espaola en los pases de Medio Oriente mediante acuerdos de cooperacin e intercambio educativo. Podra tambin contemplar la posibilidad de abrir en la capital de algn pas rabe (Egipto o Lbano) un centro acadmico de estudios sobre Mxico similar al que ya existe en Israel. Se trata de instrumentos necesarios para crear canales de comunicacin e intercambio de ideas y anlisis entre jvenes (que constituyen el grueso de
54
la poblacin en estos pases y Mxico) y acadmicos acerca de los desafos que enfrentan nuestras naciones y regiones. 11. El Estado mexicano debe considerar el fomento a la cultura como una parte esencial del desarrollo econmico y social, por lo tanto el siguiente gobierno deber esforzarse en dar mayor institucionalidad y continuidad a los intercambios culturales, e integrar a ellos a los distintos organismos federales y locales. 12. El objetivo de Mxico de impulsar las relaciones con Medio Oriente incluye acercarse a foros y mecanismos regionales y subregionales, y solicitar un espacio como pas observador en las prximas reuniones cumbre de los Pases rabes y de Amrica del Sur (ASPA). 13. Mxico puede crear nuevos espacios de interlocucin poltica y de cooperacin, y darles ms sustancia. Para ello, el pas debe impulsar de manera consistente y programada visitas de distintos actores, de las dependencias del Ejecutivo, de gobiernos estatales, del Poder Legislativo, de acadmicos, del sector privado y de las organizaciones de la sociedad civil. La poltica hacia Medio Oriente debe asumir responsabilidades congruentes con su capacidad poltica, econmica y cultural. Asimismo, debe tener como prioridad responder al inters nacional, un inters que no debe supeditarse a las necesidades o los intereses del partido gobernante ni a los de algn pas extranjero, o grupo de inters o presin nacional en especfico, sino a los del Estado mexicano, sus necesidades sociales, econmicas, polticas y de prestigio en el sistema internacional.
55
PROPUESTA DE POLTICA EXTERIOR DE MXICO PARA FRICA, 2012-2018
Hilda Varela
Diagnstico ste escrito se refiere fundamentalmente a la regin subsahariana del continente africano, formada por 49 Estados independientes. Aunque desde 1949 Mxico y Etiopa establecieron relaciones diplomticas, la poltica exterior de Mxico con dicha regin comenz en los aos 1960, con las primeras independencias africanas. A partir de ese momento y por lo menos hasta el inicio del siglo XXI, las relaciones de Mxico con frica subsahariana han sido precarias, caracterizadas por la ausencia de una definicin poltica y de una estrategia, y por la imprecisin de los intereses polticos y econmicos de Mxico en esos pases, quedando limitadas a una actividad diplomtica basada en factores coyunturales y muchas veces subjetivos, en la necesidad de encontrar apoyo en esos pases para iniciativas mexicanas en foros internacionales y, slo en casos excepcionales, por coincidencia poltica en torno a un tema de inters comn. Por lo tanto ha sido una actividad discontinua, manteniendo en forma deliberada un bajo perfil poltico, evitando involucrarse en el continente y optando por actitudes pasivas o de respuesta ante conflictos y problemticas en esa regin que tienen un impacto internacional, aprovechando algunas coyunturas que no implicaran un compromiso poltico, como en foros multilaterales: la condena al apartheid, el respeto de los principios de No-intervencin y Autodeterminacin y en favor de la Solucin Pacfica de las Controversias, entre otros que han permitido, de manera temporal, expresar un relativo inters en problemticas del continente.1
1 Por ejemplo durante la administracin de Luis Echeverra se registr una apertura coyuntural, con el establecimiento de relaciones diplomticas (entre 1973 y 1976) con 29 Estados subsaharianos, aunque no necesariamente con la apertura de embajadas. En la otra cara de la moneda, durante la administracin de Carlos Salinas el inters por frica en la poltica exterior de Mxico lleg a su punto ms bajo.
57
HILDA VARELA
Mxico y algunos pases africanos abrieron unas cuantas embajadas tanto en suelo mexicano como en el continente. Era frecuente en esa poca que el personal diplomtico mexicano en pases africanos considerara esa acreditacin como una suerte de castigo. En la gran mayora de los casos, en la regin subsahariana, las embajadas fueron cerradas poco tiempo despus, por lo general, por falta de recursos econmicos. Si se toma como punto de partida el inicio de relaciones diplomticas con Etiopa, a lo largo de 62 aos han sido contadas las visitas oficiales de jefes de Estado africanos a Mxico2 y casi insignificantes las visitas de presidentes mexicanos al continente africano.3 En el foro de las Naciones Unidas, inaugurando una tradicin que ha tenido altibajos, la poltica exterior mexicana desempe un papel relevante en el proceso de descolonizacin y en la lucha en contra del apartheid, lo que gener simpatas en algunos pases africanos, en especial entre las elites intelectuales y polticas y en crculos universitarios. Adems, las primeras independencias y las grandes figuras africanas desde Nkrumah y Nyerere hasta Mandela despertaron la fascinacin en algunos sectores de la sociedad mexicana, sobre todo entre intelectuales y universitarios. Hasta los aos 1970, libros escritos por figuras polticas africanas y/o en torno a frica fueron traducidos al espaol y publicados por casas editoriales mexicanas. Sin embargo, sobre todo a partir de la administracin de Miguel de la Madrid, frica en especial la regin subsahariana se convirti en un rea prcticamente ausente en Mxico: en la poltica exterior en documentos, declaraciones oficiales y en la actividad diplomtica bilateral, en los debates acadmicos de destacados estudiosos de la poltica exterior y en los medios masivos de informacin ni siquiera se mencionaba a frica. La actividad diplomtica con el continente qued limitada casi exclusivamente a foros multilaterales, sin repercusin en la prensa local. En los dos ltimos sexenios (Vicente Fox y Felipe Caldern 4 ) la actividad diplomtica hacia frica se ha inscrito en la tradicional ausencia de una definicin de poltica hacia esa regin y ha estado determinada por factores sistmicos, con un bajo perfil poltico y por la necesidad de encontrar apoyo en algunos pases africanos para iniciativas mexicanas en foros internacionales.
2 Entre 1954 y 2011 realizaron visitas oficiales los jefes de Estado de cinco pases subsaharianos (Etiopa, Senegal, Tanzania, Ghana y Nigeria) y uno del norte de frica (el rey de Marruecos). En este periodo tambin estuvieron en Mxico varios jefes de Estado africanos, pero no en visita oficial sino para asistir a conferencias internacionales. 3 En visita oficial slo Luis Echeverra y Vicente Fox realizaron viajes al continente africano. Felipe Caldern efectu dos visitas a frica, pero una fue muy breve y de carcter privado (para asistir al juego inaugural de la Copa Mundial de Ftbol en Sudfrica) y la segunda en el marco de una reunin regional, buscando el apoyo de pases africanos a la posicin de Mxico en la COP 16. 4 Fox visit tres pases africanos: Marruecos, Nigeria y Sudfrica, aunque en este ltimo caso fue en el marco de la mega Conferencia Mundial sobre Desarrollo Sostenible, auspiciada por la ONU. Caldern fue dos veces a frica, pero no en visitas oficiales.
58
Es importante reconocer algunos aspectos positivos, muchas veces producto de iniciativas de funcionarios de la cancillera vinculados con dicho continente. Entre otros, desde la administracin de Fox, la celebracin anual encabezada por la Secretara de Relaciones Exteriores (SRE) y con la participacin del Senado de la Repblica, de distintas universidades y de las embajadas africanas acreditadas en Mxico del Da Internacional de frica (25 de mayo), hecho que ha enviado un mensaje positivo a los pases africanos; la creacin de la Comisin frica en el Senado de la Repblica; las visitas oficiales de jefes de Estado africanos (Marruecos y Nigeria); por primera vez en muchos aos, la apertura (o reapertura) tanto de algunas embajadas africanas en Mxico (en especial Nigeria y Angola) como mexicanas en frica (Etiopa y Nigeria5 ), y en forma muy notable el cambio positivo en la actitud del personal diplomtico mexicano acreditado en pases africanos. En la administracin de Fox, Mxico ocup un lugar como miembro no permanente en el Consejo de Seguridad de la ONU (CS-ONU). A pesar de que ms del 50 por ciento de los problemas abordados en dicho rgano estn referidos a frica, dicha participacin no tuvo repercusin en los medios masivos de informacin mexicanos. En la administracin de Caldern, sin desconocer las limitantes e incertidumbre de factores externos, en sus primeros aos la poltica exterior pareci orientarse, por primera vez en su historia, hacia una participacin real en la construccin del nuevo orden internacional, con un proyecto a mediano plazo basado en el desarrollo humano Visin Mxico 2030 y con la creacin de una Comunidad Mexicana para frica, que debera integrar a acadmicos, empresarios e integrantes de la sociedad civil interesados en dicho continente. Al final del sexenio no existen referencias ni con el proyecto a mediano plazo ni con la Comunidad, la cual no se ha concretado. En el actual sexenio, Mxico fue otra vez miembro no permanente del CS-ONU, pero en esta ocasin la SRE emiti peridicamente dos publicaciones, que permitieron a los interesados en la poltica exterior mexicana estar al tanto de dicha actividad. En 2005, la Unin Africana (UA) otorg a Mxico una representacin permanente, con estatus de observador. A pesar del nmero reducido de embajadas mexicanas en frica y africanas en el pas, hoy en da Mxico tiene relaciones diplomticas con la gran mayora de los pases del continente.
5 Hubo un intento por abrir una embajada en Angola, pero el proyecto tuvo que ser pospuesto debido a los altos costos de vida en dicho pas.
59
HILDA VARELA
Propuestas para el sexenio 2012-2018 En defensa de la falta de definicin de poltica exterior es posible argumentar que al igual que para la gran mayora de los Estados fuera de ese continente frica y en especial la zona subsahariana nunca ha sido una regin prioritaria en la poltica exterior de Mxico, sobre todo frente a la trascendencia, dificultad y complejidad de las relaciones con Estados Unidos. Sin negar esto, es importante enfatizar que este hecho no significa que sea una regin irrelevante para un pas como Mxico que a nivel de discurso se identifica como potencia media emergente y en el contexto de una poltica mundial globalizada. La inexistencia de importantes comunidades de mexicanos residentes en pases africanos; la difusin meditica de los fenmenos negativos africanos ignorando los positivos que incrementan los mitos y que fundamentan la forma en que se concibe a frica tanto entre la mayora de los que toman decisiones como entre la opinin pblica 6; la fascinacin que ejercen las economas asiticas; el peso de la relacin y cercana con Estados Unidos y los cambios en la dinmica internacional, entre otros factores, han contribuido a mantener la falsa percepcin de que al no ser frica subsahariana un rea prioritaria implicara que carece de relevancia, lo que es absolutamente falso. A diferencia de otros pases y/o regiones como Estados Unidos, Amrica Latina y algunos pases asiticos en el caso de frica (en especial la zona subsahariana), por un lado, la existencia de problemas similares7 no son percibidos como temas horizontales, lo que genera como resultado la falta de coincidencias con las preocupaciones de poltica interna mexicana. Los desafos que plantea la redefinicin de las prioridades del sistema global y la cambiante realidad mexicana exigen un replanteamiento, el cual parta de un conocimiento de la realidad africana que marque una ruptura con los viejos prejuicios y permita el surgimiento de relaciones productivas tanto para los pases de frica como para Mxico. Incluso habra que ir ms lejos: exige un cambio cualitativo en la forma en que los mexicanos perciben al mundo en general y en particular a frica.
6 En un estudio publicado en 2011 por el CIDE, realizado por G. Gonzlez, J. A. Schiavon, D. Crow y G. Maldonado y denominado Mxico, Las Amricas y el Mundo 2010. Poltica Exterior: Opinin pblica y lderes, que permite apreciar actitudes, percepciones y valores de la cultura poltica internacional de los mexicanos respecto al mundo, tanto del pblico en general como de los lderes del pas, se afirma que Mxico es un pas ambivalente, lo que se expresa en distintos rasgos y tendencias. En dicho estudio destacan, entre otros aspectos el hecho de que es un pas sin visin global, interesado en participar en temas globales, pero reacio a invertir recursos en el exterior y sin voluntad de liderazgo: los mexicanos no prestan mayor atencin a la poltica interna ni a la externa y favorecen las relaciones con los pases desarrollados. A la interrogante de cmo nos ubicamos en el mundo, frica ni siquiera aparece. En el rengln de prioridades regionales, a la pregunta a qu regin del mundo debe Mxico prestar ms atencin? El pblico asign a frica el 4 por ciento, pero los lderes ni siquiera mencionaron a frica. 7 Como la democratizacin, los derechos humanos, la lucha contra la corrupcin y el trfico de drogas ilegales, entre otros.
60
frica es un continente con creciente relevancia tanto internacional como para Mxico, en especial por las estrategias que histricamente ha usado la diplomacia mexicana para buscar el apoyo del sur para equilibrar sus relaciones internacionales, por sus recursos naturales, por su posicin geoestratgica, por su presencia en foros multilaterales 8 y por su reposicionamiento positivo en la escena mundial. La redefinicin de las prioridades mexicanas exige un replanteamiento realista y a mediano plazo de la poltica exterior de Mxico hacia frica. Es fundamental tomar en cuenta y aprovechar el creciente inters que algunos pases de ese continente calificados como potencias medias emergentes han demostrado en establecer, incrementar y consolidar sus relaciones polticas, econmicas y culturales con Mxico. Hay tres hechos reales que no pueden ser ignorados cuando se plantea una propuesta de poltica exterior coherente y realizable hacia frica que estimule el dialogo poltico y sea favorable a la cooperacin internacional. Por un lado, ante la tradicional ausencia de una poltica exterior hacia frica y el desinters mostrado por distintos gobiernos mexicanos hacia dicha zona desinters claramente percibido por las elites polticas en los pases africanos es necesario iniciar con un diagnstico crtico de la realidad africana al margen de los mitos que dominan el imaginario colectivo que sirva de fundamento para definir con precisin los objetivos polticos y econmicos de Mxico en dicho continente y las estrategias realizables para cumplir con dichos objetivos. En segundo lugar y tomando en cuenta que uno de los aspectos ms dbiles de las relaciones con ese continente es la escasez de recursos econmicos, es preciso idear estrategias realizables para cumplir esos objetivos, que incorporen en una planeacin conjunta al sector oficial, a la iniciativa privada y a la academia, identificando oportunidades comerciales y de inversin. Aqu surge una pregunta fundamental: qu es posible realizar con recursos econmicos limitados? Mxico puede tomar ventajas de la nueva vitalidad del multilateralismo, intensificando a partir de una planeacin razonada la cooperacin multilateral con frica en dichos foros. En tercer lugar, y teniendo como antecedente el punto anterior, es posible afirmar que para la poblacin mexicana no tiene ningn sentido la poltica exterior hacia frica; por lo tanto, es necesario difundir el conocimiento y la relevancia de este continente, lo que deber permitir el incremento en las relaciones econmicas y crear un ambiente favorable para el desarrollo de dicha poltica. De igual forma, es fundamental estimular el conocimiento de Mxico
8 En cuanto al nmero de Estados miembros en la ONU, el continente africano ocupa el primer lugar, con 54 miembros.
61
HILDA VARELA
en el continente africano, que posibilite la identificacin de afinidades. Ante la diversidad (geogrfica, econmica, poltica y por el nivel o ausencia de influencia regional) de los pases africanos, resultara irreal pensar que Mxico pueda mantener el mismo nivel de relaciones diplomticas bilaterales con todos los pases del continente, lo que exige distinguir en cada regin del continente qu pas puede desempear el rol de potencia media emergente y servir de puente de acercamiento con el resto del continente. En este caso una zona neurlgica por su inestabilidad poltica y econmica, y al mismo tiempo por su relevancia geoestratgica es la regin central del continente, en donde Mxico no tiene ninguna embajada. Es necesario responder en forma razonada al inters expresado por diversos pases africanos, en especial a los que tienen una embajada en Mxico o en los que existe ya una embajada mexicana. Aqu las preguntas esenciales son cul es el mensaje que Mxico quiere difundir en frica? La de un socio confiable o la de un Estado que busca a los africanos slo cuando los necesita para apoyar alguna iniciativa en un foro multilateral?
62
SEGUNDA PARTE REAS TEMTICAS
LA SEGURIDAD NACIONAL EN MXICO: DIAGNSTICO Y PROPUESTAS
Jorge Chabat
Diagnstico a seguridad nacional es un concepto que ha estado vinculado histricamente a problemticas ms generales en las formulaciones hechas por el gobierno mexicano. Desde la dcada de los ochentas se le defini como un factor vinculado al desarrollo nacional, buscando con ello diluir su dimensin puramente militar. Ello se explica por el proceso histrico llevado a cabo en la segunda mitad del siglo XX, en el cual se transit hacia gobierno civiles, luego de una etapa de gobiernos en que los militares tenan una gran participacin. Adicionalmente el darle a la seguridad nacional una dimensin social era compatible con un discurso oficial que buscaba restarle importancia a la dimensin electoral de la democracia debido principalmente a que el sistema electoral era poco competitivo y transparente para poner nfasis en la dimensin social de la democracia mexicana. Por su parte, el restarle importancia al elemento militar de la seguridad nacional reflejaba la debilidad del pas en el concierto internacional y las experiencias histricas traumticas derivadas de invasiones militares de potencias extranjeras a territorio nacional. En ese sentido, una poltica exterior que durante dcadas privilegi la no intervencin y la solucin pacfica de controversias no poda tener como contraparte un concepto de seguridad nacional centrado en las amenazas militares. Finalmente, al utilizar un concepto amplio de seguridad nacional, que iba ms all de amenazas militares externas, se dejaba abierta la puerta para invocar a la seguridad nacional cuando la estructura del rgimen autoritario mexicano se vea amenazada. Desde esa perspectiva, la seguridad nacional era en gran medida la seguridad del rgimen: aquello que amenazaba su supervivencia, as
65
JORGE CHABAT
fueran movimientos legtimos de protesta amparados en la Constitucin, era visto como una amenaza a la seguridad que poda combatirse por todos los medios incluyendo, obviamente, los ilegales. Consecuentemente, la adopcin de un concepto amplio de seguridad nacional por el gobierno mexicano impidi establecer una jerarqua de las amenazas. En la visin amplia de la seguridad caba todo: desde la pobreza y la desigualdad, hasta la posibilidad de invasiones del exterior, la accin de los grupos del crimen organizado e incluso la accin de los grupos internos opositores al rgimen. Adems de las implicaciones polticas que esta amplitud del concepto tena, tambin gener confusin respecto a quin debera enfrentar una amenaza a la seguridad o incluso quin la defina. Ello provoc que el Estado mexicano tuviera poca claridad sobre el diagnstico y las respuestas que haba que dar a las amenazas que comenzaron a configurarse en la dcada de los ochentas, en particular el narcotrfico. De hecho, todava en 1983, el gobierno de De la Madrid vea a la seguridad nacional como el desarrollo integral de la nacin como herramienta para mantener la condicin de libertad, paz y justicia social dentro del marco constitucional. No obstante, en la prctica el gobierno mexicano se vio obligado a priorizar el combate a las situaciones que ponan en riesgo la seguridad y, en su administracin, De la Madrid dedic buena parte de su energa a atender la crisis en Centroamrica al darse cuenta que sta poda repercutir seriamente en la seguridad del pas. Adicionalmente, durante esa dcada el narcotrfico comenz a adquirir poder y a penetrar de manera alarmante las instituciones mexicanas a travs de la corrupcin. Para la segunda mitad de los ochentas, era obvio que la seguridad nacional estaba amenazada por este fenmeno de dos formas: al corromper a las instituciones policacas y probablemente a miembros del gobierno federal y al abrir la puerta para presiones del exterior debido a la incapacidad del gobierno mexicano para combatir de manera eficiente a las bandas dedicadas a este negocio. As, aunque el gobierno de Salinas mantuvo una concepcin amplia de la seguridad nacional, ya el Plan Nacional de Desarrollo 1995-2000 menciona explcitamente al narco, al lavado dinero, el trfico armas y el terrorismo como amenazas frente a las cuales se requiere de unidad burocrtica y la reglamentacin de los servicios de inteligencia. El gobierno de Fox marc un cambio importante en el concepto de seguridad nacional al sealar explcitamente que en el pasado se haba dado una confusin entre el inters nacional y el de grupo, lo cual hizo que se desatendieran las verdaderas amenazas, lo que provoc un crecimiento de la delincuencia, de la corrupcin y de la destruccin ambiental. En su plan de gobierno, Fox tambin seal que la seguridad nacional deba estar de acuerdo
66
con los nuevos tiempos y las nuevas amenazas. Para ello, planteaba desarrollar una agenda de riesgos a la seguridad que permitiera realizar acciones preventivas. Por ltimo, cabe mencionar que el gobierno de Fox insisti en la necesidad de establecer un sistema de investigacin, informacin y anlisis que estuviera sujeto a controles democrticos. El gobierno de Caldern mantiene la defensa de la soberana y la integridad del territorio como elementos fundamentales de la seguridad de la nacin aunque s menciona en el Plan Nacional de Desarrollo dos situaciones concretas que la amenazan: el narcotrfico y los flujos ilegales de migrantes y de bienes por territorio nacional. En este sentido, es obvio que los cambios en la realidad nacional e internacional le han dado un contenido concreto al concepto y, en la prctica, han propiciado una priorizacin de amenazas. Como se puede apreciar el concepto de seguridad nacional se ha ido volviendo ms preciso, conforme avanzan los sexenios y el pas ha debido enfrentar amenazas directas a la gobernabilidad. De un concepto amplio y vago que bsicamente buscaba legitimar a un rgimen autoritario, se ha pasado a definiciones concretas, aunque ciertamente en el caso del crimen organizado prevalecen todava algunos traslapes en la manera de enfrentarlo, tanto entre autoridades federales, estatales y municipales como entre las dependencias del gobierno federal que se encargan de su combate. Al mismo tiempo, un hecho evidente en los ltimos aos ha sido que el gobierno mexicano presenta una gran debilidad institucional para enfrentar amenazas provenientes de actores no estatales, como las bandas del crimen organizado trasnacional, cuya principal arma es la corrupcin. En ese sentido, es obvio que la capacidad de respuesta del gobierno frente a esta amenaza reside en el desarrollo de capacidades institucionales, las cuales aunadas al fortalecimiento de instrumentos y estrategias adecuadas para cada amenaza en particular parecen ser la nica solucin que en el largo plazo puede mantener la gobernabilidad democrtica del pas. De hecho, el crimen organizado ha llegado en el sexenio de Felipe Caldern no slo amenazar el ejercicio de las funciones de gobernabilidad bsicas sino los procesos democrticos mismos. Frente a este panorama se proponen las siguientes medidas.
67
JORGE CHABAT
Propuestas 1. El fortalecimiento de las instituciones encargadas de la procuracin y la imparticin de justicia as como del sistema penitenciario. 2. Para ello es fundamental combatir la corrupcin en dichas instituciones a travs de mecanismos de vigilancia y medidas de control como los exmenes de control de confianza tanto en los cuerpos policacos, procuraduras como en el poder judicial y el sistema de prisiones. 3. El problema de la corrupcin policaca es estructural pues la mayora de las policas municipales y estatales no cuentan con salarios suficientes ni la perspectiva de una carrera profesional. Urge resolver ese aspecto mejorando los salarios y fomentar la profesionalizacin de dichos cuerpos. 4. Para el combate al crimen organizado y otras potenciales amenazas como el terrorismo, hay que fortalecer los servicios de inteligencia. Si bien en este aspecto se ha avanzado mucho a nivel federal, es fundamental la colaboracin de los otros dos niveles de gobierno, el estatal y el municipal, en esta tarea. 5. Adicionalmente, existen varias dependencias del gobierno que realizan directamente actividades de inteligencia (SEDENA, SEMAR, SSP, CISEN, INM) sin una coordinacin central entre ellas. Es importante crear un mecanismo de coordinacin en esa rea, similar al Director de Inteligencia Nacional que existe en Estados Unidos. 6. Es importante fortalecer el papel del Consejo de Seguridad Nacional, para coordinar las labores de las diversas dependencias tanto en el diagnstico y definicin de las amenazas a la seguridad nacional como en la instrumentacin de respuestas frente a ellas. Para ello se requiere que esta oficina tenga una autonoma respecto a las dependencias que lo componen y que se le d un rango de Secretara de Estado. Debera adems estar en manos de una persona con experiencia, capaz de ser interlocutor entre las diversas dependencias que realizan labores en este sentido.
68
7. Dado que es fundamental que la defensa de la seguridad nacional se desarrolle en un marco democrtico y que existan contrapesos a la accin gubernamental, se propone que en el Consejo de Seguridad Nacional haya un par de representantes del poder legislativo, miembros de la Comisin bicamaral de Seguridad Nacional. Tambin sera recomendable que hubiera un miembro connotado de la sociedad civil en dicho Consejo. Obviamente, todos los miembros de este Consejo debern guardar las normas respecto a la confidencialidad de la informacin a la que tengan acceso en dichas reuniones. 8. En el mbito externo es fundamental fortalecer el intercambio de informacin de inteligencia con la comunidad internacional, en especial con aquellos pases de donde provienen algunas de las amenazas del crimen organizado, como Centro y Sudamrica. Tambin es recomendable intercambiar experiencias de capacitacin profesional y capacidades tecnolgicas con los pases que cuentan con servicios de inteligencia ms desarrollados, como Estados Unidos y las naciones europeas. 9. Es recomendable tambin intercambiar experiencias con otros pases para el combate de la corrupcin y la depuracin institucional en el rea de seguridad. 10. Un aspecto fundamental en la mejora de las capacidades institucionales del Estado mexicano es la reforma al sistema de justicia penal que est en proceso. En este sentido, es recomendable impulsar acuerdos de colaboracin con pases que tienen el sistema de juicios orales para impulsar la capacitacin de jueces y abogados mexicanos.
69
LA MIGRACIN MXICO-ESTADOS UNIDOS: PROPUESTAS DE POLTICA PBLICA 2012-2018 Jorge Durand
Diagnstico l sexenio del presidente Fox (2000-2006) se caracteriz por tener una posicin proactiva con respecto a un posible acuerdo o convenio migratorio con Estados Unidos, lo cual marc un cambio radical con respecto a los gobiernos anteriores. Pero durante el sexenio del presidente Caldern (2006-2012) se asumi la postura contraria. Ms an, en sus propios trminos, se opt por desmigratizar la relacin bilateral, es decir, por desmantelar los avances en cuanto a planteamientos, discusiones, anlisis, estudios y experiencia negociadora del sexenio anterior. En efecto, durante el sexenio del presidente Caldern se prioriz el tema del narcotrfico en la relacin bilateral y se dej de lado de manera explcita el tema migratorio. Es cierto que no haba condiciones suficientes, despus del Septiembre 11 de 2001, como para impulsar o cabildear por una reforma migratoria en Estados Unidos, pero se obviaron otros aspectos en los que se podra haber avanzado de manera unilateral. La poltica migratoria mexicana no slo debe enfocarse de manera bilateral, sino tambin desde la perspectiva unilateral. Desde el sexenio del presidente Salinas, se han dado avances muy relevantes en cuanto a decisiones unilaterales que afectan o inciden en la comunidad mexicana radicada en el exterior, que representa al 10% de la poblacin nacional: Programa de comunidades mexicanas en el exterior, Matrcula consular, Semforo fiscal, Programa Paisano, Grupos Beta, Programa 3 x 1, Voto en el exterior, Instituto de Mexicanos en el Exterior, etc.
71
JORGE DURAND
Del mismo modo, se podra hablar con respecto a la migracin en trnsito que pasa por Mxico rumbo a Estados Unidos y es fundamentalmente un fenmeno social que involucra a centroamericanos en un 90%. En principio la Ley de Migracin aprobada en 2011, de la cual todava estamos esperando el reglamento, debera ser el marco legal que regular y permitir manejar adecuadamente esta modalidad migratoria. Sin embargo, la legislacin local no puede solucionar adecuadamente un asunto que tiene dimensin multilateral. Por otra parte, la Ley deja de lado expresamente el tema de la emigracin, asunto apenas tratado en la Ley de Poblacin de 1974 y que ciertamente constituye el verdadero reto. Dejar de lado este componente fundamental del fenmeno migratorio ha impedido contar con una ley integral que trate de manera conjunta la inmigracin, emigracin, trnsito y retorno. Tareas pendientes para el prximo sexenio 1. Poltica de poblacin. Para poder estabilizar el flujo emigratorio es indispensable controlar el crecimiento desmedido de la poblacin. Se haba avanzado en ese sentido, pero el censo 2010 dio una sorpresa y se registr un crecimiento, no esperado ni anticipado, de 4 millones ms de mexicanos. Se supona que Mxico llegara al punto de reposicin o de equilibrio poblacional con un crecimiento de 2.1 pero no se pudo lograr. Mxico sigue creciendo, especialmente en las zonas rurales e indgenas, donde no han sido efectivos los planes de salud reproductiva. Al respecto, el CONAPO, rgano encargado de monitorear y disear las polticas pblicas con respecto a la poblacin, no ha cumplido adecuadamente con sus funciones. En buena parte se debe al cambio de orientacin poltica sobre el tema, a la prdida de cuadros profesionales de alto nivel que eran indispensables en esta dependencia y a una direccin errtica y hasta cierto punto incompetente. 2. Migracin en trnsito. Este fenmeno no es nuevo, pero si sus dimensiones y su problemtica social, poltica y humanitaria. La Ley de Migracin de 2011 se aboca a reglamentar este fenmeno que no dispona de instrumentos legales adecuados para su manejo. Sin embargo, queda pendiente el reglamento de la ley, que hasta la fecha (febrero de 2012) no ha podido ser concluido y menos an consensado con distintas instituciones y organizaciones de la sociedad civil. De todos modos, con ley o sin ella, el problema de la migracin en trnsito se ha convertido tambin en un asunto de seguridad pblica de no fcil solucin, con implicaciones internacionales, especialmente con los pases centroamericanos.
72
3. Migracin temporal. El tema de la migracin temporal de trabajadores mexicanos a Estados Unidos ha sido totalmente desatendido en el ltimo sexenio. Si bien las visas H2A y H2B de trabajadores para la agricultura y los servicios constituyen una decisin soberana de Estados Unidos, la Constitucin mexicana vigente impide la contratacin de trabajadores por agentes extranjeros en territorio nacional. No obstante, no existe una reglamentacin federal al respecto. En algunas entidades se ha tratado de reglamentar, canalizar y ordenar a los contratistas, pero stos actan por su cuenta y responden nicamente a sus socios o patrones extranjeros. De este modo se ha generalizado la corrupcin y el coyotaje, y no existe ningn tipo de control o reglamentacin. El modelo de visas temporales H2 viene a sustituir el viejo modelo de los contratos del Programa Bracero de carcter bilateral, con obvias ventajas para los empleadores y nula supervisin por parte del gobierno mexicano. Con el argumento de que es mejor que los migrantes se vayan con visa a que opten por irse de manera irregular, el gobierno ha dejado en manos de particulares y de funcionarios extranjeros la contratacin, en territorio mexicano, de cerca de 300 mil personas al ao. Este tema ha sido ampliamente estudiado y trabajado, a nivel acadmico y en distintas dependencias oficiales, pero no se ha podido avanzar en cuanto a un posicionamiento poltico o algn tipo de negociacin o acuerdo bilateral que ordene este proceso. Tampoco se ha podido concientizar a los legisladores sobre la necesidad de revisar la Ley del Trabajo y los artculos constitucionales que rigen el contrato de trabajadores por extranjeros en territorio nacional. 4. Trfico y trata. Si bien Mxico ha firmado el Protocolo de Palermo y ha legislado sobre el tema, en la prctica siguen dndose situaciones que favorecen el trfico y la trata de personas. El trfico de personas indocumentadas era un negocio de poca monta y con altos grados de eficiencia y seguridad. Pero en la ltima dcada, la poltica migratoria estadounidense de corte disuasivo elev los costos e increment los riesgos del cruce subrepticio. Los altos costos derivaron en un negocio de coyotaje rentable y especializado. Este negocio poco a poco ha sido controlado por el crimen organizado y se ha convertido en un sistema de extorsin y explotacin a lo largo de toda la ruta migratoria. La inseguridad en las rutas afecta no slo a migrantes centroamericanos, tambin a mexicanos que cada vez ms utilizan el tren como medio de comunicacin para trasladarse al interior del pas o a la frontera norte. Incluso los viajeros nacionales por autobs han sido sistemticamente extorsionados y asesinados.
73
JORGE DURAND
Se requiere de grupos especializados de polica, inteligencia financiera y comandos operativos que puedan actuar en contra de los traficantes de personas. El ejrcito ha desmantelado varias casas de seguridad y liberado a decenas de migrantes, pero se requiere de unidades especializadas para el combate de este tipo de crimen que por lo general utilizan el mismo modus operandi para recibir sus transferencias de dinero del exterior, usan casas de seguridad fcilmente detectables y se cuentan con numerosos testigos y afectados. 5. Mexicanos en el exterior. Si bien el servicio exterior mexicano se ha adecuado de manera importante para atender a la poblacin migrante en Estados Unidos, persisten viejas prcticas y carencias de recursos para atenderla de la mejor manera posible. El problema se magnifica por la actual dispersin de los mexicanos por toda la Unin Americana, lo que implica un reto considerable para poder otorgar servicios en las nuevas zonas de destino. Al respecto se ha hecho muy poco en el campo de la proteccin consular en el medio laboral donde se dan casos lamentables de sobre explotacin y abuso de los trabajadores. Las condiciones de vida y trabajo de muchos trabajadores legales con visas H2 son alarmantes. En un contexto donde el Departamento del Trabajo de Estados Unidos hace poco o nada, resulta ms necesaria la labor de los consulados en cuanto a programas de proteccin. Es indispensable la alianza del personal consular con sindicatos, ONGs y organizaciones religiosas que puedan ayudar a defender y proteger a los trabajadores migrantes en sus centros laborales. La participacin poltica de los mexicanos en el exterior, principalmente a travs del voto, ha sido ampliamente cuestionada por diversas organizaciones en 2012. La legislacin actual impide la credencializacin de los mexicanos en el exterior y de este modo excluye a cientos de miles de ciudadanos que podran participar. Este tema debe ser debatido ampliamente en las cmaras para adecuar la ley electoral a los requerimientos actuales.
74
LOS DERECHOS HUMANOS EN LA POLTICA EXTERIOR: UNA AGENDA DE ESTADO Natalia Saltalamacchia Ziccardi
Diagnstico partir de los aos noventa del siglo pasado, el tema de los derechos humanos adquiri mayor importancia y visibilidad en la poltica exterior de Mxico. La antigua posicin nacionalista y defensiva que antepona la proteccin de la soberana nacional frente al rgimen internacional de los derechos humanos fue dando paso, poco a poco, a la postura internacionalista y colaborativa que caracteriza a la diplomacia mexicana el da de hoy. En los ltimos aos, Mxico se ha destacado no slo por manifestar retricamente su aprecio al rgimen internacional de derechos humanos, sino tambin por realizar contribuciones concretas para fortalecer su entramado institucional, as como por adquirir obligaciones ms profundas con el mismo. Hoy en da, Mxico es un pas claramente comprometido con dicho rgimen y no debera dejar de serlo. Las razones son varias. En primer lugar, la principal y ms directa beneficiaria de esta poltica exterior es la sociedad mexicana que encuentra en los tratados e instituciones internacionales de derechos humanos asistencia, argumentos y mecanismos para hacer avanzar la agenda de los derechos en el propio pas. Por un lado, los tratados que son hoy en da ley de la Unin de jerarqua constitucional amplan y especifican el catlogo de los derechos que gozan los mexicanos. Por el otro, estos instrumentos jurdicos fortalecen las garantas de su ejercicio al reconocer ciertas instancias internacionales cuasi-jurisdiccionales (como la Comisin Interamericana de Derechos Humanos) y jurisdiccionales (como la Corte Interamericana de Derechos Humanos) que vigilan su cumplimiento. Asimismo, el monitoreo externo de las ONG, las recomendaciones de
75
NATALIA SALTALAMACCHIA ZICCARDI
los relatores temticos y la colaboracin con la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos en Mxico, entre otros, favorecen el desarrollo de una cultura poltica garantista en el pas. En suma, sta es una de las vertientes de la poltica exterior que toca ms directamente la vida cotidiana de los mexicanos, siguiendo una lgica democrtica que atiende ms al ciudadano que a la razn de Estado. En segundo lugar, una poltica exterior de derechos humanos comprometida beneficia al Estado mexicano como actor internacional, ya que proyecta hacia el resto del mundo una identidad democrtica y polticamente liberal. Dado que hoy en da la sociedad internacional reunida en la Organizacin de las Naciones Unidas (ONU) identifica a los derechos humanos como puntales de la legitimidad estatal, la diplomacia mexicana en este campo abona al prestigio del pas. Ahora bien, la mayora sabe que, en la prctica, Mxico enfrenta muy graves problemas de derechos humanos agudizados por la lucha contra el narcotrfico por lo que, de hecho, en el ltimo lustro el pas ha sido un foco rojo para el sistema universal e interamericano de derechos humanos y para las ONG internacionales como Amnista Internacional y Human Rights Watch. Hay quienes argumentan que por ese motivo Mxico debera disminuir su perfil internacional en este campo dado que se expone a duras crticas. Esto es un error: la negacin y el ocultamiento de los abusos a los derechos humanos es un patrn que siguen los gobiernos autoritarios. Los Estados democrticos, en cambio, reconocen sus problemas y mediante la poltica de apertura al rgimen internacional de derechos humanos sealan su voluntad de enfrentar y superar la situacin. Propuestas La poltica exterior de Mxico en materia de derechos humanos debe continuar concentrndose en el mbito multilateral y dejar de lado excepto en casos excepcionales de crisis humanitarias el desarrollo de una vertiente bilateral. Una poltica bilateral que intenta incidir directamente en la situacin de los derechos fundamentales en terceros Estados presupone que: a) el propio desempeo es muy superior al de los pases que se critica y cuestiona; b) se est en posicin de ejercer algn grado de influencia real en aquellos pases dada la asimetra de poder u otras cuestiones. En el caso de Mxico es difcil que ambas premisas se cumplan y el caso de la fallida poltica hacia Cuba durante el gobierno de Vicente Fox lo demuestra. En cambio, la meta de la diplomacia mexicana debe ser doble: 1) incidir indirectamente en la conducta de todos los Estados contribuyendo a fortalecer la legitimidad poltica, a mejorar los procedimientos y las normas jurdicas, as como a cubrir las necesidades financieras
76
del rgimen multilateral; 2) coordinar la relacin entre el rgimen internacional de derechos humanos y las diversas instancias nacionales relacionadas con esta materia; la Secretara de Relaciones Exteriores debe ser un actor propositivo y dinmico que impulse el cumplimiento en el mbito interno de las obligaciones internacionales del pas. Respecto a lo primero es conveniente que Mxico siga realizando contribuciones financieras voluntarias a organismos tales como el Alto Comisionado de los Derechos Humanos de las Naciones Unidas, la Comisin y la Corte Interamericanas de Derechos Humanos. stas son instancias que sufren continuamente un dficit financiero y las donaciones nacionales, incluso modestas, son material y diplomticamente significativas. En los ltimos aos, Mxico se ha colocado como uno de los primeros donantes latinoamericanos al sistema interamericano de derechos humanos y debera seguir en la misma lnea. En cuanto lo segundo, es menester que la Cancillera siga impulsando, en alianza con la Comisin Nacional de Derechos Humanos (CNDH) y los ombudsman locales, la armonizacin entre el contenido de los instrumentos jurdicos internacionales ratificados por Mxico, por un lado, y la Constitucin, las leyes federales y las leyes estatales, por el otro. Slo as los primeros podrn tener eficacia plena en el pas. Un estudio de la CNDH, por ejemplo, seala que en febrero de 2012 el nivel de armonizacin de los ordenamientos legales de las entidades federativas por lo que hace a ocho grupos de derechos consagrados en catorce tratados internacionales era tan slo de 67.54% en trminos globales. Es necesario atender el rezago especialmente en la legislacin relativa a la tortura, la desaparicin forzada y los derechos indgenas. Por otra parte, la Cancillera debe promover la capacitacin continua de los operadores del derecho (abogados, ministerios pblicos, jueces, etc.) en materia de derecho internacional de los derechos humanos; esto es imperativo una vez que la reforma constitucional promulgada en junio de 2011 elev la jerarqua de los tratados internacionales de derechos humanos a rango constitucional. De hecho, los tratados alcanzarn realmente todo su potencial una vez que los jueces mexicanos argumenten y guen sus resoluciones a partir de sus normas. Por ltimo, la Cancillera debe dar difusin y canalizar a las entidades apropiadas las recomendaciones que realizan los mecanismos de derechos humanos creados por los tratados de los que Mxico es parte, ya que su objeto es implementar de manera ms efectiva el contenido de dichos instrumentos. La poltica exterior en materia de derechos humanos no debe ser vista como el patrimonio de ningn partido poltico en especfico, sino como el
77
resultado de un largo proceso de socializacin de ese paradigma en la sociedad mexicana. En dicho proceso participaron muy diversas fuerzas polticas y sociales, por lo que el estatus central que han adquirido las normas de derechos humanos en el discurso poltico-legal mexicano es una conquista de todas ellas y de ninguna de manera exclusiva. Ello se refleja precisamente en la reciente reforma al artculo 89, fraccin X de la Constitucin mexicana, por la cual se introduce el respeto, la proteccin y la promocin de los derechos humanos como principio normativo que debe guiar la conduccin de la poltica exterior. Al introducir este novel octavo principio y aprobarlo por unanimidad, los legisladores mexicanos de las siete fuerzas polticas entonces representadas en el Congreso de la Unin expresaron que el catlogo de derechos humanos encarna valores que son comunes a todos los mexicanos y que, por ende, su proteccin y promocin en el sistema internacional deben ser elevadas a una poltica de Estado; como tal, independientemente de las diferencias programticas que existen entre los partidos polticos en competencia, esta lnea de la poltica exterior debe continuar su curso en el prximo sexenio. Sera deseable que todos los candidato/as se comprometan a ejecutar una poltica exterior en materia de derechos humanos activa y comprometida, y que el ganador/a la identifique explcitamente como una de las prioridades de la diplomacia mexicana en el Plan Nacional de Desarrollo 2012-2018.
78
LA COOPERACIN INTERNACIONAL Y SU VINCULACIN CON LA POLTICA EXTERIOR DE MXICO: DIAGNSTICO Y PROPUESTAS PRCTICAS PARA EL PERIODO 2012-2018 Juan Pablo Prado Lallande
La cooperacin internacional de Mxico. Diagnstico general y sinttico a cooperacin internacional gubernamental practicada por todo pas constituye un instrumento subsidiario y supeditado a los objetivos, estrategias, prioridades y acciones de poltica exterior de los Estados, cuyo accionar depende de la voluntad poltica a favor de dicha actividad, emanada de las autoridades correspondientes en determinado gobierno. Ello significa que la cooperacin internacional gubernamental tiene como propsito esencial atender las directrices que emanen de la poltica exterior del Estado en cuestin, cuya conduccin en el caso mexicano es responsabilidad del Poder Ejecutivo, a travs de la Secretara de Relaciones Exteriores. Ahora bien, la relacin entre poltica exterior y cooperacin internacional estriba del nivel de coordinacin y sintona entre ambas actividades y, especialmente, de la subordinacin y funcionalidad de la segunda con respecto a la 1 De los resultados de la referida sinergia entre sendos mbitos de primera. accin deriva la eficacia en trminos de poltica pblica tanto de la cooperacin internacional, como de la propia poltica exterior (de esta ltima, al menos, en el mbito de la colaboracin oficial con otros actores internacionales). Considerando estos sealamientos, este trabajo tiene como propsito hacer un breve diagnstico sobre los elementos ms relevantes de la cooperacin internacional para el desarrollo (CID) de Mxico y con base en stos establecer 10 propuestas prcticas en este mbito de la poltica exterior del pas para el periodo 2012- 2018.
1Juan Pablo Prado Lallande, La cooperacin internacional para el desarrollo de Mxico: herramienta eficaz de poltica exterior?, Relaciones Internacionales, no. 39, Instituto de Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de La Plata, La Plata, Argentina, 2010, p. 93.
79
JUAN PABLO PRADO LALLANDE
Mxico es un pas que desde hace prcticamente siete dcadas realiza en el marco de su poltica exterior CID, la cual desde 1988 conforma uno de los siete principios constitucionales de su poltica exterior. Por otro lado, si bien Mxico ha recibido cooperacin internacional en materia de seguridad, durante el sexenio del presidente Caldern esta actividad ha contado con un indito respaldo poltico federal, as como creciente apoyo financiero proveniente del exterior, fenmeno consagrado en la denominada Iniciativa Mrida: el programa de cooperacin en seguridad ms ambicioso entre Estados Unidos y Mxico en la historia de ambos pases.2 Independientemente de la seguritizacin de la cooperacin internacional mexicana durante el periodo 2006-2012, y enfocando en el presente anlisis en exclusiva a la CID mexicana, resulta fundamental sealar que el 16 de abril de 2011 entr en vigor la Ley de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (LCID) de Mxico, la cual pretende conformar el andamiaje jurdico e institucional adecuado, en aras de instituir una poltica mexicana de CID que refuerce a la poltica exterior de Mxico. La LCID otorga el mandato al gobierno mexicano de contar con una serie de instancias y mecanismos que en su conjunto operen con miras a mejorar la planeacin, gestin, instrumentacin, registro, evaluacin y rendicin de cuentas de la CID mexicana, tanto de la que se recibe desde el exterior como de aquella que es otorgada por Mxico, cuyo destino lo configuran diversos pases. Esto significa entonces que la citada Ley pretende resolver el dficit de gobernabilidad 3 en los mbitos referidos que desde hace dcadas permea a la CID de Mxico, restndole en consecuencia eficacia respecto tanto a sus efectos como elemento complementario al desarrollo nacional, como en cuanto a su perfil de instrumento de poltica exterior. Las principales instancias y mecanismos que se desprenden de la LCID son la Agencia Mexicana de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AMEXCID), el Programa Mexicano de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (PROCID), el Registro Nacional de Cooperacin Internacional para el Desarrollo, un Sistema de Informacin de la Cooperacin Internacional para el Desarrollo (SIMEXCID) y el Fondo Nacional de Cooperacin Internacional para el Desarrollo.
2 Un estudio, anlisis y propuestas sobre este asunto se encuentra en: Rafael Velzquez Flores y Juan Pablo Prado Lallande (coords.), La Iniciativa Mrida: nuevo paradigma de cooperacin entre Mxico y Estados Unidos en seguridad?, UNAMBUAP, Mxico 2009. 3Entendida como la aplicacin de normas o ejes rectores que orienten y definan la instrumentacin de la CID hacia objetivos definidos, mediante la planeacin, operacin y seguimiento sistematizado de sus acciones y resultados, con miras a contribuir con mayor predictibilidad a favor de las directrices de poltica exterior del gobierno en turno.
80
La AMEXCID, rgano desconcentrado de la Cancillera, fue fundada el 29 de septiembre de 2011, sin que tal hecho haya sido difundido pblicamente, por ejemplo, en el portal principal de la Cancillera o en algn evento oficial dedicado a tal asunto. Lo desconcertante tambin es que en realidad la AMEXCID se asemeja a un clon de la Unidad de Relaciones Econmicas y Cooperacin Internacional (URECI) de la SRE, en cuyo seno subsisten la Direccin General de Promocin Econmica Internacional y la Direccin General de Relaciones Econmicas Bilaterales; dos esferas de accin exterior a todas luces fuera de la praxis o buenas prcticas internacionales que deben caracterizar a una Agencia de esta naturaleza, generando que en realidad la Direccin General de Cooperacin Tcnica y Cientfica (DGCTC), la Direccin General de Cooperacin Educativa y Cultura, as como la Direccin General del Proyecto de Integracin y Desarrollo de Mesoamrica, constituyan el corpus de la AMEXCID. Otro dato revelador es que la AMEXCID carezca de un emblema/logotipo representativo de la Agencia, tal y como s lo tuvo el efmero Instituto Mexicano de Cooperacin Internacional (1998-2000). El PROCID conforma los criterios y las directrices en que la poltica y acciones de CID promovidas a travs de la AMEXCID deben sustentarse. El PROCID marca un parteaguas en el mbito de la conduccin de la poltica mexicana de CID, dado que establece los criterios polticos y directrices operativas generales para su conduccin. El PROCID debi estar listo (y por ende iniciar su papel de gua de la CID mexicana) el 16 de diciembre de 2011. Sin embargo, al escribir estas lneas esto no se ha logrado, dado que el documento se encuentra an en revisin, el cual deber posteriormente enviarse a Presidencia para su estudio, aprobacin y publicacin en el Diario Oficial de la Federacin. En cuanto al Registro Nacional de CID (que la LCID indica debe operar en diciembre de 2012), es conducente sealar que la conformacin de una base de datos relacionada con la CID mexicana en materia de oferta y demanda data de varios lustros atrs, sin que se haya conseguido que estas iniciativas se hayan consolidado o concentrado en un producto informativo adecuado, actualizado, completo ni pblico. En materia del Fondo, slo se puede decir que a pesar de que por Ley debi haber existido desde el 16 de diciembre de 2011, ste no ser operativo en el ltimo ao del sexenio del presidente Caldern, dado que el Presupuesto de Egresos que emana de la Cmara de Diputados no lo contempl, debido a que la Ley mexicana de Cooperacin entr en vigor cuando los legisladores ya haban avalado tal monto que ser utilizado en 2012.
81
Finalmente, y como reflexin central, los elementos hasta aqu descritos y analizados indican que la mera entrada en vigor de la LCID no ha conseguido que, en automtico, se cuente con un poltica de Estado en el mbito de la CID, debido en buena medida aunque no exclusiva 4 al dficit de voluntad poltica por parte del Poder Ejecutivo para que el acervo previo en materia de CID y las disposiciones contenidas en la citada Ley reactiven acciones y procesos tendientes a conseguir tal propsito (una poltica de Estado en CID).5 Lamentablemente, esa voluntad poltica no parece ser tangible, lo que se denota tras el hecho de que el contenido de la Ley se ha instrumentado a mnimos, con una Agencia idntica a la URECI, con un Programa, Sistema de Informacin y Fondo de CID que no sern operativos en lo que resta del sexenio y que, en definitiva, le heredarn al prximo gobierno federal la tarea de reformularlos o activarlos. Propuestas prcticas a favor del reforzamiento de una cooperacin internacional de Estado como instrumento eficaz de poltica exterior Con base en el referido diagnstico, y con el fin de que la CID gubernamental constituya un recurso ms eficaz de poltica exterior de Mxico, resulta necesario y urgente que el gobierno federal que iniciar actividades a finales de 2012 emprenda las siguientes acciones: 1. Fortalecer a la AMEXCID. Esto significa que esta Agencia sea, en efecto, un rgano desconcentrado de la SRE, conformada por las instancias de la Cancillera dedicadas a la CID, lo cual amerita entre otros aspectos, dotarle de una identidad institucional propia y, por ende, que deje de ser una mera reproduccin de la URECI. En concordancia con esto, se requiere que la AMEXCID no sea conformada por las Direcciones Generales de Promocin Econmica Internacional y la Direccin General de Relaciones Econmicas Bilaterales (reas que conforme a las prcticas convencionales en este mbito no deben estar adscritas a una Agencia de este tipo). De igual
4 En particular dado que, aunque la AMEXCID (en especial mediante la DGCTC) ha hecho enormes esfuerzos por poner en marcha las disposiciones de la LCID, los tiempos polticos y complejidades legales-administrativas que conllevan activar la propia AMEXCID, el PROCID, el SIMEXCID y el Fondo, han contribuido tambin a la demora de la plena operatividad de tales instancias. 5 Recurdese que a la luz de la seguritizacin de la agenda nacional durante el sexenio 2006-2012, la CID mexicana ha perdido peso en las prioridades del Ejecutivo Federal, dado que la cooperacin en seguridad ha sido prioritaria respecto a la primera.
82
forma, la AMEXCID deber contar con su propio portal de internet y emblema propios, a efecto de que no sea la DGCTC (una instancia supeditada de la Agencia) el motor y ventana de visibilidad de la Agencia. 2. En cuanto al PROCID, dado que ese documento ha sido elaborado y a que atiende en buena medida sus propsitos establecidos en la Ley, pero en razn a que en contraste con ello lamentablemente no ser operativo en el sexenio del presidente Caldern, se considera que es plausible que el prximo gobierno tras analizar a dicho documento aproveche lo que estime conveniente del mismo (con excepcin el punto 8, el cual no se considera adecuado), a efecto de contar con el Programa 2012-2018 a inicios del ao 2013, o antes. 3.
SIMEXCID. Resulta urgente que esta base de datos sea concluida cuanto antes, a efecto de que su contenido sea difundido tanto entre el gobierno federal como hacia la ciudadana en general. Ello no como un fin en s mismo, sino para que, en un plano de transparencia y rendicin de cuentas (como toda poltica pblica debe atender), este Sistema de Informacin sea utilizado para que se tomen decisiones en materia de conduccin y orientacin de la CID, emanados de la relacin de su costo-beneficio, a la luz de las directrices que a este respecto establezca la poltica exterior del prximo sexenio.
4. Cuantificar en trminos monetarios a la cooperacin mexicana y difundir los montos resultantes. Resulta fundamental atender esa tarea pendiente, tanto porque as lo dispone la Ley, como por el hecho de que todo pas que, como Mxico, est interesado en tener una poltica exterior proactiva y comprometida con la construccin de una agenda global para el desarrollo, suele informar de los recursos de su cooperacin externa. No olvidar que esos datos en buena medida constituyen un instrumento de soft power en la poltica internacional, que legtimamente bien puede ser utilizado para aumentar la capacidad de negociacin y estatus mexicano en mltiples escenarios bilaterales y multilaterales en el mbito de la agenda del desarrollo. 5. Fondo Mexicano de CID. Aunque ser la siguiente Legislatura la responsable de establecer su bolsa de recursos, es fundamental que en su cuanta se incluya o contabilicen las partidas presupuestales que en materia de CID las diversas Secretaras de Estado y oficinas centralizadas o descentrali
83
zadas del gobierno federal destinan a esta actividad. No hacerlo continuar la descoordinacin, discrecionalidad, traslape e incoherencia de las acciones mexicanas en CID financiadas por mltiples fuentes oficiales. 6. Informe anual CID mexicana. Aunque el Informe de la CID que ao tras ao realiza la DGCTC cuenta con informacin clara y confiable, resulta fundamental que en este ejercicio se incluya la totalidad de acciones y proyectos de colaboracin externa, de oferta y demanda, que las Secretaras de Estado y otras oficinas gubernamentales federales instrumentan. De esta forma es posible tener un diagnstico ms certero de lo que se realiza al amparo de esta actividad, a efecto de evaluar con mayor exactitud sus resultados y alcances. 7. Incentivar con mayor rigor la CID como poltica pblica descentralizada. Ello se lograra promoviendo la participacin activa y coordinada de los estados, municipios y otras autoridades pblicas del pas, por medio del apoyo para que establezcan sus propios programas estatales y locales de CID (en lnea con el PROCID), as como su participacin en el Consejo Consultivo de la AMEXCID. 8. Integracin ms activa de la sociedad civil y la academia en la construccin de una poltica pblica de Estado en materia de CID. Si bien la academia y el sector civil s tienen un espacio en la LCID, (en particular en los Consejos Consultivos mediante la previa invitacin expresa a sus reuniones) y a que se ha avanzado en la vinculacin entre gobierno con dichos actores en este mbito de accin, resulta importante que el gobierno federal, va AMEXCID, contine abriendo espacios a ambos sectores sociales. Sin embargo, para ello, resulta fundamental que tanto las OSC como la academia se organicen entre s, a efecto de que, por ejemplo, los primeros conformen una especie de Coordinadora de OSC y los segundos una instancia ad hoc que en el mbito de la democracia representativa refuercen con mayor legitimidad y capacidad de incidencia proactiva el andamiaje necesario a favor de la construccin (y no desorganizacin) de la CID del Estado mexicano. 9. Si bien se ha sealado en este estudio que el gobierno federal ha cumplido con las disposiciones de la LCID o est en proceso de hacerlo con cierto retraso en varias de sus disposiciones, en realidad la instrumentacin de su contenido se ha hecho a mnimos, sin atender a sus lineamientos a fondo o de manera proactiva. Posiblemente el ejemplo ms evidente es la referida
84
estructura de la AMEXCID, para lo cual se requiere aprovechar el andamiaje existente (en el sentido de contar con una Ley en CID), para redisear a esta institucin. 10. La conjuncin de las propuestas anteriores dependen y redundan en la sugerencia ms significativa de este escrito, la cual consiste en la imperiosa necesidad de renovar la voluntad poltica por parte del Ejecutivo Federal para reposicionar a la CID mexicana, a efecto de valorarla en su justa medida como un instrumento proactivo6 y esencial de la poltica exterior de Mxico, la cual, en caso de atender a estas recomendaciones bsicas, pueda incidir de manera ms eficaz a favor del desarrollo nacional, as como en la poltica exterior del pas. Consideraciones finales Mxico cuenta con un importante acervo en materia de CID, actividad que ha potenciado capacidades nacionales en diversos mbitos de inters pblico nacional, funcionando tambin como un elemento inherente a la poltica exterior mexicana por mandato Constitucional, aunque no en todo momento en plena coordinacin y sintona con sta, lo cual le ha restado eficacia y peso a ambas, en su dimensin de polticas pblicas nacionales. Ante ello y como resultante del ejercicio de identificar los principales rasgos de la CID de nuestro pas, se concluye que resulta conveniente y prioritario renovar la voluntad poltica del Ejecutivo Federal para que, mediante las acciones propuestas en este escrito, se reposicione a la cooperacin mexicana. Lo anterior a efecto de que tras reforzarla, la CID se encuentre en mayor capacidad de generar mayores beneficios a la sociedad mexicana, as como para que constituya un instrumento ms alineado y, por ende, eficaz de la poltica exterior de Mxico.
6 Por ejemplo, en el sentido de fungir como una estrategia a favor de la visibilidad exterior positiva de Mxico, en su dimensin de pas solidario y responsable con respecto a determinadas necesidades de terceros pases en lo particular y en cuanto a la agenda global del desarrollo en lo general. Ello no debera desdearse, en especial si se considera que en la actualidad la imagen exterior de Mxico pasa por sus peores momentos, debido a la inseguridad que se vive y difunde en medios internacionales. A la par de ello, resulta importante sealar que todo pas que pretenda ejercer una poltica exterior activa, as como tener una postura de vanguardia en mecanismos globales de gobernanza global (como el G20), necesariamente debe instrumentar una poltica CID de avanzada. Ello a su vez facilita, digamos, darle un valor de uso a esa actividad; por ejemplo, facilitando (en ningn sentido coaccionando) el apoyo por parte de terceros Estados a iniciativas mexicanas en foros democrticos multilaterales globales o regionales, e inclusive logrando que mediante una diplomacia de la cooperacin se consigan atraer ms fondos internacionales que complementen estrategias de desarrollo nacional o, incluso, puedan ser tiles en casos impredecibles de emergencia (desastres naturales, catstrofes humanas, etc.).
85
El fortalecimiento de la poltica pblica mexicana de Estado de CID a travs de la cabal aplicacin con sentido proactivo de la LCID es una tarea que debe superar a las encomiables labores que en ese sentido la DGCTC ha realizado de manera ejemplar. Tal propsito constituye una tarea colectiva en donde gobierno federal, los gobiernos estatales, municipales, OSC y academia en su conjunto, en el marco de la entrada en funciones de las prximas autoridades del pas para el periodo 2012-2018, deben conjuntar acciones a favor del fortalecimiento y eficacia de esta importante actividad, misma que puede aportarle al pas significativos elementos en pro del desarrollo nacional, as como a favor de la presencia e imagen propositiva mexicana en el entorno internacional.
Cuadro 1. Diagnstico general y 10 propuestas prcticas en el mbito de la cooperacin internacional para el desarrollo de Mxico No.
1
Rubro
Agencia Mexicana de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AMEXCID).
Diagnstico
La AMEXCID constituye el brazo institucional de la cooperacin mexicana. En realidad, slo se le cambi de nombre respecto a la URECI. Tiene dficit de identidad, visibilidad y fuerza institucional. El PROCID no ser operativo durante el sexenio del presidente Caldern. En general es un documento adecuado y completo, con excepcin del punto 8 (Objetivos, estrategias, lneas de accin e indicadores), los cuales no atienden los elementos ms significativos de la cooperacin mexicana. No est actualizado, y su acceso est restringido a determinados funcionarios, ocasionando que esta base de datos no sea pblica.
Propuesta
Fortalecer AMEXCID. Volverla, en efecto, un rgano desconcentrado de la SRE. Desproveerla de las DG de fomento comercial. Fortalecerla institucionalmente y otorgarle identidad y visibilidad. Utilizar el PROCID como gua de la Cooperacin para el siguiente sexenio, adaptndolo a las directrices de poltica exterior que las nuevas autoridades dispongan, reformando integralmente el punto 8.
Programa de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (PROCID).
Sistema de Informacin de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (SIMEXCID). Montos de cooperacin mexicana.
Hacer operativo al SIMEXCID, a efecto de que su informacin sea pblica, como un ejercicio de transparencia, rendicin de cuentas y a efecto de estar en capacidad de realizar evaluaciones costo-beneficio, como se hace en toda poltica pblica.
Informar cada ao los montos monetarios de cooperacin internacional mexicana otorgada a otros pases, como un ejercicio de transparencia, rendicin de cuentas y a efecto de estar en capacidad de realizar evaluaciones costo-beneficio, como se hace en toda poltica pblica. Debe contar con recursos, aunque, sobre todo, es menester que concentre la cuanta monetaria que en este rubro ejercen las dependencias del Ejecutivo Federal.
El gobierno mexicano contina sin informar los montos monetarios de cooperacin internacional de Mxico provista a terceros pases.
Fondo Nacional de Cooperacin Internacional para el Desarrollo.
No cuenta con recursos para 2012.
86
contina...
Cuadro 1. Diagnstico general y 10 propuestas prcticas en el mbito de la cooperacin internacional para el desarrollo de Mxico (continuacin) No.
6
Rubro
Informe anual cooperacin internacional para el desarrollo mexicano. Descentralizacin poltica mexicana de CID.
Diagnstico
El Informe CID 2011 no incluye a toda la CID gubernamental mexicana.
Propuesta
Hacer informes completos, integrales y analticos que incluyan a la totalidad de acciones y proyectos de cooperacin gubernamental mexicana y no slo la tcnica, cientfica y educativa. Incentivar con mayor rigor la CID como poltica pblica descentralizada, promoviendo la participacin activa y coordinada de los estados, municipios y otras autoridades pblicas del pas, por medio del apoyo para que aquellos que lo deseen establezcan sus propios programas estatales y locales de CID (en lnea con el PROCID), as como su participacin en el Consejo Consultivo de la AMEXCID.
Incluir a OSC y Academia, pero con precondiciones en materia de organizacin y representatividad democrtica de tales actores en el Consejo Ejecutivo de la AMEXCID.
Se ha avanzado en este mbito, aunque an hace falta aumentar la integracin de actores descentralizados, as como aumentar su coordinacin, a travs de la AMEXCID.
Integracin de las OSC y academia a la poltica de Estado de CID. Del cumplimiento de la Ley de Cooperacin Internacional para el Desarrollo. Del reforzamiento de la poltica pblica de Estado de CID.
Se requiere una integracin ms activa de las OSC y de la Academia en la poltica mexicana de CID. Avances insuficientes. Se ha cumplido a mnimos con la Ley, sin hacerlo de manera proactiva.
Cumplir con la Ley de forma proactiva, inclusive innovando procesos y, en su momento, mejorando el contenido de la Ley.
Renovar la voluntad poltica del Ejecutivo Federal para reposicionar a la cooperacin mexicana, a efecto de que tras reforzarla, sta genere mayores beneficios a la sociedad mexicana, as como a efecto de que constituya un instrumento ms eficaz de la poltica exterior de Mxico.
10
Con la LCID, la cooperacin mexicana ha conseguido vincularse de mejor manera a la poltica exterior de Mxico, aunque existen importantes retos en ese sentido que se deben en parte a la insuficiente voluntad poltica para fortalecerla.
87
LA POLTICA DE COMERCIO EXTERIOR DE MXICO: 2012-2018
Luz Mara de la Mora
Diagnstico l comercio exterior es para Mxico uno de los pilares del crecimiento y el desarrollo econmico, lo cual ha resultado muy ventajoso en momentos de auge de la economa internacional pero perjudicial en coyunturas recesivas como la ms reciente crisis econmica y financiera desatada en 2008. Esta ltima acentu el reacomodo de los ejes de la economa mundial donde los mercados del Norte y el Atlntico, principales destinos de las exportaciones mexicanas, estn cediendo lugar a los del Sur y el Pacfico como motores del crecimiento econmico mundial. Este ajuste de la economa internacional y el peso que el sector externo, y particularmente el comercio exterior de Mxico, tienen para el crecimiento de la economa mexicana obligan a reflexionar sobre cmo fortalecerlo y ampliar sus opciones ante el surgimiento de nuevos actores que pueden impulsar el intercambio comercial de Mxico con el mundo. El presente documento analiza la situacin actual del comercio exterior de Mxico y ofrece propuestas concretas para atender los cambios del comercio y la economa mundiales a fin de asegurar que el comercio exterior siga impulsando el crecimiento. Situacin Actual Mxico es hoy el dcimo actor en el comercio mundial contribuyendo con un poco ms del 2% al intercambio comercial global. El perfil del comercio exterior de Mxico es de una elevada concentracin de sus exportaciones en
89
LUZ MARA DE LA MORA
un solo mercado, una creciente diversificacin de sus importaciones y una plataforma exportable diversificada en la manufactura. En efecto, del lado exportador existe una concentracin en un solo mercado, el de EE.UU., que absorbi alrededor de 78% de las exportaciones mexicanas seguido de Canad (3.0%), China (1.7%) Colombia (1.6%), Brasil (1.4%), Espaa (1.4%) y Alemania (1.2%) en 2011. Esta dependencia del mercado de EE.UU. hace a la economa mexicana altamente vulnerable a los ciclos econmicos del vecino del norte. Del lado importador existe una diversificacin de sus fuentes de proveedura y refleja una integracin productiva con los mercados globales, sobre todo en Asia. EE.UU. ha perdido participacin como proveedor de Mxico al pasar de 76% en los aos noventa a menos de 50% en 2011. El perfil importador mexicano refleja una integracin con el mercado global al abastecerse de Europa (Alemania, Italia y Espaa: 6.2%), Asia Pacfico (China, Japn, Corea del Sur, Taipei Chino y Malasia: 26.7%), Canad (2.7%) o Brasil (1.3%). En lo que se refiere a la oferta exportable mexicana, sta se encuentra ampliamente diversificada y est constituida en su mayora por manufacturas cuyo contenido nacional vara en funcin de la sofisticacin de los procesos productivos.1 En 2011 el comercio exterior de Mxico alcanz un nivel rcord de 700 mil millones de dlares (mmd), lo cual represent 61% del PIB. An con esta cifra rcord, Mxico ha sufrido un retroceso en su posicionamiento como exportador pasando del 7 lugar a nivel mundial en 2001 (158.5 mmd) al 10 en 2 2010 (298.3 mmd). Cmo explicamos este hecho? Las estrategias comerciales de Mxico implementadas desde los aos ochenta buscaron no slo garantizar el acceso para sus productos en su principal mercado al norte que tambin es el principal importador en el mundo sino tambin hacer de Mxico una plataforma para acceder en condiciones preferenciales a EE.UU. por lo que se negociaron tratados de libre comercio con la Unin Europea, la Asociacin Europea de Libre Comercio, Israel e incluso en Amrica Latina. Esta estrategia funcion bien en los aos noventa cuando las exportaciones mexicanas se expandieron 15.1% en promedio anual por arriba del mundial de 6.5% siendo de los ms dinmicos del mundo e incluso ligeramente superior a la tasa de crecimiento de China (14.9%). Sin embargo, entre 2000 y 2010, la actividad exportadora mexicana se expandi slo 6%, muy por debajo del promedio mundial de 9% y muy alejado del 20.3% de China y otros pases
1 De hecho, en 2010 ms de tres cuartas partes de las importaciones mexicanas fueron insumos (76.2%) para el sector manufacturero, mientras que los bienes de capital representaron el 10% y los bienes de consumo 13.8%. INEGI, 2010. 2 Fuente OMC (http://stat.wto.org/StatisticalProgram/WSDBViewData.aspx?Language=E)
90
como Rusia, Corea del Sur, India y Brasil que han dominado el panorama comercial mundial en la ltima dcada. Este desempeo mediocre del sector exportador mexicano en la ltima dcada puede explicarse por diversos factores entre los que se pueden destacar la prdida de competitividad de la economa mexicana;3 una red de TLCs enfocada a mercados maduros y con crecimiento lento; una poltica comercial replegada que ha impedido ampliar la red de TLCs a nuevos mercados, sobre todo de pases emergentes; incentivos econmicos que no favorecen la innovacin y desarrollo tecnolgico, sino ms bien la bsqueda de rentas; y una agenda pendiente de cambios estructurales que permita elevar la competencia y competitividad de la economa mexicana, as como la productividad de las empresas y el empleo. Por otra parte, Mxico es hoy una de las economas ms abiertas como resultado de las reducciones unilaterales de aranceles implementadas en 2006 y 2009. A partir del 1 de enero de 2013 el arancel nominal estar en alrededor de 4.3% (un tercio del que se aplicaba en 2006, siendo ste de 12%), en tanto que el arancel efectivo est ya muy cerca de cero para productos agrcolas e industriales. Aunque dicha desgravacin busc elevar eficiencias no fue suficiente para que la actividad exportadora creciera a tasas ms elevadas ni tampoco ha contribuido a mejorar el acceso de productos mexicanos en nuevos mercados. Entonces qu hacer para fortalecer el comercio exterior de Mxico, uno de los motores del crecimiento y desarrollo nacionales. A continuacin se ofrecen algunas propuestas. Propuestas El panorama econmico mundial presenta riesgos y oportunidades para el comercio exterior de Mxico. Por el lado de los riesgos, existen las tendencias proteccionistas de los mayores actores del comercio mundial y principales socios comerciales de Mxico que pudieran afectar sus intercambios comerciales. Por el lado de las oportunidades, est la posibilidad de ampliar el comercio exterior de Mxico fortaleciendo los vnculos comerciales con pases cuyas economas muestran perspectivas positivas de crecimiento va negociaciones comerciales y acceso a nuevos mercados.
3 Desde el ao 2000 Mxico experiment una cada gradual en el ndice de Competitividad Global del Foro Econmico Mundial al pasar de ocupar el lugar 42 al inicio de la dcada al 58 en el ndice 2011-2012. En Amrica Latina, Mxico cay del 2 al 5 lugar en este mismo periodo. Tambin hay que destacar que en 2001-2002 el ndice de Competitividad Global incluy a 75 pases; en 2011-2012 el ndice se extendi a 142.
91
LUZ MARA DE LA MORA
En primer lugar, en lo que se refiere a los riesgos, la crisis financiera y econmica mundial destaparon la caja de Pandora del proteccionismo. De acuerdo con el reporte Global Trade Alert 2011, desde el inicio de la crisis en 2008 se han identificado ms de 2000 medidas proteccionistas que obstaculizan el comercio; la mayora atribuibles a pases del G20.4 El resurgimiento del proteccionismo como una forma de reactivar las economas de pases desarrollados y de proteger el empleo es un foco rojo para el comercio exterior de Mxico o para la capacidad de atraer inversiones. El panorama se complica an ms por la falta de avances en las negociaciones multilaterales de la Ronda de Doha que podran poner un freno a estas tentaciones proteccionistas. En lo que toca a oportunidades, los cambios en el escenario econmico internacional y la creciente participacin de actores sobre todo del mundo en desarrollo obligan a repensar cmo ampliar los esfuerzos mexicanos de integracin para dinamizar el comercio exterior y las exportaciones ms all de EE.UU. La propuesta es ampliar los horizontes para fortalecer la presencia de Mxico en sus mercados tradicionales y abrir nuevos entre los que ofrecen las mejores perspectivas de crecimiento a futuro. La pregunta entonces es con quin y cmo debe Mxico vincularse va la poltica y la actividad comercial. Mxico se ha rezagado en negociaciones principales por una posicin defensiva que ha permeado al gobierno y al sector privado. De hecho, a las negociaciones del Acuerdo Estratgico de la Alianza del Pacfico (TPP) Mxico ha llegado tarde cuando ya se han decidido aspectos tan importantes como la cobertura y alcance de los temas, lo que en s mismo es una negociacin. En efecto, en los comentarios que la Oficina del Representante Comercial de los EE.UU. (USTR) recibi sobre la peticin de Mxico de acceder a la mesa de negociacin del TPP se solicita su aprobacin del Acuerdo Comercial Anti Falsificacin (ACTA) o ajustar medidas fitosanitarias para permitir el acceso de carne bovina estadounidense.5 La poltica comercial mexicana, al da de hoy, no ha favorecido un acercamiento profundo con los pases con mayor dinamismo en el comercio y la economa mundiales como por ejemplo China, Brasil, India, Rusia, Corea del Sur, el Taipei Chino, Tailandia, Malasia, Emiratos rabes Unidos y las exrepblicas soviticas como Kazakstn, Ucrania, Georgia y Azerbaiyn. Mxico requiere plantearse seriamente cmo fortalecer sus vnculos en Asia, Amrica Latina y el Caribe as como con frica, todas ellas regiones con buenas perspectivas de crecimiento.
4 Simon J. Evenett. Trade Tensions Mount. The 10th Global Trade Alert Report. 21 de noviembre de 2011. p. 2. (http://www.globaltradealert.org/gta-analysis/trade-tensions-mount-10th-gta-report). 5 Estas condiciones sanitarias no se le aplicaron a Australia, Singapur o Vietnam que tampoco permiten el acceso a este producto de los EE.UU. como condicin para sentarse a la mesa de negociacin del TPP.
92
En Asia es preciso ir ms all del Acuerdo con Japn y desarrollar una agenda constructiva con China segundo socio comercial de Mxico para explorar opciones serias de relacionamiento con ese pas al igual que con Aus. tralia y Nueva Zelanda, Corea del Sur, Taipei Chino o los pases del ASEAN,6 naciones en donde Mxico puede encontrar complementariedades con sus cadenas de valor. Las negociaciones con pases diversos en Amrica Latina pueden ser una excelente herramienta para conquistar y ampliar mercados como ya lo han demostrado los TLCs con los pases centroamericanos, Chile, Colombia, Per y Uruguay. Mxico requiere ampliar sus relaciones comerciales de manera estratgica hacia mercados como Argentina, Brasil, Cuba, la Repblica Dominicana y Venezuela. Por ltimo, el continente africano presenta tasas de crecimiento superiores a las de Mxico y demanda productos que Mxico podra satisfacer; existen oportunidades en pases como Argelia, Egipto, Marruecos, Tnez o Sudfrica cuyo potencial de compras mexicanas es enorme. Mxico no puede quedarse marginado de corrientes comerciales y procesos productivos globales. Ante la incertidumbre financiera y econmica, Mxico requiere ampliar su visin hacia una perspectiva de un comercio verdaderamente global.
6 Conformado por Brunei Darussalam, Camboya, Filipinas, Indonesia, Laos, Malasia, Myanmar, Singapur, Tailandia y Vietnam.
93
LA POLTICA MULTILATERAL DE MXICO: DIAGNSTICO Y PROPUESTAS
Olga Pellicer
Diagnstico l universo multilateral es cada da ms complejo. A la tradicional divisin entre organismos universales y regionales, para fines polticos o econmicos, se han sumado ahora mltiples mecanismos de concertacin que van desde los encuentros peridicos de los BRICS hasta el G20. De all que sea necesario acotar el espacio al que queremos referirnos en estas pginas. Se trata de una reflexin sobre la poltica de Mxico en las Naciones Unidas, tanto en sus rganos principales como en los acuerdos y conferencias de seguimiento auspiciadas por ella. Durante los ltimos aos, Mxico ha tenido, formalmente, una poltica multilateral muy activa; haba buenas condiciones para ello. La Secretara de Relaciones Exteriores ha estado encabezada por una personalidad formada en las filas del multilateralismo. Patricia Espinosa hizo su carrera desde los foros multilaterales de Ginebra, Nueva York o Viena, as como desde la Direccin General de Naciones Unidas de la SRE. Su experiencia presidiendo reuniones, dialogando con otros delegados, familiarizndose con el ambiente onusiano es muy grande. Otro tanto puede decirse de quienes han ocupado la Consultora Jurdica, la Subsecretara de Asuntos Multilaterales o diversos peldaos altos en la Secretara. Con tales experiencias algunos esperaban un sexenio sobresaliente en materia multilateral; el resultado no fue as. Se ha vuelto una apreciacin generalizada afirmar que Mxico ha perdido brillo en Naciones Unidas. Se recuerdan con nostalgia los momentos de prestigio por su liderazgo en temas de desarme, en las conferencias o comits destinados al desarrollo del derecho internacional, o la lucha por un nuevo
95
OLGA PELLICER
orden econmico internacional. Esa nostalgia no hace justicia al hecho que en los ltimos aos los diplomticos mexicanos han seguido estando en puestos de primera lnea en el mbito multilateral. En efecto, Mxico ocup un lugar en el Consejo de Seguridad de 2009-2010, presidi el Consejo de Derechos Humanos de 2006 a 2007, fue sede de diversas conferencias de la ONU entre las que destaca, por la gran repercusin que tuvieron sus trabajos, la COP16 celebrada en Cancn a finales de 2010. Porqu entonces la mirada escptica sobre la poltica multilateral de Mxico? El primer motivo para dicho escepticismo es el contraste entre el profesionalismo multilateral en las filas del servicio exterior y la escasa valoracin del jefe del Ejecutivo de las actividades llevadas a cabo en y por Naciones Unidas, con la nica excepcin del tema de cambio climtico. El grupo cercano al presidente Caldern conoce bien su menosprecio por los foros multilaterales auspiciados por el organismo mundial, los cuales le parecen insulsos y poco eficientes. Cierto que es difcil entender lo complejo de buscar el consenso entre ms de 190 Estados; asimismo, es difcil aceptar estilos diplomticos caracterizados por la lentitud, formas protocolarias aejas y discursos interminables. Irritante pero inevitable, es algo que el presidente caracterizado por su empeo en imponer nimo y estilo personal a cualquier accin de gobierno no ha querido aceptar. Por ello, la asistencia y participacin del jefe del Ejecutivo en reuniones de Naciones Unidas fue muy errtica. Los discursos pronunciados en la Asamblea General, por ejemplo, no pasarn a la historia como piezas oratorias bien trabajadas. Por el contrario, han sido intervenciones descuidadas, mal escritas y transmitidas, en las que se advierte la indiferencia de su autor por el mbito en que se presentan. De otra parte, la pertenencia de Mxico al Consejo de Seguridad no estuvo acompaada de un inters genuino por lo que all ocurra y el papel que poda desempear Mxico. La tarea se dej al representante permanente ante la Misin en Nueva York. Se confo en su buen desempeo como diplomtico de carrera, conocedor de las polticas multilaterales. Pero stas no formaron parte de los temas de inters para el jefe del Ejecutivo. Por lo tanto, poco o nada trascendieron hacia la opinin pblica en Mxico y poco o nada significaron para el dilogo del Presidente de Mxico con sus contrapartes que tambin forman parte del Consejo de Seguridad, sea como miembros permanentes o no permanentes. Hay motivos para dudar seriamente de la incorporacin de problemas que se trataban en el Consejo de Seguridad a la agenda de conversaciones del presidente Caldern con los dirigentes chinos o con el presidente de los Estados
96
Unidos, por citar algunos casos. En otras palabras, la pertenencia al Consejo de Seguridad se asumi como una buena tarea para los funcionarios del servicio exterior, pero no como un instrumento que daba elementos al Presidente de Mxico para tener un papel en la poltica internacional de nuestro tiempo e ir consolidando la imagen del pas como una voz con posiciones y puntos de vista que se quieren hacer valer. El segundo motivo para restar credibilidad al papel de Mxico en los foros multilaterales fue la incongruencia de buscar la pertenencia al Consejo de Seguridad y no participar en las Operaciones de Mantenimiento de la Paz (OMPs). Cabe hacer notar que una porcin muy alta de los trabajos del Consejo se destinan, precisamente, a crear, supervisar, prolongar o poner trmino a las OMPs que estn desplegadas a travs del mundo. Al no ser parte de ellas, el representante mexicano se encontraba con una franca desventaja La resistencia de Mxico a participar en OMPs es una de las grandes omisiones de la poltica exterior en materia de mantenimiento y restablecimiento de la paz auspiciada por las Naciones Unidas. Son muchas las crticas que pueden hacerse a tales operaciones; muchas de ellas vlidas. Sin embargo, hoy por hoy, son un punto de referencia para evaluar el grado de compromiso de los pases con las acciones multilaterales para resolver o aminorar conflictos. La ausencia de Mxico es muy notoria y ha sido resentida por otros pases amigos, en particular los latinoamericanos que han participado, por ejemplo, en la Misin de la ONU para la Estabilizacin en Hait. El mismo resentimiento se encuentra entre funcionarios de Naciones Unidas que trataron en vano de convencer a Mxico de formar parte, aunque fuese de manera puramente simblica, de una OMP. El tercer motivo que ha dejado una grieta en la poltica de Mxico en Naciones Unidas es el contraste entre el buen papel desempaado como el primer presidente del Consejo de Derechos Humanos y miembro prominente del mismo y las apreciaciones de expertos y relatores de Naciones Unidas sobre la existencia en Mxico de problemas relacionados con la persistencia de la tortura, la situacin del sistema carcelario, desapariciones forzadas o los feminicidios en Ciudad Jurez. Mxico llega al ao 2012 con una imagen ambivalente en el tema de los derechos humanos: buena diplomacia, adelantos en el marco jurdico interno, pero dbil legitimidad en lo relativo al respeto efectivo de los mismos al interior del pas. Por ltimo, no pasa desapercibida la distancia entre el liderazgo internacional a favor de mayores compromisos en materia de cambio climtico y el hecho que, internamente, el programa para el uso de energas alternativas que produzcan menos contaminacin atmosfrica es pobre y, en general, el com
97
OLGA PELLICER
promiso de la sociedad con el combate al cambio climtico est muy lejos de ser intenso. Al acercarse el cambio de sexenio y hacerse necesaria la formulacin de propuestas para los aos que vienen Qu se puede sugerir para la poltica de Mxico en Naciones Unidas a partir de las experiencias en los ltimos aos? Propuestas El primer punto es integrar la poltica hacia la organizacin mundial dentro de la estrategia que se quiera seguir para posicionar a Mxico en la poltica internacional de nuestro siglo. Con el riesgo de esquematizar, se pueden identificar dos grandes opciones para dicho posicionamiento: de una parte, proyectar a Mxico como un pas cuya dimensin demogrfica, papel en la economa mundial, ubicacin geopoltica y profesionalismo diplomtico, le permiten aspirar a tener una voz respetada que contribuya a fijar lineamientos para el tratamiento de temas claves de la poltica internacional de nuestros das. Es el camino que conducira a Mxico hacia la categora de una potencia emergente o potencia media, condicin que ahora se le regatea por tener ndices bajos de crecimiento y proyectar una imagen dominada por los temas del crimen organizado. De otra parte, hay la opcin de concentrarse en los problemas internos, colocando a la poltica exterior en un lugar cuyo mayor xito sea que se vea poco, que no altere los nimos nacionales y an menos la relacin con Estados Unidos. Esta ltima ha sido la lnea implcita seguida por Felipe Caldern. Posiblemente, sea por la que se inclinen algunos de quienes estn en la contienda para llegar a la Presidencia de la Repblica. De tomar la primera opcin, es decir, de proponerse una estrategia decidida a ampliar la presencia de Mxico en los grandes temas de la poltica internacional, la accin en Naciones Unidas debe tomar nuevas proporciones. En materia de mantenimiento de la paz y la seguridad internacionales es urgente resolver el problema de la pertenencia a las OMPs. Las consecuencias que ello tendra para una mirada ms internacionalizada de las fuerzas armadas representa, por s sola, un cambio positivo. Eso es indispensable, pero no suficiente. Se requiere una posicin decidida y explcita ante los problemas de mayor riesgo para el futuro de la paz y la seguridad internacionales. Uno de ellos es el de la proliferacin de armas nucleares cuya expresin ms peligrosa se encuentra en el Medio Oriente, en particular en el programa nuclear de Irn y las amenazas de Israel.
98
Desde su sitio en la Junta de Gobernadores del OIEA, desde el Consejo de Seguridad en caso de acceder como miembro no permanente en el mediano plazo, a travs de los grupos informales de concertacin que se han creado para trabajar a favor del desarme y la no proliferacin, Mxico puede tener un papel ms activo al desempeado hasta ahora; su tradicin en ambos temas se lo permiten. El objetivo es contribuir a que triunfe la negociacin y la solucin pacfica. Impedir, en breve, la accin armada que tendra consecuencias desastrosas. El segundo paso, que define los mrgenes de accin para un mayor activismo, es tener claro quines son los aliados estratgicos dentro de la ONU. Por una parte, para saber cules son las acciones que pueden prosperar con ellos. Por la otra, para buscar los mrgenes de accin cuando es necesario disentir de los aliados estratgicos. El caso de Estados Unidos es clave para Mxico. La experiencia y las encuestas internas de opinin pblica nos dicen que es altamente probable disentir de Estados Unidos en el marco de la ONU. Esto obliga a trabajar por el derecho a disentir sin crear conflicto. Para ello, el dilogo, las posiciones predecibles, la congruencia y seriedad de la poltica mexicana nos hacen un socio respetable de quien se esperan diferencias sin por ello tener desencuentros costosos El tercer paso es establecer una lista de temas prioritarios para Mxico en la agenda de Naciones Unidas. All se encuentran, sin duda, los de ndole general como es la reforma de la organizacin y sus rganos principales as como los temas ms especficos que son, entre otros: no proliferacin nuclear y desarme, comercio y trfico de armas, crimen trasnacional organizado, cambio climtico, migraciones internacionales, democracia y derechos humanos. Tener liderazgo en esos temas, identificar a los aliados que acompaan a Mxico, distinguirse por el buen dominio de las negociaciones y sus posibilidades, visualizar su evolucin a largo plazo, ser verdaderos expertos en la materia. Tales son las tareas por delante que implican, entre otros aspectos, delegacin de responsabilidades en un equipo conocedor, que a ms de incorporar a los mejores elementos de la diplomacia mexicana, tenga el apoyo resuelto del jefe del Ejecutivo por ser parte de una estrategia integral de poltica exterior, diseada para mejorar el posicionamiento poltico de Mxico en el mundo.
99
LAS RELACIONES INTERNACIONALES DE LOS GOBIERNOS LOCALES EN MXICO HACIA 2012 Jorge A. Schiavon
Diagnstico l sistema internacional ha experimentado enormes cambios en su estructura, instituciones y funcionamiento desde la cada del Muro de Berln y el final de la Guerra Fra en 1989. Estos cambios han impactado a la gran mayora de los pases del mundo, al modificar de manera sustancial sus polticas pblicas, entre ellas la poltica exterior. Tradicionalmente, desde 1648, las relaciones internacionales se han caracterizado por ser interacciones entre Estados soberanos con territorios bien definidos. Siendo as, la conduccin de la poltica exterior, es decir, la poltica pblica de los Estados hacia el mundo externo, ha sido una facultad exclusiva de dichos Estados, cuya funcin principal es salvaguardar su soberana, independencia e integridad territorial. Los tomadores de decisiones responsables de las relaciones internacionales del Estado son los encargados de disear e instrumentar esta poltica, cuyo objetivo central es maximizar el inters nacional, reduciendo los costos y aumentando los beneficios de la participacin del Estado en el sistema internacional. Para alcanzar esta meta, los estadistas han considerado necesario mantener una posicin unificada frente al exterior, lo que ha propiciado que, incluso en los sistemas federales, se deje en manos del gobierno central, generalmente en el Ejecutivo federal, la conduccin de la poltica exterior. As pues, en los Estados federales se aplicara la breve, pero contundente frase del estadista suizo Alfred Escher: unidad hacia el exterior, diversidad hacia el interior. En este sentido, es el Ejecutivo central quien posee el derecho de representar al Estado en su conjunto y, por lo tanto, de dirigir la poltica exterior. Sin
101
JORGE A. SCHIAVON
embargo, en las ltimas tres dcadas, esta concepcin tradicional de dominio del Ejecutivo federal sobre la poltica externa ha sido crecientemente cuestionada al interior de los sistemas federales, al grado de que hoy se observa una considerable fragmentacin en su operacin. En el Mxico de 2012, aun cuando el Presidente de la Repblica conserva la facultad constitucional exclusiva de dirigir la poltica exterior y celebrar tratados internacionales, el nmero de actores que participa en cuestiones internacionales se ha multiplicado sustancialmente al interior del pas en cuando menos cuatro ejes o niveles. En primer lugar, otras dependencias del Ejecutivo federal distintas a la Secretara de Relaciones Exteriores (SRE) llevan a cabo, de manera directa, relaciones con sus contrapartes burocrticas o administrativas en el exterior; estas acciones se han denominado como diplomacia administrativa. En segundo, los Poderes de la Unin, particularmente el Legislativo, aunque en ocasiones tambin el Judicial, han incrementado sustancialmente sus contactos con actores externos. Las Cmaras de Diputados y Senadores no slo se circunscriben a la revisin de la poltica exterior conducida por el Ejecutivo y a la aprobacin de tratados y nombramientos de cnsules y embajadores; ambos rganos legislativos tienen sus propias actividades internacionales en los temas y reas en que estn facultados y estas acciones se conocen como diplomacia parlamentaria. En tercera instancia, los rdenes de gobierno, tanto estatal como municipal, han incrementado sustancialmente sus relaciones internacionales. Esta actividad externa, conocida como diplomacia local, federativa, de gobiernos subnacionales o paradiplomacia, ser el principal foco de anlisis de la presente nota. Finalmente, actores no estatales, como empresas transnacionales, organizaciones no gubernamentales (ONG) y diversos grupos de inters (acadmicos, empresariales, sindicales, partidarios y deportivos, entre otros) tambin han aumentado considerablemente su participacin e incidencia en asuntos externos, la cual se conoce como diplomacia ciudadana. La SRE es, dentro del aparato gubernamental, la instancia encargada de conducir la poltica exterior. Para hacerlo efectivamente, debe cumplir dos funciones esenciales: coordinar y representar los intereses de los diversos actores con incidencia en cuestiones externas descritos en los prrafos anteriores. As, el mayor reto que actualmente enfrenta la SRE es conciliar el creciente nmero de intereses algunos probablemente divergentes e integrarlos de manera coherente y armnica. Se requiere una poltica exterior cuyo resultado sea una voz nica hacia el exterior, pero compuesta por la agregacin de los diferentes intereses representados en los Poderes de la Unin, los rdenes de gobierno, las instancias administrativas del Ejecutivo federal y, de
102
ser posible, tambin de los grupos de inters ms representativos e importantes al interior del pas. Pronstico En las ltimas dcadas, el aumento de las relaciones externas de los gobiernos subnacionales se debe a la combinacin de dos conjuntos de factores: 1) en la arena internacional, la creciente interdependencia y globalizacin del sistema, y 2) en el mbito interno, los procesos de democratizacin, descentralizacin y reforma estructural. La creciente globalizacin e interdependencia del sistema internacional ha disminuido los costos de participacin de nuevos actores en las relaciones internacionales, as como llevado a una proliferacin de instituciones y temas a ser abordados en la agenda internacional. Como resultado, han incentivado que las entidades federativas participen de manera ms activa en los asuntos mundiales. El retorno a la democracia en el mundo en desarrollo y el aumento en la descentralizacin de facultades han abierto espacios de participacin a las entidades federativas que anteriormente estaban monopolizados por los gobiernos centrales. Finalmente, la apertura econmica gener incentivos para una mayor competencia de las unidades subnacionales en el mercado internacional por colocar sus exportaciones y atraer inversiones a sus territorios. Ninguna de las entidades federativas mexicanas tiene una poltica exterior, ya que requeriran tener una poltica externa diferente y contrapuesta a la que ejerce la federacin. A nivel global, la creciente actividad internacional de las entidades federativas en el mbito mundial se ha hecho patente en, cuando menos, seis reas: 1) establecimiento de oficinas de representacin de las entidades en capitales o ciudades de otros pases; 2) organizacin de viajes altamente publicitados de los Ejecutivos locales a otros pases; 3) envo de misiones de funcionarios locales al exterior; 4) organizacin de ferias internacionales para los productos locales a nivel estatal y externo; 5) profundizacin de las relaciones con otras entidades federativas en el mbito regional o sobre temas globales; y, 6) participacin de funcionarios locales en los trabajos de reuniones u organismos internacionales. Para el caso mexicano, se aadira la apertura de oficinas de atencin a comunidades migrantes en el exterior, particularmente en Estados Unidos. Ahora bien, hay un grado importante de variacin en el nivel de participacin internacional de las entidades. Hacia mediados de la dcada de 2000, los estados con niveles altos de relaciones internacionales eran Jalisco, Baja
103
JORGE A. SCHIAVON
California y Chiapas. En el rango de relaciones internacionales medias se ubicaban 23 entidades: Coahuila, Guanajuato, Estado de Mxico, Nuevo Len y Sonora (medio-alto); Campeche, Chihuahua, Puebla, Tabasco, Tamaulipas y Veracruz (medio-promedio); y, Baja California Sur, Colima, Hidalgo, Michoacn, Morelos, Nayarit, Oaxaca, Quintana Roo, Sinaloa, Tlaxcala, Yucatn y Zacatecas (medio-bajo). Finalmente, en el nivel de bajas relaciones internacionales, se ubicaban las siguientes seis entidades federativas: Aguascalientes, Distrito Federal, Durango, Guerrero, Quertaro y San Luis Potos. En tan slo cinco aos, hacia 2010, las relaciones internacionales de los estados mexicanos se incrementaron considerablemente. Cabe destacar que, en promedio, la actividad internacional de las entidades federativas aument casi 40% en solamente un lustro. Actualmente, ninguna de las entidades federativas se encuentra en el nivel ms bajo. En el nivel medio se encuentran 21 estados, divididos de la siguiente forma de acuerdo a subcategoras: mediobajo, seis estados (Aguascalientes, Colima, Guerrero, Oaxaca, Quertaro y Sinaloa); medio-promedio, tres entidades (Nayarit, San Luis Potos y Tlaxcala); y medio-alto, 12 estados (Baja California Sur, Campeche, Chihuahua, Durango, Hidalgo, Morelos, Puebla, Quintana Roo, Sonora, Tabasco, Tamaulipas y Zacatecas). En el nivel alto, aparecen siete estados (Baja California, Coahuila, Guanajuato, Michoacn, Nuevo Len, Veracruz y Yucatn). Finalmente, en la categora de muy alto, que a mediados de la dcada de 2000 se encontraba desierta, para finales de la misma hay cuatro entidades que la alcanzan: Chiapas, el Distrito Federal, Jalisco y el Estado de Mxico. Ahora bien, qu explica el nivel de participacin internacional de los gobiernos estatales en Mxico? Son variables econmicas, polticas o geogrficas? En el caso del ingreso, existe una correlacin estrecha entre esta variable y el nivel de participacin internacional de las entidades federativas, con la excepcin del Distrito Federal en la primera medicin. Esto implica que hay una tendencia a que, en general, los estados con mayores ingresos sean los que cuenten con un mayor activismo en el mbito internacional. En lo que se refiere a la yuxtaposicin partidaria, no existe suficiente evidencia para sustentar que los estados que son gobernados por un partido poltico distinto al que gobierna a nivel federal tengan una mayor participacin internacional. Sin embargo, aquellas entidades con mayores niveles de actividad externa iniciaron la misma en momentos de yuxtaposicin partidista. Finalmente, en cuanto a la situacin geogrfica de frontera, esta variable ha desempeado una influencia importante (como causa necesaria) en el caso de los estados de la frontera norte desde inicios de la dcada de 2000, a la vez que ha adquirido relevancia en las entidades de la frontera sur en los ltimos aos por el
104
incremento de las relaciones entre estos estados y los pases de Amrica Central. Propuestas Dada la creciente globalizacin e interdependencia a nivel internacional y al aumento de la descentralizacin, democratizacin y reforma estructural del sistema poltico y econmico nacional, es de esperarse que las relaciones internacionales de las entidades federativas sigan en aumento. Por ello, es fundamental que la legislacin interna en Mxico se actualice y perfeccione para garantizar que las actividades externas de los gobiernos estatales se conduzcan dentro del estado de derecho. Siempre que la participacin de las entidades federativas se enmarque dentro de dicha legalidad y se encuentre en sintona con la poltica exterior del pas y, por tanto, sea complementaria a sta, se puede considerar que este fenmeno ser positivo para las unidades subnacionales, ya que permitir mayores y mejores esquemas de cooperacin y relacin de stos con el mundo. Esto supone un reto importante para la SRE en la nueva administracin, ya que deber funcionar como representante, gestora y coordinadora no slo de las dems secretaras de Estado y de los poderes de la Unin , sino tambin de los rdenes de gobierno locales, tanto estatales como municipales, y de los grupos de inters. Ahora bien, como ocurre en los mercados globalizados y competitivos, las entidades que ms se beneficiarn del incremento en sus actividades internacionales sern aquellas que cuenten con mayores esquemas de competitividad local y eficiencia en la gestin externa. Para que los gobiernos estatales conduzcan de manera ms efectiva y eficiente sus relaciones exteriores, sera conveniente poner en marcha las siguientes acciones de poltica pblica. Primero, buscar que todo estado tenga una oficina de asuntos internacionales vinculada directamente con el gobernador, para coordinar la actividad externa del gobierno estatal. Segundo, contar con una comisin de asuntos exteriores en las legislaturas locales para fomentar las actividades internacionales, legislar sobre estos asuntos, regular las acciones internacionales de las diferentes reas gubernamentales y asignar presupuesto para desarrollar estas actividades. Tercero, establecer incentivos positivos y negativos para que las dependencias de los diferentes rdenes de gobierno inserten sus iniciativas de participacin internacional dentro de las directrices de poltica externa definidas por Cancillera. Cuarto, crear un gabinete de poltica exterior que ayude a establecer prioridades presidenciales en
105
JORGE A. SCHIAVON
materia internacional y a fortalecer la coordinacin entre la SRE y las dems instancias burocrticas, en todos los rdenes de gobierno, con incidencia en asuntos externos. Quinto, crear un Consejo Federal de Coordinacin Internacional para concertar las acciones de poltica exterior con los rdenes de gobierno subnacionales y, en una segunda etapa, con las organizaciones de la sociedad civil. Sexto, capacitar constantemente en temas de diplomacia local a los diplomticos de carrera y funcionarios locales encargados de asuntos internacionales, a travs de cursos de actualizacin y especializacin. Sptimo, promover que diplomticos de carrera puedan ser comisionados para ocupar las direcciones generales de temas internacionales o equivalentes de otras secretaras de Estado y oficinas de asuntos externos de las entidades federativas. Finalmente, octavo, elegir en las presidencias o secretaras de las Comisiones de Relaciones Exteriores de las Cmaras de Diputados y Senadores profesionales con formacin o experiencia en relaciones internacionales. En suma, ante la creciente participacin internacional de los gobiernos estatales y municipales en Mxico, es fundamental contar con las estructuras institucionales de coordinacin, tanto a nivel de los estados, como entre stos y el gobierno federal, para asegurar que haya una poltica externa nica y unificada de Mxico ante el mundo, pero que sea representativa de los intereses y preferencias de los gobiernos y actores locales.
106
CONCLUSIONES
Jorge A. Schiavon y Rafael Velzquez Flores
s prcticamente imposible predecir los acontecimientos, tanto internos como externos, que tendrn lugar durante el periodo 2012-2018. Por ello, hacer propuestas concretas de poltica exterior que empaten perfectamente con la realidad futura es una tarea por dems compleja. Sin embargo, a partir del diagnstico de la realidad actual, es posible advertir algunas tendencias generales y presentar una serie de propuestas derivadas de los captulos anteriores. En trminos generales, los mrgenes de accin internacional son limitados, mas no inexistentes. El prximo Presidente no podr hacer cambios radicales en materia de poltica exterior porque existen restricciones estructurales en el sistema internacional, gran parte de los sucesos globales tienen un origen externo y Mxico ha contrado histricamente compromisos cuyo cumplimiento es ineludible. Ahora bien, es posible hacer ajustes e innovaciones para que la poltica exterior se convierta en un eje articulador del desarrollo de Mxico. Es decir, es necesario que la poltica externa sea un instrumento para promover el bienestar de la poblacin. Siendo as, una poltica exterior de Estado debe ser un componente esencial y central del proyecto nacional, que tenga como principal funcin incidir en la consecucin de los objetivos prioritarios del pas, especialmente el desarrollo econmico, poltico y social. Las propuestas presentadas en este libro pueden ser catalogadas como ideales o utpicas. Sin embargo, lo que aqu se plantea es aquello que los expertos desde la academia identifican como lo deseable en trminos de poltica exterior. As, la siguiente administracin presidencial tendr la responsabilidad de disear y ejecutar la poltica exterior mexicana de los prximos seis aos. Algunas de las propuestas destacadas a continuacin pueden ser tiles para realizar esta compleja y necesaria tarea.
107
Planteamientos generales: Hacia una poltica exterior de Estado Al igual que en los procesos electorales de 2000 y 2006, las elecciones del 1 de julio de 2012 sern muy competidas. Muy probablemente, el candidato ganador ser electo presidente con una mayora menor al 50% + 1 de los votos y las elecciones al Congreso federal (Cmaras de Diputados y Senadores) generarn una distribucin de asientos entre los partidos en los cuales ninguno de ellos alcanzar la mayora simple en ninguna de las dos cmaras, dando lugar a un gobierno dividido, donde el Presidente no contar con mayoras legislativas en el Congreso de la Unin. Ante este contexto, el ganador de la contienda electoral deber buscar acuerdos entre las principales fuerzas polticas del pas representadas en las cmaras para avanzar sus preferencias en materia de poltica exterior. Si se quiere proyectar una poltica exterior de Estado, es fundamental tender los puentes necesarios para llegar a acuerdos bsicos en ciertos temas internacionales. La creacin de consensos implica generar acuerdos mnimos entre las diferentes fuerzas polticas en temas prioritarios para la nacin. Una fuente importante de informacin sobre la opinin y las preferencias de poltica exterior de los mexicanos se encuentra en la encuesta Mxico y el Mundo, elaborada por el Centro de Investigacin y Docencia Econmicas (CIDE). Tanto los diplomticos como los legisladores mexicanos pueden aprovechar este instrumento para identificar las percepciones y preferencias que tienen los mexicanos sobre las relaciones internacionales de Mxico. Uno de los principales hallazgos de este estudio de opinin pblica es que los mexicanos, sin importar su edad, gnero, nivel educativo, ingreso, lugar de residencia o ideologa poltica quieren una poltica exterior que recupere el prestigio internacional del pas, defienda los intereses de Mxico en el exterior y sirva como instrumento para generar desarrollo y bienestar a nivel nacional. Asimismo, es esencial que la poltica exterior sustente como prioridad maximizar el inters nacional. Este asunto no es sencillo, ya que la tarea de identificar y definir el inters nacional es muy compleja. Si ste es definido en trminos de un grupo en el poder, entonces se corre el riesgo de que se pueda convertir en un inters de grupo. Siendo as, el inters nacional debe determinarse a partir de las condiciones internas y externas en un momento especfico. Es decir, la principal motivacin de la poltica exterior debe encontrarse en las necesidades sociales, econmicas y polticas del pas, en el proyecto de nacin. Por lo tanto, la poltica exterior del siguiente sexenio debe partir del supuesto de que su funcin principal es buscar, en el contexto internacional, aquellos elementos que darn respuesta a las necesidades internas. Una discusin permanente es la referente a sostener una poltica exterior de principios o una
108
poltica exterior de intereses. Realmente, se trata de una falsa disyuntiva. Mxico debe buscar la consecucin de su inters nacional como cualquier otra nacin, privilegiando, en la medida de lo posible, el apego a los principios de poltica exterior histricamente defendidos por el pas. La poltica exterior para el periodo 2012-2018 deber estar guiada por un proyecto de nacin que est consensuado entre los diversos sectores sociales. Este proyecto nacional debe fundamentarse en el reconocimiento de la pluralidad de actores e intereses al interior del pas. Es necesario llamar a una consulta nacional en la que estn representados los diversos sectores de la sociedad para que aporten ideas y se construya un nuevo proyecto nacional. A partir de este nuevo proyecto de nacin, la poltica exterior mexicana deber ajustarse y orientarse, manteniendo abiertos los canales de comunicacin y dilogo con la sociedad civil, la academia, los gobiernos estatales y municipales y los actores polticos. La poltica exterior para el siguiente sexenio deber estar basada en una planeacin eficiente y efectiva. No se trata de predecir el futuro y tener una alternativa para cada evento. Ms bien, el objetivo es tratar al mximo de evitar una poltica reactiva que se amolde a los acontecimientos externos. La idea es plantear una poltica exterior proactiva que responda a los planes y las necesidades internas del pas. El primer paso ser evaluar el sexenio anterior y elaborar un diagnstico objetivo de las condiciones internas y externas de Mxico a partir de 2012. Con base en este diagnstico, ser necesario establecer objetivos de poltica exterior claros y concretos; identificar las diferentes estrategias que coadyuvarn a alcanzar los objetivos planteados; elegir los instrumentos adecuados; y evaluar la capacidad de negociacin internacional, la cual resulta vital para lograr estos objetivos. Asimismo, es muy importante, para el proceso de planeacin, disponer de una poltica de mayor eficiencia en cuanto a los recursos financieros y humanos. Es necesario asignar presupuesto acorde a las estrategias de poltica exterior. Una poltica pblica a la que no se le asignan suficientes recursos financieros no es una prioridad. La poltica exterior debe ser una prioridad y, por lo tanto, debe existir una base presupuestal que apoye las acciones en la materia. Adems, es importante que haya un programa amplio y permanente de capacitacin y actualizacin de los miembros del Servicio Exterior Mexicano. Un cuerpo diplomtico cada vez ms profesional ser garanta de una poltica exterior ms eficiente y efectiva, y rendir mayores frutos. En el proceso de planeacin de la poltica exterior debern participar tanto los actores gubernamentales en sus tres poderes y sus tres rdenes de gobierno, as como los actores de la sociedad civil que tengan incidencia en
109
temas internacionales. El Congreso mexicano deber ejercer las facultades que le corresponden en materia de poltica exterior de acuerdo a la Constitucin, haciendo una evaluacin efectiva de la misma. Los estados y los municipios de la federacin deben tener una mayor participacin en la definicin de la poltica exterior de Mxico, ya que sta afecta de manera directa a sus gobernados. Finalmente, la sociedad civil organizada deber asumir un papel ms activo en el proceso de toma de decisiones, no slo en el discurso sino en los hechos. En este sentido, una propuesta concreta es la creacin de un Consejo Federal de Poltica Exterior compuesto por funcionarios de la Secretara de Relaciones Exteriores, representantes del Congreso mexicano, y la sociedad civil, acadmicos, ONGs, empresarios, medios de comunicacin, partidos polticos, sindicatos, entre otros, cuya funcin principal sera la de participar en el proceso de toma de decisiones de la poltica exterior mexicana, no con un carcter obligatorio, pero s consultivo. Una vez establecidos los objetivos, las estrategias y los instrumentos, el siguiente paso ser identificar las diferentes alternativas de accin de poltica exterior ante un acontecimiento internacional. Para ello, es necesario evaluar cada opcin, calculando los eventuales costos y beneficios de stas. Desde una perspectiva racional, la eleccin sobre la accin a conducir deber ser la alternativa que mejor responda a los intereses y objetivos, la que represente menores costos y ofrezca mayores beneficios. Como existe la posibilidad de errores, ser indispensable tambin establecer un proceso de retroalimentacin para evaluar las decisiones ya tomadas, pudiendo hacer ajustes o rectificando las acciones. Para realizar estas actividades, sera conveniente reconstruir y fortalecer las reas de inteligencia, anlisis y prospectiva de la Secretara de Relaciones Exteriores, para contar con informacin veraz y oportuna para la toma de decisiones en la materia. El principal instrumento a utilizar deber ser la negociacin diplomtica. Un objetivo permanente de la poltica exterior mexicana para el prximo gobierno deber ser elevar su capacidad de negociacin internacional. Para ello, se deber fortalecer a la burocracia especializada en este rubro, el Servicio Exterior Mexicano, tanto en su nmero como capacidades. Igualmente, resulta vital que Mxico aproveche su poder blando para aumentar su capacidad de negociacin internacional; este poder se sustenta en los elementos culturales, ideolgicos y polticos que le dan a un pas un mayor margen de maniobra en los temas internacionales. Las autoridades de la SRE debern utilizar con inteligencia el poder suave que Mxico puede desplegar hacia el exterior, particularmente la diplomacia cultural y la cooperacin internacional para el desarrollo.
110
En el marco de las estrategias permanentes, una accin fundamental para pases con capacidades militares limitadas es fortalecer el sistema jurdico internacional. En este sentido, Mxico deber participar ms activamente en la creacin de regmenes internacionales que le favorezcan y en la codificacin del derecho internacional. Ello reducir la incertidumbre y permitir predecir la conducta de otros Estados. En este contexto, la poltica exterior mexicana se ver fortalecida. La relacin con Estados Unidos: opciones para una mejor interaccin Sin duda, la relacin internacional de mayor peso para Mxico es la que tiene con Estados Unidos. De hecho, las interacciones de Mxico hacia otras regiones estn influidas por el papel que desempea su vecino del norte. Por ejemplo, no se puede entender la relacin bilateral de Mxico con Cuba o con Amrica Latina y otras regiones del mundo sin considerar los efectos que tendr en la relacin con Estados Unidos. Histricamente, Mxico ha sabido, cuando menos desde la consolidacin del sistema poltico posrevolucionario en el pas, contener la hegemona estadounidense y, aun ante la enorme asimetra de poder con su vecino del norte, mantener la soberana nacional y mantener el intervencionismo de ste en asuntos internos muy constreido. Esto ha sido resultado de saber negociar diplomticamente y de asegurar, la gran mayora del tiempo, la realizacin de la mxima prioridad de la poltica externa de Estados Unidos hacia Mxico: garantizar la seguridad de la frontera y la estabilidad mexicana. La relacin de Mxico con Estados Unidos es muy compleja por el gran nmero de temas incluidos en la agenda bilateral y por los diversos actores que participan en el proceso de toma de decisiones. Adems, las diferentes percepciones e intereses que se tienen sobre ciertos temas como migracin, narcotrfico, soberana, seguridad, entre otros hacen que la relacin sea an ms intrincada. La relacin con Estados Unidos representa ventajas y desventajas para Mxico. En este sentido, la nueva administracin tendr que orientar sus esfuerzos para aprovechar las ventajas y canalizar las desventajas hacia aspectos positivos. Es importante identificar las fuentes de conflicto para establecer estrategias que tiendan a disminuir la tensin. Igualmente, es necesario focalizar las coincidencias para promover esquemas amplios de cooperacin. En materia de seguridad, Mxico est destinado a cooperar con Estados Unidos, especialmente despus de los ataques terroristas del 11 de septiembre de 2001. Tras dicho ataque, la seguridad nacional se convirti en la prioridad
111
central de la poltica exterior de Estados Unidos; asimismo, temas directamente ligados a la seguridad, como el combate al terrorismo, crimen organizado y migracin irregular, se posicionaron como fundamentales. Al ser su vecino, Mxico tiene que ajustarse a esta realidad y la nica opcin real es la cooperacin. Cooperar sustantivamente en materia de seguridad con Estados Unidos no es negativo; hacerlo reactivamente, sin estrategia y sin obtener beneficios de ello si lo sera. El prximo gobierno debe asegurarse que la cooperacin en materia de seguridad repercuta en beneficios para ambos pases y que las prioridades en materia de seguridad de Mxico sean incluidas en la agenda bilateral. Es necesario revisar los acuerdos firmados durante las anteriores administraciones, especialmente los relacionados con la presencia de agentes estadounidenses en el pas y las condiciones de vigilancia en las fronteras. No se trata de reducir la cooperacin, sino de regularla, asegurar que respeten las leyes mexicanas y que genere beneficios para el pas. En cuanto a la migracin, el tema es y seguir siendo una fuente de conflicto y tensin en la relacin bilateral. Durante la administracin del presidente Vicente Fox, la firma de un tratado migratorio se convirti en uno de sus principales objetivos; sin embargo, la firma del mismo fue una opcin poco realista, ya que la poltica migratoria es una facultad del poder legislativo en Estados Unidos y no materia de negociacin entre pases, por lo que el convenio nunca se alcanz. La administracin de Felipe Caldern logr desmigratizar la agenda bilateral. Sin embargo, el tema fue controversial ante la construccin de un muro a lo largo de la frontera y a las reformas migratorias en algunos estados de Estados Unidos que criminalizan a los migrantes indocumentados. En ambos lados de la frontera, el rechazo a estas medidas ha sido amplio. En este tema, Mxico deber insistir en la proteccin de los derechos humanos de los connacionales que trabajan en Estados Unidos, por lo que deber trabajar con el Departamento de Justicia de los Estados Unidos para conseguir la declaratoria de inconstitucionalidad de los apartados que atenten contra los derechos de los migrantes en las legislaciones estatales en materia migratoria. Asimismo, la estrategia de incidencia al interior de los Estados Unidos deber incluir el aprovechar el nuevo mpetu de los migrantes mexicanos e hispanos que residen legalmente en Estados Unidos, el trabajo de los 50 consulados acreditados en ese pas, as como utilizar el cabildeo entre los congresistas estadounidenses para convencerlos de los beneficios que representan los migrantes para su economa. El narcotrfico es un tema que genera importantes afectaciones en ambos lados de la frontera. Mxico seguir siendo un pas productor y de trfico para las drogas aunque ltimamente ha aumentado el consumo en el pas y se ha
112
convertido en un grave problema de salud pblica, mientras Estados Unidos siga siendo el mayor consumidor de estas sustancias mundialmente. Por esta razn, ambos gobiernos deben cooperar para el control del problema desde una perspectiva que respete la soberana y la dignidad de ambos pases. La continuidad de la Iniciativa Mrida ser fundamental para mantener la cooperacin entre ambos pases ante el trfico ilegal de drogas. Luego del 11 de septiembre, el tema del narcotrfico pas a un lugar secundario en la agenda bilateral. La lucha contra el terrorismo se convirti en la prioridad nmero uno de la poltica exterior estadounidense. As, la poltica antinarcticos de Vicente Fox tuvo que ajustarse a la poltica de seguridad nacional de Estados Unidos. Sin embargo, en la administracin de Caldern, el tema se convirti en la prioridad nmero uno de poltica pblica en Mxico. La guerra frontal contra el narcotrfico gener una ola de violencia en la zona fronteriza y en varias partes de la Repblica. En este contexto, el nuevo Presidente deber encontrar un espacio de acuerdo con el gobierno estadounidense para combatir al narcotrfico y al crimen organizado de manera integral, atacando los diferentes componentes del mismo: produccin, trfico y consumo. Asimismo, deben incluirse en dicha cooperacin acuerdos sobre temas directamente relacionados con el narcotrfico, como el trfico de armas y precursores qumicos desde Estados Unidos como el lavado de dinero en ambos lados de la frontera. Adems la estrategia de combate al narcotrfico y al crimen organizado debe priorizar la reconstruccin de las instituciones de administracin y procuracin de justicia en el pas, as como policas y centros de readaptacin social. En resumen, el nuevo Presidente de Mxico tendr que disear una poltica exterior cautelosa frente a Estados Unidos. Ser necesario aprovechar las ventajas y minimizar las desventajas. Tambin ser indispensable encontrar los elementos que ayuden a aumentar la capacidad de negociacin internacional frente al vecino, especialmente en los temas de seguridad, migracin y narcotrfico. Asimismo, la prxima administracin deber aumentar la predecibilidad en sus acciones de cooperacin con Estados Unidos para aumentar los niveles de confianza. Es fundamental que las reglas del juego sean claras y se trabaje en la construccin de instituciones internacionales, bilaterales o multilaterales, que sirvan para regular la relacin bilateral. En particular, sera conveniente reactivar la Comisin Binacional Mxico-Estados Unidos, mecanismo que histricamente ha servido para discutir y negociar todos los temas de la agenda bilateral, y a la vez generar una visin de conjunto en la relacin entre ambos pases. Finalmente, Mxico tendr que establecer alianzas con otros pases para balancear su relacin con Estados Unidos.
113
La relacin con Amrica Latina: Un acercamiento real Para ser un pas relevante en el mbito global, se requiere ejercer cierto grado de liderazgo a nivel regional. Mxico histricamente ha tenido un papel destacado en la regin latinoamericana; sin embargo, en los ltimos lustros, la presencia e incidencia mexicana en Amrica Latina se ha desdibujado. Al principio de la administracin de Vicente Fox, Mxico despleg importantes iniciativas de poltica exterior hacia Amrica Latina. En sus discursos de campaa y en sus planes estratgicos, el presidente Fox defina esta regin como prioritaria. Sin embargo, el acercamiento hacia la regin fue intenso en el marco de los discursos, pero poco efectivo en la realidad. Al final del sexenio, era claro que Mxico se estaba alejando de Amrica Latina; los conflictos diplomticos con Argentina, Bolivia, Cuba y Venezuela son ejemplos del paulatino deterioro en la relacin con esta regin. El presidente Caldern logr recomponer la relacin con la regin, particularmente con Cuba y Venezuela. Sin embargo, las relaciones con Amrica Latina mantuvieron un perfil bajo, sin grandes exabruptos ni problemas, pero sin grandes iniciativas tampoco. El rea natural de influencia para Mxico es Amrica Central, donde el pas debe recuperar su prestigio y su papel de potencia regional. La seguridad de esta regin es fundamental para la seguridad nacional mexicana, particularmente ante el creciente flujo de bienes, servicios y personas, tanto de carcter regular como irregular. Es deseable y posible que Mxico funja como apoyo para solucionar los problemas econmicos y de seguridad en la regin, privilegiando la cooperacin. Muy especialmente, deben invertirse recursos financieros a travs de la recin creada Agencia Mexicana de Cooperacin Internacional para el Desarrollo para promover el crecimiento econmico y los programas sociales en la regin. En el caso del Caribe, la relacin bilateral ms importante histricamente ha sido con Cuba. Mxico debe fortalecer los vnculos con la isla para, en la medida de lo posible, promover e incidir positivamente en los procesos de reforma econmica y poltica en ella. Con Amrica del Sur, se deben encontrar nuevas formas y mecanismos de cooperacin y concertacin con Brasil, particularmente ante su posicionamiento a nivel regional y global como el lder de Amrica Latina, recuperando la incidencia de Mxico en los asuntos hemisfricos. Esto se puede lograr buscando la convergencia de los foros, mecanismos y regmenes interamericanos de negociacin y concertacin, fortaleciendo aquellos que promuevan una identidad regional amplia e integral. Asimismo, se debe privilegiar la relacin con los pases del Arco del Pacfico, a saber Chile, Colombia y Per, con los que histricamente Mxico ha mantenido una relacin de cooperacin que se
114
ha fortalecido en las ltimas dcadas con la firma de tratados de libre comercio con estos pases. En resumen, a pesar de la polarizacin en la regin, Mxico deber retomar su papel como lder en Amrica Latina puesto que en los ltimos aos ha ido perdiendo su prestigio debido a las confrontaciones diplomticas y al poco inters hacia la zona. En este sentido, el pas debe acercarse nuevamente a la regin y recuperar su posicin como lder regional a nivel global. La relacin con Europa: Por un mayor aprovechamiento En la actualidad, el eje de la relacin bilateral entre Mxico y la Unin Europea (UE) es el Acuerdo de Libre Comercio firmado en el ao 2000. Para Mxico, la relacin con la Unin Europea ha sido de gran importancia para su estrategia de diversificacin de sus contactos econmicos exteriores. Adems, Europa es, para Mxico, una fuente de inversin externa muy importante y un mercado potencial para sus productos. Por su parte, la Unin Europea busca tener acceso a sectores clave mexicanos, tales como la petroqumica y la electricidad, as como aprovechar la posicin geogrfica de Mxico para entrar al mercado estadounidense. La UE es el segundo socio comercial de Mxico. La firma del tratado represent un avance importante para ampliar la relacin bilateral porque incluy asuntos polticos y sociales. Sin embargo, Mxico no ha aprovechado todas las potencialidades que representa el tratado. Los ms beneficiados de esta relacin han sido las empresas europeas que exportan sus productos a Mxico. Los volmenes de comercio entre Mxico y la UE han aumentado en los ltimos aos gracias principalmente al tratado; pero las exportaciones mexicanas hacia la zona han disminuido como porcentaje total de las exportaciones nacionales. En otras palabras, el comercio de Mxico no se ha diversificado, a la vez que el dficit comercial de Mxico frente a la UE representa un factor de riesgo. El dficit comercial con la UE ha aumentado significativamente en los ltimos aos. El dficit comercial se debe principalmente a las importaciones de bienes intermedios y de capital, las cuales son necesarias para la modernizacin de la planta productiva en Mxico y para que empresas europeas establecidas en el pas fabriquen bienes de uso final y los exporten a Estados Unidos y Amrica Latina. Otro factor que afect a Mxico y otros pases fue la ampliacin de la Unin Europea a mediados de la dcada de 2000. Por un lado, el Acuerdo de Libre Comercio se extendi automticamente hacia los nuevos miembros. La
115
ampliacin abri el acceso a un rea de libre comercio de ms de 550 millones de consumidores. Por el otro, las principales potencias europeas estn poniendo mayor atencin en los pases de nuevo ingreso y han dejado en segundo trmino a otros pases. Sin embargo, el inters de la UE por Mxico se mantiene vigente. La crisis econmica que se desat a finales de la dcada pasada tambin afect enormemente las relaciones de Mxico en Europa. La inestabilidad de la economa de Grecia ha sido un factor que le ha imprimido incertidumbre a la economa mundial. Mxico no se encuentra exento de estos efectos. En este contexto, la principal prioridad de Mxico hacia Europa para el prximo sexenio deber ser un mayor aprovechamiento del acuerdo de libre comercio con la UE. El gobierno mexicano deber crear esquemas para atraer mayor inversin extranjera europea y para apoyar a las empresas mexicanas para que puedan, de una manera ms eficiente y efectiva, insertar sus productos en el mercado europeo. Este apoyo deber estar dirigido especialmente a empresas pequeas y medianas. Esta estrategia ser prioritaria para reducir el dficit comercial con la UE y para aumentar la proporcin del comercio mexicano hacia la regin. Con ello, tambin, Mxico podra diversificar sus relaciones econmicas internacionales. En los aspectos polticos, Mxico tendr que fortalecer los lazos con las principales potencias europeas. Tiene que aprovechar las posibilidades que le abri el acuerdo en el rea poltica. Especialmente, Mxico deber buscar coincidencias en temas relevantes de la agenda internacional para negociarlos de manera conjunta, especialmente frente a Estados Unidos, como sucedi en el caso de la invasin contra Irak. Igualmente, el pas debe, junto con Europa, promover la democracia y el respeto a los derechos humanos con el debido respeto a la soberana de cada pas. La estrategia deber ser aprovechar el marco de la Poltica Exterior y de Seguridad Comn de la UE para buscar posiciones y estrategias comunes. As, Mxico deber promover coincidencias y consensos en esos temas. La relacin con Asia-Pacfico: Una regin estratgica La regin Asia-Pacfico se ha convirtiendo en el rea econmica ms dinmica del mundo y, por lo tanto, un rea estratgica para las relaciones econmicas de Mxico. Actualmente, ms de la mitad del producto interno mundial se genera en la Cuenca del Pacfico. Mxico deber tomar esto en cuenta para su proceso de toma de decisiones en materia de poltica exterior. El principal objetivo
116
frente a esta zona deber ser fortalecer los vnculos comerciales y aprovechar los diferentes mecanismos y tratados de los que el pas es parte para promocionar los productos mexicanos y atraer inversin. Mxico tambin deber de mantener una presencia importante en la regin a travs de los diversos foros regionales, como son APEC, el Consejo Econmico de la Cuenca del Pacfico, el Consejo de Cooperacin Econmica del Pacfico, el Foro Parlamentario Asia Pacfico y el Foro de Lderes Parlamentarios Asia Pacfico. Aunque parezca retrico, lo anterior permitira una mayor diversificacin de las relaciones econmicas de Mxico y una mejor insercin en la regin. Los pases estratgicos para el futuro sern: Australia, China, Corea del Sur, India y Japn. Con Japn, Mxico tiene firmado un acuerdo de libre comercio, el cual debe ser aprovechado para que las empresas mexicanas puedan colocar sus productos en el mercado japons. El apoyo gubernamental ser prioritario para alcanzar el objetivo. Con China, Mxico debe conducirse con cautela, ya que este pas se est convirtiendo en una gran potencia global. La siguiente administracin deber establecer reglas claras en materia comercial con China para impulsar los productos mexicanos y evitar el ingreso ilegal de las mercancas chinas al pas; ms que considerar a China como una amenaza comercial para los productores mexicanos, este pas debe ser visto como un gran mercado para la exportacin de materias primas y bienes agrcolas. La India y Australia tambin sern actores importantes del sistema internacional en pocos aos debido a su peso econmico, demogrfico y poltico dentro de la regin Asia-Pacfico. Estos pases tienen ciertas caractersticas similares a Mxico: los tres pases son potencias medias regionales, de gran tamao y con un peso econmico y demogrfico significativo. Por ello, el siguiente gobierno deber fortalecer los lazos diplomticos con esos pases para sacar provecho de las similitudes. Con las naciones del sudeste asitico (Corea del Sur, Malasia, Singapur, Tailandia y Taiwn), Mxico deber estrechar los vnculos comerciales y diplomticos, buscando promover la inversin productiva y la transferencia de tecnologa de estos pases hacia Mxico, como la provisin de insumos mexicanos a estos mercados. La relacin con frica y Medio Oriente: Las regiones olvidadas Tradicionalmente, frica y Medio Oriente no han sido zonas prioritarias para la poltica exterior de Mxico. Sin embargo, esas regiones son fuente permanente de conflictos polticos, sociales y econmicos. Por ello, Mxico no debe olvidarse de esas zonas porque resultan imperativas para el logro de la paz y la
117
seguridad mundiales. El pas deber tener una presencia significativa por medio de los diferentes foros multilaterales para promover y apoyar iniciativas que busquen aminorar los problemas de esas regiones. En la medida de lo posible, el gobierno mexicano deber mantener y abrir embajadas en esas zonas geogrficas para impulsar acuerdos de cooperacin, intercambio y proteccin a los connacionales. El estrechar relaciones con estas regiones redundar en un aumento de la capacidad del pas para contar con los apoyos necesarios para incrementar la actividad de Mxico en diferentes organismos internacionales que promuevan la codificacin del derecho internacional en temas prioritarios para el pas. Poltica multilateral: Una mayor presencia En su poltica multilateral, Mxico ha tenido importantes logros diplomticos desde el final de la Segunda Guerra Mundial. Ms recientemente, durante la ltima dcada, el pas ocup dos veces un asiento no permanente del Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas, fue sede de varias cumbres mundiales y dos de sus ex-Secretarios de Relaciones Exteriores asumieron importantes funciones en el mbito internacional, Bernardo Seplveda como juez y vicepresidente de la Corte Internacional de Justicia y Jos ngel Gurra como Secretario General de la OCDE. Esta intensa actividad en los foros multilaterales elev la estatura de Mxico en el escenario internacional y le permiti recuperar cierto prestigio diplomtico. Ante este contexto, la nueva administracin deber recuperar el prestigio de Mxico en los foros multilaterales. El pas tendr que participar activamente en el proceso de reforma de las Naciones Unidas y presentar propuestas concretas que coadyuven al funcionamiento efectivo de la organizacin. Ser difcil eliminar el veto y democratizar el Consejo de Seguridad porque ello depende de las grandes potencias, pero Mxico deber mantener, al menos en el discurso, su disposicin para tener un Consejo ms efectivo. Es recomendable que Mxico siga participando en el Consejo de Seguridad si se quiere influir en el contexto internacional y elevar el nivel de dilogo poltico con las principales potencias globales. En el marco de la ONU, Mxico deber recuperar el liderazgo y promover la codificacin del derecho internacional en temas estratgicos para el pas, como migracin, cambio climtico, trfico de armas, lavado de dinero, entre otros. El pas tambin debe participar de manera activa en los organismos especializados de la ONU para beneficiar directamente a la poblacin, especialmente en la UNESCO, la FAO, la OMS, el ECOSOC,
118
la UNICEF, la OMT, la UNCTAD, el PNUMA, PNUD, entre otros. Una mayor participacin en el Sistema de Naciones Unidas le permitir a Mxico aumentar su capacidad de negociacin internacional y recuperar su prestigio en los foros multilaterales. Asimismo, el pas tendr que buscar una mejor insercin en los organismos econmicos y financieros internacionales. Deber abogar para que el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial sean garantes de la estabilidad financiera global. Asimismo, se deber participar activamente en el G20, donde Mxico deber asumir el rol de una potencia emergente que defienda los intereses y posiciones de los pases en desarrollo y, a la vez, promueva el establecimiento de acuerdos para reducir la incidencia y gravedad de las crisis financieras internacionales. Igualmente, Mxico deber tener una participacin activa en la Organizacin Mundial del Comercio (OMC) para presentar sus propuestas y presionar por un sistema comercial internacional ms justo. Igualmente, es importante que Mxico participe estratgicamente en los organismos regionales a los que pertenece. En la OEA, el pas debe recuperar el prestigio perdido y seguir presentando propuestas a favor de las causas latinoamericanas, como tradicionalmente lo haca. Como principal estrategia, el prximo Presidente deber usar la experiencia de los reconocidos diplomticos mexicanos para poner nuevamente en alto el nombre de Mxico en los foros multilaterales. La presencia del pas en los organismos internacionales deber mantenerse e intensificarse para recuperar el prestigio perdido. El pas no deber aislarse de los procesos y las decisiones de mayor peso a nivel internacional. La siguiente administracin tambin deber buscar obtener la sede de cumbres mundiales puesto que ello ayuda a incrementar la reputacin diplomtica del pas. En fin, el prximo Presidente de Mxico y su equipo encargado de la poltica exterior debern asegurarse que la poltica multilateral del pas se traduzca en beneficios directos a la poblacin mexicana.
119
ACERCA DE LOS AUTORES

(La Habana, 1959). Es Doctor en Ciencias Histricas y profesor titular del Departamento de Estudios Polticos e Internacionales de la Universidad de Quintana Roo. Es autor de numerosos trabajos sobre Asia meridional y Medio Oriente entre los que sobresalen sus libros India: reformismo, nacionalismo y particin. Universidad de Quintana Roo, Mxico, 2000; Conflictos fronterizos en Asia Meridional. El diferendo indo-paquistan. UNAM, Mxico, 2001; Afganistn y la geopoltica internacional. Editorial Plaza y Valds, Mxico, 2003; y Pakistn. Islam, pretorianismo y democracia. UNAM, Mxico, 2009. Es vicepresidente de la AMEI.
JORGE CHABAT
Es desde 1983 profesor-investigador de la Divisin de Estudios Internacionales del Centro de Investigacin y Docencia Econmicas, A.C. Fue director de dicha Divisin de 1996 a 1999. Ha sido profesor en varias universidades mexicanas como la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la UNAM, la Universidad Iberoamericana, el Instituto Matas Romero de Estudios Diplomticos, la UAM-Iztapalapa y la FLACSO-Mxico. Estudi la Licenciatura en Relaciones Internacionales en El Colegio de Mxico y el Doctorado en Asuntos Internacionales en la Universidad de Miami. Ha publicado ms de 40 artculos acadmicos en libros y revistas especializadas de Mxico y el extranjero. Es editorialista de El Universal, El Noticiero de Televisa y Radio Imagen.
121
LUZ MARA DE LA MORA

Es profesora invitada en la Divisin de Estudios Internacionales del CIDE. Ha sido jefe de la Unidad de Relaciones Econmicas y Cooperacin Internacional en la SRE; jefe de la Unidad de Negociaciones Internacionales en la Secretara de Economa (SE), Representante de la SE ante la Unin Europea y Representante Alterno de Mxico ante la ALADI. Fue Consejero Econmico en la Oficina Comercial de Mxico en Washington, D.C. Particip en diversas negociaciones comerciales de Mxico incluyendo el TLCAN. Ha sido investigador visitante en el Centro de Estudios MxicoEE.UU. en UCSD y en el Woodrow Wilson Center, Washington, D.C. Cuenta con una Licenciatura en Relaciones Internacionales de El Colegio de Mxico, un diplomado en Comercio Exterior del ITAM, una Maestra en Economa Poltica de la Universidad de Carleton y un Doctorado en Ciencia Poltica por la Universidad de Yale. Es miembro del Consejo Mexicano de Asuntos Internacionales (COMEXI). Correo electrnico: luzmadelamora@gmail.com, Twitter: @luzmadelamora
JORGE DURAND ARP-NISEN

Es antroplogo, profesor-investigador titular de la Universidad de Guadalajara (UDEG) y profesor asociado del CIDE. Es codirector, con Douglas S. Massey, del Mexican Migration Project (desde 1987) y del Latin American Migration Project (desde 1996), auspiciado por Princeton University y la Universidad de Guadalajara. Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores (Nivel III), de la Academia Mexicana de Ciencias, de la National Academy of Sciences de Estados Unidos y de la American Philosophical Society. Naci en Lima, Per, y es mexicano por naturalizacin. Obtuvo la Licenciatura en Antropologa Social por la Universidad Iberoamericana, la Maestra en Antropologa Social por El Colegio de Michoacn y el Doctorado (NR) en Geografa y Ordenamiento Territorial por la Universidad de Toulouse-Le Mirail, Francia. Ha sido profesor e investigador visitante en el CNRS, Francia, y en las universidades de Chicago, Pennsylvania, California, UCLA, Varsovia, y Princeton. Entre sus ms recientes publicaciones se encuentra Mexicanos en Chicago: Diario de campo de Robert Redfield. Editorial Miguel ngel Porra, 2008. Correo electrnico: j.durand.mmp@gmail.com
GUADALUPE GONZLEZ GONZLEZ

Internacionalista y analista poltica mexicana. Profesora-investigadora de la Divisin de Estudios Internacionales del CIDE. Coordinadora del proyecto regional Las Amricas y el Mundo. Es licenciada en Relaciones Internacionales (El Colegio de Mxico), Maestra en Sociologa (London School of Economics) y candidata a doctor en Ciencia Poltica (Universidad de California). Miembro fundador del COMEXI. Ha 122
sido miembro del Sistema Nacional de Investigadores del CONACYT y tambin directora del Programa de Relaciones Internacionales del CIDE y de la Divisin de Estudios Internacionales de la misma institucin. Forma parte de los consejos editoriales de Foreign Affairs en Espaol y Poltica y Gobierno y ha sido colaboradora regular del peridico Exclsior y la revista Nexos. Se especializa en estudios sobre poltica exterior mexicana y latinoamericana, relaciones Mxico-Estados Unidos y seguridad nacional en Amrica Latina. Ha publicado varios libros y artculos acadmicos entre los que destacan: Los retos internacionales de Mxico: urgencia de una mirada nueva y Mxico, Las Amricas y el Mundo.
OLGA PELLICER
Es acadmica, diplomtica y comentarista poltica. Ha sido profesora e investigadora en El Colegio de Mxico, el CIDE y el Instituto Matas Romero. Actualmente es profesora-investigadora en el Departamento de Estudios Internacionales del ITAM. En el mbito diplomtico se ha desempeado como embajadora de Mxico en Austria y ante los organismos internacionales con sede en Viena; embajadora alterna ante las Naciones Unidas en Nueva York; embajadora en Grecia; miembro de la delegacin de Mxico en numerosas conferencias internacionales. Ha sido miembro de diversas comisiones y comits de expertos pertenecientes al sistema de Naciones Unidas. Cuenta con numerosas publicaciones acadmicas en temas de poltica internacional, poltica exterior de Mxico y asuntos de Naciones Unidas. Escribe regularmente en revistas de difusin. Es vocal de la Mesa Directiva de la AMEI.

Doctor en Relaciones Internacionales y Unin Europea por la Universidad Complutense de Madrid. Profesor-investigador de la Universidad Autnoma de Puebla en la Licenciatura de Relaciones Internacionales. Autor de diversos libros, captulos y artculos en materia de cooperacin internacional para el desarrollo. Ha sido consultor para la Agencia Espaola de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (AECID), Sistema Econmico Latinoamericano y del Caribe (SELA), Secretara de Relaciones Exteriores (Mxico), entre otros, en diversos mbitos relacionados con la cooperacin internacional. Miembro del Sistema Nacional de Investigadores. Correo electrnico: Juanp.prado@correo.buap.mx. www.cooperacioninternacional.mx
123
LORENA RUANO
Es profesora-investigadora de la Divisin de Estudios Internacionales del CIDE, Ctedra Jean Monnet y miembro del SNI, nivel 1. Es Licenciada por El Colegio de Mxico (Mxico), Maestra y Doctora en Relaciones Internacionales por la Universidad de Oxford (Reino Unido), y fue Jean Monnet Fellow en el Instituto Universitario Europeo, Florencia (Italia). Su trabajo se ha centrado en el estudio y la docencia acerca de la integracin europea y de las relaciones de la Unin Europea con Mxico y con Amrica Latina, con numerosas publicaciones nacionales e internacionales.

Es docente e investigadora en el Departamento Acadmico de Estudios Internacionales del ITAM. Es egresada de la Licenciatura en Relaciones Internacionales del ITAM, obtuvo el grado de maestra por Johns Hopkins University y es doctora por la Universidad Complutense de Madrid. Su libro ms reciente es Natalia Saltalamacchia Ziccardi y Ana Covarrubias Velasco (coord.), Derechos humanos en la poltica exterior. Seis casos latinoamericanos. Mxico, M.A. Porra/ITAM, 2011. Es vocal de la Mesa Directiva de la AMEI.
ARTURO SANTA CRUZ

Es profesor-investigador del Departamento de Estudios del Pacfico, y director del Centro de Estudios sobre Amrica del Norte de la Universidad de Guadalajara. Obtuvo el doctorado en Ciencias Polticas en la Universidad de Cornell. Es co-autor de Amrica del Norte, Volumen 1 de la serie Historia de las relaciones internacionales de Mxico, 1821-2010 (Secretara de Relaciones Exteriores, 2011); autor de International Election Monitoring, Sovereignty, and the Western Hemisphere Idea: The Emergence of an International Norm (Routledge, 2005; reimpresin 2010; edicin en espaol Universidad de Guadalajara-CIDE, 2011), y de Un debate terico empricamente ilustrado: La construccin de la soberana japonesa, 1853-1902 (Universidad de Guadalajara, 2000); es editor, entre otros libros, de El constructivismo y las relaciones internacionales (CIDE, 2009). Tambin ha publicado artculos en revistas especializadas, tales como International Organization y Journal of Latin American Studies, as como varios captulos en libros. Sus lneas de investigacin son teora de las Relaciones Internacionales y relaciones polticas en Amrica del Norte. Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores, Nivel II. Correo electrnico: arturosc@hotmail.com.
124
JORGE A. SCHIAVON
Profesor-investigador Titular de la Divisin de Estudios Internacionales del CIDE, donde ha sido Director de la Divisin de Estudios Internacionales (2007-2010) y Secretario General de la institucin (2004-2007). Asimismo, es Presidente de la Asociacin Mexicana de Estudios Internacionales (AMEI) para el periodo 2011-2013 y asociado del Consejo Mexicano de Asuntos Internacionales (COMEXI). Ha publicado ms de 60 obras acadmicas (libros, artculos y captulos), y es un reconocido conferencista a nivel nacional e internacional en sus temas de investigacin: poltica exterior de Mxico, relaciones Mxico-Estados Unidos-Amrica Latina, opinin pblica y poltica exterior, relaciones internacionales de gobiernos locales y migracin. Entre sus obras ms recientes destacan los libros: Las relaciones Mxico-Estados Unidos: Prioridades constantes, modelos tericos variables. Mxico, BUAP, 2011; Perspectivas migratorias: Un anlisis interdisciplinario de la migracin internacional (co-editado con Jorge Durand). Mxico, CIDE, 2010; Paradigmas y Paradojas de la poltica exterior de Mxico 2000-2006, (Humberto Garza Elizondo, editor, y Rafael Velzquez Flores, co-coordinador). Mxico, El Colegio de Mxico y CIDE, 2010; y el artculo Sub-State diplomacy in Mexico. The Hague Journal of Diplomacy, v. 5, no. 1-2 (2010). Es licenciado en Relaciones Internacionales por El Colegio de Mxico, Maestro en Ciencia Poltica y candidato a Doctor en Estudios Internacionales y Ciencia Poltica por la Universidad de California en San Diego (UCSD). Correo electrnico: jorge.schiavon@cide.edu
MARTA TAWIL
Profesora-investigadora del Centro de Estudios Internacionales de El Colegio de Mxico. Doctora en Relaciones Internacionales por el Instituto de Estudios Polticos de Pars, y Maestra en Estudios del Mundo rabe y musulmn por el mismo Instituto. Coordinadora de dos nmeros especiales de la Revista Foro Internacional: Las sublevaciones populares en Medio Oriente (2012), y Realidades nacionales y dinmicas nacionales en Medio Oriente desde la cada de Bagdad (2009). Coorganizadora del coloquio anual de investigacin Diversidades del Mundo rabe e Islmico (CIDE-COLMEX). Tiene publicaciones en los Cuadernos de Estudios Regionales de la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales de la UNAM, en la Revista Mexicana de Poltica Exterior y en la revista canadiense tudes Internationales. Es Investigador Nacional Nivel 1. Ha organizado, participado y moderado en mesas redondas en Mxico y en el extranjero sobre temas relacionados con la seguridad y la relacin entre poltica exterior y legitimidad interna en pases de Medio Oriente, as como sobre la poltica de Estados Unidos, la Unin Europea y Rusia hacia esa regin. Temas: Anlisis comparado de poltica exterior de los pases de Medio Oriente, conflicto rabe-israel, Siria y Lbano. Es vocal de la Mesa Directiva de la AMEI.
125
CARLOS USCANGA
Es profesor titular de Tiempo Completo del Centro de Relaciones Internacionales de la UNAM. Licenciado en Relaciones Internacionales por la Facultad de Ciencias Polticas y Sociales, Maestro en Ciencia Poltica Internacional por la Universidad de Ehime, Japn, y Doctor en Cooperacin Internacional por la Universidad de Nagoya, Japn. Las principales lneas de investigacin son: Poltica exterior de Mxico en Asia Pacfico, relaciones econmicas entre Mxico y Japn, mecanismos de cooperacin regional en el Asia Pacfico. Es miembro del grupo de estudio binacional MxicoJapn y Mxico-Corea para explorar la negociacin de un Acuerdo de Asociacin Econmica. Es autor, coautor y coordinador de 21 libros y cuadernos de trabajo sobre la regin de Asia Pacfico. Es miembro del Sistema Nacional de Investigadores. Correo electrnico: uscangap@yahoo.com
HILDA VARELA
Mexicana. Doctora en Ciencia Poltica, Maestra en Investigacin en Estudios del Desarrollo y Licenciada en Relaciones Internacionales. Autora de varios libros, artculos publicados en revistas arbitradas y captulos de libros acadmicos y numerosos artculos de difusin. Ha presentado ponencias en foros acadmicos nacionales e internacionales y ha realizado estancias de investigacin en distintos pases africanos. Sus principales lneas de investigacin son: Poltica contempornea de frica; Relaciones Internacionales de frica; Poltica exterior de Mxico hacia frica; Nuevos desarrollos tericos de Relaciones Internacionales aplicables a reas perifricas. Es profesora investigadora en el Centro de Estudios de Asia y frica, El Colegio de Mxico; miembro del Sistema Nacional de Investigadores, nivel II y miembro de la Academia Mexicana de Ciencias. Correo electrnico: hvarela@colmex.mx
RAFAEL VELZQUEZ FLORES

Obtuvo su licenciatura y maestra en Relaciones Internacionales en la FCPyS de la UNAM. Con el apoyo de la Beca Fulbright, obtuvo su doctorado en Estudios Internacionales por la Universidad de Miami. Es actualmente director de la Licenciatura en Ciencia Poltica y Relaciones Internacionales del CIDE. Ha participado en congresos nacionales e internacionales con temas de la poltica exterior de Mxico. Es autor del libro Factores, bases y fundamentos de la poltica exterior de Mxico y co-coordinador de Paradigmas y paradojas de la poltica exterior de Mxico, entre otros. Es actualmente secretario general de la Asociacin Mexicana de Estudios Internacionales (AMEI) y pertenece al Consejo Mexicano de Asuntos Internacionales (COMEXI). Es miembro del SNI. Correo electrnico: rafael.velazquez@cide.edu 126
LA POLTICA EXTERIOR DE MXICO 2012 - 2018: DIAGNSTICO Y PROPUESTAS , Editado por la ASO C IAC I N ME XIC ANA DE E STUDIO S INTERNACIONALES, A.C. (AMEI), se termin de imprimir el 23 de abril de 2012 en los talleres de BGB PRODUCCIONES GRFICAS, Juan Lucas Lassaga No. 62, Col. Obrera, Deleg. Cuauhtmoc, Mxico, D.F. El tiraje consta de 500 ejemplares ms sobrantes para reposicin, impresos en Offset en papel Cultural de 90 grs., y Forros impresos en Cartulina Sulfatada de 12 puntos con plastificado mate. En su composicin se us el tipo GARAMOND en 12 y 14 puntos. Coordinacin: Jorge A. Schiavon y Rafael Velzquez Flores. Diseo, diagramacin y formacin: Bernardo Garca Bravo. Correccin y cuidado general de la edicin: Rosalba Fabiola Rodrguez Cern.

Libro Politica Exterior Mexico 2012-2018

Uploaded by

Document Information

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Libro Politica Exterior Mexico 2012-2018

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

La poltica exterior de Mxico 2012 - 2018

Jorge A. Schiavon Rafael Velzquez Flores Editores

La poltica exterior de Mxico 2012 - 2018: Diagnstico y propuestas

ASOCIACIN MEXICANA DE ESTUDIOS INTERNACIONALES, A.C. (AMEI)

MESA DIRECTIVA DE LA AMEI 2011-2013

La poltica exterior de Mxico 2012 - 2018: Diagnstico y propuestas

Jorge A. Schiavon Rafael Velzquez Flores Editores

MXICO, D.F., 2012

Jorge A. Schiavon y Rafael Velzquez Flores

JORGE A. SCHIAVON RAFAEL VELZQUEZ FLORES

LA POLTICA EXTERIOR DE MXICO 2012 - 2018: DIAGNSTICO Y PROPUESTAS

JORGE A. SCHIAVON RAFAEL VELZQUEZ FLORES

PRIMERA PARTE MXICO Y LAS REGIONES GEOGRFICAS

PROPUESTA DE POLTICA EXTERIOR PARA AMRICA DEL NORTE, 2012-2018

Arturo Santa Cruz

ARTURO SANTA CRUZ

LA POLTICA EXTERIOR DE MXICO 2012 - 2018: DIAGNSTICO Y PROPUESTAS

ARTURO SANTA CRUZ

LA POLTICA EXTERIOR DE MXICO 2012 - 2018: DIAGNSTICO Y PROPUESTAS

GUADALUPE GONZLEZ GONZLEZ RAFAEL VELZQUEZ FLORES

LA POLTICA EXTERIOR DE MXICO 2012 - 2018: DIAGNSTICO Y PROPUESTAS

GUADALUPE GONZLEZ GONZLEZ RAFAEL VELZQUEZ FLORES

LA POLTICA EXTERIOR DE MXICO 2012 - 2018: DIAGNSTICO Y PROPUESTAS

GUADALUPE GONZLEZ GONZLEZ RAFAEL VELZQUEZ FLORES

LA POLTICA EXTERIOR DE MXICO 2012 - 2018: DIAGNSTICO Y PROPUESTAS

GUADALUPE GONZLEZ GONZLEZ RAFAEL VELZQUEZ FLORES

LA POLTICA EXTERIOR DE MXICO 2012 - 2018: DIAGNSTICO Y PROPUESTAS

RELACIONES MXICO-UNIN EUROPEA: TENDENCIAS ACTUALES Y PERSPECTIVAS1

LA POLTICA EXTERIOR DE MXICO 2012 - 2018: DIAGNSTICO Y PROPUESTAS

LA POLTICA EXTERIOR DE MXICO 2012 - 2018: DIAGNSTICO Y PROPUESTAS

HACIA UNA AGENDA PARA EL PACFICO ASITICO, 2012-2018 Carlos Uscanga

Diagnstico a) Asia Pacfico como el epicentro de la economa mundial

LA POLTICA EXTERIOR DE MXICO 2012 - 2018: DIAGNSTICO Y PROPUESTAS

LA POLTICA EXTERIOR DE MXICO 2012 - 2018: DIAGNSTICO Y PROPUESTAS

UNA MIRADA A LAS RELACIONES DE MXICO EN ASIA CENTRAL Y MERIDIONAL

Enrique Baltar Rodrguez

ENRIQUE BALTAR RODRGUEZ

LA POLTICA EXTERIOR DE MXICO 2012 - 2018: DIAGNSTICO Y PROPUESTAS

ENRIQUE BALTAR RODRGUEZ

LA POLTICA EXTERIOR DE MXICO 2012 - 2018: DIAGNSTICO Y PROPUESTAS

LA POLTICA EXTERIOR DE MXICO 2012 - 2018: DIAGNSTICO Y PROPUESTAS

LA POLTICA EXTERIOR DE MXICO 2012 - 2018: DIAGNSTICO Y PROPUESTAS

LA POLTICA EXTERIOR DE MXICO 2012 - 2018: DIAGNSTICO Y PROPUESTAS

PROPUESTA DE POLTICA EXTERIOR DE MXICO PARA FRICA, 2012-2018

LA POLTICA EXTERIOR DE MXICO 2012 - 2018: DIAGNSTICO Y PROPUESTAS

LA POLTICA EXTERIOR DE MXICO 2012 - 2018: DIAGNSTICO Y PROPUESTAS

SEGUNDA PARTE REAS TEMTICAS

LA SEGURIDAD NACIONAL EN MXICO: DIAGNSTICO Y PROPUESTAS

LA POLTICA EXTERIOR DE MXICO 2012 - 2018: DIAGNSTICO Y PROPUESTAS

LA POLTICA EXTERIOR DE MXICO 2012 - 2018: DIAGNSTICO Y PROPUESTAS

LA MIGRACIN MXICO-ESTADOS UNIDOS: PROPUESTAS DE POLTICA PBLICA 2012-2018 Jorge Durand

LA POLTICA EXTERIOR DE MXICO 2012 - 2018: DIAGNSTICO Y PROPUESTAS

NATALIA SALTALAMACCHIA ZICCARDI

LA POLTICA EXTERIOR DE MXICO 2012 - 2018: DIAGNSTICO Y PROPUESTAS

NATALIA SALTALAMACCHIA ZICCARDI

JUAN PABLO PRADO LALLANDE

LA POLTICA EXTERIOR DE MXICO 2012 - 2018: DIAGNSTICO Y PROPUESTAS

JUAN PABLO PRADO LALLANDE

LA POLTICA EXTERIOR DE MXICO 2012 - 2018: DIAGNSTICO Y PROPUESTAS

JUAN PABLO PRADO LALLANDE

LA POLTICA EXTERIOR DE MXICO 2012 - 2018: DIAGNSTICO Y PROPUESTAS

JUAN PABLO PRADO LALLANDE

Programa de Cooperacin Internacional para el Desarrollo (PROCID).

Fondo Nacional de Cooperacin Internacional para el Desarrollo.