CURSO DE PS-GRADUAO EM DIREITO MUNICIPAL COMPARADO DOS PASES DE LNGUA OFICIAL PORTUGUESA

MDULO II

(JORNADAS DE DIREITO MUNICIPAL COMPARADO LUSFONO) Lisboa, Abril de 2012

MOAMBIQUE: Institucionalizao, organizao e problemas do poder local

Por GILLES CISTAC Professor Catedrtico da Faculdade de Direito da Universidade Eduardo Mondlane Moambique gilles.cistac@uem.mz

INTRODUO

O processo de descentralizao relativamente antigo em Moambique apesar de que se tornou mais consistente a partir do fim dos anos 801. Com efeito, desde a segunda metade do sculo XIX, a descentralizao uma questo de natureza poltica que interessa directamente Moambique como provncia ultramarina de Portugal. Ao abrir o relatrio que precede ao Decreto de 1 de Dezembro de 18692 escrevia REBELLO DA SILVA: Persuadido de que o estado de algumas das nossas possesses no s consentia mas aconselhava a reforma das instituies administrativas na parte em que uma prudente descentralizao podia conceder iniciativa local aco mais ampla . Mais adiante no texto, o relator prossegue: Nas atribuies de que o projecto investe as juntas gerais de provncia traduz-se o princpio da descentralizao. Assim, os princpios que a Carta Orgnica do Ultramar portugus aplicava s possesses ultramarinas podiam ser considerados como muito avanados para a poca: descentralizao, iniciativa e aco local bem como a relativa emancipao da tutela da metrpole. Contudo, esta obra legislativa no foi, em grande parte, aplicada3. Duas razes fundamentais foram a causa deste fracasso. Desde a sua origem, a organizao administrativa das provncias ultramarinas portuguesas era baseada no princpio da assimilao das colnias em geral, e Moambique, em especial, metrpole4. Insistia-se para considerar as colnias como simples provncias do reino as provncias ultramarinas - s quais aplicava-se, com ligeiras alteraes, as leis aprovadas para a parte continental do imprio, os critrios da administrao e os planos de governo estabelecidos e traados pela metrpole5. Esta assimilao forada que no tomava em conta as realidades e especificidades prprias de cada provncia ultramarina, apenas podia encontrar srios problemas na sua implementao. A segunda razo residia no carcter fortemente centralizado do Estado colonial, no s pela preservao na metrpole dos centros de deciso sobre as questes consideradas estratgicas, mas tambm pelo facto da existncia de uma forte centralizao interna em cada provncia ultramarina, uma vez que o Governador-Geral e o seu governo, detinham as principais competncias sobre a administrao do territrio. Formalmente, existia na provncia de Moambique o que se chamava, na linguagem administrativa, os corpos administrativos

Sobre todos estes aspectos, vide, CISTAC G., Manual de Direito das Autarquias Locais, Maputo, Livraria Universitria - 2001, p. 30 e s. 2 Decreto 1 de Dezembro de 1869, reformando a administrao, publicado em, Legislao Colonial 1869, pp. 595603. Sobre este perodo, vide CISTAC, G., O Tribunal Administrativo de Moambique, Maputo, Faculdade de Direito da UEM, 1997, p. 10 s. 3 CAETANO, M., Resumo da Histria da Administrao colonial Portuguesa, em, Estudos de histria da Administrao Pblica Portuguesa, Coimbra, Coimbra Editora, 1994, p. 499. 4 CISTAC, G., O Tribunal Administrativo de Moambique, op. cit., p. 17 e s. 5 CAETANO, M., Resumo da Histria da Administrao colonial Portuguesa, op. cit., p. 496.

(Cmaras municipais, comisses municipais, juntas locais6) que gozavam de uma certa autonomia7. Contudo, o balano realizado por alguns autores sobre a actividade destes corpos administrativos amplamente negativo. Com efeito, pde-se observar que a natureza autoritria do regime colonial, aliada necessidade de forte domnio sobre as ento provncias ultramarinas, conduzia a que mesmo as denominadas estruturas municipais ento existentes fossem uma simples extenso do poder central. A sua autonomia era reduzida, como eram reduzidas as suas competncias quase inexistentes os meios financeiros prprios8. A proclamao da independncia do pas, em 1975, provocou uma ruptura profunda na forma da organizao administrativa herdada do Estado colonial. Contudo, apesar desta ruptura, algumas das caractersticas da administrao colonial continuaram a persistir at os nossos dias. Moambique herdou uma estrutura administrativa essencialmente baseada no princpio de centralizao que se traduziu, nomeadamente, na centralizao do poder de deciso a nvel dos rgos superiores da administrao central. A natureza do regime poltico alterou-se substancialmente mas no foi possvel, na fase inicial da independncia do pas, estender este movimento at ao conjunto das estruturas administrativas do Estado. A necessidade de reforar a unidade nacional e a liderana do partido nico, alm do imperativo de atingir alguns objectivos sociais, econmicos e polticos, aconselhou a manuteno do centralismo da deciso administrativa9. Alm do facto de que as estruturas e a organizao herdada da administrao colonial fossem mantidas amplamente, esta situao limitou o esprito de iniciativa dos nveis inferiores da administrao, uma vez que estes ltimos eram desprovidos de todo o poder de deciso e de todos os recursos e capacidades para realizar as actividades necessrias dos interesses das comunidades. Este sistema de administrao fragilizou a gesto das instituies locais e produziu efeitos negativos no que diz respeito a qualidade dos servios fornecidos s populaes. No incio dos anos 80, o Governo reconheceu, oficialmente, que o sistema em vigor, at ento, era centralizado excessivamente e que o Estado era sobredimensionado ao nvel central e de muito fraca eficcia ao nvel das provncias e distritos. As reformas polticas, econmicas e sociais implementadas desde 1987, com o lanamento do Programa de Reabilitao Econmica (PRE), consolidados pela adopo de uma nova Constituio a 2 de Novembro de 1990, e o fim da guerra civil (assinatura do Acordo de Roma de 4 de Outubro de 1992), criaram condies favorveis para o desenvolvimento do processo de descentralizao poltico-administrativa10.
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BARBAS HOMEM A., Corpos Administrativos. Leis por que se regem, Loureno Marcas, s, e., 1970; BAZIMA, S.E., Antecedentes histricos da actual organizao, em Seminrio de Lanamento do projecto PROL, Maputo 1516/02/1995; GERENTE, J., Administrao territorial no contexto da municipalizao, Bol. MAE, 4-1997, p. 16. 7 ANTNIO, V., Desenvolvimento Municipal, em, Seminrio sobre a Lei dos Municpios (Distritos Municipais rurais), Boane, 30 de Agosto de 1995, pp. 4-5. 8 GUAMBE, J.M.E., Sistemas de governao local em Moambique , em, Workshop, sobre descentralizao, Nampula, 26-27 de Julho de 1994, p. 3. Na prtica, escrevem CARLOS SERRA e GUILHERME MBILANA, os municpios coloniais eram uma extenso do poder central , em, Relatrio sectorial do Grupo de Descentralizao e do Poder Local, 6 verso, Warn-Torn Societies Project, United Nations Research Institute for Social Development Programme for Strategic and International security studies, Maputo, 13 de Maro de 1997, p. 5; CUERENEIA A., Gesto de recursos humanos: Um desafio para areforma administrativa, notcias, 26/03/1997. 9 GRAA, J., Lei dos municpios: uma apresentao , notcias, 01/03/1996; MONTEIRO, J.O. Aspectos institucionais e financeiros da reforma dos rgos locais em Moambique , Maputo, Dezembro de 1990, p. 4. 10 Todavia alguns autores reconhecem que as reformas econmicas e polticas foram introduzidas num contexto de crise de Estado particularmente centralizado, neo-patrimonial e distante dos cidados, vide, por exemplo, CADETE FORQUILHA S., Remendo novo em pano velho: o impacto das reformas de descentralizao no processo de governao local em Moambique, em, Cidadania e Governao em Moambique (Organizao Lus de Brito, Carlos Castel-Branco, Srgio Chichava, Antnio Francisco), Maputo, Edio IESE, 2008, p. 77; VAL S.,

A partir dos anos 90, debates pblicos (seminrios provinciais, workshops provinciais e nacionais) viram o dia sobre o tema da descentralizao e da autonomia dos rgos locais do Estado. Em Maio de 1992, o Governo aprovou o Programa de Reforma dos rgos Locais (PROL) que tinha como objectivo reformar o sistema de administrao local do Estado vigente e a sua transformao em rgos locais dotados de uma personalidade jurdica prpria distinta da do Estado dotada de uma autonomia administrativa, financeira e patrimonial11. Deste primeiro trabalho resultou a aprovao da Lei n. 3/94, de 13 de Setembro12. Contudo, apesar dos numerosos aspectos inovadores deste diploma legislativo, este foi duramente criticada e no entrou realmente em vigor13. A principal crtica estava ligada, para alguns, sua inconstitucionalidade. A Constituio no previa a criao de autarquias locais, o legislador no podia as criar ex nihilo. Para ultrapassar este obstculo, o Parlamento procedeu a uma reforma parcial da Constituio, em 1996, introduzindo um novo ttulo (TTULO IV) consagrado ao poder local. Esta reforma constitucional introduziu novas figuras jurdicas de que era necessrio tomar em conta na elaborao das leis e regulamentos futuros para a implementao do processo de descentralizao. assim que o Parlamento aprovou a 27 de Dezembro de 1996 a Lei-quadro sobre o regime jurdico das autarquias locais (promulgada em Fevereiro de 199714). No incio do ano seguinte foram aprovadas sete novas leis (finanas locais15, tutela administrativa16, estatuto dos titulares dos rgos das autarquias locais17, estatuto especial da Cidade de Maputo18, criao das autarquias locais19, Lei eleitoral das autarquias locais20, recenseamento eleitoral21) que permitiram a implementao efectiva deste processo. Este conjunto de textos legislativos - que

Descentralizao e desenvolvimento sustentvel no Moambique rural, em, 10 anos de descentralizao em Moambique: os caminhos sinuosos de um processo emergente (GILLES CISTAC e EDUARDO CHIZIANE Coordenao), Maputo, NEAD UEM, 2008, p.175. 11 GUAMBE, J.ME., Descentralizao e Autonomia Municipal, Bol MAE, 9-1998, p. 16; Programa de Reforma dos rgos Locais (Projecto PROL), Bol MAE, 1-1996, pp. 12-15; Situao actual do Programa de Reforma dos rgos Locais, Bol MAE, 2-1996, pp. 21-24; MAE-DNAL, Opes estratgicas sobre o programa de reforma dos rgos locais, Maputo, Maro de 1996. 12 Lei n. 3/94: Aprova o quadro institucional dos distritos municipais, B.R., 13 de Setembro de 1994, 2. Suplemento, I Srie - N 37. 13 ROSRIO (DE) D., Descentralizao em contexto de partido dominante. O caso do Municpio de Nacala porto, em, Desafios para Moambique 2011 (organizao Lus de Brito, Carlos Castel-Branco, Srgio Chichava, Antnio Francisco), Maputo, Ed. IESE, 2011, p. 56 e s. 14 Lei n. 2/97: Aprova o quadro jurdico para implementao das autarquias locais, B.R., 18 de Fevereiro de 1997, 2. Suplemento, I Srie N. 7. 15 Lei n. 11/97: Define e estabelece o regime jurdico-legal das finanas e do patrimnio das autarquias, B.R., 31 de Maio de 1997, 4. Suplemento, I Srie N. 22. 16 Lei n. 7/97: Estabelece o regime jurdico da tutela administrativa do Estado a que esto sujeitas as autarquias locais, B.R., 31 de Maio de 1997, 4. Suplemento, I Srie N. 22. 17 Lei n. 9/97: Define o estatuto dos titulares e dos membros dos rgos das autarquias locais, B.R., 31 de Maio de 1997, 4. Suplemento, I Srie N. 22. 18 Lei n. 8/97: Define as normas especiais que regem a organizao e o funcionamento do Municpio de Maputo, B.R., 31 de Maio de 1997, 4. Suplemento, I Srie N. 22. 19 Lei n. 10/97: Cria municpios de cidades e vilas em algumas circunscries territoriais, B.R., 31 de Maio de 1997, 4. Suplemento, I Srie N. 22. 20 Lei n. 6/97: Estabelece o quadro jurdico-legal para a realizao das eleies dos rgos das autarquias, B.R., 31 de Maio de 1997, 4. Suplemento, I Srie N. 22. 21 Lei n. 5/97: Institucionaliza o recenseamento eleitoral sistemtico para a realizao de eleies e referendos, B.R., 31 de Maio de 1997, 4. Suplemento, I Srie N. 22.

sofreu seguidamente algumas reformas22 - constitui o que se pode designar por modelo de descentralizao territorial de Moambique. Para estudar este modelo, convm, em primeiro lugar, apresentar a sua arquitectura geral (I); em segundo lugar, ser necessrio descrever a sua dinmica (II), e por ltimo virar para o futuro para identificar os desafios que o poder local moambicano dever enfrentar (III). I - A ARQUITECTURA DO PODER LOCAL A Constituio da Repblica de Moambique (revista em 2004) consagra, no seu TTULO XIV, a existncia do Poder local. De acordo com o Artigo 271 da Lei fundamental: 1. O Poder Local tem como objectivos organizar a participao dos cidados na soluo dos problemas prprios da sua comunidade e promover o desenvolvimento local, o aprofundamento e a consolidao da democracia, no quadro da unidade do Estado Moambicano. 2. O Poder Local apoia-se na iniciativa e na capacidade das populaes e actua em estreita colaborao com as organizaes de participao dos cidados. Assim a Lei Fundamental atribui objectivos ao Poder Local que este dever prosseguir. Contudo, a realizao destes objectivos precisa de estruturas (A) e um grau de autonomia suficiente (B) para permitir a realizao concreta dos interesses e fins consagrados pela Constituio. No entanto, a criao das autarquias locais no liberta o Estado da sua responsabilidade global sobre o pas e o funcionamento das diversas instituies constitucionalmente existentes; deve, por conseguinte, exercer algum controlo sobre as autarquias locais (C).
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Em 2003 (Lei n. 11/2003: Altera os artigos 6, 7, 10 e 15 da Lei n. 9/97, de 31 de Maio, B.R., 3 de Dezembro de 2003, I Srie N. 49; Decreto n. 65/2003: Designa o representante da Administrao do Estado nas circunscries territoriais cuja rea de jurisdio coincide total ou parcialmente com a autarquia local, B.R., 31 de Dezembro de 2003, Suplemento, I Srie N. 53), 2004 (Decreto n. 51/2004: Aprova o Regulamento de Organizao e Funcionamento dos Servios Tcnicos e Administrativos dos Municpios, B.R., 1 de Dezembro de 2004, Suplemento, I Srie N. 48), 2006 (Decreto n. 33/2006: Estabelece o quadro de transferncia de funes e competncias dos rgos do Estado para as autarquias locais, B.R., 30 de Agosto de 2006, I Srie N. 35), 2007 (Lei n. 6/2007: Altera o regime jurdico da tutela administrativa sobre as autarquias locais estabelecido na Lei n. 7/97, de 31 de Maio, B.R., 9 de Fevereiro de 2007, Suplemento, I Srie N. 6; Lei n. 15/2007: Introduz alteraes nos artigos 30, 36, 45, 56, 60, 62, 83, 88, 92 e 94 da Lei n. 2/97, de 18 de Fevereiro, B.R., 27 de Junho de 2007, I Srie N. 26; Lei n. 16/2007: Introduz alteraes nos artigos 9, 10, 11 e 12 da Lei n. 8/97, de 31 de Maio, B.R., 27 de Junho de 2007, I Srie N. 26; Lei n. 21/2007: Introduz alteraes aos artigos 15, 16, 17, 18 e 19 da Lei n. 9/97, de 31 de Maio, que define o estatuto dos titulares e dos membros dos rgos das autarquias locais, B.R., 1 de Agosto de 2007, I Srie N. 31), 2008 (Lei n. 1/2008: Define o regime financeiro, oramental e patrimonial das autarquias locais e o Sistema Tributrio Autrquico, B.R., 16 de Janeiro de 2008, I Srie N. 3; Lei n. 4/2008: Altera o artigo 11 da Lei n. 18/2007, de 18 de Julho, que estabelece o quadro jurdico-legal para a realizao das eleies dos titulares de rgos das autarquias locais, B.R., 2 de Maio de 2008, Suplemento, I Srie N. 18; Decreto n. 63/2008: Aprova o Cdigo Tributrio Autrquico, e revoga o Decreto n. 52/2000, de 21 de Dezembro, B.R., 30 de Dezembro de 2008, 13. Suplemento, I Srie N. 52; Decreto n. 56/2008: Define as modalidades de exerccio da tutela administrativa dos Governadores Provinciais e dos Governos Provinciais nas Autarquias Locais, ao abrigo do n. 2 do artigo 8 da Lei n. 6/2007, B.R., 20 de Dezembro de 2008, 8. Suplemento, I Srie N. 52) e 2009 (Lei n. 18/2009: Introduz alterao ao artigo 51 da Lei n. 2/97, de 18 de Fevereiro, que cria o Quadro Jurdico para Implantao das Autarquias Locais, B.R., 10 de Setembro de 2009, Suplemento, I Srie N. 36).

A. As estruturas do poder local Duas perspectivas devem ser abordadas. Em primeiro lugar, tratar-se- de descrever a organizao, o funcionamento e as competncias dos rgos das autarquias locais (a) e, em segundo lugar, apresentar as relaes entre os rgos destas mesmas autarquias locais (b). a) Os rgos das autarquias locais A administrao das autarquias locais confiada dois tipos de rgos: um rgo deliberante e representativo: a assembleia municipal ou de povoao (1)23; e rgos executivos: o conselho municipal ou de povoao e o presidente do conselho municipal ou de povoao (2). 1. A assembleia municipal ou de povoao A assembleia municipal ou de povoao o rgo representativo da autarquia local dotado de poderes deliberativos24; a expresso concreta do multipartidarismo e do pluralismo ideolgico ao nvel da autarquia local. Por outras palavras, o frum das correntes polticas e ideolgicas existentes na autarquia local25. A assembleia municipal ou de povoao eleita por sufrgio universal, directo, igual, secreto, pessoal e peridico por todos os cidados eleitores residentes na circunscrio territorial da autarquia local, segundo o sistema de representao proporcional26. O mandato dos membros da assembleia municipal ou povoao de 5 anos27. A Assembleia Municipal ou da Povoao constituda por um nmero de membros proporcional a um determinado nmero de eleitores residentes no respectivo crculo eleitoral, na razo de: Tratando-se da Assembleia Municipal: - 13 membros quando o nmero de eleitores for igual ou inferior a 20 000; - 17 membros quando o nmero de eleitores for superior a 20 000 e inferior a 30 000; - 21 membros quando o nmero de eleitores for superior a 30 000 e inferior a 40 000; - 31 membros quando o nmero de eleitores for superior a 40 000 e inferior a 60 000; - 39 membros quando o nmero de eleitores for superior a 60 000.

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Em termos de categorias das autarquias locais, a Constituio estabelece que so os municpios e as povoaes (n. 1 do Artigo 273). Contudo, A lei pode estabelecer outras categorias autrquicas superiores ou inferiores circunscrio territorial do municpio ou da povoao (n. 4 do Artigo 273). 24 N. 1 do Artigo 275 da Constituio; n. 1 do Artigo 16 e artigos 34 e 66 da Lei n. 2/97, de 18 de Fevereiro. 25 CANAS, V., O sistema de governo municipal em Moambique, em, Seminrio de Lanamento do projecto PROL, Maputo 15-16/02/1995, p. 11. 26 N. 2 do Artigo 275 da Constituio; n. 2 do Artigo 16 e artigos 35 e 67 da Lei n. 2/97, de 18 de Fevereiro; Artigo 119 da Lei n. 6/97, de 28 de Maio. 27 Artigos 17, 37 e 69 da Lei n. 2/97, de 18 de Fevereiro.

Nos municpios com mais de 100 000 eleitores, o nmero de 39 membros aumentado mais 1 para cada 20 000 eleitores28. O nmero de membros a eleger por cada autarquia local divulgado pela Comisso Nacional de Eleies com antecedncia mnima de trinta dias da data do acto eleitoral29. No que diz respeito ao seu funcionamento, regulado, no seu princpio, pelo Decreto n. 35/98, de 7 de Julho30 que estabelece os princpios fundamentais dos regulamentos das assembleias municipais (princpio de legalidade, princpio de legitimidade democrtica do eleito local, princpio de especialidade, princpio de participao dos cidados residentes e princpio de publicidade). Esses princpios devem ser introduzidos em cada um dos regulamentos das assembleias municipais. O Decreto n. 35/98, de 7 de Julho precisa, tambm, que os regulamentos das assembleias municipais devem, igualmente, prever disposies relativas aos direitos e deveres dos membros das assembleias municipais quanto ao funcionamento da assembleia, a suspenso e a perda de mandato dos membros da assembleia, a competncia da assembleia municipal, o qurum, a presena do pblico s reunies da assembleia municipal, as deliberaes e as modalidades de voto, a apresentao de sugestes, queixas, e peties dos cidados residentes. A assembleia municipal ou de povoao realiza cinco sesses ordinrias por ano. O calendrio das sesses ordinrias fixado pela assembleia municipal ou de povoao na ocasio da primeira sesso ordinria de cada ano. As sesses da assembleia municipal ou povoao so pblicas31. As competncias da assembleia municipal ou da povoao so, principalmente, definidas pelos artigos 45, 46, 77 e 78 da Lei n. 2/97, de 18 de Fevereiro. Pode-se agrupar estas competncias em duas categorias. A primeira consagra as competncias que o rgo representativo exerce sozinho e de maneira exclusiva; o caso, em especial, das competncias ligadas organizao e ao funcionamento interno da assembleia (aprovao do regimento interno), competncias ligadas s relaes com outras entidades (rgos executivos da autarquia, rgos do Estado e outras entidades pblicas). Pode-se identificar duas reas de actividades no mbito do exerccio destas competncias. Em primeiro lugar, o rgo representativo controla a aco dos rgos executivos
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Artigo 36 da Lei n. 2/97, de 18 de Fevereiro. Tratando-se da Assembleia da Povoao: - 11 membros quando o nmero de eleitores for igual ou inferior a 3000; - 15 membros quando o nmero de eleitores for superior a 3000 e inferior a 6000; - 19 membros quando o nmero de eleitores for superior a 6000 e inferior a 12 000. Nas povoaes com mais de 12 000 eleitores, o nmero de 19 membros aumentado para mais 1 por cada 2000 eleitores (Artigo 68 da Lei n. 2/97, de 18 de Fevereiro). Tratando-se da Assembleia Municipal da Cidade de Maputo: o Legislador fixou um limite expanso possvel oferecida pelas disposies do n. 2 do Artigo 36 da Lei n. 2/97, de 18 de Fevereiro. Com efeito, conforme o Artigo 5 da Lei n. 8/97, de 31 de Maio, a Assembleia Municipal composta por um mximo de 71 membros. Vrias razes podem ser invocadas para justificar este limite. A mais lgica a procura de um justo equilbrio entre o sistema de representao proporcional, na sua vertente quantitativa, e a procura da eficcia no sistema de governao da assembleia municipal. O rgo deliberativo deve poder actuar e tomar decises de uma maneira eficiente, respeitando o princpio da representao proporcional mas, ao mesmo tempo, com o cuidado de evitar a paralisia de uma assembleia com um nmero de membros demasiado elevado que prejudicaria o bom funcionamento do rgo deliberativo da autarquia local. 29 Artigo 109 da Lei n. 6/97, de 28 de Maio. 30 Decreto n. 35/98: Estabelece os princpios fundamentais dos regimentos das assembleias municipais, B.R., 7 de Julho de 1998, 2. Suplemento, I Srie N. 26. 31 Artigos 44 e 76 da Lei n. 2/97, de 18 de Fevereiro e alnea e) do Artigo 2 do Decreto n. 35/98, de 7 de Julho. Sobre outros aspectos do seu funcionamento, vide, CISTAC G., Manual de Direito das Autarquias Locais, op. cit., p. 107 e s.

da autarquia local; e em segundo lugar, a assembleia municipal ou de povoao avalia a poltica seguida por estes mesmos rgos. A segunda categoria de competncias implica a interveno ou a colaborao dos rgos executivos para a sua realizao. Com efeito, a iniciativa da aco municipal pode escapar vontade exclusiva da assembleia municipal ou de povoao e pertencer aos rgos executivos da autarquia: conselho municipal ( o caso, em especial, de matria de aprovao de regulamentos autrquicos) e presidente do conselho municipal (por exemplo, a determinao do nmero de vereadores pela assembleia municipal feita sob proposta do presidente do conselho municipal)32. 2. Os rgos executivos da autarquia local Os rgos executivos das autarquias locais so constitudos pelo conselho municipal ou de povoao (2.1.) e pelo presidente do conselho municipal ou de povoao (2.2.). 2.1. O conselho municipal ou de povoao O conselho municipal ou de povoao o rgo executivo colegial constitudo pelo presidente do conselho municipal ou de povoao e pelos vereadores por ele escolhidos e nomeados. O nmero de vereadores fixado pela assembleia da municipal ou de povoao sob proposta do presidente do conselho municipal ou de povoao, de acordo com parmetros estabelecidos por lei33. Em especial, a lei opera uma distino entre duas categorias de vereadores: os vereadores em regime de permanncia e os vereadores em regime de tempo parcial. Cabe ao presidente do conselho municipal ou de povoao de definir quais so os vereadores que exercem as funes em cada um dos dois regimes. Os vereadores respondem perante o Presidente do Conselho Municipal ou de Povoao e submetem-se s deliberaes tomadas por este rgo, mesmo no que toca s reas funcionais por si superintendidas34. A periodicidade das reunies e o procedimento de adopo das deliberaes do conselho municipal ou de povoao so definidos pelo regulamento interno do respectivo rgo. Todas as competncias do rgo executivo colegial da autarquia local so estabelecidas pelos artigos 56 e 88 da Lei n. 2/97, de 18 de Fevereiro. Pode-se distinguir vrios tipos de competncias: as que tm como finalidade permitir a execuo de determinadas tarefas ou programas (por exemplo, executar as tarefas e programas econmicos, culturais e sociais definidos pela assembleia municipal ou de povoao); as que visam apoiar o presidente do conselho municipal ou de povoao na realizao das suas actividades (por exemplo, o conselho municipal ou de povoao coadjuva o seu presidente na execuo das deliberaes aprovadas pelo respectivo rgo da autarquia local: execuo do oramento e do programa de actividades definido pela assembleia municipal ou de povoao); as que tm por objecto organizar a sua participao na elaborao da gesto municipal (por exemplo, apresentar assembleia municipal ou de povoao os pedidos de autorizao e exercer as competncias autorizadas nas matrias previstas pela lei); e as de natureza normativa (por exemplo, o conselho municipal ou de
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Sobre todos esses aspectos, vide, CISTAC G., ibid., p. 113 e s. O conselho municipal ou de povoao constitudo por um nmero de membros que proporcional a um determinado nmero de habitantes no territrio da autarquia local (artigos 50 e 82 da Lei n. 2/97, de 18 de Fevereiro). 34 N. 3 dos artigos 51 e 83 da Lei n. 2/97, de 18 de Fevereiro.

povoao fixa regulamentarmente um valor a partir do qual a aquisio de bens mveis depende de uma deliberao sua). 2.2. O presidente do conselho municipal ou de povoao O presidente do conselho municipal ou de povoao dirige o conselho municipal ou de povoao. O Presidente do Conselho Municipal ou de Povoao o rgo executivo singular da respectiva autarquia local35. Ele eleito por cinco anos36, por sufrgio universal, directo, igual, secreto e pessoal37, por escrutnio maioritrio uninominal em dois sufrgios38, dos cidados eleitores recenseados e residentes na respectiva circunscrio territorial39. A lei vigente atribui numerosas competncias ao presidente do conselho municipal ou de povoao. Pode-se classific-las em cinco grupos distintos: as competncias de direco e de administrao (por exemplo, a direco e a coordenao do funcionamento do conselho municipal ou povoao); as competncias de representao (por exemplo, o presidente do conselho municipal ou de povoao o representante legal da autarquia local); as competncias de execuo e de controlo (por exemplo, o presidente do conselho municipal ou de povoao o principal responsvel para a execuo das deliberaes da assembleia municipal ou de povoao); competncias em matria de nomeao dos vereadores e do pessoal administrativo; as competncias de substituio (por exemplo, no caso de situao de urgncia, o presidente do conselho municipal ou de povoao pode tomar actos no mbito da competncia do conselho municipal ou de povoao. Os referidos actos devem ser sujeitos ratificao do rgo executivo colegial na primeira reunio aps a sua prtica, o que dever acontecer num prazo mximo fixado por lei40)41. Alm destas competncias, o presidente do conselho municipal ou de localidade participa nas sesses da assembleia municipal ou povoao mas sem direito a voto. A presena do presidente do conselho municipal ou de povoao s sesses da assembleia municipal ou de povoao visa, por um lado, permitir a assembleia municipal ou de povoao de exercer a sua funo de controlo sobre a actividade do conselho municipal ou de povoao, e por outro lado, garantir a sua interveno nos procedimentos decisrios da assembleia municipal ou de povoao42. este quadro institucional que permite a expresso de uma autonomia polticoadministrativa que se traduz no poder de desenvolver uma aco poltica prpria. b) O modelo de governao local Qual o modelo de governao local que foi escolhido? (1) e quais so os seus caracteres especficos? (2).

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Artigos 57 e 89 da Lei n. 2/97, de 18 de Fevereiro. Artigo 94 da Lei n. 6/97, de 28 de Maio. 37 N. 3 do Artigo 275 da Constituio; n. 3 do Artigo 16 e n. 1 dos artigos 58 e 90 da Lei n. 2/97, de 18 de Fevereiro; Artigo 95 da Lei n. 6/97, de 28 de Maio. 38 Artigos 100, 101 e 102 da Lei n. 6/97, de 28 de Maio. 39 N. 3 do Artigo 275 da Constituio da Repblica; n. 1 dos artigos 58 e 90 da Lei n. 2/97, de 18 de Fevereiro. 40 15 dias no caso do Municpio; 10 dias no caso da Povoao. 41 Sobre todos esses aspectos, vide, CISTAC G., Manual de Direito das Autarquias Locais, op. cit., p. 125 e s. 42 LOUREIRO BASTOS, F., As relaes entre os rgos dos municpios, Curso de Introduo da Autarquia aos Eleitos Municipais, Maputo, MAE, Outubro de 1998, p. 7.

1. O modelo de governao municipal: o regime presidencial O modelo de governao municipal aproxima-se, em termos de comparao, do sistema presidencial dos Estados Unidos da Amrica. Porque que este modelo foi escolhido para inspirar o sistema de governao municipal moambicano? VITALINO CANAS descreveu muito bem esta escolha: O que sucedeu, que procurmos durante os longos debates interpretar a tradio moambicana e identificar o sistema que melhor se adapta realidade, s necessidades das populaes, aos tempos de reconstruo e mudanas contemporneos e prpria mentalidade dos cidados moambicanos. As vrias hipteses foram-se reduzindo at que ficou a escolhida. Que por coincidncia, reparo eu agora na minha qualidade de cultor da cincia poltica, tem muitos pontos de semelhana com o sistema de governo presidencial puro norteamericano43. Encontra-se algumas caractersticas do sistema presidencial norte-americano no modelo de governao municipal moambicano. Por um lado, o presidente do conselho municipal ou de povoao no pode dissolver a assembleia municipal ou de povoao, e por outro lado, a assembleia municipal ou de povoao no pode aprovar uma moo de censura contra o presidente do executivo local. Esta ausncia de responsabilidade encontra a sua justificao na necessidade de evitar que mudanas polticas ou alianas pessoais fragilizem o executivo local. Do mesmo modo, pode-se observar semelhanas a nvel das responsabilidades dos dois presidentes nos diferentes sistemas; nos dois casos, os presidentes so investidos como responsvel do executivo e da direco do conjunto dos servios administrativos da autarquia local. 2. O Presidencialismo municipal O que caracteriza o presidencialismo municipal moambicano a estrita separao das funes dos rgos da autarquia local (2.1.), por um lado, e, a necessria colaborao entre estes ltimos (2.2.). 2.1. A separao das funes A legitimidade democrtica de que dispe cada um dos principais rgos da autarquia local - a assembleia municipal ou de povoao e o presidente do conselho municipal ou de povoao faz com que nenhum dos referidos rgos no possa sobrepor-se ou substituir-se outro no exerccio das suas competncias pelo facto de cada um deles foi atribudo uma funo distinta44. Como estabelece o Artigo 15 da Lei n. 2/97, de 18 de Fevereiro: Os rgos das autarquias locais s podem deliberar ou decidir no mbito das suas competncias e para a realizao das atribuies que lhes so prprias. Assim, o sistema de governao autrquico moambicano consagra um modelo de separao dos poderes e impede que um dos rgos possa governar de forma solitria. 2.2. A colaborao dos rgos

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CANAS, V., O sistema de governo municipal em Moambique, op. cit., p. 4; CANAS, V., Os rgos das autarquias locais, em, As autarquias locais em Moambique (Antecedentes e regime jurdico), Lisboa - Maputo, 1998, p. 108. 44 LOUREIRO BASTOS, F., As relaes entre os rgos dos municpios, op. cit., p. 5.

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Ainda que primeira vista, pode parecer que existe uma certa concentrao de poderes a nvel do rgo presidencial, a concentrao mais aparente do que real, uma vez que o presidente do municpio ou da povoao precisa da colaborao e de apoio dos outros rgos para a aprovao dos instrumentos essenciais para o funcionamento da autarquia local. Em suma, se existir uma separao de poderes, existe, tambm, uma real obrigao para os diferentes rgos, de coordenar o exerccio das suas aces. Assim, o cruzamento das competncias torna-se uma necessidade. O executivo municipal precisa da colaborao da assembleia da autarquia local para traduzir em decises normativas o seu programa poltico. Sem a adeso do rgo representativo da autarquia local, o conselho municipal ou de povoao e o seu presidente no podem conduzir, praticamente, nenhuma reforma substancial. B. A autonomia local A autonomia local45, o direito e a capacidade efectiva das autarquias locais regulamentarem e gerirem, nos termos da lei, sob sua responsabilidade e no interesse das respectivas populaes, uma parte importante dos assuntos pblicos46. A autonomia local pressupe, para alm dos referidos direitos, o de participar na definio das polticas pblicas nacionais que afectam os interesses das respectivas populaes locais; o direito de compartilhar com o Estado o poder de deciso sobre as matrias de interesse comum; o direito de regulamentar, na medida do possvel, normas ou planos nacionais, de maneira a melhor adaptlas s realidades locais. Isto significa que para alm de comportar um domnio reservado interveno exclusiva das autarquias, o princpio da autonomia local vai muito mais longe e, abrangendo embora a ideia de participao, tambm no se esgota nela, exigindo nomeadamente poderes decisrios independentes e o direito de recusar solues impostas unilateralmente pelo Poder central47. O estudo da autonomia das autarquias locais compreende, tambm, aspectos muito prticos. Com efeito, a sua medida permite apreciar o verdadeiro grau de descentralizao num determinado Estado48. A autonomia local verdadeiramente expresso da descentralizao administrativa 49. O princpio da autonomia das autarquias locais consagrado pela Constituio (Artigo 8 e n. 3 do Artigo 276) e pela lei50. Em especial, a lei consagra trs tipos de autonomia: a autonomia administrativa (a), a autonomia financeira (b) e a autonomia patrimonial (c) das autarquias locais. a) A autonomia administrativa A autonomia administrativa desdobra-se, por si prpria, em dois tipos de autonomia: a autonomia normativa (1) e a autonomia organizacional (2).
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Sobre o conceito, vide, CISTAC G., Manual de Direito das Autarquias Locais, op. cit., p. 134 e s. Article 3. de la Charte Europenne de lAutonomie Locale (1985). 47 FREITAS DO AMARAL, D., Curso de direito administrativo Vol. I, Coimbra, Livraria Almedina, 2 ed.. 5. reimpresso, 2001, n. 129. 48 DE JESUS VARELA CANHANGA N., Os desafios da descentralizao e a dinmica da planificao participativa na configurao de agendas polticas locais, em, Cidadania e Governao em Moambique (Organizao Lus de Brito, Carlos Castel-Branco, Srgio Chichava, Antnio Francisco), Maputo, Edio IESE, 2008, p. 97. 49 OLIVEIRA A. CNDIDO (DE)., Direito das autarquias locais, Coimbra, Coimbra Editora - 1993, p. 125. 50 Artigo 7 da Lei n. 2/97, de 18 Fevereiro.

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1. A autonomia normativa As autarquias locais dispem de uma autonomia normativa que se exprime pela sua aptido em elaborar os regulamentos livremente aprovados no mbito material dos prprios interesses da comunidade. Tm um poder regulamentar e este poder regulamentar consagrado pela Constituio (Artigo 278 da Constituio). Por outros termos, no domnio dos seus prprios interesses, as autarquias locais podem elaborar e aprovar regulamentos cuja aprovao no est sujeita autorizao do legislador ou do governo. As competncias regulamentares que os rgos das autarquias locais possuem e que lhes permitem tomar medidas de carcter geral e impessoal, so atribudas pelo legislador. 2. A autonomia organizacional A autonomia organizacional ou auto-organizao constitui uma das componentes essenciais do princpio fundamental de livre administrao das autarquias locais que se concretizam, mais particularmente, pela criao e pela organizao de servios pblicos autrquicos (2.1.), e pela autonomia de que dispe a autarquias na sua organizao interna e a gesto do seu pessoal (2.2). 2.1. A criao e a organizao dos servios pblicos autrquicos A funo tradicional das autarquias locais , fundamentalmente, colocar disposio dos utentes, servios de utilidade pblica. Os servios pblicos autrquicos so, de uma certa maneira, a razo de ser da administrao autrquica. Em matria de gesto dos servios pblicos locais o que deve reter a ateno , por um lado, que a lei concede uma certa liberdade de criao dos servios pblicos s autarquias locais e que, por outro lado, concede-lhes uma relativa liberdade nos modos de gesto destes servios. A lei n. 2/97, de 18 de Fevereiro estabelece, verdadeiramente, um princpio de liberdade de criao dos servios pblicos autrquicos. A alnea b) do n. 2 do Artigo 7 da referida lei, em especial, deixa uma grande margem de manobra, aos rgos da autarquia local, para criar servios destinados prossecuo das suas atribuies: a autonomia administrativa compreende os seguintes poderes: [...] b) criar, organizar e fiscalizar servios destinados a assegurar a prossecuo das suas atribuies. Assim no mbito destas atribuies definidas pelo Artigo 6 da Lei n. 2/97, de 18 de Fevereiro, nomeadamente nos sectores de desenvolvimento econmico e social, ambiente, sade, educao, cultura, urbanismo e construo, as autarquias locais podem criar e organizar servios pblicos. A deciso de criar ou suprimir servios pblicos locais pertence assembleia municipal ou de povoao em virtude da clusula geral de competncia que atribui ao rgo representativo da autarquia local o poder de deliberar, no mbito das atribuies municipais, sobre os assuntos e questes fundamentais que tm um interesse para o desenvolvimento econmico, social e cultural da autarquia local, a satisfao das necessidades colectivas e a defesa das populaes (n. 1 do Artigo 45 da Lei n. 2/97, de 18 de Fevereiro). As autarquias locais dispem, igualmente, de um espao de liberdade na escolha das modalidades de gesto dos servios pblicos autrquicos. A lei no impe modelos de gesto municipal. Por outras palavras, sob reserva de hipteses nas quais o legislador impe expressamente um modo de gesto de um determinado servio pblico, cabe exclusivamente autarquia local de escolher a melhor forma de gesto dos seus servios, isto , concretamente, 12

proceder ela prpria gesto do servio (gesto directa) ou, pelo contrrio, conced-la a um terceiro (gesto indirecta ou delegada)51. 2.2. A autonomia organizacional interna e de gesto do pessoal Para realizar as suas funes, a lei atribui s autarquias locais certos meios entre os quais, os servios e o pessoal so de uma importncia especfica52. Com efeito, o funcionamento da autarquia local exige a existncia de um quadro do pessoal prprio, suficientemente numeroso e qualificado para exercer as tarefas atribudas autarquia local. A organizao interna das autarquias locais no est sujeita uma norma legislativa especfica. Em todos os casos, os factores que podem influenciar a organizao interna das autarquias locais so numerosos (extenso do territrio, populao, recursos, escolhas nos modos de gesto dos servios pblicos autrquicos, etc.). No que diz respeito autonomia de gesto do pessoal, a Lei Fundamental precisa que As autarquias locais possuem um quadro de pessoal prprio, nos termos da lei (n. 1 do Artigo 279). A autonomia de gesto do pessoal local impe que as autoridades municipais competentes tenham o poder de determinar a criao e a supresso de empregos, proceder nomeao no mbito da funo pblica autrquica, decidir da progresso na carreira destes funcionrios, promoo, poder disciplinar e proceder nomeao dos quadros de direco. Alm disso, a lei garante s autarquias locais que em caso de necessidade, podem solicitar do Estado os recursos humanos necessrias para o seu funcionamento (n. 4 do Artigo 18 da Lei n. 2/97, de 18 de Fevereiro). Os funcionrios autrquicos so regidos pelo Estatuto Geral dos Funcionrios do Estado (EGFE)53. A assembleia municipal ou de povoao aprova o quadro do pessoal da autarquia que deve ser ratificado, seguidamente, pela autoridade de tutela. Com o objectivo, de acompanhar o processo de elaborao dos quadros do pessoal local em cada uma das autarquias, o Conselho Nacional da Funo Pblica elaborou uma metodologia para a elaborao dos quadros do pessoal das autarquias locais54. b) A autonomia financeira Um dos grandes desafios para que a descentralizao seja realmente efectiva, que as autarquias locais disponham de recursos que lhes permitam desenvolver o seu programa de actividades em boas condies. Em outros termos, se as autarquias locais no dispusessem de
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O modo de gesto para assegurar a gesto de um servio pblico local condicionado pela existncia de vrios factores: os recursos financeiros, a vontade da autarquia local em organizar e garantir ou no a gesto do servio e finalmente, o regime fiscal mais favorvel segundo a natureza do servio. 52 ROCHA, N. e DOMINGOS MATEUS, S., Sistema financeiro. Organizao Administrativa e Financeira: Aspectos principais, Curso de Introduo da Autarquia aos Eleitos Municipais , Maputo, MAE, Outubro 1998, p. 1 e s. 53 Sobre a mobilidade dos funcionrios autrquicos e funcionrios das administraes centrais, o Conselho de Ministros aprovou um decreto que regula a mobilidade dos funcionrios entre a administrao do Estado e os das autarquias locais. Igualmente clarifica as relaes de trabalho dos funcionrios do Estado em actividade nas autarquias locais Decreto n. 45/2003, de 17 de Dezembro. 54 Resoluo n. 8/2003, de 24 de Dezembro. Alguns autores recomendaram o desenho de carreiras especficas para o funcionrio autrquico, de forma a definir com clareza funes e critrios de desempenho, permitindo uma maior motivao e enfoque dos funcionrios que trabalham nesta esfera e uma maior competitividade dos mesmos no mercado de trabalho, tendo em conta a especializao de determinadas funes, vide, em particular, NORONHA J. e BRITO L., Desafios da gesto municipal. De uma lgica administrativa e institucional para uma lgica de desenvolvimento organizacional e sustentabilidade, op. cit., p. 120.

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recursos suficientes, a sua existncia seria apenas uma fico. No suficiente de ter largas competncias, necessrio, tambm, dispor de meios financeiros prprios, ou seja, criar as condies da sustentabilidade financeira do exerccio dessas competncias. Nesta perspectiva, a descentralizao como um todo, eficiente se as autarquias locais dominarem, verdadeiramente, as suas finanas. Em sentido contrrio, a descentralizao meramente aparente se as autarquias locais no beneficiarem de uma autonomia financeira real ainda que possuam, alm disso, largas competncias. Para alm deste aspecto, deve-se acrescentar que a criao, o acesso e a gesto de recursos prprios cria inevitavelmente um sentido da responsabilidade nos representantes das populaes que tero de gerir estes recursos e mesmo nos prprios cidados. Como o tem demonstrado muito bem FRANOIS LABIE, na realidade, a autonomia financeira das autarquias locais cobre uma dupla dimenso: - une dimension juridique tout dabord, qui consiste en la reconnaissance dun libre pouvoir de dcision des autorits locales tant en matire de recettes que de dpenses, pouvoir qui ne doit pas tre entrav par des contrles trop stricts de la part de ltat. Autrement dit, sur le plan juridique, lautonomie financire se dfinit en termes de capacit juridique des collectivits locales en matire financire; - une dimension matrielle ensuite, qui consiste en la possibilit pour les collectivits locales dassurer la couverture de leurs dpenses par des ressources propres sans tre obliges de faire appel pour quilibrer leurs budgets aux subsides de ltat. Autrement dit, sur un plan matriel, lautonomie financire se dfinit, non plus en termes de capacit juridique, mais en termes dindpendance matrielle par rapport ltat55. a anlise destes dois aspectos - capacidade jurdica das autarquias locais em matria financeira (1) e autonomia material das autarquias locais em relao ao Estado (2) - que convm proceder para ter uma viso realista da eficcia da autonomia financeira das autarquias locais em Moambique. 1. A capacidade jurdica das autarquias locais em matria financeira A autonomia financeira pressupe que as autarquias locais tenham um poder de deciso financeira de natureza a garantir-lhes uma autonomia de deciso em relao ao Estado. Isto implica um poder de deciso da autarquia local tanto em matria de receitas (1.1.) assim como de despesas (1.2.). 1.1. O poder de deciso em matria de receitas A anlise do direito positivo demonstra que o poder de deciso das autarquias locais em matria de receitas est fortemente enquadrado. As autarquias locais no tm nenhum poder de criao de receitas excepto nos casos de taxas ou tarifas de prestao de servios (1.1.1.); tm um poder limitado em matria de fixao da matria colectvel (1.1.2.); tm igualmente um poder limitado em matria de fixao do montante da receita (1.1.3.); mas contudo, tm um poder juridicamente autnomo no que diz respeito arrecadao de receitas (1.1.4.) 1.1.1. O poder de criao de receitas
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LABIE, F. Finances Locales, Paris, Ed. Dalloz, 1995, n. 7.

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O direito positivo probe, as autarquias locais, de criar receitas que tm uma natureza fiscal. A Constituio reserva ao Parlamento o poder de criar o imposto (n. 2 do Artigo 127) e nenhuma disposio constitucional prev uma partilha de competncia nesta matria. Por outras palavras, o legislador detm a exclusiva competncia de criar impostos autrquicos56. Se as autarquias locais no tiverem nenhum poder no que diz respeito criao de receitas fiscais, pelo contrrio, dispem de uma relativa liberdade de criao de receitas de natureza no fiscal, nomeadamente, as taxas e rendas que resultam de um servio prestado. Por exemplo, a alnea e) do Artigo 73 da Lei n. 1/2008, de 16 de Janeiro prev que as autarquias locais podem cobrar taxas por prestao de servios ao pblico. 1.1.2. O poder de determinao da matria colectvel Geralmente, o poder de criar uma receita e o de determinar a matria colectvel esto estreitamente ligados57. Assim, quando uma autarquia local cria uma taxa que resulta da prestao de um servio determina necessariamente a matria colectvel porque designa os beneficirios que so, em princpio, os utentes efectivos do servio pblico local e fixa os servios realizados por este ltimo, em troca do montante a receber. No que diz respeito aos impostos, a situao pode ser diferente. Em princpio as autarquias locais no tm o poder de determinar a matria colectvel. Contudo, o legislador pode, em alguns casos, reconhecer s autarquias locais um poder de deciso sobre a determinao da matria colectvel. Este ltimo pode ser sobre a determinao do mbito de aplicao do imposto e consiste na possibilidade de atribuir isenes de alguns impostos autrquicos. A esse respeito, s decises de isenes mais significativas so as que podem intervir em matria de imposto pessoal autrquico que permitem a autarquia local de exonerar o pagamento deste imposto, alguns contribuintes autrquicos (n. 2 do Artigo 53 da Lei n. 1/2008, de 16 de Janeiro). 1.1.3. O poder de fixao do montante da receita Se as autarquias locais possuem uma relativa autonomia no que diz respeito criao de taxas e tarifas que constituem o produto de servios prestados, em contrapartida, no que diz respeito fixao dos montantes a cobrar, no existe uma liberdade total na sua determinao. Com efeito, por um lado, as autarquias devem determinar o montante das taxas e tarifas a cobrar actuando com equidade, sendo interdita a fixao de valores que, pela sua dimenso, ultrapassem uma relao equilibrada entre a contrapartida dos servios prestados e o montante recebido (n. 2 do Artigo 7 da Lei n. 1/2008, de 16 de Janeiro), e, por outro lado, no que diz respeito a alguns servios pblicos autrquicos, nomeadamente os que so identificados especificamente pela lei, sob administrao directa da autarquia local (abastecimento de gua, electricidade, tratamento do lixo, saneamento, transportes urbanos, matadouros municipais, mercados, jardins espaos verdes), Cabe assembleia autrquica a fixao das taxas (), na base da recuperao de custos (n. 2 do Artigo 74 da Lei n. 1/2008, de 16 de Janeiro).

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Assim a Lei n. 1/2008, de 16 de Janeiro cria os seguintes impostos autrquicos: imposto Pessoal Autrquico; imposto Predial Autrquico; imposto Autrquico de Veculos; imposto Autrquico de Sisa; contribuio de Melhorias (n. 1 do Artigo 51). 57 LABIE, F. Finances Locales, op. cit., n. 21.

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1.1.4. O poder de cobrar receitas De acordo com o Artigo 76 da Lei n. 1/2008, de 16 de Janeiro: A liquidao e a cobrana dos impostos e demais tributos so realizados pelos servios competentes da autarquia. Por outras palavras, na ordem jurdica moambicana, as autarquias locais tm, juridicamente, o controlo da cobrana das suas receitas. Na prtica vrias dificuldades viram o dia. Em primeiro lugar, a maior parte das populaes no pagava imposto, por conseguinte, foi necessrio educar as populaes ao pagamento do imposto. Em segundo lugar, quando as populaes pagavam impostos, iam cumprir do seu dever fiscal junto das administraes desconcentradas do Estado e no junto aos servios autrquicos competentes. Por conseguinte foi necessrio, a tambm, organizar campanhas de educao cvica para explicar s populaes que deviam pagar os seus tributos autrquicos junto dos servios competentes da autarquia local. Finalmente, um importante trabalho de formao foi necessrio para formar os funcionrios autrquicos responsveis por todas as operaes tcnicas necessrias para a liquidao e a cobrana dos impostos e taxas autrquicas58. 1.2. O poder de deciso em matria de despesas Para que uma autarquia local seja dotada de autonomia financeira, necessrio que disponha do poder de decidir livremente das despesas que sero ou no inscritas no seu oramento59. A existncia deste poder supe que, por ocasio da aprovao do oramento, o Estado no pode impor, s autarquias locais, uma obrigao ou uma proibio de gastar. Em matria de escolhas das suas despesas, as autarquias locais no tm uma autonomia ilimitada. Em primeiro lugar, existem despesas proibidas s autarquias locais (despesas contrrias regulamentao vigente e despesas que resultam da realizao concreta de atribuies que no pertencem s autarquias locais ou tendentes a realizar interesses que no apresentam um carcter suficientemente prprio s populaes60) e, em segundo lugar, existem despesas obrigatrias para a autarquia local (pagamento das dvidas, reembolso dos emprstimos, pagamento dos trabalhos executados, pagamento dos fornecimentos entregues, pagamento dos salrios dos empregados da autarquia local). Isto implica que as autarquias locais dispem apenas do poder de livremente decidir das suas despesas de uma maneira residual61. 2. A autonomia material das autarquias locais em relao ao Estado A autonomia material das autarquias locais implica para estes ltimos terem a possibilidade de dispor de recursos prprios em quantidade suficiente para fazer face s despesas que tm, sem estar dependentes demasiado das transferncias financeiras do Estado62. A questo resume-se em saber se as autarquias locais dispem de um nvel suficiente de recursos para lhes permitir exercer plenamente as suas atribuies sem estar a depender de um financiamento
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Sobre a sustentabilidade financeira dos municpios, vide, NORONHA J. e BRITO L., Desafios da gesto municipal. De uma lgica administrativa e institucional para uma lgica de desenvolvimento organizacional e sustentabilidade, em, Desafios para Moambique 2010 (organizao Lus de Brito, Carlos Castel-Branco, Srgio Chichava, Antnio Francisco), Maputo, Ed. IESE, 2010, pp. 115-117. 59 LABIE, F. op. cit., n. 37. 60 Por exemplo, as despesas de manuteno das vias privadas de que o uso est reservado aos proprietrios. 61 CISTAC G., Manual de Direito das Autarquias Locais, op. cit., p. 180. 62 LABIE, F. op. cit., n. 64.

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externo, principalmente, estatal. difcil dar uma resposta vlida para todas as autarquias locais esta pergunta63. Em primeiro lugar, e de maneira geral, as autarquias locais no exploraram com eficcia o potencial fiscal que lhes oferecia a lei e funcionaram, exclusivamente, quase com dotaes financeiras do Estado. Isto no quer, por conseguinte, dizer que as autarquias locais no tinham suficientemente recursos mas que utilizaram pouco o potencial tributrio autrquico determinado por lei recorrendo facilidade de acesso recursos transferidos anualmente pelo Estado atravs do Fundo de Compensao Autrquica64. Este fundo que tem por principal objecto completar os recursos oramentais das autarquias (Artigo 43 da Lei n. 1/2008, de 16 de Janeiro), tornou-se, com efeito, a principal fonte de financiamento do seu oramento. Em segundo lugar, e talvez a que a autonomia financeira encontra o seu principal limite, os mecanismos de financiamento do processo de transferncia de funes estabelecidos pelo Artigo 16 da Lei n. 1/2008, de 16 de Janeiro, no oferecem uma real garantia da autonomia financeira s autarquias locais. Com efeito, o oramento do Estado que financia anualmente o exerccio das competncias transferidas. Assim as autarquias locais dependem exclusivamente dos recursos estatais para exercer as competncias transferidas o que contrrio, no seu princpio, autonomia financeira. Alguns autores insistiram sobre o facto de: O grande desafio para os municpios, nos prximos anos, ser, por um lado, aumentar a arrecadao tirando partido de todo o potencial de receitas e, por outro, mobilizar outros recursos para fazer face aos avultados investimentos, em particular em infra-estruturas que possibilitaro o desenvolvimento urbano e proteco ambiental, j que muitos destes investimentos esto acima da capacidade real ou potencial dos municpios e mesmo do prprio Governo65. c) A autonomia patrimonial De acordo com o n. 1 do Artigo 276 da Constituio, As autarquias locais tm () patrimnio prprio. Do mesmo modo o n. 4 do Artigo 7 da Lei n. 2/97, de 18 de Fevereiro precisa que A autonomia patrimonial consiste em ter um patrimnio prprio para a prossecuo das atribuies das autarquias locais 66. A lei estabelece os termos segundo os quais o patrimnio anteriormente propriedade do Estado transferido s autarquias locais. Assim de acordo com o Artigo 88 da Lei n. 11/97, do 31 de Maio: So transferidos para as autarquias locais, em regime de propriedade plena () os edifcios do patrimnio do Estado onde funcionam actualmente os servios que devem integrar a administrao autrquica, bem como as casas de funo que, sendo igualmente propriedade do Estado, na mesma data lhes estejam afectas. Para alm, destes mecanismos que funcionaram, com mais ou menos sucesso ao incio do processo de descentralizao, o legislador moambicano previu, igualmente, que o Estado transferir, gradualmente, s autarquias locais os recursos materiais disponveis que se mostram necessrios continuao das suas atribuies (n. 4 do Artigo 19 da Lei n. 2/97, de 18 de Fevereiro). No mesmo sentido, o Artigo 25 da mesma lei determina que: A transferncia de competncias de rgos do Estado para rgos autrquicos sempre acompanhada pela
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Vide, um exemplo de flagrante dependncia financeira na situao do Municpio de Nacala porto, ROSRIO (DE) D., Descentralizao em contexto de partido dominante. O caso do Municpio de Nacala porto, op. cit., p. 73. 64 MAGANE I., Reforma dos tributos autrquicos, em, 10 anos de descentralizao em Moambique: os caminhos sinuosos de um processo emergente (GILLES CISTAC e EDUARDO CHIZIANE - Coordenao), op. cit., p. 125. 65 NORONHA J. e BRITO L., Desafios da gesto municipal. De uma lgica administrativa e institucional para uma lgica de desenvolvimento organizacional e sustentabilidade, op. cit., p. 109. 66 Vide, tambm, n. 3 do Artigo 3 da Lei n. 1/2008, de 16 de Janeiro. TEIXEIRA ALVES, A., Contabilidade e Patrimnio, Curso de Introduo da Autarquia aos Eleitos Municipais, Maputo, MAE, Outubro 1998, p. 1.

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correspondente transferncia dos recursos financeiros e, se necessrio, recursos humanos e patrimoniais. Assim o processo de transferncia do patrimnio do Estado s autarquias locais gradual e realista; como referiu VASCO BRANCO GUIMARES: parece resultar que ser desnecessrio ou prematuro transferir propriedade que no possa ter utilizao imediata ou de rendimento para o Municpio67. C. O controlo do Estado sobre as autarquias locais: a tutela administrativa A autonomia de que beneficiam as autarquias locais significa, igualmente, que no h relao de subordinao hierrquica das autarquias locais ao Estado68. Contudo, a no subordinao hierrquica no significa que as autarquias locais tornaram-se independentes do poder central. Por outras palavras, a criao das autarquias locais no liberta o Estado da sua responsabilidade global sobre o pas e o funcionamento das diversas instituies constitucionalmente existentes69. Moambique um Estado unitrio (Artigo 8 da Constituio) e as autarquias locais desenvolvem as suas actividades neste quadro de referncia (n. 3 do Artigo 1 da Lei n. 2/97, de 18 de Fevereiro). Por conseguinte as autarquias locais constituem estruturas administrativas infra-estatais. Nestas condies, a existncia de um controlo do Estado sobre as autarquias locais um elemento constituinte do prprio processo de descentralizao. Contudo, necessrio que este controlo seja organizado de maneira a respeitar o princpio de autonomia consagrado pela prpria Constituio. A Lei organiza o controlo da actividade dos rgos das autarquias locais pelos agentes do Estado atravs da criao de um conjunto de meios e procedimentos designado pelo vocbulo de tutela administrativa (Artigo 277 da Constituio). A tutela administrativa como foi concebida pelo legislador moambicano um poder condicionado no sentido de que o controlo exercido apenas nos casos e nas formas que a lei, previamente, tem previsto (Artigo 2 da Lei n. 6/2007, de 9 de Fevereiro). Por outras palavras, a tutela administrativa pode limitar a autonomia das autarquias locais apenas nos termos legalmente previstos pelo legislador (Artigo 3 da Lei n. 7/97, de 31 de Maio). O estudo do controlo do Estado sobre as autarquias locais necessita, em primeiro lugar, de apresentar a sua organizao (a), antes de analisar, em segundo lugar, as modalidades segundo as quais implementado (b). a) A organizao da tutela administrativa A tutela administrativa exercida por rgos do Estado (1) que dispem de meios especficos de interveno e de controlo (2). 1. Os rgos da tutela administrativa Deve-se distinguir entre o nvel central (1.1.) e o nvel local (1.2.). 1.1. Os rgos de tutela ao nvel central

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As Finanas locais - dilemas fundamentais, em, Seminrio do Lanamento do projecto PROL, Maputo 15 16/02/1995, p. 8. 68 Os agentes do Estado no podem dar instrues, injunes ou no geral, ordens aos agentes das autarquias locais. 69 GERENTE, J., Administrao territorial no contexto da municipalizao, Bol. MAE, 4-1997, p. 18.

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O exerccio da tutela administrativa pertence ao Governo (n. 1 do Artigo 8 da Lei n. 11/97, de 31 de Maio; Artigo 80 da Lei n. 1/2008, de 16 de Janeiro). Ela exercida pelo Ministro da Administrao Estatal e pelo Ministro das Finanas nos mbitos das suas competncias respectivas. O Ministrio da Administrao Estatal o rgo central da tutela administrativa. Coordena, de uma forma geral, o processo de descentralizao (alnea a) do Artigo 2 do Diploma Ministerial n. 144/2009, de 24 de Junho) e fornece o apoio tcnico para o exerccio da tutela administrativa do Estado sobre as autarquias locais (alnea c) do Artigo 2 do Diploma Ministerial n. 144/2009, de 24 de Junho). O ministro beneficia do apoio de servios especializados directamente ligados aos domnios da organizao territorial e o processo de descentralizao como um todo (mais particularmente, a Direco Nacional do Desenvolvimento das Autarquias Locais e a Inspeco da Administrao Local70). O controlo dos actos relativos gesto financeira das autarquias locais cabe ao Ministro das Finanas. No exerccio desta competncia, o Ministro das Finanas beneficia do apoio da Inspeco Geral de Finanas. 1.2. Os rgos de tutela ao nvel local De acordo com o n. 2 do Artigo 8 da Lei n. 6/2007, de 9 de Fevereiro, Os Governadores Provinciais e os governos provinciais exercem a tutela administrativa das autarquias locais de acordo nos termos determinados pelo Conselho de Ministros71. o Decreto n. 56/2008, de 30 de Dezembro que define as modalidades do exerccio da tutela administrativa exercida pelos Governadores e pelos Governos Provinciais. Nesta perspectiva, as autoridades nacionais e locais podem verificar a legalidade dos actos administrativos e os contratos celebrados pelos rgos das autarquias locais. A fiscalizao feita atravs da realizao de inspeces determinadas pelo Governador nos municpios de Cidade de nvel D e nas Autarquias de Vilas e Povoaes72. Alm disso, as entidades de tutela podem participar nas sesses dos rgos autrquicos com direito a palavra mas sem direito a voto (Artigo 8A da Lei n. 7/97, de 31 de Maio). 2. Os meios dos rgos da tutela administrativa O exerccio da tutela administrativa necessita de meios destinados a garantir a eficcia do controlo da legalidade da aco municipal. Estes meios so definidos expressamente por lei. Em especial, o Artigo 4 da Lei n. 7/97, de 31 de Maio estabelece que: O exerccio da tutela administrativa do Estado compreende a verificao da legalidade dos actos administrativos das autarquias locais atravs de inspeces, inquritos, sindicncias e ratificaes. A esta lista pode-se acrescentar as auditorias (n. 1 do Artigo 2 do Decreto n. 56/2008, de 30 de Dezembro). Mais particularmente, no que diz respeito ao procedimento de ratificao, a eficcia jurdica de alguns actos administrativos depende da ratificao preliminar das autoridades administrativas competentes (Ministros da Administrao Estatal e das Finanas). Trata-se do plano de desenvolvimento da autarquia local, do oramento, do plano de ordenamento do territrio, do quadro do pessoal, da contratao de emprstimos e de amortizao plurianual e as
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Diploma Ministerial n. 23/2008, de 31de Maro. N. 2 do Artigo 141 da Constituio. 72 Nos Municpios de nveis A, B e C as inspeces e auditorias so determinadas pelos Ministros que superintendem na Administrao Local e nas Finanas, no mbito das respectivas competncias (n. 2 do Artigo 2 do Decreto n. 56/2008, de 30 de Dezembro).

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introdues ou modificaes de taxas, subsdios e remuneraes (Artigo 6 da Lei n. 7/97, de 31 de Maio). b) As modalidades da tutela administrativa Pode-se abordar as modalidades da tutela administrativa atravs do estudo do seu exerccio sobre os rgos das autarquias locais (1), sobre os actos e contratos que lhe so submetidos (2) e sobre as decises de natureza financeira tomadas pelas autarquias locais (3). 1. A tutela sobre os rgos e os membros dos rgos das autarquias locais A tutela administrativa sobre os rgos e os membros dos rgos das autarquias locais tem um enfoque, ao mesmo tempo, sobre a manuteno em funo dos rgos deliberativo e executivo das autarquias locais e sobre o trabalho realizado no exerccio das suas funes pelos membros destes rgos. Alguns autores qualificaram este controlo da tutela sancionatria73. Manifesta-se principalmente, por duas sanes: a perda de mandato e a dissoluo dos rgos da autarquia local. Os fundamentos da dissoluo dos rgos da autarquia tm uma base constitucional e foram estabelecidos por lei. De acordo com o n. 4 do Artigo 277 da Constituio: A dissoluo dos rgos autrquicos, ainda que resultante de eleies directas, s pode ter lugar em consequncia de aces ou omisses legais graves, previstas na lei e nos termos por ela estabelecidos. Em especial, o legislador entendeu por actos ou omisses legais graves, nomeadamente, a prtica de ilegalidades graves no mbito da gesto da autrquica, a manifesta negligncia no exerccio das suas competncias; a manifesta negligncia no exerccio dos seus deveres funcionais; a no aprovao em tempo til dos instrumentos essenciais para o funcionamento da autarquia local, o impedimento da realizao de inspeco ou de inqurito, a recusa de dar informaes aos agentes da inspeco74. Os casos de dissoluo de rgos das autarquias locais ou perda de mandato dos seus membros foram objecto de duras crticas75, em especial, como medidas particularmente graves, poderia se ter consagrado sanes menos radicais. Se se puder compreender que uma assembleia municipal pode ser dissolvida por um motivo de interesse geral que resulta, por exemplo, da impossibilidade para este ltimo de exercer as suas competncias, no se deve esquecer que as sanes adoptadas entrem em coliso com direitos polticos fundamentais como o direito de ser eleito e o de exercer um cargo pblico. Por conseguinte, necessrio se no salutar ponderar qualquer tomada de sano neste domnio. A dissoluo ou perda de mandato decidida por decreto do Conselho de Ministros76. 2. A tutela sobre os actos administrativos e contratos celebrados pelos rgos e servios das autarquias locais O legislador constituinte optou por um regime hbrido no que diz respeito tutela sobre os actos administrativos e contratos celebrados pelos rgos e servios das autarquias locais. Por um lado, o n. 2 do Artigo 277 da Constituio afirma que A tutela administrativa sobre as autarquias locais consiste na verificao da legalidade dos actos administrativos dos rgos
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FREITAS DO AMARAL, D., Curso de direito administrativo Vol. I, op. cit., n. 169. Artigo 98 da Lei n. 2/97, de 18 de Fevereiro e Artigo 9 da Lei n. 7/97, de 31 de Maio. 75 CISTAC G., Manual de Direito das Autarquias Locais, op. cit., p. 396 e s. 76 Artigos 11 e 12 da Lei n. 7/97, de 31 de Maio.
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autrquicos, nos termos da lei, por outro lado, que O exerccio do poder tutelar, pode ser ainda aplicado sobre o mrito dos actos administrativos, apenas nos casos e nos termos expressamente previstos na lei (n. 3 do Artigo 277 da Constituio). At agora o legislador no achou oportuno densificar esta faculdade. Por conseguinte, apenas a tutela da legalidade que se exerce efectivamente sobre os actos administrativos e contratos celebrados pelos rgos e servios das autarquias locais. Para alm da tutela da legalidade, deve-se mencionar o que a doutrina lusfona chamou de tutela integrativa, ou seja, a que consiste no poder de autorizar ou aprovar actos da entidade tutelada77. Nesta perspectiva, o legislador moambicano obriga os rgos competentes das autarquias locais a submeter a uma aprovao prvia da autoridade de tutela alguns actos taxativamente designados com efeito de dar-lhes fora executria (Artigo 6 da Lei n. 7/97, de 31 de Maio). 3. A tutela sobre as decises financeiras Nos termos do Artigo 24 da Lei n. 2/97, de 18 de Fevereiro, a gesto financeira das autarquias locais est sujeita a controlo. Este controlo compreende duas formas: interno (3.1.) e externo (3.2.). 3.1. O controlo interno O controlo interno consiste num verdadeiro autocontrolo. Por outras palavras, o controlo organiza-se na e pela prpria colectividade. Em primeiro lugar, exercido pelo prprio autor do acto financeiro. Em segundo lugar, o rgo representativo da autarquia local dispe de meios para garantir o controlo da gesto financeira e patrimonial da autarquia local. A assembleia autrquica pode, a qualquer momento, solicitar informaes sobre a gesto financeira da autarquia local e deve apreciar as contas anuais da autarquia local (n. 3 do Artigo 81 da Lei n. 1/2008, de 16 de Janeiro) antes do seu envio ao Tribunal Administrativo78. 3.2. O controlo externo O controlo externo exercido pela Inspeco Geral das Finanas e pelo Tribunal Administrativo (controlo prvio da despesa e julgamento das contas). Na prtica, tem-se verificado recomendaes gesto municipal, muitas das vezes, contraditrias, desses rgos de controlo o que levou a recomendar uma sincronizao das actividades inspectivas79. II - A DINMICA GRADUAL DO PODER LOCAL A dinmica do processo de descentralizao territorial orientada pelo princpio do gradualismo que encontra a sua aplicao tanto ao nvel do processo de criao das autarquias locais (A) como ao nvel da transferncia das competncias do Estado para autarquias locais (B). A. O gradualismo na criao das autarquias locais
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FREITAS DO AMARAL, D., Curso de direito administrativo Vol. I, op. cit., n. 229. A Lei n. 1/2008, de 16 de Janeiro prev, tambm, um controlo social das contas pelos muncipes (Artigo 82). 79 NORONHA J. e BRITO L., Desafios da gesto municipal. De uma lgica administrativa e institucional para uma lgica de desenvolvimento organizacional e sustentabilidade, op. cit., p. 114.

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Se em alguns pases, todo o territrio nacional encontra-se dividido em territrios autrquicos80, isto no , ainda, o caso de Moambique. Com efeito, o processo de municipalizao do pas, inicialmente, tomou em conta apenas 33 autarquias locais (1997)81, e muito recentemente, acrescentaram-se 10 outras autarquias locais (200882) o que faz com que o pas conte, hoje, com 43 autarquias locais83. O prembulo da Lei n. 10/97, de 31 de Maio esclarece as razes objectivas desta escolha (a) e a lei fixa os critrios (b). a) As razes da escolha do gradualismo As razes da escolha do gradualismo esto directamente ligadas existncia de condies mnimas para poder gozar efectivamente da autonomia administrativa, financeira e patrimonial. A reunio destas condies caracteriza o que foi baptizado de princpio do gradualismo84. Assim, a escolha do princpio do gradualismo explica-se por razes directamente ligadas existncia ou a suficincia de condies econmicas e sociais necessrias e indispensveis para o bom funcionamento da administrao autrquica e isto, de forma sustentvel. Contudo, alguns autores criticaram o princpio do gradualismo defendendo que O princpio do gradualismo estabelecido pelo legislador limita sem dvida a afirmao, o desenvolvimento do princpio constitucional do poder local, limita a participao de todos os cidados na promoo democrtica do desenvolvimento da sua comunidade, bem como priva os cidados de terem as mesmas oportunidades de aprofundamento e consolidao da democracia, atravs da participao nas eleies autrquicas85. b) Os critrios do gradualismo Inicialmente (1997), foram escolhidas, como autarquias locais, a capital do pas e as 10 capitais provinciais s quais associaram-se 22 autarquias de mdia importncia. O critrio de escolhas destas ltimas autarquias integrava dois aspectos. O primeiro geogrfico (1 autarquia por provncia)86; outro o resultado da aplicao dos critrios estabelecidos pela lei. O Artigo 5

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o caso, por exemplo, de Portugal, vide, FREITAS DO AMARAL, D., Curso de direito administrativo Vol. I, op. cit., n. 127 e da Frana, vide, AUBY, J. M. e AUBY, J. F., Droit des collectivits locales , Paris, PUF, 1990, p. 52 e s. 81 Vide, MAE, Folhas informativas dos 33 municpios, Maputo, Abril de 1998. 82 Lei n. 3/2008: Cria autarquias e vila em algumas circunscries territoriais, B.R., 2 de Maio de 2008, Suplemento, I Srie N. 18. 83 Para preencher o quadro constitucional faltam 99 que so sedes distritais e simultaneamente postos administativossede e 266 que so simplesmente sedes de postos administrativos, vide, MONTEIRO J.O., Estado, Descentralizao e Cidadania, em, Desafios para Moambique 2011 (organizao Lus de Brito, Carlos Castel-Branco, Srgio Chichava, Antnio Francisco), Maputo, Ed. IESE, 2011, p. 27. 84 Os Laboratrios do Processo Moambicano de Autarcizao , AWEPA, 2001, p. 11. 85 CHIZIANE E., O Retorno Concentrao e Centralizao do Poder Administrativo em Moambique , Maputo, 2011, p. 54. Este autor foi at recomendar que Face a estas anomalias os municpios e a Sociedade Civil deveriam fazer lobbies, com vista alterao da Lei n. 2/97, de 18 de Fevereiro, de forma a eliminar o princpio do gradualismo e a tornar aquele texto legal conforme CRM-2004. A outra soluo, embora radical, consiste em lanar-se mo fiscalizao da constitucionalidade do artigo 5, n. 2, da Lei n. 2/97, de 18 de Fevereiro, Id., ibid. 86 Este primeiro critrios aplicado de maneira imperfeita. O Governo da altura sofreu muitas presses internas e externas e viu-se obrigado a aumentar o nmero de autarquias seleccionadas segundo este primeiro critrio. SUMINE, M. B., O desafio da municipalizao, Notcias, 15/04/1996.

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da Lei n. 2/97, de 18 de Fevereiro estabelece os critrios para a criao de autarquias locais. Nesta perspectiva, o Parlamento deve tomar em conta: - Os factores geogrficos, demogrficos, econmicos, sociais, culturais e administrativos; - Os interesses de ordem nacional ou local em causa; - As razes de ordem histrica e cultural; - A avaliao da capacidade financeira para a prossecuo das atribuies que lhes estiverem cometidas. Assim, a lgica do gradualismo fundamenta-se em factores objectivos. O factor geogrfico tem a ver com a localizao das vilas propostas, uma em cada provncia; o factor demogrfico tem como indicador o nmero dos cidados eleitores apurados em 1994; o factor econmico caracterizado pela actual capacidade de realizao de actividades econmicas (produo e comercializao) dos sectores familiar e empresarial; os factores social e cultural so caracterizados pela actual capacidade financeira avaliada e representada pelo grau de dependncia de cada vila em relao a subsdios do Estado ao respectivo oramento. Alm dos factores legais j referidos, h a considerar a capacidade actual das infra-estruturas para instalao dos servios e habitao da Administrao Pblica em cada vila e o facto de a administrao das vilas encontrar-se totalmente integrada na Administrao do Distrito. Assim, o Artigo 5 da Lei n. 2/97, de 18 de Fevereiro, estabelece uma espcie de "autovinculao limitada". Com efeito, o Legislador impe-se, previamente o respeito de determinadas regras que tm um contedo objectivo no mbito da criao, extino e modificao das autarquias locais. , de alguma forma, uma garantia no que diz respeito criao de uma autarquia local. Com efeito, a partir do momento em que os requisitos relativos criao da autarquia local so reunidos ser difcil ao rgo competente para criar uma nova autarquia local fundamentar uma recusa da sua criao. , tambm, uma garantia no que diz respeito extino de uma autarquia local existente. Com efeito, o rgo competente para extinguir dever, pelo menos, verificar que as condies enumeradas no Artigo 5 da referida lei, que existia na altura da criao da autarquia local, no se encontram reunidas num determinado momento que susceptvel de permanecer. Em certa medida, existe uma competncia vinculada por parte da Assembleia da Repblica na apreciao de alguns elementos de facto na sua deciso de criar, extinguir ou modificar as autarquias locais. Isto quer dizer que a partir do momento em que o Parlamento inicia um processo de criao, extino ou modificao das autarquias locais, ele obrigado deve - conforme nos termos do n. 2 do Artigo 5 da Lei n. 2/97, de 18 de Fevereiro a tomar em conta os requisitos bsicos estabelecidos por esta disposio. Mas esta competncia vinculada limitada pelo facto de que a tomada em conta desses factores no exclui outros factores. Por outras palavras, trata-se de uma vinculao mnima. Na apreciao das iniciativas que visem a criao, extino e modificao das autarquias locais, a Assembleia da Repblica poder, alm desses elementos, considerar outros para a tomada da sua deciso. Todavia, a garantia legislativa apenas "legislativa". Isto quer dizer que a Constituio no consagra esses factores como constitucionais. O legislador pode, em qualquer momento, voltar a modificar esses requisitos bsicos. Mas o processo de municipalizao gradual, pelo facto de ser "gradual", implica que ele seja extenso nas restantes vilas, logo que os factores de deciso previstos na lei estejam reunidos ou, por outras palavras, logo que as condies para a instalao da 23

administrao autrquica vivel e sustentvel estejam maduras. Alguns autores questionaram este processo porque este vem de cima para baixo: Porque no dar maior relevo vontade popular dentro dos marcos constitucionais?87 e deixar a maior ou menor vontade dos cidados determinar o ritmo da descentralizao? 88. B. O gradualismo no processo de transferncia das competncias Cabe ao Governo criar as condies para as transferncias das competncias exercidas por rgos locais do Estado para as autarquias locais. Esta transferncia deve operar-se de forma gradual e acompanhar-se, por um lado, da formao tcnica dos agentes autrquicos e, por outro lado, da consolidao dos necessrios requisitos financeiros dos rgos autrquicos (Artigo 84 da Lei n. 1/2008, de 16 de Janeiro). o Decreto n. 33/2006, de 30 de Agosto que regula as modalidades da transferncia de competncias (b) e institucionaliza, de facto, uma verdadeira transferncia escolha (a). a) Uma transferncia escolha O legislador, a partir de 1997, tinha estabelecido o princpio de que a transferncia de competncias dos rgos do Estado para os rgos das autarquias locais devia ser acompanhada pela transferncia de recursos financeiros e, se necessrio, humanos e patrimoniais (Artigo 25 da Lei n. 2/97, de 18 de Fevereiro). As dificuldades financeiras com as quais se debatia o Governo (mais de 50% do oramento do Estado alimentado pelos parceiros internacionais ao desenvolvimento), e, talvez, tambm, a ausncia de uma real vontade poltica de promover o processo de transferncia de competncias (fenmeno bem conhecido do conservatismo administrativo), tinham feito com que o legislador, por um lado, no tivesse optado por uma transferncia de blocos de competncias, e que o Governo, por outro lado, no tivesse adoptado uma verdadeira poltica na matria. apenas em 2008 que o legislador moambicano deu um certo impulso ao processo de transferncia de competncias, consagrando os princpios directores que deviam orientar este processo. Em primeiro lugar, o Governo encarregue criar as condies para a implementao do processo de transferncia (responsabilidade poltica). Em segundo lugar, o legislador afirma a forma gradual deste procedimento e estabelece uma relao substancial com as condies materiais (tcnicas, humanas e financeiras) necessrias para o seu sucesso (Artigo 84 da Lei n. 1/2008, de 16 de Janeiro). O Decreto n. 33/2006, de 30 de Agosto vem, paradoxalmente, posicionar as autarquias locais no centro do processo de transferncia de competncias porque so, elas mesmas, que devem reivindicar esta transferncia nos domnios enumerados pelo referido decreto. V-se, por conseguinte, desenhar uma transferncia de competncia escolha, as autarquias locais mais agressivas e, mais convincentes, beneficiaro de transferncias de competncias enquanto as que so menos reactivas ou ambiciosas beneficiaro pouco ou no de novas competncias. b) As modalidades das transferncias de competncias A iniciativa da transferncia de competncias pertence quer, aos rgos locais do Estado, quer, s autarquias locais (Artigo 3 do Decreto n. 33/2006, de 30 de Agosto). Na prtica, so as
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MONTEIRO J.O., Estado, Descentralizao e Cidadania, op. cit., p. 27. Id., ibid. O referido autor defende um direito constitucional autarcizao, Id., ibid.

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autarquias locais que foram o motor principal desta iniciativa. A perda ou diminuio de poderes nunca bem vista pelos rgos locais do Estado. A autarquia local que solicita a transferncia deve indicar as suas capacidades tcnicas para assumir as competncias reivindicadas. Em especial, a autarquia local deve elaborar uma proposta na qual indica as suas capacidades e as suas necessidades em termos de recursos humanos, materiais, financeiros e patrimoniais e as modalidades segundo as quais sero utilizadas. A transferncia de competncias formalizada por um acordo celebrado entre o Governo Provincial e a autarquia local. Se se puder justificar a opo do gradualismo dizendo, por exemplo, que intil transferir competncias que as autarquias locais no estariam em condies de implementar, em contrapartida, dois traves ferem este processo. O primeiro devido a inrcia conjugada do Estado e das autarquias locais que teve como efeito impedir a transferncia da totalidade dos domnios previstos na regulamentao vigente. Este prazo foi prorrogado de dois anos pelo Decreto n. 58/2009, de 8 de Outubro89. O segundo devido a natureza do financiamento da transferncia de competncias que no garantia a autonomia financeira das autarquias locais. atravs de dotaes oramentais anuais que ser financiado o exerccio das competncias transferidas. V-se efectivamente os riscos que podem advir de tal escolha. III - OS DESAFIOS DO PODER LOCAL O processo de descentralizao moambicano dever fazer face a dois desafios opostos. Por um lado, as autarquias locais devero fazer face a um processo rasteiro de recentralizao empreendido pelo Estado desde o comeo dos anos 2000 (A), e lutar pelo reforo da sua prpria autonomia (B). A. A tendncia a recentralizao A recentralizao no um fenmeno prprio de Moambique, em vrios pases, pode-se observar esta tendncia90 91. Em Moambique, pode-se aperceber os efeitos aos nveis financeiros (a), administrativo (b) e do controlo (c). a) A recentralizao financeira J se viu que o financiamento das transferncias de competncias realizado por dotaes oramentais e no pela criao de receitas fiscais prprias s autarquias locais. Este mecanismo institui uma verdadeira dependncia material das autarquias locais em relao ao Estado para o exerccio das competncias transferidas92. O Estado conserva, por conseguinte, o controlo sobre a
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Decreto n. 58/2009: Prorroga o perodo de vigncia do Decreto n. 33/2006, de 30 de Agosto, que estabelece o quadro de transferncia de funes e competncias dos rgos do Estado para as autarquias locais, B.R., 8 de Outubro de 2009, Suplemento, I Srie - N 40. 90 Vide por exemplo na Frana, CARLES J., La recentralisation est en marche, Droit Ecrit n. 3 2001. 91 A lgica da recentralizao apareceu, tambm, no processo de desconcentrao e, mais particularmente, no que concerne o processo de constituio dos conselhos locais, vide, CADETE FORQUILHA S., Governao distrital no contexto das reformas de descentralizao administrativa em Moambique, em, Desafios para Moambique 2010 (organizao Lus de Brito, Carlos Castel-Branco, Srgio Chichava, Antnio Francisco), Maputo, Ed. IESE, 2010, p. p. 32 e s.; CHIZIANE E., O Retorno Concentrao e Centralizao do Poder Administrativo em Moambique , op. cit., pp. 38-45. 92 A doutrina administrativista insistiu sobre o facto de a compensao financeira, que deve realizar-se em simultneo com a transferncia de competncias, est assegurada, ao mesmo tempo, pelas transferncias definitivas

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actividade das autarquias locais por meio do seu financiamento oramental. Alm disso, a reforma legislativa de 2008 sobre as finanas autrquicas suprimiu todas as flexibilidades na determinao das obrigaes fiscais que existiam na legislao anterior (por exemplo, a supresso da tcnica da tabela para a determinao das taxas de alguns impostos). b) A recentralizao administrativa A recentralizao administrativa tomou vrias formas das mais mesquinhas (por exemplo, a supresso da competncia atribuda s autarquias locais de determinar ou alterar o nome de novas ruas, praas e avenidas93) as mais preocupantes. Para se concentrar nestes ltimos, o Estado por decreto em Conselho de Ministros (Decreto n. 51/2004, de 1 de Dezembro) imps os modos de organizao dos servios tcnicos e administrativos das autarquias locais. Por outras palavras, a autonomia administrativa das autarquias viu-se amputada da sua liberdade se autoorganizar. A principal justificao aparece, dissimuladamente, no n. 4 do Artigo 2 do decreto supracitado que dispe que: A organizao dos servios tcnicos e administrativos municipais reflecte a interligao funcional entre os rgos da administrao da autarquia e a administrao central e local do Estado. Por outras palavras, para facilitar a vida dos rgos centrais e desconcentrados do Estado, as autarquias locais tm a obrigao de organizar-se de acordo com um modelo predeterminado integrando, no seu organigrama, estruturas administrativas de que no tero, talvez, nenhuma utilidade94. Alm disso, o Artigo 8A, introduzido pela Lei n. 6/2007, de 9 de Fevereiro95, consagra a participao das entidades de tutela nas sesses dos rgos autrquicos, com direito a palavra mas sem direito a voto. Sem dvida, esta medida pode afectar o desenrolamento das sesses dos rgos autrquicos nos casos de tentativa de imposio dos pontos de vista das entidades de tutela e de auto-censura dos prprios membros desses rgos no que concerne a sua liberdade de opinio num sistema com partido dominante. c) A recentralizao do controlo: a introduo da tutela revogatria A tutela revogatria pressupe a faculdade para a entidade tutelar revogar os actos administrativos praticados pelos rgos das autarquias locais96. Esta forma de tutela no existia na legislao aprovada na origem do processo de descentralizao. Foi introduzida pela Lei n. 6/2007, de 9 de Fevereiro que prev um recurso junto dos rgos de tutela das decises dos rgos autrquicos (n. 3 do Artigo 4 nova redaco). Questiona-se sobre a constitucionalidade de tal disposio legislativa face a autonomia das autarquias locais consagrada pela Lei Fundamental. B. O reforo da autonomia local

de impostos do Estado , GOUSSEAU J.L., As transferncias de competncias em direito francs, em, Aspectos jurdicos e Financeiros do Processo de Descentralizao em Moambique (GILLES CISTAC - Coordenao), Maputo, Ed. Faculdade de Direito da Universidade Eduardo Mondlane, 1996, p. 25. 93 Alnea s) do n. 3 do Artigo 45 da Lei n. 2/97, de 18 de Fevereiro alterada pela Lei n. 15/2007, de 27 de Junho. 94 CHIZIANE E., O Retorno Concentrao e Centralizao do Poder Administrativo em Moambique , op. cit., p. 61. 95 Vide, Artigo 36A introduzido pela Lei n. 15/2007, de 27 de Junho. 96 FREITAS DO AMARAL, D., Curso de direito administrativo Vol. I, op. cit., n. 229.

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Qualquer aco que conduziria ao reforo da autonomia local (a) dever ter em conta o papel regulador do partido no poder (b). a) O reforo da autonomia local pela democracia O processo de descentralizao um verdadeiro projecto de sociedade democrtica e, apenas um contexto democrtico que pode favorecer um processo de descentralizao; como refere SALVADOR CADETE FORQUILHA: as reformas de descentralizao exigem a existncia dum quadro democrtico efectivo capaz de promover prticas e valores democrticos, tais como pluralismo poltico, garantia de liberdades individuais e colectivas, incluso e participao polticas, etc.97. Isto implicar, sem nenhuma dvida, um esforo em termos de criao de mecanismos que tm como objectivo a participao sempre mais activa dos muncipes nos processos de decises das autarquias locais98. Esta participao mais activa dos cidados pode contribuir para o reforo da responsabilidade poltica do Governo nas suas relaes com a sociedade e uma melhor tomada em conta, pelo Estado, das instituies onde se exerce. O modelo brasileiro de oramento participativo99, talvez, uma das tcnicas mais adequadas para insuflar mais democracia na tomada de deciso autrquica mas no a nica. Os rgos das autarquias locais devero aproximar-se das comunidades e autoridades tradicionais e organizar modos de consulta e de participao para integr-los nos processos de tomada de deciso; como refere NOBRE DE JESUS VARELA CANHANGA: Isso implica a prevalncia de dilogo e de negociao na definio das prioridades locais e o envolvimento dos cidados no acompanhamento sistemtico de todas as fases do processo de formulao da agenda poltica local100. A colaborao das populaes facilita e condiciona, em alguns casos, o sucesso da implementao das polticas municipais101. Assim uma gesto local mais participativa102 pode reforar a autonomia das autarquias locais. Deve-se, tambm, olhar para o movimento associativo. As associaes de autarquias locais tm, geralmente, um peso muito forte nas negociaes com as administraes do Estado do que uma autarquia isolada103. A internacionalizao das aces das autarquias locais atravs da celebrao de acordos de cooperao descentralizada pode, tambm, constituir um importante reforo da autonomia local
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CADETE FORQUILHA S., Remendo novo em pano velho: o impacto das reformas de descentralizao no processo de governao local em Moambique, op. cit., p. 77. 98 Os processos participativos existentes foram muito criticados porque os grupos sociais locais no tm grande influncia na definio final das suas preferncias e prioridades , DE JESUS VARELA CANHANGA N., Os desafios da descentralizao e a dinmica da planificao participativa na configurao de agendas polticas locais, op. cit., p. 111. 99 Vide, em particular, GENRO, T. e SOUSA (DE) U., Quand les habitants grent vraiment leur ville, Paris, Ed. Charles Lopold Mayer, 1998. 100 DE JESUS VARELA CANHANGA N., Os desafios da descentralizao e a dinmica da planificao participativa na configurao de agendas polticas locais, op. cit., p. 98. 101 Alguns autores demonstrarem a existncia de uma correlao entre a qualidade dos servios municipais e os nveis de envolvimento das comunidades nos processos de responsabilizao e prestao de contas, vide, por exemplo, DE JESUS VARELA CANHANGA N., ibid., p. 91. 102 O conceito de planificao participativa foi apresentado como podendo constituir um instrumento de gesto integrando a dimenso de responsabilizao na medida em que est relacionado com as questes de exigncias na prestao de contas e no controlo da conduta e do desempenho da aco governativa, DE JESUS VARELA CANHANGA N., ibid., p. 98. Sobre a metodologia da planificao participativa, vide, DE JESUS VARELA CANHANGA N., ibid., p. 104 e s.; CISTAC G., Manual de Direito das Autarquias Locais, op. cit., p. 254 e s. 103 NORONHA J. e BRITO L., Desafios da gesto municipal. De uma lgica administrativa e institucional para uma lgica de desenvolvimento organizacional e sustentabilidade, op. cit., p. 124.

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criando sinergias transfronteirias. Em todo caso, a consolidao do processo de descentralizao depende de uma consciente adopo dos mecanismos de planificao participativa e da existncia de procedimentos para a monitoria sistemtica da aco governativa104. b) O papel regulador do partido maioritrio Lato sensu, a construo do processo poltico municipal, isto , a estruturao do campo poltico no espao municipal e o jogo dos actores polticos a nvel local 105 no deve ser negligenciado; no caso contrrio, pode-se correr o risco de no captar no s a dinmica da mudana e desenvolvimento das instituies, como tambm o papel dos actores, suas representaes e importncia no curso das prprias reformas de descentralizao 106. Nesta perspectiva, deve-se estar consciente de que a lgica que leva as autarquias locais a afirmar e proteger a sua autonomia pode ser perturbada pela presena do partido maioritrio partido dominante107 - no poder. Os responsveis autrquicos tero muitas dificuldades em criticar a aco governamental se forem membros do mesmo partido e as legtimas reivindicaes das autarquias locais permanecerem letras mortas108. Paradoxalmente, uma oposio construtiva pode constituir um elemento essencial para o reforo das liberdades autrquicas.

CONCLUSO O modelo ideal de descentralizao territorial que foi imaginada no fim dos anos 90 em Moambique foi introduzido numa realidade agressiva: insuficincias de meios materiais e financeiros, exiguidade dos recursos humanos, nomeadamente, do pessoal bem formado nas novas tcnicas da descentralizao, infra-estruturas, a maior parte do tempo, degradadas e/ou em mau estado de funcionamento e dos eleitores na expectativa de uma mudana radical na gesto dos recursos locais109. Contudo, as autarquias locais souberam fazer face a essas dificuldades com mais ou menos sucesso110 e a imensa maioria dos cidados moambicanos reconhece a sua utilidade111. A
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DE JESUS VARELA CANHANGA N., op. cit., p. 103. CADETE FORQUILHA S., Remendo novo em pano velho: o impacto das reformas de descentralizao no processo de governao local em Moambique, op. cit., p. 72. 106 Id., ibid. 107 CADETE FORQUILHA S., Transformaes sem mudanas? Os conselhos locais e o desafio da institucionalizao democrtica em Moambique, em, Desafios para Moambique 2011 (organizao Lus de Brito, Carlos Castel-Branco, Srgio Chichava, Antnio Francisco), Maputo, Ed. IESE, 2011, p. 38. 108 Alem disso, a reproduo, ao nvel municipal, do modelo de gesto pblica ligado ao regime de partido nico conduz reproduo de prticas autoritrias como a partidarizao da administrao pblica municipal, fraca incluso poltica no processo de governao local, forte hierarquizao e excesso de burocracia no funcionamento das instituies pblicas municipais, CADETE FORQUILHA S., Remendo novo em pano velho: o impacto das reformas de descentralizao no processo de governao local em Moambique, op. cit., p. 84. 109 Dos factores explicativos do fraco impacto das reformas de descentralizao constam, primacialmente, os aspectos ligados a fraca capacidade tcnica dos rgos municipais e a insuficincia de infra-estruturas, vide, CADETE FORQUILHA S., idem, p. 72. 110 Algumas prticas caractersticas do neo-patrimonialismo foram evidenciadas por um trabalho relativamente recente: trabalhadores sem contratos e sem requisitos para o provimento das vagas; funcionrios que exercem funes de chefia sem nomeao legalizada; falta de abertura de concursos de ingresso na funo pblica a nvel municipal; no observncia de regras de seleco e recrutamento; existncia de trabalhadores contratados sem requisitos para serem admitidos como funcionrios do municpio; deficiente procedimento no processo de abate de

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descentralizao , por natureza, um processo e, como qualquer processo social, o elemento temporal desenvolve um papel importante na estruturao progressiva da sua dinmica. O processo de descentralizao ainda jovem em Moambique e ter ainda necessidade do apoio do Estado. O Estado deve medir os efeitos da descentralizao - processo que ele prprio empreendeu - e estar consciente do grande potencial criativo que este processo pode gerar.

bens do municpio; bens do municpio adquiridos sem processos e falta de realizao de concursos pblicos para fornecimento de bens e servios, vide, FORQUILHA S., ibid., pp. 81-82. 111 Todavia, alguns autores foram muitos crticos sobre o balano deste processo, por exemplo, SALVADOR CADETE FORQUILHA escreveu: No entanto, os poucos trabalhos referentes governao local em algumas reas de Moambique (), com raras excepes, parecem sugerir que o processo de implementao das reformas de descentralizao, nomeadamente poltica, ainda no teve um impacto significativo na constituio e desenvolvimento de espaos polticos locais, caracterizados por uma governao participativa, capaz de promover a nvel local a cidadania, a prestao de contas, a transparncia, a abertura, a capacidade de resposta por parte dos governos locais s necessidades dos muncipes e o melhoramento das condies de vida dos cidados, Id., ibid. Para o referido autor o que concorreu para o fraco impacto das reformas era: a influncia da trajectria do Estado patrimonializado no processo e governao local e o fenmeno da reproduo, pelas elites no poder a nvel local, de prtica autoritrias do passado, Idem, p. 73. Alm disso, um pluralismo dbil e um sistema de poder dominante no favorecem as reformas de descentralizao porque no s dificilmente podem alargar a base de participao dos cidados no processo de tomada de deciso a nvel local como tambm no permitem reduzir a distncia entre o Estado e os cidados, Id., ibid. Vide, em particular o trabalho de DOMINGOS DO ROSRIO sobre o Municpio de Nacala porto, Descentralizao em contexto de partido dominante. O caso do Municpio de Nacala porto, op. cit.

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