Burocracia e a revoluo gerencial a persistncia da dicotomia entre poltica e administrao

Humberto Falco Martins

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Revista do Servio Pblico Ano 48 Nmero 1 Jan-Abr 1997

Escrever sobre burocracia denncia e esperana. [...] Se precisamos entender a burocracia, precisamos tambm aprender a super-la. (BRESSER PEREIRA & PRESTES MOTTA, 1980)

Este ensaio trata essencialmente da integrao entre poltica e administrao, atributo presente, desde os clssicos gregos, no ideal do bom governo e questo central nas discusses contemporneas sobre a boa governana. Pretendo, neste ensaio, analisar este atributo no contexto mutante da burocracia contempornea, que tende a incorporar formas de organizao e gesto pblica oriundas da chamada revoluo gerencial. O texto est estruturado em cinco segmentos. Nos dois primeiros segmentos busco delinear uma interpretao weberiana do problema central da burocracia: a dicotomizao entre poltica e administrao. Este delineamento baseia-se numa problematizao mais genrica, no contexto terico da governana contempornea, e noutra mais especfica, no contexto da modernizao da administrao pblica brasileira. Especificamente no primeiro segmento proponho um quadro conceitual que visa servir de referncia anlise da integrao entre poltica e administrao. No terceiro segmento, procuro desenvolver uma caracterizao da forma bsica de integrao entre poltica e administrao de um modelo (ideal) de administrao pblica preconizado pela revoluo gerencial, a partir de outros paradigmas de administrao pblica reconstitudos da literatura de administrao pblica: um ortodoxo, um liberal, outro empreendedor. No quarto segmento, argumento que os modelos de administrao pblica preconizados pela revoluo gerencial

Humberto Falco Martins mestre em administrao pblica pela FGV/EBAP e especialista em polticas pblicas e gesto governamental no Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado

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apresentam, embora de forma diferenciada, o mesmo carter dicotomizante entre poltica e administrao tpico da burocracia. Finalmente, no sexto segmento ensaio algumas reflexes sobre a validade da revoluo gerencial , e sua contribuio para a experincia brasileira, e sobre o advento de uma revoluo psgerencial, principalmente no que concerne ao papel do conhecimento cientfico no campo da administrao pblica na busca de formas mais integrativas de poltica e administrao.

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1. O problema da burocracia
1.1. Resgatando Max Weber do problema epistemolgico da burocracia Weber um eterno incompreendido. Sua sociologia to complexa e, por vezes, contraditria, que torna impossvel a existncia de um weberianismo. De fato, h weberianos, nunca weberianistas (CHACON , 1988). Weber tem lugar cativo no pensamento sociolgico: forma, com Marx e Durkheim, o trip do pensamento sociolgico. Nesta perspectiva, sua contribuio ao domnio das cincias sociais, em geral, e da cincia poltica, em particular, rica e relativamente bem explorada embora inesgotada. O primeiro problema da burocracia de natureza epistemolgica: a sociologia poltica de Weber raramente conta com uma apreciao organizacional condizente com a sua complexidade. Isto se reflete, grosso modo, em duas perspectivas: a da sociologia das organizaes e a da administrao. Na perspectiva da sociologia das organizaes esto aqueles que se basearam quer numa leitura predominantemente em alguns casos, exclusivamente organizacional da relao de disfuncionalidade entre organizao burocrtica (seus atributos morfolgicos) e fenmeno burocrtico (burocracia enquanto forma de dominao racional-legal); quer os que (de forma no excludente) se inspiraram na interpretao de Weber procedida por P A R O N S (1937) cuja leitura teria sido grandemente influenciada pela sua prpria sociologia estrutural-funcional (L EIVESLEY e outros, 1994). Dentre estes esto, principalmente, MERTON (1959), que explora na morfologia burocrtica tpica uma tendncia ao deslocamento de objetivos em direo a regras, normas e interesses prprios; M ICHELS (1949), que identifica uma tendncia oligarquizao segregatria do poder intraburocrtico; V ON M ISES (1944), que explora o carter antiinovador, reforador

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do status quo , da estrutura burocrtica; SELZNICK (1964), que denuncia o paradoxo da organizao burocrtica, ou as influncias da organizao informal em torno de seus objetivos prprios; G OULDNER (1954), que identifica uma relao entre mecanismos de superviso e controle e uma tendncia acomodao em torno de padres mnimos; e CROZIER (1979), que desmascara o crculo vicioso da burocracia, sua incapacidade estrutural em autocorrigirse de forma sistmica, ancorando-se em estratgias conservadoras e formalistas de autoproteo. O problema comum destas perspectivas que se baseiam na presuno de que existe um tipo burocrtico, um modelo tpico de organizao burocrtica; aceitam como vlido o modelo utilizado por Weber, no raro tomado como proposio normativa, e direcionam sua crtica inviabilidade organizacional deste modelo tpico, tendencialmente autoorientado. A crena bsica de que o problema da burocracia essencialmente organizacional, mesmo o problema poltico da burocracia organizacional, relacionado morfologia burocrtica literalmente descrita por Weber e restrito aos limites internos da organizao burocrtica. Na perspectiva da administrao esto os autores que delimitam uma escola weberiana no pensamento administrativo, inferem suas prescries administrativas e, enfim, qualificam sua contribuio para o campo da administrao. Assim, para KAST & ROSENWEIG (1970), Weber forma, ao lado de Taylor e Fayol, o terceiro pilar da escola clssica da administrao; ETZIONI (1976) o considera um precursor da escola estruturalista; MARCH & SIMON (1967) incluem Weber no rol dos arquitetos da organizao formal, no qual figuram anatomistas clssicos como Gullick e Urwick apesar de reconhecerem que a burocracia comporta diferentes nveis de anlise ; e BLAU & SCOTT (1970) consideram Weber um precursor da escola clssica, notadamente do princpio do one best way (o tipo-ideal burocrtico) para a eficincia. Muitos tericos da administrao ainda consideram Weber, com poucas variaes, o pai da burocracia (sic). Estas duas perspectivas tm dois traos em comum: uma sistemtica incompreenso da burocracia no contexto da sociologia poltica de Weber e uma confuso acerca dos atributos epistemolgicos dos tipos-ideais. O primeiro trao resulta numa compreenso organizacional da burocracia, desconexa de uma viso da burocracia em Weber, no conjunto de sua obra. Falham os socilogos das organizaes e os administradores ao tentar conceituar a burocracia a partir da organizao burocrtica, porque antes de mais nada, burocracia poder (BRESSER P EREIRA & PRESTES -MOTTA, 1980).

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O segundo trao apia-se na confuso entre organizao burocrtica e no tipo ideal descrito por Weber, que de recurso puramente metodolgico, no qual no cabe identificao com a realidade (FREUND, 1975), transformado em modelo prescritivo (BERTERO, 1981). PARSONS (1937), alis, demonstra seu descontentamento com o termo ao afirmar que a organizao burocrtica descrita no tipo ideal no tem nada de ideal: se fosse ideal no seria tipo, porque estes derivam-se da realidade emprica; se fossem tipos no seriam ideais, porque estes derivam-se da pura abstrao. O tipo ideal burocrtico , alis, dos mais pobres utilizados por Weber: seus elementos podiam ser encontrados na cincia da administrao alem de ento. A validade epistemolgica deste recurso, largamente utilizado por Weber em outras abordagens, no est em questo, seno sua utilizao para a compreenso do fenmeno burocrtico. O problema epistemolgico da burocracia, do qual Weber , at hoje, vtima, que a burocracia, enquanto fenmeno de poder, prescinde de uma organizao burocrtica tpica. Dito de outra forma, no h organizao burocrtica tpica, seno aquela que se baseia, de uma forma bastante flexvel no que se refere sua morfologia, num sistema formal-impessoal. 1.2. O problema poltico da burocracia O problema central da burocracia, segundo Weber, no organizacional ou administrativo; poltico. Max Weber no fez teoria das organizaes; fez sociologia poltica. O destaque da abordagem weberiana est onde a burocracia se coloca no seu quadro de pensamento social (WRONG, 1970). Weber foi pioneiro em apontar a problemtica da desintegrao entre poltica e administrao na perspectiva do estado moderno. Segundo seu argumento, o surgimento do estado burocrtico implicaria a renncia de responsabilidade pela liderana poltica e na usurpao das funes polticas por parte dos administradores. A questo por detrs desta problemtica o contraste, a distino e a tenso entre a racionalidade substantiva da busca de interesses e a racionalidade instrumental-formal do exerccio da autoridade.
O progresso da burocratizao na prpria administrao estatal um fenmeno paralelo da democracia [...] Decerto devemos lembrar sempre que a expresso democratizao pode ser enganosa. A prpria demos, no sentido de uma massa inarticulada, jamais governa associaes maiores; ao invs disso governada, e sua existncia apenas modifica a forma pela qual os lderes polticos so selecionados e a medida de

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influncia que a demos, ou melhor, que os crculos sociais em seu meio podem exercer sobre o contedo e direo das atividades administrativas [...] Democratizao, no sentido aqui pretendido, no significa necessariamente uma participao cada vez mais ativa dos governados na autoridade da estrutura social. Isso pode ser um resultado da democratizao, mas no necessariamente o caso [...] A expresso, geralmente imprecisa, democratizao no pode ser usada aqui, medida que entendida como a minimizao da capacidade governativa do funcionrio pblico em favor do maior domnio direto possvel da demos, que na prtica significa os respectivos lderes partidrios de demos. O aspecto mais decisivo no caso o nivelamento dos governados em oposio ao grupo dominante e burocraticamente articulado, que por sua vez pode ocupar uma posio bastante autocrtica, tanto de fato quanto na forma [...] Da ter esse processo significado um progresso da burocracia e, ao mesmo tempo, da democratizao passiva [...] (WEBER, 1974:261-3).

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Weber no prope uma teoria funcional da integrao entre poltica e administrao. No nvel organizacional, acredita na superioridade tcnica da burocracia, mais amparada no carter histrico-universal da racionalizao instrumental, que nas caractersticas do tipo ideal burocrtico que utiliza. No nvel poltico, a sociologia poltica de Weber aceita o conflito entre poltica e administrao, razo substantiva e instrumental, fatos e valores, como insolvel, embora passvel de equilbrio mediante o exerccio efetivo da liderana poltica. No contexto da moderna democracia de massa, a dicotomizao entre poltica e administrao um imperativo da escala e da complexidade. A democracia de massas impe, ao contrrio da democracia direta, que os governados influenciem as decises executivas de seus governantes por meio da representao poltica. Fundamentalmente, a sociologia poltica de Weber pe em evidncia os riscos da desintegrao entre poltica e administrao, processo de inverso da racionalidade burocrtica, cuja tendncia ao absolutismo burocrtico ameaa a legitimidade do Estado.
Esse [...] problema parecia ser o maior aos olhos de Weber [...] sob a dominao legal, o exerccio dirio da autoridade fica nas mos da burocracia. Mesmo o sucesso na disputa por votos em debates parlamentares e nas eleies legislativas pode resultar em nada se no for acompanhado de um controle efetivo sobre a implementao administrativa. Quando no se consegue tal controle, a burocracia usurpa o processo de deciso poltica de acordo com sua tendncia fundamental ... de transformar todos os problemas polticos em problemas administrativo (BENDIX, 1986: 338; trecho grifado referese MANHEIM, 1949:105).

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A despeito de sua morfologia organizacional, apenas incidentalmente a burocracia em Weber compreendida no seu significado sociolgico original, segundo o qual figura como uma forma moderna de dicotomizao entre poltica e administrao, quer pelo isolamento da administrao em relao s premissas valorativas da ao pblica, quer pelo seu reverso, a usurpao, pela administrao, das funes polticas. Mas o problema poltico da burocracia no a dicotomizao em si, mas a sua extenso e as suas formas de integrao ou dicotomizao entre poltica e administrao, mais ou menos funcionais relativamente governana. Esta questo se relaciona, certamente, s formas organizacionais da burocracia, mas no est restrita ao seu domnio. 1.3. A integrao entre poltica e administrao no contexto da governana contempornea O cenrio da governana1 contempornea caracteriza-se por uma espcie de influncia burocrtica sobre a prtica poltica e de influncia poltica sobre a prtica burocrtica que no indicam, a princpio, uma integrao funcional entre poltica e administrao, conforme sugerida por A BERBACH e outros (1981), ao descrever um processo de politizao da administrao e burocratizao da poltica como a consagrao de um padro de relaes entre polticos e burocratas nas poliarquias contemporneas. A desintegrao entre poltica e administrao verifica-se, primeiro, porque a prtica da poltica burocrtica no repousa exclusivamente nos atributos estruturais da mecnica democrtico-representativa, seno da crescente predominncia decisria da burocracia inserida neste contexto (LINDBLOOM, 1980). Segundo, porque tampouco a politizao da administrao o resultado de novos critrios de relevncia assimilados e processados pela burocracia pblica, conforme um padro de racionalidade prtica e valorativa, mas o resultado de um processo em que a ao estatal tpica do estado de direito, condicionada aos seus processos e imperativos racionais-legais, torna-se crescentemente inconfivel (O FFE , 1984). Poltica e administrao, ou sistema poltico-representativo e agncias de governo, enquanto arenas institucionais, integram-se ou dicotomizam-se de diferentes formas medida que competem ou cooperam tanto na identificao e agregao de interesses da sociedade civil, quanto na formulao e implementao das polticas pblicas. O diagrama 1 procura ilustrar este quadro:

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Diagrama 1 Relao poltica Administrao no contexto da governana contempornea

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Estado S ISTEMA P OLTICO

1
INTERESSES /
DEMANDAS DA

2 4
Padro de Interao PolticaAdministrao

S OCIEDADE

P OLTICAS P BLICAS

1
A GNCIAS G OVERNAMENTAIS

3
feedback

A questo, conforme se apresenta, estabelecer um padro de interao entre poltica e administrao que atenda simultaneamente aos requisitos de insero social e regulao poltica no alcance de nveis de autonomia relativa que so negociados nas relaes contratuais (de delegao ou representao de interesses) entre os principais atores da ao pblica. Esta viso sistmica tanto da governana, quanto, inserida no seu contexto, da integrao entre poltica e administrao, pode ser melhor qualificada no mbito das abordagens do agente x principal e da racionalidade tridimensional contraditria . Na perspectiva do paradigma do agente x principal, segundo o qual as transaes sociais entre atores na esfera tradicional do Estado e do mercado podem ser enfocados a partir de uma relao tipo contratado (agente) e contratante (principal) (M ELO, 1996), os requisitos de insero e regulao figuram claramente. Primeiramente, so tratados enquanto interdependncia sistmica de trs espcies de relao: entre Estado (burocracia e sistema poltico) e agentes econmicos (representado pelo crculo 1 no diagrama 1); entre polticos e burocratas (crculo 2); e entre cidados e polticos (crculo 3) (P RZEWORSKI , 1996). Embora essencialmente interdependentes, estas trs categorias de relaes, principalmente entre polticos e burocratas, representam trs vetores de um conflito por autonomia relativa entre os principais atores com os quais a burocracia se relaciona (rea triangular qual o crculo 4 est sobreposto no diagrama 1). A prpria autonomia do Estado tende a ser vista como uma resultante desta interao (PRZEWORSKI, 1995).

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O modelo da racionalidade tridimensional contraditria, de OFFE (1984), , para fins de explorao das relaes entre poltica e administrao, anlogo-complementar ao paradigma do agente x principal. De acordo com modelo de Offe, a ao administrativa correta uma resultante de trs vetores de racionalidades contraditrias: conformao com o carter formal-legal do estado de direito (burocracia); adequao s demandas da clientela (interesses localizados da sociedade civil, ou insero); e adequao s concepes polticas sobre valor (regulao poltica). Claro est, neste esquema, o requisito de integrao entre poltica e administrao baseadas na autonomia relativa inserida e regulada. A legitimidade da ao pblica repousa no processamento desta tripla racionalidade. Um aspecto da integrao entre poltica e administrao que estas abordagens no esclarece a possibilidade de conflito entre insero social e regulao poltica da autonomia burocrtica relativa. Trata-se da possibilidade de um alto grau de autonomia incrustada (embedded autonomy) do ponto de vista da capacidade governativa relacionada implementao de projetos de desenvolvimento, caracterizada por um alto grau de cooperao de atores privados (EVANS, 1989), mediante fraca superviso poltica. Nesse caso, a ao pblica, embora inserida, torna-se dicotomizante. Por outro lado, a questo da autonomia politicamente regulada mediante baixa insero social est na base do equilbrio dinmico ao qual se referiu EISENSTADT (1978). Eisenstadt define o equilbrio burocrtico como uma situao na qual a burocracia, dotada de um grau mnimo de autonomia, atende ao interesse pblico quando est supervisionada por legtimos titulares de poder. O que subjaz a esta viso de burocracia representativa o requisito, exclusivo, da regulao poltica. O autor define, complementarmente, duas situaes de quebra do equilbrio da regulao burocrtica: a burocratizao, um ganho de autonomia pelo qual o interesse pblico restrito por interesses prprios ou particularistas; e a desburocratizao, uma situao tpica de perda de autonomia que leva captura do interesse pblico por alianas subservientes essencialmente predatrias e parasticas firmadas entre a burocracia e segmentos externos da sociedade civil e do sistema poltico. O plo da desburocratizao ilustra uma situao de insero disfuncional, porque o que subjaz ao equilbrio burocrtico de Eisenstadt a idia de que a regulao poltica auto-suficiente para assegurar a legitimidade dos sistemas burocrticos. Esta idia dicotomizante. O aspecto mais relevante da integrao entre poltica e administrao a necessria relao de funcionalidade recproca entre insero e regulao. A regulao poltica sobre a burocracia um empecilho sua tendncia de auto-orientao. A insero social,

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mediante a orientao para o usurio, uma forma de equilbrio necessria regulao no apenas da burocracia, mas da poltica e de sua influncia sobre a burocracia. Numa condio de equilbrio burocrtico, de integrao entre poltica e administrao, ambas so indissociveis. O diagrama 2 ensaia, num nico quadro de referncia, os dois continua de anlise da burocracia no contexto da governana contempornea: por um lado, a burocratizao da poltica e a politizao da administrao e, por outro, os requisitos de insero e regulao: Diagrama 2 Integrao poltica Administrao: autonomia inserida e regulada

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(+)
AUTONOMIA DA POLTICA

AUTONOMIA INSERIDA E REGULADA

Burocratizao da Poltica

CAPTURA

INTEGRAO

PARALISIA

INSULAMENTO
AUTONOMIA DA ADMINISTRAO

(-)
DICOTOMIZAO

Politizao da Administrao

(+)

Os quadrantes representam formas tpicas de integrao/ dicotomizao entre poltica e administrao. Os eixos representam plos tendenciais. No quadrante integrao caberiam, por exemplo dois tipos de integrao entre poltica e administrao: um de integrao competitiva, caso tpico da poliarquia presidencialista norte-americana, onde o congresso compete com e influencia a administrao; outro de integrao cooperativa, caso das poliarquias parlamentaristas europias, onde a administrao formada de dentro do parlamento. O mesmo eixo comporta, conforme o esquema, no sentido descendente, duas situaes tpicas de desintegrao: captura, situao de pouca autonomia burocrtica e excessiva regulao poltica, padro tipicamente clientelista; e insulamento, situao de excessiva autonomia burocrtica e baixa regulao poltica, que

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pode resultar em auto-orientao ou alianas esprias do tipo anis burocrticos . O quadrante esquerdo inferior representa uma situao de paralisia, na qual a ao burocrtica perde autonomia, no se insere e no est politicamente regulada. O problema da burocracia a dicotomizao entre poltica e administrao. O problema da dicotomizao entre poltica e administrao no contexto da governana contempornea que as formas burocrticas engendradas na sua operao falham no desenvolvimento de adequados recursos organizacionais e institucionais de insero e regulao poltica. Com efeito, boa parte das buropatologias vislumbradas pelos socilogos das organizaes no sentido das disfunes oriundas da excessiva burocratizao (C AIDEN , 1994) estavam referidas no regulao poltica ou noinsero social. Outro problema que estas buropatologias esto localizadas mais fora do que dentro das organizaes burocrticas, no em decorrncia exclusiva da sua formatao organizacional, mas da forma pela qual se relaciona com seu meio externo no contexto da governana. luz deste requisito que suas formas organizacionais devem ser analisadas. 1.4. O problema da organizao ps-burocrtica A organizao ps-burocrtica tem sido colocada como uma promessa de felicidade organizacional, de libertao dos efeitos da burocracia sobre pessoas e sociedade, porque sua formatao organizacional seria ou poderia ser diferente da aludida por Weber. Warren Bennis (1973) est dentre os precursores desta idia j em 1966 na sua obra Changing Organizations, reeditada em 1973 sob o ttulo de Beyond Bureaucracy. A idia, invariavelmente baseada no mesmo argumento, fez escola: MOSHER (1971), TOFLLER (1980) e DRUCKER (1985) aprimoraram-na, nesta perspectiva, ressaltando a necessidade de organizaes mais flexveis, mais temporais (adhocracia), mais adequadas dinmica ambiental de turbulncia, incerteza e transformaes e ecologia humana. A tradio organizacional ps-burocrtica se baseou no falso pressuposto de que o problema da burocracia era exclusivamente organizacional.
Alguns autores restringem o conceito de burocracia a um tipo de sistema social rgido, centralizado, que se amolda quase perfeitamente ao tipo ideal de burocracia descrito por Max Weber. Para esses autores bastaria que o sistema social se afastasse um pouco desse modelo, que se descentralizasse, que se flexibilizasse para deixar de ser uma organizao burocrtica. [...] Todo sistema social administrado segundo critrios racionais e hierrquicos uma organizao burocrtica. Haver organizaes burocrticas mais flexveis ou mais rgidas, mais formalizadas ou menos, mais ou menos autoritrias.

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[...] Assim, a crtica administrativa, ao afirmar as fontes de ineficincia da organizao burocrtica, ou que estamos passando para uma fase de organizaes ps-burocrticas, na verdade, legitima ideologicamente a burocracia, enquanto poder e dominao que . (BRESSER PEREIRA & PRESTES MOTA, 1980:12-13; 224)

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A utopia ps-burocrtica to intrincada quanto o dilema no qual tradicionalmente colocada a burocracia e, sobretudo, mal interpretada, no enfoque weberiano: ou se submete a burocracia instrumental ao controle poltico, incrementando-se o exerccio da poltica, ou se cria uma burocracia que no seja puramente instrumental, mas integrada e permeada pela racionalidade do sistema poltico (regulao) e da sociedade (insero), no pela sua prpria racionalidade alternativa esta timidamente explorada por Weber apenas no que respeita regulao poltica, o que lhe rendeu a pecha de pessimista e determinista. A utopia ps-burocrtica o sentido correto de superao das disfunes burocrticas na sociedade burocrtica. O ideal de liquidao da burocracia o ideal de uma burocracia articulada com a racionalidade substantiva de forma funcional, o que no contexto da governana democrtica significa insero e regulao. Por outro lado, o fatalismo weberiano, ou a negao da utopia ps-burocrtica, consiste em se estabelecer um continuum conceitual entre a inverso da racionalidade da ao burocrtica e o processo de racionalizao, de carter histrico-mundial (OFFE , 1984), atribuindo-se burocracia um pathos metafsico (GOULDNER, 1964). Com efeito, a m-leitura de Weber leva ao erro recorrente de, alm de se considerar o tipo ideal burocrtico uma receita para a organizao da mquina burocrtica independentemente de condies externas peculiares, considerar a dominao burocrtica um critrio estrutural irreversvel para as sociedades futuras, cuja transcendncia independe de uma racionalidade integrativa superior. Em resumo, a partir do significado de burocracia em Weber, uma burocracia weberiana teria como atributo principal e necessrio o carter dicotomizante entre poltica e administrao, entre racionalidade instrumental e racionalidade poltica independentemente de sua morfologia organizacional. Nesta perspectiva, a superao da crise da administrao pblica atravs de uma alternativa pretensamente ps-burocrtica se restringe modernizao das formas burocrticas enquanto burocracia, no se relacionando, como seria recomendvel, ao equacionamento dialtico da questo, qual seja busca de paradigmas de administrao pblica que integrem a racionalidade poltica e a racionalidade instrumental numa racionalidade superior (G UERREIRO R AMOS, 1983; 1981; O FFE , 1984), uma racionalidade inserida e regulada.

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O problema da organizao ps-burocrtica que ela no existe conforme proposta pela crtica exclusivamente administrativa. A construo ps-burocrtica exclusivamente organizacional meramente esttica; tal como a arte, uma promesse de bonheur . A organizao ps-burocrtica existe medida que logra equacionar as disfunes polticas da burocracia no contexto social, soluo que depende dos requisitos de insero e regulao.

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2. O problema da modernizao da administrao pblica brasileira

A dicotomizao entre poltica e administrao um trao distintivo da modernizao da administrao pblica brasileira. A trajetria modernizante da administrao pblica brasileira representa a tentativa de substituio da administrao patrimonial pela burocrtica. Este processo tem sido marcado pelas descontinuidades e contraditoriedades poltico-administrativas do Estado, que impuseram um carter dissociativo s tentativas de implementao de uma burocracia pblica no Brasil. O padro burocrtico brasileiro tem sido construdo segundo dois requisitos dicotmicos: autonomia insulada, que se ope inserida; e regulao autocrtica, que se ope regulao poltico-representativa. Primeiramente, a gramtica do insulamento burocrtico tornou praticamente possvel no apenas a construo burocrtica, mas a prpria construo nacional e o desenvolvimento decorrente (NUNES, 1996). Segundo, a trajetria da modernizao da administrao pblica brasileira revela, na perspectiva do Estado, uma difcil compatibilizao e uma relao de disfuncionalidade recproca entre poltica e administrao, entre burocracia e democracia. Ora tentou-se consolidar uma burocracia, racionalizando-se funcionalmente a administrao, revelia da Poltica e custa da democracia, ora tentou-se descaracterizar o carter funcional da burocracia pblica pretensamente at em nome da democracia; ora obstaculizada, ora estimulada pelos agentes do Estado e da poltica nacional. 2.1. A modernizao daspeana no regime do Estado Novo A implementao do Estado Intervencionista da Era Vargas marca o advento de um Estado Administrativo no Brasil

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(N ASCIMENTO, 1967). O Departamento Administrativo do Servio Pblico, DASP, criado em 1938 a partir do Conselho Federal do Servio Pblico para ser o principal agente modernizador, promoveu uma verdadeira revoluo na administrao pblica, empregando tecnologia administrativa de ponta e profissionalizando o servio pblico segundo o mrito. Este processo se refletiu na diferenciao de rgos, no estabelecimento de normas reguladoras da ao estatal e empresarial e em significativas mudanas organizacionais, aes e normas racionalizadoras de mtodos e processos administrativos segundo os padres tipicamente burocrticos ento em voga na literatura administrativa (WAHRLICH, 1983). A crtica mais comum disfuncionalidade do modelo daspeano concentra-se, todavia, no seu carter hermtico, de sistema insulado pautado linearmente nos inputs do regime de Vargas sob boa carga discricionria. Uma conseqncia mais imediata a prpria hipertrofia do DASP no contexto do Estado, extrapolando a funo de rgo central de administrao, ainda que de cunho normatizador e executor direto, e assumindo caractersticas de agncia central de governo com poderes legislativos, que abrigaria, de fato, a infra-estrutura decisria do regime do Estado Novo (WAHRLICH , 1983). Como conseqncia, teria a ao do DASP criado um divrcio entre a administrao e o quadro social e econmico, sem expresso poltica pela via democrtica (CUNHA, 1963). Efetiva ou no, do ponto de vista do desenvolvimento econmico gerado a partir do Estado, a modernizao daspeana foi essencialmente dissociativa: implementou um estado administrativo ao largo da poltica, em reao mesma, embora o regime usasse de expedientes tpicos da velha poltica, tal como o clientelismo (SCHWARTZMAN, 1987). O insulamento burocrtico daspeano e o regime do Estado Novo constituram-se, respectivamente, as formas de autonomia insulada e regulao autocrtica neste perodo. 2.2. A redemocratizao e o advento da administrao paralela O perodo compreendido entre 1945 e 1964 representa o desdobramento das estruturas institucionais do Estado, tendo como pano de fundo o panorama poltico e o retorno democracia. O desmonte institucional do Estado Novo, a tentativa de reintroduo do dirigismo estatal no novo governo Vargas, a adaptao institucional s estratgias desenvolvimentistas estatais no governo JK e os ajustes decorrentes da disfuncionalidade burocrtica e da

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crise poltica e econmico-financeira do Estado nos governos Quadros e Goulart tm em comum a incapacidade ou inconvenincia em se aumentar o nvel de racionalidade da administrao pblica pautadas numa finalidade predominantemente clientelista. O governo Dutra desmontou parcialmente o aparato governamental do Estado Novo . Embora tenha desativado de pronto as estruturas ad hoc de controle geradas a partir da guerra, sua inclinao liberalizante no dispensou os antigos colaboradores de Vargas, necessrios operao das novas mquinas estaduais, e a nova aparelhagem governamental, grandemente aumentada e sob a influncia direta dos polticos (SKIDMORE, 1982). De volta ao poder, Vargas ensaiou, em 1952, uma profunda reforma administrativa, o que no implicava o soerguimento do DASP, seno abarcava, em razovel amplitude, a organizao macrogovernamental e algumas questes estruturais relativas ao funcionalismo. No entanto, a reforma, que chegou condio de Projeto de Lei, jamais foi posta em prtica, at porque o imobilismo decorrente do seu ocaso o impediu de faz-lo. Tendo como embrio as misses americanas no incio dos anos 40, o modelo da planificao tem seu apogeu nos 50 anos em 5 do governo JK, desfalecendo com o fracasso das reformas de base no governo Goulart. As grandes transformaes no Estado e na sociedade geraram uma maior demanda sobre a mquina governamental pblica, impondo a adoo de solues rpidas e geis (sob a forma de conselhos, grupos executivos e comisses), que, sob o argumento da temporariedade, tornaram-se estruturas paralelas aos rgos j existentes. Em que pesem as aes da Comisso de Estudos e Projetos Administrativos (CEPA) e da Comisso para a Simplificao Burocrtica (COSB), ambas de 1956, voltadas racionalizao de mtodos e processos administrativos, havia um marcante hiato entre os propsitos do Estado desenvolvimentista e suas estruturas ad hoc e a condio operacional da burocracia permanente (IANI, 1977). Fundamentalmente, a dinmica da poltica nacional nesse perodo, no pleno exerccio da democracia, abriu espao para a barganha instrumental, atendendo s convenincias polticas de empregar e nomear, para compor e coligar, prticas que resultaram em crescimento de rgos e quadros e destruio do sistema do mrito, fazendo predominar uma racionalidade de barganha poltica clientelista (LAMBERT, 1970). O governo Quadros concentrou-se programaticamente em dois principais pontos crticos: o funcionalismo e o esquema adocrtico implantado por JK (SKIDMORE, 1982). Esta estratgia, fortemente influenciada pela personalidade do presidente Quadros no contribuiu, todavia, para a efetiva realizao de reformas estruturais, at mesmo devido brevidade de seu mandato.

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No governo Goulart, a comisso Amaral Peixoto (posteriormente transformada em ministrio extraordinrio) foi criada para propor diretrizes de um processo de reforma administrativa, com o propsito de promover um ajuste volta do regime presidencialista. As recomendaes da referida comisso foram de grande valia, mas no perodo seguinte. Analogamente s reformas estruturais propostas no governo Goulart, a reforma administrativa no se realizou. Este perodo representa mais uma etapa do padro dicotmico de modernizao. A autonomia insulada da administrao paralela contrastava com a paralisia regulada da administrao tradicional. No obstante a administrao paralela tenha logrado, em muitos casos insero social, a regulao qual a burocracia paralisada foi submetida requer qualificao. A redemocratizao no resultou em regulao poltica sobre a burocracia, seno na regulao fisiolgica e clientelista. O sistema administrativo estatal esteve, neste perodo, aberto s influncias da poltica representativa, desinteressada na regulao poltica dos esforos modernizantes e interessada quer em negociar os resultados das instncias mais modernas, quer em lucrar com a paralisia das mais atrasadas. 2.3. O regime militar e sua administrao para o desenvolvimento Um dos compromissos bsicos do regime implantado em 1964 era o melhoramento da maquinaria da administrao pblica. O Decreto-Lei no 200, marco inicial deste movimento, estabeleceu uma radical reestruturao na administrao pblica federal, baseada em princpios como planejamento, organicidade, centralizao decisria e normativa; e desconcentrao ( descentralizao funcional , no texto legal), notadamente por intermdio da administrao indireta, quer para atuar em setores produtivos da economia, quer para o cumprimento, com mais flexibilidade, de funes tpicas de Estado. As reformas iniciadas em 1967 visavam operacionalizar o modelo de administrao para o desenvolvimento , baseado na consolidao burocrtica de um Estado forte, voltado para o desenvolvimento econmico, cuja caracterstica principal foi o predomnio da racionalidade funcional, emanada da tecnoestrutura indispensvel manuteno do regime autoritrio, cujo vis dissociativo consistia na predominncia do planejamento econmico como ncleo decisrio de governo e no crescimento desordenado da burocracia governamental indireta (B ERTERO, 1984; R AMOS, 1981). As estruturas de planejamento especializaram-se em formular planos e perderam a noo poltica do planejamento,

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necessria a sua eficcia. J o crescimento desordenado da administrao indireta tornaria virtualmente impossvel a retomada do controle governamental, quer mediante o regime de superviso ministerial, quer mediante a instituio de mecanismos de controle econmico-financeiro atrelados ao planejamento (LIMA JR. & ABRANCHES, 1987). Este perodo representou uma inequvoca racionalizao funcional da administrao pblica, embora concentrada na administrao indireta, e portadora de disfuncionalidades prprias. O fato que neste perodo o aparelho do Estado sofreu um vigoroso processo de modernizao administrativa, graas ruptura que promoveu entre poltica e administrao, atributo do modelo decisrio tecnocrtico e pelo controle dos meios de produo pela tecnoburocracia. A prpria noo de tecnoestrutura supe uma relao funcional entre Estado e sociedade alheia poltica, em parte, pelo espao preenchido pela fora do regime, em parte devido a um processo de esvaziamento da elite poltica (BRESSER PEREIRA, 1977a e 1977b; MARTINS, 1974; COLLIER, 1982). As altas taxas de crescimento, por seu turno, davam legitimidade ao sistema autoritrio: O povo, desiludido com os erros e com o oportunismo dos polticos, parecia resignar-se, pelo menos temporariamente, com o domnio dos tecnocratas sob tutela militar (SKIDMORE, 1988: 388). O desenho institucional tecnocrtico implementado pelo regime militar foi essencialmente dicotomizante. Por um lado, insulou o Estado da poltica, estabeleceu um padro de regulao tecnocrtica. Por outro, e como conseqncia, no logrou preservlo da prpria influncia patrimonialista tecnocrtica, que atravs de formas como a dos anis burocrticos e estratgias de ganhos crescentes auto-orientados (rent-seeking) representaram um padro de autonomia insulada mediante insero auto-orientada. 2.4. A Nova Repblica e a Era da Desmodernizao Esta fase inicia-se com o advento da Nova Repblica , e estende-se ao final do governo Itamar Franco, na qual inicia-se um acentuado processo de deteriorao da administrao pblica, decorrente no s de disfunes herdadas do modelo tecnocrtico, mas, principalmente, do efeito deletrio da poltica patrimonialista sobre a administrao pblica presente tanto na incapacidade ou na inconvenincia em se restabelecer a racionalidade funcional do sistema quanto na implantao de padres de irracionalidade poltica com finalidades patrimonialistas. A Nova Repblica herda um modelo tecnocrtico de administrao pblica que dava sinais de exausto, no apenas pela

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inexperincia em lidar com a racionalidade da poltica e dos polticos, mas cujas condies de operao eram decrescentes. O que estava em jogo era, ademais, no apenas a transio poltica, mas uma transio do poder patrimonial, onde as alianas que suportavam os anis burocrticos passariam por uma reviso poltica. Os desafios de resgatar a capacidade da burocracia pblica em formular e implementar polticas sociais e direcionar a administrao pblica para a democracia foram sobrepostos pelo imperativo em tornar a administrao pblica um instrumento de governabilidade, loteando reas e cargos em busca do apoio poltico necessrio superao das dificuldades da instabilidade poltica da transio. As promessas e as insubsistentes tentativas de se reformar a administrao pblica, num perodo de fragilidade das instituies, incertezas e, sobretudo, imaturidade poltica, caram por terra atravs do jogo fisolgico. Paralelamente, o avano da crise econmica imps a prtica de ajustes conjunturais na economia e a adoo de um modelo de ajuste do setor pblico de natureza predominantemente fiscal que resultou numa fase de intensa desmodernizao, ou seja, uma quase completa desarticulao do sistema de formulao e implementao de polticas pblicas, sucateando a intelligentsia administrativa do Estado e o patrimnio social constitudo em perodos anteriores, parcialmente dilapidado pelas polticas compensatrias de cunho populista e demaggico (SANTOS & RIBEIRO, 1993). Houve, no governo Sarney, um peso relativamente maior das polticas sociais na ao governamental, mas a tentativa de implantao de um Estado Social no Brasil, estampada principalmente na Constituio de 1988, foi malsucedida (V ELLOSO, 1994). A incapacidade ou a inconvenincia de se reformar a administrao foi, sobretudo, poltica, agravada pela instituio de casusmos constitucionais que desorganizaram o sistema de carreira, a previdncia do servio pblico, sua estrutura e seu regime funcional. O governo Collor herdou os escombros da mquina estatal dilacerada pela prtica patrimonialista da Nova Repblica, cuja reconstruo era item programtico de governo. A reforma administrativa do governo Collor fechou-se ao debate poltico, foi formulada mediante um baixo grau de consenso social e implementada de maneira autoritria, inconseqente e combativa (N UNES, 1992). O lema de moralizao do servio pblico foi rapidamente desmoralizado por evidncias de privatizao do Estado no bojo da maior estrutura patrimonialista da histria da Repblica, o esquema PC. No obstante disfuncional, a reforma Collor foi dissociativa, avessa poltica, embora o final do governo Collor tenha sido marcado por uma fase de intensa barganha instrumental com segmentos partidrios em busca de apoio.

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A reforma administrativa do governo Itamar Franco caracterizou-se, inicialmente, pela reverso da reforma administrativa Collor, o que implicou a reorganizao da macroestrutura governamental nos moldes da Nova Repblica, inclusive no que se refere finalidade de barganha poltica por escales de governo. Fundamentalmente, o governo Itamar Franco manteve-se incapacitado de iniciar um processo de ajuste estrutural na administrao pblica, onde a barganha instrumental fortalecia-se pelos momentos delicados do impeachment. Neste perodo de redemocratizao o insulamento tecnoburocrtico deu lugar ao poltico-corporativo, baseado em alianas poltico-partidrias perfeitamente encaixadas na prtica fisiolgica em busca de recursos e influncia sobre a administrao pblica. Por outro lado, uma aliana patrimonialista com a burocracia mida se deu pela via do corporativismo, num ambiente marcado pela crescente politizao do servio pblico e, conseqentemente, pela conquista de privilgios condizentes com a condio de estamento, categoria e classe social, mas no com a racionalidade burocrtica das carreiras. As tentativas de modernizao da administrao pblica, notadamente no bojo do plano Collor, foram alheias, seno contra, a poltica, indistintamente se se tratasse de poltica fisiolgica ou da decorrente da democracia. Em ambos os casos verifica-se o fenmeno da dissociao entre poltica e administrao pblica no ambiente democrtico: o padro de regulao poltica foi essencialmente fisiolgico e clientelista; o padro de insero foi essencialmente corporativo, auto-orientado. 2.5. O carter dicotmico da modernizao da administrao pblica brasileira A trajetria modernizante da administrao pblica brasileira representa, nas palavras de Simon Schwartzman,
um difcil dilema, que colocaria de um lado a administrao racional e tcnica, associada aos regimes fortes e autoritrios, e de outro a administrao politizada, deficiente e desmoralizada, que pareceria ser um atributo da democracia e da participao social (SCHWARTZMAN, 1987:58).

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O atual estgio de percepo e interveno a respeito da crise do Estado tem suscitado a proliferao de alternativas de reconstruo e evoluo burocrtica no ambiente democrtico. A administrao pblica brasileira est diante de uma oportunidade nica na sua trajetria: modernizar-se na democracia. Isto implica o grande desafio de se integrar meios de regulao poltica com meios de insero social. No obstante, o debate acerca das alternativas

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emergentes no tem se intensificado com os necessrios vigor e aprofundamento tanto no plano acadmico quanto no poltico. Se por um lado, os atributos intrnsecos e as tecnicalidades de modelos e estratgias de inovao gerencial no setor pblico so exaltados pelos seus segmentos propositores, por outro, algumas questes bsicas tm permanecido apagadas no terreno da crtica construtiva: em que extenso a busca da excelncia burocrtica ou ps-burocrtica conforme atualmente proposta pode afigurarse dicotomizante? Em que extenso a busca de modelos no-estatais de formulao e implementao de polticas pblicas, em especial aqueles que se colocam no mbito do terceiro setor (pblico noestatal) estaro ou devero estar imunizados contra as influncias da poltica, embora socialmente inseridos? Como equacionar os requisitos de regulao poltica e insero social no atual contexto da governana brasileira? Respond-las algo complexo e requer consideraes em casos especficos o que no se insere nos propsitos deste trabalho. Mas buscar melhor enunci-las possvel e necessrio efetiva implementao das inovaes gerenciais propostas.

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3. Modelos de administrao pblica: uma tentativa de caracterizao da revoluo gerencial

Os modelos de administrao pblica apresentados a seguir so reconstituies a partir da literatura corrente em administrao pblica, cujos dois primeiros esto sugeridos em STILLMAN (1991). Minha inteno caracterizar um modelo ortodoxo que tem sido objeto de crtica e transformaes mediante a implementao de dois outros, um liberal, outro empreendedor. A presente anlise crtica no procura recus-los ou sugerir a extenso da sua aplicabilidade: os modelos reconstitudos so construes de tipos ideais. O objetivo de sua elaborao e contraposio meramente analtico: refletir sobre a orientao e o arcabouo de um contexto de modernizao da burocracia verificado na prtica, a chamada revoluo gerencial. 3.1. Uma viso ortodoxa da administrao pblica A viso ortodoxa da administrao pblica a que mais se aproximou originariamente da concepo do tipo ideal utilizado por Weber, embora tenha evoludo no que respeita a sua morfologia. Tende a prescrever reformas centradas no emprego e aprimoramento de meios como fatores de eficincia para o fortalecimento institucional de organizaes e poderes (OT OOLE, 1984). A viso

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ortodoxa da administrao pblica remonta s primeiras iniciativas de se estruturar a administrao pblica americana, por volta de 1870, como reao ao patrimonialismo, e, posteriormente, em 1939 pela comisso Brownlow, o que assentou as bases do welfare state norte-americano contemporneo e alcanou slida tradio na disciplina (ROSENBLOOM , 1971). Seu patrono poderia ser Woodrow Wilson, taxativo em afirmar que questes administrativas no so questes polticas (WILSON, 1887), seguido pelos fundadores da administrao pblica moderna, a partir das obras de Luther Gulick, Louis Brownlow e Leonard White, e aperfeioados por diversos autores contemporneos, dos quais destacam-se Paul Volcker, Robert Denhardt, Edward Jennings, Robert Reich, Steven Cohen, James Stever e Charles Goodsell. O pensamento ortodoxo tem evoludo no sentido de prescrever reformas visando consolidao de uma administrao pblica atuante, baseada na expanso efetiva do Estado e na construo de instituies fortes ( institution building ) para maximizao de respostas aos desafios sociais, com as seguintes caractersticas: 1) controle federal central sobre as atividades de planejamento, coordenao, direo, formulao e implementao de polticas pblicas; 2) nfase no aumento global da capacidade de implementao de polticas nas vrias esferas do Estado; 3) preenchimento de cargos-chave por funcionrios de carreira, profissionais especializados, treinados e equipados com tecnologias gerenciais e mtodos e dotados de recursos oramentrios; 4) nfase na capacidade gerencial do servidor pblico como incentivo inovao; 5) limitao na interferncia poltica sobre a administrao, mediante contratos de gesto flexveis, inclusive por meio de arranjos organizacionais experimentais; 6) responsabilidade da base para o topo, versus direo do topo para a base. 7) nfase nos cidados usurios e clientes; 8) prioridade na administrao de cargos e salrios pblicos; 9) incremento dos programas de recrutamento em plos de excelncia profissional. Do ponto de vista organizacional, trata-se de uma proposta de aumento da produtividade do executivo federal, cujo principal aspecto a nfase na slida construo institucional de organizaes estatais para o aprimoramento da gesto pblica. Os tericos desta vertente desenvolveram, ao longo das ltimas seis dcadas, um vasto arsenal tcnico e metodolgico centrado no aumento da eficincia dos sistemas burocrticos pblicos.

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3.2. Uma viso liberal da administrao pblica Uma viso liberal da administrao pblica contrape-se viso ortodoxa no sentido de que prope um modelo de administrao pblica baseado na lgica do mercado. No nvel microorganizacional, reduz a utilidade das organizaes pblicas a finalidades de mercado, quer no sentido macroeconmico, quer no que respeita avaliao da relao custo-benefcio. Prope o aumento da capacidade de julgamento poltico do burocrata, mas enfoca a questo tica da burocracia sob a tica da conformao s orientaes poltico-partidrias. No plano macroorganizacional, baseia-se na adequao do equipamento administrativo do Estado s finalidades mnimas do estado de direito, seguindo valores polticos dominantes. A proposta liberal de administrao pblica inverte a viso de burocracia pblica e subverte-a lgica do mercado, posicionando-se contra o Estado. Seus princpios inspiram-se no ideal de interveno estatal dos economistas clssicos e dos adeptos da chamada teoria da escolha pblica ( public choice), inspirados na filosofia liberal de Adam Smith e no pensamento econmico da Escola Austraca do sculo XIX. Este pensamento onde atualmente destacam-se as correntes monetarista e neoliberal, dentre os quais incluem-se, principalmente, Milton Friedman, George Stigler e Gary Becker e os principais tericos da escolha pblica, James Buchanan, Gordon Tullock, William Niskanen e Vincent Ostrom atingiu sua notoriedade mxima nos meios acadmicos e polticos dos anos 80, perodo ilustrado com evidncias empricas como a queda do mundo socialista e a crise do welfare state. Esta abordagem partiu de uma imagem altamente negativa da burocracia pblica: negligncia ao interesse pblico ; excesso de gastos; desperdcio; falta de interesse direto do funcionalismo na obteno de resultados; monoplio de funes; adoo, pelos burocratas, das polticas mais convenientes aos seus interesses prprios; etc. Prescrevem um modelo de modernizao baseado na imposio de severos limites ao pblica, numa clara tentativa de conter, no superar a patologia burocrtica que denuncia. So as seguintes as caractersticas de seu modelo: 1) reduo do tamanho do Estado, via privatizao, terceirizao e voluntarismo; 2) descentralizao e desconcentrao da esfera federal para a estadual e municipal; 3) desregulamentao radical; 4) forte liderana poltica do topo para a base; 5) extrema lealdade a programas de governo;

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6) preenchimento de cargos-chave da administrao por indicados compromissados com a agenda poltica partidria, em vez de funcionrios de carreira; 7) papel tecnicalista do administrador pblico: restrito a tarefas administrativas, como administrao de contratos, servios e normas; 8) emprego de tcnicas de administrao por resultados nas instncias de execuo, como administrao por objetivo, prmios e incentivos de produtividade; e 9) processo decisrio centrado em anlises de custo-benefcio. Do ponto de vista meramente gerencial, este modelo se destaca pela nfase nos resultados e o carter questionador da gesto pblica sobre os custos e os benefcios das opes pblicas, para quem e qual interesse pblico os benefcios esto direcionados. Por outro lado, compreende aspectos polmicos: a) estilo gerencial autoritrio e hierarquicamente rgido; b) ocupao de cargos-chave segundo critrios sobretudo polticos; c) desestmulo administrao participativa; e d) sndrome da privatizao e desregulamentao, que pode levar omisso em reas onde a ao pblica necessria. Mas a crtica principal que este modelo parece se colocar contra o Estado, bem como colocar a poltica contra a administrao pblica, tamanha sua crena fatalista na impossibilidade de os sistemas burocrticos tornarem-se instncias capazes de promover a vontade poltica de uma maneira mais integrada e funcional. 3.3. Uma viso empreendedora da administrao pblica Um terceiro modelo de administrao pblica alcanou, de uma forma incisiva, lugar central nas discusses acadmica e poltica no campo da administrao pblica nos anos 90. O empreendedorismo pblico baseia-se na prescrio de tcnicas originariamente empresariais, tais como reengenharia , gesto da qualidade total , redimensionamento, etc., gesto de organizaes pblicas. Abordagens originariamente empresariais, inclusive qualidade e reengenharia, so recomendadas ao ambiente da administrao pblica baseadas no argumento de que h presses crescentes para o aprimoramento dos servios e a reduo de despesas, mediante restries oramentrias (DOBYNS & CRAWFOR-MASON, 1994). So, com efeito, instrumentais com potencial racionalizador, embora sua eficcia em cenrios organizacionais pblicos carea de avaliao, adaptaes de contexto, e controle finalstico.

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O exemplo mais popular a proposta de reinveno do Estado, um compndio de empreendedorismo pblico. Osborne & Gaebler proclamaram a reinveno do Estado baseados na superao da era progressiva do estado americano, onde se verificou a implantao do modelo ortodoxo de administrao pblica. A nova era, psprogressiva, se caracteriza pela competio global, pela integrao da comunicao, pela economia centrada na tecnologia e em nichos de mercado, caractersticas, segundo os autores, incompatveis com a lgica operacional da burocracia tr adicional. Sugerem, ento, um novo modelo de governana, centrado na produo de bens e servios pblicos de alta qualidade, orientados para os clientes de uma maneira empresarial, segundo estes dez princpios (OSBORNE & GAEBLER, 1994): 1) preferncia a alternativas de produo externa de bens e servios: terceirizao, parcerias governo-sociedade civil, voluntarismo etc.; 2) gesto participativa de programas e projetos com clientes; 3) estmulo competio interna e externa; 4) desregulamentao interna, simplificao organizacional e clarificao de papis e misses; 5) avaliao e financiamentos baseados em resultados; 6) imagem do cliente como consumidor: com direito a escolhas, pesquisas de preferncias e atitudes, treinamento de atendimento e formulrios de sugestes; 7) criao de centros de resultados financeiros, promovendo ao pblica rentvel; 8) anteviso estratgica de servios; 9) descentralizao e desconcentrao: controle hierrquico versus autoridade, desenvolvimento de equipes (team building), gesto participativa, cooperao trabalhadores-gerentes, crculos de controle de qualidade e programas de desenvolvimento gerencial; e 10) atingimento das finalidades governamentais atravs da reestruturao do mercado. Por um lado, esta viso de Estado empreendedor se constitui uma alternativa crtica ao modelo liberal de administrao pblica minimalista, porque prega um Estado atuante, uma administrao pblica ativista, cujo alcance , todavia, inspirado por critrios de eficincia empresarial. Por outro lado, o paradigma do empreendedorismo pblico se coloca como uma alternativa crtica ao modelo burocrtico ortodoxo, porque prescreve, em larga e irrestrita escala, mtodos e tcnicas de administrao de empresas. No mbito microorganizacional, prope a adoo de tecnologia gerencial de ponta. No mbito macroorganizacional, prescreve um setor pblico como empreendedor seletivo, baseado nos critrios empresariais, at mesmo competitivos dentre si e com o setor privado.

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Tomada no seu conjunto, a proposta de Osborne & Gaebler um composto de velhas e novas, boas e ms idias rotuladas coletivamente de governo reinventado (GOODSELL, 1993). Do ponto de vista gerencial, engloba dvidas relativas aos limites entre autonomia, participao e responsabilidade, entre competio e paralelismo, entre liberdade e suspeita, entre cidados e consumidores, entre direitos e escolha, entre interesse pblico e viabilidade de mercado. Fundamentalmente, um problema bsico do empreendedorismo pblico o elevado risco de empresarizao da administrao pblica, conforme proposto por Osborne & Gaebler. Afinal, o que se d com base no contexto local onde a distncia entre cidado e consumidor menor torna-se, segundo sua crtica mais recorrente, irreconcilivel com a democracia numa escala federal, porque peca em captar a verdadeira dimenso poltica do Estado quando reduz o carter finalstico de sua ao utilidade de mercado (TERRY, 1993; HART & SCOTT, 1982; GIBBS, 1994; MOE, 1994). 3.4. Uma reconstituio da administrao pblica da revoluo gerencial H OLMES & S HAND (1995) apresentam uma caracterizao genrica dos modelos de administrao pblica da revoluo gerencial: a) carter estratgico ou orientado por resultado do processo decisrio; b) descentralizao; c) flexibilidade; d) desempenho crescente; e) competitividade interna e externa; f) direcionamento estratgico; g) transparncia e cobrana de resultados (accountability); etc. Mas uma caracterizao mais criteriosa requer a identificao de elementos dos trs arqutipos de administrao pblica reconstitudos anteriormente no contexto da revoluo gerencial. A revoluo gerencial um conjunto de respostas e questionamentos crise do Estado conforme se afigurou na Gr-Bretanha e Estados Unidos nos anos 80. A caracterizao padro da crise do Estado engloba alguns pontos recorrentes que se interrelacionam em diferentes medidas: a) fim do desenvolvimentismo ps-guerra, pelo fim de Bretton Woods, as crises do petrleo, as crises de liquidez e a instabilidade do mercado financeiro internacional, os novos requisitos de integrao competitiva da globalizao, etc.; b) crise do welfare state keynesiano, pelas disfunes e desvantagens da interveno estatal na garantia do bem-estar ou da

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estabilidade econmica, relativamente aos atributos do mercado, conforme defendido pelas correntes de inclinao neoliberal a partir dos anos 70; c) disfunes burocrticas ou crise do modo de implementao estatal de servios pblicos; e, dentre outras, d) ingovernabilidade: sobrecarga fiscal, excesso de demandas e crise de legitimidade. O sucedido na Europa e nos Estados Unidos previamente revoluo gerencial se enquadra na macro referncia acima. A Inglaterra, em particular, consolidara um padro de welfare state de carter universalista e um padro de administrao pblica de orientao mais ortodoxa Whitehall, que, j entre 1966 e 1968, segundo a Comisso Fulton, apresentava disfuncionalidades. Experimentava, ademais, uma aguda mudana demogrfica que sobrecarregaria o estado (ricamente demonstrada por P OLLITT , 1990) e um debate poltico que culminou com a ascenso dos conservadores e suas prticas reformistas, inicialmente mais desestatizantes rolling back the state que racionalizadoras. Os Estados Unidos que consolidaram um padro residual de welfare state mas um slido padro de warfare state e de burocracia federal se debatiam com questes semelhantes, mas cujas respostas liberais foram de cunho ainda mais descentralizantes. A revoluo gerencial eclodiu neste contexto bastante sumariado. As respostas administrativas a esta situao foram, todavia, diferentes nos casos da Gr-Bretanha e dos Estados Unidos. No contexto ingls sucederam-se trs categorias de solues administrativas: o gerencialismo puro, o consumerism e o modelo do Public Service Oriented (PSO). O gerencialismo puro, mais desestatizante que racionalizador, consistia na reao inicial crise do estado ingls, parte de uma estratgia de eficincia centrada no aumento de produtividade e na reduo de custos e de pessoal. Visava estabelecer uma definio de responsabilidades de funcionrios e organizaes pblicas, suas misses e objetivos. Fundamentalmente, apoiava-se numa tica de valorizao do custo dos recursos value money . Dentre as aes prticas do gerencialismo puro figuram a racionalizao oramentria, avaliao de desempenho, administrao por objetivo descentralizao e delegao de autoridade. Dentre as principais crticas que se colocam ao modelo esto a desateno efetividade, decorrente do foco na eficincia que rendeu, inclusive, o rtulo de neo-taylorista e a despolitizao das aes estatais (POLLITT, 1990). O consumerism consistiu numa segunda resposta, uma reorientao do gerencialismo puro mais voltada racionalizao tendo como ponto central a questo da satisfao das necessidades

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dos cidados/consumidores de servios pblicos. A nfase deste modelo uma estratgia de qualidade, a ser controlada pelo programa Citizens Charter , cujos resultados apoiavam-se em medidas tais como descentralizao, estmulo competitividade, modelos contratuais flexveis e direcionados para a qualidade. O problema bsico que se colocou com relao a este modelo foi o conflito entre interesses do consumidor e do cidado, que envolve limites da cobrana de resultados (accountability), questes de eqidade e efeitos perversos da competitividade como os efeitos soma zero. Estas crticas motivaram a concepo de um terceiro modelo no tipicamente gerencial, que prega a reconstruo da esfera pblica, sob a denominao de public service oriented. Ao contrrio dos anteriores, que se concentravam no como? da ao estatal, este modelo preocupa-se no o que?. Dessa forma, prope uma revalorizao da poltica na definio das finalidades estatais, aumento da accountability, participao, transparncia, eqidade e justia. Este movimento baseia-se numa viso coletiva do cidado, enfoca a esfera pblica como um locus de aprendizado social e prega o aprimoramento da cultura cvica do cidado, burocrata e poltico. O que mais interessante, que, ao mesmo tempo em que procura retomar o conceito clssico de pblico, no descarta a tecnologia gerencial desenvolvida pelos modelos anteriores (ABRUCIO , 1996). O contexto americano caracteriza-se pelo hibridismo entre uma tendncia gerencialista, que est presente na cultura empresarial e nos ideais de fundao do estado federado, e outra tendncia mais ortodoxa, mais aproximada do tipo ideal burocrtico utilizado por Weber, que tem desempenhado um papel de barreira a formas patrimonialistas de administrao pblica, como a patronagem. No contexto americano, a reduo da transferncia de recursos federais para estados, numa radicalizao da descentralizao, gerou uma resposta nas instncias subnacionais bastante identificada com suas bases culturais gerencialistas, suscitando o movimento do reinventing government, que originariamente municipal e estadual, foi posteriormente extrapolado para o mbito federal conforme expressa o National Performance Review. No obstante a proliferao semntica, vrios modelos de administrao pblica da chamada revoluo gerencial cabem nos trs paradigmas reconstitudos, se bem que predominantemente no liberal, caso do gerencialismo puro, e no empreendedor, caso do consumerism. Alis, como tendncia geral, a revoluo gerencial tem evoludo atravs de um shifting do paradigma liberal para o empreendedor, se bem que mediante algumas caractersticas tpicas da administrao pblica ortodoxa caso do public service oriented.

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Mas em que medida isto significa um avano no que se refere busca de formas integrativas entre poltica e administrao? Em que extenso isto significa um passo adiante no equacionamento e encaminhamento de solues ou paliativos para o problema da burocracia?

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4. Revoluo gerencial e burocracia: a persistncia da dicotomia

Os paradigmas de administrao pblica abordados, nos quais se enquadra, em diferentes graus e medidas, a administrao pblica da revoluo gerencial, colocam-se em sentidos divergentes: o ortodoxo, centra-se na construo institucional de uma administrao pblica no molde do tipo ideal utilizado por Weber, entre o estado e a burocracia, distante da poltica; o liberal , desestatizante e desregularizante, centra-se numa administrao pblica mnima sob estreito controle poltico do mercado; e o empreendedor, centra-se na adoo de mtodos de gesto e avaliao empresariais aplicados a organizaes pblicas. O diagrama 3 ilustra a divergncia destes enfoques: DIAGRAMA 3 Orientao dos paradigmas de administrao pblica
POLTICA

LIBERAL

MERCADO

ESTADO

EMPREENDEDOR

ORTODOXO

BUROCRACIA

Sob esta perspectiva, uma primeira concluso a de que os trs modelos analisados so dicotomizantes. O modelo ordodoxo concentra-se na racionalidade da administrao burocrtica legal, representando o isolamento das premissas da ao administrativa no sistema poltico, que detm o feedback da clientela e dos grupos polticos, no que respeita ao atendimento de suas necessidades ou identificao com seus valores. O modelo ortodoxo baseia-se exclusivamente na regulao poltica; no admite insero social direta explcita. A autonomia burocrtica minimizada pela regulao poltica. Seu carter dicotomizante est representado no diagrama 4:

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DIAGRAMA 4 Relaes entre poltica e administrao segundo a administrao pblica ortodoxa

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Estado S ISTEMA P OLTICO INTERESSES / DEMANDAS DA S OCIEDADE

Padro de Interao Poltica-Administrao

P OLTICAS P BLICAS

A GNCIAS G OVERNAMENTAIS

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O modelo liberal concentra-se na racionalidade do consenso poltico e da adequao s finalidades pela via do mercado, o que impe ao sistema administrativo e sua conformidade legal uma subordinao unilateral, no apenas adequao, aos interesses da clientela e dos segmentos sociais. O modelo liberal baseia-se tanto na regulao poltica quanto na insero social em bases tipicamente mercadolgicas, mas, analogamente administrao ortodoxa, o modelo liberal baseia-se na minimizao da autonomia burocrtica. O diagrama 5 ilustra este efeito dicotmico: Diagrama 5 Relaes entre poltica e administrao segundo a administrao pblica liberal

Estado S ISTEMA P OLTICO INTERESSES /

DEMANDAS DA S OCIEDADE

Padro de Interao Poltica-Administrao

P OLTICAS P BLICAS

A GNCIAS G OVERNAMENTAIS

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No modelo empreendedor, as instncias polticas de deliberao valorativa so submetidas racionalidade predominantemente nas finalidades da clientela, onde se concentra. Este modelo apoia-se essencialmente na insero social, na construo de canais de acesso da sociedade burocracia e vice-versa, de forma independente da regulao poltica e mediante alta autonomia relativa. O diagrama 6 procura traduzir este desequilbrio entre insero e regulao: Diagrama 6 Relaes entre poltica e administrao segundo a administrao pblica empreendedora

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Estado S ISTEMA P OLTICO INTERESSES / DEMANDAS DA S OCIEDADE

Padro de Interao Poltica-Administrao

P OLTICAS P BLICAS

A GNCIAS G OVERNAMENTAIS

A GNCIAS NO G OVERNAMENTAIS

feedback

Ambos modelos liberal e empreendedor tm em comum o requisito da insero, mediante a adequao da utilidade de sua ao para o atendimento das finalidades da clientela. Concentramse, portanto, num requisito de efetividade. A diferena bsica est nos mecanismos de identificao da demanda , de agregao de interesses e de definio de clientelas preferenciais, que enquanto no modelo liberal o mercado utiliza o canal poltico sobre a administrao, no modelo empreendedor a administrao utiliza o mercado sobre o canal poltico. No modelo liberal a insero decorre da imposio de demandas diretamente sobre a administrao, que no cabe identific-las, seno atend-las mediante estrito controle e desconfiana poltica. No modelo empreendedor a insero decorre da imposio de demandas pela administrao, qual cabe identificlas e atend-las, sobre o sistema poltico. De outra forma, o modelo empreendedor preconiza que a parcela da atividade pblica noestatal estar mais distante do controle poltico, embora mais inserida

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no contexto social. O problema que em ambos os casos a insero concebida de forma dicotmica, quer pelo sistema poltico, em detrimento da administrao, caso do modelo liberal, quer pela administrao, em detrimento do sistema poltico, caso do modelo empreendedor. Em suma, o modelo do empreededorismo calcado na insero social, mas no assegura, e numa boa extenso dificulta, a regulao poltica. Da, sua ao dicotomizante, apesar do seu aparente apelo em favor da legitimidade (inserida, precariamente regulada).

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5. A revoluo gerencial rumo ps-gerencial

A revoluo gerencial portadora de uma seqncia de ensinamentos. Talvez o mais relevante deles seja a convico de que a burocracia pblica modernizvel gerencialmente e passvel de insero social. Certamente que sua qualidade mais ou menos dicotmica, relativamente regulao poltica, varia conforme o contexto social, a esfera estatal a exemplo da regulao poltica que aproxima-se da insero social no nvel municipal e o segmento da ao pblica como servios, por exemplo. Em relao ao caso brasileiro, esta reflexo mais que oportuna. A modernizao gerencial e a insero social so certamente um requisito de excelncia para as organizaes pblicas brasileiras, tendencialmente ortodoxas e insuladas. A tendncia de insero social est perfeitamente coadunada com a tendncia de consolidao de um padro de representao de interesses sociais em bases neocorporativas. Mas a construo da regulao poltica em bases racionais uma tarefa complexa: esbarra nos imperativos fisiolgicos da governabilidade e no bloqueio burocratizao da poltica presente, por exemplo na obliterao do papel regulador das comisses parlamentares permanentes em favor das lideranas partidrias. Parece haver um hiato entre o sistema poltico-representativo e os imperativos de modernizao da burocracia pblica. Este desequilbrio pode comprometer a efetividade do processo de modernizao da burocracia em bases socialmente inseridas, porque a deficincia da regulao poltica implica risco de inseres autoorientadas o que, numa hiptese pessimista, levaria a padres de neo-insulamento burocrtico, ou insulamentos ps-burocrticos. No nvel de anlise terica, a convico sobre a necessidade de se buscar novos paradigmas no campo das teorias de administrao pblica decorre no apenas da intensificao das prticas reformistas nos segmentos governamentais em funo das

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disfunes burocrticas do estado social contemporneo. Decorre, tambm, de uma tomada de conscincia terica que vem se sedimentando a partir da crtica epistemolgica s cincias sociais, em particular ao campo da administrao pblica. A tendncia revisionista das teorias de administrao pblica tem suscitado o surgimento tanto de abordagens sistematizantes, que buscam levantar e repensar o estado da arte sob novas perspectivas, apontando caminhos e explicitando direcionamentos, quanto tem feito surgir abordagens que se propem alternativas s enquadradas nas correntes predominantes. De uma maneira geral, a trajetria do pensamento no terreno da administrao pblica tem evoludo no sentido de criar, criticar e aprimorar modelos e princpios de mudana organizacional planejada, nos nveis micro ou macroorganizacional, de um enfoque organizacional para um enfoque poltico-sociolgico, que privilegia como ponto central a tenso entre poltica e administrao (DENHARDT , 1990). Os paradigmas abordados so tipos-ideais de administrao pblica. Importa explorar a construo e a anlise crtica de paradigmas no sentido de se embasar uma viso de administrao pblica que no endosse a tradicional dicotomia entre administrao e poltica, entre burocracia e democracia, mas procure se beneficiar de sua integrao, em termos de legitimidade da ao pblica. Isto no significa advogar em favor de uma linha heterodoxa strictu sensu , baseada na preleo de alternativas conforme as circunstncias polticas. Tambm no significa revisar os paradigmas ortodoxo e liberal, mediante um entendimento mais inovador sobre instrumentos de gesto mais adequados e sobre a conduta tica e moral mais apropriada aos burocratas, sob a alegao de que seria prefervel se atualizar o paradigma ortodoxo numa tica de submisso poltica, que submeter a poltica lgica empresarial da administrao pblica (M OE , 1994). A boa administrao pblica uma possibilidade de implementao organizacional do conjunto das relaes poltico-administrativas do Estado. Isto implica adequao de tecnologia gerencial no necessariamente disponvel sob a forma de um determinado tipo-ideal de administrao pblica s finalidades, valores e regras operacionais bsicas de cada estado.

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Nota

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1 A noo de governana aqui se emprega no sentido sugerido por MELO (1996), conforme elaborado por H OLLINGSWORTH , S CHMITTER & S TREECK (1993): totalidade de arranjos institucionais incluindo regras e agentes que assegurem o cumprimento dessas regras que coordenam e regulam transaes dentro e fora dos limites de um sistema econmico.

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Resumo Resmen Abstract

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Revista do Servio Pblico Ano 48 Nmero 1 Jan-Abr 1997

Burocracia e a revoluo gerencial a persistncia da dicotomia entre poltica e administrao Humberto Falco Martins Este ensaio trata da integrao entre poltica e administrao no contexto da chamada revoluo gerencial . O texto est estruturado em cinco segmentos. Os dois primeiros delineiam uma interpretao weberiana do problema da burocracia: a dicotomizao entre poltica e administrao, tanto no nvel terico da governana contempornea, onde prope-se um quadro de referncia analtica integrao entre poltica e administrao, quanto no contexto da modernizao da administrao pblica brasileira. O terceiro segmento busca caracterizar os atributos do modelo ideal de administrao pblica preconizado pela revoluo gerencial, a partir da contraposio de outros paradigmas reconstitudos da literatura: um ortodoxo, um liberal, outro empreendedor. O quarto segmento sustenta que os modelos de administrao pblica preconizados pela revoluo gerencial apresentam o mesmo carter dicotomizante entre poltica e administrao tpica da burocracia. O sexto segmento ensaia algumas reflexes sobre a validade da revoluo gerencial, sua contribuio para a experincia brasileira e sobre o advento de uma revoluo ps-gerencial.

Burocracia y la revolucin gerencial - la persistencia de la dicotoma entre poltica y administracin Humberto Falco Martins Este ensayo trata de la integracin entre poltica y administracin en el marco de la llamada revolucin gerencial. El texto est estructurado en cinco segmentos. Los dos primeros delinean una interpretacin weberiana del problema de la burocracia: la dicotomizacin entre poltica y administracin, tanto en el nivel terico de la gobernacin contempornea, donde se propone un cuadro de referencia analtica a la integracin entre poltica y administracin, como en el contexto de la modernizacin de la administracin pblica brasilea. El tercer segmento trata de caracterizar los atributos del modelo ideal de administracin pblica preconizado por la revolucin gerencial a partir de la contraposicin de otros paradigmas reconstituidos de la literatura: uno ortodoxo, uno liberal, otro emprendedor. El cuarto segmento sostiene que los modelos de administracin pblica preconizados por la revolucin gerencial presentan el mismo carcter dicotomizante entre poltica y administracin tpica de la burocracia. El quinto segmento ensaya algunas reflexiones sobre la validez de la revolucin gerencial , su aporte a la experiencia brasilea y sobre la llegada de una revolucin postgerencial.

Humberto Falco Martins mestre em administrao pblica pela FGV/EBAP e especialista em polticas pblicas e gesto governamental no Ministrio da Administrao Federal e Reforma do Estado

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Bureaucracy and the management revolution the persistent dichotomy between politics and administration Humberto Falco Martins This essay is addressed to the politics-administration dichotomy in the context of the so called managerial revolution. The text is divided into six parts. Parts 1 and 2 pose a weberian interpretation of the problem of bureaucracy: the politicsadministration dichotomy. This interpretation is applied to the theoretical context of contemporary governance, followed by a proposition of a conceptual framework for politics-administration dichotomy, as well as to the context of the brazilian public administration modernization. Part 3 seeks to characterize a pattern of public administration proposed by the managerial revolution experience by contrasting three different ideal types of public administration: orthodox, liberal and enterpreneurial. Part 4 argues that the public administration paradigm proposed by the managerial revolution carries the same dichotomizing trait presented in typical bureucracy. Part 6 essays some reflections on the validity of the managerial revolution experience as well as its contribution to the brazilian experience and the perspectives of a post-managerial revolution.

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