EVALUACIN DE PROGRAMAS PARA

MAYOR EFECTIVIDAD
DEL

GASTO PBLICO
EDUARDO COBAS, OVE
6 de diciembre de 2011

Enfoque de la presentacin
a. Centrarse en los hallazgos y enseanzas de la evaluacin de programas de pas en ALC para identificar las restricciones activas de la efectividad del gasto pblico. b. Reconocer que el Presupuesto Pblico es y ser el mayor determinante de la performance de las polticas y programas pblicos.

Evolucin del rol del Gobierno en los ltimos 50 aos

1. Durante mucho tiempo los pases en vas de desarrollo vieron al Estado persiguiendo inters pblico y el bienestar social a travs de su rol mandatorio como asignador de recursos: a. el foco fue la movilizacin de los recursos para proveer directamente bienes y servicios pblicos, manejar incentivos tributarios; y desarrollar su rol empresarial; b. gran uso de regulaciones al sector privado como sustitutos de impuestos y gastos pblicos que se desligan del Estado (fallas de mercado, bienes pblicos, externalidades, mercados incompletos, asimetra de informacin);

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c. el foco estaba en las polticas, asumiendo las instituciones como eficientes y jugando un rol neutral: la poltica fiscal deba jugar un rol de estabilizador de la economa. Desde los 80s comienzo la presencia de actores privados en reas de tradicional dominio pblico y se aumenta la competencia en las reas expuestas al comercio, reconociendo que alta participacin del sector pblico desestimula la innovacin y el crecimiento, reduciendo el bienestar.

d.

Evolucin del rol del Gobierno en los ltimos 50 aos

2. Todo ello expandi en forma importante la proporcin de G/PIB aunque en forma asimtrica en los pases de ALC; el rol creciente del Estado dificult el desarrollo de los mercados y de la competencia; la evaluacin del gasto pblico era inoperante: el gasto se clasificaba en partidas por objeto del gasto (insumos) y los programas no se asociaban con los costos unitarios no permitiendo hacer comparaciones, ni se establecan indicadores para medir su eficiencia; el gasto se asignaba por sectores y para las reas urbanas.

Evolucin del rol del Gobierno en los ltimos 50 aos

3. Ms recientemente : a. La crisis fiscal emergente de las dificultades estructurales para aumentar la capacidad tributaria y bajar la informalidad en la regin, hicieron insostenible mantener el enfoque discrecional del gasto, que haba ampliado la dependencia del financiamiento externo (surgen las reglas fiscales, estabilizadores fiscales, leyes de responsabilidad fiscal, SIIF, etc); b. Se descansa en mercados ms eficientes que necesita menos intervencin del gobierno, lo que requiere un cambio en los sistemas de regulaciones, controles y precios pblicos, an inconcluso, modificando aqullos que supusieran apartamientos a la situacin de corrector de una falla de mercado (desregulaciones); c. los cambios tecnolgicos desafiaron la nocin de monopolios naturales e hicieron obsoletas varias regulaciones a los mercados.

Evolucin del rol del Gobierno en los ltimos 50 aos

d. e. la globalizacin abre oportunidades y riesgos que hay que anticipar y atender como un tema estructural de gobierno; la importancia del capital humano calificado pone en el primer lugar los temas de las bajas competencias, de la innovacin y de la educacin, la potenciacin del rol distributivo originados en la importancia de los problemas de pobreza y desigualdad (transferencias); el reconocimiento de que las instituciones importan por ser los instrumentos o vehculos fundamentales que transformar los insumos en productos y resultados; la consolidacin de la democracia exige una nueva gerencia pblica que identifique los beneficios del gasto pblico con informacin plena de los costos presupuestarios que sostienen ese gasto que es financiado con carga tributaria de la sociedad.

f. g.

h.

Evolucin del rol del Gobierno en los ltimos 50 aos

4. Todo ello termin con el modelo burocrtico tradicional basado en la asignacin y la autorizacin de los recursos y en la rendicin de cuentas financiera. Se privilegia los roles redistributivo y estabilizador del gobierno (Triloga de Musgrave) y se enfatiza la importancia del Presupuesto basado en el desempeo.

Evolucin del rol del Gobierno en los ltimos 50 aos

5. El PPR se comienza a visualizar como una pieza fundamental para integrar los objetivos estratgicos y el presupuesto, canalizando una mayor autonoma de gestin en la ejecucin y ampla el alcance de la rendicin de cuentas a los resultados de esa gestin en los ciudadanos. Se transforma el concepto de los resultados fiscales, que no son solo importantes por mejores ndices presupuestarios agregados (macroeconoma), sino por la existencia de decisores responsables por el desempeo de los programas (enfoque microeconmico). Las reglas fiscales no previenen de malos policy makers. Se transforma el problema a futuro: no es tanto si el gasto pblico es grande o pequeo, sino si es efectivo (government failures concept). Por supuesto, este argumento no es relevante para pases con baja recaudacin y bajos niveles de gasto.

6.

7.

Enseanzas de la Evaluacin de la efectividad del gasto pblico

1. La performance de los programas ha tendido a asociarse con la importancia y desempeo del Gasto. Sin embargo el gobierno puede usar otros instrumentos de poltica fiscal y no solo el gasto pblico en los programas: a. Gastos pblicos: nivel y composicin. b. Cargas tributarias y no tributarias c. Regulaciones, autorizaciones (de precios, cantidades, procesos de produccin, entrada y salida de los mercados, proteccin al consumidor) d. Deuda pblica: destino, plazo

Enseanzas de la Evaluacin de la efectividad del gasto pblico

e. f. Prestamos pblicos o garantas pblicas dadas por el gobierno (pasivos contingentes) Alternativas diferentes de ejecutar y asignar recursos a los programas de produccin de bienes y servicios pblicos.

Por lo tanto, la efectividad de los programas pblicos depende de una eleccin de instrumentos que tiene una eficiencia distinta en cada caso/pas, que los hace preferibles (administrativamente ms fcil, existencia de capacidades institucionales o de la burocracia, cuestin de costos o de tipo de gasto, polticamente viables, etc)

Enseanzas de la Evaluacin de la efectividad del gasto pblico

2. No hay teora y no existe una clara metodologa que produzca una robusta y no controversial respuesta entre el incremento del gasto pblico/PIB y un mayor bienestar social. Ello es lo que ha conducido a relacionar los objetivos de poltica con cambios deseables en el bienestar expresados por un conjunto de indicadores socio-econmicos. El gobierno interviene para generar cambios deseables en la direccin de esos indicadores, conectando instrumentos de poltica y recursos a esos objetivos. Este enfoque ampla el tradicional de impactar crecimiento y la distribucin del ingreso (Criticismo). El enfoque de efectividad del gasto basado en los beneficios en trminos de indicadores socio-econmicos, no tienen en cuenta los costos de producir los productos que permiten esa performance (directos, de oportunidad y contingentes) para evitar crear problemas de ilusin fiscal

3.

Enseanzas de la Evaluacin de la efectividad del gasto pblico

4. Corolario: para la evaluacin del desempeo es fundamental identificar productos y resultados, de otra forma no se puede medir el valor pblico. Este es el gran desafo de los instrumentos presupuestarios en la actualidad. Problema fundamental: la produccin pblica no tiene mercado, no se pueden utilizar los precios como referencia, por lo que se debe medir la produccin del gobierno a travs de la sumatoria de costos que se incurren, y asociarla a indicadores que reflejen los cambios de productividad y la percepcin de los usuarios y ciudadanos sobre la performance de la gestin.

Enseanzas de la Evaluacin de la efectividad del gasto pblico

5. La evaluacin de la efectividad del gasto pblico basada en resultados se asocia positivamente con: a. La importancia de un buen manejo macrofiscal. b. Incorporar la perspectiva de largo plazo en los programas presupuestarios: esa deben fundarse en objetivos de poltica y diagnsticos compartidos, asignacin de recursos y metas de desempeo de los programas consistentes con la poltica fiscal, que eviten presiones indebidas o dificultades en las cuentas pblicas (Integrar planeamiento y presupuesto); c. Un marco fiscal de mediano plazo que permita formular e implementar el sistema presupuestario basado en el desempeo y no solo el financiero anual (Presupuesto plurianual: permite establecer una curva de gasto que permita concatenar el corto plazo y el largo plazo que sistematice las restricciones que impactan la ejecucin de los programas y su evaluacin);

Enseanzas de la Evaluacin de la Efectividad del gasto pblico

Enseanzas de la Evaluacin de la efectividad del gasto pblico

d. Ampliar la tecnologa de la informacin para integrar todas las funciones en el proceso presupuestario, de forma que se genere la informacin que requiere la administracin financiera y la del desempeo de los programas. Estos sistemas deben soportar un importante aumento de usuarios heterogneos. e. Un concepto de gobierno general con una clara divisin de funciones y responsabilidades detrs de la fiscalidad, minimizando los problemas de principal-agente. Los actores y niveles institucionales del sector pblico no pueden quedar aislados, ni ser asimtricos en sus capacidades institucionales para implementar el presupuesto. f. Las reglas fiscales son necesarias para administrar la disciplina fiscal agregada slida y confiable. Sin embargo, para tener en cuenta la eficiencia y la efectividad del gasto, requieren cambiar el foco del control en los insumos, que ignora a los productos y los resultados (Need to widen accountability from financial compliance to performance)

Enseanzas de la Evaluacin de la efectividad del gasto pblico

g. La integracin del sistema presupuestario con otros sistemas administrativos, como los de personal (las capacidades y costos del servicio civil no puede separarse del presupuesto), compras, administracin financiera y evaluacin. Cambios en las tcnicas y prcticas presupuestarias, que permitan la gestin de los presupuestos en base al desempeo autnomo de los programas por las entidades y usar la rendicin de cuentas de la gestin para basar la asignacin de recursos y los sistemas de incentivos. Hay una insatisfaccin generalizada con las tcnicas presupuestarias tradicionales.

h.

Enseanzas de la Evaluacin de la efectividad del gasto pblico

i. Una visin programtica, que integre los proyectos de inversin como un insumo ms del programa. Eso requiere adaptar los instrumentos presupuestarios estandarizados con una lgica institucional, y un manejo ms integrado de los gastos de capital y los corrientes. La cadena causal insumos-actividades-productos- resultados es un cambio importante cambio del enfoque presupuestario si se quiere medir el valor pblico. Ello ha acrecentado la relevancia de los mtodos de marco lgico, ABC y ABB y la visin de los procesos de produccin, para medir el impacto en toda la cadena de generacin de valor pblico (Ulteriormente sirve para distinguir entre los resultados de la gestin, de los estratgicos, reduciendo las confusiones en el establecimiento de los indicadores).

j.

Enseanzas de le Evaluacin de la efectividad del gasto pblico

k. La separacin de la polticas y la programacin de los recursos respecto de la ejecucin y de la aprobacin presupuestaria. El gobierno debe tener el control sobre los instrumentos de polticas y los gastos pblicos deben ser conducidos por polticas, para evitar el incrementalismo bottom-up y el conflicto de iniciativas que no permiten responder oportunamente a los cambios de prioridades e impone fuertes costos transaccionales. El PPR es concebido como el instrumento que integra las polticas con la ejecucin y evaluacin, ya que completa la cadena: autonoma de la gestin-rendicin de cuentas- asignacin de recursos e incentivos

La situacin de los Presupuestos por Resultados

La efectividad del gasto en los programas requiere una gestin pblica basada en el desempeo que se sustenta y materializa en los Presupuestos por Resultados. Esto conceptualmente es simple de explicar, pero la aplicacin es dificultosa y requiere plazos: es difcil cerrar recursos con resultados y establecer mediciones de performance de la asignacin presupuestaria; es difcil romper la barrera de la burocracia centrada en el cumplimiento formal de los cometidos y en la continuidad de la organizacin. Las experiencias analizadas indican que:

La situacin de los Presupuestos por Resultados

1. No hay teora, todas las experiencias tienen similitudes pero son distintas. Existen pocas evidencias de que se haya llegado a la asignacin de recursos a resultados; Los sistemas de monitoreo y evaluacin siguen apareciendo como un ejercicio paralelo incompleto, poco ligado a los cambios en las prioridades de la planeacin y a utilizar las lecciones aprendidas para mejorar las polticas en el futuro; La mayora de las experiencias se centran en mejorar la eficiencia de la asignacin (input-activity-products) en un contexto de recursos limitados, facilitado por el desarrollo tecnolgico de los sistemas de informacin (nfasis en eficiencia). Se incorporaron a la legislacin gran parte de estos medios que enfatizan la productividad del sector pblico.

2.

3.

La situacin de los Presupuestos por Resultados

3. La evaluacin del desempeo de los programas se ha concentrado en lo instrumental, metodolgico e informtico y en las reas sociales. Los desarrollos tendientes a mejorar la organizacin, que incorporen una visin de procesos y de cambios en las prcticas de gestin, reduciendo las asimetras en las capacidades de planificacin, ejecucin, monitoreo y evaluacin de las entidades pblicas en el presupuesto (en los sectores) no han sido suficientes. Dificultades en distinguir entre lo importante y lo fundamental: el PPR no significa condicionar los resultados mecnicamente con la asignacin de los recursos; alcanza con comenzar a tener discusiones presupuestarias que integren informacin sobre resultados. Por resultados no se entiende solo el impacto final de los programas, sino los aportes en toda la cadena de generacin de valor pblico.

4.

La situacin de los Presupuestos por Resultados

5. Con diferencias, cada vez es ms comn encontrar experiencias o interfases que integran los sistemas de informacin de la Administracin Financiera con los de evaluacin del desempeo del gasto pblico y los restantes sistemas administrativos. La medicin del desempeo pblico se ha centrado en la productividad, fundamentando su performance en la eficiencia en la produccin (buenos productos traen buenos resultados). Esto es menos controversial y ms fcil de implementar, que medir resultados estratgicos. Las ganancias de productividad tienen ms visibilidad, son ms consensuadas y pueden relacionarse mejor con las situaciones de stress fiscal.

6.

La situacin de los Presupuestos por Resultados

7. Se registran avances en la visin de la gestin pblica focalizada en lo que las organizaciones hacen y producen, que est progresivamente transformando la rendicin de cuentas en el desempeo de sus procesos de produccin. La mayora de los pases estn estableciendo metas de resultados en el bienestar socio-econmico de la sociedad para ser comparados en el tiempo. Los indicadores de desempeo tienden a privilegiar la performance de la gestin, ms que los impactos en el beneficiario final.

8.

Conclusiones
1. Hay que prepararse para un largo camino: los mercados cambian, los contextos externos imponen restricciones y estmulos que hay que internalizar estructuralmente, y los gobiernos cambian las prioridades. Sigue vigente el dilema de avanzar en big bang o en gradualidad. La medicin del valor pblico por los costos de los productos y servicios pblicos se ha aceptado aunque no se tiene informacin suficiente del Costo-Beneficio del gasto pblico y de la carga tributaria. No es comn encontrar que se asocien los costos de produccin con la productividad (eficiencia) y con la conformidad de los usuarios finales por los productos pblicos (efectividad). Los programas no son igualmente evaluables y estables, hay gastos importantes no asociados a productos, y existen dificultades para utilizarlos cuando las responsabilidades involucran varias entidades o niveles de gobierno.

2. 3.

4.

Conclusiones
5. La utilizacin de programas, as como su evaluacin, no es solo tecnolgica (instrumental o informtica). Reflejan un cambio que es a la vez cultural e institucional; la evolucin en ese sentido es lenta y originan en la marcha altos costos de transaccin al desempeo pblico y dificultades en la asignacin efectiva de los recursos en funcin del desempeo. Las asimetras en el sector pblico son los grandes enemigos: estas son en las capacidades institucionales, en el capital humano y en la homogeneidad respecto a la conduccin de las polticas. El desafo que enfrenta la gerencia pblica: de hacedores a estrategas.

6.

7.

Per: Necesidades y Recursos

25.0%

20.0%

15.0%

10.0%

5.0%

0.0% 2000 -5.0% Ingresos fiscales totales/PIB Tasa crecimiento del Ingreso per capita 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Per: Presupuesto y Finanzas Pblicas

25.0%

20.0%

15.0%

10.0%

5.0%

0.0% 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

Gasto Pblico Social/PIB

Gasto Pblico Primario/PIB

Ingresos fiscales totales/PIB

Per: Impacto marginal de lo fiscal en desigualdad

40.0% 45000 40000 35000 30000 25.0% 25000 20.0% 20000 15.0% 15000 10.0% 10000 5000 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009

35.0%

30.0%

5.0%

0.0%

Necesidades Bsicas Insatisfechas (NBI)

Gasto Pblico Social

Per: Presupuesto y Resultados

0.73 0.725 0.72 0.715 0.71 9.2% 0.705 9.0% 0.7 8.8% 0.695 0.69 0.685 0.68 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 8.6% 8.4% 8.2% 8.0% 10.2% 10.0% 9.8% 9.6% 9.4%

Indice de Desarrollo Humano, PNUD

Gasto Pblico Social/PIB

Gracias!