CDL-AD(2002)23rev Traducere neoficial

COMISIA EUROPEAN PENTRU DEMOCRAIE PRIN DREPT (COMISIA DE LA VENEIA)

Codul bunelor practici n materie electoral Linii directoare i raport explicativ

adoptate de Comisia European pentru Democraie prin Drept n cadrul celei de-a 52-a Sesiuni Plenare (Veneia, 18-19 octombrie 2002)

CDL-AD(2002)23rev

-2-

Cuprins INTRODUCERE. 4 LINII DIRECTOARE PRIVIND ALEGERILE ...................................................................... 5 adoptate de ctre Comisia de la Veneia n cadrul celei de-a 51-a sesiuni plenare (Veneia, 5-6 iulie 2002) RAPORTUL EXPLICATIV...................................................................................................... 13 adoptat de ctre Comisia de la Veneia la cea de-a 52-a sesiune plenar (Veneia, 18-19 octombrie 2002). Observaii generale ........ 13 I. Principiile patrimoniului electoral european............................................ 13 Introducere: principiile i baza lor juridic................. 13 1. Sufragiul universal...................... 14 1.1. 1.2. 1.3. 2. Reguli i excepii 14 Listele electorale......................................................................................................... 15 Prezentarea candidaturilor 16

Sufragiul egal............... 17 2.1. 2.2. 2.3. 2.4. 2.5. Egalitatea dreptului de vot ..........................................................................................17 Egalitatea puterii electorale........................................................................................ 17 Egalitatea anselor...................................................................................................... 18 Egalitatea i minoritile naionale............................................................................. 19 Paritatea sexelor.......................................................................................................... 19

3.

Sufragiul liber...................................................................................................................... 20 3.1. 3.2. 3.2.1. 3.2.2. 3.2.3. 3.2.4. 3.2.5. 3.2.6. 3.2.7. Libertatea alegtorilor de a-i forma o opinie............................................................ 20 Libertatea alegtorilor de a-i exprima voina i de a lupta mpotriva fraudelor electorale..................................................................................................... 20 n general.................................................................................................................... 20 Procedura de votare.................................................................................................... 20 Votarea prin coresponden sau prin delegaie n anumite circumstane................... 21 Votarea persoanelor aflate n serviciul militar........................................................... 22 Metode de votare mecanic i electronic.................................................................. 22 Numrarea voturilor................................................................................................... 23 Transmiterea rezultatelor............................................................................................ 23

4. 5.

Sufragiul secret.................................................................................................................... 24 Sufragiul direct.................................................................................................................... 24

-36.

CDL-AD(2002)23rev

Periodicitatea alegerilor.................................................................................................... 24

II. Condiiile implementrii principiilor................................................................................... 24 1. Respectarea drepturilor fundamentale .............................................................................. 25 2. Niveluri normative i stabilitatea legislaiei electorale ..................................................... 25 3. Garanii procedurale ........................................................................................................... 26 3.1. Organizarea alegerilor de ctre un organ imparial............................................. 26 3.2. Observarea alegerilor........................................................................................... 28 3.3. Un sistem de recurs efectiv.................................................................................. 29 3.4. Organizarea i activitatea seciilor de votare....................................................... 31 3.5. Finanarea............................................................................................................ 31 3.6. Securitatea........................................................................................................... 32 Concluzii...................................................................................................................................... 32

CDL-AD(2002)23rev Introducere

-4-

La 8 noiembrie 2001, Comisia Permanent a Adunrii Parlamentare, acionnd n numele Adunrii, a adoptat Rezoluia 1264 (2001) prin care invita Comisia de la Veneia:1 i. s instituie un grup de lucru compus din reprezentaii Adunrii Parlamentare, Congresului Puterilor Locale i Regionale al Consiliului Europei i, posibil, ai altor organizaiilor cu experien n domeniu cu scopul de a dezbate problemele electorale n mod reglementar; s elaboreze un cod de practici n materie electoral, care ar putea, printre altele, s se inspire din liniile directoare enunate n anexa memorandumului explicativ al raportului pe care se bazeaz aceast Rezoluie (Doc.9267) i s includ norme care ar reglementa att perioada pre-electoral i alegerile propriu-zise, ct i perioada imediat de dup alegeri. n funcie de resursele disponibile, s elaboreze o list a principiilor fundamentale care stau la baza sistemelor electorale europene, coordonnd, sistematiznd i dezvoltnd studiile i activitile n curs de desfurare i pe cele planificate. Pe termen mediu, informaiile colectate cu privire la alegerile desfurate n Europa vor trebui incluse intr-o baz de date, analizate i diseminate de ctre un departament specializat.

ii.

iii.

Liniile directoare enunate n continuare concretizeaz cele trei aspecte ale acestei rezoluii. Ele au fost adoptate de catre Consiliul pentru alegeri democratice grupul comun de lucru creat n conformitate cu rezoluia Adunrii Parlamentare n cadrul celei de-a doua reuniuni (3 iulie 2002) i, ulterior, de ctre Comisia de la Veneia n cadrul celei de-a 51-a sesiuni (5-6 iulie 2002). Aceste linii directoare se bazeaz pe principiile fundamentale ale patrimoniului electoral european i, mai ales, ele constituie esena codului bunelor practici n materie electoral. Raportul explicativ dezvolt principiile enunate n liniile directoare, definindu-le si precizndule, i, n caz de necesitate, incluznd recomandri cu privire la anumite subiecte concrete. Raportul a fost adoptat de Consiliul pentru alegeri democratice n cadrul cele de-a treia reuniuni (16 octombrie 2002) i, ulterior de ctre Comisia de la Veneia n cadrul celei de-a 52a sesiuni (18-19 octombrie 2002). Codul bunelor practici n materie electoral a fost adoptat de Adunarea Parlamentar a Consiliului Europei n cadrul sesiunii din 2003 prima parte i de Congresul Puterilor Locale i Regionale din Europa n cadrul sesiunii de primvara 2003. n conformitate cu cerina enunat n rezoluia Adunrii Parlamentare, acest document se inspir din liniile directoare anexate la memorandumul explicativ al raportului care a stat la baza rezoluiei Adunrii (Doc. 9267). De asemenea, el se inspir i din rezultatele activitii desfurate de Comisia de la Veneia n domeniul electoral, rezumate n Documentul CDL (2002)7.

Paragraful 6; a se vedea Doc. 9267, Raportul Comitetului pentru afaceri politice, Raportor: Dl. Clerfayt.

-5LINII DIRECTOARE Adoptate de ctre Comisia de la Veneia n cadrul celei de-a 51-a sesiuni plenare (Veneia, 5-6 iulie 2002) I. Principiile patrimoniului electoral european

CDL-AD(2002)23rev

Cele cinci principii fundamentale care stau la baza patrimoniului electoral european sunt sufragiul universal, egal, liber exprimat, secret i direct. Pe de alta parte, alegerile trebuie organizate n mod periodic. 1. Sufragiul universal

1.1. Norme i excepii Sufragiul universal presupune, n principiu, c fiecare persoan are dreptul de a alege i de a fi ales. Cu toate acestea, acest drept poate i trebuie fii exercitat tinnd cont de anumite condiii. a. Condiia de vrst: i. drepturile civice sunt supuse unei limite minime de vrst; ii. dreptul de a vota trebuie s fie dobndit cel mai trziu la atingerea vrstei majoratului; iii. este preferabil ca dreptul de a fi ales s fie dobndit la aceeai vrst ca si dreptul de vot, si cel mai trziu la vrsta de 25 de ani, cu excepia anumitor functii speciale (senator, preedinte al statului). b. Condiia de naionalitate: i. condiia de naionalitate poate fi prevzut; ii. cu toate acestea este de dorit ca dup o anumit perioad de reziden, strinii s dispun de drept de vot pe plan local. c. Condiia de reedin: i. condiia de reedin poate fi impus; ii. prin reedin este se nelege locul de domiciliu; iii. condiia de perioada obligatorie de reedin nu poate fi impus cetenilor dect n cazul alegerilor locale sau regionale; iv. perioada obligatorie de reedin nu trebuie s depeasc ase luni; o perioad mai lung poate fi cerut numai pentru a asigura protecia minoritilor naionale; v. dreptul de a alege i de a fi ales poate fi acordat cetenilor care domiciliaz n afara rii. d. Suspendarea dreptului de a alege i de a fi ales: i. suspendarea dreptului de a alege i de a fi ales poate fi prevzut, dar numai n urmtoarele condiii cumulative: ii. suspendarea trebuie s fie prevzut de lege; iii. ea trebuie s respecte principiul proporionalitii; condiiile privrii cetenilor de dreptul de a fi ales pot fi mai puin severe dect cele prevzute pentru dreptul de vot; iv. suspendarea drepturilor electorale trebuie s fie motivat de o interdicie din motive de sntate mental sau din cauza unor condamnri penale pentru delicte grave.

CDL-AD(2002)23rev

-6-

vi. mai mult dect att, suspendarea drepturilor politice sau interdicia din motive de sntate mental poate fi impus numai prin hotrrea special a instanei de judecat. 1.2. Listele electorale Pentru a garanta autenticitatea listelor electorale este esenial s fie respectate urmtoarele criterii: i. listele electorale trebuie s fie permanente; ii. listele electorale trebuie actualizate periodic, cel puin o dat pe an. n localitile unde alegtorii nu sunt nregistrai n mod automat, posibilitatea de nregistrare trebuie s fie asigurat pentru o perioad relativ ndelungat; iii. listele electorale trebuie s fie publicate; iv. trebuie s existe o procedur administrativ supus controlului judiciar sau o procedur judiciar care s permit nregistrarea unui alegtor care nu a fost nregistrat anterior; nregistrarea nu trebuie s aib loc la secia de votare n ziua alegerilor; v. trebuie s existe o procedur similar care s permit alegtorilor s corecteze nscrierile eronate; vi. o list electoral suplimentar poate permite s voteze persoanelor care i-au schimbat domiciliul sau au atins vrsta legal ce le da dreptul sa voteze dup ultima publicare a listelor electorale. 1.3. Prezentarea candidaturilor i. Prezentarea candidailor individuali sau a listelor de candidai pot fi condiionate de obinerea unui anumit numr de semnturi; ii. Legea nu trebuie s impun colectarea semnturilor a mai mult de un 1% din alegtorii circumscripiei respective; iii. Procedura de verificare a semnturilor trebuie s fie supus unor reguli clare, n special n ceea ce privete datele limit; iv. Verificarea trebuie, n principiu, s se fac pentru toate semnturile. Cu toate acestea, n cazul n care este sigur c un numr suficient de semnturi a fost atins, se poate renuna la verificarea restului acestora; v. Validarea candidaturilor trebuie s fie ncheiat pn la nceputul campaniei electorale; vi. n cazul n care este solicitat depunerea unei cauiuni, aceasta este rambursat dac respectivul candidat sau partidul depete un anumit numr de voturi; suma i numrul de voturi cerut nu trebuie s fie excesive. 2. Sufragiul egal

Sufragiul egal cuprinde: 2.1. Egalitatea votului: fiecare alegtor are, n principiu, dreptul la un singur vot. n cazul n care sistemul electoral acord alegtorilor dreptul la mai multe voturi, fiecare alegtor beneficiaz de acelai numr de voturi. 2.2. Egalitatea puterii electorale: mandatele trebuie repartizate n mod egal pentru toate circumscripiile electorale. i. Egalitatea puterii electorale trebuie obligatoriu aplicat n cazul alegerilor pentru primele camere, la alegerile regionale sau locale;

-7-

CDL-AD(2002)23rev

ii. Implic o repartiie egal i clar a mandatelor pentru circumscripiile electorale dup unul din urmtoarele criterii de repartizare: numrul populaiei, numrul rezidenilor care domiciliaz n circumscripia respectiv (inclusiv minorii), numrul alegtorilor nregistrai, eventual numrul votanilor. Este de dorit o combinaie adecvat a acestor criterii. iii. Criteriul geografic i delimitrile administrative, a se vedea istorice, pot fi, de asemenea, luate n consideraie. iv. Abaterea maxim admisibil n raport cu norma de repartizare nu trebuie s depeasc 10% i n nici un caz 15%, dect n circumstane speciale (protecia unei minoriti concentrate, unitate administrativ cu o densitate mic a populaiei). v. n scopul asigurrii egalitii puterii electorale, repartizarea mandatelor trebuie revizuit cel puin o dat la zece ani i de preferin n afara perioadelor electorale. vi. n cazul circumscripiilor plurinominale, noua repartiie se va face fr revizuirea delimitrilor circumscripiilor electorale, care ar trebui s coincid teritorial, dac este posibil, cu unitile administrative. vii. n cazul stabilirii unei noi delimitri a circumscripiei ceea ce se impune ntr-un sistem uninominal aceast delimitare trebuie realizat: - nu trebuie s fie partizan; - nu trebuie s defavorizeze minoritile naionale; - trebuie s in cont de avizul unei comisii care s cuprind n majoritate membri independeni, de preferin un geograf, un sociolog, un numr echilibrat de reprezentani ai partidelor i dac este cazul, reprezentani ai minoritilor naionale. 2.3. Egalitatea anselor a. Egalitatea anselor trebuie s fie asigurat n mod echitabil ntre partide i candidai. Aceasta impune o atitudine neutr din partea autoritilor publice, n special n ceea ce privete: i. campania electoral; ii. reflectarea alegerilor de ctre mijloacele de informare n mas, n special de mass media public; iii. finanarea public a partidelor i campaniilor electorale. b. Dup caz, egalitatea poate fi strict sau proporional. n cazul egalitii stricte, partidele politice sunt tratate n mod echitabil indiferent de reprezentarea actual n parlament sau susinerea din partea electoratului. n cazul egalitii proporionale, partidele politice trebuie tratate n funcie de rezultatele obinute n timpul alegerilor. Egalitatea anselor se aplic n special privind acordarea timpului de anten la posturile de radio i televiziune, subveniile publice sau alte forme de susinere. c. n conformitate cu principiul libertii de exprimare, trebuie s existe prevederi juridice care s permit tuturor participanilor la alegeri un acces minim la posturile audiovizuale private, n ceea ce privete campania i publicitatea electoral. d. Finanarea partidelor politice, a candidailor i a campaniilor electorale trebuie s fie transparent. e. Principiul egalitii anselor poate s conduc, n anumite cazuri, la limitarea cheltuielile partidelor politice mai ales domeniul publicitii.

CDL-AD(2002)23rev 2.4. Egalitatea i minoritile naionale

-8-

a. Partidele care reprezint minoritile naionale trebuie s beneficieze de dreptul de a participa la alegeri. b. Adoptarea unor reguli speciale care s garanteze rezervarea unui numr de mandate minoritilor naionale sau care s reglementeze excepiile de la regulile tradiionale de repartizare a mandatelor (spre exemplu scutirea cvorumului) pentru partidele care reprezint minoritile naionale, nu contravine n principiu dreptului de vot egal. c. Att candidaii ct i alegtorii nu trebuie s fie obligai s-i anune apartenena la o minoritate naional. 2.5. Paritatea sexelor

Regulile juridice care impun un procentaj minim de reprezentare a persoanelor de un sex sau altul n rndurile candidailor, nu trebuie considerate contrare principiului votului egal, dac au o baz constituional. 3. Sufragiul liber

3.1. Libertatea alegtorilor de a-i forma o opinie a. Autoritile publice au obligaia de a fi neutre. n special, aceasta se refer la: i. mijloacele de informare n mas; ii. afiajul; iii. dreptul de a demonstra; iv. finanarea partidelor i candidailor; b. Autoritile publice au un numr de obligaii pozitive, printre care, ei trebuie: i. s prezinte alegtorilor candidaturile depuse; ii. sa acorde alegtorilor posibilitatea de a cunoate listele i candidaii care particip la alegeri, de exemplu prin intermediului unui afiaj adecvat; iii. sa permit accesul la informaia menionat la punctele precedente n limbile minoritilor naionale. c. nclcarea obligaiunilor de neutralitate i a libertii alegtorilor de a-i forma propria opinie trebuie sancionate. 3.2. Libertatea alegtorilor de a-i exprima voina i lupta de combatere a fraudei electorale i. procedura de votare trebuie s fie simpl; ii. alegtorii trebuie s beneficieze ntotdeauna de posibilitatea de a vota ntr-o secie de votare. Alte modaliti de votare sunt acceptate numai n urmtoarele condiii: iii. votarea prin coresponden poate fi permis numai n cazul n care activitatea serviciilor potale este sigur i fiabil, dreptul de a vota prin coresponden poate fi acordat persoanelor internate n spital, deinuilor, persoanelor cu mobilitate redus sau persoanelor cu drept de vot care domiciliaz n strintate; frauda sau intimidarea nu trebuie s fie permise; iv. votul electronic poate fi utilizat numai dac este sigur i fiabil. Persoanele cu drept de vot trebuie s beneficieze de posibilitatea de a obine confirmarea voturilor i, n caz de

-9-

CDL-AD(2002)23rev

necesitate, de a le modifica respectnd principiile votului secret; sistemul n cauz trebuie s fie transparent; v. votarea prin procur trebuie s fie reglementat de nite reguli extrem de rigide; numrul procurilor pe care le poate primi un singur alegtor trebuie s fie limitat; vi. utilizarea urnelor mobile de votare este posibil numai n condiii foarte stricte, evitndu-se toate riscurile de fraud; vii. cel puin dou criterii trebuie aplicate la evaluarea veridicitii rezultatelor votrii: numrul alegtorilor care s-au prezentat la urnele de vot i numrul buletinelor de vot introduse n urnele de votare; viii. membrii comisiilor electorale nu au dreptul s introduc schimbri n buletinele de vot sau s le marcheze n vreun fel; ix. buletinele de vot neutilizate trebuie pstrate n permanen n seciile de votare ; x. la seciile de votare trebuie s fie prezeni reprezentanii unui numr de partide politice, iar prezena observatorilor acreditai de ctre candidai trebuie s fie permis att n timpul votrii ct i n timpul numrrii voturilor ; xi. militarii trebuie s voteze n localitile de domiciliu atunci cnd este posibil. n caz contrar, se recomand ca persoanele care i satisfac serviciul militar s fie nregistrate la cea mai apropiat secie de votare fa de unitile lor militare ; xii. numrarea voturilor trebuie desfurat la seciile de votare ; xiii. numrarea voturilor trebuie s fie transparent. Observatorii, reprezentanii candidailor i media trebuie s fie admii la numrare. De asemenea, aceste persoane trebuie s beneficieze de acces la toate procesele verbale; xiv. rezultatele obinute trebuie transmise instanelor superioare ntr-o manier transparent; xv. statul trebuie s sancioneze orice fraud electoral. 4. Votul secret a. Pentru fiecare persoan cu drept de vot, secretul votului nu este numai un drept dar i o obligaie, a crei nerespectare trebuie s fie sancionat prin anularea oricrui buletin de vot al crui coninut a fost divulgat. b. Fiecare persoan trebuie s voteze individual. Votul n familie sau oricare alt form de influenare asupra votului unei persoane de ctre alt persoan trebuie interzise. c. Lista persoanelor care n realitate se prezint la urnele de votare nu trebuie fcut public. d. Orice nclcare a dreptului la vot secret trebuie sancionat. 5. Votul direct

Prin vot direct trebuie s fie alei : i. cel puin una din camerele parlamentului naional; ii. organele legislative sub-naionale; iii. consiliile locale. 6. Periodicitatea alegerilor

Alegerile trebuie desfurate periodic; mandatul adunrilor legislative nu trebuie s depeasc cinci ani.

CDL-AD(2002)23rev II. 1.

- 10 -

Condiiile de implementare a acestor principii Respectarea drepturilor omului

a. Desfurarea unor alegeri democratice nu este posibil fr respectarea drepturilor omului, n special a libertii de exprimare i a presei, libertii de a circula n interiorul rii, libertii de ntrunire i libertii de asociere n scopuri politice, inclusiv prin crearea de partide politice. b. Orice restricii ale acestor liberti trebuie s fie prevzute de lege, s rspund unui interes public i s respecte principiul proporionalitii. 2. Nivelurile normative i stabilitatea dreptului electoral

a. Exceptnd regulile care vizeaz chestiunile de ordin tehnic i de detaliu care pot fi incluse n regulamentul organului executiv- regulile dreptului electoral trebuie s aib cel puin un rang legislativ. b. Elementele fundamentale ale dreptului electoral, si n special sistemul electoral propriu zis, componena comisiilor electorale i delimitarea circumscripiilor electorale, nu ar trebui s poat fi amendate nainte de un an de la alegeri, sau ar trebui sa fie tratate la nivel constituional sau la un nivel superior legii ordinare. 3. Garaniile procedurale

3.1. Organizarea alegerilor de ctre un organ imparial a. Un organ imparial trebuie s fie responsabil de aplicarea prevederilor dreptului electoral. b. n absena unei tradiii pe termen lung a independenei autoritilor administrative fa de puterea politic, trebuie create comisii electorale independente i impariale att la nivel naional ct i la nivelul seciei de votare. c. Comisia Electoral Central trebuie s fie un organ cu activitate permanent. . d. Comisia Electoral Central ar trebui s includ: i. cel puin un magistrat; ii. delegai ai partidelor deja reprezentate n parlament sau care au obinut cel puin un anumit numr de voturi; aceste persoane trebuie s dein competene n materie electoral. Ea poate include: iii. un reprezentant al Ministerului de Interne; iv. reprezentani ai minoritilor naionale. e. Partidele politice trebuie s fie reprezentate n egal msur n comisiile electorale sau trebuie s poat observa activitatea organului imparial. Egalitatea poate fi neleas de o manier strict sau proporional. (a se vedea punctul I.2.3.b). f. Organismele care numesc membrii comisiilor electorale nu trebuie s aib posibilitatea de a-i revoca din funcie. g. Membrilor comisiilor electorale trebuie s li se asigure un curs de instruire standard.

- 11 -

CDL-AD(2002)23rev

h. Se recomand ca deciziile comisiilor electorale s fie adoptate prin majoritate calificat sau prin consens. 3.2. Monitorizarea alegerilor a. Observatorilor naionali ct i celor internaionali trebuie s li se ofere cea mai mare posibilitate de participare la monitorizarea alegerilor. b. Observarea alegerilor nu trebuie s se limiteze doar la ziua desfurrii alegerilor, ci s cuprind perioada nregistrrii candidailor, i dac e cazul, a alegtorilor, precum i campania electoral. Monitorizarea trebuie s permit stabilirea nclcrilor care au avut loc nainte, n timpul sau dup desfurarea alegerilor. Ea trebuie, n special, s aib loc n timpul numrrii voturilor c. Locurile unde prezena observatorilor este interzis trebuie indicate n mod explicit de lege. d. Observatorii trebuie s monitorizeze respectarea obligaiunii de neutralitate de ctre autoriti. 3.3. Un sistem de recurs eficient a. Instana de recurs n materie electoral poate fi o comisie electoral sau o instana de judecat. n cazul alegerilor n parlament, recursul poate fi examinat de parlament n prim instan. n orice caz, recursul final la o instan de judecat trebuie s fie posibil. b. Procedura de recurs trebuie s fie simpl i lipsit de formalitate, n special cu privire la stabilirea admisibilitii contestrilor. c. Dispoziiile n materie de recurs i, n special, competena i responsabilitile diferitelor instane trebuie sa fie clar reglementate de lege, astfel nct s se evite orice conflicte de jurisdicie fie pozitive sau negative. Nici reclamanii i nici autoritile nu trebuie s poat alege instana de apel. d. Instana de recurs trebuie s dispun de competene n special n ce privete dreptul de vot, inclusiv listele electorale, i egalitatea, validarea candidaturilor, respectarea regulilor de desfurare a campaniei electorale i a rezultatelor scrutinului. e. Instana de apel trebuie s poat anula scrutinul dac o neregularitate a putut influena rezultatele alegerilor. Posibilitatea anulrii integrale a alegerilor sau numai a rezultatelor obinute la una din circumscripiile electorale sau seciile de votare trebuie s fie posibil. n cazul anulrii rezultatelor trebuie desfurat un nou scrutin pe teritoriul n cauz. f. Toi candidaii i alegtorii circumscripiei electorale trebuie s beneficieze de drept de apel. Un cvorum rezonabil poate fi impus pentru contestrile fcute de alegtori relativ la rezultatele alegerilor. g. Termenul limit pentru naintarea i examinarea recursurilor trebuie s fie scurt (trei sau patru zile n prima instan). h. Dreptul reclamantului la un proces cu participarea ambelor pri trebuie protejat.

CDL-AD(2002)23rev

- 12 -

i. n cazul n care instana de apel este o comisie electoral superioar, aceasta trebuie s poat rectifica sau anula ex officio deciziile adoptate de comisiile electorale inferioare. 4. Sistemul electoral

Libertatea de a alege un sistem electoral sau altul poate fi exercitat sub rezerva respectrii principiilor mai sus menionate.

- 13 RAPORT EXPLICATIV Adoptat de Comisia de la Veneia n cadrul celei de-a 52-a sesiuni plenare (Veneia, 18-19 octombrie 2002) Observaii generale

CDL-AD(2002)23rev

1. Alturi de drepturile omului i de statul de drept, democraia constituie unul din cei trei piloni ai patrimoniului constituional european i ai Consiliului Europei. Democraia este de neconceput n lipsa unor alegeri desfurate n conformitate cu anumite principii care le confer statutul de alegeri democratice. 2. Aceste principii reprezint un aspect specific al patrimoniului european constituional care, n mod legitim, poate fi numit patrimoniul european electoral. Acest patrimoniu cuprinde dou aspecte. Primul aspect, nucleul, este constituit de principiile constituionale care guverneaz dreptul electoral: sufragiul universal, egal, liber, secret i direct, iar cel de-al doilea aspect reprezint principiul conform cruia alegerile cu adevrat democratice pot fi desfurate numai dac sunt satisfcute anumite condiii fundamentale ale unui stat democratic bazat pe preeminena dreptului: drepturile fundamentale, stabilitatea legislaiei electorale i garaniile procedurale efective. Textul care urmeaz, la fel ca liniile directoare enunate anterior, este compus din dou pri; prima parte prezint definiia i implicrile practice ale principiilor patrimoniului european electoral, iar cea de-a doua este consacrat condiiilor necesare pentru aplicarea acestor principii. I. Principiile fundamentale ale patrimoniului european electoral

Introducere: principiile i baza lor legal 3. Pentru a asigura desfurarea alegerilor n conformitate cu principiile comune ale patrimoniului electoral european, care reprezint fundamentul unei adevrate societi democratice, trebuie respectate cinci norme fundamentale: sufragiul trebuie s fie universal, egal, liber, secret i direct. Mai mult dect att, alegerile trebuie organizate periodic. Ansamblul acestor principii constituie patrimoniul electoral european. 4. Cu toate c toate aceste principii au un caracter convenional, implementarea lor ridic un numr de ntrebri care impun necesitatea unei examenari minuioase. Este important s identificm nucleul dur al acestor principii, care trebuie respectate n mod strict de ctre toate statele europene. 5. Nucleul dur al patrimoniului electoral european este constituit n special din norme internaionale. Regula universal relevant este enunat de articolul 25 (b) din Pactul internaional privind drepturile civile i politice, care prevede n mod expres ntregul ansamblu de principii, cu excepia sufragiului direct, care este presupus1. La nivel european, norma comun este articolul 3 al Protocolului adiional la Convenia european a drepturilor omului, care prevede n mod expres dreptul la alegeri periodice prin sufragiu liber i secret2. Celelalte
A se vedea articolul 21 al Declaraiei universale a drepturilor omului. Articolul 3, Dreptul la alegeri libere: naltele pri contractante se angajeaz s organizeze, la intervale rezonabile, alegeri libere prin vot secret, n condiiile care asigur libera exprimare a opiniei poporului n ce privete alegerea corpului legislativ.
2 1

CDL-AD(2002)23rev

- 14 -

principii au fost recunoscute ca decurgnd prin prisma jurisprudenei3. Dreptul la alegeri directe a fost de asemenea admis de ctre Curtea de la Strasbourg, cel puin n mod implicit4. Oricum, principiile constituionale comune ntregului continent nu apar doar n documentele internaionale, ci dimportiva, ele sunt menionate n mod detaliat n constituiile naionale5. Existena legislaiilor i practicilor naionale convergente permite determinarea cu precizie a coninutului principiilor. 1. Sufragiul universal 1.1. Reguli i excepii 6. Sufragiul universal cuprinde drepturile electorale active (dreptul de a alege) i pasive (dreptul de a fi ales). Dreptul de a alege i de a fi ales pot fi supuse unui numr de condiii, toate fiind enumerate mai jos. Cele mai uzuale sunt condiiile de vrst i de naionalitate. a. Trebuie s existe o limit de vrst minim pentru a exercita dreptul de a alege i de a fi ales. Totusi, atingerea vrstei majoratului, care confer nu numai drepturi ci i anumite obligaii de natur civil, trebuie cel puin s confere dreptul de a alege. Pentru exercitarea dreptului de a fi ales poate fi stabilit o vrst mai avansat, n orice caz nu mai mare de vrsta de 25 de ani, cu excepia unor limite speciale de vrst impuse pentru exercitarea unor anumite funcii (senator, preedinte al statului). b. Legislaiile din majoritatea statelor impun condiia de naionalitate. Cu toate acestea, n conformitate cu Convenia Consiliului Europei privind participarea strinilor la viaa public la nivel local6 exist tendin de a acorda drepturi politice locale strinilor cu reziden ndelungat. Respectiv, se recomand ca dreptul de vot la alegerile locale s fie acordat dup o anumit perioad de reziden. De altfel, integrarea european a acordat cetenilor europeni dreptul de a alege i de a fi alei la alegerile municipale i n Parlamentul European, desfurate n statele membre ale Uniunii Europene, n statul lor de reedin membru al Uniunii Europene7. Mai mult dect att, criteriul naionalitii poate uneori cauza probleme cnd un stat refuz acordarea ceteniei persoanelor care locuiesc deja pe teritoriul su de cteva generaii, prevalndu-se, de exemplu, de motive lingvistice. n plus, n conformitate cu Convenia european privind naionalitatea8, persoanele cu dubl cetenie trebuie s beneficieze de aceleai drepturi electorale ca i ceilali ceteni9. c. n al treilea rnd, condiia de reedin poate fi impus att n cazul dreptului de a alege ct i a celui de a fi ales10. n acest context, reedina nseamn domiciliul obinuit. Ct privete alegerile locale i regionale, condiia de reziden nu este incompatibil a priori cu principiul sufragiului universal, n cazul n care perioada de reziden nu depete cteva luni; o perioad
Referitor la universalitate, a se vedea, CEDO, nr.9267/81, hotrrea Mathieu-Mohin i Clerfayt c. Belgiei, 2 martie 1987, seria A vol.113, p.23; hotrrea Gitonas i Alii c. Greciei, 1 iulie 1997, nr.18747/91, 19376/92, 19379/92, 28208/95 i 27755/95, Culegere de hotrri i deciziii, 1997-IV, p.1233; referitor la egalitate, a se vedea hotrrea Mathieu-Mohin i Clerfayt mai sus menionat, p.23. 4 CEDO, nr. 24833/94, hotrrea Matthews c. Regatului Unit, 18 februarie 1999, Culegere de hotrri i decizii 1999-I, paragraf 64. 5 Spre exemplu, articolul 38.1 al Constituiei Germaniei; articolele 68.1 i 69.2 ale Constituiei Spaniei; articolul 59.1 al Constituiei Romniei. 6 STE 144. 7 Articolul 19 din Tratatul cu privire la instituirea Comunitii Europene. 8 STE 166, aricolul 17. 9 CEDO merge i mai aproape: Com. Eur. DO, nr.28858/95, hotrrea din. 25.11.96, Gantchev c. Bulgariei, D.R. 87, p.130. 10 A se vedea hotrrile recente ale CEDO nr 31891/96, hotrrea. 7.9.99, Hilbe c. Liechtenstein.
3

- 15 -

CDL-AD(2002)23rev

mai ndelungat este acceptat numai pentru a proteja minoritile naionale11. Din contra, doar un numr mic de state acord cetenilor care domiciliaz n strintate dreptul de a alege sau cel de a fi ales. Aceast practic se poate dovedi abuziv n anumite cazuri speciale, de exemplu n cazul n care naionalitatea este acordat pe baz etnic. Este posibil ca persoanele cu drept de vot s fie nregistrate pe listele circumscripiilor electorale unde acestea au rezidena secundar, n condiiile n care ele domiciliaz n localitatea respectiv n mod regulat i achit taxele locale, dar, n mod evident, ele nu trebuie s fie nregistrate n acelai timp pe listele electorale din locul principal de reziden. Libertatea de circulaie a cetenilor pe teritoriul rii mpreun cu dreptul de a reveni n ar n orice moment constituie unul din drepturile fundamentale caracteristice alegerilor cu adevrat democratice12. n cazuri excepionale n care persoanele au fost transferate contrar dorinei lor, ei trebuie s beneficieze cu titlu tranzitoriu de posibilitatea de a fi considerai rezideni la locul anterior de domiciliu. d. n cele din urm, trebuie s existe prevederi care s reglementeze clauzele suspendrii drepturilor politice. Astfel de clauze trebuie s respecte condiiile uzuale care impun restricii asupra drepturilor fundamentale, cu alte cuvinte, ele trebuie13 : s fie prevzute de lege ; s respecte principiul proporionalitii ; s se bazeze pe o interdicie pe motiv de incapacitate mental sau de condamnare penal pentru delicte grave.

Mai mult dect att, suspendarea drepturilor politice ale persoanei poate fi dispus numai printro decizie special adoptat de o instan judectoreasc. Totusi, n cazul suspendrii pe motiv de incapacitate mental, astfel de decizii speciale pot conduce la interzicere i impune ipso jure privarea de drepturile civile. n ceea ce privete exercitarea unei funcii publice, condiiile privrii indivizilor de dreptul de a fi ales pot fi mai puin severe dect cele care vizeaz dreptul de vot, iar decizia de a priva un individ de dreptul a fi ales poate fi legitim n cazul n care activitatea desfurat de aceast persoan n exercitarea funciei publice contravine unui interes public major. 1.2. Listele electorale 7. ntocmirea corect a listelor electorale are un caracter esenial n garantarea sufragiului universal. Oricum, este admis ca alegtorii s nu fie inclui n listele electorale din oficiu, ci numai la solicitarea lor. n practic, tot mai frecvent sunt depistate inexactiti n listele electorale, ceea ce duce la apariia unor conflicte. Lipsa de experien a autoritilor, micrile populaiei i faptul c doar un numr mic de ceteni sunt interesati de verificarea corectitudinii informaiei incluse n listele electorale, cnd acestea sunt puse la dispoziie spre consultare, mpiedic ntocmirea adecvat a acestor liste. Pentru a garanta veridicitatea informaiei incluse n listele electorale, trebuie respectate un numr de condiii: i. Listele electorale trebuie s fie permanente.
11

A se vedea. Com. Eur. DO nr. 23450/94, hotrrea din 15.9.97, Polacco i Garofalo c. Italiei (cu privire la Trentino-Haute Adige). 12 A se vedea capitolul. II.1de mai jos. 13 A se vedea CEDO nr. 26772/95, hotrrea n cazul Labita c. Italiei, 6 aprilie 2002, paragraful 201 i urmtoarele.

CDL-AD(2002)23rev

- 16 -

ii. Ele trebuie actualizate periodic, de cel puin o dat pe an, astfel nct obligaia autoritilor municipale (locale) de actualiza informaia inclus n listele electorale n aceeai perioad a anului s devin o obinuin. nregistrarea alegtorilor, n cazul n care aceasta nu se face n mod automat, trebuie s aib loc pe parcursul unei perioade relativ lungi. iii. Listele electorale trebuie s fie publicate. Varianta definitiv actualizat trebuie transmis unei autoriti superioare sub controlul unui organism imparial responsabil pentru aplicarea legislaiei electorale. iv. Trebuie s existe o procedur administrativ - supus controlului judiciar sau o procedur judiciar care s permit alegtorilor omii de pe list dreptul s se nscrie pe listele electorale. n unele ri, data limit pentru nscrierea pe lista suplimentar poate fi, de exemplu, 15 zile nainte de alegeri sau chiar n ziua alegerilor. Aceast ultim posibilitate, cu toate c denot un spirit liberal demn de admiraie, se bazeaz pe deciziile emise de o instan judectoreasc care este obligat s se ntruneasc n ziua alegerilor i nu corespunde necesitilor de organizare pe care se bazeaz democraiile. n orice caz, posibilitatea nregistrrii alegtorilor la seciile de votare n ziua alegerilor trebuie s fie exclus. v. Mai mult dect att, inexactitile din listele electorale sunt cauzate de nscrierea nejustificat a unor alegtori sau de omiterea unor anumii alegtori. O procedur similar cu cea menionat n paragraful anterior ar permite alegtorilor s corecteze informaiile eronate. Dreptul de a solicita introducerea unor astfel de corectri poate fi exercitat de alegtorii nregistrai n aceeai circumscripie electoral sau la aceeai secie de votare. vi. ntocmirea unei liste suplimentare permite persoanelor, care dup publicarea ultimei liste electorale i-au schimbat adresa de domiciliu sau au atins vrsta limit de votare, si exercite dreptul de vot. 1.3. Prezentarea candidaturilor 8. Obligaia de a colecta un anumit numr de semnturi pentru prezentarea unei candidaturi nu este, n principiu, incompatibil cu principiul sufragiului universal. n practic, toate partidele politice, cu excepia unor formaiuni politice fantome, par a nu se confrunta cu nici o dificultate n colectarea numrului necesar de semnturi, atunci cnd normele care reglementeaz colectarea semnturilor nu sunt utilizate pentru a mpiedica unii candidai de a se prezenta. Pentru a evita orice manipulri de acest gen, legea trebuie s stabileasc un numr maxim de semnturi care nu trebuie s depeasc pragul de 1% din alegtori14. Procedura de verificare a semnturilor trebuie s fie desfurat n conformitate cu nite reguli clare, n special relative la autoritile responsabile, datele limite i trebuie aplicat mai degrab la ansamblul semnturilor dect la un eantion15. Cu toate acestea, odat ce verificarea atest cu certitudine c numrul necesar de semnturi a fost obinut, se poate renuna la verificarea semnturilor rmase. n orice caz, candidaturile trebuie validate pn la nceputul campaniei electorale, deoarece validrile tardive pot dezavantaja anumite partide i candidai n timpul campaniei. 9. Exist o alt procedur conform creia candidaii sau partidele trebuie s depun o cauiune, care este rambursat numai atunci cnd candidatul sau partidele respective depesc un anumit procent de voturi. Aceast metod pare a fi mai eficient dect colectarea semnturilor.
14 15

CDL (99) 66, p.9. CDL-INF (2000) 17, pp.4-5; CDL (99) 67, pp.7-8.

- 17 -

CDL-AD(2002)23rev

Oricum, suma cerut pentru cauiune i numrul necesar de voturi pentru rambursare nu trebuie s fie excesive. 2. Sufragiul egal

10. Egalitatea n materie electoral cuprinde diverse aspecte. Unele vizeaz egalitatea sufragiului, valoare mprtit de ntregul continent, pe cnd altele depesc acest concept i nu pot fi considerate ca reflectare a unei norme generale. n orice caz, trebuie respectate urmtoarele principii: egalitatea votului, egalitatea puterii electorale i egalitatea anselor. Pe de alt parte, egalitatea rezultatelor obinute, de exemplu, pe baza reprezentrii proporionale a partidelor sau femeilor i brbailor, nu poate fi impus. 2.1. Egalitatea votului 11. Egalitatea votului presupune c fiecare alegtor are n mod normal dreptul la un vot i numai la un singur vot. Votul multiplu, care este nc o neregularitate ntlnit adesea n noile democraii, este n mod evident interzis - att n cazul cnd alegtorul voteaz de mai multe ori n acelai loc, ct i cnd alegtorul voteaz simultan n mai multe locuri, cum ar fi la locul actual de domiciliu i la locul anterior de domiciliu. 12. Cu toate acestea, n unele sisteme electorale alegtorul are dreptul la mai multe voturi. De exemplu, ntr-un sistem care permite votul separat (votarea pentru candidaii alei de pe mai multe liste de candidai), alegtorul poate dispune de un vot pentru fiecare post care urmeaz a fi ocupat. O alt situaie posibil este atunci cnd dreptul la un vot este exercitat ntr-o circumscripie mic i altul ntr-o circumscripie electoral mai mare, dup cum este cazul sistemelor care combin circumscripii uninominale i reprezentarea proporional la nivel naional sau regional16. n acest caz, egalitatea de vot nseamn c toi alegtorii trebuie s aib dreptul la acelai numr de voturi. 2.2. Egalitatea puterii electorale

13. Egalitatea puterii electorale impune, n cazul n care alegerile nu sunt desfurate ntr-o singur circumscripie electoral, constituirea hotarelor circumscripiei astfel nct mandatele n camerele de jos, care reprezint populaia, s fie distribuite n mod egal ntre circumscripii, n conformitate cu un criteriu special de repartizare, de exemplu numrul rezidenilor din circumscripia respectiv, numrul co-naionalilor rezideni din circumscripia respectiv (inclusiv minorii), numrul alegtorilor nregistrai sau eventual numrul persoanelor care particip n realitate la alegeri. O combinaie adecvat a acestor criterii de repartizare poate fi admis. Reguli similare se aplic la alegerile regionale i locale. n cazul nerespectrii acestui principiu, ne confruntm cu fenomenul geometriei electorale, sub forma fie a geometriei electorale active, atunci cnd repartizarea mandatelor antreneaz inegalitatea reprezentrii de la prima sa aplicare, fie a geometriei electorale pasive care rezult din pstrarea excesiv a distribuiei teritoriale neschimbate a mandatelor i a circumscripiilor. Mai mult dect att, n sistemele orientate spre reprezentare neproporional, n special sistemele de vot majoritar, poate avea loc un alt tip de manipulare numit tiere electoral (gerry mandering), care const n favorizarea unui partid prin decuparea artificial a circumscripiilor electorale. 14. Hotarele circumscripiilor electorale por fi stabilite, de asemenea, pe baza criteriului geografic i al delimitrilor administrative istorice, care sunt deseori determinate de geografie.
A se vedea, spre exemplu, articolul 64 al Constituiei Albaniei i Capitolul 1 al Actului Electoral Federal al Germaniei.
16

CDL-AD(2002)23rev

- 18 -

15. Abaterea maxim admisibil n raport cu criteriul de repartizare depinde de fiecare situaie concret, de regul nu ar trebui s depeasc 10 % i nici ntr-un caz 15 %, cu excepia unor circumstane excepionale (o unitate administrativ slab populat ce are aceeai importan ca i alte uniti care sunt reprezentate de cel puin un deputat, sau populat de o minoritate naional concentrat)17. 16. Pentru a evita geometria electoral pasiv, o nou repartiie a mandatelor trebuie s aib loc cel puin la fiecare zece ani, preferabil n afara perioadei electorale, reducndu-se astfel orice risc de manipulare politic18. 17. n circumscripiile electorale plurinominale, geometria electoral poate fi uor evitat prin repartizarea periodic a mandatelor n circumscripiile electorale n conformitate cu criteriul adoptat de repartizare. n acest caz, circumscripiile trebuie s corespund unitilor administrative teritoriale i nu este de dorit o redistribuire a mandatelor. n cazul cnd se aplic un sistem majoritar uninominal, hotarele circumscripiilor trebuie revizuite la fiecare nou repartizare a mandatelor. Consecinele politice ale revizuirii hotarelor circumscripiilor sunt foarte importante i, de aceea, este esenial ca acest proces s nu favorizeze un partid i s nu defavorizeze minoritile naionale. Statele cu tradiii democratice vechi abordeaz aceast problem n diferite moduri i opereaz pe baze nu mai puin diferite. Noile state democratice trebuie s adopte nite criterii simple i proceduri uor de implementat. Cea mai bun soluie ar fi examinarea problemei, n prima instan, de ctre o comisie compus n majoritate din membri independeni, printre care: un geograf, un sociolog, un numr echilibrat de reprezentani ai partidelor i, n caz de necesitate, reprezentani ai minoritilor naionale. Ulterior, parlamentul ar putea adopta o decizie pe baza propunerilor prezentate de comisie, rezervnd posibilitatea unui singur recurs. 2.3. Egalitatea anselor 18. Egalitatea anselor trebuie asigurat tuturor partidelor i candidailor i trebuie s stimuleze statul s adopte o atitudine imparial fa de acetia i s aplice aceeai legislaie n mod echitabil tuturor. Exigena neutralitii se aplic n special campaniei electorale i reflectrii acesteia n mijloacele de informare n mas, n special de media publice, precum i n finanarea public a partidelor i campaniilor. Aceasta presupune existena a dou interpretri posibile ale conceptului de egalitate: egalitate strict i egalitate proporional. Egalitatea strict nseamn c partidele politice sunt tratate indiferent de actuala reprezentare n parlament sau de susinerea din partea electoratului. Acest criteriu trebuie aplicat utilizrii infrastructurii publice, n special n perioada campaniei electorale (de exemplu pentru: afiajul posterelor electorale, serviciile potale i analoge, manifestrile publice, spaiile alocate reuniunilor publice). Egalitatea proporional presupune c partidele politice sunt tratate n funcie de numrul lor de voturi. Egalitatea anselor (strict i/sau proporional) se aplic n special timpului de anten la radio i televiziune, subveniilor publice i altor forme de susinere. Anumite forme de susinere pot fi subordonate, pe de o parte, principiului egalitii stricte i, pe de alt parte principiului egalitii proporionale. 19. Ideea fundamental este ca forele politice principale s fie capabile s-i exprime opiniile prin intermediul mijloacelor publice de informare n mas i ca toate forele politice s beneficieze de dreptul de a organiza mitinguri, inclusiv n spaiile publice, de a distribui informatie i de a-i exercita dreptul de a afia postere electorale. ntregul ansamblu de drepturi trebuie s fie reglementat n mod clar, n sensul respectrii dreptului la libertatea de exprimare,
17 18

A se vedea CDL (98) 45, p.3; CDL (99) 51, p.8; CDL (2000) 2, p.5; CDL-AD (2002) 9, paragraful 22. CDL-AD (2002) 9, paragraful 23.

- 19 -

CDL-AD(2002)23rev

iar orice nerespectare a acestor drepturi trebuie sancionat n mod adecvat. Dreptul la un recurs rapid trebuie s permit remedierea situaiei nainte de alegeri. Ori, incapacitatea mijloacelor de informare n mas de a reflecta informaia despre campania electoral i candidai n mod imparial este una din problemele cele mai frecvente ntlnite n timpul alegerilor. De aceea, este extrem de important ca fiecare ar s ntocmeasc un bilan al mijloacelor de informare n mas i s acorde candidailor i partidelor timp de anten sau spaii publicitare suficient echilibrate, inclusiv la posturile publice de radio i televiziune. 20. n conformitate cu libertatea de exprimare, legea trebuie s garanteze c media audiovizuale private asigur accesul minim tuturor participanilor la alegeri, n ceea ce privete campania electoral i publicitatea electoral. 21. Problema finanrii i, n special necesitatea transparenei sale va fi examinat n continuare19. Cheltuielile partidelor politice, n special pentru publicitate, pot fi limitate pentru a garanta egalitatea anselor. 2.4. Egalitatea i minoritile naionale 22. n conformitate cu principiile dreptului internaional, legislaia electoral trebuie s garanteze egalitatea pentru persoanele care aparin minoritilor naionale prin interzicerea oricrei discriminri mpotriva lor20. n special, minoritile naionale trebuie s beneficieze de dreptul de a constitui partide politice21. Delimitarea circumscripiilor electorale i reglementarea cvorumului nu trebuie s creeze un obstacol pentru reprezentarea persoanelor care aparin minoritilor naionale n organul ales. 23. Msurile speciale adoptate pentru a asigura o minim reprezentare a minoritilor naionale, att prin rezervarea mandatelor22, ct i prin prevederea unor excepii de la regulile tradiionale cu privire la repartizarea mandatelor, de exemplu, prin suprimarea cvorumului pentru partidele care reprezint minoritile naionale23, nu contravin principiului egalitii. Poate fi prevzut, de asemenea, dreptul persoanelor care aparin minoritilor naionale de a vota candidaii inclui pe listele generale i pe cele ale minoritilor naionale. Oricum, att candidaii ct i alegtorii nu trebuie s fie obligai s indice apartenena la una din minoritile naionale24, 25. 2.5. Paritatea sexelor 24. n condiiile existenei unei baze constituionale specifice26, pot fi adoptate reguli care s garanteze o reprezentare echilibrat a femeilor i brbailor n organele alese, sau chiar o reprezentare paritar. n absena unei astfel de baze constituionale, aceste prevederi pot fi considerate contrare principiului de egalitate i al libertii de asociere. 25. Domeniul de aplicare a acestor reguli depinde de sistemul electoral. ntr-un sistem cu liste fixe ale partidelor, paritatea este impus dac numrul brbailor i al femeilor de pe poziii
A se vedea mai jos Capitolul II. 3.5. Articolul 4.1 al Conveniei-cadru cu privire la protecia minoritilor naionale (STE 157). 21 Cu privire la interzicerea partidelor politice i msurile similare, a se vdea CDL-INF (2000) 1. 22 Cum este prevzut n Slovenia i n Croaia. 23 Cum este prevzut n Germania i n Polonia. Dreptul romn prevede chiar reprezentarea organizaiilor minoritilor naionale care au acumulat un numr de sufragii egal cu 5 % din numrul de sufragii valabil exprimate n ntreaga ar pentru alegerea unui deputat. 24 Articolul 3 al Conveniei-cadru pentru protecia minoritilor naionale (STE 157). 25 Cu privire la dreptul electoral i minoritile naionale, a se vedea CDL-INF (2000) 4. 26 A se vedea articolul 3.2 al Constituiei Franei, cf. hotrrii din 18 noiembrie 1982, Culegerea de decizii ale Consiliului constituional, 1982, pp.66 i urmtoarele.
20 19

CDL-AD(2002)23rev

- 20 -

eligibile este acelai. Totusi, n cazul n care votul preferenial sau ncruciat este posibil, alegtorii ar putea s nu aleag candidai de ambele sexe, ceea ce ar putea genera o componen neechilibrat a organului ales, dorita nsa de ctre alegtori. 3. Sufragiul liber

26. Sufragiul liber cuprinde dou aspecte: libertatea alegtorului de a-i forma o opinie i libertatea alegtorului de a-i exprima aceast opinie; respectiv caracterul liber al procedurii de votare i acurateea evalurii rezultatelor. 3.1. Libertatea alegtorilor de a-i forma o opinie a. Libertatea alegtorilor de a-i forma o opinie se suprapune parial cu egalitatea anselor. Ea implic ca, statul i autoritile publice n general s respecte obligaia lor de neutralitate, mai ales n ce privete utilizarea mijloacelor de informare n mas, afiajul, exercitarea dreptului de a organiza demonstraii pe strzile publice i finanarea partidelor i a candidailor. b. Autoritile publice au, de asemenea, i anumite obligaii pozitive. Ei trebuie s prezinte periodic sufragiului cetenilor candidaturile. Prezentarea unor anumite candidaturi nu trebuie s fie interzis dect n circumstane excepionale, dac un interes neponderent public o cere. Autoritile publice trebuie, de asemenea, s asigure accesul electoratului la listele candidailor care s-au prezentat pentru alegeri prin intermediul, de exemplu a unui afiaj adecvat. Informaia n cauz trebuie s fie disponibil i n limbile vorbite de minoritile naionale, cel puin n localitile unde aceste minoriti constituie un anumit procent din numrul populaiei. Libertatea alegtorilor de a-i forma o opinie poate fi nclcat prin aciunea particularilor, mai ales atunci cnd acestia ncearc s cumpere voturi, o practic care trebuie n mod obligatoriu suprimat de ctre stat sau sancionat n mod eficient. c. Pentru a asigura aplicarea eficient a normelor care garanteaz libertatea alegtorilor de ai forma o opinie, orice nclcare a normelor precedente trebuie s fie sancionat. 3.2. Libertatea alegtorilor de a-i exprima voina i lupta mpotriva fraudelor electorale 3.2.1 n general 27. Libertatea alegtorilor de a-i exprima voina implic n primul rnd ca procedura de votare prevzut de lege s fie respectat. n practic, alegtorii trebuie s aib posibilitatea de a vota pentru listele sau candidaii nregistrai, ceea ce nseamn c ei trebuie s primeasc buletinele de vot n care sunt nscrise numele lor i trebuie s beneficieze de posibilitatea de a depune buletinele de vot ntr-o urn de vot. Statul trebuie s pun la dispoziie localuri necesare pentru operaiile electorale. Alegtorii trebuie s fie protejai de orice ameninri sau restricii din partea autoritilor sau a particularilor, care i-ar mpiedica s-i exercite dreptul de vot sau s voteze conform dorinei. Statul este obligat s previn i s sancioneze astfel de practici. 28. Mai mult dect att, alegtorul are dreptul la o evaluare corect a rezultatelor scrutinului. Statul este obligat s penalizeze orice fraud electoral. 3.2.2. Procedurile de votare

- 21 -

CDL-AD(2002)23rev

29. Procedurile de votare joac un rol vital n cadrul procesului electoral, deoarece n timpul votrii pot fi comise eventualele fraude electorale. 30. n unele state, implementarea practicilor democratice determin o schimbare radical a mentalitii, care trebuie promovat n mod activ de ctre autoriti. Ele trebuie s adoptate msuri care s controleze reflexele sau obiceiurile care au un impact negativ asupra alegerilor. Majoritatea neregulilor, printre care votarea n familie27, au loc n timpul procedurii de votare. 31. Toate aceste observaii ne conduc la urmtoarea concluzie: procedura de votare trebuie s rmn simpl. Prin urmare, se recomand respectarea criteriilor enunate n paragrafele care urmeaz. 32. Dac diferitele sensibiliti politice sunt echitabil reprezentate n cadrul biroului de votare, se poate admite c frauda material este dificil, de aceea numai doi parteneri principali ar trebui utilizai pentru a judeca corectitudinea votului: numrul de alegtori care au participat la vot comparat cu numrul de buletine introduse n urne. Primul parametru poate fi determinat prin numrul de semnturi din registrul electoral. Avnd n vedere c natura uman este cum este (i independent de orice dorin de fraud) este foarte dificil s se ajung la o perfect egalitate ntre cei doi parametri. Un control suplimentar, al cotorului carnetului de buletine numerotate sau o comparaie a totalului buletinelor gsite, buletinelor anulate i buletinelor neutilizate cu numrul de buletine aflate la dispoziia biroului de vot, pot avea o valoare indicativ, fara iluzia unei coincidene perfecte a diferiilor parametri. Riscul este, n cazul multiplicrii acestora, ca diferenele ntre totaluri i, n final, veritabilele nereguli s nu fie luate n serios. Este mai bine s fie fcut un control strict al celor doi parametri dect un control slab i deci ineficient al unui numr mai mare de parametri. 33. Fiecare buletin neutilizat trebuie s fie pstrat permanent la biroul de votare i nu trebuie depozitat sau conservat ntr-un alt local. n momentul deschiderii seciilor de votare, toate buletinele de vot neutilizate nc trebuie s fie expuse la vedere, de exemplu pe masa preedintelui biroului electoral. Nici un buletin de vot nu trebuie pstrat n dulap sau n alt local. 34. Buletinele de vot nu trebuie semnate sau tampilate n momentul cnd sunt nmnate alegtorului, deoarece persoana care semneaz sau aplic tampila ar putea marca buletinul, permind identificarea alegtorului, n momentul numrrii voturilor, nclcndu-se astfel dreptul la vot secret. 35. Din momentul n care alegtorul ia buletinul su de vot, nici o alt persoan nu mai are dreptul s-l ating. 36. Este important ca n componena biroului electoral al seciei de votare s fie inclui reprezentani ai mai multor partide politice i ca observatorii acreditai de ctre candidai s fie prezeni la secia de votare. 37. Alegtorii trebuie s beneficieze n permanen de posibilitatea de a vota la o secie de votare; alte modaliti de votare sunt acceptate cu anumite condiii, enumerate mai jos: 3.2.3. Votarea prin coresponden sau prin procur n anumite circumstane 38. Deseori votarea prin coresponden i prin procur este permis n rile occidentale, dar modelitile desfurrii acestor dou forme variaz considerabil de la un stat la altul. De
27

A se vedea capitolul.I.4.

CDL-AD(2002)23rev

- 22 -

exemplu, votarea prin coresponden poate fi folosit mult ntr-o ar i interzis n alta pentru a evita pericolul unor eventuale falsificri electorale. Acest fel de votare poate fi permis numai n cazul cnd serviciile potale sunt protejate de orice manipulri intenionate, i sigure, n sensul c funcioneaz eficient. Votarea prin procur este admis numai dac sunt respectate nite norme foarte stricte, din nou pentru a mpiedica comiterea fraudelor electorale. Alegtorul poate deine un numr limitat de procuri. 39. Aplicarea practicilor sus menionate nu trebuie ncurajat dac dificultile inerente acestui tip de votare, inclusiv riscul sporit al votrii n familie, sunt agravate de activitatea neeficient a serviciilor potale. Cu toate acestea, respectnd anumite msuri de precauie, votarea prin coresponden poate fi folosit pentru a oferi pacienilor internai n spital, deinuilor, persoanelor cu mobilitate redus sau persoanelor cu drept de vot care domiciliaz n strintate posibilitatea de a-i exercita dreptul de vot, n msura n care riscul de falsificare sau de intimidare este eliminat. Aceast soluie va evita necesitatea utilizrii unei urne mobile de vot, care frecvent cauzeaz probleme i risc de fraud. Votarea prin coresponden trebuie desfurat conform unei proceduri speciale, cu cteva zile nainte de alegeri. 40. Utilizarea urnelor mobile de vot nu este recomandat, deoarece este nsoit de un risc mare de fraud. Totusi, n cazul n care acestea sunt utilizate, trebuie respectate nite condiii stricte pentru a preveni orice fraud, inclusiv nsoirea lor de ctre civa membri ai comisiei electorale din secia de votarea, reprezentani ai diferitor grupuri politice. 3.2.4. Votarea persoanelor aflate n serviciul militar 41. Dac persoanele care i satisfac serviciul militar nu pot reveni la locul de domiciliu n ziua alegerilor, ele trebuie s fie nregistrate la seciile de votare din localitile n care este dislocat unitatea lor militar. Comandamentul local comunic datele de identitate ale militarilor respectivi autoritilor municipale, care ulterior, introduc numele lor n lista electoral. Unica excepie la aceast regul este cazul cnd unitile militate sunt prea departe de cea mai apropiat secie de votare. n cadrul unitilor militare trebuie instituite comisii speciale de supraveghere a perioadei preelectorale, cu scopul de a exclude orice risc ca ofierii superiori s impun sau s ordone anumite alegeri politice subalternilor lor. 3.2.5. Metode de votare mecanic i electronic 42. Mai multe ri utilizeaz deja sau se pregtesc s utilizeze metodele de votare electronic i mecanic. Avantajul acestor metode apare atunci cnd un numr de alegeri sunt desfurate concomitent, chiar dac anumite msuri de precauie sunt necesare pentru a minimaliza riscul fraudelor, de exemplu, prin acordarea alegtorului posibilitatea de a-i verifica votul imediat dup depunere. Este evident faptul c, n cazul utilizrii acestui tip de votare, buletinele de vot trebuie s fie elaborate n aa fel nct s exclud orice confuzie. Pentru a facilita verificarea i recalcularea voturilor n cazul unei reclamaii, trebuie prevzut o main care s imprime voturile pe buletinele de vot; acestea trebuie depozitate ntr-un container sigilat pentru a exclude orice acces la ele. Indiferent de mijloacele utilizate, confidenialitatea votrii trebuie s fie garantat. 43. Votul electronic trebuie s fie sigur i fiabil. El este sigur dac sistemul poate rezista la un atac deliberat si dac funcioneaz independent, indiferent de deficienele echipamentului electronic sau ale programelor. Mai mult dect att, alegtorul trebuie s aib posibilitatea de a obine confirmarea votului lui i, n caz de necesitate, s-l corecteze fr a nclca principiul confidenialitii votului.

- 23 -

CDL-AD(2002)23rev

44. n continuare, transparena sistemului trebuie s fie garantat. Cu alte cuvinte, funcionarea adecvat a sistemului trebuie s poat fi verificat. 3.2.6. Numrarea voturilor 45. Voturile trebuie s fie numrate mai degraba n seciile de votare dect n centre speciale. Membrii seciei de votare sunt capabili s ndeplineasc aceast sarcin i s evite astfel necesitatea transportrii urnelor de vot i a documentelor nsoitoare, ceea ce reduce riscul substituirii. 46. Numrarea voturilor trebuie s fie transparent. Prezena alegtorilor nregistrai la secia de votare la numrarea voturilor trebui s fie admis. Prezena observatorilor naionali i internaionali trebuie s fie autorizat i permis n orice circumstane. Procesele verbale trebuie s fie disponibile n mai multe exemplare pentru a fi distribuite fiecreia dintre persoanele menionate mai sus; o copie trebuie imediat afiat pe panoul informativ, o alta trebuie pstrat la secia de votare i o a treia trebuie remis comisiei sau autoritii superioare competente. 47. Anumite msuri practice de precauie trebuie stipulate n regulament. De exemplu, procesele verbale trebuie completate cu stiloul i nu cu creionul, deoarece textul scris cu creionul poate fi ters. 48. n practic, intervalul de timp necesar pentru numrarea voturilor depinde de eficiena preedintelui seciei de votare. Aceste intervale de timp pot varia considerabil, acesta fiind motivul pentru care o procedur deja aplicat i simpl trebuie s fie prevzut n legislaie sau regulamentul permanent care este introdus n manualul de instruire destinat funcionarilor seciilor de votare. 49. Trebuie evitat declararea unui numr prea mare de buletine invalide sau nule. n caz de dubiu, s-ar putea ncerca evaluarea inteniei alegtorului. 3.2.7. Transmiterea rezultatelor 50. Exist dou feluri de rezultate: provizorii i definitive (naintea epuizrii tuturor posibilitilor de recurs). Mijloacele de informare n mas i desigur ntreaga naiune sunt ntotdeauna nerbdtoare s afle rezultatele iniiale provizorii. Viteza cu care aceste rezultate vor fi retransmise depinde de sistemul de comunicaii. Rezultatele obinute la seciile de votare pot fi remise circumscripiei electorale de ctre preedintele seciei de votare, nsoit de ali doi membri al personalului seciei de votare care reprezint partide concurente, n unele cazuri sub supravegherea forelor de securitate care vor transporta procesele verbale, urnele de vot etc. 51. Indiferent cte msuri de precauie au fost luate la etapa votrii i numrrii voturilor, transmiterea rezultatelor este o operaiune de mare importana care este frecvent neglijat. De aceea, aceast operaiune trebuie aib loc n mod transparent. Transmiterea rezultatelor de la circumscripie la autoritile regionale i la Comisia Electoral Central, sau altei autoritti superioare competente, poate fi fcut prin fax. n acest caz, procesele verbale vor fi scanate, iar rezultatele publicate pe msura acumulrii lor. Posturile de televiziune pot fi folosite pentru a difuza aceste rezultate, desi prea mult transparen poate fi un lucru periculos dac opinia public nu este nc pregti de a recepiona aceste informaii pariale. Rezultatele iniiale parvin de obicei din orae, care n mod normal nu voteaz similar cu regiunile rurale. Prin urmare, este important de a ateniona publicul c rezultatele finale poate fi diferite sau chiar complet opuse rezultatelor provizorii, ceea ce nu nseamn c rezultatele au fost falsificate.

CDL-AD(2002)23rev 4. Sufragiul secret

- 24 -

52. Secretul votului este un aspect al libertii de vot, care are drept scop protecia alegtorilor mpotriva oricrui fel de presiune cu care se pot confrunta n cazul n care alte persoane afl despre candidaturile votate. Principiul confidelitii trebuie aplicat la ntreaga procedur i n special la etapa votrii i numrrii voturilor. Secretul votului constituie nu numai un drept al alegtorului dar i o obligaie de a respecta dreptul celorlali. Orice nclcare a acestui principiu trebuie sancionat prin anularea buletinelor de vot al cror coninut a fost divulgat28. 53. Votarea trebuie s fie individual. Votul familial care permite unui membru al unei familii s controleze votul celorlalti, - ncalc secretul votului; aceasta este o nclcare a legii electorale constatat adesea. Orice alt form de control a unui alegtor asupra votului altui alegtor trebuie, de asemenea, interzis. Exceptie face votarea prin procur, care este supus unor condiii foarte stricte29. 54. n plus, avnd n vedere ca abinerea de a vota poate indica o alegere politic, listele persoanelor care au votat nu trebuie publicate. 55. Violarea secretului votului trebuie sancionat, la fel ca i nclcarea altor aspecte ale libertii de a vota. 5. Sufragiul direct

56. Alegerea direct a uneia din camerele parlamentului naional de ctre populaie este un aspect mprtit al patrimoniului constituional european. Cu exceptia unor reguli speciale aplicabile unei eventuale a doua camere, alegerea direct ar trebui s priveasc celelalte organe legislative, crora le se aplica prevederile articolului 3 al Protocolului Adiional la Convenia european a Drepturilor Omului, ca de exemplu parlamentele statelor federale. Autonomia local, componentul esenial al democraiei, nu poate fi conceput n absena organelor alese la nivel local30. n acest context, adunrile locale includ toate organele deliberative infranaionale31. Pe de alt parte, desi frecvent, alegerea direct a Preedintelui republicii rmne la dispozitia (constituional) a fiecrui stat. 6. Periodicitatea alegerilor

57. Att Acordul internaional cu privire la drepturile civile i politice32, ct i Protocolul Adiional la Convenia european a Drepturilor Omului33 prevd c alegerile trebuie s fie organizate periodic. Alegerile generale sunt de obicei desfurate la un interval de patru sau cinci ani, n timp ce intervale mai mari de timp sunt posibile pentru alegrile prezideniale, nedepsind totusi limita de apte ani. II. Condiiile implementrii principiilor

58. Principiile fundamentale ale sistemului electoral european pot fi garantate numai dac anumite condiii-cadru sunt respectate:
28 29

CDL (2000) 2, p.9. A se vedea capitolul I.3.2.2.1. 30 Articolul 3 al Cartei europene a autonomii locale (STE 122). 31 Aricolul.13 al Cartei europene a autonomiei locale. 32 Articolul 25 b. 33 Articolul 3.

- 25 -

CDL-AD(2002)23rev

Prima condiie general este respectarea drepturilor fundamentale ale omului i, n special, a libertii de exprimare, de reuniune i de asociere, fr de care nu poate exista o democraie adevrat. n al doilea rnd, legea electoral trebuie s se bucure de o anumit stabilitate, ca s nu apar ca fiind obiectul unei manipulri partizane; n ultimul rnd si mai ales, un numr de garanii procedurale trebuie s fie ndeplinite, n special relativ la organizarea scrutinului. 59. Pe de alt parte, alegerile nu sunt desfurate ntr-un vacuum, ci n contextul unui sistem electoral specific i al unui sistem dat de partide. Acest capitol se va ncheia cu un numr de comentarii privind acest aspect, n special cu privire la relaia dintre sistemul electoral i sistemele de partide. 1. Respectarea drepturilor fundamentale

60. Organizarea unor alegeri democratice i existena democraiei sunt imposibile fr respectarea drepturilor omului, n special a libertii de exprimare i a presei, a libertii de ntrunire i de asociere n scopuri politice, inclusiv de creare a unor partide politice. Respecatrea acestor liberti este n special vital n timpul campaniilor electorale. Limitarea acestor drepturi fundamentale trebuie s corespund prevederilor Conveniei europene a Drepturilor Omului, i n mod mai general, exigenei conform creia aceste limitri trebuie s aib o baz legal, s corespund interesului general i s respecte principiul proporionalitii. 61. De fapt, legislaia n vigoare n multe ri prevede anumite norme ce limiteaza libertatea, de exprimare care, interpretatate n mod restrictiv, poate fi acceptabile, dar pot genera un abuz n unele ri fr tradiie liberal i democratic. Aceste restricii sunt menite s prentimpine orice abuzuri ale discursului liber, protejnd reputatia candidailor i autoritilor publice i chiar sistemul constituional. Cu toate acestea, n practic, ele pot avea ca rezultat cenzurarea declaraiilor care critic guvernul sau ndemnarea la o schimbare constituional, cu toate c acasta reprezint esena dezbaterii democratice. De exemplu, o lege electoral nu este conform standardelor europene n msura n care ea interzice ca documentele de campanie s contin termeni cu caracter insulttor sau defamatoriu privind personalitati oficiale sau ali candidai, permite circularea informaiei cu caracter defamatoriu cu privire la candidai i nvinuie candidaii de anumite infraciuni comise de susintorii lor. Obilgaia de a prezenta materialele destinate de a fi utilizate n campaniile electorale comisiilor electorale, indicnd organizaia care le-a comandat i le-a produs, numrul de exemplare i data publicrii, constituie o form inacceptabil de cenzurare, n special n cazul n care comisiile electorale sunt solicitate s adopte msuri mporiva publicaiilor ilegale sau incorecte. Aceasta devine i mai plauzibil dac regulile care interzic utilizarea inadecvat a mijloacelor de informare n mas n timpul campaniilor electorale sunt neclare. 62. Un alt drept fundamental foarte important ntr-o democraie este libertatea circulaiei pe teritoriul rii, precum si dreptul cetenilor de a reveni n ar la orice moment. 2. Niveluri normative i stabilitatea dreptului electoral

63. Stabilitatea dreptului este un element important al credibilitii procesului electoral i este esenial pentru consolidarea democraiei34. Prin urmare, modificarea frecvent a normelor sau
Referitor la importana credibilitii procesului electoral, a se vedea de exemplu CDL (99) 67, p.11; relativ la necesitatea stabilitii dreptului, CDL (99) 41, p.1.
34

CDL-AD(2002)23rev

- 26 -

caracterul lor complex pot dezorienta alegtorul. Alegtorul poate conchide, n mod corect sau incorect, c dreptul electoral este doar un instrument cu care opereaz cei care sunt la putere i c votul alegtorului nu mai este elementul esenial care decide rezultatul scrutinului. 64. Necesitatea de a garanta stabilitatea nu priveste, n practic, att principiile fundamendale a cror contestare formala este greu de imaginat, ct cea a unor reguli mai precise ale dreptului electoral, n special a celor care reglementeaz sistemul electoral propriu-zis, componena comisiilor electorale i constituirea teritorial a circumscripiilor. Aceste trei elemente sunt frecvent n mod corect sau incorect considerate a fi factori decisivi n determinarea rezultatelor scrutinului. De aceea, trebuie evitate nu numai manipulrile n favoarea partidului la putere, ci chiar tentativele de manipulare. 65. Ceea ce trebuie evitat, este nu att modificarea sistemelor de scrutin- ele pot fi ntotdeauna mbuntite ci modificarea lor frecvent sau cu puin timp (mai puin de un an) nainte de alegeri. Chiar n absena unei intenii de manipulare, modificrile vor fi dictate de interesele iminente ale partidului politic. 66. Una din modalitile de evitare a manipulrilor ar fi definirea n Constituie sau ntr-un text superior legii ordinare a elementelor celor mai sensibile (sistemul electoral propriu-zis, componena comisiilor electorale, circumscripiile sau regulile de constituire a circumscripiilor). O alt soluie, mai flexibil, ar fi de a stipula n Constituie ca, n cazul amendrii legii electorale, vechiul sistem va rmne aplicabil pe timpul viitoarelor alegeri cel puin dac acestea au loc n anul urmtor i c sistemul nou va aplicat ncepnd cu scrutinele ulterioare. 67. Pentru restul, dreptul electoral ar trebui sa aib, n principiu, un rang legislativ. Normele privind implementarea, i anume cele care reglementeaz chestiunile de ordin tehnic i de detaliu, pot fi, totui, prezentate sub form de regulament. 3. Garaniile procedurale

3.1. Organizarea scrutinului de ctre un organ imparial 68. Numai transparena, imparialitatea i independena faa de orice manipulare politic vor asigura o bun administrare a procesului electoral, ncepnd cu perioada pre-electoral pn la finalizarea procesrii rezultatelor. 69. n statele n care exist o tradiie durabil a independenei administraiei fa de puterea politic, funcia public aplic dreptul electoral fr a fi supus presiunilor din partea puterii politice. Prin urmare, este normal i admisibil, ca operaiunile electorale s fie organizate de ctre administraie i s fie supervizate de ctre Ministerul Afacerilor Interne. 70. Cu toate acestea, n statele cu experien mic n domeniul organizrii alegerilor pluraliste, riscul ca puterea executiv s influieneze administraia astfel ca aceasta s acioneze n sensul care-i convine, este prea mare. Aceasta ramne, de altfel, valabil nu doar pentru puterea centrala, ci i pentru conducerea local, chiar dac aceasta este dirijat de ctre opoziia naional. 71. Prin urmare, crearea comisiilor electorale independente i impariale, de la nivelul naional la nivelul biroului de vot, este indispensabil pentru garantarea unor alegeri n regul sau cel puin pentru nlturarea oricrei suspiciuni grave de neregularitate care ar putea influena procesul electoral.

- 27 -

CDL-AD(2002)23rev

72. Potrivit rapoartelor Biroului Adunrii Parlamentare cu privire la observarea alegerilor, au fost notate urmtoarele neajunsuri relativ la activitatea comisiilor electorale n anumite state: lipsa de transparen n activitatea comisiilor electorale centrale, divergenele n interpretarea procedurii de numrare; administraia electoral polarizat politic; controverse asupra desemnrii membrilor comisiei electorale centrale; numirea membrilor comisiei electorale de ctre o instituie de stat; poziia dominant a partidului de guvernare n administrarea alegerilor. 73. O comisie electoral central trebuie s fie permanent n calitatea sa de structur administrativ responsabil de meninerea legturii cu autoritile locale i cu alte comisii inferioare, de exemplu n ceea ce privete ntocmirea i actualizarea listelor electorale. 74. Componena unei comisii electorale centrale poate deveni subiectul de dezbatere i elementul politic cheie n elaborarea unei legi electorale. Respectarea urmtoarelor liniilor directorii ar trebui s faciliteze asigurarea imparialitii i competenei comisiei. 75. n linii generale, comisia ar trebui s cuprind: un magistrat: n cazul n care un organ judiciar este responsabil de administrarea alegerilor, independena sa trebuie s fie asigurat prin intermediul unor proceduri transparente. Magistraii desemnai nu trebuie s depind de candidaii la alegeri ; delegaii partidelor deja reprezentate n parlament sau care au obinut cel puin un anumit procentaj de sufragii. Partidele politice trebuie s fie reprezentate n mod corespunztor i n comisia electoral central; egalitatea poate fi interpretat n mod strict sau proporional, adic innd cont sau nu de importana electoral relativ a partidelor35. n plus, delegaii partidelor trebuie s fie competeni n materie electoral i nu trebuie s participe la campania electoral;

76. n plus, comisia electoral central poate include: reprezentani ai minoritilor naionale; prezena acestora este dorit atunci cnd minoritatea naional are o anumit importan pe teritoriul respectiv; un reprezentant al Ministerului Afacerilor Interne. Totui, pentru anumite motive legate de specificul istoric al rii vizate, prezena unui reprezentant al Ministerului Afacerilor Interne n componena comisiei nu este totdeauna adecvat. n decursul misiunilor sale de monitorizare a alegerilor, Adunarea Parlamentar s-a declarat, n mai multe reprize, ngrijorat de transferul responsabilitilor atribuite anterior comisiilor electorale multipartite unei instituii subordonate puterii executive. Cu toate acestea, cooperarea ntre comisia electoral central i Ministerul Afacerilor Interne este posibil numai pentru motive practice: transportarea i depozitarea buletinelor de vot i a altor materiale. De altfel, executivul nu trebuie s dispun de posibilitatea de a influena componena comisiilor electorale36.

77. n general, revocarea membrilor comisiilor electorale de ctre organele care i-au numit n funcie trebuie evitat, deoarece pune la ndoial independena lor. Revocarea discreionar este inadmisibil, ns este admisibil revocarea pentru culp disciplinar sau pentru incompeten. n acest caz, motivele revocrii trebuie s fie formulate n mod clar i expres n lege (de exemplu, aluzia la aciuni ce discrediteaz comisia nu este admisibila).

35 36

A se vedea capitolul I.2.3. Cf. CDL-AD (2002), paragraful 5, 7 ss, 54.

CDL-AD(2002)23rev

- 28 -

78. n democraiile cu tradiii durabile n care nu exist comisii electorale, dar n care un alt organ imparial este competent n materie electoral, partidele politice trebuie s dispun de posibilitatea de a monitoriza activitatea organului respectiv. 79. Componena comisiei electorale centrale este foarte important, dar nu mai mult dect funcionarea ei. Regulamentul interior trebuie s fie clar, dat fiind faptul c preedinii au, n general, tendina de a permite membrilor s vorbeasc, iar acetia din urm utilizeaz la maximum aceast posibilitate. Regulamentul interior ar trebui s prevad o ordine de zi i un interval limit de timp pentru luarea de cuvnt, limitat pentru fiecare membru, un sfert de or de exemplu; altfel, din cauza discuiilor interminabile s-ar putea omite punctele esentiale. 80. Modalitatea de luare a deciziilor este multipl. Este de dorit ca deciziile s fie adoptate de o majoritatea calificat (de exemplu de 2/3), astfel nct s fie ncurajat dezbaterea ntre o majoritate i cel puin unul dintre partidele minoritii. Adoptarea deciziilor prin consensus este preferabil. 81. Reuniunile comisiei electorale centrale trebuie s fie deschise pentru toi, inclusiv pentru reprezentanii mijloacelor de comunicare n mas (acesta este un alt motiv pentru care timpul lurii de cuvnt trebuie s fie limitat). Slile dotate cu calculatoare, legturile telefonice, faxurile i scanner-urile trebuie s poata fi accesibile. 82. Celelalte comisii la nivel regional sau de circumscripie, trebuie s aib o componen similar cu cea a comisiei electorale centrale. n cazul unui scrutin majoritar uninominal, comisiile circumscripiilor joac un rol important, cci ele determin ctigtorul n cadrul alegerilor legislative. Comisiile regionale joac un rol nu mai puin important n transmiterea rezultatelor comisiei electorale centrale. 83. Un personal adecvat cu competente specifice37 este solicitat pentru organizarea alegerilor. Membrii comisiilor centrale electorale trebuie s fie experi legali, politici, matematicieni sau alte persoane cu cunotine solide n materie electoral 84. Membrii comisiilor electorale trebuie s beneficieze de un curs standard de instruire la toate nivelurile administratiei electorale. Posibilitatea de a beneficia de un astfel de curs trebuie acordat i membrilor comisiilor desemnai de ctre partidele politice. S-au observat cazuri n care lipsea un personal calificat i instruit. 85. Legislaia electoral trebuie s conin un articol care ar impune autoritilor (la orice nivel) rsponsabilitatea de a rspunde cerinelor i necesitilor comisiei electorale. Diferite ministere i alte organe ale administraiei publice, primarii i personalul primriilor pot fi ndrumate s susin administrarea alegerilor prin desfurarea operaiunilor administrative i logistice de pregtire i organizare a alegerilor. Ele trebuie s-i asume responsabilitatea de a pregti i distribui listele electorale, buletinele de vot, urnele de vot, tampilele oficiale i alte materiale solicitate, precum i de a realiza aranjamentele pentru stocare, distribuire i protejare. 3.2. Observarea alegerilor 86. Observarea alegerilor joac un rol important deoarece asigur evidena desfurrii organizrii adecvate sau inadecvate a procesului electoral.

37

A se vedea CDL (98) 10, p. 5.

- 29 -

CDL-AD(2002)23rev

87. Exist trei categorii distincte de observatori: observatori naionali care susin un anumit partid sau candidat, observatori naionali care nu susin un partid sau un candidat concret, i observatori internaionali. n practic, distincia ntre primele dou categorii nu este tot timpul evident. Acesta este motivul pentru care procedura de observare trebuie aplicat ct mai mult att la nivel naional ct i internaional. 88. Observarea nu se limiteaz numai la ziua desfurrii alegerilor, ci vizeaza stabilirea nclcrilor care au avut loc naintea alegerilor, (de exemplu, actualizarea inadecvat a listelor electorale, mpiedicarea nregistrrii candidailor, limitarea libertii de exprimare i nclcarea normelor privind accesul la mijloacele de comunicare n mas sau cu privire la finanarea de ctre stat a campaniilor electorale), n timpul alegerilor (de exemplu, exercizarea presiunii asupra alegtorilor, votul multiplu, nclcarea secretului votului, etc.) sau dup ncheierea votrii (n special, n timpul stabilirii rezultatelor votrii i anunarea rezultatelor). Observarea trebuie s se concentreze n special asupra respectrii de ctre autoriti a obligaiei de neutralitate. 89. Participarea observatorilor internaionali joac un rol primordial n statele care nu au o tradiie durabil de evaluare imparial a legalitii alegerilor. 90. n general, observatorii internaionali i cei naionali trebuie s beneficieze de posibilitatea de a intervieva fiecare persoan prezent, de a lua notie i de a prezenta informaiile organizaiilor pe care le reprezint; totusi, ei trebuie s se abin de la orice comentariu. 91. Legea trebuie s stipuleze n mod clar locurile care nu pot fi vizitate de ctre observatori, astfel nct activitatea lor s nu fie limitat n mod excesiv. De exemplu, un act care autorizeaz observatorii s viziteze numai locurile unde alegerile (sau votarea) se desfoar poate fi interpretat de ctre anumite secii de votare ntr-o manier restrictiv.38 3.3. Un sistem de recurs efectiv 92. Pentru a aplica eficient prevederile dreptului electoral, posibilitatea de contestare a incapacitii de a respecta legislaia electoral n faa unei instane de apel trebuie s fie garantat. Aceasta se aplic n special n stabilirea rezultatelor alegerilor: cetenii au dreptul s contesteze rezultatele alegerilor, invocnd neregularitile procedurii de votare. Aceasta se aplic, de asemenea, deciziilor adoptate n perioada pre-electoral, n particular n ceea ce privete dreptul de vot, listele electorale i eligibilitatea sau validitatea candidaturilor, respectarea regulilor campaniei electorale i accesului la mijloacele de informare n mas sau la finanarea partidelor. 93. Exist dou soluii posibile: Recursurile pot fi tratate de ctre instanele judectoreti ordinare, speciale sau constituionale. Instane competente de recurs pot fi i comisiile electorale. Acest sistem prezint avantaje reale, deoarece comisiile sunt foarte specializate i, respectiv, mai specializate n materie electoral dect instanele judectoreti. Cu toate acestea, din motive de precauie, se recomand instituirea unei forme de control jurisdicional. Prin urmare, prima instan de recurs ar fi comisia electoral superioar, iar a doua o instan judectoreasc competent.

38

Referitor la observarea alegerilor a se consulta Manualul pentru Observatorii Alegerilor, Consiliul Europei, 1996.

CDL-AD(2002)23rev

- 30 -

94. Recursul naintea Parlamentului, n calitate de judector al propriilor alegeri, este prevzut n unele cazuri, dar poate rezulta n adoptarea unor decizii politice. Acest fel de recurs este admisibil n calitate de prima instan n localitile unde aceasta este o practic veche. n acest caz, ns, un recurs judiciar trebuie s fie posibil. 95. Procedura de recurs ar trebui s fie ct mai scurt posibil, cel puin n ceea ce privete deciziile adoptate nainte de alegeri. n acest sens, trebuie evitatate dou obstacole: pe de-o parte, ca procedura de recurs s trgneze procesul electoral; pe de alta, ca, n lipsa efectului suspensiv, deciziile de recurs care puteau fi luate nnaintea alegerilor, s fie luate dup. Prin urmare, deciziile cu privire la rezultatele alegerilor nu trebuie adoptate ntr-un interval ndelungat de timp, mai ales n cazul unui climat politic ncordat. Aceasta implic faptul ca termenul limit de recurs trebuie s fie foarte scurt i ca instana de recurs s adopte deziciile corespunztoare ct mai prompt posibil. Termenul limit ar trebui s fie, totui, suficient de lung pentru a permite naintarea unui recurs i pentru a garanta exerciiul drepturilor la aprare i la o decizie deliberat. Un termen ntre trei si cinci zile n prim instan (att pentru naintarea recursurilor ct i pentru adoptarea hotrrilor) pare a fi rezonabil pentru deciziile care trebuie adoptate nainte de alegeri. Este, totui, admisibil acordarea unui interval de timp mai mare instanelor superioare (Curii Supreme, Curii Consituionale) pentru a statua. 96. De asemenea, procedura trebuie s fie simpl. Pentru a simplifica procedura39, formulare speciale ar trebui puse la dispoziia alegtorilor care doresc s fac recurs. Pentru a evita decizii de inadmisibilitate, i n special n cazuri delicate din punct de vedere politic, trebuie eliminat orice formalism. 97. Prin urmare, este indispensabil ca dispoziiile n materie de recurs, i n special de competen i de responsabilitate ale diferitor instane, s fie reglementate n mod clar prin lege pentru a evita orice conflict de competen pozitiv sau negativ. Nici reclamanii i nici autoritile nu trebuie s aib posibilitatea de a alege instana de recurs. Un mare risc pentru justiie ar fi posibilitatea de recurs n mod alternativ la instane i comisii electorale, sau dac recursul s-ar face n absena unei delimitri clare a competenelor dintre instane spre exemplu ntre instanele ordinare i Curtea Constituional. Comisia electoral central Curtea Suprem Comisia regional Curtea de Apel Comisia electoral de circumscripie Biroul de vot (n ziua alegerilor) 98. Litigiile legate de listele electorale, care sunt, de exemplu, de competena administariei locale care acioneaz sub controlul comisiilor electorale sau n colaborare cu acestea, ar putea fi de competena instanelor de prim instan. 99. Capacitatea reclamantului de a face recurs trebuie s fie bine recunoscut. Recursul trebuie s fie accesibil oricrui alegtor al circumscripiei precum i oricrui candidat din partea acesteia. Un cvorum rezonabil ar putea fi, totui, impus pentru recursurile alegtorilor cu privire la rezultatele alegerilor.

39

CDL (98) 45, p.11.

- 31 -

CDL-AD(2002)23rev

100. Procedura trebuie s aib un caracter judiciar, n sensul n care dreptul reclamanilor la contradictoriu trebuie s fie respectat. 101. Puterile instanei de recurs sunt de asemenea importante. Ea trebuie s aib puterea s anuleze scrutinul n cazul n care vreo neregularitate a putut influena rezultatul, adic s modifice repartizarea mandatelor. Acest principiu general ar trebui cizelat, n sensul n care contenciosul n anulare nu trebuie neaprat s aib efect pe ntreg teritoriul, sau chiar n limitele circumscripiei, ci dimpotriv, anularea rezultatelor unei secii de votare ar trebui s fie posibil. Aceasta ar permite, totodat, evitarea situaiilor extreme: anularea scrutinului, atunci cnd neregularitile vizeaz doar o parte din teritoriu; refuzul de anulare a scrutinului n cazul n care neregularitile au fost constatate ntr-o regiune mic. Pe teritoriul unde alegerea a fost anulat, se vor reorganiza alegeri. 102. n cazul n care comisiile electorale superioare sunt instane de recurs, acestea vor avea competena de rectificare sau anulare ex oficio a deciziilor comisiilor electorale superioare. 103. Cteva puncte merit s fie dezvoltate. 3.4. Organizarea i activitatea birourilor de vot 104. De organizarea i activitatea birourilor de vot depinde calitatea sitemului de vot i de extragere, precum i respectarea procedurilor electorale. Raporturile Biroului Adunrii Parlamentare de la observatori ale alegerilor n diferite ri, evideniaz un numr anumit de neregulariti de natur logistic. Astfel, au fost puse n eviden importante deosebiri dintre birourile de vot din diferite regiuni ale aceluiai stat. 105. Misiunile de observatori ale Adunrii Parlamentare au notat, n mai multe rnduri, neregulariti de ordin tehnic ca: urne ru astupate sau cu indicaii greite, complexitatea excesiv a anumitor buletine de vot, urne nesigilate, buletine de vot i urne inadecvate, utilizarea inadecvat a urnelor, insuficiena identificrii alegtorilor, sau absena observatorilor locali. 106. Ansamblul acestor neregulariti i neajunsuri, la care trebuie de adugat propaganda politic n incinta birourilor de vot, precum i indimidarea de ctre poliie, pot prejudicia grav integritatea i validitatea procesului electoral 3.5. Finanarea

107. Reglemetarea finanrii partidelor politice i a campaniilor electorale este un alt element important pentru conformitatea legal a procesului electoral. 108. n primul rnd, transparena financiar trebuie s fie garantat. Ea este necesar la orice nivel de dezvoltare politic i economic a unui stat. 109. Transparena opereaz la dou nivele. Primul nivel vizeaz conturile campaniilor, evidena lor trebuind fcut n registre speciale i actualizate de contabilitate. O depire substanial a normelor sau o abatere n raport cu plafonurile de cheltuieli prevzute de lege, pot duce la anularea unei alegeri. Al doilea nivel implic monitorizarea situaiei finaciare a candidatului nainte i dup exercitarea mandatului su. O comisie pentru transparent financiar urmrete declaraiile candidailor alei. Acestea sunt confideniale, dar dosarul poate fi transmis procuraturii n caz de necesitate.

CDL-AD(2002)23rev

- 32 -

110. n statele unitare, cheltuielile suportate de ctre autoritile locale pentru desfurarea alegerilor la nivel naional, salarizarea membrilor comisiilor electorale, tiprirea buletinelor de vot, etc., trebuie, n principiu, sa fie asumate de ctre statul central. 111. Este necesar de subliniat faptul c, n domeniul finanrii publice a partidelor sau a campaniilor, trebuie respectat principiul egalitii anselor (egalitatea strict sau proporional)40. n orice caz, finanarea public trebuie s vizeze toate partidele reprezentate n parlament. Totui, pentru a asigura egalitatea anselor diferitelor fore politice, finanarea public ar putea s cuprind, de asemenea, formaiuni politice reprezentnd o parte important a corpului electoral i prezentnd candidaii la alegeri. Un control al contabilitii partidelor politice de ctre organisme publice specifice (de exemplu, Curtea de Conturi) trebuie s condiioneze finanarea partidelor prin fonduri publice. Statele ar trebui s favorizeze o politic de transparen financiar a partidelor politice ce beneficiaz de o finanare public41. 3.6. Securitatea

112. Orice lege electoral trebuie s prevad intervenia forelor de securitate n caz de incident. Dac e cazul, preedintele biroului de vot (sau reprezentantul su) trebuie sa aib competena de a chema poliia. Este important ca acest drept s nu se apartin tuturor membrilor comisiei biroului de vot, caci o astfel de situaie necesit o decizie imediat, fr nici un fel de discuiii suplimentare. 113. n anumite state, prezena poliitilor n birourile de vot este o tradiie care, conform rapoartelor observatorilor, nu antreneaz n mod necesar tulburri sau presiuni asupra alegtorilor. Prezena poliitilor n birourile de vot este prevzut prin legile electorale n vigoare n anumite state occidentale, chiar dac timpul a schimbat acest obicei. Concluzii 114. Respectarea celor cinci principii ale patrimoniului electoral european (sufragiul universal, egal, liber, secret i direct) este esenial democraiei. In acest cadru, democraia se poate exprima sub diferite forme, dar n anumite limite. Aceste limite deriv n primul rnd din interpretarea acestor principii; acest text stipuleaz regulile minime care trebuie urmate pentru a asigura respectarea lor. n al doilea rnd, nu este suficient ca dreptul electoral stricto sensu s conin reguli adecvate patrimoniului electoral european, acestea ns trebuie s fie ncluse n contextul lor: credibilitatea procesului electoral trebuie s fie garantat. Mai nti, drepturile fundamentale trebuie s fie respectate. n continuare, stabilitatea regulilor trebuie s fie astfel asigurat, nct s exclud orice suspiciune de manipulare. n cele din urm, cadrul procedural trebuie s permit implementarea eficient a regulilor proclamate.

40 41

A se vedea capitolul 1.2.3. Pentru detalii suplimentare privind finanarea partidelor politice, a se vedea CDL-INF (2001)8.