Aula 01 MÉTODOS, TÉCNICAS E INSTRUMENTOS DO ORÇAMENTO PÚBLICO

AFO PARA TRIBUNAIS PROF.
GRACIANO ROCHA
ADMINISTRAO FINANCEIRA E ORAMENTRIA PARA TRIBUNAIS AULA 01
Caro aluno, minhas boas vindas Aula 01 de nosso curso. Inicialmente, gostaria de agradecer a confiana depositada em nosso trabalho. A cada aula, tentarei corresponder ao mximo a sua expectativa, de forma a prepar-lo o mais possvel para as diversas provas de tribunais Brasil afora. E sempre com a didtica que acredito ser mais eficiente: indo direto ao ponto, usando vocabulrio simples, tratando do que realmente importa. Neste encontro, primeiramente veremos seu em modesto que aspectos como o papel da evoluo atual da pea de do de
oramentria, autorizao
desde
incio,
simples de
solicitao estgio, instrumento
de gastos ao Parlamento,
at chegar ao
oramento-programa, pblico.
cumpre
gerenciamento da atividade financeira, administrativa e estratgica do poder
Posteriormente, estudaremos o "calendrio" das fases do oramento no Brasil, com as etapas que compem o ciclo (ou processo) oramentrio. Ressalto que nosso frum est disposio, para que voc tire dvidas e para que possamos discutir questes. J estou habituado a utilizar fruns na internet, antes como concurseiro, agora como professor responsvel, e sei da importncia dessa ferramenta para complementar o aprendizado.
OK, ento vamos comear. Boa aula!
GRACIANO ROCHA
Prof. Graciano Rocha
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AFO PARA TRIBUNAIS PROF. GRACIANO ROCHA
MTODOS, TCNICAS E INSTRUMENTOS DO ORAMENTO PBLICO Oramento clssico ou tradicional Para tratar desse tema, gostaria de recuperar uns comentrios que tracei quando falvamos do princpio oramentrio da unidade/totalidade:
Inicialmente, a pea oramentria era bastante simples, primeiro porque a participao do governo na vida econmica dos pases europeus (onde a lei oramentria surgiu primeiro) no era muito ampla. Prestigiava-se
m t f A f I . A
o liberalismo econmico, a livre iniciativa dos atores econmicos, e a intromisso do Estado nesse contexto era mal vista, porque, desde sempre, o setor pblico foi visto como um mau gastador. Portanto, o melhor que o governo poderia fazer seria gastar pouco e deixar os recursos financeiros flurem nas relaes entre atores privados, sem intervenes, sem tributao. Assim, tendo a mquina estatal pequena dimenso e pouca participao na economia - situao ideal para os liberais -, o oramento consistia numa autorizao de gastos que tambm representava o controle do tamanho do Estado. Assim, o Parlamento utilizava o oramento como ferramenta de controle da ao do Executivo.
A partir desse texto j conhecido, recuperamos a informao de que o oramento clssico era uma pea simples. No passava de um pedido de autorizao de gastos, pelo Executivo, direcionado ao Poder Legislativo. Tratava basicamente de despesas relacionadas prpria manuteno da estrutura estatal (Corte/governo central, exrcito, funcionalismo). Sendo o Estado uma instituio modesta nesse perodo, em que vigorava o liberalismo, o oramento que o custeava no poderia ter dimenses diferentes. Assim, nessa poca, a autorizao de despesas dada pelo Legislativo se relacionava, sobretudo, a aquisies de bens e pagamento de servios, sem que maiores objetivos ou intervenes estatais pudessem ser efetivados.
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poca, a palavra de ordem era conter o gasto pblico, pela crena de que "dinheiro bom dinheiro no mercado". A partir desse panorama, podemos citar as seguintes caractersticas do
oramento clssico ou tradicional: tratava-se de uma pea simples, com a exposio dos gastos estimados e dos recursos para cobertura; representava uma solicitao do Executivo ao Legislativo, para
arrecadao tributria suficiente manuteno do aparato de Estado; no exigia esforos de planejamento para sua elaborao, ou seja, no partia de objetivos a atingir com a aplicao dos recursos; servia como instrumento legislativo de controle do tamanho e da ao do Estado.
Como isso cai na prova? 1. (FCC/TCNICO SUPERIOR/PGE-RJ/2009) O oramento tradicional ou
clssico aquele em que constam apenas a fixao da despesa e a previso da receita, sem nenhuma espcie de planejamento das aes do governo. 2. (CESPE/ANALISTA/SAD-PE/2010) O oramento clssico ou tradicional tem nfase naquilo que a instituio realiza, no no que ela gasta. A questo 1 reflete a simplicidade que caracterizava o oramento tradicional. Como visto, a atividade de planejamento ainda estava distante do processo de estimativa de receitas e despesas. Questo CERTA. A questo 2 est ERRADA, por atribuir ao oramento tradicional pretenses maiores que as exercidas por ele. Vimos que, nesse caso, tinha-se uma simples exposio de gastos a fazer e de receita para cobri-los. "Realizaes" uma palavra que se refere ao estabelecimento de objetivos, o que no caracterizava o oramento clssico.
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Oramento de desempenho O oramento de desempenho representa um salto na evoluo do oramento clssico/tradicional. No perodo em que o oramento de desempenho foi adotado, aquela noo de que o aumento do gasto pblico era indesejvel para a economia do pas j tinha ido por terra. As crises do capitalismo indicaram que, para o bom funcionamento do mercado, seria necessria uma dose de atuao do Estado, ora como agente executivo, ora como agente regulador das relaes econmicas. A depender da crise enfrentada pelo pas, deveria ser autorizado ao Estado at mesmo aplicao assumir de provisoriamente em alto grau de endividamento, em nome do para bom recursos setores necessitados,
funcionamento da economia. Essas lies se basearam principalmente nas teorias de um economista ingls chamado John Maynard Keynes. Nos anos posteriores Segunda Guerra Mundial, com a necessidade de recuperao dos pases envolvidos, as ideias de Keynes foram adotadas em massa. Numa economia em frangalhos, o Estado agiria como propulsor de demandas e como incentivador da produo, a fim de controlar os preos e manter bom nvel de emprego e crescimento. Para essa interveno mais forte do Estado na economia, era necessrio que o oramento pblico, seu instrumento de ao, fosse tambm fortalecido. O oramento de desempenho representa, portanto, uma complexificao e um fortalecimento do oramento tradicional. Nesse novo estgio, atribuem-se aos gastos pblicos objetivos a alcanar, no apenas objetos a adquirir. Ao invs de uma "lista de compras", o oramento passava a conter uma lista de objetivos, com metas atribudas, para medir o desempenho do governo. Dessa forma, pode-se dizer que o oramento de desempenho j apresentava programas de trabalho para organizar a ao governamental.
Programa de trabalho significa a organizao da atuao do governo para resoluo de um problema. Isso envolve etapas como: deteco do
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problema; verificao de possibilidades de ao; custos do programa; medio dos resultados; avaliao do programa.
Assim, para fins de concurso, considere que o oramento tradicional constitua principalmente um instrumento de controle, enquanto que o oramento moderno (comeando com esse estgio, do oramento de desempenho) constitui um instrumento de administrao.
Cabe, nesse momento, fazer uma observao importante. Apesar de j se antever certa relao entre o oramento e o planejamento, considera-se que a aproximao entre esses dois instrumentos no se deu por inteiro com o oramento de desempenho. A preocupao do oramento de desempenho se refletia no acrscimo de um programa de trabalho aos objetos de gasto. No bastava obter a autorizao para comprar certos bens e contratar certos servios (caracterstica do oramento tradicional); era necessrio articular esses pagamentos a objetivos traados. Entretanto, nesse caso, no h ainda a integrao entre as reas tcnicas de elaborao do oramento e de planejamento governamental, o que representa a institucionalizao, na estrutura do Estado, dessas duas vertentes em um s agregado. Isso ocorre com a prxima etapa de evoluo do oramento, o oramento-programa, como veremos adiante.
Como isso cai na prova? 3. (FCC/TCNICO SUPERIOR/PGE-RJ/2009) No oramento de desempenho ou por realizaes, o gestor se preocupa com o resultado dos gastos e no apenas com o gasto em si, ou seja, preocupa-se em saber o que o governo faz e no o que o governo compra.
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4.
(CESPE/CONTADOR/INEP/2005)
denominado
oramento
de
desempenho, conceito difundido a partir da segunda metade do sculo passado, o que apresenta os propsitos e objetivos para os quais os crditos se fazem necessrios, os custos dos programas propostos para atingir os objetivos e dados quantitativos que meam as realizaes e o trabalho levado a efeito em cada programa. A questo 3 apresenta a evoluo que o oramento de desempenho apresenta em relao ao clssico. As aquisies do governo tm menos importncia em si, comparativamente aos objetivos traados pela Administrao que devem ser alcanados mediante aquelas aquisies. Questo CERTA. A questo 4 representa bem as caractersticas do oramento de desempenho: objetivos traados, custeamento da ao e medio dos resultados. Questo CERTA.
Oramento-programa Para a doutrina, a raiz do oramento moderno atual (oramento-programa) foi o Sistema de Planejamento, Programao e Oramento (na sigla em ingls, PPBS), adotado nos Estados Unidos na dcada de 1960. Tendo o planejamento como atividade central, o PPBS propunha a
considerao de alternativas no s na fase prvia, de preparao do oramento, mas durante sua execuo e na avaliao de seu desempenho. As principais caractersticas do PPBS, nos dizeres da Secretaria do Tesouro Nacional, objetivos eram e "integrao de planejamento-oramento; relaes quantificao de fixao metas; insumo-produto; alternativas
programticas; acompanhamento fsico-financeiro; avaliao de resultados; e gerncia por objetivos". O PPBS fracassou nos Estados Unidos e deixou de ser adotado como modelo oramentrio. Entretanto, seus pressupostos foram espalhados mundo afora, principalmente a partir da ao da Organizao das Naes Unidas, que popularizou as caractersticas do oramento-programa. Atualmente, o
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oramento-programa aceito como a forma mais moderna de organizao da ao governamental. A definio para "programa", no Brasil, est firmada na Portaria 42/99 do Ministrio do Oramento e Gesto:
"o instrumento de organizao da ao governamental visando concretizao dos objetivos pretendidos, sendo mensurado por indicadores estabelecidos no plano plurianual".
Nesse contexto, com o valor dado mensurao dos resultados que
caracteriza o oramento-programa, uma nova dimenso levada em conta na avaliao e no controle do oramento a efetividade. A efetividade tem a ver com o impacto da ao governamental nas necessidades da sociedade. De nada vale a construo de uma ponte, com menos recursos que o previsto, em menos tempo que o estimado, se ela no atender ao objetivo de facilitar o fluxo de veculos e pedestres. Nessas condies, a ao de construo da ponte seria eficiente e eficaz, mas no seria efetiva. Portanto, o que justifica a realizao dos programas, na tcnica do oramentoprograma, uma necessidade social a atender, cujo alcance deve ser medido por indicadores e metas. A ideia de "aquisies a fazer", "compras do governo", tpica do oramento tradicional. Deixemos claro, portanto, que, no oramento-programa, o principal no , por exemplo, construir "X"hospitais. O raciocnio algo assim: para melhorar a rea de sade em "X" por cento, ou para ampliar os atendimentos em "X" por cento, necessrio construir "Y" hospitais, em tais localidades, que custaro "Z" milhes, a serem obtidos das fontes "A", "B" e "C".
A estrutura atual do oramento-programa no Brasil foi delineada pelo Decreto n 2.829/98. Segundo o art. 2 desse normativo, todo programa deve conter: objetivo;
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rgo responsvel; valor global; prazo de concluso; fonte de financiamento; indicador que quantifique a situao que o programa tenha por fim modificar; metas correspondentes aos bens e servios necessrios para atingir o objetivo; aes no integrantes do Oramento Geral da Unio necessrias consecuo do objetivo; regionalizao das metas por Estado. Esses elementos formadores dos programas, indicados na atividade de planejamento, tentam trazer o mximo de concretude ao do governo. H delimitaes, por exemplo, quanto ao valor, ao responsvel, ao tempo de execuo e medio dos resultados.
O oramento-programa, como vimos, preocupa-se bastante com a efetividade das aes. Para avaliar em quanto o objetivo dos programas foi alcanado, e em quanto o programa atendeu as necessidades sociais, necessrio ter formas confiveis de medir os resultados. Para esse fim, os programas devem ser dotados de indicadores e metas, obtidos a partir de estudos da necessidade a atender, dos beneficirios, das caractersticas regionais, etc. Os indicadores representam o elemento que contabiliza o alcance das metas. Estas, por sua vez, indicam a face concreta do atingimento do objetivo do programa.
Como isso cai na prova?

5.
(FCC/ANALISTA/TCE-GO/2009) oramento tradicional
oramento-programa se
diferencia
do
(A) pela alocao de recursos visar consecuo de objetivos e metas. (B) pela nfase na legalidade no cumprimento do oramento. (C) por estar dissociado dos processos de planejamento e programao das aes pblicas. (D) pela inexistncia de sistemas de acompanhamento e medio do trabalho. (E) por adotar como principais critrios de classificao: unidades
administrativas e elementos de despesa. 6. (FCC/ANALISTA/TRF-01/2006) Constituio Federal de O oramento-programa foi introduzido no
Brasil por meio da Lei n 4.320/64 e do Decreto-Lei n 200/67. A 1988 consolidou definitivamente o oramentoprograma no Brasil, ao vincular o processo oramentrio ao PPA, LDO e LOA. Oramento-programa um plano de trabalho, um instrumento de planejamento da ao do governo, por meio da identificao dos seus programas de trabalho, projetos e atividades, alm do estabelecimento de objetivos e metas a serem implementados, bem como a previso dos custos relacionados. 7. (CESPE/ANALISTA/SEGER-ES/2007) A definio clara de objetivos
condio bsica para o oramento-programa. Um programa na rea de sade, por exemplo, estaria mais bem justificado se, em vez de apontar o nmero de hospitais a serem construdos ou ambulatrios a serem instalados, indicasse o nmero de novos pacientes a serem atendidos ou de novos atendimentos a serem realizados. 8. (FCC/APOFP/SEFAZ-SP/2010) Uma das caractersticas do oramento-
programa a utilizao sistemtica de indicadores e padres de medio do trabalho e dos resultados. Para isso feita uma diferenciao entre os produtos finais dos programas e os produtos intermedirios necessrios para alcanar os seus objetivos. produto final de um programa da rea de sade:
(A) a reduo da mortalidade infantil. (B) o percentual da populao atendida pelo programa de vacinao. (C) o nmero de postos de sade construdos. (D) o nmero de medicamentos distribudos. (E) o total de consultas mdicas realizadas. Na questo 5, devemos desse identificar instrumento qual das alternativas a caracteriza o de
oramento-programa, de forma a distingui-lo do tradicional. Como visto, o principal aspecto programtico possibilidade racionalizar a ao pblica, aplicando recursos no atingimento de objetivos e metas de governo. Assim, tem-se a ntima relao entre os processos de oramentao e de planejamento, bem como a definio de formas de medio dos resultados dos programas. Gabarito: A. A questo 6 apresenta um bom resumo das caractersticas do oramentoprograma, alm de sua relao com a atual conformao das leis oramentrias no Brasil. Os normativos citados pela questo j tratavam do conceito de "oramento-programa", incluindo-o literalmente em seu texto, mas a concretizao do planejamento oramentrio, sob a forma de programas de governo, s veio se concretizar j na dcada de 1990. Questo CERTA. A questo 7 tambm est CERTA: mostra-se a forma diferenciada de enxergar a demanda social a atender, retirando o foco do objeto do gasto para priorizar uma poltica planejada de sade. Por fim, na questo 8, que tambm abordou a rea de sade para
correlacion-la ao oramento-programa, temos o seguinte: os itens citados nas assertivas de B a E se referem a metas a serem alcanadas pelo programa de sade, cujo objetivo final a reduo da mortalidade infantil. A nomenclatura da questo, entretanto, no usual, ao tratar metas como "produtos intermedirios" e objetivos como "produtos finais". De qualquer forma, uma situao que serve de alerta para outras provas da FCC. Gabarito: A.
Oramento base-zero
O oramento base-zero (OBZ) uma tcnica de elaborao oramentria relacionada ao oramento-programa, muitas vezes cobrado em provas. Segue sua definio, dada pela STN:
Abordagem oramentria desenvolvida nos Estados Unidos da Amrica, pela Texas Instruments Inc., Durante o ano de 1969. Foi adotada pelo estado de Gergia (gov. Jimmy Carter), com vistas ao ano fiscal de 1973. Principais caractersticas: anlise, reviso e avaliao de todas as despesas propostas e no apenas das solicitaes que ultrapassam o nvel de gasto j existente; todos os programas devem ser justificados cada vez que se inicia um novo ciclo oramentrio.
Uma observao inicial, para delimitar o tpico, que, no caso do OBZ, o fato de um programa j estar em andamento no justificativa suficiente para sua continuidade. o que se verifica no trecho "anlise, reviso e avaliao de todas as despesas propostas e no apenas das solicitaes que ultrapassam o nvel de gasto j existente". Com o OBZ, necessrio que o objetivo do programa esteja sendo alcanado com a realizao da referida ao; ou, em outras palavras, faz-se uma avaliao de custo/benefcio. Nesse sentido, programas novos tm maior possibilidade de terem execuo iniciada, substituindo programas disfuncionais. Tanto os programas novos quanto os j existentes tero seus mritos e possibilidades avaliados a cada ciclo oramentrio, em p de igualdade. Da o nome "base-zero". Para a adoo do OBZ, necessrio, previamente, estabelecer uma
sistemtica de avaliao bastante robusta e confivel, para que a deciso sobre a continuidade, a interrupo e o incio de programas seja feita com critrios tcnicos. Ressalte-se que o oramento base-zero dificilmente pode ser aplicado em escala nacional, ou at mesmo local. Vrios programas governamentais, pelo fato de atenderem a necessidades prementes da populao (mesmo que no com todas as potencialidades), no podem ser "abandonados" em virtude de
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uma avaliao de desempenho no to positiva - e vrios outros devem ser executados at por fora de lei (outra lei, que no a LOA).
Como isso cai na prova? 9. (FCC/AGENTE TCNICO/ALESP/2010) O Oramento Programa tem como principais caractersticas a anlise, reviso e avaliao de todas as despesas propostas e no apenas das solicitaes que ultrapassam o nvel de gasto j existente; assim sendo, todos os programas devem ser justificados cada vez que se inicia um novo ciclo oramentrio. 10. (FCC/ANALISTA/MPU/2007) caracterstica da tcnica de elaborao
oramentria denominada oramento base zero: (A) dissociao dos processos de planejamento e programao. (B) reviso crtica dos gastos tradicionais de cada unidade oramentria. (C) nfase nos aspectos contbeis de gesto e controle externo dos gastos. (D) avaliao da integridade dos agentes governamentais e legalidade no cumprimento do oramento. (E) direitos adquiridos sobre verbas oramentrias anteriormente
outorgadas. A questo 9 apresenta as caractersticas bsicas do OBZ, no do oramentoprograma (que um instrumento maior do que aquela tcnica). Questo ERRADA. Na questo 10, predominam alternativas cujo teor se vincula ao oramento tradicional (A, C e D). A letra E no se refere especificamente ao oramento tradicional, j que os "direitos adquiridos" sobre recursos podem coexistir (e coexistem) com o moderno oramento-programa. Mas, como apresentado, o principal trao do OBZ a reviso contnua dos gastos e programas, de modo a atualizar permanentemente a lista de aes produtivas e eficientes nas quais vale a pena aplicar os recursos pblicos. Gabarito: B.
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Oramento participativo Para incio de conversa, vamos adotar a definio de oramento participativo veiculada no Portal da Transparncia (www.portaldatransparencia.gov.br):
oramento
participativo
um
importante
instrumento
de
complementao da democracia representativa, pois permite que o cidado debata e defina os destinos de uma cidade. Nele, a populao decide as prioridades de investimentos em obras e servios a serem realizados a cada ano, com os recursos do oramento da prefeitura. Alm disso, ele estimula o exerccio da cidadania, o compromisso da populao com o bem pblico e a co-responsabilizao entre governo e sociedade sobre a gesto da cidade.
Vemos, no texto, que o oramento participativo se define pela realizao de encontros do poder pblico com a populao, para a definio de prioridades de gastos (principalmente com obras e servios que atendem diretamente os cidados) pelos principais interessados. Note tambm que, no texto, j fica evidente a abrangncia do oramento participativo: uma cidade. Ficaria impraticvel instituir algo como reunies plenrias com parcela representativa de um Estado ou do pas inteiro, em busca de decises sobre quais programas executar. Outro dado importante est presente na expresso "complementao da
democracia representativa". O oramento participativo, por mais bem instalado que seja numa cidade, no substitui o Poder Legislativo na apreciao da lei oramentria, e nem envolve a apreciao do oramento como um todo. No processo convencional de programao, em que atuam as instncias tcnicas e polticas do Executivo e do Legislativo, h um distanciamento entre quem decide e quem beneficiado pelo oramento, por mais afinadas que estejam essas instncias com os interesses da populao. essa distoro que se tenta desfazer com a adoo do oramento participativo.
Apesar disso, fique claro que o oramento participativo no garante a execuo das decises tomadas em conjunto com a populao. J estudamos o carter autorizativo da lei oramentria, que no precisa ser executada da forma como publicada. E sempre existe a possibilidade de o oramento participativo ser utilizado como mera retrica por governantes interessados em "fazer mdia" junto aos eleitores.
Como isso cai na prova? 11. (CESPE/INSPETOR/TCE-RN/2009) O oramento participativo, que
apresenta vantagens inegveis do ponto de vista da alocao de recursos segundo as demandas sociais existentes, no utilizado no mbito do governo federal. 12. (ESAF/APO/MPOG/2008) Considera-se que o maior mrito do Oramento Participativo progressistas consiste da em combinar as direta, caractersticas a democrticas de e participao com capacidade competir
vantajosamente com as prticas clientelistas. A questo 11 est CERTA: alm dos ganhos quanto compatibilizao entre alocao dos recursos e demandas existentes, a tcnica no utilizada na Unio. A questo 12 tambm est CERTA. Com o oramento participativo, acrescentase uma instncia de discusso sobre a aplicao dos recursos oramentrios, alm do tradicional procedimento no mbito do Poder Legislativo. Alm disso, considera-se haver menor flexibilidade nessa programao decorrente do oramento participativo, pelo compromisso pblico assumido pelo governo em executar o que foi acordado junto populao, e maior fidelidade entre a aplicao dos recursos e as necessidades sociais, apontadas diretamente pelos beneficirios.
CICLO
(OU
PROCESSO)
ORAMENTRIO:
ELABORAO,
ACOMPANHAMENTO E FISCALIZAO DO ORAMENTO

Detalhando as etapas que compem o processo oramentrio do governo federal, encontraremos as seguintes (mais ou menos distribudas por critrio temporal): previso da receita; fixao dos valores para as despesas obrigatrias; elaborao das propostas setoriais com a sua consolidao; processo legislativo; sano da lei; execuo oramentria; acompanhamento e controle; avaliao.
Temos a nessa sequncia uma abordagem detalhista das fases que compem o ciclo oramentrio. A previso da receita diz respeito arrecadao de recursos estimada para o exerccio, com base em metodologia especfica instituda para tanto. Essa informao complementada pelo clculo das necessidades de financiamento do governo central, que indicam quanto de recursos
emprestados dever ser tomado pelo governo junto ao mercado financeiro. A fixao das despesas obrigatrias necessria para que, diante da situao de contingenciamento de despesas, no haja afetao de todas as aes governamentais. As despesas obrigatrias e as ressalvadas pela LDO no sero atingidas pela limitao de empenho, garantindo-se um mnimo de desempenho em reas consideradas mais sensveis pelo governo. Tem-se, ento, a elaborao das propostas setoriais pelos rgos e entidades, compatibilizadas com as condies da LDO. Depois de todo esse desenho, que desemboca no projeto de lei oramentria anual, vm o processo legislativo, que j estudaremos, a execuo do oramento em si, o acompanhamento e o controle oramentrios e a avaliao.
Em seguida, detalharemos as fases do ciclo oramentrio.
Elaborao do oramento Conforme o Manual Tcnico de Oramento (MTO), editado pela Secretaria de Oramento Federal, o processo de elaborao do projeto de lei oramentria anual se desenvolve no mbito do Sistema de Planejamento e de Oramento Federal. Esse sistema foi estabelecido pela Lei 10.180/2001, que elegeu o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto como rgo central. Por sua vez, no Decreto n 7.063/2010 (assim como em outros anteriores), a Secretaria de Oramento Federal (SOF/MPOG) recebeu do Ministrio as atribuies de rgo central desse sistema. A elaborao do oramento, segundo o MTO,
"envolve um conjunto articulado de tarefas complexas, compreendendo a participao dos rgos central, setoriais e das unidades oramentrias do sistema, o que pressupe a constante necessidade de tomada de decises nos seus vrios nveis".
A SOF, como rgo central do sistema de planejamento e oramento, cumpre as seguintes atribuies: definio de diretrizes gerais para o processo oramentrio federal; fixao de normas gerais de elaborao dos oramentos federais; coordenao do processo de elaborao dos Projetos de Lei de Diretrizes Oramentrias Anuais - PLDO e do oramento anual da Unio; orientao, coordenao e superviso tcnica dos rgos setoriais de oramento; fixao de parmetros e referenciais monetrios para a apresentao das propostas oramentrias setoriais; anlise e validao das propostas setoriais;
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consolidao e formalizao da proposta oramentria da Unio.
Assim, o oramento preparado, na verdade, por uma rede de unidades e rgos, segundo suas incumbncias e com os limites traados pela LDO e pela SOF. Depois de receber todas as propostas oramentrias setoriais, a SOF condensa todo o emaranhado numa s pea: o Projeto de Lei Oramentria Anual (PLOA), encaminhado ao Presidente da Repblica para posterior remessa ao Congresso Nacional.
Pergunta incmoda: e se algum rgo deixar de enviar a tempo sua proposta setorial para a SOF, ou enviar com erros que exijam correes? A resposta dada pelo art. 99 da CF/88 e seus desdobramentos. Apesar de tratar diretamente do Poder Judicirio, podemos ampliar o entendimento a seguir exposto s demais unidades. Confira: Art. 99. Ao Poder Judicirio assegurada autonomia administrativa e financeira. 1 - Os tribunais elaboraro suas propostas oramentrias dentro dos limites estipulados conjuntamente com os demais Poderes na lei de diretrizes oramentrias. 2 O encaminhamento da proposta, ouvidos os outros tribunais
interessados, compete: I - no mbito da Unio, aos Presidentes do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, com a aprovao dos respectivos tribunais; II - no mbito dos Estados e no do Distrito Federal e Territrios, aos Presidentes dos Tribunais de Justia, com a aprovao dos respectivos tribunais. 3 Se os rgos referidos no 2 no encaminharem as respectivas propostas oramentrias dentro do prazo estabelecido na lei de diretrizes oramentrias, o Poder Executivo considerar, para fins de consolidao da proposta
oramentria
anual,
os
valores
aprovados
na
lei
oramentria
vigente,
ajustados de acordo com os limites estipulados na forma do 1 deste artigo. 4 Se as propostas oramentrias de que trata este artigo forem
encaminhadas em desacordo com os limites estipulados na forma do 1, o Poder Executivo proceder aos ajustes necessrios para fins de consolidao da proposta oramentria anual.
Na
elaborao
do
oramento,
os
rgos
setoriais
funcionam
como
articuladores no seu mbito de ao. Normalmente, confundem-se com os rgos superiores (tribunais, ministrios, casas legislativas). Da mesma forma que a SOF agrega as propostas setoriais recebidas dos rgos setoriais, o rgo setorial "atua verticalmente no processo decisrio", conforme o MTO, agrupando as propostas subsetoriais, provenientes de suas unidades oramentrias. As atribuies dos rgos setoriais, portanto, so: estabelecimento de diretrizes setoriais para elaborao da proposta oramentria; avaliao da adequao da estrutura programtica e mapeamento das alteraes necessrias; fixao, de acordo para com as prioridades das setoriais, dos referenciais das
monetrios
apresentao
propostas
oramentrias
unidades oramentrias; definio de instrues, normas e procedimentos a serem observados no mbito do rgo durante o processo de elaborao da proposta oramentria; coordenao do processo de elaborao da proposta oramentria no mbito do rgo setorial; anlise e validao das unidades oramentrias;
propostas oramentrias
provenientes das
consolidao e formalizao da proposta oramentria do rgo.
Por fim, a unidade oramentria desempenha o papel de coordenadora do processo de elaborao As funes da proposta oramentria no seu mbito de atuao, integrando e articulando o trabalho das unidades administrativas componentes. setoriais. Alm dos papis desempenhados pelos diferentes integrantes do Sistema de Planejamento e Oramento, o MTO tambm estabelece premissas da elaborao oramentria. Podemos destacar as seguintes premissas: nfase na anlise pela finalidade do gasto da Administrao, por ela cumpridas, relativamente s unidades administrativas, correspondem, em escala menor, s exercidas pelos rgos
transformando o oramento em instrumento efetivo de programao de modo a possibilitar a implantao da avaliao dos programas e aes; aprimoramento obrigatrias, das quais metodologias sejam, aquelas de clculo das despesas obrigaes
que
constituem
constitucionais e legais da Unio; administrao do processo por meio de cronograma gerencial e
operacional com etapas claramente especificadas, produtos definidos e configurados, participao organizada e responsvel dos agentes envolvidos e divulgao de informaes, garantindo o crescimento da confiana e da credibilidade nos diversos nveis da Administrao; ciclo oramentrio desenvolvido como processo contnuo de anlise e deciso ao longo de todo o exerccio; elaborao do projeto, aprovao e execuo da lei oramentria realizada de modo a evidenciar a transparncia da gesto fiscal, observando o princpio da publicidade e permitindo o amplo acesso da sociedade s informaes relativas a cada uma das etapas do processo.
Como isso cai na prova?
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13. (CESPE/ANALISTA/MDS/2006)
responsabilidade
pela
coordenao,
consolidao e superviso da elaborao oramentria da Secretaria de Oramento Federal, que integra o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, rgo central do Sistema de Planejamento e de Oramento Federal. 14. (FCC/ANALISTA/TCE-GO/2009) No ciclo oramentrio, uma das atividades realizadas durante o processo de elaborao do oramento (A) a proposio pelo poder legislativo de emendas ao projeto de lei do oramento. (B) a aprovao de um quadro de cotas trimestrais de despesa que cada unidade fica autorizada a utilizar. (C) a apresentao das premissas, metodologia e memrias de clculos de previses de receita pelo poder executivo. (D) o estabelecimento da programao financeira e do cronograma de execuo mensal de desembolso. (E) a publicao resumida do relatrio de execuo oramentria. A questo 13 traz funes cumpridas pela SOF em seu papel de rgo central do sistema de planejamento e oramento. Questo CERTA. Na questo 14, at pela terminologia, percebe-se que a maior parte das assertivas diz respeito execuo do oramento (B, D e E). A letra A trata do processo legislativo oramentrio, que posterior elaborao do oramento (fase tipicamente administrativa). Por sua vez, os dados e informaes sobre a estimativa de arrecadao fazem parte da elaborao do oramento, consistindo, na verdade, na primeira atividade desse processo, a partir da qual se define o montante de recursos em potencial que poder ser empregado nas despesas pblicas. Gabarito: C.
Ciclo oramentrio na CF/88 Vamos iniciar o estudo desse tpico com o seguinte dispositivo constitucional: Prof. Graciano Rocha www.pontodosconcursos.com.br Pgina 20 de 44
Art. 165, 9 - Cabe lei complementar: I - dispor sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual;
Como se v, a Constituio reservou lei complementar o tratamento sobre as matrias referidas, mas, at hoje, o Congresso no aprovou essa lei (embora um dos projetos com essa pretenso, o mais adiantado nas discusses, j esteja h quase 14 anos em pauta). Outro ponto interessante que essas matrias discriminadas na questo encontram-se, em parte, na Lei 4.320/64, como o caso de "exerccio financeiro" e "elaborao e organizao da lei oramentria anual". por situaes como esta que se considera a Lei 4.320/64 aprovada uma como lei lei
materialmente complementar. prprios de uma lei complementar.
Apesar de ter sido
ordinria, em 1964, a atual Carta Poltica indica assuntos nela tratados como
Por enquanto, no havendo a lei relativa ao disposto no art. 165, 9, so seguidas regras transitrias sobre prazos das leis de matria oramentria. Essas regras esto no art. 35, 2, do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT) da CF/88:
ADCT, Art. 35, 2 - At a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, 9, I e II, sero obedecidas as seguintes normas: I - o projeto do plano plurianual, para vigncia at o final do primeiro exerccio financeiro do mandato presidencial subseqente, ser encaminhado at quatro meses antes do encerramento do primeiro exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa; II - o projeto de lei de diretrizes oramentrias ser encaminhado at oito meses e meio antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa;
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III - o projeto de lei oramentria da Unio ser encaminhado at quatro meses antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa. Em momento posterior, falaremos mais a respeito do "calendrio" que surge desse texto acima.
Como isso cai na prova? 15. (FCC/PROCURADOR/TCE-RR/2008) Caber lei complementar dispor
sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual. Nessa parte do contedo, as bancas no gostam muito de inventar.
Basicamente repetem os dispositivos constitucionais. No caso acima, a questo baseada no art. 165, 9, inc. I, da CF/88. Questo CERTA.
Processo legislativo oramentrio Examinemos mais um trecho da CF/88: Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecero: I - o plano plurianual; II - as diretrizes oramentrias; III - os oramentos anuais. Vale assinalar que o vocbulo "leis", sem maior detalhamento, significa "leis ordinrias". Em matria oramentria, as leis ordinrias so o lugar comum. H poucas excees, das quais vimos uma acima: a conformao das regras mais amplas de organizao oramentria se d por lei complementar. Mas o PPA, a LDO e a LOA, assim como os crditos adicionais (exceto os
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extraordinrios, como veremos) so viabilizados por leis ordinrias. Alm disso, esses projetos so de iniciativa exclusiva do chefe do Executivo. Vamos fazer uma pequena abordagem do "ciclo oramentrio" no contexto do Poder Legislativo. que, apesar de serem institudos por leis ordinrias, os instrumentos oramentrios tm um rito legislativo diferenciado. Os projetos de lei ordinria "normais", enviados ao Congresso pelo Presidente da Repblica, do entrada na Cmara dos Deputados (CF, art. 64, caput) e l passam por discusses e votaes em diversas comisses temticas, antes de ir apreciao do Plenrio da Cmara (s vezes, essa "subida" ao Plenrio no ocorre, conforme dispuser o Regimento da Casa). A partir da, so enviados ao Senado, onde passam de novo por comisses temticas, e depois pelo Plenrio (se for o caso). Ento, os projetos vo sano presidencial, se no houver alterao considervel, pelo Senado, do texto aprovado na Cmara. Caso contrrio, se a redao for significativamente mudada pelo Senado, os projetos voltam Cmara, para apreciao das modificaes. Nessa ltima hiptese, a Cmara que encaminha o projeto para sano do Presidente da Repblica. Diferentemente disso, os projetos de matria oramentria no passam por uma srie de comisses temticas antes de ir a Plenrio, um passo por vez, e em ambas as Casas. Nesse mbito, o projeto instrudo apenas na Comisso Mista de Oramento, que recebe simultaneamente pareceres das comisses temticas de ambas as Casas e emendas parlamentares, e emite seu prprio parecer, Plenrio encaminhando-o juntamente com do Congresso Nacional (trata-se o projeto, duas para votao Casas em pelo das sesso
conjunta). No Plenrio do Congresso, pela votao da maioria simples dos
parlamentares, o projeto aprovado. Detalhe: apesar de se tratar de uma sesso conjunta, a maioria considerada apenas entre pares (tomam-se separadamente, na votao, a maioria dos deputados e a maioria dos senadores).
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Como isso cai na prova? 16. (FCC/INSPETOR/TCM-CE/2010) Em relao ao oramento pblico,
correto afirmar que a Constituio Federal de 1988 estabelece que o PPA, a LDO e a LOA, todos instrumentos de planejamento oramentrio, so leis de iniciativa conjunta dos Poderes Executivo e Legislativo. 17. (FCC/AUDITOR/TCE-RO/2010) A apreciao e a votao do projeto de lei oramentria anual da Unio devero ser efetuadas separadamente pelas duas Casas do Congresso Nacional, sendo mandatrio que a aprovao seja feita por maioria absoluta dos membros da Cmara dos Deputados e do Senado Federal. Na questo 16, temos outro caso de redao prxima do original da
Constituio de 1988, mas, no caso, afastando erroneamente a iniciativa privativa do Executivo quanto matria oramentria. O trecho que a fundamenta do art. 165, reproduzido mais acima. Questo ERRADA. A questo 17 tambm est ERRADA: a apreciao do projeto de LOA, bem como os demais projetos oramentrios, feita na Comisso Mista, que representa ambas as Casas Legislativas. Alm disso, para aprovao do projeto, basta o voto da maioria simples dos parlamentares.
Emendas aos projetos de matria oramentria Este assunto, apesar de tambm pertencer ao processo legislativo
oramentrio, to importante que ser tratado assim, em separado. Primeira observao: possvel ao Legislativo emendar quaisquer projetos de matria oramentria. Entretanto, assim como fez a Constituio, vamos nos concentrar nas emendas ao projeto de LOA. Como j dito, a iniciativa em matria oramentria exclusiva do chefe do Executivo. Entretanto, permite-se que a pea originria do Executivo receba interferncias dos representantes eleitos do povo, para, teoricamente, deixar as propostas oramentrias mais adequadas aos interesses da populao.
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Assim, os parlamentares, individualmente ou em grupo, podem apresentar emendas ao projeto de LOA, que sero apresentadas perante a Comisso Mista de Oramento. A CMO, no trmino das discusses, emitir parecer sobre tais emendas, para posterior apreciao pelo Plenrio do Congresso. Quanto incidncia sobre o projeto de LOA, existem trs tipos de emendas: emendas de receita, de despesa e de texto. Vamos ver o dispositivo constitucional que trata delas ( 3 do art. 166): Art. 166, 3 - As emendas ao projeto de lei do oramento anual ou aos projetos que o modifiquem somente podem ser aprovadas caso: I - sejam compatveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes
oramentrias; II - indiquem os recursos necessrios, admitidos apenas os provenientes de
anulao de despesa, excludas as que incidam sobre: a) dotaes para pessoal e seus encargos; b) servio da dvida; c) transferncias tributrias constitucionais para Estados, Municpios e
Distrito Federal; ou III - sejam relacionadas: a) com a correo de erros ou omisses; ou b) com os dispositivos do texto do projeto de lei. Inicialmente, note que a primeira condio (compatibilidade com o PPA e a LDO, no inciso I) vale para qualquer emenda. Isso fortalece o carter de submisso que a LOA deve ter em relao s outras leis citadas, de alcance mais amplo. Assim, por exemplo, uma emenda parlamentar ao projeto de LOA no pode criar um programa, porque isso desrespeitaria a prevalncia do PPA nesse ponto.
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O inciso II trata das emendas de despesa. Para que novas despesas sejam propostas por meio de emenda, devero ser anuladas despesas inicialmente selecionadas pelo Executivo, a fim de "liberar" recursos suficientes. Ainda assim, no toda despesa selecionada inicialmente pelo Executivo que pode ser anulada em favor de emendas parlamentares; as dotaes indicadas nas alneas do inciso II (pessoal e encargos, servio da dvida e transferncias constitucionais para os entes federados) so despesas obrigatrias, que no podem ter seus montantes e destinao alterados. Por fim, o inciso III aborda as emendas de receita (alnea 'a') e de texto (alnea 'b'). O montante da receita previsto pelo Executivo s pode ser modificado no Legislativo a partir de uma perspectiva tcnica. No se pode alterar a expectativa de arrecadao com base em critrios polticos ou assemelhados. Por isso, um erro ou uma omisso, por parte da equipe tcnica do Executivo, devem ser detectados e comprovados, emenda de receita. As emendas de redao dizem respeito a ajustes de forma (ortografia, para que seja aprovada uma
concordncia etc.), para tornar o texto da lei oramentria mais inteligvel.
Muito bem, o Poder Legislativo pode alterar, por meio de emendas, o texto inicial encaminhado pelo Poder Executivo. E o Poder Executivo, pode alterar seu prprio texto original? A resposta afirmativa. Essa importante disposio encontra-se no art. 166, 5, da CF/88: Art. 166, 5 - O Presidente da Repblica poder enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificao nos projetos a que se refere este artigo enquanto no iniciada a votao, na Comisso mista, da parte cuja alterao proposta. Portanto, depois de ter enviado o projeto de LOA, o chefe do Poder Executivo tem um prazo para propor alteraes a suas "intenes

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iniciais". Esse prazo corre enquanto no se inicia a votao, na Comisso Mista de Oramento, da parte a se alterar. Evita-se, dessa forma, que o chefe do Executivo modifique, a seu belprazer, partes do projeto que j tenham sido alteradas pelo Legislativo, contra suas pretenses. Esse trecho talvez seja o mais frequentemente cobrado pelas bancas quando se trata de ciclo oramentrio. Por isso, preste ateno! No perca um ponto fcil. J houve questes, por exemplo, dizendo que a modificao pode ser proposta enquanto no finalizada a votao da parte a se alterar. Cuidado!
Como isso cai na prova? 18. (FCC/ANALISTA/MPU/2007) emendas ao projeto de Os lei parlamentares oramentria podero desde apresentar que sejam
anual,
compatveis com o plano plurianual e a lei de diretrizes oramentrias. 19. (FCC/CONTADOR/DPE-SP/2009) O Congresso pode apresentar emendas
ao projeto de lei oramentria que, caso aprovadas, devero constar da pea oramentria, cabendo ao Poder Executivo indicar os recursos para o seu financiamento. 20. (CESPE/PROCURADOR/TCE-GO/2007) Apesar de ser considerado lei, o
oramento possui caractersticas que o diferenciam das leis comuns. Um exemplo a limitao constitucional do contedo das emendas ao projeto de lei do oramento anual. 21. (FCC/AUDITOR/TCE-AL/2008) Nos termos da Constituio da Repblica, eventual emenda ao projeto de lei do oramento anual, que indique os recursos necessrios, provenientes de anulao de despesa, e incida sobre transferncia tributria constitucional para Estados e Municpios, poder ser aprovada, desde que seja compatvel com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias.
22.
(CESPE/OFICIAL/ABIN/2010)
Ao
Poder
Executivo
permitido
propor
modificaes no projeto de lei oramentria,
enquanto no iniciada a
votao, pela comisso mista de senadores e deputados a que se refere o art. 166 da Constituio Federal, da parte cuja alterao proposta. A questo 18 est CERTA. O enunciado reproduz o entendimento exposto nos trechos constitucionais examinados mais acima. A compatibilidade das emendas aos projetos oramentrios condio necessria emendas possam ser analisadas. Na questo 19, encontra-se uma impreciso: no mbito do Legislativo, os prprios propositores de emendas ao projeto de LOA devero indicar quais despesas sero substitudas para dar lugar s indicadas nessas emendas. Essa a lio do art. 166, 3, inc. II, acima transcrito. Questo ERRADA. A questo 20 remete s limitaes s emendas parlamentares quanto aos projetos oramentrios, limitaes estas que no se aplicam a projetos de lei "normais". Questo CERTA. A questo 21 est ERRADA: sempre necessria a compatibilidade com o PPA e a LDO, mas, no caso, no se pode indicar como despesas anulveis as referentes a transferncias constitucionais, que so ressalvadas pela CF/88 da incidncia de emendas parlamentares (art. 166, 3, inc. II, "c"). Por fim, a questo 22 est CERTA. Enquanto a votao da parte a ser modificada no for iniciada na CMO, o Presidente da Repblica pode encaminhar proposta de alterao do projeto de LOA. para que as
Prazos das leis oramentrias Muito bem, voltemos ao calendrio oramentrio que introduzimos
anteriormente, simplificando os prazos dispostos no ADCT: os projetos de PPA e de LOA devem ser encaminhados pelo Presidente da Repblica ao Congresso Nacional "at quatro meses antes do encerramento do exerccio financeiro", ou seja, 31 de agosto;
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o Congresso deve devolver os projetos de PPA e de LOA, para sano, "at o encerramento da sesso legislativa" - atualmente, 22 de dezembro; o projeto de LDO deve ser enviado pelo Presidente ao Congresso "at oito meses e meio antes do encerramento do exerccio financeiro", ou seja, 15 de abril; o Congresso deve devolver o projeto de LDO para sano "at o encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa" - atualmente, 17 de julho.
Ressalto que, nos primeiros prazos referidos acima, o envio e a devoluo do projeto de PPA no ocorrem anualmente, j que este uma lei aprovada para quatro anos. Uma observao importante, e constantemente cobrada em provas, diz
respeito justamente aos prazos do PPA. O plano plurianual a mais importante lei de matria oramentria. A partir dele que todas as outras se organizaro. As leis oramentrias anuais no passam muito de "parcelas do PPA", aplicadas a cada ano de sua vigncia plurianual. No PPA que o governo recm-assumido expe suas intenes, objetivos, metas, para o prazo de quatro anos. uma demonstrao de grandes diretrizes, um "projeto de governo". Pois bem, j vimos que o Executivo deve enviar o projeto de PPA para o Legislativo at 31 de agosto (do primeiro ano do mandato do Presidente). Assim, a equipe que assume o comando do pas tem oito meses para apresentar um plano para os quatro anos seguintes.
Agora voc pode notar que h um descompasso a. Se o PPA preparado durante o primeiro ano do governo, e deve valer para os prximos quatro anos, ele no acaba invadindo o prximo mandato presidencial? A resposta "sim". No primeiro ano do mandato, o Presidente governa com base no PPA, na LDO e na LOA aprovados por seu antecessor. Os
projetos que esse novo chefe do Executivo apresenta quando assume s valero para seu segundo ano de mandato. No caso do PPA, o ltimo ano de vigncia do plano ser o primeiro do mandato seguinte. Esse calendrio positivo por duas razes associadas. Primeiro, evita-se um atropelo no incio do mandato, com a preparao "nas coxas" de projetos de grande importncia para o pas - o governo no pode agir sem planos de ao aprovados. Em segundo lugar, ao invs dessa hiptese de "correria" no incio do mandato, d-se ao novo governante a possibilidade de conhecer, por alguns meses, e aproveitar parte dos programas institudos pelo antecessor, conforme sejam compatveis com sua orientao de governo (ou conforme sejam de interrupo impossvel, rsrsrs).
Agora, uma curiosidade sobre a LDO. Trata-se da suspenso do recesso parlamentar, enquanto no aprovado o projeto de LDO. Apenas esse projeto, entre todas as hipteses trazidas pela CF/88, hbil para tanto. Caso o projeto de LDO no esteja aprovado em 17 de julho, os parlamentares no entraro em recesso. uma forma de acelerar os prazos, j que o ideal que o oramento esteja aprovado quando se iniciar o ano de sua execuo. E, para existir lei oramentria, deve haver antes a LDO, que estabelece, a partir dos programas do PPA, as prioridades para o ano seguinte, e orienta a elaborao da LOA.
Como isso cai na prova? 23. (FCC/ANALISTA/TJ-AP/2009) De acordo com a Constituio Federal de 1988, o projeto de lei oramentria anual da Unio dever ser encaminhado ao legislativo para apreciao e aprovao at oito meses antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa.
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24. (CESPE/ANALISTA/ANS/2005)
O plano plurianual apresenta a
ideia
de
continuidade, pois um governo pode dar continuidade a um plano que se iniciou em outro governo. Dessa forma, tem tempo para conhecer as aes realizadas no passado, antes de apresentar um novo plano. 25. (FCC/AUDITOR/TCE-PI/2005) A Lei de Diretrizes Oramentrias deve ser devolvida para sano at o encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa (inciso II do pargrafo 2 do art. 35 do ADCT). Se o projeto de Diretrizes Oramentrias no for aprovado at tal data, a sesso legislativa suspensa, prosseguindo aps o recesso. O problema da questo 23 referente a datas. O projeto de LOA deve ser encaminhado ao Congresso at quatro meses antes do encerramento do exerccio. Questo ERRADA. A questo 24 refletiu uma das razes para a "invaso" dos PPA's nos mandatos dos governantes posteriores: a continuidade das aes do poder pblico. Questo CERTA. A questo 25 est ERRADA. Nesse caso, a sesso legislativa no ser
interrompida, at que seja aprovado o projeto de LDO.
Muito bem, caro aluno, chegamos aqui ao final de nosso primeiro encontro. Para quaisquer dvidas, reforo o recado: utilize nosso frum, ou o email graciano@pontodosconcursos.com.br. Na semana que vem, trataremos de mais matria oramentria constante da CF/88, e outros pontos da legislao. At l! Bons estudos!
GRACIANO ROCHA
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RESUMO DA AULA
1.
No oramento clssico ou tradicional, a nfase repousava sobre os objetos de gasto do governo, no em suas realizaes. No oramento de desempenho, atribuem-se aos gastos pblicos objetivos a alcanar, no apenas objetos a adquirir. Ao invs de uma "lista de compras", o oramento passava a conter uma lista de objetivos, com metas atribudas, para medir o desempenho do governo. No oramento de desempenho, no h ainda a integrao entre as reas de elaborao do oramento e de planejamento governamental. A raiz do oramento moderno atual (oramento-programa) foi o PPBS, adotado nos Estados Unidos na dcada de 1960. O PPBS, que tinha o planejamento como foco, propunha a considerao de alternativas de ao no s na fase de preparao do oramento, mas durante sua execuo e na avaliao de seu desempenho. Uma nova dimenso levada em conta na avaliao e no controle do oramento-programa a efetividade, que tem a ver com o impacto da ao governamental nas necessidades da sociedade. Para avaliar em quanto o objetivo dos programas foi alcanado, e em quanto o programa atendeu as necessidades sociais, necessrio ter formas confiveis de medir os resultados. Para esse fim, os programas, no oramento, devem ser dotados de indicadores e metas. As principais caractersticas do oramento base-zero so: anlise, reviso e avaliao de todas as despesas propostas e no apenas das solicitaes que ultrapassam o nvel de gasto j existente; todos os programas devem ser justificados cada vez que se inicia um novo ciclo oramentrio. No caso do oramento base-zero, o incrementalismo oramentrio abolido. O fato de uma ao j estar em andamento no justificativa suficiente para sua continuidade. O oramento participativo se define pela realizao de encontros do poder pblico com a populao, para a definio de prioridades de gastos pelos principais interessados.
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10. O oramento participativo, por mais bem instalado que seja numa cidade, no substitui o Poder Legislativo na apreciao da lei oramentria, e nem envolve a apreciao do oramento como um todo. 11. O oramento participativo no garante a execuo das decises tomadas em conjunto com a populao. 12. Detalhando as etapas que compem o processo oramentrio do governo federal, temos as seguintes: previso da receita; fixao dos valores para as despesas obrigatrias; elaborao das propostas setoriais com a sua consolidao; processo legislativo; sano da lei; execuo oramentria; acompanhamento e controle; avaliao. 13. Conforme o Manual Tcnico de Oramento (MTO), o processo de elaborao do projeto de lei oramentria anual se desenvolve no mbito do Sistema de Planejamento e de Oramento Federal. 14. A elaborao do oramento envolve um conjunto articulado de tarefas complexas, compreendendo a participao dos rgos central, setoriais e das unidades oramentrias do sistema, o que pressupe a constante necessidade de tomada de decises nos seus vrios nveis. 15. A Constituio reservou lei complementar o tratamento sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do PPA, da LDO e da lei oramentria anual, mas essa lei ainda no foi editada. 16. Considera-se a Lei 4.320/64 uma lei materialmente complementar: apesar de ter sido aprovada como lei ordinria, a atual Carta Poltica indica assuntos que ela trata como prprios de uma lei complementar. 17. No havendo a lei regras transitrias dispostas no art. Transitrias (ADCT) relativa ao disposto no art. 165, 9, so seguidas sobre prazos das leis de matria oramentria, 35, 2, do Ato das Disposies Constitucionais da CF/88.
18. Apesar de serem institudos por leis ordinrias, os instrumentos oramentrios tm um rito legislativo diferenciado. Os respectivos projetos so discutidos apenas na Comisso Mista de Oramento (CMO), onde recebem parecer, e so encaminhados para votao pelo Plenrio do Congresso Nacional. 19. Quanto incidncia sobre o projeto de LOA, existem trs tipos de emendas: emendas de receita, de despesa e de texto.
20. O Chefe do Executivo pode enviar ao Poder Legislativo modificaes do projeto de lei oramentria a qualquer tempo, desde que no tenha sido iniciada a votao da parte a se alterar. 21. Os projetos de PPA e de LOA devem ser encaminhados pelo Presidente da Repblica ao Congresso Nacional "at quatro meses antes do encerramento do exerccio financeiro", ou seja, 31 de agosto. 22. O Congresso deve devolver os projetos de PPA e de LOA, para sano, "at o encerramento da sesso legislativa" - atualmente, 22 de dezembro. 23. O projeto de LDO deve ser enviado pelo Presidente ao Congresso "at oito meses e meio antes do encerramento do exerccio financeiro", ou seja, 15 de abril. 24. O Congresso deve devolver o projeto de LDO para sano "at o encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa" - atualmente, 17 de julho. 25. No primeiro ano do mandato, o Presidente governa com base no PPA, na LDO e na LOA aprovados por seu antecessor; os projetos que esse novo chefe do Executivo apresentar s valero para seu segundo ano de mandato. 26. Caso o projeto de LDO no esteja aprovado em congressistas no entraro em recesso parlamentar. 17 de julho, os
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QUESTES COMENTADAS NESTA AULA 1. (FCC/TCNICO SUPERIOR/PGE-RJ/2009) O oramento tradicional ou
clssico aquele em que constam apenas a fixao da despesa e a previso da receita, sem nenhuma espcie de planejamento das aes do governo. 2. (CESPE/ANALISTA/SAD-PE/2010) O oramento clssico ou tradicional tem nfase naquilo que a instituio realiza, no no que ela gasta. 3. (FCC/TCNICO SUPERIOR/PGE-RJ/2009) No oramento de desempenho ou por realizaes, o gestor se preocupa com o resultado dos gastos e no apenas com o gasto em si, ou seja, preocupa-se em saber o que o governo faz e no o que o governo compra. 4. (CESPE/CONTADOR/INEP/2005) O denominado oramento de
desempenho, conceito difundido a partir da segunda metade do sculo passado, o que apresenta os propsitos e objetivos para os quais os crditos se fazem necessrios, os custos dos programas propostos para atingir os objetivos e dados quantitativos que meam as realizaes e o trabalho levado a efeito em cada programa. 5. (FCC/ANALISTA/TCE-GO/2009) O oramento-programa se diferencia do oramento tradicional (A) pela alocao de recursos visar consecuo de objetivos e metas. (B) pela nfase na legalidade no cumprimento do oramento. (C) por estar dissociado dos processos de planejamento e programao das aes pblicas. (D) pela inexistncia de sistemas de acompanhamento e medio do trabalho. (E) por adotar como principais critrios de classificao: unidades
administrativas e elementos de despesa. 6. (FCC/ANALISTA/TRF-01/2006) O oramento-programa foi introduzido no Brasil por meio da Lei n 4.320/64 e do Decreto-Lei n 200/67. A
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Constituio Federal de 1988 consolidou definitivamente o oramentoprograma no Brasil, ao vincular o processo oramentrio ao PPA, LDO e LOA. Oramento-programa um plano de trabalho, um instrumento de planejamento da ao do governo, por meio da identificao dos seus programas de trabalho, projetos e atividades, alm do estabelecimento de objetivos e metas a serem implementados, bem como a previso dos custos relacionados. 7. (CESPE/ANALISTA/SEGER-ES/2007) A definio clara de objetivos
condio bsica para o oramento-programa. Um programa na rea de sade, por exemplo, estaria mais bem justificado se, em vez de apontar o nmero de hospitais a serem construdos ou ambulatrios a serem instalados, indicasse o nmero de novos pacientes a serem atendidos ou de novos atendimentos a serem realizados. 8. (FCC/APOFP/SEFAZ-SP/2010) Uma das caractersticas do oramento-
programa a utilizao sistemtica de indicadores e padres de medio do trabalho e dos resultados. Para isso feita uma diferenciao entre os produtos finais dos programas e os produtos intermedirios necessrios para alcanar os seus objetivos. produto final de um programa da rea de sade: (A) a reduo da mortalidade infantil. (B) o percentual da populao atendida pelo programa de vacinao. (C) o nmero de postos de sade construdos. (D) o nmero de medicamentos distribudos. (E) o total de consultas mdicas realizadas. 9. (FCC/AGENTE TCNICO/ALESP/2010) O Oramento Programa tem como principais caractersticas a anlise, reviso e avaliao de todas as despesas propostas e no apenas das solicitaes que ultrapassam o nvel de gasto j existente; assim sendo, todos os programas devem ser justificados cada vez que se inicia um novo ciclo oramentrio. 10. (FCC/ANALISTA/MPU/2007) caracterstica da tcnica de elaborao
oramentria denominada oramento base zero:

(A) dissociao dos processos de planejamento e programao. (B) reviso crtica dos gastos tradicionais de cada unidade oramentria. (C) nfase nos aspectos contbeis de gesto e controle externo dos gastos. (D) avaliao da integridade dos agentes governamentais e legalidade no cumprimento do oramento. (E) direitos adquiridos sobre verbas oramentrias anteriormente
outorgadas. 11. (CESPE/INSPETOR/TCE-RN/2009) O oramento participativo, que
apresenta vantagens inegveis do ponto de vista da alocao de recursos segundo as demandas sociais existentes, no utilizado no mbito do governo federal. 12. (ESAF/APO/MPOG/2008) Considera-se que o maior mrito do Oramento Participativo consiste em combinar as caractersticas democrticas e progressistas da participao direta, com a capacidade de competir
vantajosamente com as prticas clientelistas. 13. (CESPE/ANALISTA/MDS/2006) A responsabilidade pela coordenao,
consolidao e superviso da elaborao oramentria da Secretaria de Oramento Federal, que integra o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, rgo central do Sistema de Planejamento e de Oramento Federal. 14. (FCC/ANALISTA/TCE-GO/2009) No ciclo oramentrio, uma das atividades realizadas durante o processo de elaborao do oramento (A) a proposio pelo poder legislativo de emendas ao projeto de lei do oramento. (B) a aprovao de um quadro de cotas trimestrais de despesa que cada unidade fica autorizada a utilizar. (C) a apresentao das premissas, metodologia e memrias de clculos de previses de receita pelo poder executivo.
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(D) o estabelecimento da programao financeira e do cronograma de execuo mensal de desembolso. (E) a publicao resumida do relatrio de execuo oramentria. 15. (FCC/PROCURADOR/TCE-RR/2008) Caber lei complementar dispor
sobre o exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do plano plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual. 16. (FCC/INSPETOR/TCM-CE/2010) Em relao ao oramento pblico,
correto afirmar que a Constituio Federal de 1988 estabelece que o PPA, a LDO e a LOA, todos instrumentos de planejamento oramentrio, so leis de iniciativa conjunta dos Poderes Executivo e Legislativo. 17. (FCC/AUDITOR/TCE-RO/2010) A apreciao e a votao do projeto de lei oramentria anual da Unio devero ser efetuadas separadamente pelas duas Casas do Congresso Nacional, sendo mandatrio que a aprovao seja feita por maioria absoluta dos membros da Cmara dos Deputados e do Senado Federal. 18. (FCC/ANALISTA/MPU/2007) emendas ao projeto de Os lei parlamentares podero desde apresentar que sejam
oramentria
anual,
compatveis com o plano plurianual e a lei de diretrizes oramentrias. 19. (FCC/CONTADOR/DPE-SP/2009) O Congresso pode apresentar emendas ao projeto de lei oramentria que, caso aprovadas, devero constar da pea oramentria, cabendo ao Poder Executivo indicar os recursos para o seu financiamento. 20. (CESPE/PROCURADOR/TCE-GO/2007) Apesar de ser considerado lei, o oramento possui caractersticas que o diferenciam das leis comuns. Um exemplo a limitao constitucional do contedo das emendas ao projeto de lei do oramento anual. 21. (FCC/AUDITOR/TCE-AL/2008) Nos termos da Constituio da Repblica, eventual emenda ao projeto de lei do oramento anual, que indique os recursos necessrios, provenientes de anulao de despesa, e incida sobre transferncia tributria constitucional para Estados e Municpios, poder
ser aprovada, desde que seja compatvel com o plano plurianual e com a lei de diretrizes oramentrias. 22. (CESPE/OFICIAL/ABIN/2010) Ao Poder Executivo permitido propor
modificaes no projeto de lei oramentria, enquanto no iniciada a votao, pela comisso mista de senadores e deputados a que se refere o art. 166 da Constituio Federal, da parte cuja alterao proposta. 23. (FCC/ANALISTA/TJ-AP/2009) De acordo com a Constituio Federal de 1988, o projeto de lei oramentria anual da Unio dever ser encaminhado ao legislativo para apreciao e aprovao at oito meses antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido para sano at o encerramento da sesso legislativa. 24. (CESPE/ANALISTA/ANS/2005) O plano plurianual apresenta a idia de continuidade, pois um governo pode dar continuidade a um plano que se iniciou em outro governo. Dessa forma, tem tempo para conhecer as aes realizadas no passado, antes de apresentar um novo plano. 25. (FCC/AUDITOR/TCE-PI/2005) A Lei de Diretrizes Oramentrias deve ser devolvida para sano at o encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa (inciso II do pargrafo 2 do art. 35 do ADCT). Se o projeto de Diretrizes Oramentrias no for aprovado at tal data, a sesso legislativa suspensa, prosseguindo aps o recesso.
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QUESTES ADICIONAIS 26. (FCC/TCNICO SUPERIOR/PGE-RJ/2009) O tipo de oramento adotado pelos governos no Brasil, cujo principal objetivo a articulao com o planejamento, denomina-se (A) oramento-programa. (B) oramento participativo. (C) oramento por desempenho. (D) oramento clssico. (E) oramento de base zero. 27. (CESPE/ANALISTA/INMETRO/2007) No oramento de desempenho, que voltado especialmente para as avaliaes dos resultados do oramento em curso, todos os programas devem ser justificados cada vez que se inicia um novo ciclo oramentrio. 28. (FCC/ANALISTA/TJ-PA/2009) Os movimentos de transformao do Estado e, mais especificamente, da administrao pblica, inevitavelmente, foram acompanhados por mudanas significativas na concepo do oramento pblico, cuja trajetria evolutiva evidencia que em cada momento histrico foi enfatizada uma de suas funes ou instrumentalidades: controle, gerncia ou planejamento. O oramento-programa reflete a concepo moderna do oramento pblico e se caracteriza (A) pela utilizao sistemtica de indicadores e padres de medio do trabalho e dos resultados. (B) por sua estrutura dar nfase aos aspectos contbeis de gesto. (C) por usar, como principais critrios de classificao das despesas, unidades administrativas e elementos. (D) por estar dissociado dos processos de planejamento e programao das aes pblicas. (E) pela alocao de recursos visar necessidades das unidades organizacionais. aquisio de meios e s
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29. (FCC/AUDITOR/TCE-AM/2006)
Caracteriza
Oramento-Programa,
em
relao a outras tcnicas de elaborao oramentria, a nfase (A) no controle poltico do Poder Legislativo sobre os gastos do Poder Executivo. (B) na conteno dos gastos governamentais para adequ-los ao nvel de arrecadao. (C) na justificativa do aumento de verbas em relao ao oramento anterior. (D) no controle interno e externo de cada gasto realizado pelo Poder Executivo. (E) no planejamento resultados. da ao governamental e na avaliao dos
30. (FCC/ANALISTA/TRF-04/2010) O oramento cuja tcnica de elaborao exige que cada unidade oramentria deve justificar, a cada ano, as atividades que desenvolve, sem levar em conta o volume dos recursos recebidos em exerccios anteriores, denominado Oramento (A) Programa Ortodoxo. (B) Tradicional. (C) Base Zero. (D) de Desempenho. (E) Funcional Programtico. 31. (FCC/ANALISTA/TRF-05/2008) Elaborao, estudo/aprovao, execuo e avaliao so sequncias das etapas desenvolvidas pelo processo oramentrio denominado (A) plano de diretrizes oramentrias. (B) plano plurianual. (C) ciclo oramentrio. (D) plano de oramentos anuais.
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(E) sistema de planejamento integrado. 32. (CESPE/ANALISTA/TRE-BA/2010) O processo oramentrio
autossuficiente: cada etapa do ciclo oramentrio envolve elaborao e aprovao de leis independentes umas das outras. 33. (CESPE/ANALISTA/MIN. INTEGRAO/2009) As diretrizes setoriais para a elaborao da proposta de lei oramentria anual devem ser definidas no mbito da Secretaria de Oramento Federal. 34. (FCC/ANALISTA/TRT-03/2009) A iniciativa de apresentao da proposta de lei oramentria privativa do chefe de cada um dos trs poderes, a qual ser consolidada durante o processo de discusso no Poder Legislativo. 35. (CESPE/ANALISTA/TSE/2006) A elaborao da rgos e entidades da administrao Executivo. 36. (FCC/ANALISTA/TRF-04/2010) Nenhum rgo do Poder Judicirio tem assegurada autonomia administrativa e financeira para elaborar suas prprias propostas oramentrias. 37. (FCC/ANALISTA/TRE-PB/2007) As emendas ao projeto de lei oramentria podem se amparar no corte de qualquer despesa prevista. 38. (CESPE/ANALISTA/CENSIPAM/2006) O Congresso Nacional est impedido de incluir na Lei Oramentria Anual receitas que o Poder Executivo tenha omitido no projeto de lei respectivo. 39. (FCC/ANALISTA/TRT-03/2009) Uma das condies para a aprovao das emendas propostas pelo Poder Legislativo ao projeto de lei oramentria que elas sejam compatveis com o Plano Plurianual e com a Lei de Diretrizes Oramentrias. 40. (FCC/ANALISTA/TRE-PB/2007) remetido o projeto No processo ao oramentrio o Chefe nacional, do Poder proposta de todos os do Poder
tarefa
exclusiva
oramentrio
Legislativo,
Executivo no pode mais solicitar qualquer modificao.
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41. (FCC/ANALISTA/TRF-04/2010) O projeto do plano plurianual dever ter vigncia at o final do primeiro exerccio financeiro do mandato presidencial subsequente. 42. (FCC/ANALISTA/TRF-04/2010) Oramentrias aprovao. ser O projeto at da quatro Lei das Diretrizes antes do
encaminhado
meses
encerramento do exerccio financeiro ao Poder Legislativo, para respectiva
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GABARITO 1 C 11 C 21 E 31 C 41 C 2 E 12 C 22 C 32 E 42 E 3 C 13 C 23 E 33 E 4 C 14 C 24 C 34 E 5 A 15 C 25 E 35 E 6 C 16 E 26 A 36 E 7 C 17 E 27 E 37 E 8 A 18 C 28 A 38 E 9 E 19 E 29 E 39 C 10 B 20 C 30 C 40 E
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Aula 01 MÉTODOS, TÉCNICAS E INSTRUMENTOS DO ORÇAMENTO PÚBLICO

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ADMINISTRAO FINANCEIRA E ORAMENTRIA PARA TRIBUNAIS AULA 01

solicitao estgio, instrumento

gerenciamento da atividade financeira, administrativa e estratgica do poder

OK, ento vamos comear. Boa aula!

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Como isso cai na prova? 1. (FCC/TCNICO SUPERIOR/PGE-RJ/2009) O oramento tradicional ou

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Como isso cai na prova?

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(FCC/ANALISTA/TCE-GO/2009) oramento tradicional

administrativas e elementos de despesa. 6. (FCC/ANALISTA/TRF-01/2006) Constituio Federal de O oramento-programa foi introduzido no

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Como isso cai na prova? 11. (CESPE/INSPETOR/TCE-RN/2009) O oramento participativo, que

ACOMPANHAMENTO E FISCALIZAO DO ORAMENTO

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Em seguida, detalharemos as fases do ciclo oramentrio.

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consolidao e formalizao da proposta oramentria da Unio.

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consolidao e formalizao da proposta oramentria do rgo.

constitucionais e legais da Unio; administrao do processo por meio de cronograma gerencial e

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materialmente complementar. prprios de uma lei complementar.

Apesar de ter sido

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conjunta). No Plenrio do Congresso, pela votao da maioria simples dos

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Como isso cai na prova? 16. (FCC/INSPETOR/TCM-CE/2010) Em relao ao oramento pblico,

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oramentrias; II - indiquem os recursos necessrios, admitidos apenas os provenientes de

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concordncia etc.), para tornar o texto da lei oramentria mais inteligvel.

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