REGMENES DISCIPLINARIOS Y ANALISIS JURISPRUDENCIAL.

MOISS ESCOBAR GOLRDILLO.

UNIVERSIDAD CATLICA DE COLOMBIA ESPECIALIZACIN EN DERECHO ADMINISTRATIVO Y CONSTITUCIONAL PRIMER SEMESTRE IBAGU, JUNIO - 2012

REGMENES DISCIPLINARIOS Y ANALISIS JURISPRUDENCIAL.

PRESENTADO A: El Doctor: ALFONSO CAJIAO.

TRABAJO PRESENTADO POR:

MOISS ESCOBAR GOLRDILLO.

UNIVERSIDAD CATLICA DE COLOMBIA ESPECIALIZACIN EN DERECHO ADMINISTRATIVO Y CONSTITUCIONAL PRIMER SEMESTRE IBAGU, JUNIO - 2012

INTRODUCCIN.

Podemos afirmar que el desarrollo histrico de la normatividad del derecho disciplinario desarrollada en Colombia se dio a partir de la segunda dcada del siglo XX, est ntimamente ligado a dos temas en particular: por una parte, el control de la corrupcin y, por otra, el establecimiento de los derechos, deberes y obligaciones de los servidores pblicos, adems de definir las caractersticas del empleo a nivel estatal en todos los mbitos territoriales, generando en consecuencia una condicin de dispersin inicial en el campo normativo que solo hasta 1995 se consolida en un solo cuerpo con la promulgacin de la ley 200 con lo cual se erigi en un documento consolidado en materia disciplinaria en el cual se reunieron todos los conceptos al respecto contenidos en la escasa normatividad hasta esa fecha. Norma que trascendi hasta los comienzos del siglo XXI a pesar de todas sus falencias e ineptitudes para cumplir los fines en ella propuestos en materia de controles y regulaciones al interior del Estado. En el escrito desarrollado a continuacin pretendemos hacer una reflexin constructiva a este desarrollo normativo, de acuerdo a los fines propuestos en cada caso, as como a la eficiencia o ineficiencia lograda en la aplicacin procedimental en defensa de los recursos pblicos a cargo de quienes han tenido la facultad de administrarlos.

ARGUMENTOS CRTICOS SOBRE EL DESARROLLO Y APLICACIN DEL DERECHO DISCIPLINARIO EN COLOMBIA. Si bien es cierto que el derecho Disciplinario en nuestro pas es bastante nuevo, tambin es cierto que lo poco que tenemos es un tanto laxo y lento en la ejecucin de los procesos de investigacin; y an ms, es ineficiente y parcializado en algunos casos en cuanto a la culminacin de las investigaciones, peor an en la aplicacin de la sancin en un caso determinado; y lo difcil que es en su trascendencia al derecho penal de ser necesario en su aplicacin, ya que son nfimas y a la vez muy escazas, las penas aplicadas a quienes se roban los dineros del Estado utilizando cantidad de procedimientos y artimaas encaminados a burlar la poca accin existente frente al esclarecimiento de los hechos en las investigaciones y posterior juzgamiento y condena de los culpables o bien llamados ladrones de cuello blanco. Algunas personalidades de la burocracia del Estado se han referido respecto del Derecho Disciplinario: Es una rama esencial al funcionamiento del Estado, enderezado a regular el comportamiento disciplinario de su personal, fijando los deberes y obligaciones de quienes lo integran, las faltas, las sanciones correspondientes y los procedimientos para aplicarlas (cursiva, transcripcin original del texto) Esto, como si todos los que conforman la planta administrativa del Estado, pero por sobre todo los altos cargos, y adems quienes tienen la facultad de manejar y disponer de los recursos dinerarios, fueran santos de Aureolas sobre sus cabezas, como si la codicia y la ambicin del dinero fcil no estuviera en la mente de muchos de nuestros administradores y tambin de muchos de los administrados, pues en la mayora de las veces se necesita dicha dualidad para operar perfectamente y as lograr sus asquerosos cometidos con el dinero que todos aportamos en el pago de los impuestos y que debiera invertirse en obras y

servicios para mejorar la calidad de vida de las clases sociales ms desfavorecidas de nuestro pas. Consideramos que el Legislador debi haber definido desde el comienzo normas fuertes y contundentes enfocadas a prevenir la inmensa corrupcin que hoy existe en nuestro pas. Tambin se encuentran argumentos tales como: No es una creacin legal ni una interpretacin de la jurisprudencia, es una vertiente del derecho pblico que tiene origen en la Constitucin Poltica, y ha sido desarrollado legalmente y por la jurisprudencia al amparo de las normas constitucionales que lo erigen como una disciplina autnoma e independiente, en especial deslindada del derecho penal y el derecho administrativo. (cursiva, transcripcin original del texto) Adems de verse claramente una contradiccin entre la primera y la segunda parte del escrito, tal parece que el argumento inicialmente sano, es un tanto inocente a la luz del control de la corrupcin en nuestro sistema Jurdico, pues cuando se deja de lado la intencin fuerte del control con mano dura, nada bueno se vislumbra en el futuro, y eso es lo que ha faltado en nuestro hermoso pero complaciente sistema de aplicacin de controles y justicia. Ya que cada caso en particular es sopesado y aplicado de acuerdo a sus protagonistas, no solo de los infractores directos, sino tambin del grupo de defensores de cada bando, pues entre ms altos cargos dentro de la burocracia haya desempeado el defensor, ms sabe y ms prestigioso es como abogado, como si las pruebas presentadas y controvertidas en cada caso pudieran valorarse de la misma forma para que segn sus protagonistas as mismo sean estas, pero claro, en nuestro sistema jurdico todo le es permitido a quienes tienen no solo un prestigio determinado sino el dios dinero que todo lo puede y lo maneja. A pesar de tener origen constitucional, nuestro derecho Disciplinario, est ligado a un desarrollo legal para su aplicabilidad en manos del legislador, y mientras esto

sea as no veremos cambio alguno en el manejo y aplicacin de los procesos de investigacin y juzgamiento de los delitos y faltas cometidos por quienes manejan la burocracia del Estado, pues es bien sabido del manejo poltico en nuestro entorno, como tambin de su intervencin al interior de los rganos de control y vigilancia, maniatando de tal forma la accin de quienes ejercen la funcin investigadora y jurisdiccional, pues quienes dirigen estos altos organismos de control son elegidos y nombrados por ellos, o a travs de ellos, y entonces estos organismos se convierten en jueces y partes, debido a que tienen que pagar los compromisos y deudas adquiridas para estar all; y mientras esto suceda no veremos la justicia aplicada a quienes logran sus cometidos. Cuando se habla del deslinde del Derecho Administrativo y del Penal, se refiere a su propia independencia respecto de los dos, consideramos que en ambos casos falt una mayor contundencia en los conceptos de aplicacin, pues si se habla de inhabilidades al infractor, a este no le preocupa mucho esto, pues si se trata de apoderamiento de grandes sumas de dinero, pareciera ser que dichas sanciones no tienen mayor importancia para sus accionantes, ya que hay una evaluacin frente al tiempo de sancin versus las cantidades de dinero obtenido y siempre obtendrn grandes beneficios econmicos a su favor. Y ni se diga de la trascendencia al derecho Penal, ya que la vinculacin de un investigado y sancionado en lo disciplinario, es difcil por el sistema de pruebas de uno y del otro, pero si se llegare a dar, y un proceso fuera hasta el final, las condenas, si no son inocuas, en la gran mayora son irrisorias pues casi siempre les son aplicado el subrogado penal y se van a disfrutar de las grandes sumas de dinero obtenidas del Estado, en una detencin domiciliaria. Obteniendo un pago muy alto por el tiempo de pena y/o de sancin disciplinaria impuesta, para luego de la pena cumplida salir a disfrutar en libertad total de pues quienes dirigen estos altos organismos de control son elegidos y nombrados por ellos, o a travs de ellos, y entonces estos organismos se convierten en jueces y partes, debido a que tienen

que pagar los compromisos y deudas adquiridas para estar all; y mientras esto suceda no veremos la justicia aplicada a quienes logran sus cometidos. Cuando se habla del deslinde del Derecho Administrativo y del Penal, se refiere a su propia independencia respecto de los dos, consideramos que en ambos casos falt una mayor contundencia en los conceptos de aplicacin, pues si se habla de inhabilidades al infractor, a este no le preocupa mucho esto, pues si se trata de apoderamiento de grandes sumas de dinero, pareciera ser que dichas sanciones no tienen mayor importancia para sus accionantes, ya que hay una evaluacin frente al tiempo de sancin versus las cantidades de dinero obtenido y siempre obtendrn grandes beneficios econmicos a su favor. Y ni se diga de la trascendencia al derecho Penal, ya que la vinculacin de un investigado y sancionado en lo disciplinario, es difcil por el sistema de pruebas de uno y del otro, pero si se llegare a dar, y un proceso fuera hasta el final, las condenas, si no son inocuas, en la gran mayora son irrisorias pues casi siempre les son aplicado el subrogado penal y se van a disfrutar de las grandes sumas de dinero obtenidas del Estado, en una detencin domiciliaria. Obteniendo un pago muy alto por el tiempo de pena y/o de sancin disciplinaria impuesta, para luego de la pena cumplida salir a disfrutar en libertad total de sus grandes logros, pues nunca se logra la devolucin de los dineros, como tantos casos de estos vistos en nuestro pas en los ltimos tiempos, clara y fehaciente muestra de la inoperancia y debilidad de nuestro sistema jurdico. A continuacin incluimos la creacin legislativa y el desarrollo cronolgico del Derecho Disciplinario, como antecedentes al actual Cdigo nico Disciplinario Ley 734 de 2002, a la vez que incluimos una argumentacin en la mayora de los casos. 1-. La Ley 4a de 1913, si bien es cierto se refiri sobre asuntos de poltica municipal, y en algunos aspectos sobre el ministerio pblico y sus funciones adems de algunas faltas de los servidores con definiciones del comportamiento

en la prestacin del servicio, es lgico que para la poca, muy seguramente no exista la calidad de funcionarios de hoy. El Acto Legislativo de reforma constitucional de 1936 incluy por primera vez que un Parlamentario fuera llamado a juicio Civil por actos indecorosos respecto de la prestacin del servicio debido a la calidad del cargo desempeado, pues hasta ese momento eran intocables. La Ley 165 de 1938, se constituy en el primer estatuto en crear la carrera administrativa para los empleados nacionales, departamentales y municipales que sirvieran a la administracin en forma permanente y consagr la lealtad, la eficiencia, imparcialidad, discrecin, honorabilidad, el cumplimiento en los servicios prestados, adems de otorgarles algunos derechos. Ya el Decreto ley 2091 de 1939 estableci algunas penas disciplinarias al igual que el procedimiento para la aplicacin de las sanciones, e incluy entre ellas la sancin de multa en cuanta hasta de un sueldo devengado al mes, el traslado y de ser necesario, la remocin del cargo. Esto en demostracin del poder sancionatorio del estado sobre quienes conformaban la plataforma administrativa y la burocracia para entonces. El Decreto 1192 del 11 de julio de 1940 seal la confidencialidad que el empleado suministrara sobre su tarjeta profesional y su hoja de vida, aclarando que la falsedad de la informacin constitua falta grave. Dej entrever por primera vez que el aspirante al cargo cumpla con los requisitos y era su responsabilidad lo aportado para tal acreditacin; sin tener que aplicar la malicia que posteriormente se tuvo que implementar, para la comprobacin de los documentos aportados, debido a la falta de honestidad de los aspirantes de hoy. La Ley 19 de 1958 de reorganiza la Administracin Pblica, y su fin principal fue asegurar la coordinacin y la continuidad de la accin oficial; la estabilidad y preparacin tcnica de los funcionarios y empleados; el ordenamiento racional de los servicios pblicos, la descentralizacin de aquellos que pudieran funcionar ms

eficazmente bajo la direccin de los organismos locales; la simplificacin y economa en los trmites y procedimientos; a la vez que evitar la duplicidad de labores o funciones paralelas a cargo de los servidores pblicos, como tambin propiciar el ejercicio de un adecuado y eficiente control administrativo. El Decreto 1679, de 1960 por medio del cual se le otorg competencia a la Comisin Nacional del Servicio Civil, para conocer de las sanciones disciplinarias que les fueran impuestas a los servidores pblicos de carrera administrativa. El Decreto 1732 de 18 de julio de 1960 por medio del cual se promulga el Estatuto de Servicio Civil y Carrera Administrativa, concret en forma clara las garantas del servidor oficial de la Rama Ejecutiva del poder pblico, sus derechos, deberes y prohibiciones y su rgimen disciplinario les otorg a las comisiones de personal la facultad de conocer de las sanciones disciplinarias que se impusieran a los empleados de carrera de esa poca. Los Decretos leyes 2400 y 3074 de 1968 ampli las sanciones disciplinarias y regul en lo referente a la suspensin provisional y a la inhabilidad para el ejercicio de funciones pblicas del servidor sancionado con destitucin del cargo. La Ley 20 de 1972 determin la composicin y el funcionamiento del Tribunal Disciplinario como rgano a quien le correspondi ejecutar la aplicacin de las sanciones. Con el Decreto 1950 de 1973 se reglamentaron los Decretos leyes 2400 y 3074 de 1968, concediendo ms herramientas en aspectos disciplinarios. La Ley 25 de 1974 mediante la cual se expidieron normas sobre organizacin, funcionamiento y rgimen disciplinario del Ministerio Pblico y segn Decreto 2447 de 1975 se crearon los empleos profesionales especializados con el fin de que realizaran las investigaciones respectivas dentro de las entidades pblicas del orden nacional, el cual le introdujo celeridad a los procesos sancionatorios. Por medio del Decreto 2942 de 1975 se dictaron normas sobre rgimen disciplinario adicionando las faltas graves sancionadas con destitucin y el

procedimiento para hacerlas efectivas. El Decreto 2791 del 9 de noviembre de 1979 cre la figura del Consejero Presidencial para la Moralidad Administrativa cuyo fin era velar por las conductas observadas por los servidores de la Rama Ejecutiva y atender las reclamaciones sobre el tema. La Ley 13 de 1984 esta ley registr un cambio importante debido a que por primera vez los derechos, deberes y garantas de los funcionarios pblicos constituyeron el objeto del rgimen disciplinario. Se separaron las etapas de diligencias preliminares, la investigativa, las de calificacin y sancin. Adems de otros importantes cambios introducidos. El Decreto 482 de 1985 reglamentario de la ley anterior, regul los principios orientadores de la accin disciplinaria, la iniciacin de la accin, las faltas, la prescripcin, las garantas, y en general los elementos procedimentales frente a situaciones generadas tanto por accin como por omisin. Con la Ley 4 de 1990, se fortalece y aseguran nuevas funciones a las procuraduras regionales y seccionales, se asignan funciones por dependencias y se fijan las competencias e instancias para adelantar los procesos disciplinarios. Se enfatiza en la introduccin de acciones ms eficaces en la defensa de los bienes e intereses de la Nacin, la Vigilancia Administrativa y presupuestal e institucionaliza la Veedura como un organismo interno de control y fiscalizacin de los funcionarios de la Procuradura General de la Nacin. La Ley 27 de 1992 desarrolla el artculo 25 de la Constitucin Poltica de 1991, incluye normas sobre administracin de personal al servicio del Estado tanto del orden Nacional como del Territorial, garantiza la eficiencia de la Administracin Pblica, el acceso a los cargos del Estado a travs de concurso pblico o de ascenso, e incluye la figura de manuales de funciones y requisitos, lo cual es otra forma de control disciplinario.

Por medio de la Ley 190 de 1995 se erige el primer estatuto anticorrupcin como norma de avanzada en esta materia, se dictaron normas tendientes a preservar la moralidad en la Administracin Pblica y se fijaron otras disposiciones con el fin de erradicar la corrupcin administrativa, con el propsito de combatir las prcticas inmorales y delictuosas de funcionarios pblicos y particulares que buscan dilapidar o apropiarse del erario pblico. Puso en marcha un sistema de quejas y reclamos, un control sobre el reclutamiento de los empleados pblicos, la obligacin de todos los colombianos de presentar declaraciones de bienes y rentas, la obligacin de las entidades de definir sus estrategias y metas anuales y la presentacin de sus resultados, tambin se establecieron nuevos sistemas para darle transparencia a la contratacin administrativa y se modific el Cdigo Penal en lo referente a los delitos contra la Administracin Pblica. Todo un aparato dotado para comenzar una labor titnica, como para superhroes colombianos, como si los rganos corruptores no permearan nuestros organismos de control desde el vigilante hasta el funcionario de ms alto nivel de jerarqua, pues as es nuestro entorno jurdico, toda norma promulgada, rpidamente se torna inoperante a la luz del conglomerado social de nuestro pas. La Ley 200 de 1995, lo que se esperaba!, represent en su momento para muchos doctrinantes, un cambio trascendental en la legislacin colombiana, pues se constituy en el primer intento de reforma de la normativa disciplinaria y consolid en un documento el rgimen de faltas y sanciones, as como en los procedimientos, destacndose la finalidad del deber funcional del servidor pblico en cumplimiento de los llamados fines esenciales del Estado. Pero a pesar del esfuerzo, en poco tiempo se observaron sus puntos crticos y sus deficiencias, en especial frente a la enumeracin escasa y taxativa de las faltas gravsimas, algunas sanciones algo irrisorias y otras desproporcionadas frente a la gravedad de los daos, y poca claridad en torno al procedimiento aplicable, como tambin se extraaba la existencia de un rgimen especial para los particulares

que ejercieran funciones pblicas, pues se limitaba a mencionar que dichos particulares eran destinatarios de la ley disciplinaria pero no se regul en cuanto a los deberes y prohibiciones que les resultaban propios y al rgimen sancionatorio aplicable. Cada vez que aparece una ley respecto a un tema determinado, se espera una solucin a un caso especfico que aqueja a un grupo de personas, si no es que afecta a todo el conglomerado social, pero tal parece que nuestros legisladores promulgan leyes con ms facilidad, con la que el poeta hace su poesa. Leyes que son promulgadas hoy, ya maana las estn reformando o derogando, muy seguramente porque se necesita acomodar algo en beneficio de alguien. Es decir, tenemos un sistema jurdico supremamente prolijo en materia legislativa, pero nunca direccionado a solucionar los gravsimos problemas de la sociedad Colombiana. Como lo observamos, desde 1913 hasta 1995, se vino dando un aumento progresivo en la legislacin disciplinaria, pareciera ser que en la medida de los cambios generacionales, los riesgos de corrupcin administrativa aumentaron con mayor velocidad y en esa medida se tenan que promulgar leyes con normas de control cada vez ms fuertes, acordes con cada necesidad presentada en la materia. Pero nunca fueron lo suficientemente contundente para ir adelante de acuerdo a los gigantescos aumentos en la corrupcin administrativa, con los resultados que hoy tenemos. Hubo siempre una disposicin normativa enfocada al control funcional del servidor pblico, ms pareciera una persecucin por cosas menores y balades, tales como pequeas fallas en el servicio, llegadas tarde, control de chismes entre compaeros, entre tantas otras. Pero nunca una normatividad que previniera la escandalosa corrupcin administrativa que cada da aumentaba y es la que verdaderamente le hace dao a este pas. Pero eso es lo que se espera cada da, si sabemos que los principales corruptos son nuestros propios legisladores y mientras esto perdure, cada da las cosas sern peores.

Pero en fin, el pueblo se merece los gobernantes que elija. Ya, en los comienzos de un nuevo siglo Nace entonces la esperanza!, ahora s, lo que Colombia esperaba, la Ley 734 de 2002 EL CDIGO DISCIPLINARIO NICO, Ahora s, no habr corrupcin en Colombia? interrogante que todos, la gente de bien nos hicimos. Se pretendi que este documento se convirtiera en la herramienta de apoyo para quienes tienen en sus manos la titnica labor de velar por el cumplimiento de la funcin pblica y los fines esenciales del estado, enarbolando las banderas de la lucha contra la corrupcin, como garantes de la sociedad, y la esperanza de ver nuestros impuestos reflejados en una mejor prestacin de servicios pblicos de todo tipo, mejor educacin, mejores servicios de salud, mejores vas, en fin! Todo lo humanamente imaginable en calidad de vida. Pero nada, tenemos diez (10) aos de aplicacin de este Cdigo y las cosas estn peor que antes, la corrupcin es mucho ms grande y escandalosa, el dinero de los contribuyentes se evapora como por arte de magia; sino para muestra un botn miremos los gigantescos y escandalosos casos de corrupcin en materia de contratacin de todo tipo, los casos de corrupcin en asuntos del manejo de los dineros destinados a la salud de los colombianos, la corrupcin al interior de la educacin en todas las modalidades, como si fuera poco, en la misma DIAN, entidad rectora en el control de evasin de impuestos, ni que decir en todas las entidades de la fuerza pblica encargada de la seguridad del pas y de cada uno de los habitantes de nuestra amada Colombia , la corrupcin en el manejo de los recursos al interior de los entes territoriales en cada administracin, todo esto, sin hablar de los casos que podran llamarse menores en materia de corrupcin; en fin, no hay nada que se escape a este flagelo. Las disposiciones Constitucionales al respecto, principalmente nuestra carta de 1991, son solo eso, preceptos o enunciados solamente, pues como ella misma lo dispone: las presentes disposiciones debern ser desarrollados mediante una ley

para su aplicacin, leyes promulgadas con los fines pertinentes y dirigidas al favorecimiento de algo en especial, esto en casi la mayora de las veces, ya que sus creadores son los mismos legisladores ya mencionados anteriormente. Mientras no haya cambios verdaderamente drsticos principalmente en la conciencia de quienes tienen la obligacin de administrar los bienes del Estado, en primer lugar, y a la vez en quienes tienen la decorosa tarea por encargo del pueblo de producir leyes justas, las cosas cada da que pase sern ms difciles y los problemas de la sociedad irn creciendo, hasta que se produzca el estallido final motivado por la inconformidad y el descontento por el abandono de las clases menos favorecidas que cada da tienen menos oportunidades de vivir dignamente en un pas que lo tiene todo para dar lo mejor a quienes lo necesitan, si as se quisiera.

CONCLUSIONES El derecho disciplinario est integrado por todas aquellas normas por las cuales se exige a los servidores pblicos un determinado comportamiento en el ejercicio de sus funciones al servicio de la comunidad, independientemente de cul sea su labor o el rgano, rama o institucin a la que pertenezcan. Esto hace parte de las condiciones mnimas exigidas e inherentes a la actividad oficial, las mismas que son imprescindibles para la eficiente atencin de los asuntos a cargo del Estado, motivo por el cual son de obligatorio mantenimiento, merced a un ordenamiento jurdico especial de principios y reglas, por lo que su incumplimiento acarrea las sanciones correspondientes de acuerdo a la falta cometida, ya que el ingreso al cuerpo administrativo que conforma la plataforma del Estado, no solamente constituye derechos, sino que es ante todo un deber el cumplimiento de las obligaciones adquiridas y a la vez se hace obligatorio por parte del Estado en cabeza de las jefaturas administrativas propender no solo por una vigilancia estricta sino en la aplicacin de los correctivos sancionatorios a

quienes incurran en conductas que lesionen el desempeo funcional no solo del Estado, cualquiera sea su jurisdiccin, sino en la afectacin de nuestro entorno jurdico en general. En efecto, consideramos que la promulgacin de las leyes en materia disciplinaria debe coincidir no solo con los adelantos y actualizaciones tecnolgicos que modernizan el Estado, sino tambin con los cambios generacionales en todos niveles administrativos, ya que la plataforma operacional es dirigida por hombres y mujeres susceptibles y proclives a los actos indecorosos de apoderamiento de los recursos encargados para su manejo en nombre de los organismos a los cuales representan.