HKMET SSTEM TARTIMALARINDA BAKANLI PARLAMENTER SSTEM SEENE Dr.

Levent Gnen 1
25 Mays 2007 tarihinde Cumhurbakan Ahmet Necdet Sezer tarafndan Trkiye Byk Millet Meclisine (TBMM) geri gnderilen ve Cumhurbakannn dorudan halk tarafndan seilmesini ngren anayasa deiiklii teklifi, 31 Mays 2007 tarihinde TBMM tarafndan aynen kabul edildi. Cumhurbakan Ahmet Necdet Sezer sz konusu deiiklii halkoylamasna sunmakla yetinmeyip, deiiklie ilikin yasann iptali iin de Anayasa Mahkemesi'ne bavurdu. Bu gelimelerin ardndan, anayasa deiikliine ilikin halkoylamasnn, 22 Temmuz 2007 tarihinde, erken genel seimlerle birlikte yaplma ihtimali zerinde tartlmaya baland. Ancak Sezerin referandum sresini 120 gnden 45 gne indiren yasay da TBMMye geri gndermesiyle birlikte, ifte sandk ihtimali ortadan kalkt. Bu yaznn kaleme alnd tarih itibariyle, sz konusu anayasa deiikliine ilikin tartmalar seim sonrasna tanm grnyor. Biz bu ksa makalede, andmz anayasa deiiklii paketinde nerilen hkmet sistemi modelinin temel niteliklerini tespit etmeye ve bu modelin anayasal sistemimize getirecei olas kazan ve kayplar deerlendirmeye alacaz. Trkiyenin nne konulan bu hkmet sistemi nasl tanmlanabilir? Bu sorunun cevabn vermeden nce, hkmet sistemleri hakknda genel bir bilgi vermek yerinde olur. Biz bu zmlemede hkmet sistemlerini esas olarak iki lte gre tasnif edeceiz: demokratik anayasal aktrler arasndaki ilikiler ve devlet bakannn yetkileri 2. ncelikle, hkmet sistemleri asndan her demokratik anayasal sistemde mevcut olan aktr tespit ederek ie balayalm: Halk, yasama organ ve yrtme organ 3. Eer demokrasi, Abraham Lincolnn veciz ifadesinde tanmland gibi, halkn, halk tarafndan, halk iin ynetimi ise; bir demokratik anayasal sistem emasnda ncelikle demos, yani halk yer alacaktr. Demokrasilerde halk seimler yoluyla yneticilerini belirler. Ynetici kavram iine hem yasalar yapmakla grevli olan yasama organ, hem de yasalar uygulamakla grevli olan yrtme organ girer. Btn demokratik anayasal sistemlerde yasama organ, yani parlamento halk tarafndan seilir. Yrtme organ asndan ise byle bir genel kural koymak mmkn deildir. Yrtme organnn yaps ve hkmet sisteminin niteliine gre halk ve yrtme organ arasndaki seim ilikisi deiir. Yrtme, (bakanlk sistemi hari) btn hkmet sistemlerinde iki kanatl bir yapya sahiptir; devlet bakan ve hkmet, yani babakan ve bakanlar kurulu. Yrtmenin devlet bakan kanad, (parlamenter sistem hari) btn hkmet sistemlerinde halk tarafndan seilir. Yrtme-yasama ve yrtme-ii ilikilerde, devlet bakannn parlamento ve hkmet zerindeki yetkileri nem kazanr. Devlet bakannn hkmet zerinde sahip olduu en nemli yetki azil yetkisidir. Burada kukusuz hkmet sistemleri asndan nemli olan devlet bakannn herhangi bir talebe (rnein, babakann talebi) veya arta (rnein, gvensizlik oyu alm olmak) bal olmakszn kendi inisiyatifiyle kabine yelerini grevden alabilmesidir. Devlet bakannn parlamento zerinde sahip olduu en nemli yetki ise, fesih, yani henz seim dnemi sona ermeden parlamento seimlerini yenileyebilme yetkisidir. Burada da, aynen azil yetkisinde olduu gibi, hkmet sistemi farkllamasndan sz edebilmek iin devlet bakannn bu yetkiyi kendi inisiyatifi ile kullanmas gerekir. Bu balamda, rnein, hkmetin kurulamamas artna bal olarak devlet bakanna tannan bir fesih yetkisi hkmet sistemlerinin tasnifinde belirleyici olmayacaktr. Konumuz asndan yrtmenin hkmet kanad ile yasama organ arasndaki en nemli iliki ise sorumluluk ilikisidir. Bakanlk sistemi hari, dier hkmet sistemlerinde bir babakan ve bakanlar kurulu, yani hkmet bulunur. Hkmet bu

anlan sistemlerde, parlamentodan kaynaklanr ve siyaseten parlamentoya kar sorumludur, yani ona hesap verir. Bir baka ifadeyle, bu sistemlerde, hkmet parlamentodaki ounluun iinden kar ve kendini tayin eden ounluun gvenine tabi olduu srece grevde kalabilir. Siyasi sorumluluun en nemli sonucu, parlamentoda desteini yitiren bir hkmetin gvensizlik oyu ile drlebilmesidir. Hkmet sistemlerini tasnif ederken son olarak zerinde durulmas gereken nokta, devlet bakannn azil ve fesih yetkisi dnda sahip olduu yetkilerdir. Devlet bakannn, azil ve fesih dnda kategori yetkisinden sz edilebilir: Yasama yetkileri, atama yetkileri ve olaanst hal yetkileri. Yasama yetkileri devlet bakannn yasama srecinde sz sahibi olmasna imkan veren yetkilerdir. Bu yetkiler sayesinde devlet bakan, yasa-yapma faaliyetini ekillendirebilir veya bu faaliyete ortak olabilir. Devlet bakannn yasa tasars sunabilme yetkisi, halkoyuna gidebilme yetkisi, kanun gcnde kararname karabilme yetkisi, veto yetkisi, anayasa mahkemesine bavurabilme yetkisi bu trden yetkilerdir. Devlet bakannn bu yetkilerden hangilerine sahip olduu, onun sistem iindeki yerini ve konumunu belirler. Toparlayacak olursak, bir hkmet sistemi analiz edilirken ncelikle devlet bakannn halk tarafndan seilip seilmedii tespit edilmelidir. Ardndan devlet bakannn anayasal yetkileri zerinde durulmaldr. Son olarak deerlendirilmesi gereken konu ise, devlet bakan yannda ayr bir hkmetin bulunup bulunmad ve eer var ise bu hkmetin parlamentoya kar sorumlu olup olmaddr. Btn bu sorulara verilecek cevaplar hkmet sistemlerini tasnif ederken bize yardmc olacaktr. Parlamenter sistem Parlamenter hkmet sistemi asndan ncelikle, devlet tipine bal olarak bir ayrm yapmak gerekir: parlamenter monariler ve parlamenter cumhuriyetler. ngiltere, Hollanda, Belika gibi parlamenter monarilerde, devlet bakan koltuunda, veraset kurallarna gre bu makama gelen bir monark, yani kral veya kralie oturur. Almanya gibi parlamenter cumhuriyetlerde ise, devlet bakan parlamento tarafndan seilir. ster parlamenter monari olsun, ister parlamenter cumhuriyet olsun, parlamenter sistemlerde devlet bakan sembolik yetkilere sahiptir. Bu sistemlerde devlet bakannn azil ve fesih yetkisi olmad gibi, yasama, atama ve olaanst hal yetkileri yok denecek kadar azdr. Devlet bakannn yetkisiz olmasnn en nemli sonucu ise, siyasi sorumluluunun da olmamasdr. Siyasi sorumluluk icrai yetkileri asl kullanan babakan ve bakanlar kurulunun srtndadr. Yani hkmet, kulland yetkilerin, yapt icraatlarn hesabn parlamento ounluuna verir. yle ki, kar imza kural gerei, devlet bakannn yapt ilemlerden dahi, bu ilemlere devlet bakanyla birlikte imza koymas gereken babakan veya ilgili bakan sorumludur.

Bakanl parlamenter sistem Parlamenter hkmet sistemi emasndaki esas unsurlar deitirmeden, sadece devlet bakan-halk arasndaki seim ilikisini deitirdiimizi varsayalm. Bir baka ifadeyle, parlamenter sistemin ana unsurlarn sabit tutup, sisteme halk tarafndan seilen bir devlet bakan ekleyelim. Karmza kan sistem bakanl parlamenter sistemdir. Bu sistem bir parlamenter sistem deildir, nk devlet bakan halk tarafndan seilmektedir; bir yar-bakanlk sistemi de deildir, nk bakanl parlamenter sistemdeki bir devlet bakannn yetkileri (belki parlamenter sistemdeki bir devlet bakanndan biraz daha fazla olabilir ama) yar-bakanlk sistemindeki bir devlet bakanndan daha azdr. Yani devlet bakannn azil, fesih yetkileri yoktur; yasama, atama ve olaanst hal yetkileri ise olduka kstldr. Bakanl parlamenter sistem: Halk tarafndan seilen sembolik yetkili bir devlet bakan + parlamentoya kar sorumlu bir hkmet olarak zetlenebilir. Gnmzde rlanda, Bulgaristan ve Slovakyada uygulanan hkmet sistemleri bakanl parlamenter sistemin rnekleri olarak deerlendirilebilir.

Yar-bakanlk sistemi Bakanl parlamenter sistem emasnda, yine esas unsurlar sabit kalmak kouluyla, iki parametreyi deitirdiimizi varsayalm: Birincisi, devlet bakanna parlamentoyu fesih yetkisi verelim. kincisi yasama, atama ve olaanst hal yetkilerini, bakanl parlamenter sistemdeki bir devlet bakanna gre biraz daha arttralm. Bu sefer karmza kacak olan hkmet sistemi yar-bakanlk sistemidir. Tipik rneini Fransz 5. Cumhuriyetinin oluturduu bu sistemde, devlet bakan halk tarafndan seilir ve hatr saylr yetkileri vardr. Bu yetkiler arasnda, hkmet sistemi asndan belirleyici olan, kukusuz devlet bakannn parlamentoyu kendi inisiyatifi ile feshedebilme yetkisidir. Bunun dnda sahip olduu dier yetkiler de devlet bakann sistem iinde nemli bir g haline getirir. Devlet bakan olduka nemli yetkilere sahip olmasna ramen hkmet zerinde herhangi bir tasarrufta bulunamaz; bu balamda devlet bakannn azil yetkisi de yoktur. Babakan ve bakanlar kurulu parlamentoya kar sorumludur.

Bakanlk sistemi Yar-bakanlk sisteminden sonra karmza kan hkmet sistemi, klasik rneini Amerika Birleik Devletlerinde bulabileceimiz bakanlk sitemidir. Bu sistemde, aynen bakanl parlamenter sistem ve yar-bakanlk sisteminde olduu gibi, devlet bakan halk tarafndan seilir, ancak devlet bakannn yetkileri, bundan nce incelediimiz sistemlere gre biraz daha fazladr. Bakann dier demokratik anayasal aktrlerle ilikilerinde de farkl bir tablo karmza kar. Birincisi, bu sistemde kuvvetler ayrl prensibi sert bir biimde uygulanmaktadr. Dolaysyla, yar-bakanlk sisteminin aksine, bakan parlamentoyu feshedemez. kincisi, bu sistemde, ayr bir babakan veya bakanlar kurulundan sz etmek mmkn deildir; parlamenter sistem, bakanl parlamenter sistem ve yar-bakanlk sistemlerinde mevcut olan hkmet, yani babakan ve bakanlar kurulu, bu sistemde, deyim yerindeyse, iyice siliklemi, hatta yok olmutur. Ayn kii, yani bakan, hem devlet bakan hem hkmet bakandr. Bakanlarn yerini ise sekreterler almtr, ancak sekreterler dier sistemlerdeki bakanlara pek benzemez. Sekreterler tamamen bakana tabidir; onun idare iindeki eli-kolu gibidir. Dolaysyla, bakan istedii kiiyi sekreter olarak atayabilir; sekreter olarak atad bir kiiyi istedii zaman azledebilir.

Sper-bakanlk sistemi Son olarak zerinde duracamz hkmet sistemi, yukarda ele aldmz btn unsurlar iinde barndrr. Bu sistemde: (1) Devlet bakan halk tarafndan seilir; (2) Devlet bakannn parlamentoyu fesih ve hkmeti azil yetkileri vardr ve yasama, atama ve olaanst hal yetkileri dier btn sistemlerden daha fazladr; (3) Devlet bakan yannda parlamentoya kar sorumlu bir hkmet bulunur. Bu sistem, devlet bakannn gl konumu gz alnarak sper bakanlk sistemi olarak adlandrlabilir 4. Bu sistemin klasik rnei Alman Weimar Cumhuriyetinde uygulanan sistemdir. Gnmzde ise Rusya Federasyonu hkmet sistemi sper bakanlk sistemine yaklamaktadr. zetleyecek olursak, altmz ereve iinde, hkmet sistemleri be kategori iinde incelenebilir 5: Parlamenter sistem, bakanl parlamenter sistem, yar-bakanlk sistemi, bakanlk sistemi ve sper bakanlk sistemi 6. Bu beli ayrm iinde Trkiyedeki mevcut hkmet sistemi parlamenter sistem kategorisine girer. Eer bu yaznn kaleme alnd srada Cumhurbakannn incelemekte olduu anayasa deiiklii halkoyuna sunulur ve halkoylamasnda kabul edilip yrrle girerse, Trkiye parlamenter sistemden bakanl parlamenter sisteme gemi olacaktr 7.

Bakanl parlamenter sistemin sakncalar Yukarda aklamaya altmz gibi, bakanl parlamenter sistem, parlamenter sisteme halk tarafndan seilen bir devlet bakannn eklenmesiyle ortaya kar. Bu biimiyle, ilk bakta sistemin byk lde parlamenter sistem gibi ileyecei, devlet bakannn halk tarafndan seilmesinin sistemin temel karakteristiini ok fazla etkilemeyecei dnlebilir. Ancak daha kapsaml bir analiz yapldnda, bu sistemin uygulamada ciddi skntlara yol aaca grlebilir. Biz bu ksa makalenin snrlar iinde, zellikle birbirinin iine gemi iki konuya dikkat ekmek istiyoruz: tarafszlk tartmas ve meruiyet krizi. Parlamenter sistemin en nemli zellii, fikrimizce, sistemde uygulanan siyasi programn tekliidir. Bir baka ifadeyle; semenlerin belli bir siyasi partiyi tercih etmesine neden olan, o siyasi parti parlamentoda ounluu elde ettikten sonra iinden kard hkmetin temel hedeflerini belirleyen ve hkmetin grevde kald srece uygulad program hep ayn programdr. Parlamenter sistemin ileyii gz nne alndnda, icrai yetkilerin esas olarak hkmete ait olduu, hkmetin de bu yetkileri seimlerden iktidara srekliliini koruyan siyasi program hayata geirmek iin kulland sylenebilir. Bu ema iinde devlet bakan herhangi bir siyasi program olmayan, partiler-st tarafsz bir unsurdur. Bakanl parlamenter sistem asndan dnldnde, yukarda aklanan temel mantn sarsld grlr. Bu sistemde; sadece parlamentoya girmek iin yaran, bu yar kazandktan sonra parlamentodaki ounluu ve hkmeti kontrol eden siyasi parti deil, devlet bakan da bir siyasi programla semenlerin karsna kacaktr. Halk tarafndan tercih edilmek iin devlet bakan, aynen siyasi partiler gibi seim meydanlarna inecek, propaganda yapacak semenlere bir takm szler verecektir. te, bakanl parlamenter sistemde esas sorun burada balamaktadr. Eer devlet bakan, hkmet ve parlamento ounluu ayn dnya grne sahipse, byk ihtimalle bu aktr birbirine engel olmayacak, aksine ayn siyasi program hayata geirmek iin ibirlii yapacaktr. Bu durumda, meruiyet krizi ihtimali azalsa da devlet bakannn tarafszl byk lde zedelenecektir. Bir baka ifadeyle, bir dnya gr lehine bir iktidar toplanmas ortaya kacak ve devlet bakannn tarafszl iktidardaki dnya gr lehine bozulacaktr. Tersi bir durum sz konusu olduunda, bir yandan (bu sefer iktidar toplanmas nedeniyle deil ama iktidar atmas nedeniyle) bir tarafszlk tartmas yaanacak, dier yandan meruiyet krizine yol aacak bir kutuplamann zemini hazrlanacaktr. Yukardaki zmlememizi srdrecek olursak; devlet bakan ve hkmet-parlamento ounluu farkl dnya grlerine sahip olduunda, siyasi programn teklii prensibi ilemeyecektir. yle ki, devlet bakan ve ounluk partisi farkl programlarla semenlerin karsna kacak, iktidara geldiklerinde yapmay vaat ettikleri icraatlar farkl dnya grlerini yanstacaktr. Yaran siyasi partiler iktidara geldiklerinde yasama

ounluunu ve hkmet yetkilerini programlarn hayata geirebilmek iin kullanabilirler. Peki, devlet bakan seim meydanlarnda verdii szleri nasl yerine getirecektir? Yukarda iaret ettiimiz gibi, bakanl parlamenter sistemde devlet bakan halk tarafndan seilen ama yetkisiz bir devlet bakandr. Bu yetkisiz devlet bakan nasl icraatta bulunacaktr? Ne yazk ki, bakanl parlamenter sistemde bu sorunun cevabn anayasada bulmak mmkn deildir. Fikrimizce, devlet bakannn halk tarafndan seildii bir sistemde devlet bakannn yasama yetkilerinin arttrlmas, en azndan devlet bakanna yasa teklif etme yetkisinin tannmas gerekir. Aksi takdirde, semenlere verdii szleri yerine getirebilmek iin devlet bakannn anayasal yetkilerini zorlamas kanlmaz olacaktr. Daha da nemlisi, szlerini yerine getirmek isteyen bir devlet bakan tarafszln tamamen bir kenara brakabilir. Yani devlet bakan programn uygulayabilmek/uygulatabilmek iin parlamentoda kendisine yanda arayabilir, siyasi partilerle ak-gizli ittifaklara ynelebilir, hatta kendi dnya gryle uyumayan hkmetlerin drlmesi iin muhalefetle ibirlii dahi yapabilir. Bu tr ynelimlerin devlet bakannn tarafszlna ne kadar byk bir zarar vereceini kestirmek g olmasa gerek Daha da nemlisi, bu tr bir yaran siyasi programlar senaryosu meruiyet krizine kap aabilir. Bir baka ifadeyle, yukarda deindiimiz kutuplama byk ihtimalle Halkn gerek temsilcisi kim? sorusuna gelip dayanacaktr: Devlet bakan m, parlamento ounluu mu? Kukusuz her iki aktr de, halk tarafndan seildikleri iin, ayn ekilde meruiyet iddiasnda bulunma hakk olduunu dnecek ve bu da sistemin kilitlenmesine neden olacaktr. Sonu Trkiye 22 Temmuz 2007 seimlerinin ardndan, hkmet sistemi tartmalarna kald yerden devam edecek gibi grnyor. Bu erevede, AK Parti iktidar tarafndan nerilen ve Cumhurbakan Sezer tarafndan halkoylamasna sunulan bakanl parlamenter sistemin, hkmet sistemi tartmalarn zmek yle dursun, ileride (zellikle devlet bakan ve hkmet-parlamento ounluunun ayr dnya grlerine sahip olmas durumunda), yeni tartmalara kap aaca kolaylkla grlebilir. Daha da nemlisi, nerilen bu sistem yar-bakanlk veya bakanlk sistemine geiin bir basama olarak deerlendirilebilir. Bu konuda, TBMM Anayasa Komisyonu Bakan Prof. Burhan Kuzunun, 8 Mays 2007 gn, Can Dndarn hazrlayp sunduu Neden? programnda yapt aklamann altn izmek isteriz: tam bakanla keke geebilsek gnlm o ama pek yle gzkmyor yani. Buna raz edersek ne mutlu. .bakanla geeriz. Baktk tuttu bu i devamn getiririz. 8 *********

Yardmc Doent Doktor, Ankara niversitesi Hukuk Fakltesi retim yesi (lgonenc@law.ankara.edu.tr) Anayasa hukuku ve siyaset bilimi literatrnde hkmet sistemlerini tasnif etmek iin eitli ltler kullanlmaktadr. rnein, bkz., Arend Lijphart, ada Demokrasiler, ev: Ergun zbudun ve Ersin Onulduran, Trk Demokrasi Vakf ve Siyasi limler Dernei Ortak Yayn; Giovanni Sartori, Karlatrmal Anayasa Mhendislii, ev: Ergun zbudun, Yetkin Yaynlar, Ankara, 1997; Nur Uluahin, Saf Hkmet Sistemleri Karsnda ki Bal Yrtme Yaplanmas, Yetkin Yaynlar, Ankara, 2007. eitli tasniflerin bir deerlendirmesi iin bkz., Serap Yazc, Bakanlk ve Yar-Bakanlk Sistemleri, Trkiye in Bir Deerlendirme, Bilgi niversitesi Yaynlar, stanbul, 2002. Biz ortaya koyacamz tasnifte esas olarak, iki Amerikal siyaset bilimci, Matthew Soberg Shugart ve John M. Careynin, Presidents and Assemblies: Constitutional Design and Electoral Dynamics (Cambridge University Press, Cambridge, 1992) balkl almada yaptklar deerlendirmelerden esinleneceiz. Ayrca bkz., Matthew Soberg Shugart, Of Presidents and Parliaments, East European Constitutional Review, C. 2, S. 1, 1993. 3 ada demokratik anayasal sistemlerde yargnn, yasama ve yrtme organlarndan bamsz olduu varsayld iin hkmet sistemi zmlemelerinde darda braklmaktadr. 4 Sper bakanlk terimini Amerikal siyaset bilimci Steven M. Fishe borluyuz: The Pitfalls of Russian Superpresidentialism, Current History, October 1997, ss. 326-330. 5 Bu beli ayrmn post-komnist lkelere uygulanmas iin bkz. Levent Gnen, Prospects for Constitutionalism in Post-Communist Countries, Kluwer, The Hague, 2002. 6 Bizim yaptmz bu beli ayrm byk lde Shugart ve Careynin ayrmna uymaktadr. Ancak Shugart ve Carey bu hkmet sistemlerine farkl isimler vermektedir. Srasyla: saf parlamenter sistem (pure parliamentary system),
2

bakanl parlamenter sistem (parlimentary with president system), babakan-bakanlk sistemi (premier-presidential system), saf bakanlk sistemi (pure presidential system), bakan-parlamenter sistem (president-parliamentary system). Biz burada, Trk okuyucusu tarafndan daha kolay anlalacan dnerek, babakan-bakanlk sistemi yerine yarbakanlk sistemi; bakan-parlamenter sistem yerine ise sper bakanlk sistemi terimlerini kullanacaz. 7 Cumhurbakan Ahmet Necdet Sezerin anayasa deiikliini TBMMye geri gnderme gerekesinde u ifadeler yer almaktadr: Anayasa'nn parlamenter sistem ngren hibir kuralna dokunmadan yalnzca Cumhurbakan'nn halk tarafndan seilmesinin ngrlmesi, rnei ve uygulamas duyulmayan yeni bir sistem getirilmesi anlamna gelmektedir. nk, bu sistem, bir yandan parlamenter modelden uzaklarken, te yandan da bakanlk ya da yar bakanlk modelinin temel zelliklerini tamamaktadr. Bylesine, kuramsal olarak ve uygulamas bilinmeyen bir sistemin ne gibi sorunlar yaratabileceini kestirmek gtr. Ancak, yaratabilecei sorunlarn rejimi skntya sokaca aktr. Makalemizde aklamaya altmz gibi, bu sistem bilinmeyen veya uygulamas olmayan bir sistem deildir. Literatrde farkl tasnifler iinde yer alsa da, rlanda, Bulgaristan, Slovakya gibi lkelerde uygulanan hkmet sistemleri konusunda anayasa hukukular ve siyaset bilimciler tarafndan ayrntl almalar yaplmtr. 8 http://www.ntvmsnbc.com/ntv/metinler/neden/20070508.asp