TRK SANAYCLER VE ADAMLARI DERNE

DEVLETTE ETKTEN ETK DEVLETE: KAMU YNETMNDE ETK

KAVRAMSAL EREVE VE ULUSLARARASI UYGULAMALAR
CLT 1

TSAD DEVLETTE ETK ALTYAPI DZS No: 1

Kasm 2005 (Yayn No. TSAD-T/2005 - 11/412)
Merutiyet Caddesi, No.74 34420 Tepeba/stanbul Telefon: (0212) 249 07 23 Telefax: (0212) 249 13 50

 2005, TSAD
Tm haklar sakldr. Bu eserin tamam ya da bir blm, 4110 sayl Yasa ile deiik 5846 sayl FSEK. uyarnca, kullanlmazdan nce hak sahibinden 52. Maddeye uygun yazl izin alnmadka, hibir ekil ve yntemle ilenmek, oaltlmak, oatlm nshalar yaylmak, satlmak, kiralanmak, dn verilmek, temsil edilmek, sunulmak, telli/telsiz ya da baka teknik, saysal ve/veya elektronik yntemlerle iletilmek suretiyle kullanlamaz.

ISBN : 975-8458-93-0
GRAPHS MATBAA SANAY VE TCARET LTD. T. Yzyl Mahallesi Matbaaclar Sitesi 1. Cadde Numara 139 Baclar 34560 STANBUL Tel: (0212) 629 06 07 PBX Faks: (0212) 629 03 85

NSZ
TSAD, zel sektr temsil eden sanayici ve iadamlar tarafndan 1971 ylnda, Anayasamzn ve Dernekler Kanununun ilgili hkmlerine uygun olarak kurulmu, kamu yararna alan bir dernek olup gnll bir sivil toplum rgtdr. TSAD, demokrasi ve insan haklar evrensel ilkelerine bal, giriim, inan ve dnce zgrlklerine saygl, yalnzca asli grevlerine odaklanm etkin bir devletin varolduu Trkiyede, Atatrkn ada uygarlk hedefine ve ilkelerine sadk toplumsal yapnn gelimesine ve demokratik sivil toplum ve laik hukuk devleti anlaynn yerlemesine yardmc olur. TSAD, piyasa ekonomisinin hukuksal ve kurumsal altyapsnn yerlemesine ve i dnyasnn evrensel i ahlak ilkelerine uygun bir biimde faaliyette bulunmasna alr. TSAD, uluslararas entegrasyon hedefi dorultusunda Trk sanayi ve hizmet kesiminin rekabet gcnn artrlarak, uluslararas ekonomik sistemde belirgin ve kalc bir yer edinmesi gerektiine inanr ve bu ynde alr. TSAD, Trkiyede liberal ekonomi kurallarnn yerlemesinin yansra, lkenin insan ve doal kaynaklarnn teknolojik yeniliklerle desteklenerek en etkin biimde kullanmn; verimlilik ve kalite ykseliini srekli klacak ortamn yaratlmas yoluyla rekabet gcnn artrlmasn hedef alan politikalar destekler. TSAD, misyonu dorultusunda ve faaliyetleri erevesinde, lke gndeminde bulunan konularla ilgili grlerini bilimsel almalarla destekleyerek kamuoyuna duyurur ve bu grlerden hareketle kamuoyunda tartma platformlarnn olumasn salar.

TSAD Devlette Etik Altyap Dizisi kapsamnda yaymlanan Devlette Etikten Etik Devlete: Kamu Ynetiminde EtikKavramsal ereve ve Uluslararas Uygulamalar balkl bu rapor, TSAD Parlamento leri Komisyonu bnyesindeki Etik Altyap alma Grubunun almalar erevesinde Boazii niversitesi ktisadi ve dari Bilimler Fakltesi retim yesi Yrd. Do. Dr. Cneyt Yksel tarafndan hazrlanmtr. Marmara niversitesi Hukuk Fakltesi 2005 yl mezunu Aylin Aktrk, almada proje asistan olarak grev yapmtr. Kasm 2005

ZGEM
Yrd. Do. Dr. Cneyt Yksel
Cneyt Yksel, stanbul niversitesi Hukuk Fakltesinden 1991 ylnda stn baar ile mezun oldu. Daha sonra, University of California at Berkeleyde aratrmalar yapt. 1994 ylnda Harvard Law Schooldan yksek lisans derecesi ile mezun oldu. Devletin Yeniden Yaplanmas adl master tezi Harvard niversitesi tarafndan en baarl tez almas seildi. 1994-1995 yllarnda Harvard Law Schoolda bir yl aratrma grevlisi olarak alt. 1995 ylnda Stanford niversitesinde uluslararas hukuk alannda Stanford niversitesi bursuyla bir yl almalarn srdrd. 1996 ylnda Stanford niversitesi Hukuk Fakltesinden uluslararas hukuk, siyaset ve ynetim alanlarnda ikinci yksek lisansn almaya hak kazand. 1998 ylnda Stanford Law Schooldan Hkmetler, alanlar ve Uluslararas irketler adl doktora almas ile hukuk doktoru nvan ald. Ayn niversitede dersler verdi. 1998-2001 yllar arasnda Washington, DCde Amerikann en byk hukuk firmalarndan biri olan Arnold & Porter hukuk firmasnda uluslararas avukat olarak alt. Birok lke hkmetlerine ve uluslaras irketlere danmanlk yapt. Sabanc Holdingin hukuk blm bakan oldu. Cneyt Ykselin, Embedded Strategies in the 21st Century: Governments, Markets & Corporate Partners isimli ngilizce yaynlanan kitab 2002 ylnda baslarak en okunmas gereken kitap olarak vgler ald. Cneyt Yksel, 2003 ylnda en baarl Harvard Mezunu zel Baar dl (Her yl Harvard niversitesi tarafndan sadece bir mezuna verilen zel dl) ald. Harvard niversitesi ve Stanford niversitesi renci dernekleri bakanl yapt. Trkiye gre milli takm eski sporcusu olan Cneyt Yksel, halen Harvard Mezunlar Dernei Avrupa Bakanln da yrtmektedir. Trkiyede ve uluslararas birok yaynda makaleleri ve almalar yaymlanan, hukuk, ynetim ve Avrupa Birlii alanlarnda konferanslara konumac olarak katlan Yrd. Do. Dr. Cneyt Yksel, halen Boazii niversitesi ktisadi ve dari limler Fakltesinde retim yesi olarak grev yapmaktadr. 2005-2006 retim ylnda Maryland niversitesi Hukuk Fakltesinde misafir retim yesi olarak bulunacaktr.

TSAD DEVLETTE ETK ALTYAPI DZS SUNUU

TSAD DEVLETTE ETK ALTYAPI DZS SUNUU

Devlette etik, adaletli ve faziletli bir toplumsal yaamn n kouludur. Btn devlet politikalar etie dayandndan dier btn politikalarn da kaynadr. Devlette etik ya da etik devlet, devleti oluturan tm erklerin yasama, yrtme, yarg etik davran ilkelerine ballklarn gerekli klar. Erklerden birisini darda brakan etik sistemi her an kmeye mahkumdur. Bu balamda, devlette etik ilkelerin hayata geirilmesi, erkin tabi olaca etik davran kurallarnn kendi zellikleri gz nnde bulundurularak ayr ayr dzenlenmesini, yaptrmlara balanarak etkin uygulamayla hayata geirilmesini gerekli klmaktadr. Kamu sektrnde yaplan reform almalar, etik altyapnn ilevsizlii veya eksiklii halinde amacna ulaamayacaktr. Bu erevede, bu alma kamu reformunun nemli bir parasn ele almaktadr. TSAD Devlette Etik Altyap Dizisi kapsamnda Devlette Etikten Etik Devlete ana balna sahip bu alma, birbirini izleyen ve erki ayr ayr inceleyen raporlardan oluacaktr. Etik, amaca hizmet eden bir ara olabilir, ancak zorunlu bir aratr. Kamusal etik, adaletli ve faziletli bir toplumsal yaamn ve iyi bir kamu politikasnn nkouludur. Bu anlamda baka herhangi bir politikadan daha nemlidir, nk tm politikalar ona dayanr. Raporlarda srasyla Kamu Ynetiminde Etik, Siyasette Etik ve Yargda Etik incelenecektir. Kamu Ynetiminde Etik konusunu ele alan birinci raporun ilk cildi Kamu Ynetiminde Etik: Kavramsal ereve ve Uluslararas Uygulamalar, ikinci cildi ise Yasal Altyap, Saydamlk ve Ayrcalklar: Tespit ve neriler balklarn tamaktadr. TSAD Devlette Etik Altyap Dizisi erevesinde hazrlanacak Siyasette Etik konulu raporda parlamenterler ve bakanlarn tabi olduklar etik davran kurallar ve etik altyap; Yargda Etik konulu raporda ise, yarg mensuplarnn etik davran ilkelerini ve bu ilkelerin yargsal etiin etkileimde bulunduu alanlarla balants incelenecektir. Raporlarda kamu grevlilerine, siyasetilere ve yarg mensuplarna hukuk sistemimizin salad, dnyada benzeri grlmemi derecede geni olan ayrcalklar konusu da incelenecektir. Bu konunun incelenmesinin nedeni, etik d faaliyetlerle bu ayrcalklarn dorudan bir balants olmasdr. lkemizde devlette etik d faaliyetlerin ihlallerinin yaptrma balanmas sz konusu olduunda, bir kalkan grevi grp, etik d faaliyette bulunanlarn yarg nne kmamalarna yol aan ayrcalklar konusunda bir an nce ada lkelerdeki dzenlemelerin dikkate alnmas gereklidir. Ayrca kamuda etik d faaliyetlerin ortaya karlmas ve etik ihlallerde bulunan kamu grevlilerinin hesap verebilirliklerinin salanmas iin, saydamlk konusu byk bir titizlikle ele alnmaldr. Trk kamu ynetimindeki youn gizlilik ve kapallk kltr, etik d faaliyetlerin yaylmasna yol amtr. Kamu ynetiminde saydamln salanmas yalnzca bilgiye eriim haklarnn tann-

masn deil, halkn politika belirleme srecine aktif katlmn, idarenin karar alrken halka danmasn ve iyi ileyen bir e-devlet sistemini gerektirir. yi ileyen bir etik sisteminin oluturulmas iin devleti meydana getiren btn erklerde yasama, yrtme, yarg etik ilkeler benimsenmeli, etkili yaptrm mekanizmalaryla birlikte etik davran kodlar ve yasalar dzenlenmeli ve bunlarn uygulanmasnn salanmas iin etik kurul ve kurumlar kurulmaldr. Devlette Etik Altyap Dizisi kapsamndaki raporlarn Trkiye ile ilgili blmleri, bir mevzuat reformu anlay ierisinde etik d davranlarla ilgili sorunlara somut neriler ve deiiklik yaplmas gereken kanunlar ile ilgili dzenleme nerileri getirecektir. Ayrca raporlarda yasama, yrtme ve yarg erklerinin mensuplar iin model etik kanunu hazrlanacaktr. Bu erevede, dizinin ilk raporunda Kamu Ynetiminde Etik konusu kavramsal ereve ve uluslararas uygulamalar balamnda ele alnmaktadr.

NDEKLER

YNETC ZET ....................................................................................................... 17 GR ............................................................................................................................37 1. GENEL OLARAK KAMU YNETMNDE ETK: TANIMLAR, KAVRAMLAR............47 1.1. 1.2. Etik Kavramnn Deerlendirilmesi .....................................................................49 Etikle lgili Felsefi Yaklamlar ............................................................................52 1.2.1. Platon ......................................................................................................52 1.2.2. Aristo ......................................................................................................52 1.2.3. Makyavelizm: Machiavelli .....................................................................53 1.2.4. Etiksel Fundamentalizm .........................................................................54 1.2.5. Etiksel Grecelilik ................................................................................54 1.2.6. Faydaclk ...............................................................................................55 1.2.7. Deontoloji ...............................................................................................55 1.2.8. Kural Faydacl ve Adalet Teorisi........................................................57 Hukuk ve Etik ......................................................................................................58 Kamu Ynetiminde Etik Neden nemlidir? .......................................................61 Kamu Ynetiminde Etikle ilgili eitli Tanmlar ................................................64 1.5.1. Genel Olarak Kamu Ynetiminde Etik Kavram ..................................64 1.5.2. dealler, Normlar, Deerler, Etik, Davran, Btnlk.. .......................65 1.5.3. Bireysel Etik ............................................................................................68 1.5.4. Mesleki Etik (Profesyonellik) .................................................................70 Yasa D, Etik D Davranlar ve Yolsuzluk....................................................71 1.6.1. Yolsuzluk Trleri........................................................................................76 Kamu Gveni .......................................................................................................80

1.3. 1.4. 1.5.

1.6. 1.7.

2. KAMU YNETMNDE ETK DAVRANI KURALLARI ............................................83 2.1. Kamu Ynetiminde Temel Etik Deerler (Etik Davran lkeleri) ....................85 2.1.1. Temel Etik Deerlerin Dzenleni ekilleri..........................................91 2.1.2. Kamu Ynetimi Temel Etik Deerlerinin Gncelletirilmesi ...............92 2.1.3. Temel Etik Deerlerin Kamu Grevlilerine Bildirilmesi ve Kamu Grevlilerinin Etik Deerlerle Bal Tutulmas..........................93 Kamu Ynetiminde Etik Davran Kurallar .......................................................94 2.2.1. Kamu Ynetiminde Etik Davran Standartlar .....................................95

2.2.

2.2.1.1. Etik Davran Standartlarn htiva Eden Kanunlar ................97 2.2.1.2. Etik Davran Standartlarn htiva Eden Etik Davran Kodlar ..............................................................98 2.2.1.2.1. Etik Davran Kodlarnn levi ...........................102 2.2.1.2.2. Etik Davran Kodlarnn Kapsam......................103 2.2.1.2.3. Etik Davran Kodlarnn erii ve Yaps .........104 2.2.1.2.4. Etik Davran Kodlarnn Ynetimi .....................105 2.2.1.2.5. Kltrel Farkllklarn Etik Kodlarn Yaplarna Etkisi ...................................................105 3. KAMU YNETMNDE ETK VE IKAR ATIMASI ............................................107 3.1. 3.2. Genel Olarak kar atmas ...........................................................................109 kar atmas Halleri.......................................................................................113 3.2.1. Kendi Yararna lem............................................................................115 3.2.2. Kamu Grevlisi zerinde Haksz ve Kanunsuz Tesir ........................116 3.2.3. Memuriyet Grevinin Suistimali...........................................................117 3.2.4. Kamu Faaliyetleri in zel cret Alnmas........................................119 3.2.5. Kamu Grevinden zel Menfaat Elde Edilmesi .................................121 3.2.6. Kamu Grevi Sonras stihdam (Dner Kap) ....................................123 kar atmas Politikas ...................................................................................125 kar atmas Hallerini htiva Eden Dzenlemeler .......................................127 kar atmasyla lgili Resmi Dzenlemelerin hlallerinin Sonular: Yaptrm Mekanizmalar .....................................................................................130 kar atmas Politikasyla lgili Bilgilendirme, Danma ve Uyumun Denetlenmesi .................................................................131

3.3. 3.4. 3.5. 3.6.

4. KAMU YNETMNDE ETK ALTYAPI VE ETK DAVRANII ETKLEYEN UNSURLAR ............................................................................................135 4.1. Kamu Ynetiminde Etik Altyap Oluturulmas ...............................................137 4.1.1. Etik Altyapnn Unsurlar ......................................................................139 4.1.1.1. Siyasi rade .............................................................................139 4.1.1.2. Hukuki ereve .....................................................................141 4.1.1.3. Hesap Verebilirlik Mekanizmalar.........................................141 4.1.1.4. Egdm Kurulular .............................................................142 4.1.1.5. Mesleki Sosyalletirme ...........................................................144 Etkili Bir Kamu Hizmetinde Etik Sisteminin Stunu ..................................144 4.2.1. lk Stun: Ak ve Kapsaml Bir Etik Kodu.........................................144 4.2.2. kinci Stun: Beyan Mekanizmalar .....................................................145

4.2.

4.2.3.

4.2.4.

4.3.

Kamu 4.3.1. 4.3.2. 4.3.3. 4.3.4. 4.3.5. 4.3.6. 4.3.7.

4.2.2.1. Beyan eitleri .......................................................................146 4.2.2.1.1. lemsel Beyan .....................................................146 4.2.2.1.2. Mracaat Beyan................................................146 4.2.2.1.3. Senelik Beyan.......................................................147 nc Stun: Etik Sisteminin Ynetimi.............................................148 4.2.3.1. Kamu Ynetiminde Etik D Davrann Ortaya kmasn Salayan hbar Usulleri ........................................149 4.2.3.1.1. hbar Edenlerin Korunmas .................................149 4.2.3.2. Kontrol Sistemleri ..............................................................151 4.2.3.3. D Kontrol Sistemleri............................................................153 4.2.3.3.1. Yksek Denetim ..................................................154 4.2.3.3.2. Bamsz Denetim ................................................155 4.2.3.3.3. Tefti Kurullar......................................................155 Kamu Grevlilerinin Etik Standartlar Konusunda Eitimi ..................157 4.2.4.1. e Alma Eitim Programlar .................................................158 4.2.4.2. Srekli Eitim Programlar.....................................................158 4.2.4.3. rnek Oluturarak Yol Gsterme.........................................159 Ynetiminde Etik Davran Etkileyen Unsurlar....................................159 Snrl Kaynaklarla alma ...................................................................159 Vatandalarn Talepleri .........................................................................161 Kamu Ynetiminde Takdir Yetkisi.......................................................162 Hesap Verebilirlik ve Kamu Ynetiminde Etik...................................164 Kamu Ynetiminde Saydamlk.............................................................166 Deien Toplumsal Normlar ................................................................167 Deien Uluslararas Ortam..................................................................167

5. KAMU YNETMNDE ETK, ULUSAL BTNLK SSTEM VE Y YNETM .......171 5.1. Ulusal Btnlk Sistemi ...................................................................................173 5.1.1. Ulusal Btnlk Sistemi Stunlarnn Ksa Bir Deerlendirmesi .......177 5.1.1.1. Parlamento .............................................................................177 5.1.1.2. Yrtme..................................................................................178 5.1.1.3. Yarg .......................................................................................180 5.1.1.4. Yksek Denetleme Kurulu (Saytay)...................................181 5.1.1.5. Ombudsman...........................................................................182 5.1.1.6. Medya .....................................................................................184 5.1.1.7. Sivil Toplum ...........................................................................186 5.1.1.8. zel Sektr.............................................................................189

5.2.

5.3. 5.4. 5.5. 5.6. 5.7.

5.1.1.8.1. Kamu Sektr-zel Sektr Arayz...................189 5.1.1.8.1.1. Etiinin Tanm ve zellikleri .....189 5.1.1.8.1.2. Etii ve Kamu Ynetiminde Etik....................................................190 5.1.1.9. Bamsz Yolsuzlukla Mcadele Kurumlar..........................192 5.1.1.10. Uluslararas Aktrler ..............................................................193 Kamu Ynetiminde Etik ve Kamuda yi Ynetiim.........................................195 5.2.1. yi Ynetiimin Unsurlar .....................................................................200 5.2.2. Ynetiim Reformlar ve Kamu Ynetiminde Etik D Faaliyetlerle Mcadele ..........................................................202 Kamuda Kurumsal Ynetiim............................................................................206 Kamu Ynetiminde Etik ve Hukuk Devleti......................................................209 Kamu Ynetiminde Etik ve nsan Haklar........................................................211 Kamu Ynetiminde Etik ve Demokratik Devlet ..............................................212 Kamu Ynetiminde Etik ve e-Devlet ................................................................214 5.7.1. Saydamlk ve Hesap Verebilirliin Salanmasnda Yeni Bilgi ve letiim Teknolojilerinin Kullanm ......................................................215

6. DNYADA KAMU YNETMNDE ETK VE ULUSLARARASI KARILATIRMALAR .................................................................................................219 6.1. 6.2. Giri.....................................................................................................................221 Kamu Ynetiminde Etik le lgili Uluslararas Kurulular ve almalar .......223 6.2.1. Birlemi Milletler-Kamu Grevlileri in Uluslararas Davran Kurallar .................................................................................223 6.2.2. Avrupa Konseyi-Kamu Grevlileri iin Model Etik Davran Kodu..224 6.2.2.1. Yolsuzlua Kar Devletler Grubu (GRECO) .......................225 6.2.3. Uluslararas Saydamlk rgt.............................................................226 Kamu Ynetiminde Etikle lgili lke ncelemeleri ..........................................228 6.3.1. Amerika Birleik Devletleri ..................................................................228 6.3.2. Kanada ..................................................................................................238 6.3.3. Japonya .................................................................................................241 6.3.4. Yeni Zelanda.........................................................................................243 6.3.5. Avustralya..............................................................................................245 6.3.6. Meksika .................................................................................................248 Avrupa lkeleri ..................................................................................................251 6.4.1. Hollanda................................................................................................251 6.4.2. Norve ...................................................................................................252 6.4.3. Finlandiya..............................................................................................254

6.3.

6.4.

6.5. 6.6.

6.4.4. Portekiz .................................................................................................256 6.4.5. Fransa ....................................................................................................257 6.4.6. ngiltere .................................................................................................259 Dnyann En Temiz lkelerinin Etik Sistemlerinin Ksa Bir Analizi ..............264 Kamu Ynetiminde Farkl Yaklamlar ve Etik Rejimleri ................................266 6.6.1. Kamu Ynetiminde Farkl Yaklamlar: Geleneksel Kamu Ynetimi Yaklam ve Yeni Ynetimcilik Yaklam.........................266 6.6.2. Etik Rejimleri: Kural Temelli Etik Rejimi ve Drstle Dayal Etik Rejimi .............................................................................................268

SONU........................................................................................................................273 KAYNAKA ................................................................................................................283 EKLER .......................................................................................................................311 EK 1: EK 2: Avrupa Konseyi Kamu Grevlileri in Model Etik Davran Kodu ...............313 Birlemi Milletler Yolsuzlua Kar Eylem ve Kamu Grevlileri in Uluslararas Davran Kurallar...................................................................321

YNETC ZET

YNETC ZET
Kamu ynetiminde etik davran ilkelerinin benimsenmesi, ncelikle ada demokratik lkelerde kabul edilen etik sisteminin unsurlarnn iyi anlalmasn gerekli klmaktadr. Bu anlaytan hareketle TSAD Devlette Etik Altyap Dizisi erevesinde hazrlanan Devlette Etikten Etik Devlete: Kamu Ynetiminde Etik-Kavramsal ereve ve Uluslararas Uygulamalar balkl bu rapor alt blmden olumaktadr: 1. Genel Olarak Kamu Ynetiminde Etik: Tanmlar, Kavramlar 2. Kamu Ynetiminde Etik Davran Kurallar 3. Kamu Ynetiminde Etik ve kar atmas 4. Kamu Ynetiminde Etik Altyap ve Etik Davran Etkileyen Unsurlar 5. Kamu Ynetiminde Etik, Ulusal Btnlk Sistemi ve yi Ynetiim 6. Dnyada Kamu Ynetiminde Etik ve Uluslararas Karlatrmalar 1. Genel Olarak Kamu Ynetiminde Etik: Tanmlar, Kavramlar Bu blmde raporda kullanlan baz kavramlarn tanmlar yaplmakta ve hukuk ve etik arasndaki farklar ile kamu ynetiminde etiin neden nemli olduu incelenmektedir. Gnmzde etik ilkeler mevzuat ve etik davran kodlarnda yazl hale getirilip, yaptrmlara balanlarak sistemletirilmektedir. Etik, en basit tanmyla insan ilikilerinde iyi veya doru ya da kt veya yanl olarak adlandrdmz deer yarglarn inceler. Kiinin kamuyla olan ilikilerinde uygun olarak adlandrlan davran belirleyen isel bir denetidir. Etik ilkeler geleneksel olarak kendiliinden oluur. Ancak, daha sonra hukuk kural haline dnr. Bu kurallar gnmzde etik davran kodlar (ethical codes of conduct) ad altnda yazl hale getirilip sistemletirilmektedir. Etik, tarihte skp kalm bir disiplin deil, insanln yaayan, organik bir incelemesi; doruluk, iyilik ve adaletin gelien bir muhakemesidir. Kamu alanlar dier vatandalara nazaran daha stn kiisel etik deerlere sahip olmaldr. Kamu ynetiminde kontrol edilemeyen tek unsur kiisel btnlktr (personal integrity). Kamu alanlarnn kiisel etik deerleri byk nem arz etmektedir. Bunun nedeni kamu adna kamu gcn kullanma roln stlenmeleridir. Sahip olmalar gereken kiisel etik zellikler, dier vatandalara nazaran stn olmaldr. Bir dier nemli konu mesleki etiktir. Kamu alanlarnn

19

tabi olduklar mesleki etik deerlerin en nemlisi profesyonelliktir. Profesyonellik yksek dzeyde eitim ve uzmanlktan ok daha te bir kavramdr. Mesleki kltr, kamu grevlilerinin kamusal kararlar belli bir ahlaki muhakeme sonucunda vermelerini gerekli klar. Kamu grevinin ifas srasnda vatandalarla etkileimde bulunmak ve karar alma srecinde kamu oyunun fikrini almak; kamu ynetiminde etik bilincin yerlemesi ve halkn kamu sektrne gveninin salanmas asndan gerekli grlmekte ve mesleki etiin bir paras olarak kabul edilmektedir. Hukuk ve Etik Esas sorun udur, acaba etik deer yarglarnn temel koruyucusu hukuk mu olmaldr? Devlet bir takm kurallar koyarak etik kurallarn uygulanmasn salayabilir mi? Etik konusu gndeme geldiinde en ok karlalan soru hukuk ve etik arasndaki farktr. Hukukun amac adaleti gerekletirmektir. Buna karn, etiin amac iyiyi gerekletirmek ya da iyiye ve doruya ulamaktr. nsanlk tarihi boyunca temel etik deerlerin bir ou, zaman ierisinde hukuki norm haline gelmitir. Hukuk, bir deyile resmi etik kurallar olarak da kabul edilebilir. Hukuk, etik denizinde yzmektedir. Hukuk ile etik arasndaki iliki yle aklanabilir: Hukukta yaptrm maddidir, etikte ise geleneksel olarak vicdanidir. Bu durum gnmzde deimitir. Artk etik kodlarn ihlalleri de maddi yaptrmlara tabi olmaktadr. Hukuk kurallar yazldr. Oysa, etik kurallar ounlukla yazl olmayan normlardr. Ancak gnmzde etik ilkeler yazl hale getirilip sistemletirilmektedir. Hukuk kurallar devlet tarafndan oluturulur. Etik kurallar ise devletin yansra dier organizasyonlar tarafndan da oluturulabilir. Gnmzde etik standartlarn belirlenebilmesi ve idarenin her kesiminde etik davrann zorunluluk haline getirilmesi iin etik kurallar da resmilemekte ve kanunlamaktadr. Kamu Ynetiminde Etik Neden nemlidir? Siyasetilerin ve kamu grevlilerinin drstl, demokratik bir toplumun harcn oluturan kritik bir unsurdur.

20

Raporda kamu ynetiminde etiin neden nemli olduuna dair u bulgulara yer verilmitir: Kamu ynetiminde etik, kamu gcnn yanl veya kamu yararna aykr kullanlmasna set eken kontrol ve denge noktalarndan biridir. Etik bilincin devlet ynetiminde en tepeden aaya kadar var olmas, siyasal sistemin iyi ileyiinin garantilerinden birisidir. Kamu ynetiminde etik d faaliyetler, her eyden nce hukuk sistemine ve devlete olan gveni azaltmaktadr. Bunun bir sonucu olarak da bireylerin tm alanlarda kurallar ineme eilimleri glenmektedir. Kamu ynetiminde etik, sosyal sorumluluk bilincini gelitirir. Etik davran ilkelerine ballk kamu ynetiminin ilevlerini verimli olarak yerine getirmesini salar. Kamu ynetiminde etiin ekonomik kalknmaya olumlu etkisi vardr. Kamu ynetiminde etik ilkelere ballk, etik d faaliyetlerin yerli ve yabanc yatrmclarn yatrm kararlar zerindeki nemli negatif etkilerini ortadan kaldrr. Kamu ynetiminde etik d faaliyetler, devletin meruiyetini olumsuz ynde etkilemekte, devletin kamu ihtiyalarn karlamasndaki etkinliini drmekte, sosyal ve ekonomik kurumlarn verimli ve etkin bir ekilde almasn engellemekte ve kaynak dalmn bozucu etkilerde bulunmaktadr. Etik d faaliyetlerin yaygn olduu bir lkede, baz kar gruplar ve kamu alanlar, geni toplumsal kesimlerin refahnn azalmas pahasna tatmin edilmi olmaktadr. Oysa kamu ynetiminde etik tm bu olumsuz etkileri en aza indirir. Genel Olarak Kamu Ynetiminde Etik Kavram Kamu ynetiminde etik kavram, devletin idari alannda doru davran standartlar ve ilkelerine karlk gelir. Dnyada ve lkemizde kamu ynetiminde etik d faaliyetlerin says gn getike artmaktadr. Bu yzden, kamu ynetiminde etik son yllarda kamuoyunda en ok ilgi eken ve en byk tartmalarn yaand alanlardan bir tanesi haline gelmitir. Bu yaygn ilginin odak noktasn, kamu grevlileri arasnda etik davran tevik etmek oluturmaktadr. 2. Kamu Ynetiminde Etik Davran Kurallar Kamu Ynetiminde Temel Etik Deerler (Etik Davran lkeleri) Dnya apnda kamu ynetiminde reform hareketleri, kamu ynetiminde etik davran ilkelerinin etik kodlarda sistemletirilmesiyle balamaktadr.

21

Etik d faaliyetlerin siyasal sistemlere verdii ykc zararlarn bilincine varlmas, ada demokratik lkelerde, genel olarak kamuda ve zellikle de etik sisteminde ciddi reform hareketlerini balatmtr. Etik sisteminde reform hareketleri, mevzuatlarda dank halde bulunan etik davran ilke ve kurallarnn bir btn halinde, ak ve anlalr dille yazlm etik davran kodlarnda sistemletirilmesiyle balamaktadr. Gnmzde, uluslararas alanda genel olarak kabul grm etik davran ilkeleri unlardr; tarafszlk, hukukilik, drstlk, btnlk, liyakat, nesnellik, sadakat, liderlik, saydamlk, hesap verebilirlik, profesyonellik, eitlik, sreklilik, saygnlk ve gven. Etik davran ilkelerini yasalatrmak, kamu ynetiminde belirlenen temel etik deerleri dzenlemenin birincil yolu haline gelmitir. Hemen hemen tm demokratik lkeler, kamu grevlilerinin resmi bilgileri ve kamu kaynaklarn kullanma, hediye kabul etme, kamu dnda alma gibi kar atmasna neden olabilecek durumlarda uymas gereken standartlar olduka ayrntl bir ekilde dzenlemektedir. Kamu ynetiminde etik davran ilkeleri, anayasada ve kamu ynetimi kanunlarnda, ceza kanunlarnda, kamu ynetimi etik kodlarnda ve klavuz ilkelerinde dzenlenmektedir. Gelien kamu sektrne ve deien zamana ayak uydurulmas amacyla ilkeler, belirli aralklarla gncelletirilmektedir. Bu noktada, kamu grevlilerinin ve vatandalarn gncelletirme srecine aktif olarak katlmnn salanmas, kamu ynetiminde katlmcln artrlmas ve etik bilincinin yerletirilmesinin kolaylatrlmas asndan tercih edilmektedir. Etik Davran Kodlar Etik davran kodlar, ak ve sade anlatmlar, alanlarn hak ve ykmllklerini net olarak ortaya koyan yaplar sebebiyle, gnmzde olduka yaygn aralar haline gelmitir. Kurum iinde davran kurallarnn dzenlenmesinin bir yolu, ynetime ilikin etik davran kodlarnn oluturulmasdr. Kamu ynetiminde etik davran kodlar, kamu grevlilerinin doru davranna dair ilkelerin ve standartlarn beyandr. Raporun yapt nemli saptamalardan birisi de etik davran kodlarnn, kamu ynetiminde etik davran ilkelerinin ve standartlarnn dzenlenmesinde olduka yaygn aralar haline gelmi olmalardr. Ak ve sade anlatmlar, hak ve ykmllkleri net ortaya koyan yaplar ve etik kurullarnca hazrlanabilmeleri, kamu ynetiminde etik ilkelerin yerletirilmesi sz konusu olduunda kodlarn tercih edilmesini salamaktadr.

22

deal Etik Davran Kodu Nasl Olmaldr? yi bir davran kurallar dizgesi basit bir dille yazlmaldr. Amalarn aka ifade eden bir kurallar dizgesi, yaptrmlarn uygulanmasn da kolaylatracaktr. Tm etik ikilemleri zecek kurallar dizgesi yoktur. Etik ve etik d davranlar tanmlarken atma ve karmaaya yol amayacak olumlu bir yaklam izlenmelidir. Hedef kitle, ilgili yasal, mesleki ve sektrle ilgili dier kurallar ak ve kesin olmaldr. Etik davranlarla ilgili kurum kltr ve deerleri, alanlardan beklenen etik davranlar, grevliler ve kurum ilikileri ile ilgili haklar ve ykmllkler ifade edilmelidir. Davran kurallar, tm toplumsal alanlarda iyi ynetiimin, saydamln, drstln ve etik ilkelerin uygulanmasn desteklemek dncesiyle hazrlanmaldr. Davran kurallar hazrlanrken, kamu grevlilerinin zel sektrle olan ilikileri ile uygunsuz edimlerin ve yolsuzluun nlenmesine ilikin nlemlere zel nem verilmelidir. Bu balamda, zel sektrde iyi ynetiim ilkelerinin gerekletirilmesi esastr. Yarg bamszl ve adalet ilkeleri ile kural uygulayclarn drstl ve etkinliini salamak esas olmaldr. Yneltme, Rehberlik/Denetim ve Ynetim/Dzenleme amalar arasnda denge salayan gelimelere gre yeniden dzenlemeye ak ve esnek bir kurallar dizgesi oluturulmaldr. Kurallarn hazrlanmas ve gelitirilmesinde alanlarn grleri alnmaldr. Bylece kurallarn kabul kolaylaabilir. Deiik sektrleri ilgilendiren davran kurallarn gelitirirken ilgili sektrlerin temsilcilerinin katld bir yap oluturulmaldr. Etik ilkelerin hayata geirilmesinden, gnlk yaantnn bir paras oluncaya kadar geecek srede, etkin bir kamusal duyarllk salanmaldr. Bylece, etik davran kurallarnn yerletirilmesi iin gerekli dnce ve uygulama ortam yaratlabilir. Bu srete, sivil toplum ve medya etkin rol oynayabilir. Etik Kodun levleri Yolsuzluk, kamu makamn ktye kullanma, taraf tutma ya da dier etik d veya yasa d davranlarla mcadele etmek, Kamu grevlilerinin yasal grevlerini yerine getirirken uygulayacaklar kurallarn uygunluunu dnmelerini salamak, Bir kamu grevlisinin uygun olmayan davrann aklayan bir vatandan haklarn korumak, Avrupa Birlii standartlarna uygun idari alma koullarn ve kamu ynetimi politikalarnn izlenmesine ynelik koullar yaratmak, eitli kar gruplar tarafndan ifade edilen toplumsal ihtiyalara uygun zmleri ve eylemleri gelitirmek,

23

 Kamu ynetiminde yneticilik modelinin gelimesinin temellerini atmak, dari eylemlerin ak ve daha ussal bir ekilde gerekletirilmesi iin daha byk olanaklar salamak, Youn yasal ve etik i duyarllk ve mesleki hassasiyet gelitirilmesi yoluyla i disiplin salayarak kamu grevlilerinin almalarnda eitli denetim aralar uygulamak, Kamu grevlilerinin davranlarna ilikin olarak, vatandalarn kiisel gzlemlerine dayanarak toplumun idareye gvenini salamak. Etik Kodun Kapsam Etik davranlarn zendirilmesi ve etik d davranlarn nlenmesi, Kamu grevlilerinin davranlarnn deerlendirilmesi iin bir dizi yazl standart ltlerin kabul edilmesi, Kamu grevlisinin karar alma srecinde kamu yararyla bireysel kar arasndaki tercihi srasnda bir glkle karlanca yararlanaca bir rehber olmas, Kamu grevlisinin faaliyetinin sonularyla ilgili hak ve sorumluluklarnn ortaya konulmas, Kamu grevlisinin rgtsel ya da mesleki olarak amalad hakkaniyet, tarafszlk vb. temel ilkelerin belirlenmesi, Kamu grevlileri ile vatandalar arasndaki faaliyete ve hizmete ilikin kurallar belirleyen bir anlama olmas, Kamu grevlisinin mesleki ve etik geliimiyle ilgili kurallarn dzenlenmesi, Etik kurallarn ihlali halinde uygulanacak yaptrmlarn belirlenmesi, Kamu grevlisinin toplumdaki konumunu glendirecek kurallarn dzenlenmesi, Vatandalarn kamu grevlilerinden beklentilerini karlayan mesleki davran kurallarnn oluturulmas. 3. Kamu Ynetiminde Etik ve kar atmas kar atmas hallerinin aklanmas, genel olarak kabul grm dzenlenme biimlerinin aktarlmas, yaptrm mekanizmalarnn belirlenmesi ve nihayetinde btn olarak ada kar atmas politikasnn ortaya konulmas, ada bir kamu politikasna ihtiya duyan lkemiz iin gereklidir. Raporda yaplan nemli saptamalardan biri, gnmzde dnyada kamu ynetiminde kar atmas konusunda gittike artan bir endienin var olduudur. Son zamanlarda ortaya kan skandallar kamu ynetiminde kar atmas hallerine dikkatleri ekmitir. Kamu ynetiminde kar a-

24

tmas en basit tanmyla kamu grevlisinin, kendisinin ve yaknlarnn (e, ocuk, karde, akraba vs.) ya da zel bir yaknlk veya ilikisi olduu kii, irket ve kurulularn devletle olan ilikilerinde bir grev ya da rol stlenmesi ve kiisel menfaatin kamu menfaatiyle atmasdr. Dnyada resmi ve resmi olmayan belgelerde dzenlenen balca kar atmas halleri unlardr: Kendi yararna ilem, Kamu grevlisi zerinde haksz ve kanunsuz tesir, Memuriyet grevinin suistimali, Kamu grevi iin zel cret, Kamu makamndan zel kar elde edilmesi, Kamu grevi sonrasnda istihdam kstlamalar. kar atmas dzenlemelerinin ihlali durumunda ngrlen balca disiplin cezalarn u ekilde sralamak mmkndr: Uyar ve ihtar, Para cezas ve tekdir (resmi olarak knama), Maa kesintisi, Grevlerin yeniden tayin edilmesi, Kariyerde geciktirme, grevlerin transferi, ten karma, ie son verilmesi. Hzla deien bir kamu sektr ortamnda, kar atmalar her zaman endie yaratan bir konu olmaya devam edecektir. zel karlarn kontrol edilmesi iin ngrlen ok kat bir yaklam, kamu grevlisinin dier haklaryla atabilir ya da uygulamada ilemez bir hal alabilir. Bu durum kamu grevlisi olmak isteyen baz drst insanlar da kamu grevini meslek olarak semekten alkoyabilir. Dolaysyla ada bir kar atmas politikas, Kamu kurulularnn drstln ve gvenilirliini tanmlayan, kar salanan durumlarn kabul edilemez biimlerini yasaklayan, atma durumlarn en uygun biimde yneten, Kamu kurulularnn ve vatandalarn bu gibi kar atmalarndan haberdar olmalarn salayan, kar atmalarn tanmlayan, Finansal beyan dzenlemeleri getiren, Yaptrmlar salayan ve olaslklar gz nnde bulunduran,

25

bir etik altyapnn oluturulmasn ve uygulamasn salamaldr. Etkili bir kar atmas politikas, kamu grevlisinin kiisel haklaryla toplum menfaatini dengelemeyi baarabilmelidir. 4. Kamu Ynetiminde Etik Altyap ve Etik Davran Etkileyen Unsurlar Etik Altyap Etik altyapnn sekiz kilit unsuru bulunmaktadr: Siyasi irade, Etkili bir yasal altyap, Etkin hesap verme mekanizmalar, Uygulanabilir davran kurallar, Mesleki sosyalletirme mekanizmalar, Kamu ynetiminde uygun alma koullar, Etik konularda egdm salayan kurulularn varl ve Kamu grevlilerini denetleyen etkin bir sivil toplum (medya dahil). Raporda, aadaki amalara ulamak iin destek mekanizmalarndan oluan tutarl bir sistemin gerektii vurgulanmaktadr: Kamu grevlilerine ynelik temel deerlerin ve etik standartlarn aktarlmas ve alanmas (yn vermek ve etik ikilemlerin zmne yardmc olmak amacyla), Kamu grevlilerinin mesleki geliimi salanrken etik standartlarn gelitirilmesi, kar atmasna ak durumlarn engellenmesi ve yksek davran standartlarnn dllendirilmesi, Uyumun denetlenmesi ve ihlallerin bildirilmesi, incelenmesi, soruturulmas ve yaptrma tabi tutulmas. yi ileyen bir etik altyap, belirli davran standartlarn destekleyen bir kamu ynetimi ortamna katkda bulunur. Etik altyap, yukarda saydmz sekiz unsurdan olumaktadr. Ayrca denetim, ynlendirme ve ynetim olmak zere ilevi vardr. Her ilev ve unsur, bamsz ancak nemli bir yap ta olup birbirini tamamlamal ve takviye etmelidir. Uygulamada her unsur birden fazla ilevi yerine getirebilmekle birlikte, bu unsurlarn snflandrlmas yerine getirdikleri en nemli ileve gre yaplmaktadr.

26

Etkili Bir Kamu Ynetiminde Etik Sisteminin Stunu Etkili bir kamu ynetiminde etik sistemi, esas stun zerine ina edilmelidir. Bunlar; etik davran kodu, beyan mekanizmalar ve etik sisteminin ynetimidir. Etik sisteminin ayakta kalmas, bu stunun salamlna baldr. lk Stun-Ak ve Kapsaml Bir Etik Kodu: Ak, duyarl, kolayca anlalr bir dille yazlm ve kamu grevlilerinin hukuki danmana sormaya gerek duymadan anlayabilecekleri bir etik kodu ideal olandr. Kamu grevlilerinin ou, ykmllklerinin, sorumluluklarnn ve etik kodlarnn ihlallerinin sonularnn ak ve kesin olarak dzenlendii etik davran kodlarn tercih etmektedirler. Etik davran kodu, her kamu grevlisine, asttan stne kadar uygulanacak minimum standartlar ortaya koymaldr ve kamu ynetiminde etik standartlar konusunda yeknesaklk salayacak ekilde dzenlenmelidir. kinci Stun-Beyan Mekanizmalar: Kiisel karlarn beyan edilmesi sistemi eit beyan mekanizmas ngrr. Bunlar; ilemsel beyan, mracaat beyan ve senelik beyandr. lemsel beyan, kamu grevlisinin bir kar atmasyla karlatnda yapmas gerekeni kesin olarak saptayan beyandr. Mracaat beyan, hem kamu alan hem de zel sektr kuruluu veya vatanda tarafndan bir kar atmasyla karlatnda yaplmas gereken beyan trdr. Senelik beyan da, kamu grevlisinin en az senede bir defa mal beyannda bulunmasdr. nc Stun-Etik Sisteminin Ynetimi: Bu kavramn iine ilk olarak, etik d davrann ortaya kmasn salayan ihbar usulleri girmektedir. hbar sistemleriyle birlikte i kontroller de etik d davrann ortaya kmas ve etik davrann desteklenmesi ynnde etkili mekanizmalar oluturur. Etik sistemin ynetimi, etik d davrann dikkatlice tetkik edilmesiyle de ilgilidir. Bu, kamu ynetiminde etik davran kurallarnn ihlali halinde ortaya kacak yaptrm mekanizmalarn, etik d davrann soruturulmas ve kovuturulmasn ve bamsz denetimi iine almaktadr. Ayrca kamu grevlilerinin etik standartlar konusunda eitimi gerekmektedir. Kamu Grevlilerinin Etik Konusunda Eitimi Kamu grevlisine etik bilincinin alanmas iin yaplmas gereken almalarn banda eitim gelmektedir. Eitim, aslnda, etkili bir etik sisteminin en nemli unsurlarndan biridir. Eitim sayesinde, etik davran kodlar ve kurallar ilevsel hale gelmektedir. Bir etik altyapnn en nemli ilevlerinden bi-

27

ri, sadece dayatma mekanizmalaryla etik rejimini kuvvetlendirmek deil, bilakis kamu grevlilerinin ve hatta toplumun btnnn etik bilincinin gelitirilmesidir. Bunun iin yaplmas gereken almalarn banda eitim gelmektedir. Kamu ynetiminde etikle ilgili verilen eitim genel olarak eittir. Bunlar, ie alma eitim programlar, srekli eitim ve rnek olarak yol gstermedir. Kamu Ynetiminde Etik Davran Etkileyen Unsurlar Kamu ynetiminde etik davran etkileyen unsurlar unlardr: Kamu grevlilerinin snrl kaynaklarla almalar, Vatandalarn talepleri, Kamu ynetiminde takdir yetkisi kullanm, Deien toplumsal normlar, Deien uluslararas normlar, Kamu ynetiminde hesap verebilirlik, Kamu ynetiminde saydamlktr. Raporun saptamalarndan biri, kamu ynetiminde hesap verebilirlik ve saydamlk dzeyinin bir lkenin etik sisteminin iyi ilediine dair gstergelerden birisi olmasdr. 5. Kamu Ynetiminde Etik, Ulusal Btnlk Sistemi ve yi Ynetiim Ulusal Btnlk Sistemi Toplumda etik bilincin yerletirilmesi, ancak devleti meydana getiren btn organlarn ortak abasyla mmkn olabilir. Devleti meydana getiren btn organlarda etkili olacak etik altyap oluturulmal, hesap verme mekanizmalaryla desteklenip faaliyete geirilmelidir. Ulusal btnlk sistemi (national integrity system) etik standartlarn garantisi, yolsuzlua kar mcadelenin de olmazsa olmaz unsurudur. Ayn zamanda bir kontrol ve dengeler sistemi olan btnlk sistemi, devletin erki ve birok kurum ve kurulular arasnda hesap verebilirlii (accountability) salayabilmek amacyla tasarlanmtr. Bu sistem, kamu sektrnde kar atmalarnn ynetiminin salanmas, gcn etkili bir biimde datlmas ve kar atmas durumlarnn snrlandrlmas ilevlerini grr. Sistem hesap verebilirlii, saydaml, nleme ve yaptrm mekanizmalarn ihtiva etmektedir. Ulusal btnlk sistemi ve temel etik ilkeleri unlardr:

28

 Yasama: Adaletli seimler, Yrtme: kar atmas kurallar, Yarg: Bamszlk, Yksek Denetleme Kurulu (Saytay): Kamu raporlamas, Ombudsman: Kayt ynetimi, Bamsz Yolsuzlukla Mcadele Kurumlar: Kanunlarn uygulanmas, Kamu hizmeti: Kamu hizmeti etik ilkeleri, Medya: Bilgiye eriim, Sivil toplum: fade zgrl, zel sektr: Kamu tedarik kurallar da dahil omak zere rekabet politikas, Uluslararas aktrler: Karlkl yasal-yargsal yardm. Yasama Seilmi bir parlamento ya da yasama organ, bir btnlk sisteminin en temel unsurlarndan biridir. Demokratik hesap verebilirlik ilkesi zerinde temellendirilmi bir parlamento, yolsuzluk ve etik d faaliyetle mcadelede nemli bir role sahiptir. Grevi milletin egemen iradesini yanstmak olan parlamenterler, bu mevkinin saygnln koruyacak davranlarda bulunmaldr. Deneti, dzenleyici ve temsilci sfatyla parlamento, kamuda etik d faaliyetlerle savama ve iyi ynetiimin srdrlmesini salama abasnn merkezindedir. Kamu gveninin temsilcileri, bulunduklar mevkinin meruluunu unutmamaldr ve en yksek etik standartlarda hareket etmelidir. Yrtme Yrtme, bir lkenin ulusal btnlk sisteminin ina edilmesi, devam ettirilmesi ve ona sayg gsterilmesi sz konusu olduunda merkezi bir role sahiptir. Yrtme erkinden yksek etik ilkelere bal bir liderlik gstermesi ve yrtmenin politika ve programlarn uygulamakla sorumlu olan kamu ynetimi zerinde denetim uygulamas beklenir. Yrtme erkinin sorumluluklarn yerine getirirken; Temiz devlet amacna hizmet eden ak ve etik ilkelere bal bir liderlik ve siyasal ama sergilendiini, Kendi faaliyetlerinin hukuka uygun, saydam ve tamamyla hesap verebilir olduunu, Mahkemelerin bamszlna sayg gsterildiini ve verilen yarg kararlarna tamamen uyulduunu, Denetim birimlerinin grevlerini korkusuzca ve tarafsz bir biimde yapabilmelerini salayan kaynak ve yetkilerin onlara tahsis edildiini, garanti etmesi gerekir.

29

Yarg

Yarg, devletin adaletli, drst, saydam ve hesap verebilir klnmasnda kilit role sahiptir. Yargnn kamu ynetiminde etik asndan nemi, yrtmenin kendisine anayasa ve yasalarca verilen ykmllklerini yerine getirmesini garanti etmesinden ileri gelir. Bu nokta, erkler ayrl ilkesinin merkezinde bulunmaktadr. Devletin dier birimleri yargya hesap verirken; yarg dier erklerden daha yksek etik standart ve deerlerle kendini hesap verebilir klar.

Sivil Toplum ve Medya Sivil toplum ve medya, kamu sektr zerinde etkin denetim salayarak kamu ynetiminde etik d faaliyetlerin en aza indirilmesi konusunda kilit bir faktr haline gelmitir. Kamuoyunun resmi bilgilere erimesi gibi uygulamalarla devletin ileyiinin saydamlamas, giderek daha gayretli alan bir medya ve iyi rgtlenmi bask gruplaryla birleince, kamu grevlileri zerindeki dorudan denetim de artm olmaktadr. Devletle ilgili bilgilere artan eriimleriyle sivil toplum kurulular ve medya, kamu sektr zerinde de daha etkin bir denetim oluturmutur. OECDnin yaynlad kamuda etikle ilgili btn raporlarda, medya da dahil olmak zere etkin bir sivil toplum, etik altyapnn sekiz kilit unsurundan biri olarak saylmaktadr. zgrlk hibir zaman devletten gelmemitir. zgrlk her zaman onu oluturan unsurlardan gelmektedir. Sivil toplum, kamuda etik d faaliyetler de dahil olmak zere, kamu menfaatini ilgilendiren konulara dikkat ekmek iin gerekli uzmanl ve bilgi an salar. Kamu grevlilerinin faaliyetlerini denetler, etik d faaliyetleri belirler ve zm iin nerilerde bulunur. Hkmetin kamuoyunda beliren endielere cevap vermemesi durumunda sivil toplum, halkn menfaatlerini korumak iin organize olur. Ayrca, kamu ynetiminde etik konusunda kamu bilincini artrmak iin hazrladklar kurumsal eylem planlar ve projelerle etkili bir etik sisteminin oluturulmasna katkda bulunurlar. Raporun tespitlerinden biri, sivil toplum rgtlerinin kamu ynetiminde etik d faaliyetlerle mcadeleye ve etkili bir etik sisteminin kurulmasna n ayak olma asndan rolnn gittike artt ynndedir. zel Sektr ve Kamu Ynetiminde Etik Gelien irket sorumluluu anlay, kamu ynetiminde etik d faaliyetlerle mcadele konusunda gl bir ara haline gelmitir.
30

Gnmzde kamu sektryle zel sektr arasndaki ilikiler bir hayli artm durumdadr. Bu balamda, zel sektrn tabi olduu etik davran ilkeleri incelenmekte ve kamu ynetimi ilkeleri arasnda karlatrma yaplmaktadr. Kamu ynetiminde kar atmas hallerinin ounda aktrlerden birisi kamu grevlisi, dieri de zel sektr kuruluu olmaktadr. Bu noktada, kamu grevlisinin etik ilkelere ballkla ykml olmas gerekliliinin yan sra zel sektrn de bu konuda hassasiyet sergilemesi ve ilikilerini etik ilkelere gre srdrmesi gerekmektedir. Nihayetinde, kamu ynetiminde etik ilkelere ballk, sadece kamu grevlilerinin deil zel sektr kurulularnn da bir ykmlldr. Kamu ynetiminde etik ve i etii arasnda benzerlikler ve farkllklar yle zetlenebilir: etii ilkeleri: Kr salama, rekabet, hizmet eitlilii, geliim ve yenilik, dayankllk, kendine yeterlilik. Ortak zellikler: Etkililik, uzmanlk, drstlk, kendini adama, hukuka uygunluk, itaatkarlk, hesap verebilirlik, saydamlk. Kamu etii: Sosyal adalet, kamu hizmeti, kamu yarar. Kamuda yi Ynetiim, Demokratik Ynetim, Hukuk Devleti, e-Devlet, nsan Haklar ve Kurumsal Ynetim Kamuda etik d davranlar ve yolsuzluun nlenmesinin ncelikli koulu, iyi ynetiimin salanmasdr. Merkezi veya belirli bir otoriteye dayal politika ve uygulama srelerini ieren ynetim kavramndan farkl olarak, ynetiim yurttalarn ve idarenin karlarnn birletii, hak ve sorumluluklarn yaama geirildii mekanizmalar, kurumlar ve sreleri kapsamaktadr. Bir baka deyile, tm taraflarn znel beklentilerinin tatmin edildii bir baar setini ifade etmektedir. yi ynetiimin unsurlar unlardr: Hesap verebilirlik, Saydamlk, Etkinlik, Stratejik vizyon, Eitlik, Hukukun stnl, Cevap verebilirlik, Katlmclk.
31

Kamuda Kurumsal Ynetim Kamuda etik konusunun temel ilkelerinden biri saydamlk, temel elerinden biri de hesap verme sorumluluudur. Kamuda iyi ynetiimle ilgili yaplan almalar, kamuda saydamln salanmas ve hesap verme mekanizmalarnn kurulmas gibi konularn zerine gitmektedir. Hesap verme mekanizmalar ve saydamlk, kamu kaynaklarnn iyi kullanlmas, kamuda mali saydamlk, performans deerlendirmeleri gibi alt inceleme konularn ierir. Kamuda gl kurumsal ynetim, saydaml artrarak etik d faaliyetlerin denetlenmesi olanan verir. Kamuda kurumsal ynetim, kamu kurum ve kurulular eliyle kontrol, ynetim ve gzetim arasndaki etkileimli ilikinin gvence altna alnmas olarak tanmlanr. Kamuda kurumsal ynetim, kamu politikas hedeflerinin etkin ve verimli bir biimde hayata geirilmesini salar. Bunlarn vatandalara ak bir biimde duyurulmasn ve vatandalarn da kamu alanlarn bu politikalarla ilgili hesap verebilir klmalarn hedefler. 6. Dnyada Kamu Ynetiminde Etik ve Uluslararas Karlatrmalar Etik altyapnn yeni oluturulduu lkemizde, bu srete ada, demokratik lkelerin etik sistemlerini olutururken edindikleri tecrbeleri, setikleri etik sisteminin zelliklerini ve kamu ynetiminde etik davranlarn yerletirilmesi konusunda yaplan en iyi uygulamalar incelemek gereklidir. En iyi uygulamalar analiz edip, Trk kamu ynetimi yapsnn zelliklerini de gz nnde bulundurarak kurulan bir etik sistemi, lkemiz iin en uygulanabilir sistem olacaktr. Bu blmde ncelikle, kamu ynetiminde etikle ilgili almalar yapan uluslararas kurulular ve anlamalar anlatlmaktadr ve ngrdkleri model etik davran kurallar incelenmektedir. Kamu ynetiminde etik d faaliyetlerin ulusal snrlar ap uluslararas alanda olumsuz etkileri olmas nedeniyle, artk lkeler etik d faaliyetlere kar ibirlii yapma yolunu semektedirler. Bu ibirliinin bir sonucu olarak, uluslararas alanda faaliyet gsteren resmi kurulular ve sivil toplum kurulular ortaya kmtr. Bu kurulular, kamu ynetiminde etik d faaliyetin yaygn olduu ve hatta olduka az olduu lkelere etik sisteminin kurulmas veya iyi ilemesi iin uzmanlk destei vermektedirler ve sahip olduklar olduka byk bilgi a sayesinde konuyla ilgili yaplan aratrmalara katkda bulunmaktadrlar. Bu kurululardan balcalar Birlemi Milletler, Avrupa Konseyi ve Uluslararas Saydamlk rgtdr. Avrupa Konseyi Bakanlar Komitesinin yaynlad Kamu Grevlileri in Model Etik Davran Kodu bu alanda hazrlanm ideal bir davran kodu rneidir. Kamu ynetiminde etik davran ilkelerini, kar atmas hallerini ve yaptrm mekanizmasn dzenleyen kod, GRECO (Yolsuzlua Kar lkeler Grubu - Group of States Against Corruption) yesi lkeler iin de bir tavsi32

ye karar niteliini tamaktadr. Raporun bu blmnde uluslararas kurulu ve belgelere deinildikten sonra, ada demokratik lkelerin bazlarnn etik sistemleri incelenmektedir. Gnmzde lkeler etik kurallarn ynetimini kamu ynetimi sisteminin ayrlmaz bir unsuru olarak deerlendirmektedirler. Gnmzde ada demokratik lkeler, kamu grevlilerinin etik kurallarn ayr ve kendine zg bir alan olarak kabul etmemekte, daha ziyade ynetim sisteminin ayrlmaz bir paras olarak kabul etmektedirler. lkeler, etik kurallar dzenlerken kamu grevlilerinin gnlk ilerinde karlaaca her trl olasl dnerek kural oluturmamakta, etik kurallar ynetimini, kamu ynetimi sisteminin ayrlmaz bir unsuru olarak deerlendirmektedirler. Kamu Ynetimi Anlay ve Etik Rejimleri Yaplan lke analizleri, lkelerin son on senede etik altyaplarn glendirmek iin nemli reform srelerine girdiklerini ortaya koymutur. Kamu ynetiminde etik davran ilkeleri, genellikle anayasalarda, kanunlarda, etik davran kodlarnda ve klavuz ilkelerde dzenlenmektedir. lkeler, zellikle kar atmas dzenlemelerinin ihlallerini ciddi yaptrmlara tabi tutmaktadr. Gnmzde kamu ynetiminde, etik davran ilkelerinin kodifiye edilerek sistemletirilmesi ynnde ciddi bir gr birlii mevcuttur. Raporun bu ksmnda etik sistemleri incelenen lkeler aada belirtilmektedir. Bu lkelerin seilmelerinin nedeni, drstle dayal etik rejimi, kural temelli etik rejimi ve ikisinin birletirilmesinden oluan karma sistemi baarl bir ekilde uygulayan rnek lkeler olmalardr. Amerika Birleik Devletleri Kanada Japonya Yeni Zelanda Avustralya Meksika Bu balamda incelenen Avrupa lkeleri ise unlardr: Hollanda Norve Finlandiya

33

 Portekiz Fransa ngiltere Kamu ynetiminde, etik ile ilgili yaklam bulunmaktadr. Birincisi kamu ynetiminde etik davran ayrntl kurallarla dzenleyen kuralc rejimdir. Bir dieri drstle dayal etik rejimidir. Kanada ve Yeni Zelanda gibi lkeler etik davranlar ayrntl kurallarla dzenlemektense, etik davran tevik edici, bu ynde danmanlk ve eitim hizmetleri salayc yntemi semektedirler. Gnmzde ise, bu iki yntemin karm olan, etik davran ilkelerini yasal dzenlemelerle belirleyip, ihlallerini yaptrma tabi tutan ve dier yandan eitim ve danmanlk hizmetleri salayan karma rejim daha ok tercih edilir hale gelmitir. lkelerin uygulamaya koyduklar etik rejimleriyle kamu ynetimine genel yaklamlar arasnda uyum olmaldr. Bu raporda yaplan lke analizleri, etik rejimleri arasnda farkllk olan lkelerin kamu ynetimine yaklamlar arasnda da farkllklar olduunu gstermektedir. Gnmzde lkelerin kamu ynetimi sistemleri incelendiinde, genel olarak iki farkl yaklam gze arpmaktadr. Bu yaklamlardan ilki, geleneksel kamu ynetimi yaklamdr. Dieri ise, yeni ynetimcilik yaklamdr. Geleneksel kamu ynetimi anlay, kural temelli etik rejimine uyum gstermektedir. Her ikisinde de, etik davranla ilgili kurallar ayrntl olarak dzenlenir ve yaptrma balanr. Kamu grevlilerine gvenden ziyade, gvensizlik esas alnr. Dier yandan, drstle dayal etik rejimi ile yeni ynetimcilik anlay; kurallarda esneklik, tevik edicilik ve rehberlik mekanizmalar ngrmesiyle uyum gstermektedir. ada ve demokratik lkelerde, drstle dayal etik rejime doru bir ynelim vardr. rnein Norvete, kurallardan ok sonulara odaklanma ve oluturulan kurallarn tmnde bir deiiklik yapma eilimi vardr. Ayrca etikle ilgili mevzuat, ayrntl usul kurallarndan ziyade amaca ynelik ifadelere doru geliim gstermitir. Fakat unu da belirtmek gerekir ki drstle dayal etik rejimine doru ynelim olsa da, kamu ynetiminde halen yaygn bir kural ynetimi vardr. Kamu ynetiminde etik rejiminin evrimi asndan bakldnda, drstl temel alan bir sistemin ilk aamada mmkn olmayabilecei ve gei dneminde kurallara dayal bir yaklamn gerekebilecei inanc vardr. Trk kamu ynetiminde etik altyapnn oluturulmas srecinde, yukarda belirtilen gelimelerin gz nne alnmas gereklidir. Gnmzde yaplan aratrmalar, ada demokratik lkelerde youn yasal dzenlemeleri sadeletirip daha ok drstle dayal etik rejimine geme

34

ynnde eilim olduunu gstermektedir. Ancak bu lkelerin etik altyaplarnn uzun yllardr geliim gsterdii dnlrse, uygulanan sistemlerin kendi kltrel ve ynetim yaplarna en uygun ekilde oluturulduu anlalacaktr. Trkiyede yaplmas gereken, kural temelli ve drstle dayal etik rejiminin bir orta yolunu bulmaktr. ncelikle, amacn belirlenmesi gerekir. Trk kamu etik ynetiminde ilk ama, etik altyapnn en nemli unsurlarndan biri olan hukuki ereveyi oluturmaktr. Etik deerlerin kamu grevlilerinin hizmet anlaynn bir paras olmasn salayan drstle dayal etik rejiminin, Trk kamu ynetiminde kural temelli etik rejimiyle birlikte uygulanmas gerekmektedir. Trk kamu ynetiminde etik sistemi, kural temelli etik rejimiyle birlikte drstle dayal etik rejimin tevik edici, rehberlik edici ve eitici zellikleriyle birletirilmelidir. Ancak bu ekilde kamu ynetiminde etik en etkili biimde hayata geirilebilecektir.

35

36

GR

GR
Kamu grevi kamu gvenidir.1 Platon Dnyada devlete duyulan gven gittike azalmaktadr. Kamu grevlilerinin kk ihlallerden byk skandallara kadar etik d faaliyetleri, devletin ve kurumlarnn meruiyetinin sorgulanmasna neden olmaktadr. Vatandalarn devlete olan gveninin yeniden kazanlmas ve kamuda uygunsuz davranlarn ortadan kaldrlmas ynnde en etkili ara, kamu ynetiminde uluslararas normlara ve ada deerlere uygun, uygulanabilir etik bir altyapnn kurulmasdr. lkemizde ciddi bir kamu reformuna ihtiya olduu bir gerektir. Ancak iyi bir etik altyap oluturulmadan, mkemmel bir kamu reformu da yaplsa, bireysel ve kurumsal etik ilkelere bal olunmadka, kurumlar ve alanlar yozlaacak ve yaplan reform ilevselliini tamamen kaybedecektir. Kamu ynetiminde etik, kamuda etik d faaliyetleri tespit ederek, tanmlayarak, bu davranlarn ortadan kaldrlmas iin zmler sunarak, doru davran tanmlayp, kamu grevlilerine aktararak, kamu sektrnde reform almalarnn kilit noktasn oluturacaktr. Bu alma, bu adan kamu reformunun nemli bir parasn ilgilendirmektedir. Kamu ynetiminde etik d faaliyetler olduka eskilere dayanmaktadr. M.. 4000 yllarna ait bir Smer tabletinde aktarlan, bir retmenin renci velisinden rvet almas olay, devlette etik d faaliyetlerle ilgili bilinen ilk belgedir.2 Aradan geen alt bin senede, insanolu kamu makamndan kiisel kar elde edilmesi veya ilerinin ayrcalkl olarak grlmesi iin kamu grevlilerine menfaat salanmasnn devletlere byk zararlar verdiini renememitir. Tarihte birok lkede devlette etik davran ile ilgili dzenlemeler byk skandallara tepki olarak domutur. Fransada 1970lerde partilerin yasa d gelir kaynaklaryla ilgili skandallardan sonra, Fransa Anayasa Mahkemesi Bakan, 1989-1992 dneminde Fransa Dileri Bakanyken bir zel irketten rvet almakla yarglanmtr. ngilterede Margaret Thatchern babakanl dneminde, irketleri tarafndan partiye bata bulunan 174 zel sektr temsilcisine asilzade ya da valye nvan verilmitir. ngilterede en son byk yolsuzluk skandal, 3 milyar dolarlk metro inaat ihalesinde yaanmtr. 1974te Watergate Skandal ile patlak veren etik d faaliyetler, hkmet krizlerine yol am ve birok demokratik lkenin konuya olan ilgileri artmtr. Watergate skandal zerine bakan Ni1

Platonun Devlet adl eserinde geen bu nl deyii, ayn zamanda Amerika Birleik Devletleri Kamu Grevlileri iin 14 Etik Davran lkesinin ilk maddesinin balang szdr. Daha ayrntl bilgi iin bkz. SAMUEL NOAH KRAMER, TARH SMERDE BALAR, ev. Hamide Koyukan, Kabalc Yaynevi, (1999).

39

xon istifa etmi ve Amerikada devlette etikle ilgili birok yasal dzenleme bu tarihten sonra yaplmtr. talyada ise 1945-1987 dneminde kamu kaynaklarnn yasa d kullanld 101 yolsuzluk olay belirlenmitir. Yarg Giovanni Falconenin Mays 1992de ldrlmesinden sonra talyada gndeme gelen soruturmalarda ok sayda siyaseti, brokrat ve iadam sorgulanmtr. 1992-94 dneminde hakknda soruturma yrtlen 228 milletvekilinden 111inin dokunulmazl kaldrlmtr. Japonyada 1955ten 1993e dein, Liberal Demokrat Partinin on be babakanndan dokuzu hakknda yolsuzluk iddialar ya da soruturmalar gndeme gelmitir. 1976da ortaya kan Lockheed skandal sonucunda eski babakanlardan Kakuei Tanaka drt yl hapse mahkum olmutur. Trkiyede kamu ynetiminde etik d faaliyetlere ska rastland bilinmektedir. Bunlarn arasnda, baz milletvekilleri, bakanlar, yarg mensuplar ve kamu grevlilerinin adlarnn kart rvet yolsuzluklar, ihale yolsuzluklar, banka yolsuzluklar, pahal hediyeler alnmas saylabilir. Trkiye, eitli uluslararas kurumlarn aratrmalarnda saydamlk ve etik standartlar konusunda hep snfta kalmaktadr. stelik, yolsuzlukla mcadele eden uluslararas ve ulusal kurulularn uyarlarna ve ortaya konulan arpc gereklere ramen, yolsuzlukla sava konusunda gerekli ilerleme salanamamtr. Avrupa Birliine (AB) tam ye olmaya altmz ve mzakerelere baladmz bu srete, yolsuzluklar sorununun ABnin tam yeliimize baknda ciddi bir rahatszlk konusu olduu ortadadr. ABnin 9 Kasm 2005 tarihinde Trkiye ile ilgili yaynlad lerleme Raporunda [...]yolsuzlukla mcadele alannda biraz daha ilerleme salansa da yaplan aratrmalarn yolsuzluun Trkiyede ok byk bir sorun olarak devam ettii gereinin altn izdii unutulmamaldr, denilmektedir.3 Trkiyede kamu ynetiminde etik d faaliyetler ve yolsuzluk konusundaki endie verici tablo, sadece AB lerleme Raporu ile izilmemektedir. Dnya Bankasnn yaynlad yatrm ve iletme srecindeki sorunlar ve i kurma aamasndaki brokrasi konularn ieren Global Yatrm klimi-2005 Raporunda,4 Trkiyedeki etik d faaliyetler ve yolsuzluklar konusunda arpc veriler dikkat ekmektedir. Rapora gre, Trkiyedeki firmalar yllk satlarnn binde 6s kadar tutarn yetkililere hediye olarak, mfetti ve denetimlerden kamak, izin ve ruhsat almak veya brokratik sreci hzlandrmak ya da ihaleyi kazanmak iin gayri resmi ekilde yaptklar demelere harcamaktadrlar. Ayrca, Trkiyede yatrmclarn yzde 33 hukuka gvenmemektedir. Dnya Bankasnn 2004 yl almas da yatrmclarn byk bir ounluunun brokrasiyi bir
3

Bkz. 9 Kasm 2005 tarihinde yaynlanan Avrupa Birlii Komisyonu Trkiye ile ilgili lerleme Raporu http://www.europa.eu.int/comm/enlargement/report_2005. Bkz. WORLD BANK WORLD DEVELOPMENT REPORT: A BETTER INVESTMENT CLIMATE FOR EVERYONE, http://siteresources.worldbank.org/INTWDR2005/Resources/complete_report.pdf.

40

engel olarak grdklerini ortaya karmaktadr. Rapora gre, etik d faaliyetler ve zellikle yolsuzluk Trkiyedeki ekonomik kalknmann nndeki en byk engellerden biridir. Rvet ve yolsuzluklar, Trkiyenin ekebildii yabanc sermayenin seviyesinin dk olmasnn balca nedeni olarak grlmektedir.5 stelik, kamu ynetiminde etik d faaliyetler ve yolsuzlukla ilgili almalar yapan Uluslararas Saydamlk rgtnnn (Transparency International) her yl yapt yolsuzlukla ilgili aratrmalarda lkemiz, senelerdir olduka vahim bir tablo izmektedir. 159 lke arasnda ald 65. sra lkemizde etik altyapnn ilevsizliini ve etik d davranlarn ve yolsuzluun yaygn olduunu gzler nne sermektedir.6 Trkiyenin geen sene 146 lke arasnda 77. srada iken bu sene 12 sra birden ykselmesi, etik konusuna ilikin yasal gelimelerle ilintilendirilebilir. Hepimiz, gnlk yaammzda, hayatn bir paras olarak en basit tanmyla, doru ve yanl birbirinden ayrt etmek anlamna gelen, etiksel faaliyet iinde bulunmaktayz. ou zaman, davranlarmzn etik boyutunu dnmeden karar versek de, aslnda insanlara nasl davrandmz, seimlerimizi yaparken kimleri ne kadar dndmz ve tm buna benzer sorular, etik alann ilgilendirir. Etik, her ne kadar soyut bir kavram olarak alglansa da, gnlk faaliyetlerimizde vcut bularak somutlamaktadr. Etik konusunun temel faktr, insandr. Etik kltrnn birey dzeyinde yerletirilmesi, kamu ynetiminde etik d faaliyetlerin en kesin zmdr. Etik kltr ve bilincinin tm vatandalarca kabul edilmesi ve etik ilkelerin gnlk faaliyetlere yansmas aslnda olduka uzun bir sre alr. Etik hakknda alma yapmak ve etik kurallar belli standartlarda ekillendirmek olduka karmak ve zor bir konudur. Sonu olarak etik, toplumsal yaayn drstln belirler; insann hrslarna set ekip, saydam, hesap verebilir, kiisel karlar uruna toplumlarn feda edilmedii, temiz bir toplum amalar. Kamu sektr ve zel sektrde ortaya kan kar atmalar, dnya apnda kamu ynetiminde etik konusunda endie yaratan balca konulardan bir tanesidir. Kamu grevlilerinin karlatklar kar atmas durumlar, uzun zamandr yasama ve yrtme erkleri asndan deiik politika araylarnn odak noktas haline gelmitir. Bu araylarn balca k noktas, kamu kurulularnda drstln salanmas ve zel karlarn kamu karlar nne gemedii bir karar alma sreci oluturulmasdr.

The Economist Dergisinin 19 Mart 2005 tarihinde yaynlad Trkiye ile ilgili raporda u arpc gereklerin alt izilmektedir: "Trkiye'de yolsuzluk lke ekonomisinin nndeki en byk engellerden biri. Yolsuzluk artk daha fazla tartlmaya balansa da henz bu suu ileyenler ar cezalara arptrlamyor. Milletvekilleri ve bakanlarn dokunulmazlklarnn kaldrlmasna ynelik seim vaatleri de yerine getirilmedi. Yolsuzluun sadece ahlaki deil, ekonomik maliyeti de ar oldu. Trkiye'nin bu kadar az yabanc sermaye ekebilmesinin balca nedeni yolsuzluk. Yolsuzluk kalkmadka Trkiye sadece Rusya ve Ukrayna gibi lkelerden yatrmc ekebilir. Avrupallar ve Kuzey Amerikallar ise ekemezler. Trkiye'deki yabanc yatrm 1980'lerdeki seviyenin de altnda. www.transparency.org.

41

Etik, toplumsal hayat iinde nemli bir alma alan olarak karmza kmaktadr. zellikle son yllarda bu konuda yaplan felsefi, dilbilimsel ve sosyolojik almalarn saysnda nemli bir art grlmektedir. Etik, insanlarn, toplumlarn dorular ve yanllar alannda ne yaptnn ya da yapmas gerektiinin tanmlanmasndan daha fazla bir eydir. Etik, dorular ve yanllar alan zerinde hkm yrtme, mzakere yapabilme, tahayyl edebilme kapasitesinin gelitirilmesi ile ilgili tm zihinsel faaliyetleri ifade eder. deal anlamda etik, evrensel olarak -yani btn zamanlardaki tm insanlar iin geerli olan- doru davran tanmlayan bir olgudur. Bu, btn insanlar iin iyiyi ktden ayrmaya yarar. Hemen tm filozof ve sosyologlarn zerinde hemfikir olduu bu dnce, ayn zamanda kltrn yaratcs olarak insann doru/yanl arasnda seim yapabilme kapasitesine sahip bir varlk olduunu da destekler. nsan, etik olmayan toplumsal deerler silsilesi ile ekillendirildiinde insansal zellikler gstermekten kar, varolusal krizler yaamaya balar. O halde ailede, eitli organizasyonlar iinde insann etik bir varolu srdrebilmesi, ayn zamanda kiilerin salkl bir ekilde hayata katlabilmelerine, kendileri ve dierleri zerinde dnme kapasitelerini gelitirebilmelerine baldr. Bir felsefe dal olarak etik, insanlk tarihiyle yattr. Gemie ait ortaya karlan en eski yaztlarda bile insanlarn etik ikilemler iine dtklerinden, bunlar zebilmek iin isel muhakemeye girdiklerinden bahsedilmektedir. Antik Yunandan gnmze uzanan etik felsefesi srecinde, iyi, doru, erdem, adalet gibi kavramlar zerinde tartlm, bu konuda ok eitli grler ortaya atlmtr. rnein, baz filozoflar insan faaliyetlerinin iyi ya da kt niteliini bu faaliyetlerin yneldii ama ve ortaya kard sonutan bamsz olarak deerlendirirken, baz filozoflar bir faaliyete iyi ya da kt, doru veya yanl niteliinin verilmesinde faaliyetin yneldii amacn aratrlmas gerektiini savunmaktadr. Devletin yksek menfaatlerinin evrensel etik deerlerin nnde olduunu savunan filozoflar da bulunmaktadr. Modern etik felsefesinde genel olarak kabul edilen gr, etiin insan doasndan ve kltrel zelliklerden bamsz dnlemeyecei fakat aydnlanma projeksiyonu ierisinde geliime paralel olarak kimi kamu ynetimi temel etik deerlerinin evrenselletiidir. Gnmzde, ada ve demokratik lkelerde kamu ynetimine egemen olan etik deerlerin, Kant evrensel etik anlayna yakn olduu grlmektedir. Kamu ynetimlerinde kabul edilen etik deerler, metafizik yaklamlardan ziyade mantk zerinde temellendirilmitir. Gnmzde kamu hizmeti etik deerleri sistemletirilirken, artk bu deerlerle ilgili ne dinsel tartmalara girilmekte ne de bu deerlerin amacnn salt bireysel mutluluu yakalamak olduu ileri srlmektedir. Etik ilkelere bal ileyen bir kamu ynetimi ortamnda, elbette vatandalarn memnuniyeti ve mutluluu salanacaktr. Ancak, buradaki k noktas tek tek bireylerin memnuniyetiyle birlikte, genel olarak toplumun da memnuniyetidir. Bununla birlikte etik deerler herkes iin geerli olduundan, hibir kimseye, zmreye veya gruba etik ihlal sz konusu olduunda imtiyazl davranlamaz.
42

Geliime ve toplumsal deiimlere paralel olarak kamu ynetiminde etik deerler srekli gncellenmektedir. Etik deerlerin gncellenmesi aamasnda ada demokratik devletlerde akademik evrelerden, kamu kurum ve kurulularndan, sivil toplum rgtlerinden gr alnmakta, etik deerler belirlenip sistemletirilirken toplumun genelinde bir uzlamaya (consensus) varlmaya allmaktadr. Yaplan aratrmalar, modernizm ve Kant evrensel etik anlayna paralel olarak, kamu ynetiminde etik deerlerden bazlarnn evrensel bir hal aldn, neredeyse btn demokratik lkelerin anayasalarnda, yasal dzenlemelerinde ve etik davran kodlarnda vcut bulduunu gstermektedir. Devletin, vatandalarn gndelik hayatlarnn her alanndaki varl, kamu brokrasilerinin byklnde arta sebep olmutur. Kamu hizmetlerinin yerine getirilmesi iin kamu grevlileri, kamu kaynaklarnn kullanlmas, kamusal kararlarn alnmas gibi konularda geni yetkilerle donatlmlardr. Yetki kullanm srasnda kiisel karlarn kamu yararnn nne gemesini engelleyecek etkili denetim mekanizmalarnn bulunmamas yolsuzluk, etik d faaliyet, keyfi takdir yetkisi kullanm, kiisel kazan iin kamu makamnn suistimal edilmesi gibi vakalarn artmasna frsat yaratmtr. Bu faaliyetler, vatandan devlete duyduu gven ve kamu grevlilerinin daha yksek standartlarda hizmet vermeleri gibi konular iin srekli birer tehdit haline gelmitir. Bu nedenle, vatandalar kamu ynetiminin olas suistimallerinden korumak ve kamu grevlilerinin faaliyetlerinin dzenli, srekli ve saydam bir biimde denetlemek amacyla uygun teminatlar oluturmak gereklidir. Bu teminatlardan bir tanesi, belki de en etkili olan, kamu ynetiminde etiktir. Kamu ynetiminin etik boyutu, siyasal, yasal, teknik ve finansal boyutlaryla karlatrldnda fazlasyla gz ard edilmitir. Kamu ynetimi bilimiyle uraanlar arasnda bile, kamunun, etik ykmllkleri dier ykmllklerine nazaran daha az ilgi ekmitir. Bu durum, zellikle son yllarda byk bir deiim gstermitir. Uluslararas kurulularn kamu ynetiminde etik davran ilkelerinin yerletirilmesine ynelik almalaryla da devletler, kamu ynetiminde yksek etik standartlar yakalayabilmek iin nemli reformlara girimitir. Gnmzde, devletlerin ynetim anlaynda E olarak tabir edilen Ekonomi, Etkinlik ve Etkililik nemlerini korumaktadr. Etik standartlarn, toplumlarn refahyla dorudan ilgili olduu gereinden yola karak, buna hereyden nce drdnc E, yani Etik konusu eklenmelidir.7 Kamu grevlilerinin grev ve sorumluluklar balamnda, doru ve dzgn davran her zaman iyi bir kurumsal kamu ynetiminin n koulu olmutur. Kamuda iyi ve doru davrana her zaman ihtiya duyulmaktadr. zellikle, lkemizde olduu gibi, kamu reformu yapan gei dnemindeki lkelerde, kamu grevlilerinin iyi ve doru davranlarna daha fazla ihtiya vardr. Bu nokta, kamu ynetimi reformlarnn baarsnda ve devlete duyulan gvende belirleyici olacaktr.
7

Bkz. ETHICS IN THE PUBLIC SERVICE: CURRENT ISSUES AND PRACTICE, OECD REPORT, NO: 14, (1996) [Bundan byle OECD, 1996 diye anlacaktr].

43

Bu yzden, iyi ve doru davranlarn tevik edilmesi ve kalc olmalarnn salanmas iin, etkili bir etik altyap arttr. Devletin her kademesinde etik standartlara uyulmas ve bu standartlardan dn verilmemesi toplumlarn refahn artrr, toplumsal bar pekitirir. Kamu ynetiminde etik, iyi ve demokratik bir ynetimin temel anahtardr.8 lkeler, etik altyaplarn tasarlarken, siyasi irade, hukuki ereve, hesap verebilirlik mekanizmalar, davran kurallar, mesleki sosyalletirme, kamu hizmeti koullar, egdm kurulular ve kamuoyunun katlm ve denetimi arasnda bir denge kurmaya alr. Bu unsurlar bir araya geldiklerinde iyi davran tevik eder ve etik d davrantan caydrr. Nihayetinde bir altyapnn deiik unsurlar arasndaki sinerji, lkenin kltrel ve idari ortamna, kamu ynetimine genel yaklamna ve gemite etik giriimleri ne derece desteklediine bal olmaktadr. Bu unsurlarn kaynamas ve uyumas bir lkenin vurgulamak istedii ilevlere gre deiir. Btn dier aralar gibi, etik altyapnn da etkili olmas iin anlalmas ve tutarl olarak uygulanmas gerekir.9 Bu raporu hazrlamaktaki ama; hesap verebilirlik, saydamlk, etkililik, tarafszlk, drstlk ve btnlk (integrity) ilkelerine bal bir anlayn kamu ynetiminde yerletirilmesidir. Bylece, lkemizde iyi ve demokratik bir kamu ynetimi salanacaktr. yi ve demokratik bir kamu ynetimi, iyi ileyen bir ekonominin olmazsa olmaz unsurudur. lkemizde refahn artmasnn, vatandalarn hayat standartlarnn ykseltilmesinin ve devlete gvenin tekrar kazanlmasnn yolu, etik deerlere bal bir kamu ynetiminden gemektedir. Bununla birlikte, devlette iyi bir etik altyapnn oluturulmas iin devleti meydana getiren btn erklerde yasama, yrtme, yarg etik ilkeler belirlenmeli, etkili yaptrm mekanizmalaryla birlikte etik davran kodlar ve yasalarda dzenlenmeli ve uygulanmasnn salanmas iin etik kurul ve kurumlar kurulmaldr. Sadece bir tek erk iin etik altyapnn kurulduu bir sistemin verimli ve etkili ekilde ilemesi beklenemez. Siyasal sistemdeki aksaklklarn ve kn en byk nedeninin sistemin yozlamas olduu gz ard edilmemelidir. Bunun nedeni, aynen insan bedeninde ilerleyen kanser gibi, bileen paralarn rollerini verimli ve etkili bir biimde yerine getirememesidir. Devleti oluturan organlarn rollerini verimli ve etkili bir biimde yerine getirememesi kamu ynetiminde etik d faaliyetlerle dorudan balantldr. Eer brokrasi, hakkaniyetli ve etik yollardan grevini ye-

OECD tarafndan 1998 ylnda yaynlanan, Kamu Ynetiminde Etik lkeler balkl tavsiye kararnda da, ye lkelerin kamu hizmetlerinde etik davran ilkelerini hayata geirmek amacyla, iyi ileyen kurumsal yaplar oluturmalar ve gerekli dier tedbirleri almalar gerektii yer almtr. Ayrca, 25 Mays 2004 tarihli 5176 sayl Kamu Grevlileri Etik Kurulu Yasasnn genel gerekesinde belirtildii gibi, []dare, kamu hizmetlerinin yrtlmesi srasnda aklk, saydamlk, hesap verebilirlik, tarafszlk, drstlk, objektiflik ilkeleri teminat altna alndnda ve kamu yararna uygun ilediinde etkili ve verimli ileyebilir. Drst, gvenilir ve adil kamu hizmeti kamuya olan gveni artrd gibi, i dnyas iin de uygun bir ortam oluturur ve bu suretle piyasalarn iyi ilemesine ve ekonomik gelimeye katkda bulunur. Bu raporun Yasal Altyap, Saydamlk ve Kamuda Ayrcalklar: Tespit ve neriler konulu 2. cildinde sz konusu kanun ve kanun gerekesine ramen ihtiva ettii birok eksiklik ayrntl bir biimde incelenmektedir ve bunun yerine yeni bir Kamu Ynetiminde Etik Kanunu model olarak nerilmektdir. Bkz. OECD, 1996, s. 61.

44

rine getirmezse, toplumun gvenini yitirir ve siyasal sistem asndan ciddi sorunlar kanlmaz hale gelir. lkemizde sosyal, siyasal ve ekonomik sistemlerimizde ciddi bir iyileme kaydedilmesi isteniyorsa, ncelikle etikle ilgili sorunlarn zerine eilinmesi gerekmektedir. Unutulmamaldr ki Devlette Etikten Etik Devlete bugn gelimi lkelerde dahi zerinde allan konularn banda gelmektedir.

45

B L M

GENEL OLARAK KAMU YNETMNDE ETK: TANIMLAR, KAVRAMLAR

1. GENEL OLARAK KAMU YNETMNDE ETK: TANIMLAR, KAVRAMLAR

1.1. Etik Kavramnn Deerlendirilmesi
Kamu ynetiminde etik ilkeler ve etik altyapy aklamaya balamadan nce, etik kavramnn ne demek olduunu anlamak gerekir. Etik olmann ne demek olduunu anlamak ve srekli olarak etik bir hayat srmek, etik kavramn ilgilendiren terimler, fikirler ve uygulamann derin ve geni kapsaml bir deerlendirmesini gerektirir. Raporun bu blmnde, etik konusundaki karmak yaklamlara girilmeden, yalnzca tanmyla ilgili eitli grlere yer verilerek, etik uygulamasnn bir deerlendirmesi yaplmaktadr. yi, adil ve doru kavramlar hakknda uzun ve belki de olduka etrefilli tartmalar olabilir. Bunun nedeni, bu terimlerin deer yarglaryla yakndan balantl olmasdr. Dorular, yalnzca, din, doa, mantk veya hukuktan gelmezler. Dorular, insanlarn adaletsizliklerle ilgili pratik deneyimlerinden kar. Adalet, tanmlanmas olduka g bir kavramken, adaletsizlik kolayca tanmlanabilen, birok insann zerinde gr birliine vard bir kavramdr. Bunun gibi, yanl kavram, doru kavramyla iie fakat doru kavramndan daha kolay anlalabilir ve seilebilir bir kavramdr. Doruyla ilgili nermeler, iinde mutlaka yanl da barndrr. nsan dorular, insan yanllarndan gelir. te etik, en basit tanmyla insan ilikilerinde iyi ya da doru10 veya kt ya da yanl olarak adlandrdmz deer yarglarn inceler.11 Szlk anlamyla etik, ahlak ilkelerinin nda, doru davran inceler. Etik kelimesi, Yunanca, ethosdan gelmektedir. Ethos, karakter anlamndadr. Hangi deerlerin benimsenecei, bir dier kimseye nasl davranlaca ya da kiinin dierlerine olan sorumluluklar karakter ya da etik meselesidir. Etik terimi, genellikle, ahlak terimiyle deiimli olarak kullanlr. Ahlak terimi12 morality, etimolojik kken olarak etikten farkldr. Morality, Yunancada adet, gelenek-grenek anlamna gelmektedir.
10 11

12

Bkz. ALAN DERSHOWITZ, RIGHTS FROM WRONGS: A SECULAR THEORY OF THE ORIGINS OF RIGHTS, (2004). Tannm ahlak felsefecilerinden Bernard Gert, ahlak kavramnn birok sorgulamaya ak olduu tanmlamasn geride brakarak kavram (burada etik ile ahlak deiimli olarak kullanlmaktadr) u ekilde zetlemektedir: Ahlak btn mantkl insanlarn dier insanlarla ilikilerinde davranlarn yneten bir kamu sistemidir. Ahlakn amac, ktnn en aza indirilmesidir ve ahlak evrensel olarak kabul edilen deerleri kapsamaktadr. Bkz. BERNARD GERT, MORALITY: A NEW JUSTIFICATION OF THE MORAL RULES, (1988), s. 6. Trk Dil Kurumunun Trke Szlnde (2005), ahlak, Bir toplum iinde kiilerin benimsedikleri, uymak zorunda bulunduklar davran biimleri, kurallar, olarak tanmlanyor. Ayrca Trk Dil Kurumu etik kavramn ahlak bilimi olarak tanmlamaktadr. Dictionnaire Larousse-Ansiklopedik Szlkte (1993-1994); 1) Bir toplumda, belli bir yaam anlayndan kaynaklanan ve mutlak olarak iyi olduu dnlen davran kurallarnn tm. 2) Bir kiinin iyi yanlarn, huyunu veya karakterini belirten tutum ve davranlarnn tm, biiminde deerlendiriliyor. Yine ayn szlkte, felsefi olarak ahlak, bir toplumun belli bir dneminde bireysel ve toplumsal davran kurallarn saptayan ve inceleyen bilim; iyinin ve ktnn bilimi, olarak; hukuksal adan da ahlak kurallar, bir toplumda zaman iinde ortaya kan, devletin yaptrm gcnden yoksun olsalar da insan davranlarn iyi veya kt diye niteleyerek toplum hayatnda dzenleyici rol oynayan kurallarn tm biiminde tanmlanmaktadr.

49

Filozoflar, bazen ahlak ile etik arasnda belirli ayrmlara giderler. Etik, karakterin eitilmesi ve uygulamada karar verebilmeye karlk gelirken; ahlak, daha genel olarak bir toplumun doru ya da adaletli olarak kabul ettii uygulamalar anlamna gelir.13 Bununla birlikte ahlaki deerler kiilere, toplumlara, blgesel, ulusal deerlere ve bata grg olmak zere ekonomik, kltrel, eitim dzeyi ve din gibi elere bal olarak farkllklar gsterebilir. Etik deerler, daha evrensel olarak kabul edilmektedir. Bu ayrm benimsemi filozoflar arasnda bile, etikle ahlak teriminin birok noktada akt da kabul edilir.14 Etik, her eyden nce, insan ve toplum iin ideal olann aratrlmas abasdr. Daha geni bir bak as ile btn etkinlik ve amalarn yerli yerine konulmas, neyin yaplaca ya da yaplamayacann, neyin istenecei ya da istenmeyeceinin, neye sahip olunaca ya da olunmayacann bilinmesidir. Etik, bireysel ve sosyal deneyimimizin, insan davrann ynlendirmesi gereken kurallara ve hayatta peine dmeye deecek deerlere karar verilmesi yoluyla anlamlandrlabilmesi iin, akl yoluyla oluturulan sistematik bir giriimdir. Etik akl yolunu kullandndan, ahlakn teolojik ve dinsel yaklamlarndan ayrlr. Hayatta hangi kurallarn ve deerlerin izlenmesi gerektiini kesinletirmeye altndan antropoloji, psikoloji ve sosyolojiden de ayrlr. Bu disiplinlerin hepsi, insanlarn nasl davrandklarn aklarken, etik insanlarn nasl davranmalar gerektiini aklamaya alr. Etik, bilerek ve isteyerek yaplan insan faaliyetleriyle ilgilenir.15 Etik, uygulamaya konulan ahlaki grev ve ahlak ilkeleri anlaydr. Etik anlay, hesap verebilirlik ve iyi davranta somutlar. Dier yandan, etik, insann kamuyla olan ilikilerinde uygun olarak adlandrlan davran belirleyen isel bir denetidir.16 Bir toplum iinde farkl ulusal, dinsel, etnik, cinsel kimlikler olmas, farkl ahlak anlaylarn gndeme getirebilir. Bunun sonucu olarak da, her bir topluluk ve kurum iin ahlaki deerler, norm13

14

15

16

Bkz. SUSAN NEIBURG TERKEL, R. SHANNON DUVAL, ENCYCLOPEDIA OF ETHICS, (1999), s. 80. [Bundan byle TERKEL, DUVAL, ENCYCLOPEDIA OF ETHICS diye anlacaktr.] Birok tanmlamada ahlak ve etik neredeyse e anlaml olarak kullanlmtr. rnein bkz., NOEL PRESTON, UNDERSTANDING ETHICS (1996) s. 16; OLIVER A. JOHNSON, ANDREWS REATH, THOMSON & WADSWORTH, ETHICS: SELECTIONS FROM CLASSICAL & CONTEMPORARY WRITERS, (2004). Bkz. RICHARD T. DEGEORGE, BUSINESS ETHICS, (1999), s. 6. Etik konusunda yaplan almalarda en ok zerinde durulan konulardan biri, insann hayat boyunca yapmak zorunda olduu gnlk seimlerde etik karar verebilme yetisinin gelitirilmesidir. Bugn herhangi bir fazilet sergiledim mi? Bugn zarardan daha ok yarar saladm m? Bugn insanlara haysiyetli ve saygl bir biimde davrandm m? Yaadm toplum ben iinde bulunduum iin daha iyi bir hale geldi mi? Toplumun iinde bulunduum iin daha iyi bir insan oldum mu? gibi sorgulamalardan oluan olduka pratik ve sistematik bir yaklam iin bkz. T. SHANKS, ISSUES IN ETHICS, (1997), s. 2-4. Etik karar verebilme yetisinin gelitirilmesi hakknda ayrntl bilgi iin bkz. ANTHONY WESTON, A PRACTICAL COMPANION TO ETHICS, (2002). Bkz. T. J. TRAAEN, A Matter of Ethics: Perceptions of Arizona City Managers, WORKING PAPER, (1991); J. R. REST, MORAL DEVELOPMENT: ADVANCES IN RESEARCH AND THEORY, (1994); Dennis P. Wittmer, Ethical Decision-making, in TERRY L. COOPER ED., HANDBOOK OF ADMINISTRATIVE ETHICS, (1994), s. 349-372. Perrye gre, ...Erdem, haysiyet, sayg, drstlk, toplum hizmeti..., gnlk konumalarmzda olduka geen fakat karlkl etkileimlerimizde nadiren uygulanan kavramlardr. Bu kavramlarn hepsi, etik felsefesini ilgilendirir. Genel olarak, etik, bir insana aileden veya ilk retimden balayarak btn eitim srecinde alanmas ama edilen deerler btndr. Bkz. RON PERRY, ED., A MATTER OF ETHICS: FACING THE FEAR OF DOING THE RIGHT THING, (2000), s. 2-3.

50

lar olumutur. Etikte ise, daha evrensel ve genel geerlie sahip ideal olma kavram gndeme gelmektedir.17 Kltrel farkllklarn etik ilkelerde deiiklikler meydana getirdii de bilinen bir gerek olsa da, yalan syleme, hrszlk yapma gibi baz davran ve eylemlerin, herkes tarafndan ve her yerde etik d davran olarak kabul edildiini sylemek mmkndr. Hepimizin bildii ve uygulamaya alt ama ounlukla yazl olmayan baz kurallar vardr. Bunlar, genelde etik deerler ekillendirir. Bu deerler, genel kabul grme asndan evrensel baz temeller zerine oturmu olsa da, toplumlara, hatta corafyaya gre farkl alglanabilmekte ve genelde farkl uygulanabilmektedir. Bu nedenledir ki etik deerler, herkes iin ayn deildir. Bir toplumun etik deerlerden uzaklamasn, salt ekonomik, hatta siyasi nedenlere balamak, buzdann sadece grnen ksm ile ilgilenmek olacaktr. Temeli ailede atlan, okulda ekillenen ve yaanan toplumsal dzende ise son halini alan tutum ve davranlar, etik anlayn oluturur. Sonrasnda ise, sahip kma veya nemsememe aamas ile bireyi yzletirir. Olaylar karsnda bireyler etik davranma veya davranmamay seebilir. Bu durumda toplum, gerekli tepkiyi vermelidir. te yandan, kamu kurumlarnn etik davranmama gibi bir lks yoktur.18 lkeler arasndaki farkllklara karn, gerek deiik kltrlerde, gerekse deiik siyasi ve idari sistemlerde, iyi ve dzgn davran olarak grlen noktalar, giderek ortak bir zellik gstermektedir.19 Demokrasi, piyasa ekonomisi ve profesyonel bir brokrasi ile yakndan balantl temel deerler vardr. rnein, siyasi deerler olan zgrlk ve adalet ile idari deerler olan etkinlik, etkililik ve duyarllk20 bu temel deerlerden birkadr. Etik kurallar, geleneksel olarak kendiliinden oluur, ancak daha sonra hukuk kural haline dnr. Etik kurallar, gnmzde etik davran kodlar (ethical code of conducts) ad altnda yazl hale getirilip sistemletirilmektedir. OECD bata gelmek zere eitli uluslararas kurulular, kamu hayatnda etik deerleri sistemletirmek ve yazl hale getirmek iin almalar yapmaktadr.21 Bu almalarn amac, lkelerin etik altyaplarn inceleyerek etik ilkeler konusunda uluslararas standartlar ortaya koymak ve kamu hayatnda etik anlayn benimsenmesine yardmc olmaktr. Son olarak unu belirtmek gerekir ki, etik, tarihte skp kalm bir disiplin deil, insanln yaayan, organik bir incelemesi, doruluk, iyilik ve adaletin gelien bir muhakemesidir.
17

18 19 20

21

Etik kavram konusunda evrensel prensiplerin olduu grnn aksine, baz yazarlar, etik deerlerin tartmaya ak olduu ve toplumdan topluma deitii grn benimsemektedirler. Bkz. N. PRESTON, UNDERSTANDING ETHICS, (1996), s. 16; Bkz. NAYET PEHLIVAN AYDIN, YNETSEL MESLEKI VE RGTSEL ETIK., (2002), s.7. Bkz. Abdullah Bozgeyik, Nasl Bir lkede Yaamak stersiniz?, www.tedmer.org.tr. Bkz. OECD, 1996, s. 21. Bkz. Stuart Gilman, Carol Lewis, Public Service Ethics: A Global Dialogue, PUBLIC ADMINISTRATION REVIEW, (Ekim/Kasm 1996). rnein, OECD, GRECO, Uluslararas Saydamlk rgt ve Birlemi Milletler etik konusunda aratrmalar yapmakta ve raporlar yaynlamaktadrlar.

51

1.2. Etikle lgili Felsefi Yaklamlar

1.2.1. Platon (427-347 B.C.)
Sokratn rencisi ve Aristonun hocas olan Platonun eserlerinin ou, etik ideallere adanmtr. Ona gre, etiin birincil amac olan iyi bir yaam srmek, iyilik ve erdemin ayrntl bilgisine dayanr. Platonun etii, iyinin gerekletirilmesi ve ahlaki kusursuzluu ama edinir. Platonun etik anlay, ayn zamanda idealistiktir. Bunun nedeni, adalet ve erdem fikirlerinin insanlarn arad mkemmellii ifade etmesidir. Bu fikirleri, daha iyi anlayabilmek iin, ncelikle, insann var olu amacn anlamas gerekir. Adalet dncesini inceledii Devlet adl eserinde de belirttii gibi, en sayg deer ve asil dnce, iyiliin dncesidir. Adaletli olmay ama edinmek, aslnda iyi olmay ama edinmektir. Bu da, insan hayatnn en nemli amacdr. dealarn varl bizim onlar dnmemize ya da bizim onlar nasl anlamlandrdmza bal deildir. Platona gre idealar bizim ruhumuzdan ve mantmzdan bamsz olarak var olmaktadrlar. Adalet gibi idealar evrenseldir, gerek tanmlar her zaman ve her yerde ayndr, kiiden kiiye veya zaman iinde deimez.22

1.2.2. Aristo (385-322 B.C.)

Aristo, etik teorisini kuramsal bilimlerden uzak bir alan olarak tasarlamtr. Aristoya gre, etiin amac insan yaamn gelitirmektir.23 Dolaysyla, etik biliminin balca ura noktas, insanolunun refah ve mutluluudur.24 Aristo, erdemlerin iyi yaanm bir hayatn odak noktasna yerletirilmesi gerektiini savunmasyla Platon ve Sokrat takip eder. Platon gibi Aristo da adalet, cesaret, kendine hakim olma ve bunun gibi etik erdemlerin karmak mantksal, duygusal ve toplumsal yetenekler olduklarn savunur.25 Ancak Aristo, Platonun bilimler ve metafizikte eitim almann kendi iyiliimizin tam olarak anlalmas iin gerekli bir nkoul olduu fikrini reddetmektedir. yi bir yaam srmek iin bize gereken dostluk, zevk, erdem, onur ve zenginlik gibi deerlerin bir btn olarak insan karakterine uymasdr.26 Bu genel anlay, belirli vakalara uygulamak iin hangi faaliyetin en iyi ekilde mantkl nedenlerle desteklendiini grebilmeliyiz. Dolaysyla, Aristoya gre, pratik bir etik muhakeme, sadece genel kurallar renerek gelitirilememektedir.27

22

23 24 25 26 27

Platonun etikle ilgili fikirleri iin bkz. JULIA ANNAS, AN INTRODUCTION TO PLATOS REPUBLIC (1981); TERENCE INRWIN, PLATOS ETHICS: THE ETHICAL VIEWS OF SOCRATES AND PLATO (1982); RICHARD KRAUT, PLATOS REPUBLIC: CRITICAL ESSAYS (1997). Bkz. SARAH BRODIE, ETHICS WITH ARISTOTLE, (1991). Bkz. GEORGE HANS GADAMER, THE IDEA OF THE GOOD IN PLATONIC-ARISTOTELIAN PHILOSOPHY, (1986). Bkz. STEPHEN WHITE, SOVEREIGN VIRTUE, (1992). Bkz. WILLIAM KAUFMAN ED., ARISTOTLE: NICOMACHEAN ETHICS, (1998). Aristonun etikle ilgili fikirleri iin bkz. D. S. HUTCHINSON, THE VIRTUES OF ARISTOTLE, (1986).

52

Kutu 1: Antik ada Etik

Perikles Etii: Periklese (.. 495-429) gre vatandalar kendi zel ilerini yaparlarken kamu ilerinden de kendilerini tamamen soyutlamamaldrlar. Vatandalar, toplumsal sorunlar ve devlet ynetiminde ortaya kan sorunlarla da ilgilenmelidirler. Stoa Etii: lka etik felsefelerinden biri olan Stoa etik anlayna gre, doru yasalar ve kurallar ancak akl yolu ile bulunabilir. Stoa etik anlayna, rasyonalist etik anlay da denilmektedir. Epiktetos Etii: lka dnrlerinden Epiktetosun etik retisi, Epiktetosun ifadeleriyle bilge odur ki kimseyi ktlemez; kimseyi vmez; kimseden yaknmaz; kimseyi sulamaz, dncesinde yer bulur. Bu etik felsefesi, sekinizm olarak da adlandrlmaktadr. Epikros Etii: Epikros (.. 341-270)un etik anlayna gre mutluluk erdem peinde komakla deil, gndelik ve yaln kayglarn tesinde skun ve huzurla temin edilir. Sokrates Etii: Sokratesin (.. 469-399) retisi, Sokrates felsefesiyle ilgili yazl belgeler brakmamtr. Ancak, insann temel amac erdeme ulamak olmaldr. Erdem, ancak bilgelikle mmkndr. lkesi, ksaca kendini bildir.

1.2.3. Makyavelizm: Machiavelli (1469-1527)

Machiavelli, lkelerin kurtuluunun kuvvete dayanan ulusal devlette olduuna inanan, ulusal devlet ya da ulus-devlet dncesinin ilk temsilcisidir. Bu nedenle de ulusal devlet yapsnn ve modern siyaset biliminin babas saylr. Machiavellinin felsefesi Makyavelizm olarak anlr.28 Machiavelli etikle ilgili almalarnda insan ele alm, btn tutku ve zaaflarn incelemi, dahas insanlar ynetmek iin bu zaaflarn nasl kullanlacan da aklamtr. Machiavellinin fikirleri, kendi zamanndaki siyaset bilimini temelden deitirmitir. Halen siyasi doru ve yanllarla ilgili bilimsel fikirleri etkilemeye devam etmektedir. Machiavellinin almalar adil devleti tanmlamaya alan zamannn dier politik aratrmalarndan, iktidar ve gc elde etmek iin gerekli olan stratejiler zerinde fikir gelitirmesi ynyle ayrlmaktadr. Bunun anlam, Machiavellinin almalarnn, insanlarn ne yapmas gerektiini ortaya koyan ideallerden ziyade, insanlarn ne yapt zerinde temellendirilmi etik normlar zerine younlam olduudur. Machiavelliye gre, bir siyasal lider kendi lkesinin menfaatleri iin doru olan ne ise onu yapmaldr. Bu anlaya gre, lke menfaatlerinin stnde ahlaki bir otorite yoktur ve tanm itibariyle amaca ynelmi her trl faaliyet, kabul edilebilirdir. Machiavelli, erdemi, bir lkeyi etkili bir
28

Bkz. ERWIN A. GAEDE, POLITICS AND ETHICS: MACHIAVELLI TO NIEBUHR, (1983), s. 1-13; J. W. ALLEN, A HISTORY OF POLITICAL THOUGHT IN THE SIXTEENTH CENTURY, (1960), s. 466.

53

biimde ynetmek iin gerekli zellikler olarak tanmlamtr. lkesini etkili bir biimde ynetebilecek zelliklere sahip bir liderin, bu zelliklerinin ahlaki veya dini deerlendirmeden bamsz olarak doru olduunu savunmutur. Bugn evrensel olarak kabul edilen drstlk, cmertlik, merhamet gibi etik deerlerin bir lkenin zararna olabileceini ileri srmtr. Machiavellinin bu fikirleri Prens adl eserinde aktarlmaktadr. Machiavelli, iyi veya ktnn insan faaliyetlerinde ortaya kmasyla deil, iyi veya ktnn siyasal etkileri ile ilgilenmitir. Ancak, bugn bile grleri, siyasi konularda zalimlik veya ahlakszln ahlaki olmaktan daha fazla yarar salayaca eklinde yorumlanmaktadr. Bu yanl anlalma, Makyavelizm teriminin belki de temelini oluturmaktadr. Machiavelli, geleneksel etik normlarnn devletin menfaatleri iin gz ard edilebileceini ileri srse de, etik olmamann bir devlete mutlak menfaat salayacan savunmamaktadr. Machiavelliye gre, devletin amac, kalknma ve daha fazla g elde etmektir; adaleti uygulama deildir. Ancak bu dnce tam olarak devlet tarafndan yaplan herhangi bir etik d faaliyete izin verilebilecei anlamna gelmemektedir. Prens adl eserinde Machiavelli lidere, yalnzca devletin vazgeilemez menfaatleri tehlikeye dtnde etiin gz ard edilebilecei tavsiyesini vermektedir, daha sonraki eserlerinde ise bu dncesini gelitirmektedir. Bununla birlikte Machiavelli, siyaset felsefesinin insan doasndan ayr oluturulamayacan, devletin egemenliinin insan doasyla snrlandrldn savunmutur. Gcn kullanlmas ve suistimal edilmesi zerine fikirler gelitirmi, devletin meruiyetini sorgulam, vatanda hak ve ykmllklerini incelemi ve aznlk haklar zerinde yorumlar yapmtr.

1.2.4. Etiksel Fundamentalizm

Etiksel fundamentalizm anlaynda bireyler etik karar alma srecinde yol gsterecek merkezi bir otoriteye ya da kurallar btnne bakarlar. rnein, bazlar dini kurallara, bazlar ise ideolojik almalara dayanr.

1.2.5. Etiksel Grecelilik

Etiksel grecelilik (relativism) doktrinine gre, bireyler eylemleri, kendileri neyin yanl ya da doru olduunu dnyorlarsa ona gre yarglamaldrlar. Ahlaki bir sorunla ilgili bir anlamazln iki taraf da hakldr nk ahlak grecelidir. Etiksel grecelilik, ak grllk ve tolerans gelitirse de, baz snrlamalar olmaldr. Her insann eylemi, kendisi iin her zaman doruysa o zaman davran tanm itibariyle ahlaki olacak ve kimse gerek anlamda eletiremeyecektir. Bir kere insan baz davranlar eletirmenin uygun olduunu kabul ederse etiksel grecelilii snrlandrm olur.

54

1.2.6. Faydaclk
Faydaclk (utilitarianism), eylemlerin koullarna bakarak iyiyi ve kty belirleyen doktrindir. Faydacln iki nemli tr vardr. Bunlardan ilki olan eylem faydacl, eylemleri her ayr eylemin acya kar zevki maksimize edip etmediine bakarak tayin eder. rnein belli bir durumda yalan sylemek, acdan daha ok mutluluk getirecekse, bir faydac yalan sylemeyi ahlaka uygun bir eylem olarak tayin eder. Dieri, kural faydacldr. Kural faydaclarna gre, izlenecek genel kurallar belirlenmeli ve kurala uymak uymamaktan daha az mutluluk getirse de insanlar bu kurallara uymaldr. Kural faydaclarnn gelitirdii kurallar, herkes iin en byk tatmini salamay hedefler. Bu doktrine getirilen en byk eletirilerden birisi, adaleti gz ard etmesidir. Toplumun byk ounluuna fayda salayacak bir durum, aznlk iin byk bir toplumsal bedel tekil edebilir. Bir hastaln tedavisini salayacak bir ilacn bulunabilmesi iin baz insanlar kobay olarak kullanmak toplumun ounluu iin faydal bir eylem olsa da ahlaki olarak deerlendirilemez.29 John Stuart Mill (1806-1873), faydaclk felsefesiyle tannmaktadr. Millin felsefesi ampirik bir felsefedir. Deneyim ve gzleme dayal bir etik sistemi kurmay amalamtr. Millin felsefesi ayn zamanda sonulara dayal bir felsefedir. Mill bir davrann iyi ya da kt olduuna, sonularna gre karar verir. Bu noktada, onun iin insann amacnn, olaydaki gdnn veya karakterin bir nemi yoktur. Bylece Mill, erdem etiini de reddeder.

1.2.7. Deontoloji
Yunanca deon (grev ve ykmllk) kelimesinden gelen deontoloji teorisi, faydacln uygulamadaki sorunlarna dikkat eker. Belirli temel prensiplerin zevkten ve acdan bamsz olarak iyi ya da kt olduunu savunur. Ceza kanunlar, deontolojik muhakemeyi uygularlar. Dier yandan deontolojistler, eylemlerin ahlaki boyutlarnn sadece sonuca bakarak deil, eyleme neden olan gdleri de gz nnde bulundurularak yarglanmas gerektiine inanrlar. Ahlaki bir eylem iin insan, sadece adil sonulara varmamal, uygun aralar da kullanmaldr. En tannm deontolojik teori, Kant tarafndan ortaya atlmtr. Kant (1724-1804), kat deontoloji gryle tannan ahlak teorisyenidir. Kantn etik anlay, sonular ne olursa olsun aldrmadan ykmllklerde odaklanmaktadr. Kant, imtiyazlar yaratmaya iddetle kar karak btn insanlara saygyla yaklalmas gerektiini savunmaktadr. Kanta gre, ahlaki vgy hak eden tek
29

Daha ayrntl bilgi iin bkz. BERNHARD ROSEN, ETHICAL THEORY: STRATEGIES AND CONCEPTS, (1993); J. B. SCHNEEWIND ED., JOHN STUART MILL: UTILITARIANISM, (1965).

55

davran, grevimiz itibariyle yaptmz faaliyetlerdir. Sevgi dolaysyla sergilenen davranlar, ahlaki bir ykmllk nedeniyle yaplmadndan vgy hak etmezler. Ahlakn mutluluk ya da Tanrnn buyruklarna uymakla ilgilenmediini, fakat mantk zerinde temellendirilmesi gerektiini savunur. Kantn etik anlay, nceden belirlenmi kurallarla, ilkelerle, dsturlarla ilgilenir. Kantn koulsuz buyruk olarak ifade ettii bu anlaya gre, bir kiinin eyleminin ahlki olarak nitelenebilmesinin temel koulu, ayn eylemin, evrensel bir ilke haline gelebilmesidir. Kant, bunu yle formle eder: yle davran ki, davrannn evrensel bir yasa haline gelmesini arzula. Kant ayrca, hibir kiinin amaca giden yolda bir ara olarak kullanlamayacan belirtir. Kanta gre; 1) nsan, bir kurala olabildiince uymal ve bu kural evrensel bir kural haline gelmelidir. 2) nsan, baka bir insan sadece bir sonuca varmak iin ara olarak kullanmamaldr. Yani, bir eylemin ahlaki olabilmesi iin eylemin tutarl olarak uygulanan evrensel bir kanun haline gelme potansiyelinin olmas gerekir. Bu eylem, btn insanlarn varlna ve rasyonelliine saygl olmal ve onlara yardmc bir ara olarak davranmaktan da kanmaldr. nsanlar, bakalarna ayn koullar altnda yaptramayacaklar eyleri yapmaktan kanmallardr. Kant rasyonalizmi eer herkes byle hareket etmi olsayd, sorusu sorularak uygulanr. Kantn yaklamnda, bir ilkeyi kabul ettirirken kendin iin muafiyet istemeye yer yoktur. Baka bir insan iin yalan sylemek yanl iken, kendin iin doru olduunda srar etmek uygunsuz olur. Kanta gre, herkes kendi iinde bir sondur ve sadece insan olduundan dolay bile saygy hak eder. Toplumun menfaati iin bir insann bile feda edilmesi, Kant iin kabul edilemez bir anlaytr.30 Gnmz kamu ynetiminde etik anlaynn Kant evrensel etik anlayna uyum gsterdiinden sz edilebilir. Demokratik ve ada toplumlarn hemen hemen hepsinde ortak olarak kabul edilen kamu ynetimi etik deerlerinin says gn getike artmaktadr. Gnmz kamu ynetiminde, etik sistemleri, nesnel ve evrensel bilim dncesi ve buna bal olarak evrensel ahlak ve hukukun olabilirliini savunan aydnlanma (modernizm) projesine de uyum gstermektedir. Genel olarak pozitivist, teknoloji merkezli ve rasyonalist eilimli olarak alglanan modernizm, dorusal gelimeye ve mutlak dorulara inanla, toplumsal dzenin rasyonel biimde planlanmasyla ve bilgi ve retimin standartlatrlmasyla zdeletirilir. Modernizm dncesi, bir aydnlanma projesi olarak srekli ve dorusal bir ilerleme anlay zerine oturmaktadr. Bu ilerlemenin, aydnlanma felsefesine gre belli bir amac vardr. Sz konusu ama, ideal toplum dzeni olarak ifade edilmektedir. Buradan aydnlanma projeksiyonu iin geerli bir dier ncln alt izilebilmektedir. Bir ideal toplum dzenini varsaymak ayn zamanda bir mutlak gerek kavramn dnce

30

Daha ayrntl bilgi iin bkz. R. C. Chandler, Deontological Dimensions of Administrative Ethics Revisited, in TERRY L. COOPER ED., HANDBOOK OF ADMINISTRATIVE ETHICS, (2000), s. 179-183; IMMANUEL KANT, (ev: Lewis White Beck), CRITIQUE OF PRACTICAL REASONING, (1956).

56

sistemine sokmak demektir. Bilindii gibi, aydnlanma felsefesinin balangc saylabilecek doal toplum ve doal hukuk kavramlar, bir tr laikletirilmi mutlak gerek dncesinin yansmas olarak kabul edilmektedir.

1.2.8. Kural Faydacl ve Adalet Teorisi

Harvardl nl filozof John Rawlsun kural faydacln kavramlatrmas ve bununla birlikte adaletle ilgili teorisi nldr. Rawls, 1950lerde kural faydaclnn tanmlanmasna yardmc olmutur. Faydacln bu trne gre, toplum karlar baz kurallara istisnalar getirilerek maksimize edilemez. Bu istisnalar, ksa dnemli menfaati salasalar bile kurallara istisna tannmas toplum zararnadr. Kural faydaclarna gre, baz durumlarda hukuk sistemini tanmayarak en byk ounluk iin en byk menfaat baarlamaz. Faydacla getirilen bu deiiklik klasik faydacln birok adil olmayan sonuca neden olmasndan ikayeti olan eletirmenleri de tatmin etmitir. Rawlsun etik alanna ikinci byk katks da 1971 ylnda yaynlanan Adalet Teorisi (Theory of Justice) kitabyla olmutur.31 Rawlsa gre, toplumlarn bar ierisinde varlklarn srdrebilmesi iin yasal dzenlemelere, bir toplumun temel menfaatlerinin nasl salanacana karar verebilmek iin de kurallara ve ilkelere ihtiya vardr. Toplumdaki servetin, gelirlerin, frsatlarn, zgrln datlmas kurallara ve ilkelere dayal olarak yaplmaldr. Toplumsal ilkelerin salanmas iin en iyi yol, zgr ve eit insanlarn hangi ilkeleri seeceklerine karar vermektir. Rawls, bazen eitliin herkesin karna hizmet etmeyecei gereini tanmaktadr. Byle durumlarda adalet ilkelerine karar veren kiilerin, eitsizliin avantajl durumda olmayan insanlara yardm edebilecek tek zm olduu durumlarda eitsizlie izin vermeleri gerekmektedir; eitimde ve istihdamda eit frsatlar salama gayreti (pozitif ayrmclk - affirmative action) rneinde olduu gibi. Ancak, Rawls zgrln ve frsatn eit olmas gerektii konusunda srar etmitir.32 Toplumdaki adaletsizliin meruluu ancak alttakilerin yararna olmasyla salanr. Yani, insanlar kendi yeteneklerinden ve bilgilerinden haberdar olmadklar bir duruma indirgersek, bu durumda eitliki bir toplumda yaamay eitliki olmayan bir toplumda yaamaya ye tutacaklardr. Toplumda fakir kalma korkusu, zengin olma arzularn geecektir. Bu da onlar daha eitliki olmaya zorlayacaktr (veil of ignorance teorisi). Rawls, insanln sahip olmas gereken temel haklar konusunda original position adn verdii bir fikir gelitirmitir. Rawlsa gre, insan dnyaya geldii zaman ne olacan bilmedii bir dnemde kendisine uygun haklar semesi istenirse, yaplan seimler herkes iin ayn olur. Bu da en adil ve objektif seim yntemi olduundan temel hak ve hrriyetler bunlardan olumaldr.33 Rawls, ortak yurttalk, makul olma, hakkaniyet, uzlama istei ve tekine yardm elini uzatma gibi siyasi erdemleri de ilerletir. Bu da bizi, kresel etiin (dolaysyla kresel ynetiimin) kozmopolit demokrasi anlayna bir baka kapdan ulatrmaktadr.
31 32 33

Bkz. JOHN RAWLS, A THEORY OF JUSTICE, (1971). Bkz. ENCYCLOPEDIA OF ETHICS, TERKEL, DUVAL, (1999). Bkz. JOHN RAWLS, COLLECTED PAPERS, (1999); ETHICS: SELECTIONS FROM CLASSICAL & CONTEMPORARY WRITERS, OLIVER A. JOHNSON, ANDREWS REATH, THOMSON & WADSWORTH, (2004).

57

1.3. Hukuk ve Etik

Hukuk, etik denizinde yzmektedir. Earl Warren, ABD Yksek Mahkemesi Ba Yargc Hukuk, haklar ve devler yaratan, tanyan ve yaptrma tabi tutan yetkili bir gtr.34 Hukuk, toplumun, kamuyu ilgilendiren belirli sorunlar karsndaki iradesini ortaya koyma abas olarak ifade edilebilir. Bir adan, neyin kamunun yararna olduunun beyannamesidir.35 Kamu grevlileri, yasal bir dnyann snrlar iinde yaamaktadrlar ve btn eylemlerinde hukukun etkisine vakf olmaldrlar. Hkmet kararlar ve eylemleri, belirli haklar ve sorumluluklar ykleyen kanunlar erevesinde ortaya konulmaktadr. Brokrasi, kanunlarn etkili ve makul bir biimde uygulandn temin etmek iin kurulan kurumdur. Nihayetinde, hukuk, kamu iin bir balang noktasdr. Kamu brokrasilerinin var olu nedeni (raison detre) hukuku uygulamak olduundan, kamu grevlisi, takdir yetkisine ve ald kararlara etki eden kanunlar, bu kanunlarn iledii hukuk sistemini ve hukuk sistemini kuran siyasal sistemi idrak etmi olmaldr.36 Btn kark ve zor sorularn kanun koyucu tarafndan zmlenemeyecei, fakat uygulama srasnda karar verilecei gerei, etik ikilemlerin ortaya kt noktalardan biridir. Kamu grevlisi, kanunun yol gsterici olmad noktada etik klavuz ilkelerden yararlanr.37 Bu klavuz ilkeler etik davran kodlar eklinde kodifiye edilmilerse, kamu grevlisi bu kodlara uygun davranarak; eer yazl halde etik davran kodu mevcut deilse, etik karar verebilme yetisini ve analitik dnce aralarn kullanarak etik ikilemleri zebilir. Hukukla etik arasndaki belirgin tamamlayc ilikinin yannda farkllklar da mevcuttur. Amerikan Yksek Mahkemesi Ba Yargc Earl Warrenn yaklak 40 sene nce isabetle tesbit ettii gibi; [Zaten] hukuk etik denizinde yzmektedir.38 Hukuk, genel anlamda, toplumu yneten, dzenleyen kurallar (yasalar) sistemidir. Bu anlamda birok ileve sahiptir. Yurttalarn davranlarn dzenler, kurallar getirir, anlamazlklarn zm iin aralar sunar, hkmetlerin bireysel hak ve zgrlklere mdahalesini engeller. Hukuk

34 35

36

37 38

Bkz. WILLIAM ZELERMYER, LEGAL REASONING: THE EVOLUTIONARY PROCESS OF LAW (1960), s. 105. Bkz. HAROLD F. GORTNER, ETHICS FOR PUBLIC MANAGERS, (1991), s. 61. [Bundan byle GORTNER, ETHICS FOR PUBLIC MANAGERS diye anlacaktr]. Bkz. TOM L. BEAUCHAMP, TERRY P. PINKARD EDS., ETHICS AND PUBLIC POLICY: AN INTRODUCTION TO ETHICS, (1983). Bkz. JOHN ROHR, ETHICS FOR BUREAUCRATS: ON LAW AND VALUES, (1978), s. 3. Aktaran Gerard Carney, Members of Parliament: Law and Ethics, AUSTRALIAN JOURNAL OF PUBLIC ADMINISTRATION, VOL. 60, ISSUE 1., (2000), s. 89-97.

58

ilkeleri ya da yasalar, eylemleri doru ya da yanl eklinde snflandrrken; etik ilkeler, hangi eylemlerin iyi olduunu syler. Hukuk, yasalar erevesinde ne yaplabileceini; etik ise, ne yaplmas gerektiini belirtir.39 Etik ve hukukun ayn ey olmad, yasalar ve etik ilkeler karlatrldnda daha iyi grlecektir. te yandan, yasalarn su sayd eylemlerin byk ounluu etik adan da yanl eylemlerdir (hrszlk yapmak gibi). kisi arasndaki fark, yaptrm biiminden kaynaklanr. Hukukta yaptrm, maddidir. Su ileyen cezalandrlr. Geleneksel olarak etikte ise, yaptrm vicdanidir. Hukukun amac, adaleti gerekletirmektir. Buna karn, etiin amac, iyiyi gerekletirmek ya da iyiye ve doruya ulamaktr. nsanlk tarihi boyunca temel etik deerlerin bir ou zaman ierisinde hukuki norm haline gelmitir. Kanunlar, genellikle, yaplmamas gereken insan eylem ve davranlarn belirlemi ve snrlamtr. Bir baka ifadeyle, insanlarn eylem ve davranlarnn ahlaki lleri, hukuksal norm haline dntrlmtr. Ancak hukuk ve etik arasnda teden beri bir atma sregelmektedir. Temel sorun udur, acaba etik deer yarglarnn temel koruyucusu hukuk mu olmaldr? Devlet bir takm kurallar koyarak etik kurallarn uygulanmasn salayabilir mi? Hukuk, insanlarn gerek birbirleriyle gerekse devletle olan ilikilerinde uyulmas gereken kurallar belirler ve bunlar yaptrma balar. Hukukta yaptrm gc, toplumda yanllar ve ktlkleri cezalandrr. Bu bakmdan, hukuk kurallar ile etik deerler korunabilir. Ancak, sorun her zaman bir kanun ile zmlenmeyebilir. Kanunun gc, bazen belirli kii ve/veya gruplara kar etkili olmayabilir veya uygulanamayabilir. Bu bakmdan etik bilincin tesisi, kanun dnda vicdan ile de yakndan ilikilidir. Vicdan, etik deer yarglarn bir yaptrm gc olmakszn korur ve gzetir. Etik ile hukuk arasnda balca farkllk ve benzerlikler unlardr: Hukuk kurallar, insanlarn davran ve eylemlerini dzenler ve bunlara baz snrlamalar getirir. Hukuk kurallarnn yaptrm sz konusudur. Etik kurallar da insan davran ve eylemlerini snrlandrr, ancak hukuk kurallarndan farkl olarak etik kurallarnn resmi bir yaptrm olmayabilir. Son dnemlerde kamuda artan etik d faaliyetler, lkeleri, kamuya bahedilen yetkiyi kontrol edebilmek amacyla, etik ilkeleri yaptrma balamak iin eitli dzenlemeler yapma yoluna itmitir. Kamu ynetiminde etiin yaptrm, gnmzde manevi olmaktan ok maddidir.

39

Bkz. SLEYMAN RVAN, RAGIP DURAN, FKRET LKZ, DERLEYEN: SEVDA ALANKU, MEDYA, ETK VE HUKUK (2003), s. 57-58.

59

 Hukuk kurallar, yazldr. Oysa, etik kurallar ounlukla yazl olmayan normlardr. Bu ayrmn, gnmz asndan giderek ortadan kalktn grmekteyiz. Zira gnmzde eitli meslekler iin etik davran giderek yazl bir hale gelmektedir. Bununla birlikte, kamu ynetiminde etik ilkeler de kodlar halinde sistemletirilerek yazl hale getirilmektedir. Hukuk kurallar, da yneliktir. Daha ak bir ifadeyle, hukuk kurallarnn amac, insan eylem ve davranlar sonucunda baka insanlarn zarar grmesini engellemektir. Etik kurallar ise, daha ziyade ie yneliktir. Etik kurallarnda kiilerin ya da organizasyonlarn kendi kendilerini kontrol etmeleri ve etik olmayan davranlarn snrlandrmalar geerlidir. Otokontrol mekanizmalar, gnmzde kurumsal kontrol mekanizmalarna dnmektedir. Hukuk kurallar, devlet tarafndan oluturulur. Etik kurallar ise, devletin yan sra dier organizasyonlar tarafndan da oluturulabilir. rnein, etik kurallar devlet tarafndan oluturulaca gibi (yasama organ), bamsz sivil toplum kurulular ve zel organizasyonlar tarafndan da oluturulabilir. Hukuk, bir deyile resmi etik kurallar olarak da kabul edilebilir. Etik ise, hukuk kurallarndan farkl olarak, genellikle, gayri resmi kurallardr. rnein, vergi kanunlar vergi kaakln etik d bir davran olarak kabul etmekle kalmaz, ayn zamanda yaptrmlar (hapis cezas, vergi cezas vs.) ngrr. Etik ise, vergi kaaklnn sadece yanl bir davran olduunu belirtir. Yani hukuk resmi; etik ise gayri resmi kurallar btndr.40 Ancak, bu durum gnmzde deiim gstermektedir. Gnmzde etik standartlarn belirlenebilmesi ve kamu ynetiminin her kesiminde etik davrann zorunluluk haline getirilmesi iin etik kurallar da resmilemekte ve kanunlamaktadr. lkemizde, 5176 sayl Kamu Grevlileri Etik Kurulu Kurulmas Hakknda Kanun ve Kamu Grevlileri Etik Davran lkeleri ile Bavuru Usul ve Esaslar Hakknda Ynetmelik kamu ynetiminde etik davran kurallarn dzenlemektedir. Artk hukukta olduu gibi, etik ilkelerin yaptrm da maddi hale gelmeye balamtr. lkeler, etik ilkeleri kodifiye etme yoluyla bu ilkelere maddi birer karakter kazandrmakta, aynen dier kanunlarn ihlalleri gibi etik standart ya da ilkelerin ihlali de devlet tarafndan maddi yaptrmlara tabi tutulmaktadr (rnein disiplin cezalar).

40

Bkz. C. C. AKTAN, AHLAK VE AHLAK FELSEFES, (1999).

60

Etik davran ilkelerini yasalatrmak, kamu ynetiminde belirlenen temel etik deerleri dzenlemenin birincil yolu haline gelmitir. Hemen hemen tm ada demokratik lkeler, kamu grevlilerinin resmi bilgileri ve kamu kaynaklarn kullanma, hediye kabul etme, kamu dnda alma gibi kar atmasna neden olabilecek durumlarda uymas gereken standartlar olduka ayrntl bir ekilde dzenlemektedir. Tm kamu grevlilerinin uymas gereken genel standartlarn yan sra baz gruplar, hassas alanlarda alanlar, kanunun uygulanmas veya vergi ve gmrk idaresi gibi yksek oranda kar atmas riski olan dallarda grevli olanlar iin ek ilkeler belirlenmitir. Kimi lkeler, hkmet ilerini yrtmeye ilikin olarak bakanlar iin geerli olan etik deerleri dzenleme yoluna gitmitir.41

Kutu 2: Yasalar ve Kamu Hizmetinde Etik

Yasalar, kamu grevlilerinin istenilen davran standartlarna uymamas durumunda bavurulan soruturma, ihbar, disiplin ve takibat usullerinin erevesini izer. Ancak artan sayda lke, temel etik deerler dizisi ve davran kurallar gibi etik altyapsnn dier unsurlarn da yakn gemite mevzuata dahil etmitir. Ceza kanunu, zel yolsuzluk trlerine yaptrm getirir. Temel deerlerin ihlali durumunda da cezai yaptrm uygulanr. rnein yaplan aratrmalar, hemen hemen tm OECD lkelerinde, kamu grevlilerinin etkin ya da edilgin olarak kart yolsuzluklar ceza kanunu kapsamna aldn gstermektedir. Benzer ekilde, dorudan, dolayl ve teebbs edilen yolsuzluk gibi yolsuzluk trleri de giderek daha ok lkede ceza kanununa dahil edilmekte ve yabanc kamu grevlilerini de kapsamaktadr. Karar vermede tarafszlk ve kamuoyunun gvenine layk olmak, dier bir deyile, kamu makamn kiisel kazan iin kullanmamak gibi kamu ynetiminin temel deerlerinin ve ilkelerinin ihlali de artan sayda lkede cezai yaptrma tabidir.
Kaynak: OECD, 2000

1.4. Kamu Ynetiminde Etik Neden nemlidir?

Kamu grevlilerinin drstl, demokratik bir toplumun harcn oluturan kritik bir unsurdur.42 Kamu grevlileri, gndelik almalar srasnda, kamu kaynaklarnn ynetilmesi, vatandalarla ilikiler ve politika oluturma ilevleri gibi baz durumlarda takdir yetkisi kullanrlar. Etik, bu kamu gcnn yanl veya kamu yararna aykr kullanlmasna set eken kontrol ve denge noktalarndan biridir. Bu, devlete ve kurumlarna kar gven oluturmann ve bunu korumann hayati bir unsurudur.
41 42

Bkz. OECD, (2000), s. 12. Bkz. Alice Rivlin, Vice Chair, Board of Governors, Federal Reserve System, United States Chair of the OECD/PUMA Ministerial Symposium on the Future of Public Services, (Feb, 1997).

61

Ayrca uygulamalarn, teamllerin ve genelde davranlarn snand bir temel oluturarak, kamuoyuna karlarnn korunduu ve ilerin doru olarak yapldna dair gven verir. Bu yzden, ynetiimin kalitesi asndan kilit nem tar. Kamu ynetiminde etik, bir durum deil, bir faaliyettir. Etik davrann desteklenmesi, sadece uyulmas gereken kurallarn listesinin ya da ulalmas gereken bir statnn belirlenmesi deildir. Devletin ileyiinin temelini oluturan ve hep devam eden bir ynetim srecidir. Ynetiimin baarsnda ve devamllnda son derece nemlidir.43 Kamu ynetiminde etik d faaliyetler, her eyden nce, hukuk sistemine ve devlete olan gveni azaltmaktadr. Bunun bir sonucu olarak da bireylerin, tm alanlarda kurallar ineme eilimleri glenmektedir. Kamu ynetiminde etiin en nemli zelliklerinden birisi, sosyal sorumluluk bilincini iermesidir. Sosyal sorumluluk bilinci, topluma kar sadakat ve ball gerekli klmaktadr. Kamu gcn kiisel karlar iin kullanmadan, toplum menfaatine ncelik vererek hareket etmek, her kamu grevlisinin ykmlldr. Etik bilincin devlet ynetiminde en tepeden aaya kadar var olmas, bir siyasal sistemin iyi ileyiinin garantilerinden birisidir. Bunun en byk kant, gelimekte olan lkelerin ekonomik, siyasi, sosyal sistemlerinin geliiminin salanmas iin ncelikle atlmas gereken admn toplumda etik standartlarn yerletirilmesi olduuna dair bir gr birliinin var olmasdr. Gelimekte olan lkeler bir yana, gelimi lkelerde de kamuda iyi ynetiimin salanmas iin en ok alt izilen konulardan birisinin kamu ynetiminde etik olmas, zerinde dnlmesi gereken bir gerektir. Etik, belki gerekten de yalnzca bir amaca hizmet eden bir aratr. Ancak bu, zorunlu bir aratr. Kamu ynetiminde etik, adaletli ve faziletli bir toplumsal yaamn ve iyi bir kamu politikasnn nkouludur. Bu anlamda baka herhangi bir politikadan daha nemlidir, nk tm politikalar ona dayanr.44 Etiin yokluu, varlndan daha kolay farkedilir. Kamu ynetiminde etik d faaliyetlerin, lkenin kalknmasna da dorudan olumsuz etkisi bulunmaktadr. Etik davran ilkelerine ballk, kamu ynetiminin ilevlerini verimli olarak yerine getirmesini salar. Etik d faaliyetlerin yaygn olduu bir brokrasi, kalknmann etkili bir arac olmaktan ok, kalknmay engeller bir konuma gelir.45
43 44

45

Bkz. OECD, 1996, s. 21. Bkz. Dennis F. Thompson, Paradoxes of Government Ethics, PUBLIC ADMINISTRATION REVIEW, C. 52, NO. 3, (MaysHaziran 1992), s. 255. [Bundan byle Thompson, Paradoxes of Government Ethics diye anlacaktr.] Bkz. Mark Robinson, Corruption and Development: An Introduction, in MARK ROBINSON ED., CORRUPTION AND DEVELOPMENT, (1998), s. 1-15.

62

 Brokrasinin etkisizlii ve verimsizlii, kamu grevlilerinin motivasyonlarn azaltrken, kamu hizmetinin kalitesini drr. Kalitesiz bir kamu hizmeti, devletin ilerliini felce uratr. Devletin ilerliinin olmad bir lkede, siyasal sistem aksamaya balar ve devletin var olma amac olan kamu yararnn salanmas da tehlikeye girmi olur. Kamusal ahlak ktnde ya da vatandalara bunu dndrecek bir durum olutuunda, bu konudaki tartmalarn siyasi gndemi bastrmas artc deildir. Demokrasilerde yksek bir ahlak dzeyi, kamu politikasnn ierii ile ilgili tartmalarn gven iinde yaplmasn salar. Kamuda etik, bu yzden ok nemlidir. Baka herhangi bir konudan daha nemli olmas bu anlamdadr.46 Kamu yatrmlarndaki etik d faaliyetler, bymeyi olumsuz ynde etkilemektedir. Belirli bir proje, yaplan analizlerin sonucuna gre deil, baz kar gruplarnn veya bir kamu grevlisinin karna hizmet edecek ekilde onaylandnda yatrmlarn verimlilii, olabilecek olan dzeyin altnda gereklemektedir. Bu da sonuta, byme orann olumsuz etkilemektedir. Kamu ynetiminde etik d faaliyetler sz konusu olduunda altyap ve hizmetler iin ayrlan kamu kaynaklar etkin olmayan bir ekilde kullanlacandan, bu altyap ve hizmetlerin kalitesi dk dzeyde olacaktr. Kamu ynetiminde etik d faaliyetlerin yaygn olduu lkelerde enflasyonist eilimler de yksektir.47 Kamu ynetiminde etik d faaliyetlerin hem yerli hem de yabanc yatrmclarn yatrm kararlar zerinde ciddi negatif etkileri vardr. Etik d faaliyetlerin yaygn olmas, yolsuzluu da beraberinde getirdiinden, yatrm iin gereken iznin verilmesi srecinde kamu grevlisi rvet veya kiisel kar talep etmekte ve bu tarz etik d faaliyet keyfi, tesadfi ve nceden tahmin edilemeyen bir vergi niteliini almaktadr. Bu sebeple de, yatrmclar etik d faaliyetlerin ok olduu lkelerde yatrm yapmak istememektedirler.48

46 47

48

Bkz. Thompson: Paradoxes of Government Ethics, s. 256. Bkz. V. Tanzi, H. Davoodi, Roads to Nowhere: How Corruption in Public Investment Hurts Growth?, IMF ECONOMIC ISSUES, NO: 12, (1998). Yatrm izninde rvetin etkili olmas veya buna benzer uygulamalar zellikle kk iletmeler zerinde daha byk bir bask yaratmaktadr. Bu gibi iletmeler, byk iletmelerin aksine genellikle daha rekabeti endstrilerde faaliyet gsterdiklerinden, rvet nedeniyle artan maliyetlerini fiyatlarna yanstarak tketicinin zerine kolayca aktaramazlar. Pek ok lkede ve zellikle de gelimekte olan lkelerde kk iletmeler, bymenin temel motoru olduundan bu lkelerde yolsuzluun ekonomik byme ve istihdam zerindeki olumsuz etkileri daha da youn olacaktr. Bkz. V. Tanzi, Corruption Around the World: Causes, Consequences, Scope and Cures, IMF WORKING PAPER, NO: WP/98/63, (1998).

63

 Kamu ynetiminde etik d faaliyetlerin yaygn olduu lkelerde brokratik ilemler yavatr. Bu yolla bir rant elde edilebildiinin grlmesiyle, bu rant daha da artrabilmek iin ilemlerin daha da yavalatlmas olasl mevcuttur. Kamu ynetiminde etik d faaliyetler, devlete olan gveni olumsuz ynde etkilemekte, devletin gerekli kamu ihtiyalarn karlamasndaki etkinliini drmekte, sosyal ve ekonomik kurumlarn verimli ve etkin bir ekilde almasn engellemekte ve kaynak dalmn bozucu etkilerde bulunmaktadr (Bir aratrmaya gre, yolsuzluk endeksindeki 1 standart sapmalk bir iyileme, yatrmlarn GSYHnn yzde 5i kadar artmasna neden olmakta, ayrca GSYHdaki kii bana yllk byme oran da yzde 0,5 artmaktadr).49 stelik her eye ramen yatrm yapmaya karar veren bir giriimci, dedii rvet nedeniyle artan yatrm maliyetini karlayabilmek iin fiyatlarn artrabilmekte, bu da tketici refahn azaltabilmektedir. Etik d faaliyetlerin yaygn olduu bir lkede, baz kar gruplar ve kamu grevlileri, geni toplum kesimlerinin refahnn azalmas pahasna tatmin edilmi olmaktadr.50

1.5. Kamu Ynetiminde Etik le lgili eitli Tanmlar

nsanlar yasa ve ceza ile ynetirseniz, onlar bir daha yanl yapmayacaklar, ancak eref ve utanma duygularna da sahip olmayacaklardr. nsanlar erdemle ve etik kurallar ile ynetirseniz, o zaman onlar hem utanma duygusuna sahip olacaklar, hem de doruyu yapmaya alacaklardr. Konfys

1.5.1. Genel Olarak Kamu Ynetiminde Etik Kavram

Kamu ynetiminde etik kavram, devletin idari alannda doru davran standartlar ve ilkelerine karlk gelir.51 Kamu ynetiminde etik, kamu grevlilerinin gndelik almalar srasnda kullandklar, kamu gcne set eken kontrol ve denge noktalarnn btndr.52

49

50

51 52

Bkz. P. Mauro, Corruption and Growth, QUARTERLY JOURNAL OF ECONOMICS, 110(3), (1995), s. 681-712. Ayrca bkz. Paul Mauro, Corruption: Causes, Consequences, and Agenda for Further Research, Finance & Development, A QUARTERLY PUBLICATION OF THE IMF AND THE WORLD BANK, (Mart, 1998), s. 12. Daha ayrntl bilgi iin bkz. George Moody-Stuart, The Costs of Grand Corruption: Economic Reform Today, CENTER FOR INTERNATIONAL POLITICAL ECONOMY, NO. 4, (1996). Bkz. CHAPMAN, ETHICS IN PUBLIC SERVICE, s. 1-2. Bkz. OECD, 1996.

64

Kamu ynetiminde etik, sadece devletin anayasal yapsnn nasl olmas gerektiiyle ya da kamu grevlilerinin yasalardan doan ykmllklerini yerine getirmek iin verdikleri hizmetin kalitesiyle ilgili deildir. Elbette kurumlarn kalitesi ve standartlarnn kabul edilebilirliine karar verebilmek iin kurumsal yaplarn unsurlaryla ilgilenir, fakat daha genel olarak hkmetin ve idari tekilatn kalitesini inceler. Dolaysyla, idarenin btn kurum ve kurulularnn profesyonel standartlaryla ilgili karmlar yapar.53 Bu karmlar, btn topluma yaylr. Nihayetinde kamu hizmeti, toplumun deer yarglarn yanstan kamu grevlileri tarafndan yerine getirilmektedir. Kamu ynetiminde etik, siyaset biliminin kapsam iinde bulunan en nemli konulardan bir tanesidir.54 Dahas kamu ynetiminde etik, son yllarda kamuoyunda en ok ilgi eken ve en byk tartmalarn yaand alanlardan bir tanesi haline gelmitir. Kamu ynetiminde etik alanndaki bu yaygn ilginin odak noktas, kamu grevlileri arasnda etik davran tevik etmektir. Etik davrann tevik edilmesi, ncelikle kamu ynetiminde temel etik deerlerin belirlenmesi ve sistemletirilmesini gerekli klar.55

1.5.2. dealler, Normlar, Deerler, Etik, Davran, Btnlk

dealler, normlar, deerler, etik, davran ve btnlk (integrity) terimlerinin ne anlama geldiine ilikin gr birlii olmasa da bunlar birok kez birbirlerinin yerine kullanlr. Kamu ynetiminde etik balamnda bu raporda terimler u anlamlarda kullanlmaktadr: dealler: Kamu ynetiminin egemen kltrn oluturan unsurlardr. Etik: Daha nce de akland zere etik, deerlerin ve normlarn bir btnlk sistemi kurmak zere ahlaki standartlar ve prensipler eklinde bir btn haline getirilmesidir. Etik, gnmzde ahlaki ilkelerin genellikle davran kurallar eklinde tanmlanarak maddiletirilmesidir.56

53 54

55

56

Bkz. CHAPMAN, ETHICS IN PUBLIC SERVICE, s. 1. Terry L. Cooper, The Emergence of Administrative Ethics as a Field of Study in the United States, in TERRY L. COOPER ED., HANDBOOK OF ADMINISTRATIVE ETHICS, (2000), s. 1-30. Kamu grevlilerinin hizmet verdii kiilere kar sorumluluk bilinci ierisinde davranmasn salayan etik davran ilkeleri, kamu grevlilerinin hizmetten yararlananlara kar hukuka uygun, adaletli ve objektif ilem ve eylemlerde bulunmalarn amalamakta, hizmet sunumunda kalite ve standard gzetmekte ve baz kamu hizmetlerinin yrtlmesi srecinde karlalan ikayetleri gidererek, kamu hizmetlerinin etkin, verimli ve dzenli sunulmasn salamay amalamaktadr. OECD tarafndan 1998 ylnda yaymlanan kamu ynetiminde etik ilkeler balkl tavsiye kararnda, ye lkelerin kamu hizmetlerinde etik davran ilkelerini hayata geirmek amac ile iyi ileyen kurumsal yaplar oluturmalar ve gerekli dier tedbirleri almalar nerilmitir. Bkz. 5176 sayl Kamu Grevlileri Etik Kurulu Kurulmas Hakknda Kanun Gerekesi. www.tbmm.gov.tr. Ayrca bkz. PRINCIPLES FOR MANAGING ETHICS IN THE PUBLIC SERVICE, OECD RECOMMENDATION, 23 April 1998, http://www.oecd.org/dataoecd/60/13/1899138.pdf. Bkz. Alan Lawton, Social Enterprise and the Public Services Manager, in L.W.J.C. HUBERTS AND J.H.J. VAN DEN HEUVEL EDS., INTEGRITY AT THE PUBLIC-PRIVATE INTERFACE, (1999), s. 57-73.

65

Deerler: Neyin doru ve yerinde olduuna dair hkmleri ynlendiren standartlardr.57 Etik kavram, mevcut durumlar arasnda seim yapmamz etkileyen deerler kavramyla yakndan balantldr. Etik ile deerler arasndaki kritik balant, etik standartlarn ve ilkelerin deerlerle ilgili atmalarn ve ikilemlerin zmnde yol gsterici olmasdr.58 Hi bir siyasal sistem, deerlerin olmad bir ortamda iyi ileyemez. Toplumdaki btn kar gruplarnn memnuniyetini salayacak bir deerler sistemi kurmak da olduka gtr. ada devlet, siyasal, brokratik ve yargsal deerlerle etik ilkeler arasndaki balanty kurabilen ve bunu hayata geirebilen devlettir. Kiisel, kurumsal, toplumsal ve siyasal ikilemler gibi etik ikilemlerin btn eitlerinde ve bunlar evreleyen btn ihtilaflarda deerlerin belirlenmesi, faaliyetlerin devamn salayacak iyi ileyen kamu politikasn oluturmay ve uygulanmasn salamay baarma srecini balatan en kritik olgudur.59

Tablo 1: Karlatrmal Deer Sistemleri

Sosyal Deerler Hmanizm, Gvenlik, Rahatlk, Eitlik, Etkililik, Uygulanabilirlik. Brokratik Deerler Teknik yeterlilik ve uzmanlk, Amalarn belirlilii, Kamusal faaliyetlerde kiisel mevzular ne karmama, Mantksallk, stikrar, Kariyer, Hiyerarik ykmllk, Hesap verebilirlik, Tarafszlk, Liderlik, Eitlik, Yasallk, Drstlk, Saydamlk, Sorumluluk. Ekonomik Deerler Mantksallk, Bilimsellik, Etkililik, Maddi kavramlarda deerlerin llebilirlii, Amalarn belirlilii, Piyasaya minimal mdahale Demokratik Deerler Bireysel deer ve haysiyet, Kendini gerekletirebilme (rnein kendini gelitirebilme ve ifade etme), Aznlk haklar, Bamszlk, Yararlk, Yetkilendirme. Profesyonel Deerler Uzmanlk, Faaliyetlerde kiisel karn reddi, Otonom kararlar, Mteri memnuniyeti, Toplum tarafndan benimsenme, Kendini adama, Toplumsal ykmllk, Bireysel denetim ve ynetim.

Not: Tabloda bulunan deer sistemleri ierisinde belirtilen deerlere daha birok deer eklenebilir. Yukardaki deerler snrl sayda deildir.

57

58

59

Bkz. JOYCELYN M. POLLOCK, ETHICS IN CRIME AND JUSTICE: DILEMMAS AND DECISIONS, (1998) s. 13. Ayrca nl filozof David Humea gore, gerekler neyin olduu ya da olmadyla ilgiliyken deerler neyin olmas gerektii veya olmamas gerektiiyle ilgilidir. Bkz. SELBY-BIGGE ED., DAVID HUMES A TREATISE OF HUMAN NATURE, (1978). Bkz. Harold F. Gortner, Values and Ethics, in TERRY L. COOPER ED., HANDBOOK OF ADMINISTRATIVE ETHICS, (2000), s. 509-26; Kenneth Kernaghan, Promoting Public Service Ethics: The Codification Option, in RICHARD A. CHAPMAN, ED., ETHICS IN PUBLIC SERVICE, (1993), s. 16 [Bundan byle CHAPMAN, ETHICS IN PUBLIC SERVICE diye anlacaktr]. Deerler ve geliim konusunda daha ayrntl bilgi iin bkz. S. M. LIPSET, CONTINENTAL DIVIDE: THE VALUES AND INSTITUTIONS OF THE UNITED STATES AND CANADA, (1990). Ayrca bkz. David K. Hart, A Dream of What We Could Be: The Founding Values, the Oath and Homo Virtutis Americanus, in TERRY L. COOPER ED., HANDBOOK OF ADMINISTRATIVE ETHICS, (2000), s. 207-223.

66

Normlar: Belli bir durumda neyin ahlaki olarak doru olduunu gstermektedir. Davran: Kamu grevlilerinin somut faaliyet ve davranlardr. Btnlk (Integrity):60 Bireysel ya da kurumsal davrann kalitesi ya da vasflardr. Bu davran deerler, normlar ve kurallarla uyum halindedir. Bu durum bir kurumdan ve alanlarndan gerekten etik olarak beklenen btn davranlarla ilgilidir. Erdemle ilgili deerlerin btnn kapsamaktadr. Kendi kar uruna kamu makamn suistimal eden bir kamu grevlisi, btnlne kar gelmi olur. Bu kiinin gvenilirlii artk bozulmu ve eksiktir.61 Btnlk, devletlerin vatandalarna toplumsal ve iktisadi yaantlarnda gvenilir ve etkili bir ereve sunmasnn temel art haline gelmitir. Kamusal btnl gelitirmeye ynelik kurum ve mekanizmalar giderek iyi ynetiimin ana unsurlar olarak grlmektedir. Kamusal btnlk unlar ierir: Kamu grevlilerinin davranlar, altklar kurumun amalarna uygun olmal, Gnlk kamu hizmeti almalar gvenilir olmal, Vatandalar, hukukilik ve adalet temelinde tarafsz muamele grmeli, Kamu kaynaklar etkili, etkin ve doru bir ekilde kullanlmal, Karar verme usulleri kamuoyu asndan saydam olmal ve kamuoyunun inceleme yapmasn ve yanllar dzeltmesini salayacak nlemler mevcut olmaldr.62 Deerler ve normlar faaliyetlerimize klavuzluk ederler ve yaptmz eylerin deerlendirilmesi konusunda ahlaki bir zemin olutururlar. Btnlk ise, ahlaki deerler ve normlar dorultusunda hareket etmektir.
60

61

62

Integrity kavramnn Trke karlklar drstlk, btnlk, gvenilirliktir. Szlk anlamyla integrity, ahlaki deerleri kapsayan bir davran kurallar btnne sk skya ballktr. Bkz. Merrian Websters Collegiale Dictionary, s. 608. Btnlk kavram, etik deerlerin bir btn halinde insanda bulunmasyla ilgilidir. Btnlk, drstlk, gvenilirlik, onur, liderlik gibi temel etik deerlerin hepsini kapsadndan, gvenilirlik ve drstlkten ok daha geni bir kavramdr. Dolaysyla, bu raporda integrity kelimesinin karl btnlk olarak kullanlmaktadr. Bkz. W. Sorgdrager, Putting the Cards on the Table: Integrity at the Public-Private Interface, in L.W.J.C. HUBERTS AND J.H.J. VAN DEN HEUVEL EDS., INTEGRITY AT THE PUBLIC-PRIVATE INTERFACE, (1999), s. 15-20; Muel Kaptein, Johan Wempe, Working on the Integrity: Differences and Similarities Between Public and Private Sector Organizations, in L.W.J.C. HUBERTS AND J.H.J. VAN DEN HEUVEL EDS., INTEGRITY AT THE PUBLIC-PRIVATE INTERFACE, (1999), s. 113-131; Alan Montefiori, Integrity: A Philosophers Introduction, in ALAN MONTEFIORI AND DAVID VINES EDS., INTEGRITY IN THE PUBLIC AND PRIVATE DOMAINS, (1999), s. 3. Bkz. TRUST IN GOVERNMENT: ETHICS MEASURES IN OECD COUNTRIES, OECD REPORT, (2000). [Bundan byle OECD, 2000 olarak anlacaktr.] Kurumsal btnlk konusunda daha geni bilgi iin bkz. R. B. Denhardt, Morality as an Organizational Problem, PUBLIC ADMINISTRATION REVIEW: 52, (1992), s. 104-105; R. T. GOLEMBIEWSKI, MEN, MANAGEMENT, AND MORALITY: TOWARD A NEW ORGANIZATIONAL ETHIC, (1989); J. PATRICK DOBEL, PUBLIC INTEGRIY, (1999); JEFFREY J. KNOWLES, INTEGRITY WITH TWO EYES: AN INSIDERS SLANT ON THE MORAL CLIMATE OF GOVERNMENT, (1999).

67

Btnlk ile arpklk arasnda ters orantl bir iliki vardr. Kurumsal arpklk, dsal ve isel dzenlemelerin ihlali olarak tanmlandnda vurgu, kurallara yaplmaktadr. arpklk, deerler, normlar ve kurallarn ihlali olarak tanmlandnda ise, drstln ztt olarak ortaya kmaktadr.63 Etik ve btnlk, yolsuzlua karm olmaktan veya kurumsal hilelerden ok daha kapsaml kavramlardr. Ancak, u da bir gerektir ki yolsuzluun ortaya kmas etik standartlara uyulmamasyla balar. dealler, davrana dnrken soyuttan somuta doru ilerlenir. Ancak, bu kavramlar arasndaki iliki karmaktr ve anlamlar bazen akr. Ayrca, bu kavramlarn kamu grevlilerinin gnlk rutinlerine uygulanmas, kamu grevlilerinin meslekleri ve rollerine ilikin grlerin son yllarda olduka deimesi nedeniyle zordur. Bu gl amak iin kamudaki etik deerleri ayrntl ve ak biimde tanmlamak gerekir.

1.5.3. Bireysel Etik

Hayatmz anlaml klan ey merhamet ve efkattir. Bunlar, sonsuz haz ve mutluluun kaynadr. Merhamet ve efkat bakalarna yardm etme arzusuyla davranan iyi bir kalbin temelidir. yilik, sevgi, drstlk, doruluk ve adaletle kendi menfaatimizi garanti ederiz. Bu, karmak bir kuram oluturma meselesi deildir. Bu, saduyu meselesidir. Bizim mutluluumuz bakalarnn mutluluuna kanlmaz bir biimde baldr. Toplum ac ektiinde kendimizin de ac ekecei inkar edilemez. Kalplerimiz ve akllarmz ne kadar kt niyetle bezenmise o kadar zavall hale geliriz. Bunun dnda hereyi; dini, ideolojiyi, elde edilen btn hikmeti inkar edebiliriz. Ancak, evkat ve sevginin gerekliliinden kaamayz. Dalai Lama, Ethics For The New Millenium, (1999) Etik davran kodunun gelitirilmesini amalayan lkelerin ve uluslararas kurulularn almalar, genelde kamu grevlilerinin davranlar zerinde younlamaktadr. Bu yaklamn, gerekli olmakla beraber yetersiz olduu gzden karlmamaldr. nk ynetiim, ilgili tm aktrlerin birbiriyle etkileen mdahale abalarnn ortak bir sonucu ya da rn olarak, sosyo-politik sistemlerde ortaya kan bir dzen ya da yapdr. Bu dzen, bir aktre ya da aktrler grubuna indirgenemez. Kamusal ya da zel hi bir aktr, karmak, dinamik ve ok eitli problemleri zmek iin gerekli olan tm bilgilere, belli aralarn etkin kullanmn salamak iin gerekli olan yeterli dzeyde n bilgiye ve belli bir ynetim modeline tek tarafl olarak hkmetmeye yetecek dzeyde eylem gcne sahip deildir. Bu nedenle bir toplumun etik davran kodu tartlrken, bireysel etiin de gz nnde bulundurulmas gerekmektedir.

63

Bkz. MAURICE PUNCH, DIRTY BUSINESS: EXPLORING CORPORATE MISCONDUCT, (1996), s. 55.

68

Kamu ynetiminde etik d faaliyetin unsurlarndan tek kontrol edilemeyen olan, kiisel btnlktr (personal integrity). Kamu grevlilerinin bireysel etik deerleri, olduka byk nem arz etmektedir. Bunun nedeni, kamu adna kamu gcn kullanma roln stlenmeleridir. Dolaysyla, sahip olmalar gereken kiisel etik zelliklerinin dier vatandalara nazaran stn olmas gerekmektedir.64 Kamu grevlilerinin sahip olmalar gereken temel bireysel etik deerler, btnlk, temel vatandalk haklar ile insan haklarna sahip olmak ve liderliktir. Kamu grevlilerinin bireysel etik deerleri asndan btnlk, bir kiiden beklenen kabul edilen temel etik deerlerin btnnn kamu grevlisinin vasflarndan biri olmasdr.65 Temel vatandalk haklar ve insan haklarna sahip olmak, dier vatandalarn sahip olduklar hak ve zgrlklerin kamu grevlilerine tannm olmas, bunun yannda da ifa ettikleri grevlerinin doas gerei baz yasal kstlamalara tabi olmalardr. Liderlik ise, kamu grevlilerinin toplum iinde sergiledikleri faaliyetlerde, etik deerlere uygun davran asndan topluma nc olmalardr.66

Kutu 3: Bireyin Etiksel Geliimi

Filozoflar ve dier dnrler, insanolunun karlat etik ikilemleri zme abalarnda, daha nceden tartlan eitli sistemleri artma abasna girimilerdir. Uygulanabilirlik asndan, btn sistemlerin snrl olmalarnn yan sra baz durumlarda kabul edilemez reeteler oluturmaya eilimleri vardr. Ancak, her sistemin snrnn olduunu sylemek bu sistemlerin ie yaramadklar anlamna gelmemektedir. Aksine, bu sistemlerden bazlar etik karar verme srecinin i yzn kavrama olana verirken, sorunlar formle etmeye ve etik ikilemleri zmeye de yardmc olurlar. Dahas, etik standartlara tercman olmann zor ve bu standartlarn mulak olduu sonucuna varmak, etik standartlarn gereksiz olduklar ve var olmadklar sonucuna varmakla ayn ey deildir. nl psikolog Lawrence Kohlberg tarafndan yaplan aratrma, etik karar verme srecinin i yzn kavramamz salarken, fiziksel geliim gibi etiksel geliimin de insan doasnn bir paras olduuna bizi inandrmaya almaktadr. Kohlbergin yapt incelemelere gre insanlarn sral etik geliim aamalar, iki nemli deikene gre olumaktadr. Bunlar ya ve muhakemedir. lk aama srasnda -konvansiyonel ncesi aama- ocuun davran, cezalandrma korkusu ve dllendirilme arzusuna verilen bir reaksiyondur. Bazen bu aamada davran sergileyen insanlar etik bir tavr sergileseler de bunu davranlarnn neden etik olduunu anlamadan yaparlar. Kurallar, onlara empoze edilmitir. Ergenlik sresince -Kohlbergin konvansiyonel aamas- insanlar davranlarn aile, e ve btn olarak toplumun beklentilerini karlamak iin ekillendirirler. Bu uygun davrann motivasyonu sadakat, sevgi ve

64

65

66

Bkz. M. P. Glazer, P. M. Glazer, Individual Ethics and Organizational Morality, in JAMES BOWMAN, FREDERICK A. ELLISTON EDS., ETHICS, GOVERNMENT, AND PUBLIC POLICY: A REFERENCE GUIDE, (1988). Bkz. David Norton, Moral Integrity, Organizational Management, and Public Education, INTERNATIONAL JOURNAL OF PUBLIC ADMINISTRATION 17, NO. 12, (1994), s. 2270-71. Bkz. MONTGOMERY VAN WART, CHANGING PUBLIC SECTOR VALUES, (1998), s. 33. [Bundan byle, VAN WART, CHANGING PUBLIC SECTOR VALUES diye anlacaktr].

69

gvendir. Yetikinlerin ou bu aamada davran sergilerler. Kohlberge gre, bazlar nc aamaya- konvansiyonel sonras aama-eriirler. Bu kiiler, ilkelerin neden doru ve balayc olduklarn anladklar iin etik ilkeleri kabul eder ve onlara uygun davranrlar. Bu aamada etik ilkeler, gnll bir biimde iselletirilmitir; dsal kuvvetlerle empoze edilmemitir. Dahas bu aamadaki bireyler, kendi evrensel etik ilkelerini gelitirirler ve hatta toplumun ve dierlerinin adapte ettii kanunlar ve deerleri sorgularlar. Kohlberg, birok insann nc seviyeye ve hatta ikinci seviyeye ulaamadklarna inanmaktadr. Dolaysyla yapt almalarda, etik felsefesinin, insanlarn konvansiyonel sonras seviyeye ulaabilme yollarn aratrmasnn gerekli olduunu vurgulamaktadr. Dier psikologlar ise, insanlarn sral olarak btn seviyeleri geerek gelimediini fakat simultane olarak seviyede de davran sergileyebileceklerini savunmaktadrlar. Seilen etik yaklam ne olursa olsun, doru eyi tanma ve yapma konusunda aba harcanmasn gerektiren etik ikilemlerle yzlemekten kamak mmkn deildir.67 Etik, kendimiz hakknda dnmemizi ve kendi karlarmz hakknda karar verirken toplumun dier yelerinin menfaatlerini gz nnde bulundurmamz salar. Etik nemlidir; nk bireysel kararlar nc kiileri ve hatta bir btn olarak toplumu etkileyebilmektedir. Etik, ani durumlarn detaylarnn tesine bakp sonular gz ard etmeden karar verebilmemize yardmc olur.68

1.5.4. Mesleki Etik (Profesyonellik)

Kamu grevlilerinin tabi olduklar mesleki etik deerlerin en nemlisi profesyonelliktir. Vatandalara kendini adama ve uzmanlk gerektiren profesyonellik, ada bir topluma daha ok zenginlik salar.69 Profesyonellik, yksek dzeyde eitim ve uzmanlktan ok daha te bir kavramdr. En gelimi haliyle mesleki kltr, kendini dzenleme yetenei ve kararlara arlkl tesiri gerekli klar. Mesleini etik ilkelere gre ifa etmek, profesyonelliin en nemli gstergelerinden birisi saylmaldr.70 Kamu grevinin ifas srasnda vatandalarla etkileimde bulunmak ve karar alma srecinde kamuoyunun fikrini almak, kamu ynetiminde etik bilincin yerlemesi ve halkn kamuya olan gveninin salanmas asndan gereklidir. Bu, mesleki etiin bir paras olarak kabul edilmektedir.71 Kresel rekabet devam ettike mesleki etiin nemi toplumun btnnce daha iyi anlalmaktadr. Kamu sektr etik deerlere ballk konusunda toplumun denetiminden kendini syrama67

68

69 70 71

Bkz. LAWRENCE KOHLBERG, THE PHILOSOPHY OF MORAL DEVELOPMENT: MORAL STAGES AND THE IDEA OF JUSTICE, VOL. 1, (1981). Bkz. Dorothy C. Wertz, Ethics: What is it and Why is it Important?, SOCIAL SCIENCE, ETHICS AND LAW, THE SHRIVER CENTER PUBLICATIONS, (2003). Bkz. HOWARD M. VOLLMER, DONALD L. MILLS, PROFESSIONALIZATION, (1966), s. 2. Bkz. VAN WART, CHANGING PUBLIC SECTOR VALUES, s. 78. Bkz. DAVID OSBORNE, TED GAEBLER, REINVENTING GOVERNMENT, (1992); AL GORE, CREATING A GOVERNMENT THAT WORKS BETTER AND COSTS LESS: THE REPORT OF THE NATIONAL PERFORMANCE REVIEW, (1993).

70

maktadr. Kamu sektrnde kabul edilen mesleki etik ilkelerin banda topluma kendini adama, objektif karar verebilme, nesnellik, tarafszlk, uzmanlk bilgisi, vatandalarn taleplerine tarafsz ve eit bir biimde cevap verebilirlik gelmektedir.

1.6. Yasad, Etik D Davranlar ve Yolsuzluk

Yasad davran, ar sulardan kk ihlallere kadar yasalara aykrlktr. Etik d davran ise, etik kural, ilke ya da deerlere aykrlk ve uygunsuzluk, teaml ya da uygulamaya aykrlk olarak tanmlanr. Yolsuzluk, bu balklardan herhangi biri altnda deerlendirilebilir. nsanlk tarihi boyunca var olan yolsuzluk, zamana ve lkeye bal olarak azalp artmakla birlikte her dnem varln srdrmtr. Gnmzde yolsuzluk, uluslararas alanda, toplumun gvenlii ve istikrarn tehlikeye drme, toplumsal, ekonomik ve siyasi gelimeyi tehdit etme ve demokratik ve ahlaki deerleri zayflatma kapasitesine sahip, toplumdaki en nemli problemlerden biri olarak kabul edilmektedir. Bu durum, hem uluslararas hem de ulusal dzeyde geerlidir. Gerekten de kresellemeyle birlikte yolsuzluun uluslararas boyutu nem kazanmtr. Bu nedenle, yolsuzluun azaltlmas hem uluslararas hem de ulusal dzeyde ncelik kazanmaktadr. Planl abalar, tecrbelerin paylalmas ve yolsuzlukla mcadele standartlamay gerektirmektedir.72 Etik ihlali, yolsuzluktan ok daha kapsaml bir kavramdr. Bilindii gibi her trl yolsuzluk etik ihlalidir. Ancak, her etik ihlali yolsuzluk olarak deerlendirilemez. Buna ramen kamuoyunda etik d faaliyet denilince genellikle yolsuzluk anlalmaktadr. rnein, mftlkte grevli devlet memuru bir imamn, turizm il mdr olarak atanmasnn yolsuzluk olarak deerlendirilmesi tartmaldr, fakat burada bir etik ihlali olduu ok aktr. unu da belirtmekte fayda vardr ki yolsuzluun ortaya kmas etik deerlere uymamakla balar. Yolsuzluk, kavram olarak henz siyaset bilimi literatrnde btnyle tanmlanm deildir.73 Bugne kadar, yolsuzluk hakknda ok deiik bilimsel tanmlar yaplmtr. Gerek ilgili kurulular, gerekse akademik evrelerde kabul edilen en yaygn ve genel kabul grm tanma gre yolsuzluk, kamu gcnn zel karlar amacyla ktye kullanlmasdr. Bunun yannda da72

73

BRLEM MLLETLER UYUTURUCU KONTROL VE SU NLEME OFS ULUSLARARASI SU NLEME MERKEZ YOLSUZLUA KARI GLOBAL PROGRAM EYLEM PLANI, (ubat, 1999). David H. Bayley yolsuzluk tanmn u ekilde yapmaktadr: zellikle rvet fiili ile ok yakndan ilikili olan yolsuzluk (corruption) ahsi menfaat salama abasnn bir sonucu olarak yetkinin ktye kullanmn ifade eden bir terimdir. ahsi menfaatin mutlaka para olmas gerekmez. Bkz. David H. BAYLEY, The Effects of Corruption in Developing Nation, in ARNOLD J. HEIDENHEIMER, MICHAEL JOHNSTON, VICTOR T. LEVINE, EDS., POLITICAL CORRUPTION-A HANDBOOK, (1990), s. 935-953. Bir baka tanm ise Joseph S. Nye tarafndan u ekilde yaplmtr: "Kamu ynetiminde zel baz nedenlerden dolay (aile ya da yaknlk ilikisi gibi) parasal veya mevkisel bir kar salama davran; zel kar salama amacyla eitli yollarla kurallarn ihlal edilmesi; rnein, rvet, nepotizm, kaynaklarn yanl ynlendirilmesi ve benzeri ekillerde kar salama." Joseph J. Nye, Corruption and Political Development: A Cost-Benefit Analysis, in HEIDENHEIMER ET AL, (1990), s. 963-985. Jacop Van Klaveren'in tanm ise u ekildedir: "Yolsuzluk, bir kamu grevlisinin devletten ekstra bir gelir salama gayesiyle yetkisini ktye kullanmas demektir." Jacob Van Klaveren, The Concept of Corruption, in HEIDENHEIMER ET AL (1990), s. 25-29.

71

ha geni yolsuzluk tanm ise, kamu gc ile snrl olmayarak herhangi bir grevin zel karlar iin ktye kullanlmas eklinde yaplmaktadr. Bu tanmla, yolsuzluk kamu gcn kullananlarla snrlandrlmam, ayrca kaynaklarn kullanlmasnda tekel konumunda bulunanlar, tek balarna karar alma yetkisi olan kii ya da gruplar ile eitli nedenlerle hesap verme sorumluluundan kanabilenlerin de kiisel karlarna ynelik eylemleri kapsama alnmtr.74 Yolsuzluk tanm, uluslararas szleme niteliindeki belgelerden 4 Kasm 1999 tarihli Avrupa Konseyi Yolsuzlukla Mcadele zel Hukuk Szlemesinde (Civil Law Convention on Corruption) tanmlanmtr. Bu szlemenin ikinci maddesine gre yolsuzluk, dorudan ya da dolayl yollardan rvet ve haksz bir menfaat temin eden kiinin grevi veya kendisinden beklenen davranlar doru bir ekilde yerine getirmesine engel olan, rvet veya her trl haksz menfaatin talep edilmesi, teklif edilmesi, verilmesi ya da kabul edilmesidir.75 Bir yolsuzluk eylemi ya da ilikisinde drt esas unsur bulunmaktadr: (1) Kamusal yetkiyle donatlm kii ya da kiiler, (2) kii ya da grubun karar alma gcn veya kamusal yetkilerini dzenleyen mevcut kurallar, (3) kurallarn kii ya da grup tarafndan ihlal edilmesi ve (4) kurallarn ihlal edilmesi sonucunda kii ya da gruba kar salanrken ortak deerlere zarar verilmesi.76 Yolsuzluun en nemli zellii, kamusal karar (ya da karar vermeme) talep eden kiisel bir karn varldr. Kiisel kar, meru ekilde belirdiinde elbette normal bir olgudur. Ancak yolsuzluk merceinden bakldnda konumuz, meru olmayan veya meru kabul edilemeyecek kiisel kardr. Meru olmayan kiisel kar vuku bulduunda, doal olarak kamusal karlar zarar grmektedir. lkelerin tarihsel ve kltrel deerleriyle evrensel kriterler arasndaki ak farkllklar dnyann her yerinde mevcuttur. Bununla birlikte, deiik lkelerdeki farkl uygulamalar aklayan ve evrensel bir nitelie sahip temel bir insani unsur bulunmaktadr. Bu da kiisel kardr. Bu kar tanm, kiinin ailesi ya da arkada gruplarnn refah ve saadetini de ierebilir. Dnrlerin hrs ve tamah, ekonomistlerin ise, yararn enoklatrlmas biiminde tanmladklar kiisel kar, retim srecinde denetlenememesi nedeniyle, yolsuzluun yaygn olarak ortaya kmasna yol aabilmektedir. Kiisel kar iyi ynetildii takdirde, retime ynelik etkinliklere ynlendirilerek, kaynaklarn verimli kullanlmasn salayabilir. Kt ynetilen kiisel kar ise, toplumsal refah konusunda ykc bir etki yaparak kaynaklarn israf edilmesine yol aar. nsanlarn kaynaklar hem retim hem de kiisel yarar salamak amacyla kullanmalar durumunda, ekonomik etkinliin olum-

74 75

76

Serdar deler, Yolsuzluk ve Yolsuzlukla Mcadele, TRK DARE DERGS, S: 442, (Mart, 2004). 9-11 Aralk 2003 tarihli Birlemi Milletler Yolsuzlukla Mcadele Szlemesinde (United Nations Convention Against Corruption), eitli gelimelere paralel olarak yolsuzluun tanm, emanet edilmi olan yetkinin, kamusal ve zel karlar zedeleyecek ekilde her trl ktye kullanm, eklinde kabul grmektedir. Bkz. Mark E. Warren, Corrupting Democracy, Amerikan Siyasi Bilimler Dernei Yllk Toplantsnda sunulmu tebli, Boston, 29 Agustos-1 Eyll 2002, s. 11-12. Yolsuzluun kavramsal olarak tanmlanmasndaki glkler yolsuzluun ortaya karlmasnda da devam etmektedir. Kastl gizlenmi bir olay ortaya karmak her zaman kolay olmamaktadr. Yolsuzluun malesef lkemizde ve Dnyann bir ok blgesinde kamusal hayatn bir paras olmutur. Bkz. M. JOHNSTON, WHAT CAN BE DONE ABOUT ENTRENCHED CORRUPTION?, PAPER PRESENTED TO THE NINTH ANNUAL BANK CONFERENCE ON DEVELOPMENT ECONOMICS, THE WORLD BANK, WASHINGTON DC, (30 Nisan-Mays, 1997).

72

lu yararlar blnerek ekonomik anlamda rant arama olarak tanmlanan sre balar.77 Yeterli ve iyi ileyen dzenlemelerin ve denetim mekanizmalarnn olmad demokrasilerde rant arama, kk yolsuzluklardan byk soygunlara kadar ykc etkilere sebep olur. Her eyden nce, devlet btesi yolsuzluktan byk zarar grmektedir. Kamu kaynaklar bu yolla soyulmaktadr. Yolsuzluk, hukuk devleti, demokrasi ve insan haklar iin byk bir tehdit olarak ortaya kmaktadr. yi ve hakkaniyete uygun ynetimin, yani sosyal adaletin temellerini sarsmaktadr. Serbest piyasa ekonomisi ve onun temelindeki rekabet dzeni, yolsuzluk olaylarndan yara almaktadr. Serbest piyasa ekonomisinin gerei olan rekabet, yerini haksz rekabete brakmaktadr. Bunun sonucunda toplumsal servet, rvet veren veya alanlarn, bu eit menfaatler salayabilenlerin lehine el deitirebilmektedir. Bylelikle serbest piyasa dzeni bozulmakta, ekonomik gelime engellenmektedir. Demokratik kurumlar da yolsuzluklarla byk yara almaktadr. Demokratik kurumlarn ileyii, rvet ve yolsuzluklarla tahrip edilmektedir. Bu durum, toplumun istikrarla gelimesinin nnde byk bir engel oluturmaktadr. Ahlaki deerler erozyona uramaktadr. Toplumsal dzen bozulmaktadr. Kurallar ilememektedir. Kural d ilem yapanlar, bundan avantaj salamaktadr. Geni kitlelerde demokratik kurumlara, hukuk sistemine inanszlk ortaya kmakta; vatandalarn kamu hizmetlerine ve demokratik kurallara gveni sarslmaktadr. Sonu itibariyle btn bu olaylar, toplumsal dengeleri temelinden alt st etmektedir. Ayrca kreselleen dnyada bu olaylar, hibir lkenin ulusal snrlar iinde kalmamakta; eitli lkeler, bazen ayn suun icra edildii alanlar haline gelebilmektedir.

Tablo 2: 2004 Senesinde Uluslararas Saydamlk rgt Tarafndan Yaymlanan Kresel Yolsuzluk lm Aratrmasna Gre Dnyada Etik D Faaliyetlerin En Yaygn Olduu Kurum ve Kurulular
Siyasal Partiler Parlamento/Yasama Polis Yarg Sistemi Vergi Daireleri zel Sektr Gmrk Medya Salk Hizmetleri Eitim Sistemi Sicil ve Ruhsat Hizmetleri Temel Kamu Hizmetleri Silahl Kuvvetler Sivil Toplum Kurulular Diyanet leri
Kaynak: www.transparency.org
77

4.0 3.7 3.6 3.6 3.4 3.4 3.3 3.3 3.3 3.1 3.0 3.0 2.9 2.8 2.7

Bkz. SUSAN ROSE-ACKERMAN, CORRUPTION AND GOVERNMENT, CAUSES, CONSEQUENCES, AND REFORM, (1999), s. 2.

73

Yolsuzluk olarak adlandrlan evrensel hastalk, topluma hem ahlaki hem de ekonomik adan zarar vermektedir. Bu nedenle, btn dnyada yolsuzluun nne geilmelidir. Bununla beraber, her toplum kendine zg sosyal ve kltrel gemie, ekonomik ve siyasal gelimilik dzeyine ve brokratik gelenek ve politikalara sahip olduu iin zmler de o topluma zg olmaldr.
78

Yolsuzluk; Toplumda ahlak sistemini yozlatrr, Fakir ve muhta gruplarn ekonomik ve sosyal haklarn ihlal eder, Demokrasiyi temelinden sarsar, Uygar toplumun temeli olan hukukun stnl ilkesini alt st eder, Kalknmay geciktirir,79 Toplumlar serbest ve ak rekabetin yararlarndan mahrum eder. Yolsuzlukla mcadele yntemleri bir lkeden dierine deise de, yolsuzluklarn sonucu her lkede ayndr. Bu sonu, milli gelirde art olmamas hi ya da ok az art olmas ve kamu kaynaklarna verilen zarardr. Dnya Bankasnn bir almasna gre, yolsuzluk dzeyi ile yabanc yatrm ve ekonomik byme arasnda ak bir ters orant bulunmaktadr. Yaplan bir aratr80

maya gre, dnyada u anda ortalama olarak GSMHnn %3 yolsuzlukla erimektedir. Bu hi de gz ard edilebilecek bir miktar deildir.
81

1990 ylndan bu yana yolsuzluun evrensel zellii, onu, ulusal ve uluslararas dzeyde youn olarak tartlan bir konu haline getirmitir. Birlemi Milletler, Dnya Bankas, Avrupa Birlii ve Amerika Devletleri rgt gibi uluslararas organizasyonlar tarafndan yeni giriimler balatl-

78 79

80

81

Bkz. James D. Wolfensohn, Dnya Bankas Bakan, 1966 Banka Fonu Yllk Toplant Konumas. Yolsuzluk ekonomik verimlilii azaltr, kaynaklar fakirlerden zenginlere aktarr, i hayatnn alma maliyetini artrr, kamu giderlerinde sapmalara yol aar ve yabanc yatrmclar caydrr. Kalknma programlar ve insani yardm iin gerekli olan unsurlar andrr. Resmi kalknma yardmlar gittike artan bir bask altnda kaldndan, bu fonlarn nasl kullanld konusuna byk bir nem verilmektedir. Dnya Bankas, yesi olan lkelerin siyasi ilerine mdahale etmezken, kurulduundan beri, bor verdii fonlarn tasarlanan amalar dorultusunda kullanlmasn ve mal ve hizmetlerle ilgili szlemelerin saydam ve maliyetetkin bir erevede verilmesini salamay istemektedir. Ancak gnmzde, Banka, bunun da tesine gitmektedir; yolsuzluk ile mcadele etmeyi isteyen hkmetlere destek salamakta ve destekledii programlarda yolsuzlua hogr ile yaklalmamas zerinde nemle durmaktadr. Bkz. Dnya Bankas Yolsuzluk: stikrarl ve Adil Kalknmaya Bir Engel Balkl Bildirisi, 7 Ekim 1996. Bkz. Reinold Ethiel, Kreselleme Dneminde Yolsuzluk, Siyasal ve Ynetsel Yolsuzluk Semineri Ankara 1997, Uluslararas dari Bilimler Kurumu & Trkiye ve Ortadou Amme daresi Enstits. http://www.weforum.org/site/knowledgenavigator.nsf/Content/_S12008?open.

74

mtr. Son yllarda, yolsuzluk literatrne katkda bulunan btn aratrmaclarn zerinde uzlat gr, yolsuzluun lke ekonomilerine zarar verici bir olgu olduu eklindedir.82

Kutu 4: Yolsuzlukla Mcadele

Yolsuzlukla mcadele, bir toplumda herkesin grevidir. Bu mcadele toplumda ahlaki deerleri glendirme ve bu deerleri savunmay da ierir. Bu konuda hkmet, zel sektr ve sivil toplum rgtleri arasnda ibirlii yaplmas gerekir. Byle bir ibirlii, yolsuzlukla mcadele konusunda kararllkta hkmet iin gerek bir test niteliindedir. Mevcut yapnn deimesinden rahatszlk duyanlar ikna ve bertaraf etmek ve reformlar konusunda kamuoyunu seferber etmek iin sivil toplum rgtlerinin rol zel bir nem arz etmektedir. zelletirme dolaysyla devlet tarafndan yklenilen bir ekonomik rol zel sektre geeceinden, zel sektrde de devaml olarak yolsuzluklara kar bir kampanyann devam ettirilmesi gerekir. Tm toplumlarda liderlerin bu konuda ba ekmesi gerekir. Hkmetler, uluslararas ve blgesel kurulular, dnyadaki tm vatandalar, yolsuzlua kar eylemlerde gayret ve enerjilerini seferber etmelidirler.

82

Daha nceki yllarda yolsuzluun etkinlii artraca ve bymeye yardmc olaca ynnde grler de ileri srlmekteydi. Bu yndeki grleri destekleyen en nemli argmanlardan biri, rvetin kamu hizmetlerindeki ilemleri hzlandrd, bylece kurallar, reglasyonlar ve yava ilerleyen kuyruklar nedeniyle kaybolan zaman azaltt ynndeki grtr. Bkz. P. Bardhan, Corruption and Development: A Review of Issues, JOURNAL OF ECONOMIC LITERATURE, 35(3), (1997), s. 1320-1346. Ayrca, yolsuzluun lehindeki bir baka gre gre ise, en yksek rveti veren birey, ilgili mal veya hizmete ve/veya zamana en fazla deer bien kiidir ve bu bireyin ii en hzl ve etkin bir ekilde yryecektir. Dolaysyla yolsuzluk sayesinde arz-talep sreci etkin ve hzl bir ekilde ileyecek ve yolsuzluk kaynaklarn etkin bir ekilde tahsisine yardmc olacaktr. Yolsuzluun lehindeki dier bir gr de kamu grevlilerine yaplan rvet demelerinin dk cretleri telafi edici ynde bir etkide bulunacadr. Bu sayede bu kiilerin gelirleri artacak ve daha verimli bir ekilde alacaklardr. Ancak bu argmana gre hareket edilmesi durumunda uzun dnemde istenmeyen sonular ortaya kabilmektedir. Bunlar olduka temelsiz iddialardr. Bkz. V. Tanzi, Corruption Around the World: Causes, Consequences, Scope and Cures, IMF WORKING PAPER, NO: WP/98/63, (1998). Yolsuzluun baz olumsuz etkileri unlardr: zellikle yolsuzluun yaygn olduu toplumlarda, baz siyasilerin ve brokratlarn yeni rant kaplar aabilmek iin yeni birtakm reglasyonlar yaratmalar veya mevcutlar kendi ilerine gelecek ekilde yorumlamalar da mmkndr. Mevcut karmak reglasyonlarn bir ksmnn da zaten balangta kamu grevlilerince rvete imkn salayacak ekilde tasarlanm olma ihtimali yksektir. Yani kat kurallar ve karmak reglasyonlar bu ynyle dsal deil iseldir. Eldeki ampirik bulgular da, rvet miktar ile kaybedilen zaman arasnda pozitif ynl bir ilikiye iaret etmekte ve rvetin ilemleri hzlandrd ynndeki iddialar rtmektedir. Ayrca rvetin firmalar iin sermaye maliyetlerini azaltmayp tersine artrd da bulgular arasndadr. Bkz. W. C. Gray, D. Kaufmann, Corruption and Development, FINANCE AND DEVELOPMENT, (Mart, 1998), s. 7-10. Yolsuzluun yaygn olduu lkelerde eitim ve salk harcamalar gibi yolsuzluk yapma imknlar snrl olan alanlar iin daha az harcama yaplacaktr. Bunlarn yerine byk lekli kamu yatrmlar tercih edilecektir. Bu, ayn zamanda, sektrel nceliklerin dikkate alnmamas, yanl teknoloji tercihleri gibi sonular da beraberinde getirebilecektir. Bkz. P. Mauro, The Effects of Corruption on Growth, Investment and Government Expenditure, IMF WORKING PAPER, NO: WP/96/98, (1996). Yolsuzluun dier bir olumsuz yn de vergilerle ilgilidir. Vergi karma, haksz bir ekilde vergi muafiyetinden yararlanma veya vergi idarelerinin gsterecei zayflklar devletin en byk gelir kalemi olan vergilerde kayplara neden olacaktr. Yolsuzluk, verginin tabana yaylamamasna ve az saydaki mkelleften yksek oranlarda vergi toplanmasna da neden olmaktadr. Bu da toplum iindeki adalet duygusunu zedelemektedir. Yaplan bir aratrmaya gre dier faktrler sabit kalrken yolsuzluk derecesi ile devlet gelirleri arasnda negatif ynl bir iliki vardr. Bkz. V. Tanzi, H. Davoodi, Corruption, Public Investment and Growth, IMF WORKING PAPER, NO: WP/97/139, (1997).

75

1.6.1. Yolsuzluk Trleri

Yolsuzluklarn bir ksm ceza yasalarnda veya ceza hkm ieren zel yasalarda yaptrma balanan eylemler olarak saylrken, bir ksm da herhangi bir su tanm iinde yer almamaktadr. Trkiyede dorudan ceza yaptrmna tabi olan yolsuzluk trlerini, rvet, irtikap, zimmet, ihaleye fesat kartrma, emniyeti suistimal, dolandrclk, karaparann aklanmas eklinde sayabiliriz. Dolayl olarak ceza yaptrmna balanan yolsuzluk trleri ise, ceza kanununda veya ceza hkm ieren dier kanunlarda su olarak tanmlanmayan, ancak unsurlarnn mevcudiyeti halinde grevi ihmal ya da grevi suistimal sularnn kapsamnda dnlebilecek yolsuzluk eylemleri olarak aklanmaktadr. Bu yolsuzluk trlerini amakta fayda vardr; Rant Kollama: Rant kollama, kar ve bask gruplarnn, devlet tarafndan suni olarak yaratlm bir ekonomik transferi elde etmek iin giritikleri faaliyetlerdir. Suni rant, baz ekonomik faaliyetlerin devlet tarafndan dzenlenmesi veya ekonomik faaliyetler zerine snrlar konulmas suretiyle ortaya kmaktadr. Rant kollama kavram da, suni rantn bask ve kar gruplar tarafndan elde edilmeye allmasn ifade etmektedir.83 Lobicilik: Lobicilik, kar ve bask gruplarnn siyasal karar alma srecinde, iktidar partilerini, muhalefet partilerini, brokratlar etkileyerek, kendi menfaatleri dorultusunda ynlendirmeleridir. Bu tr faaliyetlerle, kamu sektrnde en uygun kararn alnmas engellenmektedir. Lobicilik faaliyetleri, seimler aamasnda bir siyasal partiye maddi ya da dier ekillerde yardmda bulunma, seimlerden sonra milletvekillerini eitli ekillerde etkileyerek, parlamentoda kendi karlar dorultusunda hareket etmelerini salama biimlerinde ortaya kabilmektedir. Oy ticareti: Oy ticareti, yasama faaliyetlerinin yrtld aamada ortaya kan siyasal bir yozlama trdr. Yasama faaliyetlerini yrten parlamentoda, siyasal kararlarn alnmasnda, siyasi partilerin menfaatleri dorultusunda parlamentoya sunduklar kanun tasar ve tekliflerini karlkl olarak desteklemelerine, oy ticareti denir. Bu durum, karlkl oy al verii anlamna gelmektedir. Oy ticaretinin, baz durumlarda parlamentonun karar alma srecini hzlandrd iddia edilmektedir. Ancak

83

Rant kollamann baz eitleri unlardr: a) Monopol kollama: Devlet tarafndan imtiyaz hakk verilen bir monopoln elde edilmesi iin bask ve kar gruplarnn girimi olduklar faaliyetlerdir. b) Tarife kollama: kar ve bask gruplarnn yurt ii piyasada krlarn maksimum dzeye karmak iin mal ve hizmetlerin ithalinde yasaklamalar ya da ithalat vergisi konulmas iin giritikleri lobicilik faaliyetleridir. c) Lisans kollama: thalatta tahsisli kotalardan lisans belgesi almak iin yaplan lobicilik faaliyetleridir. d) Kota Kollama: thalatn kota veya kontenjan sistemine tabi olmas durumunda baz kii ve kurumlarn global kota ve tahsisli kotalarn artrlmas giriimleridir. e) Tevik kollama: kar ve bask gruplarnn, faizsiz veya dk faizli krediler, tarmsal rnler iin destekleme almlar, vergi istisna ve muafiyetleri gibi devletten mali yardm elde etmek iin yaptklar faaliyetlerdir. f) Sosyal yardm kollama: Ekonomide kii ve kurumlarn lobicilik yaparak devletten sosyal amal mali yardm (r. isizlik yardm, fakirlik yardm vb.) elde etme faaliyetleridir. Bkz. Cokun Can Aktan, Politik Yozlama ve Kleptokrasi, 19801990 Trkiye Deneyimi, stanbul: Afa Yaynclk A.., 1992.

76

ou durumda, oy ticareti siyasal yozlamaya neden olabilmektedir. Uygulamada siyasal partilerin, genellikle ortak karlar dorultusunda birbirlerini destekledikleri grlmektedir. rnein, milletvekili maalarnn ykseltilmesi, emekli ikramiyesinin artrlmas, milletvekili emekliliinin kolaylatrlmas gibi konularda milletvekillerinin daha kolay uzlamaya varld grlebilmektedir. Kayrmaclk: Kayrmaclk, kamu grevlilerinin, yaknlarn haksz yere ve yasalara aykr olarak kayrmas, arka kmasdr. Trkede kullanlan iltimas ve torpil kavramlar da kayrmaclk kavramna karlk gelmektedir. rnein, Trk kamu ynetiminde kamu personelinin istihdamnda, ayn zamanda bir etik ilke olan liyakat ilkesinin dikkate alnmamas sonucu, kayrmacla yaygn olarak rastlanmaktadr. Trkiyede liyakat (yeterlik), bata kamu kurulularnda, ie alnmada belirleyici olma zelliini yitirmitir. Kamu sektrne girite ak bir kalite gerilemesi ortaya kmtr. Yandalara kar datmaya ynelik siyaset yapma anlamnda kayrma ve kollama, liyakat ilkesinin ilerliini neredeyse tm kamu kurulularnda, sadece ie almada deil, atama, ykseltme ve grevden almada da yok etmitir.84 Kayrmacln deiik trleri bulunmaktadr. 1. Akraba kayrmacl (nepotizm): Beceri, yetenek, baar ve eitim dzeyi gibi unsurlar dikkate alnmakszn sadece siyaseti, brokrat ve dier kamu grevlileri ile olan akrabalk ilikileri esas alnarak bir kimsenin bir devlet grevinde istihdam edilmesi, atanmas ya da terfi ettirilmesidir. Akraba kayrmacl, geleneksel balarn ve ilikilerin youn olarak yaand az gelimi lkelerde daha yaygn olarak grlmektedir. Bunun sonucunda, kamu grevlisinin, itibar grme, takdir edilme gibi psikolojik ve toplumsal kazan elde ettii, ayrca hak etmeden bulunduu statnn olanaklarndan yararlanmas nedeniyle maddi kar elde ettii kukusuzdur. 2. E-dost kayrmacl (kronizm): E-dost kayrmacl, kamu grevlilerinin ie alnmasnda liyakat ve eitlik ilkeleri yerine, e-dost ilikileri esas alnmas suretiyle yaplan kayrmaclktr. Nepotizmde kayrlan kii akraba, kronizmde ise e-dost olmaktadr. Gnmzde Trkiyede yaygn olarak grlen hemehri kayrmacl da kronizmin zel bir tr olarak deerlendirilebilir. 3. Siyasal kayrmaclk (partizanlk/patronaj): Siyasal kayrmaclk, siyasal partilerin, iktidara geldikten sonra kendilerini destekleyen semen gruplarna eitli ekillerde ayrcalkl ilem yaparak, bu kimselere haksz menfaat salamalar olarak tanmlanmaktadr. Partizanlk, merkezi kurulularn yannda, zellikle mahalli kamu hizmetlerini yrten kurumlarda da yaygn olarak grlmektedir. Siyasal kayrmacln bir baka biimi de, st dzey brokratlarn siyasi iktidarlarn deimesiyle birlikte, ideoloji, nepotizm-kronizm gibi faktrler esas alnarak, grevden alnmalardr ki literatrde bu duruma patronaj ad verilmektedir.
84

Ibid.

77

4. Hizmet kayrmacl: Hizmet kayrmacl, siyasal iktidarn, gelecek seimlerde iktidarda kalabilmek amacyla bte tahsisatlarn, oylarn maksimize edecek ekilde kendi seim blgelerine tahsis etmesi ve bylece bte kaynaklarn yamalamasdr. Bu tr yozlama ile kamu kaynaklarnn datmnda yerleim blgeleri ve ihtiyalar dikkate alnmamakta, hizmetler siyasal iktidarlarn kendi seim blgelerine gtrlmektedir.85

Kutu 5: Uluslararas Yolsuzlukla Mcadele Konferans Yolsuzluklarla Mcadeleye likin Lima Deklarasyonu, 11 Eyll 1997
Tm hkmetler, her trl ilemlerinde saydam ve hesap vermeye hazr ekilde hareket etmeli ve halk azami lde hkmetteki tm bilgileri isteyip alabilmelidir. Halk aratrmas iin kamu hesaplarnn ak tutulmas garanti altna alnmaldr. Sivil toplum rgtlerinin en kritik olduu ulusal ve yerel seviyelerde katlm, karar verenlere bilgi salanmas ve nemli konularda genel grme almas suretleriyle takviye edilmelidir. Hkmetler, yolsuzlukla savan bal olduu hukukun stnl ilkesinin temel ta olan adaletin bamszln, doruluunu ve siyaset d kalmasn salamaldrlar. Ombudsman kurumu, hkmetler ile halk arasnda bir kpr oluturaca iin, brokrasinin haksz engel ve yolsuzluklarna kar etkin bir katk yapabilir. Halen ombudsman olmayan lkeler, parlamentonun bamsz bir kuruluu olarak kurulmasn incelemeye almaldrlar. Hkmetler, sivil toplum ve zel sektrle birlikte devlet organlarnn ve anayasal makamlarn hesap verme kapasitesini periyodik incelemelere tabi tutmaldr. Yerel ynetimde hesap verme kapasitesinin, yolsuzluklar nleyip nlemedii dikkatle incelenmelidir. kar atmas ile ilgili ilkeler, zel bir dikkatle ele alnmaldr. Daha nce nlem almayan hkmetler i hayatn engelleyen gereksiz izin ve kaytlar, tekeller, keyfi harlar, ar vergiler vs. gibi rvet ve yolsuzluu artran frsatlar en aza indirmelidirler. Aadaki haller dahil olmak zere, hkmetler, anayasa ve insan haklar ile uyumlu bir ekilde, yolsuzluklarla ilgili yasa hkmlerini azami etkinlikle uygulamaldrlar: - Yasa d bir hediye alan memurun karlnda bir kar saladnn ispat klfetinin kaldrlmas, - Kamu ynetimde bulunanlarn ve ailelerinin mal beyannda bulunmas ve mal artlarnn yasal yollarla salandnn ispatnn onlara yklenmesi (aile ve ortaklar dahil), - Bamsz bir kurulu tarafndan nemli kamu yneticilerinin mallar ve yaam biimlerinin periyodik olarak veya rastgele seyreklikle gzden geirilmesi,

85

Ibid.

78

- Yolsuzluktan sulu grlen kiilerin servetlerinin nerede olursa olsun ve kimin adna kaytl olursa olsun dondurulmas, el konulmas ve msaderesine olanak salayacak yasalarn karlmas, - Grg tanklar ve ihbar edenlere (aileleri dahil) gerekli yasal himayenin salanmas, - Memurlarn aldklar hediyelerin kaytlar iin bir sistem gelitirilmesi, - Yolsuzluktan sabkal kiilerin siyasi makamlara ve kamu gvenlii ile ilgili yerlere tayinlerinin nlenmesi. Hkmetlerin sivil toplum ve zel sektrle ibirlii halinde ulusal ve yerel ihale sistemlerini saydamlk, doruluk, rekabet asndan gzden geirerek kamu parasnn deerini bulmasn ve zel sektr iin serbest ticaret koullarn yaratmasn salamaldrlar. halelerde rvet veren firmalar, gerekli soruturma yapldktan sonra belli srelerle kamu ihalelerine sokulmamak zere kara listeye alnmaldr. Seimlerde ve siyasi srete yolsuzluk ciddi bir sorun yaratt iin siyasetilere ve partilere verilen balar dzenlenmeli ve derhal kayda alnmaldr. Kampanyalarda sarf limitleri konulmal ve parti hesaplar yeminli denetiler tarafndan denetlenmelidir. Bu konuda vatanda eitici srekli programlara ihtiya vardr. zellikle avukatlar, saymanlar, mhendisler bata olmak zere ulusal kurulular meslek ahlak ile ilgili ilkelerin yeterliliini, etkinliini ve yolsuzluu kolaylatran fiilleri olan yelerin disipline alnmas yollarn aratrmaldr. Etkin ve bamsz bir basna ihtiya vardr. Basnn yolsuzlukla mcadelede roln en iyi ekilde yerine getirebilmesi iin hkmetleri, sivil toplum rgtlerini ve zellikle yine basn bu artlarn olumas iin birlikte almaya davet ediyoruz. Reform gayretlerinin boa gitmemesi iin yolsuzluk kltrnn doruluk kltrne evrilmesi arttr. Bu amala, hkmetler, okullar ve dini kurulular yolsuzluun genlerde yapt amansz tahribat ortaya koyan ve yolsuzlua karmann yaratt ahsi riskleri de belirleyen eitim programlar hazrlamaldrlar. Gazete editrleri, kamuoyunu yolsuzlua kar uyaran yaynlarnn oynad rol, bunlarn ikayet makamlarn nasl harekete geirebilecei ve halkn bunlar nasl etken bir ekilde kullanabilecei konularnda yeni fikir retmelidirler. Ayrca basn ne kadar zengin ve gl olursa olsun, yolsuzluk yapanlarn kamuoyunda layk olduklar irkin grnty vurgulamak iin halka yardmc olmaldr. Bizzat basn, kendisini rvete ve ar ikramlara kar dikkatle korumaya almaldr. Bakanlar kurulu, parlamento, adli makamlar, tm bakanlklar ve sosyal hayatn bir ok kademesinde, ahlak ilkelerini ieren etik davran kodlar hazrlanmal ve hkmetler ynetimlerin ahlak ve drstln salayacak yeni dzenlemeler yapmaldrlar.

79

 Hkmetler sorun olan alanlar ortaya karmal ve yolsuzlua kar yaplan dzenlemelerde salanan gelimeyi saptamak zere kamuoyunun hizmetlerle ilgili grlerini konu alan bamsz anketlerin yaplmasn tevik etmelidirler. Son olarak, hkmetler, sivil toplum ve zel sektr kurulular birok lkede yolsuzlua kar halk bilinlendirmede baarl bir eklide kullanlan, ylda bir defa rvete hayr veya hesap verme gnleri saptamaldrlar. Birlemi Milletler de uluslararas bir eylem gn saptayarak bu kampanyay geniletmelidir.
Kaynak: http://www.canaktan.org/din-ahlak/ahlak/yolsuzlukla-mucadele-stratejileri/anasayfa-yolsuzlukla-mucadele.htm.

1.7. Kamu Gveni

Gven, kamu ynetiminin deiik aktrleri arasndaki ibirliinin temelidir. Gveni tanmlamak, gvenin ltlerini belirlemek kadar zordur. Mantksal veya ekonomik perspektiften gven, bir kiinin kendi karn maksimize edebilmesi iin ona takdir yetkisi tanmay salayan bir karar olarak tanmlanabilir. Gveni, etiksel bir perspektiften tanmlamak da mmkndr. Buna gre gven, karlkl toplumsal ilikilerde bakalarnn haklar ve menfaatleriyle ilgili olarak bir kiinin veya grubun faaliyetleri veya niyetlerinin etik ilkelere uygun, adaletli ve dierlerini tehdit etmeyecek olduuna duyulan inantr.86 nsanlar her zaman birbirlerine gvenmeseler de, gven aile yelerinden, lkeler arasndaki dayanmaya kadar, kurumsal dayanmay mmkn hale getiren en nemli faktrlerden birisidir.87 Devlete duyulan gvenin seviyesi ekonomik, kltrel ve politik faktrler gibi birok faktrden etkilenir. Bir ulusun refah, dier lkelerle rekabet edebilme kabiliyetiyle birlikte ounlukla tek bir kapsaml kltrel zellie baldr. Bu da toplumdaki gven seviyesidir.88 Bazlar gveni, sosyo ekonomik durumlarn bir lt olarak grmektedirler. Bu yazarlara gre, ekonomik durgunluk, dk gelir seviyesi gibi negatif toplumsal koullar ekonomik ve siyasi kaynaklar azaltr ve devlete kar duyulan gvensizlii artrr.89 Yolsuzluk gibi etik d faaliyetler, devlete kar duyulan gveni yok eder. Bu durum, zellikle, demokratikleme srecini yaayan lkeler iin byk nem arz eder. Vatandalar ve devlet arasndaki balar glendirme ynndeki abalar, ncelikle kamu idaresindeki etik d faaliyetleri

86

87 88 89

Bkz. David G. Carnevale, and Barton Weschsler, Trust in the Public Sector: Individual and Organizational Determinant, ADMINISTRATION AND SOCIETY, VOL. 23, NO. 4, (1992), s. 471-494. Gvenle ilgili benzer bir tanm iin bkz. JAMES G. MARCH, JOHAN P. OLSON, REDISCOVERING INSTITUTIONS: THE ORGANIZATIONAL BASIS OF POLITICS, (1989). Bkz. ROBERT K. GREENLEAF, ON BECOMING A SERVANT LEADER, (1996). Bkz. FRANCIS FUKUYAMA, TRUST: THE SOCIAL VIRTUES AND CREATION OF PROSPERITY, (1995). Bkz. Evan Berman, Jonathan P. West and Anita Cava, Ethics Management in Municipal Governments and Large Firms: Exploring Similarities and Differences, ADMINISTRATION AND SOCIETY, Vol. 26, (August 1994), s. 185-203.

80

ortadan kaldrmaya ynelmelidir. Devlet, vatandalarn ihtiyalarna gre amalarn belirlemeli ve kamuoyunun beklentilerini karlayacak temel etik deerlerin ve etik davran standartlarnn uygulandn garanti etmelidir. Bu etik deerlerin faaliyetlerde vcut bulmasn salamak iin lkeler etik davran kodlar dzenlemeli ve etik deerlerin kamu grevlilerinin karar alma sreci ve faaliyetlerine klavuz olmasn salayacak altyapy kurmaldr. Ancak bu ekilde devlete duyulan gven salanr. Bylece toplumsal ibirlii ve dayanma iin de nemli bir adm atlm olur. Kamu ynetiminde etik ilkelerin yerletirilmesi gereklilii, sadece kamu gveninin salanmas amacna hizmet etmemektedir. Bir toplumun kendini yeniden retme srecinde eitlik, adalet, dayanma gibi ilkeler, toplumsal etiin iinde dnlmelidir. Etik ilkelere bal ileyen bir kamu ynetimi, vatandalarn devlete duyduu gveni artrr. Bu da toplumsal dayanma ortamn salamlatrr. Bununla birlikte, kamu gveninin salanmas kamu ynetiminde etiin arz ettii nemin yalnzca bir boyutudur. Daha nce de ayrntl bir biimde akland zere, kamu ynetiminde etik, demokratik devletin harcn oluturan en kritik unsurlardan biridir. Drst, gvenilir ve adil kamu hizmeti, kamuya olan gveni artraca gibi, i dnyas iin de uygun bir ortam oluturacaktr ve bu suretle, piyasalarn iyi ilemesine ve ekonomik gelimeye katkda bulunacaktr. Bununla birlikte, kamu gveni, adaletli ve faziletli toplumsal bir yaam iin de nkoullardan birisidir.

81

B L M

KAMU YNETMNDE ETK DAVRANI KURALLARI

2. KAMU YNETMNDE ETK DAVRANI KURALLARI

2.1. Kamu Ynetiminde Temel Etik Deerler (Etik Davran lkeleri)
Temel etik deerler, kamu hizmetinin temelini oluturur. Giderek artan sayda lke, kamu grevlilari iin etik davranla ilgili dzenlemeler yaparak kanun, kod ve klavuz ilkeler yrrle koymaktadr. Bu kanunlar, kodlar ve klavuz ilkeler, kamu sektrnde faaliyetleri ekillendirmek iin sistemletirilen temel etik deerleri iermektedirler.90 Temel etik deerler, kamu grevlilerinin gnlk alma dzeni iinde neyin iyi ve doru olduuna dair muhakemelerini ynlendirir. Yasal dzenlemeler ve deerler, vatandan kamu kurum ve kurulularnn vazife ve grlerinden haberdar olduu bir evrenin temelini olutururlar. Ayrca, gnlk kamusal faaliyetler iin genel bir klavuz grevi grrler. Toplumsal deerler, etik anlay belirler. Bu, devlet etiine de yansr. Zaman iinde toplumsal deerler gelitike etik deerler de geliim gsterir. Baz konular hakknda etik deerlendirmeler lkeden lkeye, hatta ayn lke snrlar iinde blgeden blgeye deise de gnmzde kamu ynetiminde etik deerler konusunda evrensel bir anlay olumaya balamtr. Bununla birlikte, rnein nsan haklar evrensel midir? Yoksa uluslarn kltrleri ve dinsel ykmllkleri arasndaki farkllklar temel insan haklarnda farkllklar yaratabilir mi? sorular uluslararas hukukta youn bir ekilde tartlmaktadr. Hatta benzer gereksinim ve menfaatlere sahip kltrlerde farkl hukuk kurallarnn kabul edildii de bilinmektedir.91 Ksaca ifade etmek gerekirse, burada bir tr diyalektik sz konusudur. Etik evrenseldir ama ayn zamanda toplumsaldr, yani kltreldir. rnein, gnmzde Birlemi Milletler verilerine gre dnyada yaklak olarak 130 milyon kadar kadn ve kz ocuu snnet edilmektedir.92 Bu kiilerin yaklak olarak 2 milyonu hayati tehlike yaamaktadr. Kadn snnetinin kiinin bedensel btnlne yaplan mdahalenin en u noktalarndan birisi olduu kabul edilmektedir. Evrensel insan haklar anlayna gre, bu mdahale insan hakk ihlali olarak saylrken, dier adan baz lkelerde kiilerin dinsel ve kltrel ykmllklerini yerine getirmeleri hakk olarak kabul edilmektedir. Olaya etik asndan bakmak da mmkndr. Kadna kar iddet, evrensel etik anlay ierisinde hi bir ekilde etik saylamazken, baz Afrika lkelerinde bu faaliyet etik d olarak kabul edilmemektedir. Ayn ekilde, lkemizde ska rastland ekilde

90

91

92

Bkz. Tom Sherman, Public Sector Ethics: Prospects and Challanges, in CHARLES SAMPFORD AND NOEL PRESTON EDS., PUBLIC SECTOR ETHICS: FINDING AND IMPLEMENTING VALUES, (1998), s. 13-15. Bkz. Cneyt Yksel, Globalization of Law and Society, ANNELES DE LA FACULTE DE DROIT DISTANBUL, (Forthcoming 2005); bkz. Erhard Blankenburg, Legal Cultures Compared, in FERRARI ED., LAWS AND RIGHTS: PROCEEDINGS OF THE INTERNATIONAL CONGRESS OF SOCIOLOGY OF LAW FOR THE NINTH CENTENARY OF THE UNIVERSITY OF BOLOGNA, (1991). Bkz. UNITED NATIONS ECONOMIC AND SOCIAL COUNCIL, INTEGRATION OF THE HUMAN RIGHTS OF WOMEN AND THE GENDER PERSPECTIVE: VIOLENCE AGAINST WOMEN, (31 Ocak 2002).

85

kamu grevlilerine yresel nitelikleri yanstan kk hediyelerin verilmesi, kamu hizmeti srasnda memleketlisine daha ilgili davranlmas gibi durumlarda kltrel zelliklerin bireysel etik anlayna yansdndan sz edilmektedir. Hediye getiren vatanda veya memleketlisine daha ilgili davranan kamu grevlisi asndan bu davranlar etik d kabul edilmezken, hediyenin veya kamu grevlisi asndan ayrcalk yaratan olgunun kamu hizmetinin btnln etkileme tehlikesi doduundan bu davranlar etik olarak deerlendirilemez. Kltrel farkllklar yznden yukarda verilen rnekler bile bir kltrde etik olarak deerlendirilirken, dier bir kltrde byk bir etik ihlali olarak kabul edilir. Dolaysyla, etik anlayn insandan insana, kltrden kltre deiebilecei kabul edilmektedir. Ancak yle bir nokta gelir ki baz etik deerler evrensel normlar haline gelir. Baz deerler ise, kltrel kalmaya devam eder. Bu almann birinci ve ikinci cildinin amac, ncelikle evrensel etik deerleri tespit etmek ama ayn zamanda Trkiyeye zg kltrel gerekleri gz nnde bulunduran bir model oluturmaktr. Gnmzde kamu ynetiminde etik deerlerden bazlar evrensellemitir. Aada incelenen temel etik davran ilkeleri evrensel kabul edilmektedir. Hesap verebilirlik: Tm kamu grevlileri, kamu hizmetlerinin yerine getirilmesi srasnda sorumluluklar konusunda cevap verebilir olmal, rapor edebilmeli, aklama yapabilmeli, ykmllklerini stlenip kamusal deerlendirme ve muhakemeye her zaman ak ve hazr olmaldrlar. Kamu grevlileri kendi kararlar ve eylemlerinden dolay kamuya hesap verirler ve uygun denetime tabi tutulurlar. Kamu teebbsleri ve irketleri de dahil olmak zere, kendilerine kamu gc ve kaynaklar emanet edilen kii ve idarelerin mali, idari ve program grevlerinden tr aklama yapma ve bu grevleri kendilerine verenlere durumu bildirme mecburiyetleri vardr. Saydamlk:93 Kamu grevlileri aldklar tm kararlar ve yaptklar tm ilerde mmkn olduunca saydam olmaldrlar. Kamu grevlileri, karar alma srecinde bu kararlarn yaratt sonular izlemek iin gerekli olan bilgiyi dzenli, anlalabilir, tutarl ve gvenilir bir biimde sunmaldrlar. Mevcut koullara, kararlara ve eylemlere dair bilgi eriilebilir, grnr ve anlalr olmaldr. Kamu grevlileri halkn bilgi edinme hakkn kullanmasna da yardmc olurlar. Gerek ve tzel kiilerden talep edilen bilgileri usulne uygun olarak verirler. Tarafszlk: Kamu grevlileri grevlerini yerine getirirken tm vatandalara dil, din, felsefi inan, siyasi dnce, rk ve cinsiyet ayrm yapmadan hizmet ederler. nsan hak ve zgrlklerine aykr veya kstlayc muamelede, frsat eitliini engelleyici davran veya uygulamada bu-

93

Saydamlk konusu, bu almann ikinci cildinde ayr bir blm olarak ele alnacaktr.

86

lunamazlar. Kamu grevlileri, siyasi adan tarafsz davranrlar ve kamu makamlarnn mevzuata uygun politikalarn, kararlarn veya eylemlerini engellemeye teebbs edemezler. Kamu grevlileri, tarafszlk ilkesinin gerei olarak herhangi bir siyasi parti, kii veya zmrenin yararn veya zararn hedef tutan bir davranta bulunamazlar; gerek veya tzel kiilere, ncelikli, ayrcalkl, tarafl, eitlik ilkesine aykr muamele veya uygulama yapamazlar. Kamu grevlileri, tm vatandalarn hizmetlere eit eriimini salarlar. Hukukilik: Kamu grevlileri, kamu grevinin ifas srasnda yrrlkteki kanunlara, etik davran kodlarna ve tm yasal dzenlemelere uygun davranmaldrlar. Karar verme aamasnda yasalara ve talimatlara uygun davranmal, takdir yetkilerini anayasal amalara ve etik davran kodlarnn ruhuna uygun olarak kullanmaldrlar. Btnlk: Kamu grevlileri, kamu grevlerinin ifas srasnda kendilerinden beklenen btn etik ilkelere uygun davranmaldrlar. Kamu grevinin ifas srasnda drst, gvenilir, tarafsz ve saydam olmaldrlar. Hibir zaman, kiisel karlarnn kamusal karlar nne gemesine izin vermemelidirler. Drstlk: Kamu grevlileri, tm eylem ve ilemlerinde drst olmaldrlar. Kendilerini etkileyebilecek kurum ve bireylerden uzak durmaldrlar. Eitlik: Kamu grevlileri, kamu hizmetlerinden herkesin yararlanmasn salamaldrlar. Kamu hizmetleri ayn durumda olanlara, ayn koullara gre, ayn biimde sunulmaldr. Kamu grevlilerinin kamu hizmetlerinden yararlananlar serbeste seme haklar bulunmamaktadr. Liderlik: Lider, belli bir durum, zaman ve koullar altnda bir grup zerinde, insanlarn rgtsel hedeflere ulamak iin gnll olarak abalamasn tevik eden, ortak hedeflere ulamada yardmc olan, tecrbelerini aktaran, kendisini izleyenlerin, uygulanan liderlik trnden honut olmalarn salayan kiidir.94 Liderlik ise, amalar gerekletirmek iin grup aktivitelerini etkileme srecidir.95 Kamu grevlileri, gerek kamu grevinin ifas srasnda gerekse toplum ierisinde sergiledikleri davranlarda temel etik ilkelere ballk gstererek vatandalara rnek oluturmaldrlar. Kamu grevlileri, kamu ynetiminde temel etik deerleri savunur ve desteklerler. Toplumda kamu ynetiminde etik bilincinin yerletirilmesi konusunda liderlik sergilerler.

94

95

Bkz. ISABEL WERNER, LIDERLIK VE YNETIM, (ev: Vedat ner), (1993). Liderliin bir baka tanm iin bkz. ROBERT P. VECCHIO, ORGANIZATIONAL BEHAVIOR, (1991). Bkz. DON HELLRIEGEL, J. W. SLOCUM, R. W WOODMAN, ORGANIZATIONAL BEHAVIOR, (1986).

87

 Sadakat: Kamu grevlileri, yasalara uygun bir ekilde atanm ulusal, yerel ve blgesel otoritelere sadakatle hizmet etmekle grevlidirler. Liyakat ve profesyonellik: Kamu grevlileri, kamu hizmetleri srasnda liyakat, doruluk ve anlayla kendi yeteneklerini en iyi ekilde kullanarak grevlerini ifa etmelidirler. Kamu grevlileri, grevlerinin ifas srasnda kamu hizmetine kendilerini adamal, ifa ettikleri grevleri hakknda uzmanlk bilgisine sahip olmaldrlar. Mesleki kltrleri geni olmal, grevleriyle ilgili konularda kendilerini yetitirmelidirler. Nesnellik: Kamu makamn ellerinde tutanlar, kamusal atamalarn yaplmas ve szlemelerin onaylanmas dahil olmak zere, kamusal ilerini yerine getirirken tercihlerini nesnellik esasna gre yapmaldrlar. Nezaket ve sayg: Kamu grevlileri, stleri, meslektalar, alt dzeydeki personel ve hizmet ettikleri vatandala olan ilikilerinde nazik ve saygl davranrlar. Hizmetten yararlananlara kar gerekli nezaket, sayg ve ilgiyi gstermelidirler. Saygnlk ve gven: Kamu grevi, kamu yararna uygun faaliyette bulunmay gerektiren gvene dayal bir hizmettir. Bu nedenle, kamu grevlileri, halkn kamu hizmetine gven duygusunu zedeleyecek, phe yaratan ve adalet ilkesine zarar veren davranlarda bulunmaktan kanarak gvenilir ilem ve eylemde bulunurlar. Kamu grevlileri, kamuya gveni salayacak ekilde davranrlar. Grevin gerektirdii itibar ve gvene layk olduklarn davranlaryla gsterirler. Kamu grevlileri, halka hizmetin, kiisel veya zel her trl menfaatin zerinde bir grev olduu bilinciyle hizmet gereklerine uygun hareket ederler. Kamu grevlileri grevlerinin ifas srasnda halka kt davranmamal, ilerini savsaklamamal, ifte standart uygulamamal ve tarafgir davranmamaldrlar. Bu ilkeler, birok ada lke tarafndan kabul edilmitir. rnein, Avustralyann kamu ynetiminde etikle ilgili kodlar ve klavuz ilkeleri, u temel etik deerleri kapsamaktadr: Drstlk, tarafszlk, yasalara kar sayg, insanlara kar sayg, gayretli alma, etkililik, cevap verebilirlik, hesap verebilirlik. Bu temel etik deerler yasalarda da vcut bulmaktadrlar.96

96

rnein, Avustralya, Queenslandde Kamu Sektrnde Etik Kanunu (1994), Kanadada Kamu alanlar iin kar atmas ve Grev Sonras stihdam Kodu (1996), Trkiyede 5176 sayl Kamu Etik Kurulu Kurulmas Hakknda Kanun (2004). Bununla birlikte spesifik olarak etik yasalarnda bulunmasa da dier mevzuatta da etik deerler dzenlenmitir. Bu almann ikinci cildinde incelenecei gibi Trkiyenin ve daha birok lkenin ceza kanunlar ve kamu grevlileriyle ilgili kanunlarda etik deerler sistemletirilmitir.

88

ngilterede atanma ve seim yoluyla kamu makamlarn ellerinde tutanlara ilikin ynetim standartlarnn belirlenmesi ve bu konulardaki deiikliklerle ynelik tavsiyelerde bulunmak amacyla kurulan Nolan Komitesinin hazrlad kamu yaamnda standart ilkeler, ngiliz kamu grevlisi ile vatanda arasndaki ilikilerin erevesini izen u temel etik deerleri ihtiva etmektedir: Bencil olmamak, drstlk, nesnellik, hesap verebilirlik, aklk, onur ve liderlik. ki ayr lkede kabul edilen temel etik deerler arasndaki farkllk, baz etik deerlerin lkeden lkeye deitiini gstermektedir. Bu deiim, ayrca, etik deerlerin uygulanaca kamu grevlilerinin konumlarna ve mevkilerine gre de olumaktadr. Nolan Komitesinin belirledii etik davran ilkeleri, tm kamu grevlilerine uygulansa da, ncelikle ngiliz Parlamentosu iin dzenlenmitir. Avustralyadaki temel etik deerleri listesi ise, temelde kamu grevlilerine uygulanan kodlar ve klavuz ilkelerden zetlenmitir. lkelerin kabul ettikleri temel etik deerler arasnda farkllklar olabilmektedir. Ancak, gnmzde gelimi demokratik lkeler, en nemli kamu ynetimi temel etik deerlerinden olan hukukilik, btnlk, tarafszlk, saydamlk, etkinlik, eitlik, sorumluluk ve adaleti etik davran kodlarnda ve yasalarda dzenlemitir. OECDnin 2000 ylnda yaynlad kamu ynetimi etik sistemleriyle ilgili aratrmasnn sonularnn yansd ve aada yer alan Tablo 3, tarafszlk, hukukilik, drstlk, saydamlk ve etkinlik ilkelerinin OECD lkelerinin birounun mevzuatlarnda en ok dzenlenen be temel etik ilke olduunu gstermektedir. Bu ilkelerin yan sra deien toplumsal talepler ve kamu ynetimindeki deiikliklere uygun olarak eitlik, sorumluluk ve adalet gibi etik ilkeler de baz lkelerin mevzuatlarnda vardr.97

Tablo 3: OECD lkelerinde En ok Benimsenen Kamu Hizmeti Temel Etik Davran lkeleri (lke Says)

Kaynak: OECD 2000.

97

Bkz. OECD, 2000.

89

Kamu grevlilerinin, kamu hizmeti ifa ettikleri srada verdikleri kararlarda bal bulunduklar deerlerin saysnn okluu konusunda fikir birlii bulunmaktadr.98 Kamu grevlisi, bir durumda yasal ykmllklerini ne kartrken, dier durumda kurumsal kar tercih ederek karar verebilir ya da bazen kiisel karn tercih etmesini salayan deerler baskn gelebilir. Aratrmaclar, kamu grevlisinin tabi olduu nemli deer dizgelerini birok ekilde sistemletirmilerdir. Bazlar bir tek alan odak noktas olarak kabul ederler. rnein, kamu ynetiminde etik konusunda nl akademisyen John Rohr deerler dizgesini siyasal rejim deerleri zerinde ekillendirmitir (hukuk ve yasal gelenekler).99 Dier nl akademisyen George Frederickson, sosyal adalet ve kamu yarar zerinde temellendirilen bir deerler dizgesini tercih etmitir.100 Baz yazarlar ise, eitli deer kategorileri arasnda kalatrmalar yaparak kamu grevlilerinin tabi olacaklar etik deerleri tespit etmeye almlardr.101 Tek bir alan odak noktas almayp da, kamu sektrnde karar verme srecinin btn nemli unsurlarn kapsayacak bir deerler dizgesi oluturulmas, aratrmaclar arasnda kamu ynetiminde etik standartlarn yerletirilmesi asndan daha faydal olmutur.102 rnein, Terry Cooper, etik deerler iin drt temel kaynak tasnif etmitir. Bunlar bireysel vasflar, kurumsal yap, kurumsal kltr ve toplumsal beklentilerdir.103 Donald Warwickin drt kayna ise kamu yarar, semen menfaatleri, brokratik menfaatler ve kiisel menfaatlerdir.104 Gnmzde, kamu ynetiminde temel etik deerlerin sistemletirildii ilevsel ve etkili bir etik davran kodunun bireysel deerler, profesyonel deerler, kurumsal deerler, yasal deerler ve kamu yarar deerlerini iyi tanmlam ve aralarndaki ayrmlar nem srasna gre iyi sistemletirmi kod olduu ynnde fikir birlii mevcuttur. rnein, Amerikan Kamu Ynetimi Derneinin (American Society for Public Administration-ASPA) kendi alanlar iin hazrlad etik kodu, bu be deerler dizgesini en iyi ekilde sistemletiren kodlardan bir tanesidir.105 Bununla birlikte, bugn birok gelimi devle-

98 99

Bkz. MONTGOMERY VAN WART, CHANGING PUBLIC SECTOR VALUES, (1998), s. 5. Bkz. JOHN A. ROHR, ETHICS FOR BUREAUCRATS: ON LAW AND VALUES, (1989). 100 Bkz. George H. Frederickson, Public Administration and Social Equity, PUBLIC ADMINISTRATION REVIEW 50, NO. 2 (Mart/ Nisan 1990), s. 228-237. 101 Darrell Pugh ve April Hejka-Ekins deer kaynaklarn brokratik etik deerler ve demokratik deerler olarak ayrmlardr. Bkz. Darrell L. Pugh, The Origins of Ethical Frameworks in Public Administration, in JAMES BOWMAN ED., ETHICAL FRONTIERS IN PUBLIC ADMINISTRATION, (1991); April Hejka-Ekins, Teaching Ethics in Public Administration, PUBLIC ADMINISTRATION REVIEW 47, NO. 5, (Eyll-Ekim 1988), s. 885-891; Barry Posner ve Warren Schmidt bireysellik etii ile topluluk ve kurumsal etiini karlatrmlardr. Bkz. Barry Z. Posner, Warren H. Schmidt, An Updated Look at the Values and Expectations of Federal Government Executives, PUBLIC ADMINISTRATION REVIEW 54, NO.1 (Ocak-ubat 1994), s. 20-24. 102 Patrick Dobele gre kamu ynetiminde kamu grevlilerini balayacak kritik deerler dizgesi bulunmaktadr. Hesap verebilirlik, bireysel sorumluluk ve basiret. Bununla birlikte Kathryn Denhardt kamu sektr iin temel deer olarak onur, adalet ve iyilikseverlii belirlemitir. Bkz J. Patrick Dobel, Integrity in the Public Service, PUBLIC ADMINISTRATION REVIEW 50, NO.3 (Mays- Haziran 1990), s. 356-366; Kathryn Denhardt, Unearthing the Moral Foundations of Public Administration: Honor, Benevolence and Justice, in JAMES BOWMAN ED., ETHICAL FRONTIERS IN PUBLIC ADMINISTRATION, (1991). 103 Bkz. TERRY COOPER, THE RESPONSIBLE ADMINISTRATOR, (1990). 104 Bkz. Donal P. Warwick, The Ethics of Administrative Discretion, in JOEL L. FLEISHMAN, LANCE LEIBMAN, MARK H. MOORE EDS., PUBLIC DUTIES: THE MORAL OBLIGATIONS OF GOVERNMENT OFFICALS, (1989). 105 Bkz. http://www.aspanet.org/scriptcontent/index.cfm.

90

tin kamu grevlileri iin yrrlkte olan etik kodlar, bireysel deerler, profesyonel deerler, kurumsal deerler, yasal deerler ve kamu yarar deerlerini ayrntl bir biimde tanmlamtr.106

2.1.1. Temel Etik Deerlerin Dzenleni ekilleri

Kamu ynetiminde temel etik deerlerin tespiti, kamu makamlarndaki kiilerden beklenen davranla ilgili olarak gerek kamu grevlileri gerekse toplumun ortak bir anlaya sahip olduu bir kltr yaratmann ilk admdr. Temel deerler, hukuki belgeler -rnein anayasa- ve tantc yaynlar gibi eitli ekilde tezahr etse de; lkeler bu deerleri toplum, demokrasi ve meslekler gibi ayn derecede nemli olan kaynaklardan karr. Bununla birlikte temel deerler, kamudaki gnlk almalar iin salam bir dayanak oluturur. Dolaysyla herhangi bir etik ynetimin ilk ii, bir kurumun klavuz ilkelerini tanmlamak ve hayata geirmektir.107 Kamu ynetimi temel etik deerleri iin ok sayda lke, kanuni ereveler dzenlemitir. Ancak, baz lkeler kanuni erevenin dnda kamu ynetimi deerlerini dzenleyen eitli klavuz belgeleri de yrrle koymulardr. Genellikle kamu ynetimi etik deerleri, anayasada, temel kanunlarda ve zel kamu hizmeti dzenlemelerinde karmza kmaktadr. Bu kamu hizmeti dzenlemeleri, kamu grevlileri etik kurullar tarafndan oluturulan etik davran standartlar ya da kamu hizmeti kanunlar olabilir. Temel deerler bu yasal belgelere ek olarak i kanunlarnda (ek Cumhuriyeti ve Almanya), idari usul kanunlarnda (zlanda ve sve), bilgi edinme hakk kanunlarnda (zlanda, Trkiye), ceza kanunlarnda (neredeyse btn lkelerde), kar atmas mevzuatlarnda (Kanada, spanya) ya da bakanlarn yaynlad genelgelerde bulunabilir (rlanda). Bununla birlikte, temel etik deerlerin yasal kaynaklar, ombudsman kararlar ya da mahkeme kararlar da olabilir. Almanyada olduu gibi, toplu i szlemeleri ve bireysel istihdam szlemeleri ve Norvete olduu gibi, hukuk doktrini, deerlerin yasal kaynaklar arasndadr.108 Temel etik deerlerin kaynaklar, olduka geni eitlilikte olan yaynlar da olabilir. rnein, Danimarka ve Finlandiyada olduu gibi, klavuz ilkeler, profesyonel gruplar iin oluturulan kodlar, deerleri aklayan hukuki erhler, akademik kitaplar, Almanyada olduu gibi idare hukuku ve kamu ynetimi hukuku ile ilgili doktrin grleri kaynaklardan bir kadr.

106

107

108

Kamu sektr deerleri ve deer kategorileri hakknda daha ayrntl aklamalar iin bkz. MONTGOMERY VAN WART, CHANGING PUBLIC SECTOR VALUES, (1998). [Bundan byle MONTGOMERY VAN WART, CHANGING PUBLIC SECTOR VALUES diye anlacaktr.] Bkz. Lynn Sharp Paine, Managing for Organizational Integrity, in JOHN W. DIENHART, BUSINESS, INSTITUTIONS AND ETHICS. A TEXT WITH CASES AND READINGS, (2000), s. 28-39. Bkz. OECD, 2000.

91

Roma Hukuku temelli Kta Avrupas lkelerinde hukuk ilmi (jurisprudence) kamu ynetiminde etik deerlerin geliiminde nemli role sahiptir. Tanmlanan deerler, kamu grevlilerinin eitiminde kullanlmaktadr. Dahas bu temel deerler, kitaplardan ve hukuki erhlerden yasal belgelere aktarlm ve kamu ynetimi davran kodlarnda dzenlenmi ve hatta Kta Avrupas lkelerinin anayasalarnda vcut bulmutur. rnein, Fransz kamu ynetimi iin temel deer olan, eitlik, tarafszlk ve sreklilik, hukuk ilmi tarafndan oluturulmutur.109

2.1.2. Kamu Ynetimi Temel Etik Deerlerinin Gncelletirilmesi

Kamu ynetimi deerlerinin belkemiini hl gncelletirilmi geleneksel deerler oluturmaktadr. Deien kamu sektr ortam, temel deerlerin gncelletirilmesini gerektirir. lkeler, bu srete tekrar vurgulanan geleneksel deerlere gncel bir ierik kazandrmal ve onlar yeni deerlerle birletirerek, giderek daha fazla sonulara dayal hale gelen kamu hizmeti kltryle btnletirmeye almaldr.110 OECD tarafndan yaplan aratrmalar, lkelerin son on senede kamu ynetimi temel etik deerlerini yenilediini gstermektedir. Bu yenileme srasnda lkeler, ilgili personeli yenileme srecine dahil etmenin gerekliliini kabul etmilerdir. Bunun nedeni, deerlerin karlkl anlalmasnn salanmas ve daha sonradan uygulamada sorun kmasnn engellenmesidir. Baz durumlarda bu yardmlama, kamu sektrn de aarak toplumun daha geni alanna yaylmtr. Buradaki ama, vatandalarn deerlerin gncelletirilmesinden haberdar edilmesi ve toplumda kamu sektr hakknda olumlu deer yarglarnn olumasnn salanmasdr.111 Gncelletirme srecinde daha sklkla kullanlan metod mzakeredir (Avustralya, Almanya, talya, Portekiz, svire, Amerika ve ngiltere). Kurum yneticileri ve odak gruplar diyaloglarda bulunurlar ve etik uzmanlar (Amerikada olduu gibi etik memurlar) temel etik deerlerin yenilenmesi srecinde toplantlar yaparlar. Tarihi sreci ierisinde, A.B.D.de Hkmet Etii Dairesi (The Office of Government Ethics) yenilenmi etik deerler taslan yaynlam, bylece ilgili herhangi bir grup bu yaynlanan taslak hakknda gr ve yorum bildirme hakkna sahip olmutur. Bu grler, daha sonra hazrlanan son etik davran kodunun oluturulmas srecinde dikkate alnmtr. talyada yaynlanan etik davran kod tasla iin ticaret odalar ve medyadan gelen eletiriler dikkatlice incelenmitir.112
109 110

111

112

Id. Id. Ayrca kamu ynetiminde "yeni yneticilik" anlaynn uyguland ABD, Avustralya ve Yeni Zelanda gibi lkelerde kamu grevlileriyle ilgili yeni etik ilkeler gelitirilmi ya da bu ilkeler yeni koullara gre yeniden dzenlenmitir. Temel etik deerlerin gncelletirilmesi hakknda daha ayrntl bilgi iin bkz. MONTGOMERY VAN WART, CHANGING PUBLIC SECTOR VALUES. rnein rlanda, Meksika, svire ve ngilterede kamu hizmeti etik deerleri gncelletirilirken dare mensubu olan kamu grevlileri bu yenileme srecine katkda bulunmulardr. Kamu kurum ve kurulularnn temsilcileri bu yenileme srecinde almlardr. Bkz. OECD, 2000.

92

Kamu ynetiminde temel etik deerler, toplumun btnnn birincil menfaatini ilgilendirir. Etik davran kodlarnn hazrlanmas ve bu kodlarn ihtiva ettii deerlerin gncelletirilmesi srecinde, sadece kamu makamlarnn ya da etik kurullarnn hazrlad hukuki belgelerin deil, toplumun daha geni kesiminin ortak iradesini yanstan gncelletirilmi etik deerlerin vcut bulduu kodlarn, kamuda etik d faaliyetlerin engellenmesi ynnde duyulan ihtiyaca daha etkili bir biimde cevap verebilecei aktr.113

2.1.3. Temel Etik Deerlerin Kamu Grevlilerine Bildirilmesi ve Kamu Grevlilerinin Etik Deerlerle Bal Tutulmas
Kamu grevlilerine bildirilmeyen ve kamu grevlilerini hukuken balamayan etik deerler, kat zerindeki kelimelerden baka birey deildir. Bu yzden, bu deerlerin kamu grevlilerine aktarlmas ve kamu grevlilerinin etik deerlere uyma ynnde ykmllklerinden haberdar edilmeleri gerekmektedir. En sk kullanlan yntem, kamu grevlisinin kamu hizmetine balamasyla kendiliinden bu etik deerlere uygun davranmakla ykml klnmasdr. Bununla birlikte, lkeler, temel etik deerlerin yenilenmesinden sonra kamu grevlilerine datlmas veya kamu grevlisinin baka bir kamu kurumunda mevki sahibi olmasyla temel deerlerin art koulmas yntemleriyle de alanlar etik deerlerle bal klar ve onlara deerleri bildirirler. Baz lkeler, temel deerlere uyma ykmlln i szlemesinin bir art olarak kabul eder. Kamu grevlisi ie baladktan sonra, kamu ynetiminde etikle ilgili ald eitim srasnda bu etik deerlerden haberdar olur ve ykmllklerini renir. Gnmzde gelimi lkeler, teknolojiden yararlanarak alanlarna etik ykmllklerini bildirmektedirler. Temel etik deerlerin merkezi ve sistematik yntemlerle kamu grevlilerine bildirilmesi, kamu grevlilerinin vazifelerini etik deerlere uyumlu olarak ifa etmeleri asndan gereklidir. Gittike artan sayda lke, kamu grevlilerine etik deerlerin aktarlmas amacyla balayc hukuki mekanizmalar dzenlemekte ve kamu grevlilerine ynelik eitim almalar yapmaktadr. Bu balamda, Temel etik deerlerin ve standartlarn alanlara aktarlmas iin el kitapklar ve brorler hazrlanmaldr.
113

1995 senesinde ngiltere Babakan John Major, kamu grevlilerinin etik davran standartlar hakknda kamudaki mevcut endieleri incelemek iin zel bir komite kurmutur. Bu komitenin dier bir grevi de kamuda en yksek davran standartlarnn salanmas iin tavsiyelerde bulunmaktr. Alt hafta sren kamuoyu yoklamalar sonunda ellerine geen iki bin kadar mektup ve kamuda etik d faaliyetlere maruz kalan yz kadar tann beyanlarnn incelenmesi sonunda Kamu Yaamannda Standartlar Komitesi (Nolan Komitesi) 1995 ylnda ilk raporunu sunmutur. Bu raporda kamudaki genel etik prensipler gncelletirilmi halleriyle dzenlenmitir. Oluturulan bu gncel temel etik deerler ngilterede o yllarda yaplan kamu hizmeti reformlarnn bir parasdr. Toplumun geni bir kesiminin, uzmanlarn ve kar gruplarnn grleri alnarak hazrlanan gncel etik deerler ngiliz kamu sektrnde uzun yllar etkili olmutur. Bkz. http://www.public-standards.gov.uk/.

93

 El kitapklar ve brorlerle aktarm konusunda izlenecek yol, ncelikle etikle ilgili yasal dzenlemelerin alanlara normlar hiyerarisi sistematiini izleyerek aktarlmas ve ihlal durumunda yaptrmlarn aklanmasdr. Yasal dzenlemeler ve ihlaller aktarldktan sonra belirli olaylar rnek gsterilerek, vaka incelemelerinin ayrntl, ak ve kolayca anlalr bir dille belirtilmesi gerekmektedir. Teknolojinin olanaklar kullanlmal, alanlarn vakalar daha iyi anlayabilmeleri iin Avustralyada olduu gibi video gibi iletiim teknikleri kullanlmaldr. Gnmzde gelimi lkelerde olduu gibi yeni teknolojiden yararlanarak, rnein internet ve cd-romlarla alanlara etik ykmllklerini bildirmek gerekmektedir.114 Periyodik olarak seminer ve konferanslar dzenlenmeli, uzman kiiler kamu grevlilerine konu hakkndaki bilgi ve deneyimlerini aktarmallardr.

2.2. Kamu Ynetiminde Etik Davran Kurallar

Kamu ynetiminde etik davran kurallar, toplum karlarn kendi karlar nnde tutmak, kendilerini mali bakmdan bakalarna baml klacak balantlara girmemek, tarafsz olmak, hesap verebilir olmak, saydamlk, aklk ve drstlk, davranlarla bu ilkeleri yaatmak eklinde tanmlanabilir. Daha ksa bir ifadeyle, kamu ynetiminde etik davran kurallar, toplum iin drst, adil, salkl olan ve demokratik devletin yasalln gelitiren ve koruyan davran kurallardr.115 Hammurabi ve Hipokrattan bu yana, kiinin neyin doru olduunu bilmesi durumunda, doru olan yapmasnn daha kolay olacana inanlmaktadr. Bunun bir sonucu olarak, yazl hale getirilip sistemletirilen davran standartlar, kabul edilir davran hakknda minimum beklentileri izah etmek ve aydnlatmak iin popler bir ara haline gelmitir.116 Etik davran standartlar genel olarak, etik standartlar ihtiva eden yasalar, etik davran kodlar ve ek klavuz ilkelerle yazl hale getirilip sistemletirilmektedir.117 Gnmzde etik davran kurallar, toparlanp mkemmelletirilmeye allarak, mevzuatlarla glendirilmektedir.118

114 115

116

117 118

rnein, Avustralya, Avusturya, Almanya, Yunanistan, talya, Lksemburg, Hollanda, Portekiz, svire, ngiltere, Amerika. Bkz. OECD, 1996. Benzer tanm iin bkz. PATRICK BISHOP, CARMEL CONNORS, CHARLES SAMPFORD, EDS, MANAGEMENT, ORGANISATION AND ETHICS IN THE PUBLIC SECTOR, (2003); JAMES BOWMAN, FREDERICK A. ELLISTON EDS., ETHICS, GOVERNMENT, AND PUBLIC POLICY: A REFERENCE GUIDE, (1988). Carol Lewis, Ethics Codes and Ethics Agencies: Current Practices and Emerging Trends, in H. GEORGE FREDERICKSON ED., ETHICS AND PUBLIC ADMINISTRATION, (1993), s. 136. [Bundan byle Carol Lewis, Ethics Codes and Ethics Agencies, olarak anlacaktr.] Bu raporda etik davran kurallar etik yasalar, etik kodlar ve ek klavuz ilkelerin genel ad olarak kullanlmaktadr. Carol Lewis, Ethics Codes and Ethics Agencies, s. 136.

94

Hukuki ya da idari bir ara olarak davran kurallar, etik altyapda aslen ynlendirici bir rol oynar. Ancak kabul edilir davrann snrlarn yazl olarak ortaya koyduklarndan ve baz standartlar getirdiklerinden, kontrol ilevleri de vardr. ou kurallarn, bir yandan disipline arlk veren dier yandan en yksek deerlere ulamaya aran ikili bir ilevi vardr.

2.2.1. Kamu Ynetiminde Etik Davran Standartlar

Temel etik deerler (etik davran ilkeleri), kamu ynetimi faaliyetlerinde etik davrann ynn belirlerler. Ancak kamu grevlilerinin gndelik ilerinde uygulamalar beklenen standartlar ve kabul edilir davrann snrlarn daha kesin olarak bilmeleri gerekir. Temel deerlere ek olarak sunulan klavuzlar, standartlar netletirirler ve etik deerlerin somut olaylara uygulanmasna yardmc olurlar. Hukuki ereve, her kamu grevlisi iin beklenen davran standartlarnn ana izgisini oluturarak temel kurallar belirler. Dahas kanunlar, ihlallere ilikin soruturma ve kovuturma usullerinin erevesini izerek yaptrmlarn uygulanmasn salar. Ancak kanunlar, minimum standartlara uyumun uygulanmasn salayan ve snrlar belirleyen, esnek olmayan aralardr.119 Bu noktada, kanunlarn izdii genel ereve dorultusunda, etik davran standartlarn daha ayrntl olarak aklayan ve kanunlara gre nispeten daha esnek olan etik davran kodlar devreye girmektedir. Yaplan aratrmalar, neredeyse btn lkelerin kamu grevlilerinden beklenen davran standartlarn dzenlediini gstermitir.120 Temel etik deerleri ihtiva eden etik davran standartlar, genel olarak, kar atmasna yol aacak durumlar dzenler ve zellikle resmi bilgilerin ve kamu kaynaklarnn kullanm, armaan veya benzeri faydalarn kabul ve kamu hizmetinin dndaki iler ile ilgili olarak kamu grevlilerinin davranlarn snrlandrr. Uyulmas beklenen standartlar, rehber niteliinde dokmanlar vastasyla yaygn olarak ifade edilmekle birlikte; dnyada kamu ynetiminin btnnde davran standartlarn yasalatrma ynnde gl bir eilim olduu grlmektedir. 121 Kamu grevlilerinden beklenen davran standartlar, birok ekilde dzenlenmektedir. En yaygn biimleri, kanunlar, davran kodlar ve klavuz ilkelerdir. Gnmzde gelimi ve gelimekte olan lkelerin ou, kamu grevlilerinden beklenen davran standartlar iin yasal ereveler d-

119

120

121

Temel etik deerlerin sistemletirilmesi hakknda daha ayrntl bilgi iin bkz. TERRY L. COOPER, THE RESPONSIBLE ADMINISTRATOR: AN APPROACH TO ETHICS FOR THE ADMINISTRATIVE ROLE, (1998), s. 131-163. [Bundan byle COOPER, THE RESPONSIBLE ADMINISTRATOR diye anlacaktr.] Bkz. TRANSPARENCY INTERNATIONAL NATIONAL INTEGRITY SYSTEMS COUNTRY STUDIES, http://www.transparency.org/activities/nat_integ_systems/country_studies.html. (Sz konusu sitede 2000, 2001, 2002, 2003, 2004 senesine ait lke aratrmalarna ulalabilmektedir.) Bata 1974te Amerika Birleik Devletlerinde ortaya karlan Watergate ve benzeri siyasi skandallar olmak zere, kamuya gvensizliin ve hkmetlere phe ile yaklamann yaygnlat dnemlerden sonra, etik standartlarn gelitirilmesi gndeme gelmitir. Bkz. OECD, 2000.

95

zenlemektedirler. Hukuki belgelerin biimleri deimektedir. rnein, Trkiyede olduu gibi davran standartlar anayasada belirlenmekte ya da Danimarka, Fransa ve Macaristanda olduu gibi, kamu ynetimine ilikin mevzuatta dzenlenmektedir. Davran standartlar idari usul kanunlar, i kanunlar ve memurlarla ilgili kanunlarda da bulunmaktadr. Amerikada olduu gibi davran standartlar kodunda ya da Portekizde olduu gibi disiplin kanunlarnda veya Kanadada olduu gibi kar atmas ve kamu grevi sonras istihdam kodlarnda da dzenlendii grlmektedir. Etik davran kodlar (Fransa, talya) ve kamu ynetimi kodlar (ngiltere), etik standartlarn belirlendii kaynaklarn banda gelmektedir. Bununla birlikte, mteri hizmetleri ana szlemeleri (Avustralya), genelgeler (Norve, rlanda), kamu kurum ve kurulular tarafndan yaynlanan el kitaplar (ngiltere), hukuk ilmi (Fransa) ve kamu hizmeti eitimleri (Finlandiya) etik davran standartlarnn dier kaynaklarn oluturmaktadr. Etik standartlarn gerekten ilevsel olmas isteniyorsa kurumsal kltrn122 bir paras olmalar gerekir.123 Kurumsal kltrn bir paras halini alan etik standartlar, kurumsal drstl ve hesap verebilirlii gelitirir. Bu adan, kurumsal kltrle btnlemesi olduka nemlidir.124 Bununla birlikte, kamu grevlilerinin bir kamu gveni unsuru olan bu standartlara uyum konusunda byk bir sorumluluk tadklar hakknda hemfikir olmalar gerekir. Kamu grevlilerinin, kamu hizmeti grevine balamalaryla tabi olduklar etik davran standartlarnn, kendilerinden beklenen kabul edilir davrann minimum standartlar olduunu ve aslnda toplumun kamu grevlilerinden daha fazlasn beklediinin de farknda olmalar gerekir.125 Nihayetinde toplumun gznde kamu hizmetinin amac, vatandalarn beklentilerine maksimum dzeyde cevap vererek kamu menfaatinin salanmasdr.

122

123

124 125

Kurumsal kltr bir kurumun bilgi, ideoloji, deerler, kanunlar ve gndelik iler sistemidir. Bkz. GARETH MORGAN, IMAGES OF ORGANIZATION, (1986), s. 112. Benzer bir tanm iin bkz. E. H. SCHEIN, ORGANIZATIONAL CULTURE AND LEADERSHIP, (1985), s. 6. Kurumsal kltr genellikle kurumsal kltrn oluturulmasna, kurum ii motivasyonun salanmasna, alanlarn kuruma kendilerini adamalarna ve genel olarak yeni alanlarn kurum ii almalarnn kontrolne yardmc olur. Bkz. Julianne Mahler, The Quest for Organizational Meaning: Identifying and Interpreting the Symbolism in Organizational Stories, ADMINISTRATION AND SOCIETY 20, (Kasm, 1988), s. 344-368. Kamu ynetiminde etik ve kurumsal kltr hakknda daha ayrntl bilgi iin bkz. Leigh E. Grosenick, Pamela A. Gibson, Governmental Ethics and Organizational Culture, in TERRY L. COOPER ED., HANDBOOK OF ADMINISTRATIVE ETHICS, (2001), s. 243-261; M. E. GUY, ETHICAL DECISION MAKING IN EVERYDAY WORK SITUATIONS, (1990); W. M. TIMMINS, A CASEBOOK OF PUBLIC ETHICS AND ISSUES, (1990); D. G. Carnavale, B. Wechsler, Trust in the Public Sector: Individual and Organizational Determinants, ADMINISTRATION AND SOCIETY, 23(4), (1992), s. 471-495; J. S. OTT, THE ORGANIZATIONAL CULTURE PERSPECTIVE , (1989). Bkz. J. S. Bowman, Ethics in Government: A National Survey of Public Administrators, PUBLIC ADMINISTRATION REVIEW, (Mays-Haziran 1990), s. 345-353. Bkz. TERI J. TRAAEN, A MATTER OF ETHICS: FACING THE FEAR OF DOING THE RIGHT THING, (2000), s. 55. Bkz. R. C. Chandler, The Problem of Moral Reasoning in American Public Administration: The Case for a Code of Ethics, PUBLIC ADMINISTRATION REVIEW, (Ocak-ubat 1989), s. 32-39.

96

2.2.1.1. Etik Davran Standartlarn htiva Eden Kanunlar

Kamu ynetiminin meruluu hukuk ve yasal dzenlemelerden gelir. Kamu yneticileri tarafndan kullanlan takdir yetkisi geni olsa da, vatandalarn beklentileriyle uyumlu olmaldr. Bir kamu kuruluunun gnlk ilerinin muhakemesinin belirli somut olaylarda etkili sonular dourabilmesi iin, esnek ve toleransl olmas gerekir. Dier yandan, alnabilecek karar seenekleri alannn, halkn iradesinin temsilcisi olan kanun koyucu tarafndan dzenlenen etik mevzuat ile kstlanmas gerekmektedir. Etik mevzuat, kamu yneticileri tarafndan gndelik ilerinde karlalan etik ikilem ve kar atmalarna getirilen snrlamalarla zmler sunar.126 Etik kanunlar, kanun koyucu tarafndan belirlenen snrlarn tesine geilmesi durumunda, kamu grevlileri iin yaptrmlar ngrr. Etik kanunlar ihlal edildiinde, para ve hapis cezalar ile idari disiplin cezalar uygulanr. Hukuki yaptrmlar, kamu grevlilerine kamu yararna istihdam edildiklerini ve bu ykmlln hafife alnmamas gerektiini hatrlatan en etkili mekanizmalardr. Dier yandan, bir kamu grevlisine etik kanununun ihlali sebebiyle yaptrm uygulandnda dier kamu grevlileri iin bu yaptrm, etik d davranlarn olumamas ynnde bir nleyici mekanizma ilevi grr. Etik davran standartlarn ihtiva eden kanunlarn banda ceza kanunlar gelmektedir. Btn lkeler, yolsuzluun birok eidini ceza kanunlarnda tanmlamlar ve yaptrma tabi tutmulardr. Ceza kanunlaryla birlikte kamu ynetimi kanunlar, kar atmas kanunlar, mal beyan kanunlar, kamu kaynaklarnn kullanmyla ilgili kanunlar ve bilgi edinme hakk kanunlar da etik d davranlar dzenleyen mevzuata dahildir. Etik kanunlarnn salad avantajlar yannda dezavantajlar da bulunmaktadr.127 lk olarak etik kanunlar genel durumlar dzenleyen ereve normlar sunduundan belirli somut olaylar szkonusu olduunda eksik kalmaktadrlar.128 Bir dier dezavantaj ise, etik mevzuatnn uygulanmasnn genel olarak zor olmasdr. Etik kanunlarndaki boluklar, kant salamaktaki glkler, etik d davranlarda bulunan kamu grevlilerinin dier kamu grevlileri tarafndan ihbar edilmesindeki isteksizlik, dzensiz ve seyrek kovuturmalara neden olmaktadr. Etik kanunlarnn dzenli ve etkili uygulanmasndaki eksiklikler
126 127

128

Bkz. COOPER, THE RESPONSIBLE ADMINISTRATOR, s. 149. Etik kanunlarnn dezavantajlar ve bu dezavantajlarn zm yollar hakknda ayrntl bilgi iin bkz. GORTNER, ETHICS FOR PUBLIC MANAGERS; COOPER, THE RESPONSIBLE ADMINISTRATOR. Kamu idaresi alannda klasik yazarlardan Fritz Morstein Marxn seneler nce isabetle ngrd gibi dari sorumluluun ynn yasama kararlar belirlese de, kanunlar idari faaliyetin rotasnn erevesini spesifik olarak izme konusunda eksik kalr. Kanunlar hibir zaman her somut olay dzenleyemez. Bkz. F. M. MARX, PUBLIC MANAGEMENT IN THE NEW DEMOCRACY, (1940), s. 247.

97

genel olarak toplumun hukuka kar saygsn sarsmakta ve etik kanunlarnn gereksiz aralar olarak grlmesine yol amaktadr.129 Kanunlar, yaplar gerei ereve normlar ihtiva ederler. Btn somut olaylara uygulanacak bir kanun hazrlamak elbette imkanszdr. Bununla birlikte, ereve normlar aklayan ve somut olaylar dzenleyen klavuz ilkeler ve etik kodlar, kanunlarn izdii erevenin etkili bir biimde uygulanmasn salayarak, etik kanunlarnn bu dezavantajn ortadan kaldrr. Etik kanunlarnn dzenli ve etkili uygulanmasndaki eksiklikler genellikle bir dzenleme sorunu deil, uygulama sorunudur. Kanunlarn tm kamu grevlilerine tarafsz ve etkili bir ekilde uygulanmasn salayacak mekanizmalar gelitirmek, her gelimi demokratik lkenin balca ykmllklerinden birisidir. Etik kanunlarnn dezavantajlarn ortadan kaldracak nitelikli ve etkili kanunlarn uygulanmas, toplumun hukuka kar gvenini yerine getirir. Unutulmamaldr ki kamu ynetiminde etik reformlar, demokratik ve gelimi lkelerin hepsinde, etkili yaptrm mekanizmalaryla desteklenen etik kanunlarnn dzenlenmesiyle balamtr.

2.2.1.2. Etik Davran Standartlarn htiva Eden Etik Davran Kodlar

Bireylerin kurum iindeki davranlarnn tabi olduu resmi ve gayri resmi kurallar ile dzenlemeler bulunmaktadr. Resmi kurallar dzenlilik, sreklilik, denetim ve hesap verebilmeyi salamaktadr. Gayri resmi kurallar ise, bir kurumsal kltr gelitirilmesi, gelenekler oluturulmas ve uyumlu ilikiler gelitirilmesi yoluyla kurumlarn ileyiine katkda bulunabilmektedir.130 Kurum iinde davran kurallarnn dzenlenmesinin bir yolu, ynetime ilikin etik davran kodlarnn oluturulmasdr. Etik davran kodlar, iyi olarak kabul edilen deerlerin alkanlk, kural, ilke ya da standartlar eklinde bir araya getirilmesiyle oluturulan yazl dizgelerdir. Birok meslek alannda, i dnyasnda ve toplumsal rgtlerde gelitirilen davran ilkelerinden kamu grevlilerinin istisna tutulmas dnlemez.131 Etik davran kodlar, kabul edilebilir davran tanmlayan sistematik abalardr.132 Kamu ynetiminde etik davran kodlar, kamu grevlilerinin doru davranna dair ilkeler ve standartlarn beyandr.133 Normal olarak, etik davran kodlar, kamu ynetiminde etikle ilgili kurallarn sadece bir blmn kapsamaktadr. Kanunlar, dzenlemeleri ve klavuz ilkeleri iine alan etik davran kurallarndan daha dar bir kavramdr.134
129 130

131 132 133 134

Bkz. GORTNER, ETHICS FOR PUBLIC MANAGERS, s. 65. Bkz. mer Faruk Genkaya, Ar Hareketi ve Ulusal Demokratik Enstitt tarafndan stanbulda dzenlenen 3. Etik Zirvesinde sunulan rapor, (4 Aralk 2003). Id. Bkz. Jeremy F. Plant, Codes of Ethics, in TERRY L. COOPER ED., HANDBOOK OF ADMINISTRATIVE ETHICS, (2001), s. 309. Bkz. CHAPMAN, ETHICS IN PUBLIC SERVICE, s. 18. Id.

98

Etik davran kurallar, yazl olabilir ya da olmayabilir. Yazl etik davran kurallar, uygulanabilen, ihlalleri yaptrma tabi tutulan ve kamuya hesap verebilirlik artn ihtiva eden kodlardr.135 Yazl olmayan kurallar ise, kamu ynetiminde belli bir etik kltrn teamlde ortaya km ifadesidir. Yazl kurallar bir yarg organ ya da devlet kademesi, bir meslek grubu, bir kurum ya da belli kurumlar temsil eden kurulular tarafndan yrrle koyulup ilan edilebilir.136 Etik davran kodlar, genel ya da belirli, ilham verici ve idealist veya zorlayc ve yasalara harfi harfine uyan belgeler olabilir.137 Kodlar, bir duvarda aslan on altn kural eklinde ya da zenle hazrlanm bir eitim ve retim, uygulama ve revizyon sisteminin paras olabilir.138 Etik davran kodlar, kamu grevlilerine gndelik ilerinde nasl davranmalar gerektiini gsteren bir klavuz ilevi grr.139 Devlete duyulan gvenin yeniden kazanlmasn salar ve kamu kurumlarnda davran standartlarn ykseltir.140 Deerlerin atma halinde olabilecei durumlarda karar vericilere k tutar.141 Kamu faaliyetinin kapsamyla, mesleki standartlar birbirine balayarak kamu grevlilerinin etik davranlarn tanmlar.142 Etik davran kodlar ile yasalar arasnda yakn bir iliki vardr. Yasalarn kimi zaman dzenlemekte yetersiz kald znel durumlar etik davran kodlar dzenlemekte, belli bir statye tabi olanlarn nasl davranmalar gerektii ynnde kurallar koymakta ve bylece bu kurallara uyulmasn salamaktadr.143 Etik davran kodlar, zl ve esnek yaplar, basit ve ak anlatmlaryla btn kamu sektr kar atmas politikasnn standartlarn ortaya koymak ve belirli ilikilere ve yaanan toplumsal ve siyasi deiimler sonucu ortaya kan yeni sorunlara dikkat ekmek iin olduka kullanl bir yol sunmaktadr.144 Kamu ynetiminde etik davran kodlar, genelde temel anlam ihtiva ederler. Bu temel anlam (1) ideallerin beyan, (2) ideallerle uyumlu olan faaliyet kurallar ve (3) kod tarafndan n-

135

136

137

138

139

140

141 142

143 144

Bkz. R. C. Chandler, A Guide to Ethics for Public Servants, in J. L. PERRY ED., HANDBOOK OF PUBLIC ADMINISTRATION, (1989), s. 604. [Bundan byle R. C. Chandler, A Guide to Ethics for Public Servants diye anlacaktr.] Bkz. G. C. S. BENSON, CODES OF ETHICS: A NEED FOR RESEARCH, (1991). [Bundan byle BENSON, CODES OF ETHICS, diye anlacaktr.] Bkz. R. C. Chandler, The Problem of Moral Reasoning in American Public Administration: The Case for a Code of Ethics, PUBLIC ADMINISTRATION REVIEW, 43, (1983), s. 32-39. [Bundan byle R. C. Chandler, The Problem of Moral Reasoning in American Public Administration diye anlacaktr.] Bkz. D. C. Menzel, Teaching Ethics and Values in Public Administration: Are We Making a Difference?, PUBLIC ADMINISTRATION REVIEW, 57, (1997), s. 224-230. Bkz. J. A. Rohr tarafndan kamu ynetiminde etik hakknda 12 Haziran 1991 tarihli konferansta aklanmtr, Park City, UT, (12 Haziran 1991). Bkz. K. Kernaghan, Codes of Ethics and Administrative Responsibility, CANADIAN JOURNAL OF PUBLIC ADMINISTRATION, 1(7), (1974), s. 524. Bkz. C. W. LEWIS, THE ETHICS CHALLANGE IN PUBLIC SERVICE: A PROBLEM SOLVING GUIDE, (1991). Bkz. W. P. Bruce, Codes of Ethics and Codes of Conduct: Percieved Contribution to the Practice of Ethics in Local Government, PUBLIC INTEGRITY ANNUAL, (1996), s. 13. Bkz. 5176 sayl Kamu Grevlileri Etik Kurulu Kurulmas Hakknda Kanun Gerekesi, www.tbmm.gov.tr Id.

99

grlen snrlar iindeki davrann uygulanmasn salayan yaptrmlar ierir.145 Kamu ynetiminde etik davran kodlarnn ilevleri bakmndan yasama ve yarg erklerinden farkllklar arz etmesinin yan sra zel sektr, kr amac gtmeyen kurumlar ve ticari birlikler iin hazrlanan kodlardan temelde farkl olduklarna dair doktrinde fikir birlii mevcuttur.146 Bunun nedeni, kamu grevlilerinin toplumdaki dier kiilerden daha yksek etik standartlara sahip olmalarnn mutlaka salanmasna duyulan ihtiyatr. Dolaysyla, kamu ynetiminde etik davran kodlarnn deeri, yalnzca iyi davran tevik etme ve kt davrantan saknmay tleme konusundaki etkililii baz alnarak llemez.147 Kamu ynetiminde etik davran kodlar, kamunun adaletli, drst ve liyakatli bir ekilde ilediine dair kurala dayal beyanlardr. Demokrasi deerlerini uygulamaya soktuklar ve toplumun devlete kar duyduu gveni artrdklar da gz ard edilemez.148 Etik davran kodlar farkl sisteme dahil edilmeye allmaktadr. Bunlar hukuk sistemleri, ahlak sistemleri veya sembolik iletiim vastas sistemleridir. Baz yazarlara gre, etik davran kodlarnn amac, kamu grevlilerinin kamuda hesap verebilirliini salayan yasal dzenlemelerin yeni bir eklini yaratmaktr.149 Baz yazarlara gre kanunlar, ahlaki standartlar dizgesi olan etik klavuzlarn kayna olamazlar.150 Onlara gre, etik davran kodlarnn dzenlenmesinin nedeni budur. Bazlarna gre etik davran kodlar, hukukun zorlayc karakterinin dnda devlet gcnn, toplumsal birliin ve iletiimin saland aralardr.151 Kamu ynetiminde etik konusunda yllardr yaplan almalar, etik davran kodlar taraftar olan ve olmayan prototip tartmalar yaratmtr.152 Etik davran kodlarnn zorlayc olduklar ve kamu yneticilerinin hareket alanlarn azaltp, pratik olanaklar kstladklar, etik davran kodlar aleyhine en sk karlalan argmanlardr. Bunun yannda, yaptrm olmayan kodlarn zayf bir mesajdan teye geemedikleri ve temennileri bildiren kat paralarndan baka birey olmadklar da ileri srlmektedir.153 Hereye ramen, davranlara klavuzluk eden, yazl olmayan kuralla-

145 146 147 148

149

150

151

152

153

Bkz. R. C. Chandler, The Problem of Moral Reasoning in American Public Administration. Bkz. R. C. Chandler, A Guide to Ethics for Public Servants. Bkz. BENSON, CODES OF ETHICS. Bkz. J. A. Rohr, Ethics in Public Administration: A State of the Discipline Report, in N. B. LYNN, A. WILDAVSKY EDS., PUBLIC ADMINISTRATION: THE STATE OF THE DISCIPLINE, (1990), s. 97-123. Bkz. J. J. Walter, The Ethics in Government Act, Conflict of Interest Laws, and Presidential Recruiting, PUBLIC ADMINISTRATION REVIEW, 41, (1981), s. 659-665, J. F. Plant, H. F. Gortner, Ethics, Personnel Management, and Civil Service Reform, PUBLIC PERSONNEL MANAGEMENT JOURNAL, 10, (1981), s. 3-10. Bkz. G. D. Foster, Law, Morality, and the Public Servant, PUBLIC ADMINISTRATION REVIEW, 41, (1981), s. 29-33, T. L. COOPER, N. D. WRIGHT, EXEMPLARY PUBLIC ADMINISTRATORS: CHARACTER AND LEADERSHIP IN GOVERNMENT, (1992). Bkz. W. Besuden, The Professions Heritage: The ICMA Code of Ethics, PUBLIC MANAGEMENT, 63, (Mart 1981), s. 2-5, P. H. Jos, Administrative Practice and the Waning Promise of Professionalism for Public Administration, AMERICAN REVIEW OF PUBLIC ADMINISTRATION, 25, (1995), s. 207-229. Gerek kamuda gerekse zel sektr yneticileri arasnda davran kurallarnn etkililiine ilikin kayglar ifade edilmitir. ikayetler, kurallarn fazla zel ya da fazla genel olduundan, ilevsiz, atl, bilinmeyen, bulunmayan ve hatta alanlara hakaret eden belgeler olduuna kadar uzanr. Ancak, bu kayglarn iinde en nemlisi, kamu grevlilerinin karlat karmak etik sorularn grece basite indirgenmi kural beyanlaryla yantlanamayacadr. Hibir kural beyan, kamu sektrndeki etik ikilemlerin tm tezahrlerini karlayamayacaktr. Bkz. CHAPMAN, ED., ETHICS IN PUBLIC SERVICE, (1993). Bkz. Carol Lewis, Ethics Codes and Ethics Agencies, s. 136.

100

ra dayanan ve etik ikilemlerin zmnn kamu grevlilerinin vicdanna brakld bir kamu ynetiminden, temel etik deerlere dayanan iyi ynetiimin beklenmesi de byk bir hatadr. Kamu grevlilerinin neyin kabul edilebilir davran olduunu ya da neyin olmadn, yazl kurallar araclyla bilmeleri gerekmektedir.154 stelik alanlardan grev yaptklar kurumun standartlarn tahmin edip ona gre davranmalarn istemek gnmz kamu ynetimi anlayna da smamaktadr.155

Kutu 6: Etik Davran Kurallar le lgili A.B.D. Bakan Kennedynin Konumas

A.B.D. Bakan John F. Kennedy, etik davran kodlarnn olumlu ve olumsuz ynlerini 27 Nisan 1961 tarihinde Amerikan Kongresine yapt bir konumada u ekilde dile getirmitir: Devletin etik sorunlarnn yegane zm, etik deerlere bal iyi bir kamu ynetiminde grev yapan drst insanlardr. Hibir kanun ve dzenlemeler dizgesi, kiinin drstl ve kendini kamu menfaatine adamasndan daha etkili olamaz. Hereyden nce, kamu politikasyla ilgili ak klavuz ilkeleri ortaya koyan, kamu grevlisinin nfuz ve yetkisini ktye kullanmasn cezalandran, genel bir etik tavr gereklidir. Hukuki dzenlemeler, ne kadar dikkatlice tasavvur edilse ve ne kadar titizlikle hazrlansa da her etik davran ve kar atmas durumuyla etkili bir ekilde mcadele etmesi beklenemez. Sorunlar, belirsiz eitlilikte vuku bulmaktadr ve genellikle ince ve zor muhakemeleri gerektirir. En iyi kanunlar veya dzenlemeler bile gayretle ve zekice uygulanmazlarsa amalarna ulaamazlar. Kabul edilmesi gereken bir gerek vardr ki etik davran kodlarnn hazrlanma srecinde kamu kurum ve kurulularnn ne kadar yaygn katlm olursa, bu kodlarn idare edilmesi ve uygulanmas da o kadar daha kolay olacaktr. Toplumun byk bir kesiminden alnan grlerle bu kodlarn kamu grevlilerince sahiplenilmesi baarlabilir. Aslnda etik davran kodlarnn hazrlanma ve gncelletirilme sreci, sonuta, ortaya kan rn kadar nemlidir. Kodlarn hazrlanma srecinde uygulanan toplumsallk kamu gvenini artrr, kamu grevlilerinin etik davran kodlarna uygun davranmalarn tevik eder. deal bir etik davran kodu u zellikleri ihtiva etmelidir: Hazrlanma ve gncelletirilme srecinde toplumun daha byk bir kesiminin katlm salanmaldr.
154

155

Bkz. J. S. Bowman, The Management of Ethics: Codes of Conduct in Organizations, PUBLIC PERSONNEL MANAGEMENT JOURNAL, 10, (1981), s. 59-66. Benzer ynde gr iin bkz. COWAN COMMISSION, OPTION REPORTS PREPARED FOR THE COMMISSION TO DRAFT A CODE OF ETHICS FOR LOS ANGELES CITY GOVERNMENT, (Ekim, 1989).

101

 Taslaklarla ilgili yorumlar dikkatlice incelenmeli, kamuoyunun talep ve eletirileri dikkate alnmaldr. Eitim, denetim ve yaptrm mekanizmalaryla desteklenmelidir. Ak ve kapsaml olmal, kolayca anlalabilir bir dille yazlmaldr. Ulusal etik davran kodu, etik konusunda yeknesaklk salayacak ekilde dzenlenmelidir. st dzey ve baz hassas mevkilerde grev yapan kamu grevlilerine daha kat standartlar getirilmelidir. Kamu grevlilerine klavuzluk edecek ve onlar koruyacak kapsaml bir yap ve yapmalar listesi olmaldr.

2.2.1.2.1. Etik Davran Kodlarnn levi

Etik ilkeler dizgesi, kiisel etik, yasal dzenlemeler ve mesleki deerlere ilikin kurallar yanstr. Bu tr belgeler, faaliyetleri yerine getirirken nasl davranlacan anlatan rehber niteliine sahiptir. Etik davran kodlar, her ne kadar gelimekte olan lkelerde kamu grevlileri tarafndan ou zaman tehdit olarak alglansa da aslnda uyulmas gereken kurallar hi bir pheye yer vermeyecek ekilde dzenlediinden, toplumu koruma amac gtt kadar kamu grevlilerini cezai ve hukuki soruturmalardan da en batan korumaktadr. Etik davran kodlar, kurum ii bir belge olarak, zellikle karar alma srecine ilikin faaliyetlerin dzenlenmesine katkda bulunur. Bu kurallar, vatandalarn ilgili kurum, rgt ya da meslek grubundan beklentilerini dzenler. Bir baka deyile, bu tr ilkelerin belirlenmesi, ilgili kurum ya da meslek grubunun faaliyetlerinin i ve d paydalarca deerlendirilmesine olanak verdii gibi, kurum ve kurallara saygy da artrr.156 Srekli olarak deien bir ortamda genellikle gzden karlsa da, davran kurallar, bireyler iin mesleki ve rgtsel kimliklerinin kayna olarak da grlmelidir. Etik davran kodunun ilevlerini u ekilde sralamak da mmkndr.157 Yolsuzluk, kamu makamn ktye kullanma, taraf tutma ya da dier etik d veya yasad davranlarla mcadele etmek, Kamu grevlilerinin, grevlerini yerine getirirken, davranlarnn kurallara uygunluunu dnmelerini salamak, Bir kamu grevlisinin uygun olmayan davrann bildiren bir vatandan haklarn korumak,
156

157

Ayn ynde gr iin bkz. Philip Monypenny, A Code of Ethics as a Means of Controlling Administrative Conduct, in WILLA BRUCE ED., CLASSICS OF ADMINISTRATIVE ETHICS, (2001), s. 213-220. Bkz. Barbara Kudrycka, "Polonya Kamu Grevlileri in Etik Kodlar," Tartma Teblii, Budapete: Ak Toplum Enstits, (1999).

102

 AB standartlarna uygun kamu alma koullarnn yaratlmas ve kamu politikalarnn izlenmesine ynelik koullar yaratmak, eitli kar gruplar tarafndan ifade edilen toplumun ihtiyalarna uygun kamusal zmler ve eylemlerin niteliini gelitirmek, Kamuda iyi ynetiim modelinin gelimesinin temellerini atmak, Kamusal eylemlerin ak ve daha ussal bir ekilde gerekletirilmesi iin daha byk olanaklar salamak, Kamu grevlilerinin almalarnda eitli denetim aralar uygulamak, Kamu grevlilerinin davranlarna ilikin olarak, vatandalarn kiisel gzlemlerine dayanarak toplumun kamu ynetimine gvenini salamak.

2.2.1.2.2. Etik Davran Kodlarnn Kapsam

Etik davran kodlarnn kapsam u ekilde sralanabilir:158 Etik davranlarn zendirilmesi ve etik d davranlarn nlenmesi, Kamu grevlilerinin davranlarnn deerlendirilmesi iin bir dizi yazl standart ltler belirlenmesi, Kamu grevlisinin karar alma srasnda kamu yararyla bireysel kar arasnda tercih yaparken bir glkle karlanca yararlanaca bir rehber olmas, Kamu grevlisinin faaliyetin sonularyla ilgili hak ve sorumluluklarn belirlemesi, Kamu grevlilerinin rgtsel ya da mesleki olarak amalad hakkaniyet, tarafszlk gibi temel ilkeleri oluturmas, Kamu grevlileri ile vatandalar arasnda faaliyete ve hizmete ilikin kurallar belirleyen bir anlama olmas, Kamu grevlisinin mesleki ve etik geliimiyle ilgili kurallar belirlemesi, Mesleki kurallarn ve bu kurallarn ihmali halinde ya da etik d davranlar ortaya ktnda uygulanacak yaptrmlarn temelinin salanmas, Kamu grevinin toplumdaki konumunu glendirecek kurallar oluturmas, Vatandan kamu grevlilerinden beklentilerini belirleyen mesleki davran kurallarn belirlemesi.

158

Jolanta Palidauskaite, "Dou ve Merkezi Avrupa lkelerinde Kamu Grevlileri in Davran Kurallar: Karlatrmal Yaklamlar," yaynlanmam tebli, aktaran, MER FARUK GENKAYA, ARI HAREKETI VE ULUSAL DEMOKRATIK ENSTITS TARAFINDAN STANBULDA DZENLENEN 3. ETK ZRVESNDE SUNULAN RAPOR (4 Aralk 2003).

103

2.2.1.2.3. Etik Davran Kodlarnn erii ve Yaps

Bir etik davran kodunun yapsndaki genellik ve belirlilik arasndaki gerilim, etik davran kodlarnn iki ayr eidini ortaya karmtr. Bir tarafta on emir modeli ve dier tarafta da justinian kod modeli olarak adlandrlan model bulunur.159 On emir modeli, genel terimlerle ifade edilen az sayda genel hkm ierirler. Bu hkmlerin somut vakalara uygulanmalar genellikle zordur ve normal olarak kodun ynetimiyle ilgili hkm iermezler. Justinian kod modelinde ise, ok sayda etik sorunun zmyle ilgili belirli hkmler vardr. Bu kod mevcut kanunlar, dzenlemeleri ve dier etik kurallar ierir veya bunlara atfta bulunur. Bu eit etik davran kodlar, genellikle kamu grevlilerinin nadiren dzenli olarak kontrol ettikleri uzun ve karmak belgeler niteliindedir. 1958 tarihli Amerikan Kamu Ynetimi Etik Kodu on emir modeline rnek olarak gsterilebilir. Bununla birlikte, kamu grevlileri iin dzenlenen 1982 tarihli Avusturalya Klavuz lkeleri justinian kod modelinin bir rneidir. Kanadada kamu grevlileri iin dzenlenmi 1985 tarihli kar atmas Kodu ise iki modelin tam ortasndadr.160 Etik davran kodlarnn yaplar ve ierikleri lkeden lkeye hatta ayn lke dahilinde bulunan eyaletten eyalete deiiklik gstermektedir. Etik davran kodlar, kanunlarn dzenlemedii gri alan dzenlemek iin ngrlrken, zaman iinde bu etik davran kodlarnn byk blm yasalarda vcut bulmaktadr. A.B.D., kamu ynetiminde etik davran dzenlemelerini dier gelimi lkelerden daha arlkl olarak yasal mevzuata dayandrmaktadr. Avustralya, Kanada ve ngilterede etik davran kodlar, Amerikadan daha az ekilde kanunlara atfta bulunmaktadr.161 Sonu olarak, gnmzde i yaplar itibariyle etik davran kodlaryla ilgili eilim bulunmaktadr. Baz kurallar, genel ilkeleri ya da deerleri ifade eder ve uygulamaya ilikin aralar iermez. A.B.D. Kamu Ynetimi Etik Kodu dzenlemesi bu eilime bir rnektir. kinci grup kodlar, mevcut etik yasalarna benzer ve sorumluluk ve yaptrmlara ilikin ak dzenlemelerden oluur. ngilterede uygulanan Kamu Hizmeti Ynetim Kodu ile Birleik Krallk Avam Kamaras ve Lordlar Kamaras yelerine likin Etik Davran Kod ve Kurallar bu eilime rnektir. Bu dzenlemeler olduka kapsaml olup; yasalar, standartlar, bilgiye eriim, grevlilerin hizmet dnda uymalar gereken kurallar, kiisel kar, eitlik, kiisel davran, kamu yarar ve zel kar gibi konular ierir. Son yllarda gelitirilen kodlar ise, hem ilkeler hem de usullere ilikin aklayc nitelik tarlar. Avrupa Konseyi Bakanlar Komitesi Kamu Grevlileri in Model Davran Kurallar162 ve Avrupa Komisyonu yi dare in Davran Kurallar ise bu kodlara rnektir.

159 160 161 162

Bkz. KENNETH KERNAGHAN, ETHICAL CONDUCT: GUIDELINES FOR GOVERNMENT EMPLOYEES, (1975), s. 11. Bkz. CHAPMAN, ETHICS IN PUBLIC SERVICE, s. 21. Id. Bkz. http://www.greco.coe.int/docs/codee.htm.

104

2.2.1.2.4. Etik Davran Kodlarnn Ynetimi

Etik davran kodlarnn ierii ve yaps, zellikle kodlarn uygulanmas srecinde, kodlarn ynetimini de nemli ekilde etkilemektedir. Kabul edilmesi gereken bir gerek vardr ki etik davran kodlarnn hazrlanma srecinde kamu kurum ve kurulularnn ne kadar yaygn katlm olursa, bu kodlarn ynetimi ve uygulanmas o kadar kolay olacaktr. Toplumun byk bir kesiminden alnan grlerle bu kodlarn kamu grevlilerince sahiplenilmesi baarlabilir. Etik davran kodlarnn ierikleri ve yaplarndaki eitlilik, uygulanma mekanizmalarn da etkilemektedir. Birok lke etik sorunlarla ilgili devlete danmanlk hizmeti veren ve etik ile ilgili dzenlemelerin uygulanmasn salayan etik komisyon ve kurullar kurmutur. rnein, Kanadada Kamu Sektr Etik Dairesi etik sorunlarla ilgili danmanlk hizmeti verir, kanunlarn ve kodlarn ihlallerini aratrr ve kamu grevlilerinin etik konusunda eitimini salar.163 Byle bir komisyonun kurulmasndaki ama, devletin etik rejiminin hesap verebilirliini salamak ve ynetimin her kademesinde etik kurallarn uygulanmasndaki devamll gelitirmektir.

2.2.1.2.5. Kltrel Farkllklarn Etik Kodlarn Yaplarna Etkisi

Kamu ynetiminde etik uygulamal bir alan olduundan, kltre zg olarak grlen deerlere deinilmesi kanlmazdr. Bu da etik kurallar ve davran biimlerinin, kltrler arasnda genellenmesiyle ilgili baz tereddtleri ortaya karabilir. rnein, bir lkede kayrmaclk ve liyakat ilkesinin ihlali olarak grlen bir davran, dierinde memleketlisine yardm olarak alglanabilir. Bir etik rejimi, lkenin kltrn yanstacak ve ona sayg duyacak bir ekilde gelitirilmelidir. rnein, hediye vermek baz kltrlerde sembolik nemi temsil etmektedir. Hediye vermek ve hediyeyi kabul etmek bir balamda i yaamnn ayrlmaz bir parasyken baka bir balamda byk sorunlar yaratabilir. Ayrca, ekonomik kalknma ve demokratik olgunluk dzeyi gibi etkenler de lkeler arasnda farkllklar yaratr.164 Kapsaml bir etik rejimin yrrle girmesi her ne kadar kltrel farkllklar tarafndan engellense de kltrel kapsamdan bamsz olarak herkesin u iki prensipte karar klmas gerekir:165 Hkmetin yasama ve yrtme organlar, somut sorunun zelliklerine gre kararlar vermeli ve etikle ilgili kararlar alrken maddi kazan gibi dsal basklarn etkisi altnda kalmamaldrlar. Demokrasilerde vatandalarn devlete inanmas ve gvenmesi olduka nemlidir. Bu yzden bu kurallar, gvenin suistimal edilmediini garantilemelidir.

163 164 165

CANADA, TASK FORCE ON CONFLICT OF INTEREST, ETHICAL CONDUCT IN THE PUBLIC SECTOR, (1984). Bkz. OECD, 1996, s. 21. Bkz. Briefing Paper on Ethics and Governance, Regional Ethics Roundtable, Mahatu Lodge, Botswana, (Ekim 16-17, 1998) (Washington, DC: National Democratic Institute for International Affairs); THE TI SOURCE BOOK, NATIONAL INTEGRITY SYSTEMS (2000).

105

B L M

KAMU YNETMNDE ETK VE IKAR ATIMASI

3. KAMU YNETMNDE ETK VE IKAR ATIMASI

3.1. Genel Olarak kar atmas
Kamu ynetiminde kar atmas (conflict of interest), en basit tanmyla, kamu grevlisinin kendisinin ve yaknlarnn (e, ocuk, karde, akraba vs.) ya da zel bir yaknl veya ilikisi olduu kii, irket ve kurulularn devletle olan ilikilerinde bir grev ya da rol stlenmesi ve kiisel menfaatin kamu menfaatiyle atmasdr.166 Avrupa Konseyi Bakanlar Komitesine gre kar atmas, kamu grevlisinin resmi grevini icra ederken tarafsz ve objektif olmasn etkileyen veya etkileyecekmi gibi gzken ve benzeri ekilde kamu grevlisinin zel karlarnn bulunduu bir durumda ortaya kar. Kutu 7: Kamu Grevlileri in Model Davran Kurallar Avrupa Konseyi Bakanlar Komitesinin 2000 (10) Sayl Tavsiye Karar Aralk 2002167 Madde 13: kar atmas 1. kar atmas, kamu grevlisinin resmi grevini icra ederken tarafsz ve objektif olmasn etkileyen veya etkileyecekmi gibi gzken ve benzeri ekilde kamu grevlisinin zel karlarnn bulunduu bir durumda ortaya kar. 2. Kamu grevlisinin zel karlar, kendisine, ailesine, yakn akrabalarna, u anda veya gemite altklar kurululara herhangi bir ekilde bir avantaj salamasn ierir. Bu zel karlar, yukarda saylan kii ve kurulularla balantl gerek mali ve gerekse medeni her trl ykmll de ierir. 3. Byle bir durumda olup olmadn bilebilecek tek kii genellikle kamu grevlisinin kendisi olduundan, aada belirtilen hususlarla ilgili ahsi olarak sorumluluu vardr: -Her trl gerek ve potansiyel kar atmasna kar dikkatli olmak, -kar atmasn nlemek iin tedbir almak, -Bir kar atmas olduunu fark eder etmez amirine bu durumu bildirmek, -Bulunduu mevkiden uzaklatrlmas konusunda alnan nihai karara uymak veya kar atmasna sebep olan avantajdan feragat etmek. 4. Kamu grevlisi, kendisinden istendii zaman, bir kar atmas olup olmadn aklamaldr. 5. Kamu ynetiminde yeni bir greve atanmaya aday olan kiilerin akladklar her trl kar atmas, atanmalarndan nce zlmelidir.

166

167

Kamu ynetiminde kar atmasnn nedenlerinden bazlar: Kamu grevlisinin, kendisi ya da birinci derecede yaknlarnn zel ilerinde bir grev stlenmesinin yasa ile yasaklanmam olmas; yasada yer alsn ya da yer almasn, kamu grevlisinin, zel bir yaknlk ya da ilikisi olduu kii ve kurulularn zel karnn olduu kamusal ilerde bir grev stlenmesidir. Bkz. http://www.greco.coe.int/docs/codee.htm.

109

kar atmasnn teknik olarak tanm, birincil menfaat olan kamu menfaatine dair profesyonel muhakemenin var olduu durumlar dizgesinin, finansal kazan gibi ikincil bir menfaat tarafndan haksz olarak etkilenme eiliminde olmasdr.168 Birincil menfaatin ne olduuna kamu makamnn ykmllkleri ve grevlerine bakarak karar verilir. te bu noktada, kamu makamnn gerekliliklerini ortaya koyan sistem, yasal dzenlemelerle birlikte kamu ynetiminde etik ilkelerdir. Bu gerekliliklerin ne olduu doktrinde bazen ihtilafl olsa da kamu grevlisinin grev ve ykmllkleriyle birlikte alanlarn tabi olduu etik ilkeler, kar atmas muhakemesinde temel k noktas olmaldr.169 Ortaya kan skandallar, zellikle, bir kamu grevlisinin kamu sektrn brakp da zel sektrde almaya balamas ya da ayn zel kuruluun bir kamu kuruluuna hem denetleme hem de danmanlk hizmeti vermesi gibi durumlarda kar atmasndan kanmann nemini bir kez daha gzler nne sermitir.170 Dier yandan ortaya kan skandallar, kamu ve zel sektr arasndaki ibirliinin yeni ekillerinden doan ve gittike artan kar atmas potansiyeline dikkatleri ekmitir. Gittike artan sayda lkede kamu-zel sektr ibirlii ve personel deiimi hzlanmtr. Bu tarz ilikiler, kamuda kar atmas vakalarn artrmtr. Toplumun ve i dnyasnn kamu sektryle ilgili haber alma olanaklar arttka, kar atmas konularyla ilgili basklar da artmtr.171 Kamu ve zel sektr ibirlii nemlidir. Kamu ve zel sektrn birlikte almas bugn btn gelimi lkeler tarafndan kabul edilip uygulanmaktadr. ki sektr arasndaki geiler, kamunun tecrbelerini zel sektre, zel sektrn tecrbelerini de kamuya aktarmaktadr. Bylece bilgi alverii hzlanmaktadr. Ancak bu durum, kar atmas riskini artrmaktadr. Etik davran ilkelerinin zellikle kar atmasna odaklanmasnn nedenlerinden biri de budur. Bunun iin kar atmasn nleyecek etik altyapnn varl da arttr.

168

169

170

171

Bkz. Dennis F. Thompson, Understanding Financial Conflict of Interest, NEW ENGLAND JOURNAL OF MEDICINE, VOL. 329 (August 19, 1993), s. 573-76. Ayrca United States House Ethics Manuala gre kar atmas terim olarak parlamenterin makam itibariyle yerine getirdii faaliyetin kendi kiisel ekonomik ilikileriyle att durumlarla snrldr. Bkz. UNITED STATES HOUSE ETHICS MANUAL, (1992), s. 87. kar atmasnn sadece finansal yoruma dayal olarak tanmlanmas baz eletirilere neden olmutur. Uluslararas Saydamlk rgtnden George Carneye gre kar atmasnn bu dar tanm finansal olmayan menfaatlerle mcadele edebilmeyi engellemektedir. Kamu grevlileri ya da parlamenterler spor klplerine yelik, kltrel veya evresel kurum veya organizasyonlara katlm salama gibi kiisel menfaatlerin var olduu durumlarda pek tabi ki kar atmasyla karlaabilirler. Finansal olmayan menfaatleri grmezlikten gelmek karar verme srecinde istenmeyen arptmalara neden olabilir. GEORGE CARNEY, CONFLICT OF INTERESTS: LEGISLATORS, MINISTERS AND PUBLIC OFFICIALS, (BERLIN: TRANSPARENCY INTERNATIONAL WORKING PAPER, 1998), 2, s. 4. Bkz. ANDREW BRIAN, A CODE OF CONDUCT FOR PARLIAMENTARIANS? REPORT PREPARED FOR THE PARLIAMENT OF AUSTRALIA (1998), s. 9. Benzer gr iin bkz. ANDREW STARK, CONFLICT OF INTEREST IN AMERICAN PUBLIC LIFE, (2000). [Bundan byle STARK, CONFLICT OF INTEREST IN AMERICAN PUBLIC LIFE, diye anlacaktr.] Bkz. RECOMMENDATION OF THE COUNCIL ON GUIDELINES FOR MANAGING CONFLICT OF INTEREST IN THE PUBLIC SERVICE, OECD PUBLICATIONS, (2003). Bkz. MANAGING CONFLICT OF INTEREST IN THE PUBLIC SERVICE BACKGROUND DOCUMENT, Forum on Implementing Conflict of Interest Policies in the Public Service (5-6 Mays 2004) Rio de Janeiro, Brazil, In Co-operation with the Organization of American States and the Government of Brazil In association with Public Ethics Commission, Brazil Office of the Controller General, Brazil Brazilian Development Bank, Petrobras, Serpro and ESAF, Brazil. Sz konusu belgeye http://www.oecd.org/dataoecd/3/46/31571370.pdf adresinden ulalabilmektedir.

110

Kamu ynetiminde etik standartlar, kamu grevlilerinin karlatklar kar atmas durumlarnda, kamu menfaatinin salanmasn garanti etme ilevi grrler. Baz lkelerde kamuda etik konusunda yaplan dzenlemeler, zellikle kar atmalarn engelleme amacna younlamtr. kar atmalar odakl bir etik sisteminin kamuda etik standartlarn yerlemesini salamasnn g olduu ve kamuda etiin kar atmasn engellemenin tesinde ok daha kapsaml bir amacnn olduu da aktr.172 Dnya apnda etik kodlar ok eitli hkmler ierseler de en nemli ve en ok dzenlenen hkmler unlardr: Genel Yasak: Kamu grevlisinin kamu makamn kendisi, ailesi, iletmesi, bir zel sektr kuruluu, nemli bir zel mteri veya kendisinin finansal bir ilikide bulunduu herhangi biri iin zel menfaat elde etmek amacyla kullanmas yasaklanmtr. Bu hkm en temel etik kstlamasdr ve israfn nlenmesi, kamu ynetiminde etkinliin artrlmas, kayrmacln ve yolsuzluun nne geilmesi ve vatandalara dedikleri her kuru verginin kiisel karlar iin deil de kamu menfaati iin kullanldnn garantilenmesi ilevini grr. Yasaklanm Durumlar ve Mlkiyet Kazanlar: Kamu kurum ve kurulularyla i yapan irketlerde baz durumlar ve kazanlar yasaklanmtr. Kamu grevlisinin menfaatinin bulunduu veya alt irkete kendini borlu hissedip, bu zel sektr kuruluuna yardm etmesi engellenmektedir. kamu grevlilerini irketlerden gelecek basklara kar korumay amalamaktadr. Hediyeler: Genel olarak kamu kurum ve kurulularyla i yapan kiilerden hediye kabul kstlanm veya tamamen yasaklanmtr. Bu hkm, en nemli etik kstlamalarndan birisidir. Hediye kabul eden kamu grevlisinin muhtemelen etik d faaliyetlere veya yolsuzlua karm olduuna dair toplumdaki anlaya kar koruma salar. Gizli Devlet Bilgileri: Kamu grevi srasnda ya da grevden ayrldktan sonra, kiisel karlar iin kullanlan gizli devlet bilgileriyle ilgili olarak, etik davran kodlarnda hkmler mevcuttur. Bu durum yasaklanmtr. Sz konusu hkmn amac devlet srlarn, kamu kurum ve kurulularyla i yapan firmalarn ticari srlarn ve vatandalarn zel hayatlarn korumaktr.

172

Thompson, etik davran kodlarnn zellikle finansal kar atmalar odakl yapsn iddetle eletirmektedir. Thompsona gore sadece finansal kar atmalarn engellemek iin dzenlenen bir etik davran kodu etkili bir etik alt yap oluturabilme yetisinden uzaktr. Bkz. DENNIS THOMPSON, THE ETHICS OF REPRESENTATION, (1992) s. 11-12.

111

 Kamu Dairesinin Huzuruna kma ve Temsil: Bir zel kii iin herhangi bir kamu dairesinin huzuruna kmak veya kamusal bir konuyla ilgili zel bir kiiyi temsil etmek, etik davran kodlarnda yasaklanan veya kstlanan konulardan birisidir. Bu hkm, sadakat ve memuriyet grevinin suistimali ya da gizli devlet bilgilerinin kiisel karlar iin kullanlmasn engellemektedir. zel cret: Kamu grevi iin devlet dnda, zel sektr kuruluu ya da zel kiiden herhangi bir cret alnmas yasaklanmaktadr. Bu hkmn amac, hediye dzenlemeleriyle ayndr. Ayrca bu hkm, idarenin kamu grevlilerinin cretlerini bilmesini ve kontrol edebilmesini salar. Dier Kamu Grevlilerini Kkrtmak: Bir baka kamu grevlisini etik davran kodlarn ihlal etmesi ynnde kkrtmak yasaklanmaktadr. Bu hkmn amac, etik hkmn ihlal eden kamu grevlisini cezalandrrken, onu bu ynde tevik eden ve cesaretlendiren kamu grevlisinin cezasz kalmasnn engellenmesidir. Ast-st likisi: Kamu grevlisi style ya da astyla finansal iliki ierisinde olamaz. Bu hkm, kamu grevlilerini stleri tarafndan finansal bask altnda tutulmaktan korumaktadr. Ayrca, kamu ynetimindeki hiyerari ilikisinin drstl ve etik deerlere uygunluu bu ekilde koruma altna alnp, kamu hizmetinin selameti salanmaya allmaktadr. Siyasi Davet: Kamu grevlilerinin astlarndan veya kamu grevi sebebiyle ilikide bulunduklar zel kiilerden siyasi katlmlarda bulunmay ya da siyasi faaliyette bulunmay istemeleri yasaklanmaktadr. Kamu grevlileri siyasi katlmda veya siyasi faaliyette bulunmaya zorlamak kamu ynetiminin bamszln ve drstln ortadan kaldracak bir tehdit oluturur. Ayrca, kamunun yalnzca iktidarda olanlara hizmet verdiine dair kamuoyunda bir endie oluabilir ki, bu modern kamu ynetimi anlayna smaz. ki apka: Hem siyasal bir partide pozisyon sahibi olup, hem de kamu makamn elinde bulundurmak yasaklanmakta veya kstlanmaktadr. Bu hkm siyasi davet kstlamalaryla ayn endielere dikkat ekmektedir. Kamu Grevi Sonras stihdam-Dner Kap: lk olarak, bir kamu grevlisinin, greviyle ilgili yrtt faaliyetlere katlan ve kamuyla i yapan herhangi bir zel kii veya zel sektr kuruluu ile i grmesi yapmas yasaklanmtr. Bu hkmn amac, sadakati salamak ve kamu grevlisinin zel sektr ivereninden yeni bir i kapmak iin kamu grevini gayretle yapmamas riskini ortadan kaldrmaktr. kincisi, kamu grevlisi kamu grevinin sona ermesinden itibaren belli bir s-

112

reliine (rnein bir sene) yeni iveren adna, nceden alt kamu kurumunun nne kamaz, grmelerde bulunamaz. Bu hkm, genel yasaklama hkm ve hediye dzenlemeleriyle birlikte, etik davran kodunun en nemli dzenlemesinden birisidir. Kamuyu, kamu grevlisinin daha sonraki zel sektr iverenlerinin imtiyazl muamele grmesinden korur. Ayrca bir irketin, srf eski kamu grevlisini ie ald diye kayrlmasn engeller. Toplum gznde kamuda belli kii ve kurulularn kayrldna dair inancn ortadan kalkmasna yardmc olur. ncs, kamu grevinin bitiminden sonra kamu grevlisi devlette zerinde alt konularla ilgili olarak, zel sektrde herhangi bir ite alamaz. Bu hkm de dier dner kap kstlamalaryla ayn amaca hizmet etmektedir. Ayrca gizli devlet bilgilerinin zel karlar iin kullanlmas da engellenmektedir. kar atmasndan Kanma: Etik davran kodununun ihlaline yol aacak menfaat, i veya hediyenin kabul edilmesi yasaklanmaktadr. Bu hkm etik davran kodlarnda yer alan dier yasaklar desteklemektedir. Genel Olarak Uygunsuz Davranta Bulunmak: Kamu grevlisinin resmi greviyle atmada bulunacak ya da bulunduu izlenimi verecek davranlarda bulunmas yasaklanmaktadr. Etik komisyonunca standart aka tanmlanmadka veya kamu grevlisi etik komisyonunun daha nceden tavsiyede bulunduu ya da aka hkmn ihlali olacak ekilde tanmlad bir faaliyette bulunmadka kamu grevlisinin cezalandrlmamas gerekmektedir. zel Kiiler ve Firmalara Getirilen Kstlamalar: lk olarak, bu hkm zel kiiler ve firmalarn kamu grevlilerini zerinde bask kurmalarn engellemek ve kamunun kamu grevlilerinin drstl konusunda sorumluluk almasn salamak amacyla dzenlenmitir. kincisi, bir firma ya da zel kiinin alanlarndan birisi ayn zamanda kamu grevlisiyse, bu firma veya zel kiinin kamu grevlisinin alt kamu kurumu huzuruna kmalar veya grmelerde bulunmalar kstlanmtr. Bu hkm, kayrmacl engellemek amacn tamaktadr.

3.2. kar atmas Halleri

Kamuda kar atmas eitli ekillerde ortaya kabilmektedir. kar atmas hallerinin etkili bir hukuki ereveyle dzenlenip, yaptrm mekanizmalaryla desteklenmesi kamuda etik ilkelerin yerletirilmesi iin byk nem arz etmektedir. Dnyada resmi ve resmi olmayan belgelerde dzenlenen balca kar atmas hallerini ayrntl bir biimde incelemekte fayda vardr.

113

Kutu 8: kar atmas Durumlarna Baz rnekler

1. haleler

173

Bir kamu kurumu, ofis malzemelerinin tedarikini yapmak iin bir irket aradna dair ilan vermitir. hale komisyonunun bir yesi ihaleye katlan irketlerden birinde pay sahibidir. Bu, sz konusu kamu grevlisinin ihaleyle ilgili etik bir ekilde karar vermesini etkileyebilir. 2. Personel Almlar Bir kamu dairesine personel alma konusunda yetkili jri heyetinin bir yesi, adaylardan birisiyle yakn iliki halindedir. Bu kar atmas jrinin kararn etkileyebilir. 3. Kamu Grevi Srasnda kincil stihdam ki polis memuru bir gece kulbnde gvenlik grevlisi olarak almaktadrlar. Gece kulbnn bulunduu yre sakinleri defalarca polise gece kulbndeki mzik sesinin ykseklii ve sarho kiilerle ilgili kan sorunlar hakknda ikayette bulunmu olmalarna ramen, polis hi bir faaliyette bulunmamtr. Polislerin altklar gece kulbnn soruturulmamas ynnde etkileri olabilecei dnldnde, kamu hizmetinin temel etik deerlerinden olan tarafszln bozulduuna kanaat getirilebilir. 4. Eski Kamu alanlarnn zel Sektrde stihdam Bir kamu kurumunun kdemli alan belirli bir firmann kamuyla birok yksek meblal szleme imzalamasn salamtr. Bu szlemelerin imzalanmasndan hemen sonra kamu grevlisi istifa ederek sz konusu firmada almaya balamtr. Bu durumda firma tarafndan yaplan i teklifi kamu grevlisinin firmaya kazandrd szlemelerin bir karl olarak, alana kiisel kar salanmas olarak alglanmaktadr. 5. Hediyeler ve Menfaatler Bir tedariki bir kamu kurumunun tedarikten sorumlu memuruna, tatil yresinde iki kiilik bedava bir haftasonu tatili nermektedir. Bu memur, eer teklifi kabul ederse kamu ynetiminin temel etik ilkelerinden biri olan tarafszl olumsuz etkileyecektir. 6. Kamu Grevlisinin Bir Yaknn Denetlemesi Bir vergi denetim memurunun einin alt irketi denetlemesi durumunda, tarafszln ve nesnelliin zedeleneceine dair endieler olumaktadr. 7. Seilmi Memurlar Birok belediye encmen yesinin, temsil ettikleri belediye alannda iletmeleri veya profesyonel menfaatleri bulunmaktadr. Bu kiilerin kamu makamlarnn, kiisel menfaatlerini ya da iletmelerinin karlarn etkileyebilecek kamu bilgilerine ve olanaklarna ulamalarna olanak tanmas halinde ciddi kar atmas durumlar yaanabilir.

173

Bkz. PRACTICAL GUIDE TO CORRUPTION PREVENTION, INDEPENDENT COMMISSION AGAINST CORRUPTION, NEW SOUTH WALES AUSTRALIA, (2000). Bir ok somut vaka rnei ve zmlerine sz konusu el kitabyla birlikte Independent Commission Against Corruptionn resmi web sitesinden ulalabilmektedir, bkz. http://www.icac.nsw.gov.au/.

114

3.2.1. Kendi Yararna lem

Kendi yararna ilemde (self-dealing), kamu grevlisinin resmi grevinin, kiisel karlarndan bir veya birkan etkileme olasl vardr. Bu noktada karlarn kiisel olmas, karlarn kamu grevlisinin kamu grevi dndaki zel finansal malvarlnda cereyan etmesi ve derece, maa gibi kamu grevi itibariyle elde ettii menfaatlerin dnda olmas anlamna gelmektedir.174 Bu durum, dier kar atmas hallerinde de ortaya kabilir ancak, kendi yararna ilem halinde, kamu grevlisinin kamu grevi itibariyle elde ettii karlarn yeri yoktur.175 Ne menfaati reddetme ne de aktif varlk ya da yatrmn satlarak elden karlmas kendi yararna ilem iin etkili bir aredir. Bu durumda en etkili zm, beyan mekanizmalar ve karlarn dengelenmesidir.176 Kendi yararna ilem vakalarnda kar kamu grevi dnda ortaya kt gibi, atma da tamamyla kamu grevi itibariyle alana yklenen ykmllklerle ilgilidir. Kamu parasn kendi karna kullanma ihtimali olan bir kamu grevlisinin atma durumunda olduunu sylemek yanltr. Kendini yolsuzluktan alkoymak bir kimsenin kamu makamn elinde tutmas dolaysyla stlendii bir grev deildir. Bu, btn insanlarn bulunduklar mevkilerden bamsz olarak sahip olduklar bir ykmllktr.177 Kendi yararna ilem dzenlemelerinin birou, sadece kamu grevlilerinin kendi karlarn etkilemelerini yasaklamakla kalmaz, kendi karlarn etkileyecek pozisyonlarda bulunmalarn dahi yasaklar. Kendi yararna ilemle ilgili yasal dzenlemelerin zel karakteri, kiisel faaliyetlerden ziyade, resmi faaliyetleri kstlamasdr. Dorudan, kiinin kamu grevlisi olmas dolaysyla sahip olduu rol hedeflemektedir.178 Kendi yararna ilemle ilgili dzenlemeler bir eyi yapmaktan ziyade, biri olmay kstlamaktadr. Yani engellenmeye allan, bir faaliyetten ok bir durumdur. Sorun, hukuki bir kstlamann var olduu snfn kapsamna belli bir durumun girip girmediini sylemenin, hukuk tarafndan yasaklanan ya da kstlanan faaliyetin ne olduuna karar vermekten daha zor olmasdr.179 Dolaysyla, kendi yararna ilemle ilgili yasal dzenlemeler, daha mulaktr ve uygulamada ihtilafl ve belirsiz sonular ortaya kmaktadr.180 Yasal dzenlemeler, kamunun zel sektrle yapt grmeler ve muamelelerde kamu grevlisinin emir vermesi, ynetmesi, yetkisini kullanmas ya da onay vermesi yollaryla kendi men174

175 176 177 178 179

180

Bkz. U.S. House of Representatives, Committee on the Judiciary, Subcommittee on Antitrust, Hearings, Federal Conflict of Interest Legislation, 86th Congress, 2nd Session, (25 Mays, 1 Haziran 1960), s. 611. Bkz. MINNESOTA GOVERNORS COMMITTEE ON ETHICS IN GOVERNMENT, REPORT, (1959), s. 17. Bkz. STARK, CONFLICT OF INTEREST IN AMERICAN PUBLIC LIFE, s. 41. Bkz. Thomas L. Carson, Conflict of Interest, JOURNAL OF BUSINESS ETHICS 13, (1994), s. 393. Bkz. Roswell Perkins, Federal Conflict of Interest Law, HARVARD LAW REVIEW, 76, (1963), s. 1129. Bkz. FRANK ANECHIARICO, JAMES B. JACOBS, THE PURSUIT OF ABSOLUTE INTEGRITY: HOW CORRUPTION CONTROL MAKES GOVERNMENT INEFFECTIVE, (1996), s. 45. Bkz. STARK, CONFLICT OF INTEREST IN AMERICAN PUBLIC LIFE, s. 42.

115

faatini ne kardna dair vatandalarn gznde bir intibann ortaya kmasn engellemek amacn tamaktadrlar. Kamu grevlisi, karar alma srecine hibir ekilde katlmasa da, toplum nezdinde byle bir inancn var olmas ihtimali bile ortadan kaldrlmaya allmaktadr. Dolaysyla, kamu grevlisinin karar alma srecini kendi menfaatleri iin etkilemesi riski ortaya kt anda o kiinin karar alma srecine katlmas yasaklanmaktadr. Bu noktada ama, vatandalarn devlete olan gvenlerinin sarslmasnn engellenmesidir.181

3.2.2. Kamu Grevlisi zerinde Haksz ve Kanunsuz Tesir

Kamu grevlisi zerinde onun irade serbestisini ihlal edecek nitelikteki haksz ve kanunsuz tesir altnda yaplacak eylem, dier kamu grevlileri tarafndan karlkl etkileim sonucu icra edilir.182 Resmi grevi dnda hareket eden ve kiisel karn temsil eden kamu grevlisi, karla zel bir balants olmayan fakat bu kar kendi resmi roln kullanarak etkileme olana olan baka bir kamu grevlisine haksz ve kanunsuz ekilde tesir etmeye almaktadr. Tesir eden grevli, hem yrtme hem de yasama organlarndan olabilmekte, bununla birlikte tesir edilen grevli ise, genellikle icrai faaliyet olana olan bir kamu grevlisi olmaktadr.183 Kamu grevlisi zerinde onun irade serbestisini ihlal edecek nitelikteki haksz ve kanunsuz tesirle bir nceki blmde aklanan kendi yararna ilem arasnda baz benzerlik ve farkllklar mevcuttur. Drst bir kamu grevlisi kendini tipik bir kendi yararna ilem durumunda bulabilir. Dolaysyla, bir suludan ok bir kurban durumundadr. Bunun nedeni, daha nce de akland gibi kendi yararna ilem yasal dzenlemelerinin nleyici karakteri ve faaliyetten ok durum odakl yapsdr. Kamu grevlisi zerinde onun irade serbestisini ihlal edecek nitelikteki haksz ve kanunsuz tesirde, tesir eden kamu grevlisi bilinli olarak hareket etmekte ve dierlerini etkileme giriimi de karakterinin ve kiisel drstlnn bir yansmas olarak alglanmaktadr. Kamu grevlisi zerinde onun irade serbestisini ihlal edecek nitelikteki haksz ve kanunsuz tesir suunu ilemek iin, kendi yararna ilemden farkl olarak, kamu grevlisinin sulu olduu ynnde bilgi ve kast bulunmaldr. Kendi yararna ilem suunun pasif bir karakteri varken, haksz ve kanunsuz tesirin aktif bir karakteri vardr. Etik memurlar zamanla, haksz ve kanunsuz tesir dzenlemelerinin ihlali sz konusu olduunda, tesir eden kamu grevlisi iin kusursuz sorumluluk halini uygulamaya balamlardr. Bugn haksz ve
181

182

183

Bkz. In Re Starr, 986 F. Supp. 1144 (E.D. Ark. 1977), s. 1154. Ayrca bkz. Judicial Conference of the United States, Committee on Codes of Conduct, Advisory Opinion No. 27, (28 Ekim, 1973), 10 Temmuz 1998 tarihinde yinelenmitir. Bkz. DAVID FRIER, CONFLICT OF INTEREST IN THE EISENHOWER ADMINISTRATION, (1969), s. 95. Benzer bir rnek iin bkz. OPINIONS OF THE ATTORNEY GENERAL 42, (1962), s. 119-120. Bu konuda yaanm nl bir vakadan rnek verecek olursak, 1953 senesinde Amerikan Bakan Eisenhowern kamu binalarndan sorumlu hkmet temsilcisi vadesi gemi bir kambiyo senedinin kendi yap firmasna denmesini salamak amacyla Ordu stihkam Tekilatndan Lyn Hench ile irtibata geerek kanunlar ihlal etmitir. Bkz. Conflict of Interests of Government Personnel: An Appraisal of the Philadelphia Situation, UNIVERSITY OF PENNSYLVANIA LAW REVIEW 107, s. 1002; Roswell Perkins, The New Federal Conflict of Interest Law, HARVARD LAW REVIEW 76, (1963), s. 1143.

116

kanunsuz tesir dzenlemeleri, zararl olarak dnlen belirli davran biimlerini, yanl yapma veya hukuka kar gelme bilincinin olduununun kantna gerek duymadan yasaklamaktadr.184 Tesir eden kamu grevlisinin faaliyeti gerekletirme ynnde iradesine baklmakszn faaliyetin var olup olmad aranrken, tesir edilen kamu grevlisinin cezalandrlmas sz konusu olduunda, faaliyetten ok bu yndeki iradesi nem kazanmaktadr. Haksz ve kanunsuz tesirle ilgili yasal dzenlemeler, tesir edilen kamu grevlisi iin kusursuz sorumsuzluk halini kabul etmemektedir ve genellikle bu kiiyi sulu olarak adlandrmamaktadr. Bunun nedeni, bu kiinin faaliyetinde kendi kiisel karnn yerinin olmamasdr. Kiisel karnn yerine dier kamu grevlisinin etkileme abas gemektedir.185 Finansal karn olmad durumlarda, tesir edilen kamu grevlisi, kamu grevi itibariyle sahip olabilecei terfi beklentisi, maa art, istedii projede grevlendirilmek gibi mesleki karlar peinde olabilir. Tesir eden kamu grevlisinin etkisiyle bu mesleki karlara kavuabilir. Byle bir ihtimalin varlnn kantlanmasnn glyle birlikte, haksz ve kanunsuz tesir dzenlemeleri genel olarak icrai faaliyetin drstln koruma amacn tadndan, tesir eden kamu grevlisine kusursuz sorumluluk halini yklemese de bu kiiyi de cezalandrmaktadr.186 Haksz ve kanunsuz tesir sz konusu olduunda etik kurullarnn verdikleri kararlar vakalara gre deimektedir. rnein, tesir eden kamu grevlisinin, alt dairenin personelini ilgilendiren konularda temsilcilik grevinde bulunmas konusunda yetkisi iki sene iin elinden alnmtr.187

3.2.3. Memuriyet Grevinin Suistimali

Memuriyet grevinin suistimali kavram, genellikle yolsuzluk ve grevi ktye kullanmayla eanlaml olarak bir emsiye deyim olarak kullanlmaktadr. Kavram, sadece kar atmasn deil kusurlu resmi faaliyetlerin dier hallerini de kapsamaktadr. Memuriyet grevinin suistimali, kamu grevlisi tarafndan kendisi veya yaknlar iin zel kar elde etmek amacyla yaplan bir zorlamadr. Kamu grevlilerinin kendileri, aileleri veya i balantlar iin finansal menfaat elde etmek amacyla makamlarn, dier insanlar zorlamak iin kullanmalardr.188

184 185

186

187

188

Bkz. U.S. Office of Government Ethics Letters 94X8, 88X6. Bkz. HAROLD J. FEINBERG, ALFRED A. PORRO JR., ETHICS, INCOMPATIBILITY AND CONFLICT OF INTERESTS OF PUBLIC OFFICIALS, (1966), s. 425. Bkz. U.S. v. Johnson, 215 F. Supp. 300 (D.C. Md., 1963), s. 315, Higgins v. Advisory Committee on Professional Ethics of the Supreme Court of New Jersey, 373 A. 2d 372 (N.J., 1977). Ayrca bkz. ROBERT S. GETZ, CONGRESSIONAL ETHICS: THE CONFLICT OF INTEREST ISSUE, (1966), s. 16. Haksz ve kanunsuz tesirle ilgili kurallar nleyici niteliktedir. Bunun nedeni bir kimsenin alanlar arasnda tesir edecek pozisyonda olanlarla olmayanlar arasndaki ayrm yapmak iin herhangi bir standartn belirlenmesinin imkansz oluudur. Dolaysyla btn alanlarn tesir edebilecekleri dnlerek dzenlemeler yaplmaktadr. Bkz. William G. Buss Jr., The Massachusetts Conflict of Interest Statute: An Analysis, BOSTON UNIVERSITY LAW REVIEW 45, (1965), s. 299. Bkz. Ohio Ethics Commission, Advisory Opinnion No. 89-003 (23 ubat, 1989). Benzer bir karar iin bkz. U.S. Office of Government Ethics Letter 90X15, (1990). Bkz. U.S. Senate, Committee on the Judiciary, Hearings, Conflict of Interest, 87th Congress, 2nd Session, (21 Haziran 1962), s. 44. Ayrca bkz. House Committee on Government Operations, Report, Avoiding Conflicts of Interest in Defense Contracting and Employment, 88th Congress, 1st Session, (22 Kasm 1963), s. 28. Ayn tanmlama iin bkz. Lousiana Board of Ethics, A Summary of the Prohibitions Found in Section 1116 of the Code of Governmental Ethics, (Aralk 2004), http://www.ethics.state.la.us/pub/info3.pdf.

117

Zorlama kelimesi, memuriyet grevinin suistimaliyle ilgili tanmlamalarda ve tartmalarda ska karmza kmaktadr. Suistimalin domas iin, mutlaka kamu grevlisinin menfaatlerini etkileyebilecei bir zel kiiden ya da kurulutan haksz bir kar talep etmesi gerekli deildir. Memuriyet grevinin suistimalinde kamu grevlisi suistimali balatan ve dier taraf da buna reaksiyon veren olabilir. Memuriyet grevinin suistimali denilince, A.B.D.de olduka nl bir olay akla gelmektedir. Hava Kuvvetleri Sekreteri Harold Talbottn kendisine ait danma irketi, Hava Kuvvetlerinin taraf olduu birok nemli anlama iin, baka irketlere olduka krl hizmetler sunmutur. Bu olayn ortaya kmasndan sonra Talbott, istifa etmeye zorlanmtr. Bu olay, Amerikan tarihinin en nl memuriyet grevinin suistimali vakalarndan biri olarak tarihe gemitir.189 Memuriyet grevinin suistimali ile ilgili yasal dzenlemeler, hemen hemen btn lkelerin mevzuatlarnda bulunmaktadr. Yapsal olarak memuriyet grevinin suistimali, resmi kar ve ahsi kar ihtiva etmektedir. Kamu grevlisi, zel karlardan birisini kendi iletmesi iin salad avantajla elde etmekte, dierini de yukarda verilen rnekte olduu gibi kamuyla i yapan firma elde etmektedir. kar atmasnn bu tr, iki kar arasndaki i balants ihtimaliyle ortaya kmaktadr.190 Memuriyet grevinin suistimali sular, genellikle rvet suuna benzetilmektedir. Rvet sz konusu olduunda kamu grevlisi, resmi grevi itibariyle karlarn etkileyebilecei bir zel sektr kuruluundan ya da bireyden ekonomik deeri olan birey elde etmektedir. Memuriyet grevinin suistimalinde kamu grevlisi, kar tarafa salad kar iin bir cret almamakta, bunun yerini sahibi olduu ya da mensubu bulunduu zel sektr kuruluunun verdii profesyonel hizmetlerin karl almaktadr. Yukardaki rnekte Talbott, Hava Kuvvetleriyle anlama imzalayan Avco adl irketten cret almam; bunun yerine sahibi bulunduu irket Avcoya danmanlk hizmeti verdii iin profesyonel danmanlk creti alnmtr. Dolaysyla, meydana gelen su rvet olarak adlandrlmamaktadr. Piyasa deerine gre normal olarak nitelenecek profesyonel danmanlk hizmeti creti ve kamunun dier zel sektr kuruluuyla yapt anlamalarda herhangi bir ekonomik anormallik bulunmamas, sz konusu olay meru klmamaktadr. Yani Talbottun irketi herkese uygulad tarifeyi uygulayp, Avco da normal piyasa deerinde bir anlama imzalasa bile bu durum, memuriyet grevinin suistimali olmaktadr. Bunun nedeni, btn suistimal durumlarnn bu adan saf olmamasdr. ou, birey karlnda birey191 halini almaktadr.192 Kamu grevlisinin ald nor-

189

190 191 192

Abraham McLaughlin, Dante Chinni, Hard-Knock Hearings: Good for Democracy?, (17 Ocak, 2001), http://csmonitor.com/cgibin/durableRedirect.pl?/durable/2001/01/17/p2s1.htm, Benzer bir rnek iin bkz. U.S. v. Biaggi, 909 F. 2d 662 (2nd Cir., 1990). Daha fazla rnek iin bkz. PAUL H. DOUGLAS, ETHICS IN GOVERNMENT, (1992). Bkz. STARK, CONFLICT OF INTEREST IN AMERICAN PUBLIC LIFE, s. 60. Anlam iin bkz. http://www.investopedia.com/terms/q/quidproquo.asp. MODEL CODE OF ETHICS FOR THE U.S. SENATE, HASTINGS CENTER REPORT, (Feb., 1981), s. 27.

118

mal pazar cretinden daha fazlasn kar tarafa borlanp borlanmad bilinememektedir. zel sektr kuruluunun nemli bir kamu grevi ihtiva eden kamu grevlisinden, anlama yapldktan sonra kamu makamn kullanarak kar tarafa daha fazla kar salamas ihtimali her zaman mmkndr. zel sektr kuruluunun bu beklentisi, icra edilen faaliyetin drstln ou zaman tehlikeye atmaktadr.193 Memuriyet grevinin suistimali sebebiyle icra edilen faaliyetin drstlnn tehlikeye atlmas, bu konuda yasal dzenlemelerin yaplmasn gerekli klmaktadr. Nihayetinde memuriyet grevinin suistimali vakalar, kamunun bal bulunmas gereken tarafszlk, eitlik, nesnellik, drstlk gibi temel etik deerleri ihlal etmekte, kiisel karlar kamu karlarnn nne geirmektedir.

3.2.4. Kamu Faaliyetleri in zel cret Alnmas

Kamu faaliyetleri iin zel cret alnmas durumunda, kamu grevlisi, kamu faaliyetleri ya da hizmetlerinin kar tarafn kiisel karlarn etkileyip etkilememesine baklmakszn, zel kurulutan kamu hizmeti iin cret almaktadr. Kamu faaliyeti iin zel cret sz konusu olduunda kamu dairesi ile zel kii arasnda balant olup olmamas nemli deildir.194 Yasalar genellikle, kamu grevlisine kusursuz sorumluluk hali yklemektedir.195 Kamu faaliyeti iin zel sektr kuruluu tarafndan verilen cretin, kamu grevlisinin kamu grevine baladktan sonra verilmesi suun olumas iin gereklidir.196 Bunun nedeni, sz konusu suun unsurlarndan birisinin kiinin memuriyeti olmasdr.197 Birok kii kamu faaliyetleri iin zel cret sz konusu olduunda, kamu grevlisinin kendisine zel cret deyen kuruluun zel karlarn etkileyecek bir pozisyonda olduunu dnmektedir. Oysa bu durum rvet konusuna girmektedir. Kamu grevlisinin konuyla ilgili yasal dzenlemeleri ihlal etmesi iin uygunsuz birey yapmasna gerek yoktur. Bir kamu grevlisinin kamu hizmeti iin dardan cret198 almas yeterlidir.199 Uygulamada yasalar ve kodlar iki durumu dzenlemektedir. lkinde, memuriyet grevine balamak zere olanlar bir nceki ilerinden ayrlrken, ykl ikramiyeler veya emeklilik ikramiyeleri

193

194 195 196 197 198

199

rnek iin bkz. 807 F. 2d 1299 (6th Cir., 1986), s. 1304-1305. Ayrca bkz. New York State Ethics Commission Advisory Opinion 94-16, (10 Austos 1994). Judicial Conference of the United States, Committee on the Code of Conduct, Advisory Opinion 94, (25 Nisan 1997) Bkz. U.S. Office of Government Ethics Letter 85X19 (1985). rnein sz konusu su iin Amerikadaki dzenleme iin bkz. 18 U.S.C. Sec. 209. Bkz. http://www.usoge.gov/pages/laws_regs_fedreg_stats/lrfs_files/othr_gdnc/og_sum209_pg2_02.html. Bkz. Office of Government Ethics Informal Advisory Letters 91 x 2 (4 Ocak 1991), 91 x 21 (2 Temmuz 1991). Kamu faaliyetleri iin zel cret parasal deeri olan herey olabilir. Bu, parayla yaplan demeleri ya da paraya evrilebilecek demeleri ya da bir kerede yaplan pein demeleri veya periyodik demeleri kapsayabilir. Bkz. U.S. v. Oberhardt, 887 F.2d 790 (7th Cir. 1989) ($200), U.S. v. Pezzello, 474 F. Supp. 462 (N.D. Tex. 1979), ($1,000), U.S. v. Gerdel, 103 F. Supp. 635, 638 (E.D. Mo. 1952) ($25). Bkz. ASSOCIATION OF THE BAR OF THE CITY OF NEW YORK, CONFLICT OF INTEREST AND THE FEDERAL SERVICE, (1960), s. 212.

119

gibi nakit demeler almaktadr.200 Dierinde ise, kamu grevlileri piyasa deerlerinin ok altndaki maalarnn yannda, zel ek cretler almaktadrlar.201 Kamu faaliyetleri iin zel cretin sz konusu olduu ilk durumda, alann irkette alt dnem boyunca gsterdii performans sebebiyle mi ykl ayrlma tazminatna hak kazand, yoksa zel sektr kuruluunun sz konusu kiinin balayaca kamu grevi dolaysyla elde edecei yetkileri kendi karlar iin kullanma beklentisinde mi olduu belirsizdir. Kamu faaliyetleri iin zel cretin yasaklanmas taraftarlar, kamu grevlisinin kamu grevine baladktan sonra, nceki ivereninden ald ykl ayrlma tazminatnn bir karl olarak olduka kk hizmetler vererek de olsa sz konusu irkete ufak karlar salayabileceini, bunun da icra edilen faaliyetin etik deerlerini zedeleyeceini savunmaktadrlar.202 Buradaki kritik nokta, kamu grevlisinin nceki ivereninden ald ayrlma tazminatnn marjinal olarak da olsa irkete verdii hizmetin stnde olduu durumda, kamu makamna getiinde yapaca kamu faaliyetleri iin eski iverenine borlu olacadr.203 Yasal dzenlemeler, kamu hizmetinin drstln tehlikeye atacak herhangi bir grntnn olumasn bile engellemeye almaktadr. Kamuoyu, kamu grevine balayan kiinin eski ivereninden ald ykl parann kamu hizmeti ifa ederken kendisini etkileyebileceine ve kamu menfaati yerine zel karlarn ne geeceine inanabilir. Bu tarz bir demede, kamu grevlisinin zel sektr kuruluu tarafndan kiraland grn uyanmaktadr. Kamu faaliyetleri iin zel cretin sz konusu olduu ikinci durumda, tam zamanl kamu grevlilerinin maalar verdikleri hizmete gre dk ya da uygunsuz olsa bile, dardan ek cret alamazlar.204 Bu durum, daha ok kendini kamu hizmetine adamayla balantldr. zel sektrle e deer maa beklentisi iinde olan ve kendini kamu hizmetine adama isteinde olmayan bir kiinin zaten kamu grevlisi olmayaca aikardr. stelik, kamu grevlisi olarak ald maan ek demelerle birlikte zel sektr maalarna denk gelecei beklentisinde olan bir kamu grevlisinin, daha sonradan gizlice kuraca ekonomik balantlarla, kamu politikasn zel kurulularn istekleri dorultusunda etkilemesi de mmkndr. Burada zel sektre kamu makamnn suistimali yoluyla parasal bir kar salanp salanmamas nemli deildir. nemli olan bir zel kuruluun istekleri dorultusunda kk de olsa kamu hizmeti etik deerlerinin etkilenmesi olasldr. Dolaysyla, bu tarz bir nleyici hkm her zaman arttr.205
200 201 202

203 204

205

rnek iin bkz. Crandon v. U.S. (494 U.S. 152), (1990). Bkz. BAYLESS MANNING, FEDERAL CONFLICT OF INTEREST LAW, (1964), s. 170. Bkz. Beth Nolan, Public Interest, Private Income: Conflicts and Control Limits on Outside Income of Government Officials, NORTWESTERN UNIVERSITY LAW REVIEW 87, (1992), s. 89; Beth Nolan, The Corporate Termination Bonus for Executives Entering Public Service: Proper Government Recruiting Aid or Conflict of Interest, SOUTHERN CALIFORNIA LAW REVIEW 49, (1976), s. 861. Id. Bu dzenleme Amerikada gnll kamu grevlilerini ve yarm zamanl kamu grevlilerini kapsam d brakmtr. Bu durum doktrinde olduka eletirilmektedir. Bkz. What is Wrong with the Revolving Door? in BARRY BOZEMAN ED., PUBLIC MANAGEMENT: THE STATE OF THE ART, (1993), s. 250; Seth D. Zinman, Judging Gift Rules by Their Wrappings-Toward a Clearer Articulation of Federal Employee GiftAcceptance Rules, CATHOLIC UNIVERSITY LAW REVIEW 44, (1994), s. 168. Kart gr iin bkz. Alexander Trowbridge, Thinking Ahead: Attracting the Best to Washington, HARVARD BUSINESS REVIEW, (March, April, 1985), s. 175.

120

3.2.5. Kamu Grevinden zel Menfaat Elde Edilmesi

Kamu grevinden zel menfaat elde edilmesi durumunda kamu grevlisi kamu grevi dolaysyla elde ettii yetenekleri ve kazanlm makamsal nemini kullanarak bunu kiisel hesabna aktarmaktadr. Bu durum, resmi greviyle balantl olmak kaydyla, verdii hizmetlerin karl olarak ald parada, yapt konumalarda elde ettii onur cretlerinde, niversitede ya da baka bir renim kurumunda ders vermesi halinde ald maata, yazd kitaplar dolaysyla ald avansta, gittii konferanslarda masraflarnn denmesinde206 ya da katld hayr amacyla dzenlenen turnuvalarda masraflarnn denmesinde kendini gstermektedir.207 Bir bakanlkta alan bir kamu grevlisinin, niversitede kendi resmi iiyle ilgili ders vermesi halinde ald maa veya bir memurun alt kurumla i yapacak firmalara yol gstermesi amacyla bir el kitap yazlmas iin bir yayn irketiyle anlamas ve bu irketten para kabul etmesi durumunda iki kamu grevlisinin de niversitenin ya da yayn irketinin zel karlarn etkileyecek bir ey yapmalarna gerek yoktur. Burada sorun, kamu grevlisinin kamu makamndan istifade ederek bunu paraya evirmesidir. zel menfaatin ekli ne olursa olsun, kamu grevlisinin kamu greviyle ilgili yapt muhakemelerde, verdii kararlarda ya da performansnda bu zel menfaatlerin herhangi bir etkisinin olup olmadnn aratrlmasna gerek grlmemektedir.208 Quid pro quo (birey karlnda birey) halinin varl art aranmadan, bu tarz zel menfaatler yasaklanmakta ya da kstlanmaktadr.209 Trkiyede bu konu, kamu grevlilerinin yazdklar kitaplar karlnda yksek telif cretleri almalar balamnda tartlmtr. Byle bir durumda kamu grevlisinin zel menfaat elde etmesi rvet veya yolsuzluk olarak deerlendirilemese de etik olmad aktr. Kamu grevlisi, kamu makamnn kendisine salad konumu kullanarak kiisel kar elde etmektedir. Bu ve buna benzer durumlar, dorudan kamusal zarar ortaya kmasa da kamu hizmetinin btnl zarar grdnden, bir kar atmas hali olarak yasaklanmaldr.

206

207

208

209

Bkz. Office of Government Ethics Regulations on Private Travel Payments, 102nd Congress, 2nd Session, (5 Mart, 1992). Ayrca bkz. Federal Travel Regulations: Acceptance of Payment from a Non-Federal Source for Travel Expenses, 57. Fed. Reg. 52, 283, 53, 285 (1992). Bkz. U.S. House of Representatives, Committee on Standards of Official Conduct, House Ethics Manual, 102nd Congress, 2nd Session, (Nisan, 1992), s. 83. Amerikada konuyla ilgili dzenlenen 1989 tarihli Kanun kamu grevlisinin resmi greviyle balantl olsun olmasn bu tarz menfaatleri kabul etmesini yasaklamaktayd. Bkz. Section 501(b), of the Ethics in Government Act, as added by section 601(a) of the Ethics Reform Act of 1989. Daha sonra kanunda yaplan bir deiiklikle bu tarz menfaatler kamu grevlisinin resmi greviyle balantl olmas artyla yasaklanmtr. Bkz. http://rf-web.tamu.edu/security/secguide/Ethics/Honorari.htm. Ayrca bkz. United States v. National Treasury Employees Union, 115 S. Ct. 1003 (1995). Bkz. STARK, CONFLICT OF INTEREST IN AMERICAN PUBLIC LIFE, s. 74.

121

Kutu 9: Kamu Grevinden zel Menfaat Elde Edilmesiyle lgili Trkiyeden Etik Davran Kod rnei Bankaclk Dzenleme ve Denetleme Kurulu yeleri ile Bankaclk Dzenleme ve Denetleme Kurumu Personelinin Uyacaklar Meslek lkeleri Karar Says: 2000/730 3.8. KONFERANS VE SEMNERLERE KATILMA KONUSUNDA LKELER Bu ilkeler, Kurumda salanan birikimin kiisel yarar iin kullanlmamasn salamaya yneliktir. 3.8.1. Kurum personelinin, basnda yaz yazmalar ile Kurumu ilgilendiren konularda seminer ve toplantlarda konuma yapabilme ve tebli vermeleri, Bakann iznine tabidir. 3.8.2. Kurum yeleri ve Kurum personeli, eitmen, konumac veya yazl tebli gnderme suretiyle katldklar faaliyetler ile basnda yaz yazmalar karl bir cret kabul edemezler. Seminer ve toplantlara itirak edenler, toplant esnasnda ve sonucunda verilecek yaz, dokman ve ikramlar kabul edebilirler. Ancak, ulam, tama, konaklama ve benzeri hizmetlerin Kurumca karlanmas esastr. Kurum alanlar, Kurumun yazl izni olmadka basnda dzenli veya dzensiz olarak yaz yaymlayamazlar. Kamu grevlisinin tarafsz olduu, zel kiilerin karn hibir ekilde etkilemedii ve kamu hizmeti etik standartlarna uygunluun bir modeli olarak ortaya kt kamu makamndan zel menfaat elde edilmesi halinde de bu faaliyetlerin yasaklanmas konusu doktrinde olduka tartmal bir konudur.210 Dennis Thompsona gre, kamu ynetiminde etik davran kodlarnn ounda kiisel menfaatin iddetle knanmasna ramen, memuriyet dolaysyla bundan kiisel kar salamann kendi iinde hatal bir taraf yoktur.211 Dier yandan, dnya apnda genellikle, kamu kurum ve kurulular ve siyaset bilimciler kamu grevinden zel menfaat elde edilmesini, nemli bir su olarak grmektedirler. Haynes Johnsona gre, zellikle devlette yksek mevkilerde olan kiilerin bunu kr amacyla kullanmalar etik olarak uygunsuzdur.212 Son dnemde, kamu grevlilerinin katldklar konferanslar ve seminer masraflarnn zel kurulularca karlanmas durumunda kurallar esnemeye balamtr. Yeni yaplan yasal dzenlemeler, kamu grevlilerinin kamu grevleriyle ilgili altklar kamu kurumunu temsilen verdikleri

210

211 212

Bkz. David Martin, Participating in Privately Sponsored Seminars or Conferences for Compensation, U.S. OFFICE OF GOVERNMENT ETHICS MEMO, (28 Ekim, 1985). Bkz. DENNIS F. THOMPSON, ETHICS IN CONGRESS: FROM INDIVIDUAL TO INSTITUTIONAL CORRUPTION, (1995), s. 21. Bkz. Haynes Johnson, Private Gain, Public Trust, WASHINGTON POST, (14 Mays, 1986).

122

konferanslarda aldklar cretleri yasaklamakta; fakat, kamu grevlisinin bal bulunduu kamu kurumunun da izninin alnmas kaydyla seyahat masraflarnn karlanmasna izin vermektedir.213

3.2.6. Kamu Grevi Sonras stihdam (Dner Kap)

Dner kapyla (the revolving door) ilgili yasal dzenlemeler, kamu grevlisine kamu grevinden ayrldktan sonra getirilen i kstlamalarn konu almaktadr. Neredeyse btn gelimi demokratik lkelerde kamu grevi sonras istihdam kstlamalar mevcuttur. Bu kstlamalar mevzuatta yer almaktadr.214 Kamu grevi sonras istihdam kstlamalarnn nedeni, temel ilkeye dayanmaktadr. ncelikle, kamu grevlisinin gelecekteki ivereni iin kamu makamn suistimal ederek bir kar salama ihtimali her zaman mevcuttur. kinci olarak, kamu grevlisi zel sektrdeki iverenini kamu karsnda temsil ederken, daha nceden i arkada olan kamu grevlileri tarafndan kayrlabilir. Son olarak ise, kamu grevlisinin zel sektrdeki iverenine yaknlamas ya da etkilenmesi gz nnde bulundurulmadan kamu makamndan herhangi bir ekilde kendi adna kr elde etmesinin yasaklanmasna ihtiya vardr.215 Kamu grevi sonras istihdam kstlamalarnn dayand temel ilke, aslnda kar atmasnn nemli kategorisini konu almaktadr; memuriyet grevinin suistimali, kamu grevlisi zerinde onun irade serbestisini ihlal edecek nitelikteki haksz ve kanunsuz tesir ve kamu grevinden zel menfaat elde edilmesi. Dier iki kategoriye giren (kendi yararna ilem ve kamu faaliyetleri iin zel cret) kamu grevi sonras istihdam kstlamalar ise bulunmamaktadr. Bunun nedeni, bu iki kar atmas trnn de kamu grevlisinin memuriyeti dolaysyla ortaya kmasdr. Bilindii zere, dner kap kstlamalar kamu grevi sonras istihdam kstlamalarn konu almaktadr.216 Kamu grevi sonras istihdam kstlamalar drt temel endieyi yanstmaktadr; zel sektre yaklama (ingratiation), tesir, kr salama, sadakatsizlik. lk iki endie, zel sektre yaklama ve tesir, kamu grevlisinin resmi muhakemesinin sakatlanmas ihtimaliyle ilgilidir. Eski kamu grevlisi tarafndan kamu sektrndeki eski i arkadalarna tesir edildiinde, bu kiilerin res-

213

214

215

216

rnek iin bkz. U.S. DEPARTMENT OF AGRICULTURE - OFFICE OF ETHICS, ETHICS ISSUANCE: No: 99-2, Tarih: 7 Ocak, 2000 (2 Nisan 2004 tarihinde yenilenmitir.), ayrntl bilgi iin bkz. http://www.usda-ethics.net/rules/rule14.htm. Bkz. U.S. House of Representatives, Committee on the Judiciary, Subcommittee on Administrative Law and Governmental Relations Hearing, Restrictions on the Post-Employment Activities of Federal Officers and Employees, 100th Congress, 2nd Session, (4 Mays, 1988); Thomas D. Morgan, Appropriate Limits on Participation by a Former Agency Official in Matters Before an Agency, DUKE LAW JOURNAL, (1980), s. 1-63; GREGORY S. WALDEN, ON BEST BEHAVIOUR: THE CLINTON ADMINISTRATION AND ETHICS IN GOVERNMENT, (1996), s. 15, 64, 432. Bkz. Steven Kelman, What is Wrong with the Revolving Door?, in BARRY BOZEMAN ED., PUBLIC MANAGEMENT: THE STATE OF THE ART, (1993), s. 228, 229, 233. [Bundan byle Kelman, What is Wrong with the Revolving Door? diye anlacaktr.] Bkz. New York State Ethics Commission Advisory Opinion 98-19, (23 Kasm, 1998).

123

mi muhakemelerinin zel kiinin ya da kuruluun yararna sakatlanmas mmkndr. zel sektre yaklama durumunda da, kamu grevlisinin resmi muhakemesi kamu grevinden ayrldktan sonra onu ie alabilme ihtimali olan zel sektr kuruluunun kar dorultusunda sakatlanmaktadr.217 Kr salama ve halinde sadakatsizlik halinde kamu grevlisinin resmi muhakemesinin sakatlanmasna gerek yoktur. Kamu grevi sonras istihdam kstlamalarn dzenleyen kodlar ve yasalar, genellikle belli bir sreliine istihdam kstlamas yapmaktadrlar. rnein A.B.D.de, kamu grevlilerinin kamu grevinden ayrldktan sonra bir yl ierisinde eski i arkadalarna tesir etmek kastyla altklar kamu dairesinde yeni ilerini ve iverenlerini temsil eder nitelikte ziyarette bulunmalar yasaklanmtr.218 Bu tarz bir dzenleme, kamu grevlisinin o anki zel ivereninin bu tesir sonucunda menfaat elde edip etmemesine bakmamaktadr. Dzenlemenin asl amac, kar olsun olmasn, tesir etme giriiminin engellenmesidir.219 Kamu grevi sonras istihdam yasal dzenlemeleri, eski kamu grevlisinin kamu grevini ifa ederken kiisel olarak ve arlkla ilikide bulunduu belirli kurulularda ve konularda almasn da engellemektedir.220 Burada kamu grevlisinin kamu grevi dolaysyla elde ettii bilgileri ve yetenekleri kullanarak, yeni iinde bundan kr elde etmesi yasaklanmaktadr. Bu durumda, kamu grevlisinin kamu grevi sonras kr salamaya alt alanda kamunun karnn devam edip etmemesine baklmamaktadr.221 Trkiyede kamu grevi sonras istihdam kstlamas senedir. Bununla birlikte, kar atmas halinin kamu grevlisinin nceden alt kamu dairesine kar ilenmesi art getirilmitir. Bu art, sz konusu hkmn uygulama alann kstlamaktadr. Oysa uluslararas uygulamalarda bu alan daha geni tutulmaktadr. Konuyla ilgili yasal dzenlemeler, kamu grevlisinin kamu grevi dolaysyla karlarn etkileyebilecei zel sektr kurulularyla istihdam amal i grmesi yapmasn da yasaklamaktadr. Bu durumda kamu grevlisinin gelecekteki ii dolaysyla devletin menfaatlerinin tehlikede olmas, kamu grevlisinin grmelerde bulunduu irketlerin karlarnn bulunduu konularda, grevi srasnda kiisel ve arlkl olarak almas ve eski i arkadalaryla daha sonradan iletiime geip onlara tesir edip etmeme ihtimaline baklmamaktadr.222 rnein, Trkiyede hakim ve savclarn emekli olduktan sonra ayn yarg blgesinde avukatlk yapmalar veya askeri komutanlarn b217 218 219 220

221

222

Bkz. Edwin S. Kneedler, The Revolving Door- Should it be Stopped?, ADMINISTRATIVE LAW REVIEW 32, (1980), s. 397. Bkz. 18 U.S.C. 207(c). Bkz. Kelman, What is Wrong with the Revolving Door?, s. 229. Bkz. U.S. House of Representatives, Committee on the Judiciary, Subcommittee on Administrative Law and Governmental Relations Hearing, Restrictions on the Post-Employment Activities of Federal Officers and Employees, 100th Congress, 2nd Session, (4 Mays, 1988), s. 5. Bkz. United States v. Standard Oil Co., 136 F. Supp. 345 (S.D.N.Y., 1955). Ayrca bkz. Kesselhaut v. United States, No. 166-74 (Ct. Cl. Tr. Div., 29 Mart, 1976). Bkz. STARK, CONFLICT OF INTEREST IN AMERICAN PUBLIC LIFE, s. 102.

124

yk irketlerin ynetim kurullarna getirilmelerine rastlanmaktadr. Dzenlemenin ruhu gz nnde bulundurulduunda, amacn kamu yararnn kiisel kar uruna tehlikeye atlmasn engellemek olduu gz ard edilmemelidir. Buradaki kriter dorudan ve dolayl olarak kamu hizmetinin btnl ve kamu yarardr.

Tablo 4: kar atmas Potansiyeli Tayan Durum ve Faaliyetler Konusunda lke Aratrmas Sonular (lke Says)

Kaynak: OECD, 2003.

3.3. kar atmas Politikas

Hzla deien bir kamu sektr ortamnda, kar atmalar her zaman endie yaratan bir konu olmaya devam edecektir. zel karlarn kontrol edilmesi iin ngrlen ok kat bir yaklam, kamu grevlisinin dier haklaryla atabilir ya da uygulamada ilemez bir hal alabilir. Bu durum, kamu grevlisi olmak isteyen baz drst insanlar da kamu grevini meslek olarak semekten alkoyabilir. Dolaysyla ada bir kar atmas politikas, kamu kurulularnn drstln ve gvenirliini tanmlayarak, kar salanan durumlarn kabul edilemez biimlerini yasaklayarak, atma durumlarn en uygun biimde yneterek, kamu kurulularn ve alanlar benzer kar atmalarndan haberdar ederek, kar atmalarn tanmlayarak, finansal beyan dzenlemeleri getirerek, yaptrmlar salayarak ve olaslklar gz nnde bulundurarak,

125

bir etik altyapnn oluturulmasn ngrmeli ve uygulanabilirliini salamaldr. Etkili bir kar atmas politikas, kamu grevlisinin kiisel haklaryla, toplum menfaatini dengelemeyi baarabilmelidir. Bununla birlikte, kar atmasyla ilgili enstrmanlarn geliimindeki deiimleri analiz etmek, bu konudaki eilimleri tarihsel bir perspektiften grebilmek ve lkelerin konuyla ilgili yaklamlarn ve tamamlayc belgelerden nasl faydalandklarn anlayabilmek asndan nemlidir. rnein, A.B.D.de kar atmas ynetimi, kamu grevlilerinin sorumluluklarna odaklanan kural temelli sistemin zerinde ina edilmi olsa da, ceza kovuturmasndan daha ok eitim, retim ve danma programlarna ynelmeye balamtr. kar atmas ynetiminin dinamikleri, politik ve toplumsal deiimlere, dier lkelerin etkilerine, uluslararas kurumlarn ve zel sektrn taleplerine bal olarak deimektedir. rnein, gnmzde kar atmas politikalarnn standartlarn ortaya koyan basit dille yazlm etik davran kodlarnn artan popleritesi uluslararas eilimi yanstmaktadr. Gittike artan sayda lke, kamu sektrnde kar atmasna zmler sunmak iin bu yolu tercih etmektedir. OECDye gre, kar atmas durumlarn dzenleyen bir kamu politikas kabul etmek, kamu ynetiminin siyasi, idari ve yasal kapsamnn en gerekli elerinden biridir. OECDnin ngrd klavuz ilkeler, srekli deien bir toplumsal ortamda uygulanabilecek genel bir politika olma amacyla dzenlenmitir. OECDnin ngrd kamu ynetiminde etkili bir kar atmas politikasnn temel prensipleri unlardr: Kurumsal ve bireysel drstl riske sokma potansiyeli olan kar atmas durumlarnn genel zelliklerinin tanmlanmas, Kabul edilemez kar atmas durumlarnn ortaya kan ekillerinin belirlenmesi, kar atmas politikasnn uygulanabilirliinin salanmas iin liderlik ve siyasal iradenin ortaya konmas, birliini destekleyen bilincin oluturulmas ve etkili bir nleme iin risk alanlarnn ngrmesi, Bilginin uygun beyan edilmesi ve karlarn etkili ynetilmesi, Dier menfaat sahipleriyle ortaklk yaplmas (szleme ilikisi olan taraflar, mteriler, sponsorlar ve toplum), Tecrbeler nda kar atmas politikasnn deerlendirilmesi ve gelitirilmesi.223 Kamu ynetiminde kar atmasn nlemek iin aadaki almalar yaplmaldr:

223

Bkz. OECD, MANAGING CONFLICT OF INTEREST IN THE PUBLIC SERVICE: OECD GUIDELINES AND COUNTRY EXPERIENCES, (2003). [Bundan byle OECD, 2003 olarak anlacaktr.]

126

 zel kar ile kamu kar arasnda bir atma olan tm alanlarda kamu grevlilerinin davran kurallarna ilikin yasal dzenlemeler yaplmaldr. Kamu grevlisinin kendisinin ya da yaknlarnn zel karlarnn olduu alanlardan uzak kalmas salanmaldr. Bu erevede, kamu grevlilerinin zel kar ve kamu karnn att alanlardaki grev ve yetkileri mutlaka daraltlmaldr. kar atmas durumu dolaysyla zel bir kar temin eden kamu grevlisi ile zel kii ve kurulular ihbar edenler dllendirilmelidir. Kamu kurum ve kurulularnda ombudsman kurumu oluturulmaldr. kar atmas yoluyla maddi ya da bakaca bir menfaat elde eden kamu grevlileri cezalandrlmal, ilenen suun derecesine gre kamu grevinden men cezas da verilebilmelidir. kar atmas politikalar kural temelli veya ilke temelli olabilir. Kural temelli kar atmas politikasnda, muhtemel kar atmas halleri olabildiince ayrntl olarak dzenlenir. kar atmas dzenlemeleri, kamu grevlilerinin karlaacaklar kar atmas durumlaryla ilgili yap ve yapma listesi eklindedir. Her durum iin yasaklar aka ortaya konulur ve ihlal halinde yaptrm ngrlr. lke temelli kar atmas politikasnda ise, kamu grevlisinin drstlne gven esastr. Kamu grevlisinin grevini etik ilkelere bal olarak ifa etmesi, tevik edici mekanizmalarla desteklenir. lke temelli kar atmas politikasnda, kar atmas halleri ve yaptrmlar uzun listeler halinde dzenlenmez. Kamu grevlisi neyi yapmas veya yapmamas gerektiinden te, neyi neden yapmas gerektiini bilir.224 deal bir kar atmas politikas, dzenleyici ve yaptrmlar ngren kural temelli yaklamla, tevik edici ve eitici mekanizmalar ieren 225 ilke temelli yaklamn birlemesinden olumaldr.

3.4. kar atmas Hallerini htiva Eden Dzenlemeler

Herhangi bir kar atmas hali dolaysyla ortaya kacak yolsuzluk ve etik d faaliyetlerden kanmann birincil yolu, kar atmas durumlarn ortaya kmadan engelleyecek etkili bir hukuki erevedir. Bununla birlikte, uygun yaptrm mekanizmalar kar atmas konusunda saydamlk ve iyi ynetiimi desteklemektedir. kar atmas hallerini ihtiva eden resmi belgeler, finansal beyan sistemlerini de iermektedir. Unutulmamas gereken bir ey vardr ki bu yasal dzenlemeler, ierdikleri disiplin cezalar ve bu cezalarn tarafsz ve eit bir biimde uygulanmasyla etkili sonular dourur. Resmi belgelerin amalarn ise, u ekilde sralamak mmkndr:

224 225

Bkz. OECD, 2003. Bkz. OECD, 2003.

127

 Kamu grevlilerinin etik d faaliyetlere ynelmelerine yol aan kt tevikleri ve olanaklar ortadan kaldrarak alanlarn etik davrannn ve saydamln salanmas, Kamu grevlileri iin, bata alnan finansal kararlar olmak zere, karar alma sreleriyle ilgili saydam bir erevenin kurulmas, Kamu grevlilerinin zel, kiisel ve siyasal karlarnn beyannn salanmas, Kamu grevlileriyle ilgili herhangi bir phenin ortaya kmasn engelleyerek kamu gveninin salanmas, Kamu grevine balayacak kiiler iin belirli etik standartlarn ortaya konulmas, Kamu grevi sonras istihdam kstlamalaryla kamu grevlileri zerinde haksz ve kanunsuz tesirin snrlandrlmas, Yasal dzenlemeleri ihlal edenler iin yaptrm mekanizmalarnn ngrlmesi.226 Bir kar atmas politikasnn temel hkmleri o kadar nemlidir ki genellikle, lkelerin yasalarnda bulunur. rnein, iki lke hari Avrupann tamamnda kar atmas halleri mevzuatlarda dzenlenmektedir. Genel olarak, temel ilkeler ve birincil kurallar kamu hizmeti ve kamu ynetimi kanunlarnda bulunmaktadr. Az sayda lkede de olsa kar atmasnn temel ilkelerinin anayasada dzenlendii de grlmektedir.227 Artan sayda lke, belirli gruplar iin hassas alanlar dzenleyen belirli yasalar yapmaktadrlar (rnein, denetiler, bakanlar ve bakanlk alanlar, yarg mensuplar, vergi memurlar, gmrk memurlar, st dzey brokratlar vb. iin). Dier yandan, yine gittike artan sayda lke, potansiyel atma durumlarn belirleyen, engelleyen ve yneten standartlar ortaya koymak iin kar atmas yasalar ve etik davran kodlar dzenlemektedir. Avrupadaki gelimi etik davran kodlar sadece kar atmasnn genel prensiplerini ortaya koymakla kalmaz, bir kar atmas phesi halinde ne yaplmas gerektii konusunda yol gsteren detayl hkmler de ierir.228 kar atmas ilkeleri ve kurallar, genel olarak, esas mevzuatta (yasalar, tzkler),229 ikincil mevzuatta (genelgeler, kararnameler),230 etik davran kodlarnda,231 dier yasal belgelerde (emirler
226 227 228

229

230

231

Bkz. http://hq.unhabitat.org/cdrom/TRANSPARENCY/html/2c_1.html. OECD, 2003, s. 45. rnein, ek Cumhuriyeti Kamu alanlar iin Etik Kodu, (Mart 2001), talya Kamu alanlar iin Davran Kodu, (Nisan, 2001), bkz. OECD, 2003, s. 46. rnein, Trkiyede 1990 tarihli Mal Bildiriminde Bulunulmas ile Rvet ve Yolsuzlukla Mcadele Kanunu, Avusturyada Kamu Hizmeti Kanunu ve Ceza Kanunu, zlandada 1996 tarihli Kamu alanlar Kanunu ve 1993 tarihli Kamu daresi Kanunu, Amerikada Rvet ve kar atmas Kanunu, Yunanistanda 2683/1999 sayl Kamu alanlar Kanunu. rnein, Almanyada 17 Haziran 1998 tarihli Federal darede Yolsuzluun nlenmesi Hakknda Ynerge, Amerikada 17 Ekim 1990 tarihli 12731 sayl Kanun Hkmnde Kararnameyle yrrle giren Devlet Memurlar ve alanlar iin Etik Davran lkeleri. Bu kanun hkmnde kararnameyle ilgili dier yasalar ve dzenlemelerle birlikte U.S. Office of Government Ethicsin (US OGE) resmi sitesinden ulalabilir: www.usoge.gov/pages/laws_regs_fedreg_stats/exec_orders.html. rnein, rlandada 1998 tarihli Kabine El Kitab. Bu El Kitab genel olarak etikle ilgili konularda bakanlara yol gsterir ve spesifik olarak da kar atmas durumlarn dzenler. Kabine El Kitabnn tam metnine u adresten ulalabilir, www.taoiseach.gov.ie/upload/publications/233.pdf. Kanadada 1994 tarihli Devlet Memurlar in kar atmas ve Kamu Grevi Sonras stihdam Kodu, ngilterede 1995 tarihli Kamu Hizmeti Ynetimi Kodu, Amerikada Kamu Grevlileri in Etik Davran Standartlar.

128

ve toplu i szlemeleri)232 ve kanun nitelii tamayan belgelerde (klavuz ilkeler, tavsiyeler)233 bulunur. rnein rlanda, Yeni Zelanda, Polonya ve A.B.D. kar atmas hallerini dzenlemek iin belirtilen btn enstrmanlar kullanmaktadr. Dier yandan Avusturya, Belika, Finlandiya, Lksemburg ve Meksika gibi lkeler mnhasran yasal enstrmanlara odaklanmaktadr. Resmi belgelerde dzenlenen kar atmas potansiyeli tayan faaliyetler ve durumlarn says gittike artmaktadr. Zamanla, geleneksel olarak kar atmas halini temsil eden hediye ve menfaatlerle ilgili dzenlemelerin yannda, zellikle zel sektre yakn alan kamu grevlilerinin karlaabilecekleri yeni kiisel menfaat salama ekilleri ortaya kmaktadr. Her ne kadar hangi durumlarda kiisel menfaatleri ile kamu grevleri arasnda atma olabileceini tanmlamak konusunda birincil sorumluluk kamu grevlilerinde de olsa, lkeler kar atmasna en ok maruz kalan alanlar tespit edip bu konuda dzenlemeler yapmaktadrlar.

Tablo 5: kar atmas Hallerini htiva Eden Belgeler Konusunda lke Aratrmas Sonular

Kaynak: OECD, 2003.

232

233

svete kamu sektr iin zel szlemeler, rlandada Maliye Bakanl tarafndan yrrle sokulan genelgeler (rnein; kamu grevi d istihdam konu alan 16/36 sayl Genelge veya kamu alanlar ve idari szlemeleri konu alan 50/29 sayl Genelge), Avustralyada Kamu Hizmeti Komisyonunu tarafndan yrrle sokulan genelgeler. www.apsc.gov.au/circulars/index.html. Danimarkada Ombudsman Yllk Raporlar Danimarkada Mays 1998 tarihli bakanlar ve kamu alanlar arasndaki ilikileri konu alan klavuz ilkeler. A.B.D.de Adalet Bakanlnn Hukuk Mstearl Dairesinin yeni greve balayacaklara yol gstermesi amacn gden kar atmas kurallarnn uygulamasyla ilgili hazrlad 8 Mays 2002 tarihli Memorandum. Bu memorandum, dier ilgili belgeler, tavsiyeler ve mahkeme kararlarna www.usoge.gov/pages/laws_regs_fedreg_stats/other_ethics_guidance.html adresinden ulalabilmektedir. Ayrca gene A.B.D.de United States Office of Government Ethicsin idare mensuplarnn kar atmas, kamu grevi sonras istihdam kstlamalar, etik davran standartlar ve finansal beyan koullarnn uygulanmas ve bu dzenlemelere nasl uygun davranlacan aklayan resmi olmayan tavsiye mektuplar ve yaynlanan resmi kararlar mevcuttur.

129

3.5. kar atmasyla lgili Resmi Dzenlemelerin hlallerinin Sonular: Yaptrm Mekanizmalar
kar atmasyla ilgili dzenlemelerin ihlallerinin sonular iki kategoride incelenebilir: Disiplin cezalar ve ceza kovuturmas dahil olmak zere kiisel sonular, Etkilenen kararlarn ve etik d faaliyetler sonucu oluturulan szlemelerin sonularnn dzeltilmesi amacyla verilen tavsiyelerden, kararlarn iptaline kadar uzanan kurumsal ve ynetimsel sonular. hlal sz konusu olduunda en ok kullanlan metodlar srasyla disiplin cezalar, ceza kovuturmas, kararlarn ve szlemelerin iptalidir. hlalin ciddiyetine gre, disiplin yaptrmlar ihtar ve tekdirden, para cezas ve grevlerin yeniden dzenlenmesine, memuriyetten uzaklatrmadan, ihraca kadar varan bir eitlilik gstermektedir. kar atmasyla ilgili beyan koullarna uyulmamas durumunda, neredeyse btn lkeler yaptrmlar ngrmektedir. hlaller sz konusu olduunda lkelerin uygulad yaptrmlar ve ngrdkleri zmler olduka benzerlik arz etmektedir. rnein kar atmas varlnn beyan edilmemesi olduka ciddi bir ihlal olarak dnlmektedir. Avusturya, Fransa, rlanda, talya, Gney Kore ve Slovakya gibi lkelerde bu ihlal, disiplin cezalar ve para cezalaryla yaptrma tabi tutulmaktadr.234 kar atmas dzenlemelerinin ihlali durumunda ngrlen balca disiplin cezalarn u ekilde sralamak mmkndr: Uyar ve ihtar, Para cezas ve tekdir, Maa kesintisi, Grevlerin yeniden tayin edilmesi, Kariyerde geciktirme, grevlerin transferi, ten karma, ie son verilmesi.235 Kamu grevi srasnda uygulanan yaptrmlarn yan sra baz lkelerde emeklilik maana el konulmas gibi, kamu grevi bittikten sonra da uygulanan yaptrmlar mevcuttur. rnein, Alman-

234 235

Id., s. 76. Id,. s. 77.

130

yada kamu grevlisinin emekli aylnn maksimum % 30unun kesilmesi eklinde uygulanan bir disiplin cezas mevcuttur.236 Kamu grevlilerinin kar atmas yaratan ilemleri, yetkisiz ekilde yaplan faaliyetlerin askya alnmas gibi yntemlerle ortadan kaldrlmaldr. Kiisel karlarn beyan etmeyen kamu grevlilerince verilen etik d kararlar da iptal edilebilir. Son zamanlarda ortaya kan yeni bir eilim, etik d kararn iptalini ve sz konusu irketin kara listeye alnmasn salayan yasal olanan salanmas ynndedir. rnein, kar atmasnn zel taraf olan irketin menfaatinin olduu ihaleye kar atmas lekesi srlm ve bu nedenle bu ihale etik d bir hal almsa, sz konusu irketin belli bir sreliine ihalelere girmesi engellenmektedir.237

Tablo 6: kar atmas Dzenlemelerinin hlali Sonucu Uygulanan Yaptrmlar Konusunda lke Aratrmas Sonular

Etkilenen Kararn, Szlemenin ptali Ceza Kovuturmas Disiplin Cezas

10

15

20

25

30

lke Says

Kaynak: OECD, 2003.

3.6. kar atmas Politikasyla lgili Bilgilendirme, Danma ve Uyumun Denetlenmesi

lkeler kar atmas politikasnn standartlarn kamu grevlilerine bildirmek ve bu standartlar yerletirmek iin genellikle kat hukuki enstrmanlarla esnek tamamlayc ynetim aralarn kullanrlar. Bu erevede, kar atmas durumlarn engellemek ve kar atmas politikasn uygulamak konusunda, kamu yneticisinin olduka kritik bir rol vardr. Dier liderlerle birlikte yneticiler, etik deerlere ballk ve kar atmas politikasna uyum konusunda davranlaryla kamu grevlilerine rnek olutururlar. Etkili bir kar atmas uygulamasnn temel anahtar bulunmaktadr. Bunlar aada saylmtr:

236 237

Id. Id., s. 78.

131

 Kamu grevlilerini kar atmas politikas hakknda bilgilendirme yollar, phe halinde danma, tavsiye alma, kar atmas politikasnn uygulanmasnn denetlenmesi ve uyumun salanmas. Kamu grevlilerine kar atmas politikasyla ilgili bilgi aktarm konusunda en ok kullanlan yntem, var olan yasal dzenlemeler ve yrrlkte olan politikayla ilgili kamu grevlilerini eitmektir. Baz lkeler, kamu grevine yeni balayacaklar iin hizmet ii eitim olanaklar sunmaktadr. zellikle A.B.D. ve Almanya gibi gelimi lkelerde, hizmet ii eitim programlar konunun uzmanlar tarafndan yrtlmekte ve olduka disiplinli uygulanmaktadr. rnein A.B.D.de, btn kamu grevlilerinin kar atmas politikasnn temel ilkeleri, standartlar ve var olan tavsiye kararlarndan haberdar olduklarnn garanti edilmesi iin, her kamu dairesi etik eitimi programlar hazrlamaktadr. Buna ek olarak, ynetici adaylar gibi seilmi gruplar memuriyete balamadan nce bireysel brifinglere ve senelik etik eitimlerine katlmaktadrlar. En ok kullanlan bilgilendirme yntemi eitim olsa da, lkeler kamu grevlilerinin istihdam szlemelerine ilgili etik standartlar katarak bu yolla da alanlar bilgilendirmektedirler. Ayrca, kamu personeli seme snavlarna etik standartlar ve kar atmas dzenlemeleriyle ilgili sorularn dahil edilmesi ve alanlarn seiminde bu alanlardaki bilgilerinin de deerlendirilmesi, kullanlan bir dier yntemdir. kar atmas politikas ve etik rejimi hakknda danma konusunda olduka eitli i ve d kaynaklar olsa da lkelerin ou, bu rol yneticilere vermitir. Dier yandan yneticiler, kar atmas durumlarn zme konusunda merkezi bir role sahiptir. Kamu grevlileri bir kar atmas sz konusu olduunda yneticilere veya o andaki stlerine durumu bildirmekle ykmldrler. Yneticilerin dndaki danma kaynaklar, kurum iinde bulunan etik memurlar, insan kaynaklar ynetimi veya hukuki danmanlardr. Kurum ii danmanlarn dnda bamsz komisyonlar, etik daireleri, merkezi etik kurullar da danmanlk hizmeti vermektedir. kar atmas politikasna uyumun denetlenmesi konusunda, aynen danmada olduu gibi, kamu grevlilerinin kurum ii davranlaryla kurallara uygun davranmalarn salamaktaki en nemli rol, kurum yneticilerine aittir. Ancak merkezi idari kurumlar (rnein, idari tekilat daireleri) ve d kurumlar (kamu hizmeti komisyonlar, genel denetiler, saytay, mfettiler, ombudsman ve hatta anayasa mahkemeleri) kar atmas politikasna uygun davranlp davranlmad konusunda genel denetim yaparlar. Bu kurumlar, zellikle en kdemli ve yksek dereceli kamu grevlilerinin uyumunu kontrol ederler. zetle, kar atmasyla ilgili sorunlarn belirlenmesi, lkelerin siyasi, ekonomik, toplumsal yaplarna gre dzenlenmi fakat uluslararas standartlardan da aa olmayan bir kar at132

mas politikasnn uygulamaya konulmas, sistemin yaptrm, danma ve denetim mekanizmalaryla desteklenmesi, etik deerlere bal bir kamu hizmeti anlaynn toplumun her kesiminde yerletirilmesi iin olduka byk nem arz etmektedir.

Tablo 7: Kamu Grevlilerinin kar atmas Politikas Hakknda Bilgilendirilmesi Konusunda lke Aratrmas Sonular

Kaynak: OECD, 2003.

133

B L M

KAMU YNETMNDE ETK ALTYAPI VE ETK DAVRANII ETKLEYEN UNSURLAR

4. KAMU YNETMNDE ETK ALTYAPI VE ETK DAVRANII ETKLEYEN UNSURLAR

4.1. Kamu Ynetiminde Etik Altyap Oluturulmas
lkeler, istenmeyen davran biimlerini nlemek ve olumlu davran biimlerini tevik etmek iin bir dizi ara ve sreten yararlanrlar. OECDnin 1996 ylnda yaynlanan Kamu Ynetiminde Etik Raporuna gre, bir etik altyapnn sekiz kilit unsuru bulunmaktadr. Bunlar; siyasi irade, etkili bir yasal alt yap, etkin hesap verme mekanizmalar, uygulanabilir davran kurallar, mesleki sosyalletirme mekanizmalar, kamuda uygun alma koullar, etik konularda egdm salayan baz kurulularn varl ve kamu grevlilerini denetleyen (medya dahil) etkin bir sivil toplumdur. Bir etik altyapnn eleri arasndaki etkileim, o lkenin kltrel ve idari geleneklerine, kamu ynetimine, genel yaklamna ve gemite etik davranlara verdii destee baldr.

Tablo 8: Etik Altyap

Kamu Katlm & Aratrma rade

Siyasi Liderlik

Denetim Hukuki ereve Hesap Verebilirlik & Denetim

Rehberlik Davran Kurallar Mesleki Sosyalleme

Ynetim Koordinatr Kurum Kamu Hizmeti Koullar

Kaynak: OECD, 1996

137

Aadaki amalara ulamak iin destek mekanizmalarndan oluan tutarl bir sistem gereklidir: Kamu grevlilerine ynelik temel deerlerin ve etik standartlarn aktarlmas ve alanmas (yn vermek ve etik ikilemlerin zmne yardmc olmak amacyla), Kamu grevlilerinin mesleki geliimleri salanrken etik standartlarn gelitirilmesi, kar atmas risklerinin olduu durumlarn engellenmesi ve yksek davran standartlarnn dllendirilmesi, Uyumun denetlenmesi ve ihlallerin bildirilmesi, incelenmesi, soruturulmas ve yaptrma tabi tutulmas. yi ileyen bir etik altyap, belirli davran standartlarn destekleyen bir kamu hizmeti ortamna katkda bulunur. Etik altyap, yukarda saydmz sekiz unsurdan oluur. Ayrca, etik altyapnn denetim, ynlendirme ve ynetim olmak zere ilevi vardr. Her ilev ve unsur, bamsz ancak nemli bir yap ta olup birbirini tamamlamal ve takviye etmelidir. Denetim u unsurla salanabilir: (i) Bamsz incelemeyi ve takibat mmkn klan hukuki ereve; (ii) etkili hesap verebilirlik mekanizmalar; ve (iii) kamuoyunun katlm ve denetimi. Benzer bir ekilde, ynlendirme de unsurla olabilir: (i) Siyasi liderlerin kararll ve bunun kamuoyuna anlatlmas, (ii) deerleri ve standartlar ifade eden davran kurallar ve (iii) eitim gibi mesleki sosyalletirme mekanizmalar. Ynetim, geri kalan iki unsurla mmkn olabilir: (i) Etkili insan kaynaklar politikalarna dayanan olumlu kamu hizmeti koullar ve (ii) mevcut bir merkezi ynetim kurulu, daire ya da kurum veya zel bir etik kuruluu tarafndan salanan egdm. Bu unsurlarn ideal oran ve karm her lkenin kltrel ve siyasi/idari koullarna gre deiir. Szgelimi, A.B.D. gibi kuvvetlerin birbirini dengelemesi (check and balances) geleneine dayanan bir sistemde kontrol unsuru vurgulanrken, ynetimde gven gelenei ile Hollandada ynlendirme ve ynetim arlk kazanr.238

Kutu 10: Etik Altyap Olutururken Dikkate Alnmas Gereken Hususlar (OECD-Kamu Ynetimi Komitesi, 1997)
Kamu sektr iin temel deerler (ya da etik ilkeler) tanmlanm m ve bunlar uygulayacak olan kamu grevlileri ve vatandalar (ve siyasi temsilcileri) tarafndan biliniyor mu? Bu deerler, kamu kurulularnn almalarnda nasl uygulanyor?

238

Bkz. OECD, 2000.

138

 rgtsel sistemler, uygunsuz davranlara ynelimi zorlatrp tespit edilmesini kolaylatrarak, etik btnl (drstl) destekliyorlar m? Drstln ve etik ilkelerin uygulanma durumlarn soruturmak ve kovuturmak amacyla ne tr ceza ve usuller mevcuttur? Vatandalarn grevlilerin davranlarn denetlemeleri ve kamusal yaam iin deerlerin gelitirilmesine katlmlar amacyla ne tr aralar mevcuttur? Davran kurallar, kamu hizmetinin geneline ya da daire veya kurumlara ynelik olabilir. Kurallar, ilgili kuruluun anayasayla, kamuoyuyla, dnemin hkmetiyle, seilmi grevlilerle ve meclisle ilikilerini de kapsayan bir biimde roln ve alanlarn yasal ykmllklerini (yaplan grevle ilgili kar atmalarnn aklanmas, siyasi faaliyetlerin snrlanmas gibi) ierir. Davran kurallar, bir yandan disipline arlk vererek dorudan denetim ilevi de grrken, dier yandan kurum iin yksek deerlere ulalmasna hizmet eder.

4.1.1. Etik Altyapnn Unsurlar

4.1.1.1. Siyasi rade
Kamuda etik giriimlerin arkasnda siyasi irade olmadka, baar ans olduka dktr. Siyasi irade, genelde demeler, duyurular, liderlerin yazl beyanlar gibi vastalarla ifade edilir; rnek oluturarak sergilenir ve yeterli kaynak ayrlarak desteklenir. Siyasi irade yalnzca hukuki ve idari kontrollerin etkili olmasn salamakla kalmayp, etikle ilgili tm faaliyetlere yn verir. Talepkr bir kamuoyuna inandrc bir yant sunmak iin bu gereklidir. Siyasi irade, etik altyapnn dier unsurlarnn etkili olmas iin en nemli nkoullardan birisidir. Demokrasilerde seilmilerin, kamu ynetiminde etik bir iklimin yaratlmasnda iki kritik rol vardr. ncelikle, siyaseti olarak semene hesap vermekle ykmldrler. Kararlarn saydam olmasn ve icraatta hakkaniyeti talep etmek durumundadrlar. kincisi, kanun koyucu olarak, istediklerini yaptrmak durumundadrlar. Kamu grevlilerinden hangi faaliyetlerde bulunduklarn ve bunlar nasl yaptklarn bildirmelerini isteyebilirler. Siyasi irade, bir skandal soruturmak ve/veya yeni etik giriimlerle ilgili tavsiyelerde bulunmak iin, bir alma grubu ya da sre oluturarak da gsterilebilir. Siyasetiler, olumlu davran modelleri oluturarak, bireysel ya da toplu olarak etik davran destekleyebilir. Etik davrann arzulanrln ve gerekletirilebilirliini gstererek kamuoyunun gvensizliini azaltabilirler.

139

Elbette, siyasi iradenin en somut ifadesi, kaynak dalmnda grlr. Etik altyapnn ifas hem yetki hem de para gerektirir. Brokrasideki yetki dalmna ve kaynak azalmasna karn seilmiler baz kanuni artlar getirebilir, eitime ve etikle balantl baka faaliyetlere yeterli kaynak ayrlmasn salayabilir. Sorgulayan bir kamuoyu ou zaman siyasi iradeyi tevik eder. Siyasi liderlerin harekete gemesi iin, ihlal durumunda bamsz ve inandrc bir inceleme ve takibatn gereklemesini mmkn klacak hukuki erevenin de mevcudiyeti gerekir. Siyasi iradenin, etik altyapnn oluturulmas ve kamu ynetiminde etik deerlerin yerletirilmesi asndan sahip olduu kritik neme ramen, ortaya kan yolsuzluk skandallarnn ortaya koyduu gibi, lkemizde siyasetiler ve milletvekilleri arasnda bu bilincin tam olarak var olduunu sylemek mmkn deildir. Ulusal ve uluslararas aratrmalar, siyasal kurumlarn dnyada yolsuzlua en ok bulam birimler olduunu gstermektedir. Bu durum, lkemizde de farkl deildir. Siyasetin, lkenin yasama organ olmaktan te, bir ayrcalkl kiiler kulb olduu anlay, kamu ynetiminde etik konusunda kat edilebilecek mesafeyi olduka azaltmaktadr. Milletvekilleri ve bakanlar, yaamlar, uralar, sluplar ve davranlar ile topluma rnek olmal, erdemli ve ilkeli tavrlar ile toplumun gvenini kazanarak demokrasinin nn amaldrlar. Bununla birlikte, milletvekilleri ve bakanlarn yaknlarnn da etik ilkelere bal davranlar sergilemeleri gerekir. lkemizde, iktidar deiiklikleriyle birlikte, kamu kadrolarnn deitirilmesi ve bu kadrolara iktidar yandalarnn yerletirilmesi kamu personel sisteminde standartlamay engellemektedir. Bununla birlikte, yasama ve yrtme organlarnda st dzey grevlerin ayn siyasi dncenin veya belli bir grubun yandalaryla doldurulmas kamu ynetiminde kayrmacla yol amakta ve kamu hizmeti etik deerlerinden olan tarafszla glge drmektedir. Ayrca bu ekilde, liyakat ilkesi de byk yara almaktadr. Patronaj (clientalist) siyaset yapma biimi, iktidar kullanarak kar elde etme ve bu kar belli kiilere datmay ifade etmektedir. Patronajn siyaset yapma biimine egemen olmas, siyasi partilerin rgtsel olarak kar elde etmeye ynelik gruplardan olumas anlamna gelmektedir. kar datma sreci, esas olarak kamu gc ve olanaklarnn kullanlmasna dayal olarak yrtlmektedir. Siyasal sre iinde patronajn giderek arlk kazanmas, kamu brokrasisine giderek partizanlamann egemen olmas biiminde yansmaktadr. Bir baka deyile, kamu grevlilerinin seiminde, atanmasnda, ykselmesinde liyakat ilkesi deil, bizden olma lt n plana kmaktadr. Bu, kukusuz bir gecede ortaya kan bir sre deildir. Patronaja dayal siyaset yapma, sadece Trkiyede yaygn olan bir sorun deildir. rnein A.B.D., patronajn en yaygn olduu lkelerden biri olarak kabul edilmektedir. Dier yandan, A.B.D.de patronaj engelleme almalar son yllarda byk baar kazanm ve yolsuzluun bu trnde gzle grlr bir azalma meydana gelmitir.239

239

Bkz. KAMU PERSONEL YNETMNDEN NSAN KAYNAKLARI YNETMNE GE, TESEV RAPORU, (1999)

140

4.1.1.2. Hukuki ereve

Hukuki ereve, kamu grevlileri iin davran standartlarn belirleyen ve soruturma ile takibat sistemleriyle bunlara uyulmasn salayan kanun ve ynetmelikler dizisidir. Hukuki ereve, salam bir etik altyapnn geliebilmesi iin en nemli unsurlardan bir tanesidir. Etik altyapy yaptrmlarla desteklediinden bir kontrol ilevi tar. Hukuki erevenin etik alt yapya katks, kamu grevlilerinin davranlarna snrlamalar getirmek, bunlarla ilgili yaptrm uygulamak ve devletin eylem ve ilemlerini effaflatrarak kamuoyunun faaliyetlerinin incelenmesini ve harekete gemesini mmkn klmaktr.

4.1.1.3. Hesap Verebilirlik Mekanizmalar

Kamu grevlilerinin seilmi temsilcilere hesap verdikleri fikri, onlarn sorumluluklarn snrlandrr. Bu ilke, yalnzca mevzuat ve ynetmeliklerle deil, ayn zamanda kamu grevlilerinin gnlk alma ortamndaki davranlarn kontrol eden idari politika ve usullerle -ya da hesap verebilirlik mekanizmalaryla- desteklenir. Hesap verebilirlik mekanizmalar kamu kurumunun iinde olabilir: Bir faaliyet ya da istein yazyla belirtilmesi ynndeki basit idari usuller, Bir kurumun performansnn denetlenmesi ya da deerlendirilmesi gibi kapsaml sreler. Hesap verebilirlik mekanizmalar kamu kurum ya da kuruluunun dnda da olabilir: Danma kurullar gibi danma mekanizmalar, Meclis komisyonlar gibi gzetim ve denetim mekanizmalar. Hesap verebilirlik mekanizmalar, ynetimde kontrol ilevlerinin yan sra deerlendirme ve inceleme kriterleri ilevi grrler. Saytay denetileri ve i denetiler, geleneksel olarak mali kaynaklarn kullanmna dair ayrntl bilgi toplayarak, kamu grevlilerinin mali drstln korumaya almtr. Ancak baz lkeler, karar vermede, politika gelitirmede ve llmesi ile deerlendirmesi daha zor olmakla birlikte, kamu faaliyetlerinin amalarna ulalmasn salamak asndan daha nemli olan baka faaliyetlerde, performansn genel olarak deerlendirilmesine ynelmektedir. Birok lkede kamu grevlileri girdi kontrollerine odaklandklarndan, ii yavalatan, yaratcl kstlayan ve duyarll azaltan, zaman gemi hesap verebilirlik mekanizmalaryla baa kmak zorundadrlar. Zaman gemi politikalar, zamann gerisinde kalm mevzuat, eksik talimatlar, gecikmeye veya gerilime neden olan hantal usuller, ar bir takdir yetkisi, etkili bir gzetim ve de-

141

netimin eksiklii ile uramak durumundadrlar.240 Tm bu unsurlar, hesap verebilirlik mekanizmalar nnde ciddi birer engel tekil etmektedir.

4.1.1.4. Egdm Kurulular

Etik alannda egdm salayan kurulular Meclis komisyonlarndan merkezi kurumlara, devlet dairelerine ve kamuda etik kurallar denetlemek iin zel olarak kurulmu bamsz kurululara kadar uzanr. Btn dier etik altyap unsurlar arasnda egdm salayarak ve onlar destekleyerek bir ynetim ilevi yerine getirirler. levleri, ya dorudan etik giriimlerini uygulamak ya da bu ii daire veya kurumlara devretmek eklindedir. Yaptrm yetkisine sahip olan bu tr kurulularn kontrol ilevi de vardr. Egdm kurulular, genelde u rolden bir ya da birkan stlenir: Denetim, danmanlk, destek ve tantm. Duruma gre, ncelikli olarak zorlayc ya da eitici veya bu ikisinin karmndan oluan bir rolleri vardr. Eer bir skandal ya da krizin akabinde kurulmularsa genelde daha zorlaycdrlar. Eer genel bir etik programnn paras iseler, rolleri daha ok eitseldir. zel artlarla kurulan kurumlara gelince, bunlar meclis tarafndan bamsz olarak alabilmeleri iin yetkilendirilebilir. Hkmetin yrtme kolu iinde ayr bir kurum olan A.B.D. Hkmet Etik Dairesi buna rnektir. Direktr, bakan tarafndan Senatonun onayyla be yllk bir sre iin atanr. Bu kurulular, siyasi amalar iin kullanldklar dncesini yaratmamak iin dnemin hkmetinden mutlak ekilde bamsz klnr. Deneti egdm kurulular, adli su da tekil edebilen etik kurallarn ihlalini soruturur veya takip eder. Etkili olabilmeleri iin kurallara uygun olmayan davranlar aa karmalar gereken bu tr kurulularn, yeterli kaynaa, yetkiye ve bamszla ihtiyac vardr. Demokratik haklar ihlal etme potansiyellerinden dolay, olaanst yetkilerle donanm deneti egdm kurulularna nadir olarak rastlanmaktadr. Bunlar ancak rgtl suun ya da sistematik yolsuzluun emniyet tekilat, ordu ya da meclis gibi devletin bir organn btnyle sard durumlarda kurulurlar. Avustralyann New South Wales eyaletindeki Yolsuzlua Kar Bamsz Komisyon (ICAC) bu tr bir kurulutur. Daha az sert ama zorlayc kurululara rnek, vatandalarn etik d davranlarla ilgili ikayetlerini deerlendiren hkmet ve meclis denetileri veya benzeri kurumlardr. Yolsuzlukla mcadele eden bu tr kurulularn ar abalarnn, kamu grevlilerini ilerini yapmaktan ok kendilerini kurtarma derdine drmek gibi olumsuz etkiler yarattna dair kayglar vardr. Bu tr kurulularn kamu grevlilerinde ar bir riskten kanma davranna yol amamasna dikkat edilmelidir.
240

A.B.D.'nin "Hkmetin Yeniden Kefi" projesi ile brokrasiyi azaltma hedefi gibi, baz lkelerde gereksiz ya da zaman gemi ynetmelik ve politikalar kaldrarak idari usulleri sadeletirme ynnde bir eilim mevcuttur. Baka lkeler ise ayrntl kurallar ikame etmek iin geni kapsaml deer ve amalara odaklanmaktadrlar. rnein Norve deerlerle ynetimi denemektedir. Avustralya performans ynetimini birincil hedef olarak belirlemitir.

142

ncelikli olarak danmanlk yaklamn benimseyen egdm kurulularnn almalar, devlet organlarndan herhangi birine ya da kamu sektrnn geneline ynelik olabilir. Asli grevleri yaptrm uygulamak ya da soruturmak deil, gr bildirmek ve tavsiyede bulunmaktr. Yasal yaptrm olmayan idari davran kurallar kapsamndaki sulamalarn ele alnmasnda hakem rol oynayabilirler. Bu tr kurulular ayrca aadaki ilevleri yerine getirerek kamusal etie katkda bulunabilirler. Mevcut etik normlarnn bamsz bir eletirisini yapmak, Kamu hizmeti standartlarnn yanstmas gereken deien sosyal standartlar aratrmak, Mevcut rgtsel ortam incelemek. ngilterede danmanlk yaklamna sahip bir egdm kuruluu Birleik Krallk Kamu Yaamnda Standartlar Komisyonudur (Nolan Komisyonu). ngiltere eski babakan Major, Komisyonun, etik ikilemlerin incelenerek nasl zmlenebilecekleri konusunda nerilerde bulunulan srekli bir etik atlyesi ilevi greceini sylemitir. Avustralyada Ynetim Danma Kurulu, etik konularda sorumlu olmakla birlikte, merkezi bir ynetim kuruluu olan Kamu Hizmeti Liyakat Komisyonu danmanlk roln stlenmitir. Kamu Hizmeti Liyakat Komisyonunun sorumluluklar yledir: 1. Etik konularda bir politika erevesi oluturmak ve bunu desteklemek, 2. Kurallara uygun olmayan davranlarla mcadelede ayrntl usuller gelitirmek, 3. Davran kurallar oluturmak, iyi davran desteklemek ve uygun olmayan davranlarn nne gemek isteyen kurumlara danmanlk ve rehberlik yapmak, 4. ten karma dnda ar yaptrmlarla ilgili itirazlar dinlemek. En sk grlen egdm kurulular, etik davran destekleme amacn tarlar. Bunlar, genellikle, mevcut merkezi ynetim kurulular ya da kamu ynetiminden veya devletin idaresinden sorumlu dairelerdir. Etik deerlerin kamu alanlarna tantlmas ve retilmesinde n safta yer alrlar. Etik bilincini ykselterek ve etik konularn analiziyle ilgili becerileri gelitirerek kamu grevlilerini ve dolayl olarak kamuoyunu eitirler. Avustralyada Ynetim Danma Kurulunun ncelikli amac, kamu ynetiminde iyi davran desteklemektir. Yeni Zelandada Devlet Hizmetleri Komisyonu, kamu hizmetinin gerektirdii asgari drstlk ve davran standartlarn belirlemekle ve kamu hizmeti deerlerini, standartlarn ve doru davran desteklemekle grevli devlet dairesidir. Norvete etik eitiminden sorumlu olan Ynetim Bakanlna gre kamu ynetiminde etik unlar ierir:

143

1. Deerler, 2. Adil ve ak bir ynetim ve personel politikas iin normlar ve rehberler, 3. Rveti nlemeye ynelik mevzuat, 4. Devlet memurlarnda drstl ve gvenirlii etkileyen dier normlar. Yukardaki rneklerin gsterdii gibi, etik giriimler arasnda egdm salayan birka tr kurulu vardr. Bu kurulularn ilevleri, etik altyapnn dier unsurlaryla ilikilerini etkiler. Bu yzden bu kurulular denetim ilevi, soruturma, takibat ve yaptrm yetkisi iin hukuki bir ereveye ihtiya duyar. Danmanlk ilevi iin, ombudsman gibi hesap verebilirlik mekanizmalarndan yararlanabilir. Etik davran destekleyen ilevi, mesleki sosyalletirme faaliyetlerine dayanr.

4.1.1.5. Mesleki Sosyalletirme

Mesleki sosyalletirme, kamu grevlilerinin idealler, deerler, etik kurallar ve davran standartlarn rendikleri ve rettikleri bir sretir. Kilit sosyalletirme mekanizmalarn, eitim programlar ve st dzey ynetimde rnek davran modellerinin varl oluturur. Mesleki sosyalletirme, kamu grevlilerine davran standartlarn aktararak ve bunlara uymalar iin gerekli muhakeme gcn ve becerilerini gelitirerek etik altyapya katkda bulunur. Kamu grevlilerinin, mevzuat ve davran kurallarnn pratik uygulamalarn ve hesap verebilirlik mekanizmalarna nasl uyacaklarn, teknik bilgiye boulmadan veya kafalar karmadan anlamalarn salar. Bu adan ynlendirici bir rol vardr.

4.2. Etkili Bir Kamu Ynetiminde Etik Sisteminin Stunu

Etkili bir kamu ynetiminde etik sistem esas stun zerinde ina edilmelidir. Bunlar, etik davran kodu, beyan mekanizmalar ve etik sisteminin ynetimidir. Etik sisteminin etkili olmas iin bu stunun da salam bir ekilde yerlerinde durmas gerekmektedir.241

4.2.1. lk Stun: Ak ve Kapsaml Bir Etik Davran Kodu

Etkili bir etik sisteminin en nemli unsurlarndan biri ak ve kapsaml bir etik davran kodudur. Ak, duyarl, kolayca anlalr bir dille yazlm ve kamu grevlilerinin hukuki danmana

241

Bkz. TEMPORARY COMISSION (NEW YORK STATE) ON LOCAL GOVERNMENT ETHICS, FINAL REPORT, 21 FORDHAM URB. L. J. 1-60, (1993); Mark Davies, Keeping the Faith: A Model Local Ethics Law-Content and Commentary, 21 FORDHAM URB. L.J. 61-126, (1993); Mark Davies, Considering Ethics at the Local Government Level, in ETHICS, LAWYERS & THE PUBLIC SECTOR (American Bar Association), (1999).

144

sormaya gerek duymadan anlayabilecekleri bir etik davran kodu ideal olandr. Kamu grevlilerinin ou, ykmllklerinin, sorumluluklarnn ve etik davran kodlarnn ihlallerinin sonularnn ak ve kesin olarak dzenlendii etik davran kodlarn tercih etmektedirler. Etik davran kodu her kamu grevlisine, asttan st dzey yneticiye kadar, uygulanacak minimum standartlar ortaya koymal ve kamu ynetiminde etik standartlar konusunda yeknesaklk salayacak ekilde dzenlenmelidir.

4.2.2. kinci Stun: Beyan Mekanizmalar

Etkili bir etik sisteminin ikinci stunu beyan mekanizmalardr. Devletler, kamu ynetiminde etik d faaliyetlerin ortaya kma ihtimalini en aza indirme yollarn aramaktadrlar. lk adm olarak, kamu grevlilerine yol gsterecek ak kurallar ve klavuz ilkeler dzenlerler. Ancak, karar alma srecinde kamu grevlisinin kiisel menfaatinin olduunun bilinmesi de, kritik bir nem arz etmektedir. Kiisel karlarla ilgili bilginin beyan edilmesi, karar alma srecini saydam hale getirir. Bunlar vatandalarn kamuya, dolaysyla da devlete olan gveninin artmasna yardmc olur. Neredeyse btn demokratik lkeler, kamu ynetiminde kiisel karlarn beyann zorunlu hale getirmitir. Baz lkeler, finansal beyan zorunluluunu btn kamu grevlileri iin getirirken, bazlar sadece st dzey kamu grevlilerini ykml klmakta, bazlar ise hassas alanlarda alan kamu grevlilerine beyan ykmll getirmektedir. Baz lkeler bor ynetimi (Yeni Zelanda), szleme ynetimi (Yeni Zelanda ve Amerika), tedarik (Norve, Amerika), vergi idaresi (Norve) veya denetim (Gney Kore, Polonya) gibi hassas alanlarda faaliyet gsteren personel iin beyan sistemleri yrrle koymulardr. Bu alanlar, merkez bankasnn ve kamu irketlerinin st dzey yneticilerine kadar genilemektedir (Belika, Gney Kore). svirede diplomatlar, gmrk memurlar, silahl kuvvetler personeli ve devlet srlarn bilen kiiler iin zel beyan politikas izlenmektedir. Baz lkelerde, finansal beyan btn kamu grevlileri iin genel bir ykmllktr (Avustralya, Yunanistan, Meksika, Polonya, Trkiye). Dier lkelerde ise, btn kamu grevlilerini kapsayan beyan koulu bulunmamaktadr. Ancak btn gelimi lkelerde, tm kamu grevlilerine yklenen bir sorumluluk vardr ki o da herhangi bir potansiyel kar atmasnn beyandr. rnein, Almanyada, kamu grevlilerinin finansal malvarlklar ve ykmlkleri hakknda bilgilerin beyan edilmesi konusunda genel bir sorumluluklar bulunmamasna ramen, potansiyel kar atmas durumlarn beyan etmek nemli bir ykmllktr. Prensip olarak, etik davran kodlarnda belirtilen istisnalar dnda ve mebla snrnn zerindeki tm hediyelerin beyan gereklidir.242
242

Bkz. OECD, 2000, s. 50.

145

4.2.2.1. Beyan eitleri

eit beyan mekanizmas bulunmaktadr. Bunlar ilemsel beyan, mracaat beyan ve senelik beyandr.243 Bu beyan trleri aada aklanmaktadr.

4.2.2.1.1. lemsel Beyan

Bu beyan tr, bir kar atmas ortaya ktnda, kesin olarak yaplmas gereken saptayc bir beyandr. En nemli beyan tr olan bu beyanla, kar atmasna katlan kamu grevlisinin ad ve kar atmas potansiyelinin tr ifa edilir. Bu beyan trnde, etik davran kodlarn ihlal edecek bir durum ortaya ktnda, bu durumla ilgili karar alma, faaliyette bulunma ya da oy kullanmadan men edilme anlamna gelen ilemin, kamu grevlisince reddi mmkndr. Beyann ekli kamusal bir toplantda yaplp yaplmamasna gre belirlenir. Kamusal bir toplantda yaplan beyan, toplantnn kaytlarna geirilen szl bir beyandr. Toplantda yaplmayan beyan kamu grevlisinin alt kurum ve bu kurumun bal bulunduu etik dairesi veya etik komisyonunda dosyalanan yazl bir beyandr. lemsel beyann amac, kamuyu, dier kamu grevlilerini, kamuyla i yapan zel kiileri ve kurulular ve medyay kar atmas durumundan haberdar edip, atmann kontrol edilmesini salamak ve kamu grevlisinin drst ve etik ilkelere bal bir biimde grevini ifa ettiini belirtmektir.

4.2.2.1.2. Mracaat Beyan

Mracaat beyan dier beyan ekillerinden farkl olarak, bir zel kii ya da zel sektr kuruluunca yaplmaktadr. Bu kii ya da kurulu ihalede teklif sahibidir veya kamudan izin ya da lisans talep etmektedir. Teklif sahibi veya mracaat, ihalede ya da bavuruda kendisinden kiisel menfaati olan herhangi bir kamu grevlisi varsa bu kiinin ismini beyan etmelidir. Menfaat, kamu grevlisinin aile yelerinin menfaatini de kapsamaktadr. Bu beyan trnn iki amac vardr. lk olarak, beyanla birlikte etkilenen kamu grevlisi, dier kamu grevlileri, dier ihale teklifileri veya mracaatlar, toplumun tamam ve medya muhtemel kar atmas durumundan haberdar edilir. kinci olarak da bu beyan tr, kamu grevlisinin ncelikli ykmll olan ilemsel beyan zerinde bir kontrol ilevi grr.

243

Bkz. Davies, Ethics in Government and the Issue of Conflicts of Interest, s. 105.

146

4.2.2.1.3. Senelik Beyan

Senelik beyan, yksek mevkideki kamu grevlilerinin, senede bir kere malvarlklar ve ykmllkleri hakknda temel bilgileri listeleyip dosyalamalarn ngrr. Bu temel bilgiler, rnein, kamu grevlilerinin ve ailesinin sahip olduklar gayrimenkuln yeri, deeri, zel sektrdeki iverenlerinin isimleri veya varsa sahip olduklar iletmeler hakknda olabilir. Senelik beyann drt temel amac bulunmaktadr. lk olarak, kamu grevlilerinin ilgisinin en azndan senede bir kere potansiyel kar atmalarnn nerede olduuna ve etik kodlarn koullarna odaklanmasn salamaktadr. kinci olarak, senelik beyan, medyann, kamuyla i yapan firmalarn dikkatlerini kamu grevlilerinin kiisel karlarna yneltmelerine yardmc olmaktadr. nc olarak, senelik beyan ilemsel beyan zerinde yaplan bir kontroldr. Son ve en nemli ama ise, potansiyel kar atmasnn ortaya kmasnn engellenmesidir.

Kutu 11: Senelik Beyan Politikas Hazrlanrken Dikkat Edilmesi Gereken Unsurlar 244
Senelik beyan artlarnn kamu grevlisinin ifa ettii kamu grevine ve mevkisine gre hazrlanmas gereklidir. rnein, bir kamu grevlisi bir tek senelik beyan formu doldururken, daha deiik pozisyondaki kamu grevlisi iki veya form doldurmak zorunda braklmaldr. Senelik beyanlar, etik davran kodlarna bal bulunmaldr ve etik davran kodlarndaki hkmlerin muhtemel ihlali olacak durumlar hakknda bilgi talep edilmelidir. Genel kural olarak, senelik beyanlar, yalnzca bir kiisel kar gereini ihtiva etmeli, karn miktar hakknda bir beyan iermemelidir. Senelik beyan formlar, btn ilgili sorular kapsayacak biimde, mmkn olduu kadar ksa ve ak olmaldr. Senelik beyan formlarnda, etik davran kodlarnda dzenlenen bir hkmle ilgili olmadka, gereksiz sorular sorulmamaldr. Senelik beyan formlar, kolayca ulam ve karlatrma yapma imkannn salanmas iin bilgisayara geirilmeli ve gerekli veritabanlar kurulmaldr. Senelik beyan raporlarna gereken ilgi gsterilmeli, etik komisyonlar ve etik dairelerince beyanlarn doruluu dikkatlice kontrol edilmeli ve bylece muhtemel kar atmalar en batan engellenmelidir.

244

Bkz. Davies, Ethics in Government and the Issue of Conflicts of Interest, s. 106.

147

 Senelik beyann amac, aynen kamu ynetiminde etikle ilgili dzenlemelerde olduu gibi kamu grevlisini cezalandrmak deil, etik d faaliyetleri engellemektir. Dolaysyla, etik komisyonlarnca kontrol edilen beyanlarda kar atmas ya da etik d faaliyet olasl saptandnda bunun kamu grevlisine bildirilmesi gerekmektedir. Senelik beyan raporunun verilmemesi, ge verilmesi, sorulan sorulardan bazlarna yant verilmemesi veya yanl bilginin verilmesi durumunda sz konusu kamu grevlisi cezalandrlmal ve yaptrm, istisnalara yer verilmeyerek kat bir biimde uygulanmaldr. Hibir yaptrm mekanizmasnn olmamas senelik beyan kouluna uyulmamasna yol aar. rrnein, New York Eyaleti Finansal Beyan Kanununa gre, senelik beyann yaplmamas 10,000 A.B.D. Dolarna varan para cezasna neden olmaktadr. Son olarak, senelik beyan raporlarnn medyaya, dier kamu grevlilerine ve kamuyla i yapan kiilere ak olmas gerekir. Bu kiiler, kolayca ve hzl bir biimde senelik beyan raporlarna ulaabilmelidirler. Bu, senelik beyan sisteminin etkili olmas iin gereklidir.

4.2.3. nc Stun: Etik Sisteminin Ynetimi

Etkili bir etik sisteminin son stunu, etik sisteminin ynetimidir. Bu kavramn iine ilk olarak, etik d davrann ortaya kmasn salayan ihbar usulleri girmektedir. hbar sistemleriyle birlikte i kontroller de etik d davrann ortaya kmas ve etik davrann desteklenmesi ynnde etkili mekanizmalar oluturur. Etik sistemin ynetimi, etik d davrann dikkatlice tetkik edilmesiyle de ilgilidir. Bu, kamu ynetiminde etik davran kurallarnn ihlali halinde ortaya kacak yaptrm mekanizmalarn, etik d davrann soruturulmas ve kovuturulmasn ve bamsz denetimi kapsamaktadr. Son olarak kamu grevlilerinin etik standartlar hakknda eitimi konusu gelmektedir.

Kutu 12: Etik Ynetiminin Kamu Ynetimindeki Yeri

Etik, kamu ynetimine geleneksel yaklamlar ile yeni kamu ynetimi tarzlar arasndaki gerilim ve kartlklarn en ak biimde yaand alandr. lkeler siyasi ve idari geleneklerinden yola karak kendileri iin doru olan sonulara varrlar. Ancak onlardan beklenen, lkedeki etik ynetimi rejiminin kamu ynetiminde benimsenen genel yaklamla tutarllk gstermesidir. Tanm itibariyle etik ve davran ynetimi, sadece belli davranlarn izlenmesi ve nlenmesiyle snrl deildir. Ayn zamanda, etik ve dzgn davranlar desteklemeyi amalar. yi davrann ne olduu ile ilgili gr birlii salamay hedefler ve kamu grevlilerine gnlk alma ortam iinde karlatklar olaylarda tavr ve karar alrken ve takdir kullanrken yol gsterir.

148

4.2.3.1. Kamu Ynetiminde Etik D Davrann Ortaya kmasn Salayan hbar Usulleri
Kamu ynetiminde etik d faaliyet riski, kapal bir evrede belirgin bir biimde artmaktadr.245 OECD tarafndan yaplan aratrmada, OECD lkelerinin te ikisinin ya kamu grevlilerini ihlalleri bildirmekle ykml kld ya da bunu kolaylatracak usuller salad ortaya kmtr. hbar dzenlemeleri bulunan lkelerin te ikisi, izlenecek kural ve usulleri hukuki erevelerinde tanmlarken, dierleri bunlara, kurulularn i rgtlenme kurallarnda yer verir. Ayrca yneticilerin yan sra denetim kurumlar da bireysel vakalar incelemek ve yardmc olmakla grevlidir. Kamuoyu, gnmzde ikayetlerini internet zerinden de bildirebilmektedir.246 Denetim kurumlarnn olduu kadar, yneticilerin de ihbar usullerinin etkili kullanmna yardmc olmalar bir ykmllktr. Seilmi kurulularn grevi hem kamu grevlilerine ihbar konusunda yardm salamak hem de bireysel vakalar aratrmaktr. rnein, Avustralyada ihbar edenler daire baznda yaplan etik d faaliyet beyanlarndan tatmin olmuyorlarsa, Kamu Hizmeti Komiserinden konuyu aratrmasn isteyebilirler. Buna ek olarak komiser, el kitapklaryla ve internet zerinden ihbar usullerini kamu grevlilerine bildirmekle ykmldr. Gnmzde demokratik lkelerin kamu grevlilerini haberdar olduklar yolsuzluk olaylar ya da etik d faaliyetleri ihbar etmekle ykml klmaktadr. Kamu grevlilerinin ihbar ykmlln yannda, vatandalarn da haberdar olduklar yolsuzluk ve etik d faaliyetleri bildirmeleri iin eitli usuller ngrlmtr. Gelimi lkelerin ounda vatandalarn etik d faaliyetleri ihbar usulleri benzerlik gstermektedir. Kullanlan yntemler, ikayet usulleri, yardm masasna bildirim, ihbarla ilgili telefon hatlar ve ombudsmandr. nternet yeni bir ihbar usul oluturulmasn salamtr. rnein, A.B.D. Ticaret Bakanl internet sitesinde bir rvet hatt kurmutur.247 Ayrca Avustralyada da, ihbar edenler iin zel bir web sitesi bulunmaktadr.248

4.2.3.1.1. hbar Edenlerin Korunmas

Kamu grevlileri, gnmzde, yalnz kendi davranlaryla ilgili hesap vermekle kalmamaktadr, bakalarnn ihlallerini bildirme ikilemiyle de kar karyadr. Baarl bir hesap verme mekanizmas ile daha fazla saydamln gerektirdii aklk arasnda bir gerilim vardr ve bu da en iyi ihbar olgusunda grlr. Hkmetlerin etik d davranlarn ifas iin pratik bir sistem oluturarak ihbar usullerini devreye sokmalar, kamuda hesap verebilirlik ile ilgili kararllklarn gsterir.
245

246 247 248

Bkz. S. Bok, Blowing the Whistle, in JOEL L. FLEISHMAN, LANCE LEIBMAN, MARK H. MOORE EDS., PUBLIC DUTIES: THE MORAL OBLIGATIONS OF GOVERNMENT OFFICALS, (1989), s. 148. Bkz. OECD, 2000, s. 53. Bkz. www.mac.doc.gov/tcc/pbrintro.htm. Bkz. www.whistleblowers.com.au.

149

hbar edenler gnmzde, hesap verebilirlik mekanizmalarnn vazgeilmez birer unsuru haline gelmitir. Kamuda etik d faaliyetleri, hileleri, savurganlklar ve suistimalleri ortaya kararak kiisel karlar hesabna yazlacak olduka byk miktarlardaki serveti tekrar devlet hazinesine dndrmeyi veya batan engellemeyi baarmlardr.249 rnein, A.B.D.de 1986 senesinden 1994 senesine kadar ihbar edenler sayesinde 1.8 milyar A.B.D. Dolar, A.B.D. Hazinesine dnmtr.250 hbar edenlerin kamu ynetiminde hesap verebilirliin salanmas konusunda sahip olduklar bu nem, bu kiilerin kendilerini etik d faaliyetleri ihbar etmeleri ynnde rahat ve gvende hissetmeleri iin koruma mekanizmalarnn oluturulmasn gerekli klmtr.251 En ok kullanlan koruma yntemi, yasal koruma ve ihbar eden kiinin adnn aklanmamasdr. ounlukla, ihbar eden kiiye kar bir faaliyette bulunan kii cezalandrlmaktadr.252 rnein, Avustralyada ihbar eden kiiye kar ayrmclk yaplmas, onu kurban yerine koyma, sulama gibi faaliyetler de yasaklanmtr. hbar eden kiinin koruma altna alnmas iin doru kanuni usul kullanmas ve beyann medyaya yaplmamas gerekir. Almanyada kamu grevlilerine mr boyu memuriyet tannmas kamu ynetiminde etik d faaliyetleri ihbar eden memurlara genel bir koruma salamaktadr. Hem yasal koruma sistemini hem de kurumsal yardm destekleyen ilk zel sistem, Amerikada hbar Edenleri Koruma Kanunuyla kurulmutur. zel Danman Ofisi (The Office of Special Counsel-OSC) bu kanunun idaresiyle grevlendirilmi ve olduka nemli yetkilerle donatlmtr. OSC ihbarda bulunan kamu grevlilerine ynelik misilleme ve haksz uygulamalar hakknda ikayetleri dinler ve bunlar aratrr. Soruturma tamamlandnda OSCnin sz konusu dairenin faaliyetlerini kstlama ve erteleme karar alma hakk vardr. Ayrca, ihbar edenleri korumak iin dava aabilir ve yasal areler arayabilir.253 ngilterede de buna benzer bir sistem mevcuttur.

249

250

251

252

253

Bkz. M.P. GLAZER, P.M. GLAZER, THE WHISTLEBLOWERS: EXPOSING CORRUPTION IN GOVERNMENT AND INDUSTRY, (1989); M. P. MICELLI, J. P. NEAR, BLOWING THE WHISTLE: THE ORGANIZATIONAL AND LEGAL IMPLICATIONS FOR COMPANIES AND EMPLOYEES, (1992). Bkz. Judith A. Truelson, Whistleblower Protection and the Judiciary, in TERRY L. COOPER ED., HANDBOOK OF ADMINISTRATIVE ETHICS, (1994), s. 407. Bkz. A. Baran, Federal Employment-The Civil Service Reform Act of 1978-Removing Incompetents and Protecting Whistleblowers, WAYNE LAW REVIEW, 26, (1979), s. 97-118; J. A. Barcia, Update on Michigans Whistleblowers Protection Act, DETROIT COLLEGE OF LAW REVIEW, (1988), s. 1-8; R. NADER, P.J. PETKAS, K. BLACKWELL, WHISTLEBLOWING: THE REPORT OF THE CONFERENCE ON PROFESSIONAL RESPONSIBILITY, (1971). Bkz. M. H. Malin, Protecting the Whistleblower from Retaliatory Discharge, JOURNAL OF LAW REFORM, 16, (1983), s. 277318; U.S. CONGRESS, SENATE COMMITTEE ON GOVERNMENTAL AFFAIRS, THE WHISTLEBLOWERS: A REPORT ON FEDERAL EMPLOYEES WHO DISCLOSE ACTS OF GOVERNMENTAL WASTE, ABUSE, AND CORRUPTION, (1978). Bkz. D. Israel, A. Lechner, Protection for Whistleblowers, PERSONNEL ADMINISTRATOR, 34, (1989), s. 106, U.S. CONGRESS, HOUSE COMMITTEE ON POST OFFICE AND CIVIL SERVICE, WHISTLEBLOWER PROTECTION ACT OF 1987, H.R. 25, U.S. GOVERNMENT PRINTING OFFICE, (1987).

150

4.2.3.2. Kontrol Sistemleri

kontroln tanmlanmasnda, amalarnn belirlenmesinde ve i kontrol iin bir ereve oluturulmasnda meslek komitelerinin ya da kurulularnn (COSO-Committee of Sponsoring Organisations of the Treadway Commission, COCO-Canadian Institute of Chartered Accountants, Institute of Internal Auditors), A.B.D. Saytaynn (General Accounting Office) ve ksa ad INTOSAI olan Uluslararas Saytaylar Birliinin nemli ve anlaml katklar olmutur.254 ABD Saytay tarafndan yaymlanan Federal Devlette Kontrol Standartlar isimli dokmanda i kontrolle ilgili tanm yledir: kontrol, bir rgt ynetiminin ayrlmaz esi olup; faaliyetlerde etkinlik ve verimlilik, finansal raporlamada gvenilirlik, yrrlkteki yasalara ve dzenlemelere uygunluk, amalarnn gereklemesi konusunda makul gvence salar.
255

ngiltere Hazinesi tarafndan Avrupa Birliine aday lkelerin yararlanmas amacyla hazrlanan bir dokmanda: Kontrol Sistemi, rgtsel hedeflerin gerekleip gereklemedii hususunda; faaliyetlerin etkinlii, kaynaklarn ekonomik ve verimli kullanm, yrrlkteki politikalara, prosedrlere, kanunlara ve ynetmeliklere uygunluk, sahtecilik, kanuna aykrlk veya yolsuzluk sonucu ortaya kanlar da dahil olmak zere varlklarn ve menfaatlerin her trl kayba kar korunmas, bilgilerin, hesaplarn ve verilerin doruluu ve gvenilirlii, hususlarnda makul gvence salamak zere rgt bnyesinde tesis edilmi sistemler ann btnn kapsar. kontrol sistemi, kurumsal politikalarn, amalarn ve hedeflerin gereklemesine ynelik riskleri belirleyen devaml bir prosese dayanr, risklerin zelliklerini ve byklklerini deerlendirir ve bu riskleri ekonomik, verimli ve etkin bir tarzda ynetir, denilmektedir.256

254

255 256

Bkz. Sacit Yrker, Baka lke rnekleri Temelinde Kontrol, Denetim, Tefti ve Soruturma: Kavramsal Bir ereve, TESEV Denetim altay kinci Toplants, (12 Mays 2004). Bkz. ABD Saytay, Federal Hkmette Kontrol Standartlar (ev. Baran zeren, Ankara, http://www.sayistay.gov.tr). Bkz. ngiltere Kamu Sektrnde Denetim Standartlar (ev. Baran zeren, Mustafa Ekinci), 2004, Elekronik adres: http://www.sayistay.gov.tr.

151

A.B.D. Saytay tarafndan yaymlanan Kontrol Standartlarnda yer alan u satrlar i kontrolun niteliini ok ak biimde sergilemektedir: kontrol tekil bir olay deil, btn bir rgt faaliyetlerinde ve devamllk temelinde oluan bir dizi eylem ve aktivitedir. kontrol, kurulu iinde ayr bir sistem olmaktan ok, ynetimin faaliyetlerini dzenlemede ve ynlendirmede yararland sistemlerin ayrlmaz bir paras olarak kabul edilmelidir. Bu bakmdan i kontrol, yneticilerin kurumu altrmalarna ve amalarn sreklilik temelinde gerekletirmelerine yardmc olmak zere, altyapnn bir paras olarak ina edilen bir ynetim kontroldr.

Kutu 13: A.B.D. Federal daresinde Kontrol Standartlar

Kontrol Ortam: Ynetim ve alanlar, rgt bnyesinde, i kontrole ve dikkatli bir ynetime kar pozitif ve destekleyici tavrlar gelitirecek bir ortam oluturmal ve srdrmelidirler. Risk Deerlendirmesi: kontrol, kuruluun hem d hem de i nedenler dolaysyla karlat risklerin bir deerlendirmesini yapmaldr. Kontrol Faaliyetleri: kontrol faaliyetleri ynetimin direktiflerin uygulanmakta olduuna dair gvence salamasna yardmc olur. Kontrol faaliyetleri, kuruluun kontrol amalarnn gereklemesi bakmndan etkin ve verimli olmaldr. Bilgi ve letiim: Bilgi kaydedilmeli, ynetime ve kurulu bnyesinde bilgiye ihtiya duyan dier kiilere, i kontrol ve dier sorumluluklarn yerine getirebilecekleri bir formatta ve zaman dilimi iinde iletilmelidir. zleme: kontrol izlemesi, belli bir dnem iindeki performansn kalitesini deerlendirmeli ve denetim ya da baka inceleme bulgularnn derhal zme kavuturulmasn gvence altna almaldr. Daha nce belirtildii gibi, i kontrol bir ynetim aracdr. Bu balamda; Etkin bir i kontrol yapsnn tasarlanmas, kurulmas ve srdrlmesi yneticilerin sorumluluundadr. Ynetim, i kontrol yapsnn bir paras olarak i denetim birimi oluturur. denetiler salkl bir i kontrol yapsnn yerine gememelidir. kontrol standartlar, yneticilerin banda bulunduklar kurumlarn almalarn izlemelerini gerektirir. Eksiklikler saptandnda, dzeltici nlemlerin gecikmeksizin alnmas gerekir. denetim ynetime ynelik bir hizmettir. kontrolun incelenip deerlendirilmesi ve en st yneticiye gvence salanmas i denetim fonksiyonlar kapsamndadr. denetimin bizzat ken-

152

disi, rgtn i kontrol sisteminin bir parasdr ve i denetimin kapsamna yalnzca finansal kontrol deil, i kontrolun btn ynleri dahildir.257 Hemen hemen tm OECD lkelerinde, yneticilerin yolsuzluu mmkn klacak herhangi bir hususu grp ortaya karmasn kolaylatran i kontroller oluturulmutur. OECD 2000 Raporu, OECD lkelerinin ya i mevcut hukuki nlemleri glendirdiini ya da yeni hukuki ereveler oluturduklarn gstermektedir. OECD corafyasnda benimsenen bir ara olan i kontrollerle, kamu kaynaklarnn ynetiminin izlenmesi ve bireysel eksikliklerle sistemik zaaflara dikkat ekilmesi suretiyle yolsuzlukla mcadeleye katkda bulunulur. kontrol amal gzden geirmelerde ayrca, ynetimin iyiletirilmesi iin nerilerde bulunulur ve baz vakalarda siyasi kademe dorudan bilgilendirilir. kontrollerin nitelii, skl ve takip mekanizmalar lkeden lkeye deiir. ou lkede, her kurum ve dairede i kontrol mekanizmalar mevcuttur ve yllk olarak ya da ihtiya duyulduunda gzden geirmeler yaplr. Bulgular, genellikle yalnzca tekilat ynetimlerine duyurulur. Yalnzca birka lke, raporlar kamuoyuna aar. kontrol incelemelerine ou kez, bu sistemlerin de etkililiini kontrol eden bir tr d denetim elik eder.258

4.2.3.3. D Kontrol Sistemleri

D denetim, hesap verme sorumluluk zincirinde nemli bir halkadr. D denetim, hem kaynak salayan seilmi ya da atanm kiilere ynelik olarak yukar doru, hem de yararlananlara, vergi mkelleflerine ve kamuoyuna ynelik olarak da doru hesap verme sorumluluunu glendirmektedir.259 Hesap verme sorumluluu, genellikle, yksek denetim kurumunun ilgili kurumda inceleme yaparak rapor hazrlamas, bu raporun yasama tarafndan incelenmesi, yasamann yrtmeye tavsiyelerde bulunmas ve yrtmenin cevap vermesi eklinde drt admdan olumaktadr.260 D denetimin amalarn aadaki ekilde sralamak mmkndr:261 D denetim, ak, saydam ve hesap verebilir olmak iddiasn tayan ada demokrasinin ilemesinde nemli bir rol stlenebilir ve stlenmelidir.

257 258 259

260

261

Bkz. FIDELMA WHITE, KATHRYN HOLLINGSWORTH, AUDIT, ACCOUNTABILITY AND GOVERNMENT, (1999). Bkz. OECD, 2000. ngilterede Saytay, Denetim Komisyonu, skoya Denetim Kurumu ve Kuzey rlanda Denetim Ofisinin oluturduu Kamu Denetim Forumu tarafndan hazrlanan Kamu Denetiminin (D Denetimin) Prensipleri balkl rapor. Bkz. IFAC Kamu Sektr Komitesi, Kamu Sektrnde Hesapverme Sorumluluu Dzenlemelerine Genel Bak: Kamu Sektrnde Kurumsal Ynetiim Ynetim Kurulu Perspektifi balkl ikinci blm, (ev. Baran zeren), (2001). BKZ. LORD SHARMAN OF REDLYNCH, HOLDING TO ACCOUNT TO ACCOUNT (THE REVIEW OF AUDIT AND ACCOUNTABILITY FOR CONTROL GOVERNMENT), (2001), http://www.hm-treasury.gov.uk/media-store/otherfiles/38.pdf.

153

 D denetim, sadece olaydan sonra ne olduunu analiz ederek ve raporlayarak deil, ileriye bakarak, karlan dersleri belirleyerek ve iyi uygulamalar yayarak deer katar. D denetim, yeterli hesap verme sorumluluu konusunda gvence vererek, kamu hizmetlerinde uygun davran standartlarn destekleyerek, kamu hizmetlerinde parann deerinin karlnn alnmasna yardmc olarak kamu karnn korunmasnda nemli bir rol oynar. D denetim, kamu servetinin doru olarak harcand yolunda kamuoyu gveninin olumasnda kilit bir e olarak kabul edilmektedir. D denetim prensipleri ise u ekilde sralanabilir:262 D denetilerin denetlenen organizasyonlardan bamsz olmas, D denetimin geni kapsaml olmas, d denetimin finansal tablolarn denetiminin yan sra dzenlilik ve sosyal ve ahlaki davran standartlarna uygunluk ve performans denetimlerini kapsamas, D denetilerin, denetimlerinin sonularn kamuoyunun ve demokratik ekilde seilmi temsilcilerin istifadesine sunabilmesi.

4.2.3.3.1. Yksek Denetim

Saytaylarca yrtlen d denetimin, dier d denetim organlarnca yaplan denetimden farklln belirtmek amacyla, bu denetim yksek denetim olarak da nitelendirilmektedir.263 Saytay, Trkiyede hem bir yksek yarg organ hem de yksek denetim kurumudur. Saytay, baz lkelerde yalnzca bir yksek denetleme organ olarak faaliyet gsterir. Saytaylar lkeden lkeye deien bir eitliliin yan sra ortak zelliklere de sahiptir. Bu ortak zellikler yle sralanabilir: Saytaylarn grev ve yetkileri ou kez anayasalarda dzenlenmitir.

262

263

Bkz. Public Audit Forum, The Different Roles of External Audit, Inspection and Regulation: A Guide for Public Service Managers, 2002, http://www. public-audit-forum.gov.uk. te yandan, ksa ad INTOSAI olan Uluslararas Saytalar Birliinin orijinal ismi International Organization of Supreme Audit Institutions yani Uluslararas Yksek Denetim Kurumlar Organizasyonudur. Keza, INTOSAI dokmanlarnda saytaya atfta bulunulmak istendiinde, Supreme Audit Institution (yksek denetim kurumu) terimi kullanlmaktadr. Yksek denetimin ilkelerini INTOSAInn 1977 ylnda Limada hazrlanan Deklarasyonunda ve INTOSAI Denetim Standartlarnda ayrntlaryla bulmak mmkndr. ECOSAInin (Ekonomik birlii lkeleri Yksek Denetim Kurumlar Organizasyonu) 1997 ylnda Trkiyede dzenledii seminere sunulan Bamszla zel Bir Vurgu Yaplmak Suretiyle Yksek Denetimin Temel zellikleri (Essential Features of Supreme Audit Wth Special Reference to Independence)" balkl teblide; yksek denetimin zellikleri arasnda anayasasal statye, sui generis faaliyete, dsal karakterde olmaya, objektiflie ve tarafszla, uzmanla ve bamszla vurgu yaplmtr.

154

 Saytaylarca yaplan denetim, genellikle yasama, yrtme ve yarg iine yerletirilemeyen kendine zg bir kamu faaliyeti saylmaktadr. Saytaylarn yaptklar denetim parlamento adna yrtlmekle birlikte; planlanmasnda, uygulanmasnda ve gerektiinde sonularnn parlamentoya ulatrlmasnda tmyle bamsz olan bir faaliyettir. Saytay bakanlarnn ve karar verme durumunda olan dier meslek mensuplarnn yarg teminatlar ya da benzeri gvenceleri bulunmaktadr. Saytaylar yarg yetkilerinin bulunup bulunmasna gre, denetim sonularnn ya tamamn ya da bir ksmn raporlar yoluyla parlamentoya sunarlar. Gerek i gerekse d denetim, birok lkede devletin gelir ve harcamalarnn kanuniliini ve uygunluunu gzetme rollerinden dolay, sahtecilik ve yolsuzluun ortaya karlp soruturulmasnn nemli yollar olarak grlmektedir. lkelerin byk ounluu, tm kamu hizmeti zerinde yetki sahibi olan ulusal saytaylarn yapt d denetimlerden arlkl olarak faydalanr. lkelerin te ikisi, kamuoyunu bilgilendirmek iin d denetim raporlarn dzenli olarak yaymlar.264

4.2.3.3.2. Bamsz Denetim

Neredeyse tm gelimi lkelerde kamu almalarn bamsz olarak inceleyen kurumlar mevcuttur. Bylece, kamu grevlilerinin kamuoyuna nihai hesap verebilirlikleri salanr. Hemen hemen her lkede yasama erki, kamudaki faaliyetleri gzden geirir. Sk rastlanan dier inceleme trleri, bamsz d denetimden ombudsmann soruturmasna ve zel hukuki veya etik incelemelere kadar uzanr. Kamunun bamsz bir komisyon yesi ya da komisyon tarafndan incelenmesinin lkelerin ounda popler bir ara haline geldii grlmektedir. Gelien eilim, kamuda etik alannda uzman olan bamsz bir birim oluturmak ynndedir.

4.2.3.3.3. Tefti Kurullar

Tefti, i denetimden farkl bir kltrdr ve ncelikle dzenlilik denetimi yani kurallara uygunluk denetimi ve mali tablolar denetimi ile, bir ksm yasalarla da emredilen, idari soruturma srelerini kapsar. Bata ABD olmak zere Kta Avrupas lkelerinin hemen hemen tamamnda tefti kurullar vardr. Kta Avrupasnda zaten var olan tefti sisteminin, son yllarda ngiltere gibi baz Anglo-Sakson lkelerinde de ykselen deer olduu bilinmektedir. Teftiin ngilteredeki tanmnda u unsurlar gze arpmaktadr:

264

Bkz. OECD, 2000.

155

 Kamu faaliyetlerinin teftii kurum d bir inceleme/gzden geirmedir. Tefti, hizmet verenlerden bamsz olarak yaplmal, hizmetlerin gvenli ve gerektii biimde sunulduuna dair bakanlara ve kamuya gvence vermeli, hizmetlerin iyiletirilmesine katk salamal ve kamuoyuna rapor sunmaldr. Teftiin yolsuzlukla mcadeledeki nemli rol, birok uluslararas belgede de belirtilmektedir. Avrupa Konseyi Yolsuzlukla Mcadelede Yirmi Temel lke Kararnn 11 ve 12nci maddeleri kamu ynetiminin ve kamu kesiminin faaliyetlerine uygun denetim prosedrlerinin uygulanmasn salamak ve denetim prosedrlerinin kamu ynetiminin dndaki yolsuzluklarn tespiti ve nlenmesinde rol oynamasn kabul etmek ieriklidir. BM Yolsuzlukla Mcadele Szlemesinin 9ncu, Avrupa Birlii Aday lkelerde Yolsuzlukla Mcadelenin Glendirilmesine likin On lke isimli metnin 3nc, Gmrkler birlii Konseyi Arusha Deklarasyonunun 6nc, Uluslararas Para Fonu (IMF) Mali Saydamlk yi Uygulamalar Tznn 4nc maddeleri akla ilk gelen uluslararas hkmler olarak sralanabilir.265 Kamu hizmetlerinin standartlarnn yerine getirilip getirilmedii konusunda gvence verme ve bu hizmetlerin geliimine katkda bulunma potansiyeli olan ve maliyetinden daha fazla yarar salanabilecek alanlarda bir tefti sreci olmas gerekmektedir. Kamu hizmetlerinin teftii: 1. yiletirme amal olmaldr. Mfettilerin tefti edilmekte olan hizmetin iyilemesine katkda bulunmak zere, ak ve belirgin bir abas bulunmaldr. Bu husus, teftiin ilgi alann, metodunu, raporlamasn ve izlenmesini ynlendirmelidir. Mfetti tavsiyeleri gelitirirken, iyi performansn ne olduunu bilmeli ve buna gre aksaklklar uygun ekilde tespit etmelidir. Tefti, kamu kurumlarnn sektrlerindeki reformlarn seyrini daha abuk biimde anlamalarn ve gerekli dzeltmeleri yapmalarn salayacak verileri ve bilgileri retmeyi amalamaldr. 2. ktlara odaklanmaldr. ktlara odaklanma, teftiin kurum ii ynetim dzenlemelerine younlamak yerine, hizmetin son kullanclar iin retilmesiyle ilgilenmek anlamna gelir. 3. Hizmetten yararlanann perspektifinden bakmaldr. Tefti, kurum ii ynetim dzenlemeleri kadar, hizmetten yararlanacak olanlarn tecrbelerine younlalarak yaplmaldr. Tefti, hukuka uygunluk temelli olmakla birlikte yenilii ve farkll zendirmelidir. 4. Risklerle orantl olmaldr. Mfettiler, zaman iinde hizmeti sunanlarn performans durumuna gre ileride yaplacak teftiin kapsamn deitirmelidir. rnein, teftie ayrlan kaynaklar en riskli alanlara younlatrmak bakmndan iyi performans gsterenler, daha az tefti edilmelidir.

265

Bkz. BABAKANLIK MFETTLER DERNENN KAMU YNETM TEMEL KANUNU TASARISINA LKN GRLER, http://www.tesev.org.tr/etkinlik/basbakanlik_gorusler.php

156

5. Yneticilerin z deerlendirme yapmasn zendirmelidir. Mfettiler yneticiler tarafndan yaplan z deerlendirmelerin sonularn irdelemeli, tefti srecinde bu sonular dikkate almal ve bunlar iin karlatrmal kyaslar bulmaldrlar. 6. Mmkn olduunca, objektif kantlardan yararlanmaldr. Nitel ve nicel kantlar, salam bir temele dayal ve inandrc olmaldr. 7. Karara varrken yararland kriterleri aklamaldr. 8. Sreler bakmndan saydam olmaldr. Mfettiler i grme sreleri bakmndan saydam olmal, ikayetler zerine ciddiyetle eilmeli ve salkl bir kalite gvence sreci sergileyebilmelidirler. 9. Tefti, hizmetin verimli ve etkin bir biimde sunulmasn uygulamaya koyacak dzenlemeler bulunduunu anlamaya zen gstermelidir. Tefti, tefti edilenlerin maliyeti de dahil, kendi maliyeti ile orantl yararlar rettiini gsterebilmelidir. Tefti kurullar, yksek maliyet etkinlii bulunan ve tefti edilenlerin i ykn azaltacak olan alanlarda, farkl kurumlarn benzer problemleriyle ilgili konularda birlikte alma kapasitesini gelitirmeye almaldr. 10. Tecrbelerden ders karmaldr. Bu husus, gelitirilmeye allan kamu hizmetinin sunucular zerinde yaratlan etki deerlendirilmek ve iyi uygulama rnekleri dier mfettilerle paylalmak suretiyle gerekletirilebilir. Tefti kurullar, Trkiyede son zamanlarda olduka tartlm bir konudur. Cumhurbakan tarafndan veto edilmi olan Kamu Ynetiminin Temel lkeleri ve Yeniden Yaplandrlmas Hakknda Kanunun baz maddeleriyle kaldrlmas ngrlen tefti kurullarnn yerine, idarede etkin bir denetim yapacak bir kurum getirilmemektedir. Tefti kurullar denetimin inceleme unsurunu yerine getiren kurumdur. Ayrca kamuoyuna sunduu raporlarla toplumun kamu hizmetinin etik ilkelere bal ve saydam bir biimde yerine getirilip getirilmediini incelemesine olanak salar. Kamu ynetiminde etik altyapnn oluturulmaya alld bu dnemde kamu ynetiminde denetim zaafiyeti yaratabilecek uygulamalarn etik sisteminin daha kurulmadan ilerliini ortadan kaldrma riski vardr.266

4.2.4. Kamu Grevlilerinin Etik Standartlar Konusunda Eitimi

Eitim, etkili bir etik sisteminin en nemli unsurlarndan biridir. Eitim sayesinde, etik davran kodlar ve davran kurallar ilevsel hale gelmektedir. Bir etik alt yapnn en nemli ilevlerinden biri, kamu grevlilerinin ve hatta toplumun tmnn etik bilincinin gelitirilmesidir. Dolaysyla, bir lkede kamu grevlilerine etik bilincinin alanmas iin yaplmas gereken almalarn banda eitim gelmektedir.

266

Bu konuya Devlette Etikten Etik Devlete: Kamu Ynetiminde Etik raporunun ikinci cildinde deinilmektedir.

157

Doktrinde etik eitimi konusunda zerinde durulan balca noktalar unlardr; Etik retilebilir mi? Eer bu mmknse, zel bir eitim mi gereklidir, yoksa etik bir ortamda alan kiilerin kurallar kendiliinden benimseyecekleri mi varsaylmaldr? Etik eitimini kimler vermelidir? Kurumdaki personel mi, kurum dndan danmanlar m? Eitim masraflarn kim karlamaldr? Orta ya da st dzey ynetim mi, merkezi kurumlar m, bamsz etik kurulular m?267 Etik eitimi programlar genellikle iki trdr. Bunlar, ie alma eitimi ve alma yaam boyunca sren eitimdir. Bu eitimlerin ierii ve amalar farkl olabilir. Ancak, ikisi de etik altyapnn dier unsurlarndan hem yararlanr, hem de bunlarn vurgulanmasn salar. zellikle davran kurallar, eitimin ieriini ve materyalini oluturur.268

4.2.4.1. e Alma Eitim Programlar

e alma eitimi veya balangtaki eitim programlar u konularda bilgi ierir: Kamu hizmetinin, yrtme organ ve kamuoyuyla ilikisi dahil olmak zere, genel rol, lgili mevzuat, ynetmelik ve davran kurallar, dari usulleri ve raporlarn tamas gereken zellikleri de ieren hesap verebilirlik mekanizmalar, Muhakeme ve karar vermede gerek kurumsal gerekse kiisel deerlerin rol. Bunun dnda, kamu ve zel sektr arasndaki dner kap ile zel sektrden kamuya geiler arttka, ie alma eitimi zel bir nem kazanacaktr. zellikle, kamuda yneticilik yapacak ve dolaysyla davran modeli oluturacak eski zel sektr alanlarna, iki sektr arasndaki farklarn hzl ve sistematik ekilde bir aklamasnn yaplmas arttr.269

4.2.4.2. Srekli Eitim Programlar

Kamu ynetiminde deneyimli olan kamu grevlilerini hedefleyen srekli etik eitiminin farkl bir ilevi vardr. Bu programlar, kamu grevlilerine ilerinin etik boyutuyla ilgili duyarllk ka267 268

269

Bkz. Bob Derek, Can Ethics Be Thought?, CHANGE, (Oct. 1976), s. 26-30. Eitimle ilgili daha geni bilgi iin Bkz: RICK CANTRELL, DON MORRISON, AMY MIDDLETON, ETHICS, HONESTY AND FAIRNESS IN THE PUBLIC SERVICE, (2000), s. 76; M. W. Jackson, How Can Ethics be Taught?, in CHAPMAN, ETHICS IN THE PUBLIC SERVICE. OECD 1996, S. 34.

158

zandrmann yan sra muhakemeyi ve etik analizini tevik eden eletirel ve analitik becerilere younlaarak, kamu grevlilerinin karar verme becerilerini gelitirmeyi hedefler.270 Srekli eitimin bir baka faydas da, kamu kurumlarnda mevcut sistem ve uygulamalarn deerlendirildii bir forum oluturmasdr. Tartma konular davran kurallarnn etkinliinden, deerlerin deiip deimediine kadar uzanabilir. alanlarn toplumsal ve kiisel deer yarglarnn ve bunlarn meslek etiiyle atp atmadnn tartlmas, etik davran gndemde tutmann ve olumsuz davranlar caydrmann da bir yoludur.271

4.2.4.3. rnek Oluturarak Yol Gstermek

st dzey kamu grevlilerinin rnek davranlar, mesleki sosyalletirme iin son derece nemlidir. Kamu grevlilerini harekete geiren asl unsur, dinledikleri tler deil tank olduklar davranlardr. Ynlendirici rolyle mesleki sosyalletirme, etik altyapnn kontrol ilevini birka ynden tamamlar. ncelikle, eitimden ve rol modellerinden yararlanarak standartlarn nasl karlanacana younlaarak, proaktif bir yaklam sergiler. kinci olarak, konularn etik boyutunu genellikle daire veya kurumlarda yaanan gerek olaylarla ilikilendirerek daha dorudan ve pratik bir dzeye tar. Son olarak, mevzuat, ynetmelik ve kurallarn kapsamad ya da kapsayamayaca etik ikilemlerin zmne yardmc olur. Ayrca pratik dzeyde, lkeler, kalc ve geici alanlar dahil olmak zere, kamu sektrndeki farkl alan gruplarnn ihtiya ve beklentilerini de gz nne almak durumundadrlar.

4.3. Kamu Ynetiminde Etik Davran Etkileyen Unsurlar

4.3.1. Snrl Kaynaklarla almak
Gelimekte olan lkelerin etik alanndaki en byk sknts, kaynaklarn snrl olmasdr. Kamu grevlisi, maa konusunda tatmin olmamakta ve hayatn idame ettirmekte zorlanmaya balaynca, haksz kazanca, rvete ve etik d davranlara bavurabilmektedir. Baz lkelerde kamuda ciddi klmeler yaanmaktadr. e alma, terfi ve maa artlar durdurulmakta ya da bunlara kat snrlamalar getirilmektedir. Bu da etik davran olumsuz etkilemekte ve yolsuzluu artrmaktadr.272 Kamu sektrnde klme, ayrca, alanlarn kamu sektrnden ayrldktan sonra altklar iler zerindeki kstlamalar ve potansiyel kar atmalar gibi konular gndeme getirmek270 271

272

CHAPMAN, ETHICS IN THE PUBLIC SERVICE, s. 76. Bkz. Near J. M. Baucus ve Miceli, The Relation Between Values and Practice: Organization Climates for Wrongdoing, ADMINISTRATION AND SOCIETY, CILT 25, NO. 2, (1993), s. 204-226. Bkz. GOVERNANCE IN TRANSITION: PUBLIC MANAGEMENT REFORMS IN OECD COUNTRIES, OECD, PARIS, (1995).

159

tedir. Klme srecinde ilerini kaybeden alanlarn, kar atmalarnn doabilecei ilere ynelmeleri de muhtemeldir. Dier yandan, kamu sektrnde klme sonucu olarak kaynak daralmasnn belki daha dorudan bir etkisi, maliyetleri drmek gndeme geldiinde, ilk gzden karlan kstlamann eitim olmasdr. Bte konularnda zor seimler yapmak zorunda kalan kurumlarn etik programlarna yeterli kaynak ayrmamalar riski vardr.273 Devlet, kamuda etik bilincinin yerletirilmesi konusunda eitimin nemini gz ard etmemelidir. Kamu grevlilerinin yaamlarn idame ettirebileceklerinden ok daha dk seviyelerdeki maalar yolsuzluk faaliyetlerinin merkezinde bulunmaktadr. Kamu grevlilerinin dk cretle almalar kamu makamlarn suistimal etmeleri ynnde bask yaratmaktadr. Bununla birlikte, yalnzca kamu grevlilerinin maalarnn artrlarak kamuda etik d faaliyetlerin ve yolsuzluun ortadan kalkacana inanmak da yanltr. Bu, bilinen bir gerektir. Ancak, yaplan aratrmalar unu gstermitir ki, yalnzca maa artlar kamuda etik d faaliyetleri azaltmamaktadr.274 Maa artlaryla birlikte etik sisteminin dier unsurlarnn da etkili bir biimde uygulamaya koyulmasyla birlikte etik d faaliyetlerin azaltlmas salanabilecektir. alanlar hak ettiklerinden daha az maa aldklarn dnr ve kendilerini gvende hissetmezlerse kamu ynetiminde etik deerlere uygun davranmak iin fazladan bir aba gstermek onlara daha zor gelecektir. Kaynaklar kstl olduundan, etik kurallara uymama ynnde basklar olabilir. Bu yzden, devletin bu etkenlerin muhtemel risklerinin farknda olmas ve kamu alanlarnn alma koullarnn etik davrana uygun bir ortamn yaratlmasnda nemli olduunun bilincine varmas gereklidir.275 Bu erevede, kaynak sknts, Trkiyede de kamu grevlilerinin, eitli etik d faaliyetlere ynelmesinde etkili bir faktr olabilmektedir. Bunu nlemenin yolu ise, kamu grevlilerine en azndan ortalama hayat standard salayacak bir cret verilmesidir. Maa artlar; doru tevikler, uygun ie alm ve terfi sistemi, etik d faaliyetlerde bulunan kamu grevlilerinin uygun disiplin cezalar almalar ve ada bir etik eitimiyle birlikte, kamu reformunun bir paras olmas durumunda etkili olacaktr.276

273 274

275 276

Bkz. OECD, 1996, s. 28. Bkz. Daniel Kaufmannn 14 Ocak 2000 tarihli www.transparency.org/sourcebook/01.notes.html. Bkz. OECD, 1996, s. 28. Bkz. TI SOURCE BOOK, 2000, www.transparency.org.

Anti-Corruption

Discussion

Forumda

sunduu

bulgular,

160

4.3.2. Vatandalarn Talepleri

Kamu hizmetinin ileyiinde vatandalarn ilerinin daha hzl halledilmesi ynnde talepleri vardr. lerin srati bilgili, profesyonel alanlarn yan sra teknolojiyi de gerektirir. Kamu sektrnde teknolojik gereksinimler snrl kaynak sorunuyla birleince, vatandalarn talepleri ou zaman eitli usulszlklerle yerine getirilir. Unutulmamas gereken nemli bir nokta vardr ki kamuda yolsuzluk ve etik d faaliyet olaylar genellikle iki tarafldr. Bir tarafta anayasal ve yasal dzenlemeler uyarnca kamu grevi ifa eden kamu alanlar, her iki tarafta vatandalar veya zel sektr kurulular bulunur. Kamuda yolsuzluk ve etik d faaliyetlerden sorumlu dier tarafn da yasal ykmllklerinin farknda olmas ve lkenin ekonomik refah ve toplumsal geliimi iin kamuda etiin neminin bilincine varmas gereklidir. rnein, Trkiyede yaplan aratrmalar, vatandalarn genel olarak kayrma ve kollamann engellenmesini istemelerine ramen, ayn zamanda bireysel olarak kan ba, hemehrilik, kirvelik gibi ilksel-geleneksel (promordial) ilikileri kullanarak sorunlarn zmeye devam etme eiliminde olduklarn gstermektedir. Vatandalarn bu eilimi liyakate ve profesyonellie bal olarak kamu hizmetinin etik ilkelere uygun olarak gerekletirilmesini zorlatrmaktadr. Yolsuzluklardan srekli ikayet eden vatandalarn, ilk frsatta araya e-dost koyarak kayrmacla sebep olmalar, ancak kamu grevlisinin liyakate bal olarak greve gelmesi, ykseltilmesi, grevini profesyonellik ilkelerine bal yapmasyla engellenebilir.277 Ayrca kamu grevlisinin alma usullerini dzenleyen kurallar ak ve anlalabilir olmad iin kamu grevlisi baz durumlarda gnlk ilerinde gereinden fazla takdir yetkisi kullanmaktadr. Bu, kamu grevlilerinin kamu yararn birok kez vergi mkelleflerinin ya da baka bir adan bakldnda mterilerin karlaryla dengelemeleri anlamna gelir. atan hedef ve sorumluluklar dorudan kamu grevlileri tarafndan zmlenmesi gereken ikilemler yaratr. Kamu grevlisi, bu ikilemlerin varl durumunda iyi dzenlenmi kamu ynetiminde etik davran kodunda ngrlen hak ve ykmllkleri uyarnca hareket etmeli, somut olaya uygulanacak herhangi bir dzenleme bulunmamas durumunda ise, ahlaki muhakeme ve etik karar verme yntemiyle zme ulamaldr.278

277 278

Trkiyede Devlet ve Reform, TESEV YAYINLARI, http://www.tesev.org.tr/projeler/proje_devletrefrapor.php Etik karar verme sreci konusunda deerli eserlerin yazar Terry Coopera gre kamu alanlar etik kararlar vererek etiksel hale gelmektedirler. Coopera gre etikle ilgili dzenlemelerin eksikliinde bile kamu alanlarnn etik karar vermeleri salanabilir. Nihayetinde etik karar verme srecinin gelitirilmesi etik eitimlerinin temelini oluturmaktadr. Coopern etik karar verme sreci modelinin yedi adm bulunmaktadr: Etik problemin idraki, Durumun tarif edilmesi, Etik konularn tanmlanmas, Alternatiflerin belirlenmesi, Sonularn tasarlanmas, Tutulacak yolun seilmesi, Sonuca ulalmas. Bkz. COOPER, THE RESPONSIBLE ADMINISTRATOR. Bir dier akademisyen Straussman da Coopernkine benzer etik karar verme sreci iin analitik bir yntem gelitirmitir. Bkz. J. STRAUSSMAN, PUBLIC ADMINISTRATION, (1990).

161

4.3.3. Kamu Ynetiminde Takdir Yetkisi

Kamu ynetiminde etikle ilgili sorunlarn bazlar brokratik takdir yetkisinden domaktadr.279 En iyi ekilde tanmlanm ve yasalara harfi harfine uyan kamu sistemlerinde bile, idarecilere kendi kendine karar verebilme serbestisi fazlasyla tannmtr.280 dareci, kanunlara uygun hareket ediyorsa ve bir etik anlaya sahipse, vatanda etik standartlara uygun bir muamele grm olur ve birok durumda bu takdir yetkisi kamu iin byk bir sorun oluturmaz.281 Ne yazk ki bulgular, zellikle gelimekte olan lkelerde, kamu sistemlerinde uygulamann arzu edilen bu durumun tam tersi ynnde olduuna dikkat ekmektedir.282 Siyasal sistemlerde idari takdir yetkisiyle baa kabilmenin birok deiik yolu vardr.283 Baz sistemler, profesyonel idari tekilatlar kurarak bu sorunu amay amalamlardr. Baz sistemlerde ise, kamu grevlilerine hukuki eitim verilebilmesi iin konusunda, uzmanlam hukukular istihdam edilmitir. Bu sistemlerden en yaygn olan ise, idari piramidin en tepesinden en aasna kadar i kontrol sistemi kuran hesap verebilirlik mekanizmalardr.284 Doktrinde hesap verilebilirlik mekanizmalarn gelitirmek iin ok eitli yollar tavsiye edilmektedir.285 Unutulmamaldr ki hesap verebilirlik mekanizmalar etik d faaliyetlerin var olduu noktada devreye girer. Hesap verebilirlik kamu sektrnde tannm en yaygn etik ilkelerden biri olduu gibi, hesap verebilirlik mekanizmalar etik standartlara bir kalkan grevi grrler. zellikle kamu ynetimi reformunun yapld lkelerde kamu ynetiminin takdir yetkisi, uygulamann hzlandrlmas ve daha etkin kamu hizmeti salanmas amacyla artrlmaktadr. Baz lkeler, harcamalarn yaplmas, zamanlamas ve programlar ve faaliyetler arasnda kaynaklarn yeniden dalm konularnda yneticilere geni bir takdir yetkisi tanmtr. nsan kaynaklarnn ynetimi ve dalm ile ilgili kararlarda da yneticilere esneklik tannmtr. Esnek bir ynetim modeliyle uygulamay eitlendirmenin yaygn hizmet perspektifine, kamunun karna ve geleneksel kamu hizmeti deerlerine zarar verdiine dair kayglar srmektedir.286 Takdir yetkisinin kullanld durumlarda yerindelik denetiminin yaplmamas, kamu grevlilerinin etik davran ilkelerine ballklarnn salanmas konusuna daha titizlikle eilmenin nemini orta279

280 281 282 283

284

285 286

Bkz. A. HONDEGHEM, ED., ETHICS AND ACCOUNTABILITY IN A CONTEXT OF GOVERNANCE AND NEW PUBLIC MANAGEMENT, (1998). Bkz. N. LEWIS, P. BIRKINSHAW, WHEN CITIZENS COMPLAIN, (1993). Bkz. M. LIPSKY, STREET-LEVEL BUREAUCRACY, (1979). Bkz. WORLD BANK, ANTICORRUPTION IN TRANSITION: A CONTRIBUTION TO THE POLICY DEBATE, (2000). Bkz. C. Hood, Remedies for Misgovernment: Changing the Remedies but not the Ingredients, in A. HONDEGHEM ED., ETHICS AND ACCOUNTABILITY IN A CONTEXT OF GOVERNANCE AND NEW PUBLIC MANAGEMENT, (1998). Bkz. B. Guy Peters, Is Democracy a Substitute for Ethics? Administrative Reform and Accountability, in RICHARD A. CHAPMAN ED., ETHICS IN PUBLIC SERVICE FOR THE NEW MILLENNIUM, (2000), s. 127. Bkz. PATRICIA DAY, RUDOLPH KLEIN, ACCOUNTABILITIES, (1986). Bkz. OECD, 1996, s. 30-32.

162

ya karmaktadr. Takdir yetkisinin gnmz kamu ynetimi reformlar erevesinde artrlmas ise, ncelikle kamu ynetiminde etik standartlarn yerletirilmesini gerekli klmaktadr. Takdir yetkisi, yneticilerin kiisel niteliklerinin gelimesini gerektirmektedir. Bir kamu yneticisinin en nemli kiisel zelliklerinden birisinin etik karar alma yetisi olduu gz ard edilmemelidir.287 dari ilemin konusunu, nedenini, usul ve eklini seme konusunda takdir yetkisi olan kamu grevlileri, temel etik deerlere bal kalarak karar almaldrlar. Kamu grevlisi, takdir yetkisini kullanrken dilediince davranmamal, gerekli inceleme ve aratrmalar yaptktan ve bunlar somut kantlarla destekledikten sonra takdir yetkisini kullanmaldr. Takdir yetkisinin bulunduu durumlarda bile kamu grevlisi ya da kamu kurumu gereke gstermeli ve bu gerekesinde hakl olmaldr. Kamu grevlisi takdir yetkisini kullanrken eit durumlarda eit uygulamalar yapmak zorundadr. Kamu grevlisi mevzuatn kendisine brakt serbest alan iinde kalmal, eitlik ilkesini gzeterek kamu yarar amacndan ve kamu hizmetinin gereklerinden ayrlmamaldr.288 Kamu grevlisi, takdir yetkisini kullanrken nesnel, uygun ve geerli gerekelere dayanmal, drstlk, tarafszlk, profesyonellik, onur ve hukukilik ilkelerinden ayrlmamaldr. Yolsuzluun dinamiklerini aklayan yaln bir formle gre yolsuzluk, hesap verme sorumluluunun olmad bir durumda tekelci gle takdir yetkisinin kullanlmas sonucu ortaya kmaktadr.289 YOLSUZLUK = (TEKELC G + TAKDR YETKS) - HESAP VERME SORUMLULUU Takdir yetkisinin snrnn mulak tanmlarla deil, ak ve anlalr ekilde belirlenmesi gerekir. Bylece, kamu ynetiminde etik d davranlarn sklkla kt alan olan idari takdir yetkisinin kamuda yaratt zararlar azaltlabilir.

287

288

289

Bkz. . Donal P. Warwick, The Ethics of Administrative Discretion, in JOEL L. FLEISHMAN, LANCE LEIBMAN, MARK H. MOORE EDS., PUBLIC DUTIES: THE MORAL OBLIGATIONS OF GOVERNMENT OFFICALS, (1981), s. 93-127; Wayne A. R. Leys, Ethics and Administrative Discretion, in WILLA BRUCE ED., CLASSICS OF ADMINISTRATIVE ETHICS, (2001), s. 27-48. ...Yasa nnde eitlik herkesin her ynden ayn kurallara bal olaca anlamna gelmez. Anayasann amalad eylemli deil hukuksal eitliktir. Eitlik ilkesi, birbirinin ayn durumda olanlara ayr kurallarn uygulanmasn ve ayrcalkl kii ve topluluklar yaratlmasn engeller. Ayn durumda olanlar iin ayr dzenleme Anayasaya aykrlk oluturur. Ancak, durumlarndaki farkllk, deiik kurallar ve uygulamalar gerekli klabilir. Bu durumda eitlik ilkesi zedelenmez.... Bkz. Anayasa Mahkemesinin E. 1999/17, K. 1999/35, T. 14.9.1999 sayl karar Resmi Gazete Tarihi 19.04.2000, Say: 24025. Bkz. M. Hakan zbaran, Yolsuzluk ve Bu Alanda Mcadele Eden Uluslararas rgtler ve Birimler, SAYITAY DERGS, SAYI: 50-51, (Temmuz, Aralk, 2003), s. 17. Sz konusu Dergiye http://www.sayistay.gov.tr/yayin/dergi/icerik/der50m2.pdf adresinden de ulalabilmektedir.

163

4.3.4. Hesap Verebilirlik ve Kamu Ynetiminde Etik

Hesap verme ykmll, (...) yetki kullanan herkes tarafndan stlenilmi bir zorunluluk olduu iin, demokratik ynetim[in] zdr. Hesap verme bir lkenin parlamentosunun, hkmetinin ve dolaysyla her bir kamu kurum ve kuruluunun, o lkenin insanlarna, o ulusa kar bir ykmlldr. (...) Etkin demokrasi, etkin hesap verme sreci gerektirir. (...) saydamlk, iyi ynetiim ve hesap verme sreci, demokrasinin temellerini oluturur ve demokrasi [ancak] iyi bilgilendirilmi bir toplumla srdrlebilir.290 ada devletin en temel kayglarndan biri, g ve otoritenin ynetenler tarafndan kullanlma biimidir. ada devletin karmakl, devlete bahedilen gcn artmasna sebep olurken, bu gcn kullanm srasnda ortaya kacak muhtelif kar atmalarna zemin hazrlanm olmaktadr.291 Kamuda etik sorunun en nemli kulvarlarndan birisinin, kamu grevlilerinin kiisel karlaryla kamu menfaatinin att durumlar olduuna bu raporda daha nce deinilmiti. te byle bir durumda kamu grevlisinin kamu menfaatini ncelikli tutmasn salayacak mekanizmalardan biri hesap verebilirlik mekanizmalardr.292 Hesap verebilirlik, kamu grevlisinin kararlarnn maliyetini iyi hesaplamasn ve finansal sonular olan btn faaliyetlerini kaydetmekle ykml olduunun farknda olmasn gerekli klar.293 Geleneksel anlamda, hesap verebilirlik, bir kimsenin faaliyetleri veya davranlarn aklayabilme yetisidir.294 Kamu gcnn kamu grevlileri tarafndan suistimal edilmesine dair endie en ada toplumlarda bile devam etmektedir. Bugn hakim olan gr, ada devletin faaliyetlerinden tr hesap verme ykmllnden kendisini kurtaramayacadr. Bu balamda, daha ayrntl bir hesap verebilirlik tanm oluturmak gerekir. Kamuda hesap verebilirlik, kamu grevlilerinin grevlerini ve ykmllklerini yerine getirdii metodlar ve bu srete sergiledii faaliyetleri kamuoyuna aklama ykmlln kapsar. Kabul edilen etik standartlara uyumu gvenlik altna alan ve g ve otoritenin suistimal edilmesini en aza indirgemeyi ama edinen bir strateji olarak bakldnda, kamuda hesap verebilirlik kavram, en az be farkl ekilde karmza kmaktadr: kurum-

290

291

292

293 294

Bkz. Kenneth M. Dye, Kanada Saytay Eski Bakan (Aktaran, . GREN, KAMU MAL YNETMNN YENDEN YAPILANDIRILMASI VE DENETM, TESEV YAYINLARI, (2000), s. 79-178. Bkz. O. P. Dwivedi, Joseph G. Jabbra, Public Service Accountability and Responsibility, in J. G. JABBRA, O. P. DWIDEDI EDS., PUBLIC SERVICE ACCOUNTABILITY: A COMPARATIVE PERSPECTIVE, (1988), s.1. [Bundan byle O. P. Dwivedi, Joseph G. Jabbra, Public Service Accountability and Responsibility diye anlacaktr.] Bkz. Karl Theodor Paschke, Accountability and the Role of Internal Oversight in the United Nations, in YASSIN EL-AYOUTY, KEVIN J. FORD, MARK DAVIES, WILLIAM P. CARTER EDS., GOVERNMENT ETHICS AND LAW ENFORCEMENT: TOWARD GLOBAL GUIDELINES, (2000), s. 7. Bkz. J. KEHOE, W. DODSON, R. REEVE, G. PLATO, ACTIVITY BASED MANAGEMENT IN GOVERNMENT, (1995), s. 4. Id. s. 7.

164

sal ya da idari hesap verebilirlik, profesyonel hesap verebilirlik, hukuki hesap verebilirlik, siyasal hesap verebilirlik ve ahlaki hesap verebilirlik.295 Hesap verebilirlik, sorumluluklar konusunda cevap vermek, rapor etmek, aklama yapmak, ykmllkleri stlenmek ve kamusal deerlendirme ve muhakemeye ak ve hazr olmaktr.296 Hesap verebilirlik kavram ile ilgili olarak aada yer alan alt temel zellik dikkat ekmektedir.297 Hesap verebilirlik kavram, sorumluluk kavramyla yakndan ilgilidir. Sorumluluklar konusunda cevap vermeyi, aklama yapmay iaret etmektedir. Hesap verebilirlik, eylem, karar ya da ilemlere dair sorumluluklarn stlenilmesi/benimsenmesi ve sorumlularn belirlenmesi balamnda da sorumluluk kavramyla ilikili, hatta iiedir. Hesap verebilirlik, ykmllk kavramyla da balantldr. Sorumluluklarla ilgili cevap verme, aklama yapma ya da gereke gsterme, belirli kii ya da kurumlarn inisiyatifine ve insafna terk edilmi deildir. Hesap verebilirlik, bir devi, bir ykmll iaret etmektedir. Hesap verebilirliin nc zellii, bilgi ve belge alveriini, rapor etmeyi, cevap vermeyi, aklama yapmay, gereke gstermeyi iermesidir. Kamu ynetiminin hesap verebilirliinden sz edebilmek iin, bilgilendirme ve sorgulamann, 1) Kamuyu yakndan ilgilendiren, kamusal yetki ve kaynaklarn kullanmyla ilgili karar, eylem ve ilemlere ilikin olmas ve 2) Kamusal alanda cereyan etmesi ve kamunun denetimini ve deerlendirmesini salamay ya da kolaylatrmay hedeflemesi gerekmektedir. Kamu ynetiminin hesap verebilirliinin etkin bir biimde kurgulanp iletilebilmesi, byk lde, kamusal ilem, eylem ve kararlara ilikin kamusal bilgilenme ve bilgilendirme srelerinin dzenli ve etkili bir biimde iletilebilmesine baldr. Hesap verebilirliin, hesap vermeye hazr, muktedir ve istekli olmaya ilikin bir yn de vardr. Buna gre, bireysel ya da kurumsal aktrler, admlarn bir gn hesap verme olasln gz nnde tutarak atmaldrlar. Hesap verebilirliin bu zellii, frsat ya da zorunluluk doduunda

295 296

297

Bkz. O. P. Dwivedi, Joseph G. Jabbra, Public Service Accountability and Responsibility, s. 5. Bkz. G. E. Caiden, The Problem of Ensuring the Public Accountability of Public Officials, in J. G. JABBRA, O. P. DWIDEDI EDS., PUBLIC SERVICE ACCOUNTABILITY: A COMPARATIVE PERSPECTIVE (1988), s. 25. McCandles ve Wrighta gre kamusal hesap verebilirlik "kamuyu nemli ekilde etkileyen sorumluluklarn yerine getirilmesi ile ilgili olarak kamusal alanda cevap verme ykmlldr." Bkz. H. McCandless. and D. Wright, Enhancing Public Accountability, OPTIMUMTHE JOURNAL OF PUBLIC SECTOR MANAGEMENT, 24(2), (1993), s. 110-118. Uluslararas Saytaylar Birliinin (INTOSAI) denetim standartlarnda yer verilen hesap verebilirlik tanm ise udur: "Kamu teebbsleri ve irketleri de dahil olmak zere, kendilerine kamu kaynaklar emanet edilen kii ve idarelerin mali, idari ve program grevlerinden tr aklama yapma ve bu grevleri kendilerine verenlere durumu bildirme mecburiyetleridir." Bkz. . GREN, KAMU MAL YNETMNN YENDEN YAPILANDIRILMASI VE DENETM, TESEV YAYINLARI, (2000), s. 117. [Bundan byle GREN, KAMU MAL YNETMNN YENDEN YAPILANDIRILMASI VE DENETM diye anlacaktr.] Bkz. BAIMSIZ DZENLEYC KURUMLAR VE TRKYE UYGULAMASI, TSIAD YAYINLARI, YAYIN NO: TSIAD-T/200212/349), (2002).

165

verilen kararlar ve ortaya konulan eylemlerle ilgili olarak bilgi vermeye, aklama yapmaya ya da gereke gstermeye dair isteklilik, hazrlk ve yeterlilik halini ifade etmektedir. Bu tr bir yaklam, kamu grevlileri arasnda davran ve performans konusunda hesap verme sorumluluuna ilikin anlay ve ahlakn geliimine yardmc olacaktr. Hesap verilebilirliin zerinde durulmas gereken karakteristiklerinden bir dieri, ieriinin tanmlanmas ve iletilmesindeki boyuttur. Bunlar, hesap sorma, hesap verme ve hesaba katma boyutlardr.298

4.3.5. Kamu Ynetiminde Saydamlk

Kamu ynetiminde hesap verebilirliin temel unsurlarndan birisi saydamlktr. Saydamlk ve hesap verebilirlik literatrde genellikle ayr, ama yakn iliki iinde bulunan iki kavram olarak deerlendirilmektedir. Kamu ynetiminde saydamlk ve hesap verme ykmll, karlkl etkileim iinde olan kavramlardr. Yani, ynetimde saydamlk salayabilmek iin etkili ve iyi ileyen hesap verme srelerine; hesap verme srelerinin etkili ve iyi ilemesi iin ise ak ve saydam kamu politikalara ihtiya vardr. Bu nedenle, hesap verme ykmll, saydamlk salamann vazgeilmez bir arac; saydamlk da hesap verme ykmlln layk ile yerine getirebilmenin olmazsa olmaz n kouludur.299 Saydamlk, devletin hedeflerini, bu hedeflere ulamak iin hayata geirdii politikalar ve bu politikalarn yaratt sonular izlemek iin gerekli olan bilgiyi dzenli, anlalabilir, tutarl ve gvenilir bir biimde sunmasdr.300 Bu tanmda, iki nemli nokta vardr. Birincisi, saydamlktan sz edebilmek iin kamusal aktrlerin yalnzca ne yaptklarnn bilinmesi yeterli deildir, ne yapmaya niyetli olduklarn da nceden kamuoyuna sunmalar gerekmektedir. kinci nemli nokta ise, bilgi ve belgelerin vatandalarn eriebilecei ve etkin bir biimde kullanabilecei ekilde dzenli, anlalabilir ve tutarl olmasdr.301

298 299

300

301

Id., s. 209. Bkz. GREN, KAMU MAL YNETMNN YENDEN YAPILANDIRILMASI VE DENETM s. 122. Saydamlk ve hesap verebilirlik arasndaki iliki iin ayrca bkz. ATYAS, SAYIN, KAMU MALYESNDE SAYDAMLIK, TESEV YAYINLARI, (2000); Musa Eken, Kamu Ynetiminde Gizlilik Gelenei ve Aklk, AMME DARESI DERGS, 27(2), (1994), s. 25-54; Musa Eken, Ynetim Karsnda Vatandalarn Korunmasnda Ombudsman Kurumunun Rol, in DAVUT DURSUN, HAMZA AL EDS., TRKYEDE YNETM GELENE: KURUMLAR, SORUNLAR VE YENDEN YAPILANMA ARAYILARI, (2000). Bkz. ATYAS, SAYIN, KAMU MALYESNDE SAYDAMLIK, TESEV YAYINLARI. Baka bir tanma gre saydamlk, mevcut koullara, kararlara ve eylemlere dair bilginin eriilebilir, grnr ve anlalr klnd bir sretir. Bkz. P.J. Nelson, Transparency Mechanisms at the Multilateral Development Banks, WORLD DEVELOPMENT, 29 (11), (2001), s. 1836. Bir baka tanma gre saydamlktan anlalan bilgilenmek amacyla karar srecine katlan yurttalarca, karar srecinin akl ve anlalabilirliidir. Bkz. Z. TEMIZEL, YURTTALARIN YNETME KARI KORUNMASINDA BAIMSIZ BR DENETM ORGANIOMBUDSMAN, (1997), s. 22. Id., s. 28.

166

Kamuoyunun resmi bilgilere erimesi gibi uygulamalarla devletin ileyiinin saydamlamas, giderek daha gayretli alan bir medya ve iyi rgtlenmi bask gruplaryla birleince kamu grevlilerinin zerindeki dorudan denetim de artm olmaktadr. Kamu hizmeti, giderek kamuoyu ve medyann ilgi oda olmaktadr. Vakalarn ele aln, kararlarn adaleti ve kamu grevlilerinin muhakemeleri ve takdirleriyle ilgili kritik sorular sorulmaktadr. Kamu grevlilerinin faaliyetlerinin artan grnrl, hata ve kabahatlerin rtlmesini de gletirir. hlallerin grnrde fazlalamasnn, vakalardaki arttan ok, saydamlk ve denetimle balantl olduu ileri srlebilir. Eskiden brokratik sr olarak gizlenen gerekler, gnmzde kamuoyu ve medya tarafndan bilinmektedir. Karar verme usulleri ve nedenleri bilindiinde, kurallar arptmak daha g hale gelmitir. Kamuda etik dzeyinin ykseltilmesine, kamu ynetiminde davran kurallarnn kabul edilmesi dahil hi bir adm, kamu ynetiminde saydamlk salanmas kadar katkda bulunmamtr.

4.3.6. Deien Toplumsal Normlar

Kamuda davran standartlar, deien toplumsal normlardan etkilenir ve onlar yanstr. rnein, kadnlara kar ayrmcl veya rkl bertaraf etmeye ynelik nlemler bir lkede ne kmaya balamsa, bu hassasiyet davran kurallarna ve kamu sektr deerlerine yansmaktadr. OECDnin Kamu Hizmetinde Etik Raporunda da belirtildii gibi, Toplumdaki artan karmaklk ve bireyselleme, nfuz etmesi daha g toplumsal yaplar ile farkl ynlere iaret eden standart ve deerler yaratmtr. Toplumda standartlarn birbirine karmas kamu grevlilerini de etkilemektedir.302

4.3.7. Deien Uluslararas Ortam

Kresellemenin etkisiyle, etik davran standartlarnn farkl olduu lkelerin kamu grevlileri arasndaki temas da gittike artmaktadr. Ayrca ok uluslu irketler, faaliyette bulunduklar lkelerde en azndan kendi lkelerinde uygulanan etik standartlara uyulmasn bekler hale gelmitir. Bu beklentiler, kamu ynetiminde yolsuzluk ve etik d faaliyetlerin ska yaand lkelerde daha da artmaktadr. Gelien bilgi alma hz ve modern iletiim yntemleriyle artk lkeler, dnyann baka yerlerinde yaanan etik krizleri ve tepkilerini daha yakndan izlemektedir. Baka devletlerdeki olaylar kamu ynetiminde etik davran ve hesap verebilirlii artrma ve srdrme isteini etkilemektedir. Politikalarn kresel anlamda etkili olmas iin kamu grevlileri ve uluslararas kurumlarn bir gven ortam iinde almas gerekir. Bu gven kabul edilebilir davrann niteliine dair paylalan erevelere ya da en azndan ortak bir dile dayanmaldr.
302

Bkz. OECD, 1996.

167

Kutu 14: Kamu Ynetiminde Etik Davranlarn Gelitirilmesi

Kamu Ynetiminde Etik Davranlarn Gelitirilmesi, Ekonomik birlii ve Kalknma rgt Konseyi Tavsiye Karar, 23 Nisan 1998 (zet) 1. Kamu ynetiminde etik standartlar ak olmaldr: Kamu ynetiminde rehber alnacak davran kurallar gibi ksa ve herkes tarafndan bilinen temel etik standartlar dizgesi gelitirilmelidir. 2. Etik standartlar yasal bir ereve ierisinde ifade edilmelidir: Yasalar ve dzenlemeler kamu ynetimindeki temel deerleri iermeli ve rehberlik, soruturma, disiplin ilemleri ve kovuturma konularnda ereve salamaldr. 3. Etik standartlar kamu grevlilerinin bilgisine sunulmaldr: Etik davran kurallar, eitim, tavsiye vb. aralarla mesleki sosyalleme salanarak; grevlilerin, somut koullarda etik dnme ve davran ilkelerini uygulama yetenekleri gelitirilmelidir. 4. Kamu grevlilerinin yanl eylemler ortaya ktnda ne tr hak ve ykmllkleri olduklarn bilmeleri gerekir: Grevliler bu durumda izlemeleri gereken kural ve ilemler ile resmi sorumluluk zinciri yannda, ne tr korumaya sahip olduklarn bilmelidirler. 5. Siyasi kararllk, kamu grevlilerinin etik davranta bulunmalarn desteklemelidir: Siyasi liderler kendi resmi grevlerini yerine getirirken, kurallara uygunluk konusunda yksek bir standart izlemelidirler. Bu kararllk, siyasi dzeyde rnek davranlar ve eylemlerle ortaya kar. rnein, etik davranlar destekleyen ve uygunsuz edimlere kar yaptrm gelitiren yasal ve kurumsal dzenlemeler oluturulmas, devlet birimlerinde etikle ilgili faaliyetlere yeterli destek ve kaynak salanmas ve siyasi amalarla etik kural ve yasalarn suistimalinden kanlmas. 6. Karar alma sreci saydam ve denetime ak olmaldr: Vatandalar kendilerine ait g ve kaynaklarn kamu kurumlarnca nasl kullanldn bilmek hakkna sahiptir. Kamusal denetim saydam ve demokratik sreler, yasama denetimi ve kamusal bilgiye ulaarak salanmaldr. Saydamlk beyan sistemleri ve etkin ve bamsz bir medya araclyla glendirilmelidir. 7. Kamu ve zel sektr arasndaki ilikilerde rehber alnacak ilkeler ak olmaldr: Kamu grevlilerinin ihale, d alm ve istihdam gibi konularda zel sektrle ilikilerinde izlemeleri gereken etik davran kurallar ak olmaldr. Sektrleraras ilikilerin artan younluu, kamu hizmeti deerleri ve buna gsterilmesi gereken saygnn nemini artrmaktadr. 8. Yneticiler etik davran kurallar uygulamal ve bu tr davranlar desteklemelidir: Yeterli alma koullar ve etkili performans deerlendirmesi gibi etik davran iin uygun tevikler gelitirilmesi rgt ierisinde kamu hizmeti deerleri ve etik standartlarn gelitirilmesine dorudan katkda bulunur. Bu balamda yneticiler kararl liderlik gstererek ve rol modelleri uygulayarak siyasi liderler, dier kamu grevlileri ve vatandalarla olan mesleki ilikilerde etik davran gelitirilmesine katkda bulunurlar.

168

9. Ynetim politikalar, ilemler ve uygulamalar etik davranlar desteklenmelidir: Kural eksenli gibi, uyum eksenli etik altyap da yeterli deildir. Devlet politikas, kamu grevlilerinin davranlar iin asgari standartlar belirlemek yannda, grevlilerin yapmak iin istek duyacaklar bir dizi kamu hizmeti deerini de iermelidir. 10. Kamu hizmetinin koullar ve insan kaynaklar ynetimi etik davranlar desteklemelidir: Liyakat gibi temel ilkelerin istihdam ve ykseltme srelerinde kararl bir biimde uygulanmas, kamu ynetiminde drstln gerekletirilmesine yardmc olacaktr. 11. Kamu ynetiminde yeterli hesap verme aralar bulunmaldr: Kamu grevlileri eylemlerinden dolay stlerine ve daha geni anlamda kamuoyuna hesap vermelidirler. Hesap verme aralar kurum ii veya sivil toplum tarafndan salanabilir. Aralar, yeterli denetim yannda esnek ynetime uygun olmaldr. 12. Uygunsuz davranlara kar yeterli ilem ve yaptrmlar bulunmaldr: Yolsuzluk gibi uygunsuz kural d davranlarn belirlenmesi ve bamsz bir biimde soruturulmas iin gerekli olan aralar etik altyapnn parasdr. Kamu hizmeti kurallarnn ihlallerini izleme, bildirme ve soruturulmasyla ilgili gvenilir ilem ve kaynaklar kadar, kural d davranlardan kanmay zendirmeye ynelik idari ve disiplin yaptrmlar da gereklidir.

169

B L M

KAMU YNETMNDE ETK, ULUSAL BTNLK SSTEM VE Y YNETM

5. KAMU YNETMNDE ETK, ULUSAL BTNLK SSTEM VE Y YNETM 5.1. Ulusal Btnlk Sistemi
Hi bir miras btnlk kadar zengin deildir. W. Shakespeare Toplumda etik bilincin yerletirilmesi, ancak devleti meydana getiren btn organlarn ortak abasyla mmkn olabilir. Devleti meydana getiren btn organlarda etkili olacak bir etik altyap oluturulmal ve hesap verme mekanizmalaryla desteklenip faaliyete geirilmelidir. Ulusal btnlk sistemi, etik standartlarn bir garantisi, yolsuzlua kar mcadelenin de olmazsa olmaz unsurudur. Bunun iin, Uluslararas Saydamlk rgt, lkelerin etik altyaplarn ve sistemlerini inceleyerek aada rneini grdmz gibi bir ulusal btnlk sistemi gelitirmitir.303 Dnya apnda kamu ynetimlerinde ortaya kan temel problemler, brokratlarn bireysel olarak yetersizliklerinden ziyade, paras olduklar anayasal rejimle ilgilidir. Kamu idaresindeki yetersizliklerin kayna ounlukla sisteme dayanmaktadr.304 Yetersiz ve snrl bir sistemde, etik d faaliyetlerin ortaya kma ihtimali her zaman mevcuttur. Ayn zamanda, bir kontrol ve dengeler sistemi olan btnlk sistemi, devletin erki ve birok kurum ve kurulular arasnda hesap verebilirlii salayabilmek amacyla tasarlanmtr. Bu sistem, kamuda kar atmalar ynetiminin salanmas, gcn etkili bir biimde dalmas ve kar atmas durumlarnn snrlandrlmas ilevlerini grr. Sistem, hesap verebilirlii, saydaml, etik d faaliyetleri nlemeyi ve yaptrm mekanizmalarn ihtiva etmektedir. Btnlk sistemi, idari usullerle (yneticilik kodlar, kurumsal deiim, yasal reformlar, brokrasilerde usul reformlar vb.) ve kamu ynetimi reformlar araclyla kamu ynetiminde etik d faaliyetleri iaret eden kapsaml bir reform grn bnyesinde barndrr. Kamu ynetiminde etik d faaliyetler sistematik hatalarn bir sonucudur. Bu balamda, sistematik hatalar ortadan kaldran reform almalar, byk nem arz etmektedir. Bu reform almalar, tek bir alan odakl olmamal, btnlk sisteminin btn stunlarn kaplayan bir alanda yeniden yaplanma eklinde olmaldr.

303 304

Bkz. TRANSPARENCY INTERNATIONAL SOURCE BOOK, 2000, www.transparency.org. Bkz. John A. Rohr, Constitutionalism and Administrative Ethics: A Comparative Study of Canada, France, the United Kingdom, and the United States, in TERRY L. COOPER ED., HANDBOOK OF ADMINISTRATIVE ETHICS, (2001), s. 671. Ayrca bkz. J. Q. WILSON, BUREAUCRACY: WHAT GOVERNMENT AGENCIES DO AND WHY THEY DO IT, (1988).

173

Ulusal btnlk sistemi ina etmenin temel amac, kamu ynetiminde etik d faaliyetlerin alanlar iin yksek derecede risk tad bilincinin yerletirilmesinin salanmasdr. Sistem, kamu ynetiminde etik d faaliyetler ortaya ktktan sonra yaptrmlara ve cezalara sarlmak yerine faaliyetlerin ortaya kn daha batan engellemek iin tasarlanmtr. Her lkenin istenilen etkide olmasa bile, kendine gre bir btnlk sistemi vardr. Btnlk sistemi kavram, reform almalarna btnlk gr asyla sorunlara eilme konusunda yardmc olur. Dier stunlar yok sayarak sadece bir tek stuna odaklanmak yeterli deildir. Dnyada ulusal btnlk sistemlerinin deiik versiyonlar olsa da kendini hesap verebilir bir biimde ynetme yntemlerini arayan ada bir devletin kabul ettii en yaygn btnlk stunlar ve btnlk stunlarnn tabi olduu temel deerler unlardr (bu deerler yalnzca bir tek stuna toplanmamtr, saylan deerlerin yokluu sistemde zayflk belirtisidir): Yasama: Adaletli seimler Yrtme: kar atmas kurallar Yarg: Bamszlk Yksek denetleme kurumu (Saytay): Kamu raporlamas Ombudsman: Kayt ynetimi Bamsz yolsuzlukla mcadele kurumlar: Kanunlarn uygulanmas Kamu hizmeti: Kamu hizmeti etik ilkeleri Medya: Bilgiye eriim Sivil toplum: Konuma zgrl zel sektr: kamu tedarik kurallar da dahil omak zere rekabet politikas Uluslararas aktrler: karlkl yasal-yargsal yardm

174

Ulusal Btnlk Sistemi Ulusal Btnlk Sistemini yukardaki gibi bir tapnak eklinde anlatrsak, her biri tek bana bir unsur olan stunlar tapnan atsn ayakta tutmaktadr. atnn zerinde bulunan toplar, yaam kalitesini, hukukun stnln ve srdrlebilir gelimeyi temsil etmektedir. Tapnan kendisi kamusal bilin ve toplumsal deerler temelleri zerine ina edilmitir. Eer bu temeller glyse zerlerinde duran stunlara ilave kuvvet verirler. te yandan, kamuoyu duyarsz ya da toplumsal deerler tahrip olmusa temeller zayf olur ve stunlar bo ve etkisiz kalr. Stunlar birbirlerinden bamszdr ve farkl glerde olabilirler. Eer stunlardan birisi zayflarsa dierlerine daha fazla yk biner. Eer birden fazla stun zayflarsa, eninde sonunda, geride kalanlarn tad ar yk aty meyillendirir ve yaam kalitesi, hukukun stnl ve srdrlebilir gelime toplar yuvarlanp der. Tm bu grkemli yap ker ve sistemde kaos ortaya kar. lkeden lkeye farkllklar gsterse de bir toplumdaki en genel geer btnlk stunlar yukardaki ekilde belirtilmitir. Bu stunlarn her birinin yolsuzlukla mcadelede ayr nemi bulunmaktadr. Ayrca yksek dzeyde kamusal bilin ve toplumsal deerlerle desteklenmeyen stunlarn yapabilecekleri ok fazla bir ey yoktur. Ulusal Btnlk Sistemi oluturmann en iyi mekanizmalarndan birisi Ulusal Btnlk Atlye almalardr. Atlye almalar, konunun znesinde bulunan her kesimin (stunlarn) bir araya gelerek yolsuzluk kavramn tartmas, nedenlerini ve etkilerini ortaya koymas ve sistematik bir srete zm nerilerini tespit ederek bir Eylem Plan hazrlanmasdr. Bu eylem plannda her stunun sorumluluklar belirlenir ve 12-18 aylk bir sre ierisinde reformlar uygulamaya konulur.
Kaynak: www.transparency.org

Etkili bir btnlk mekanizmasnn kurulmas, boluklarn ve zayflklarn sistematik olarak belirlenmesinin yannda, herbir stunu tutarl bir erevede glendirecek ve oaltacak olanaklarn varln da gerekli klar. Sistem eer sadece bir tek stuna ya da btn stunlar kapsasa bile boluklarn ve zayflklarn ok olduu stunlara dayanyorsa, yklma tehlikesiyle kar karyadr. Ksa zamanl, temelsiz ve sistematik olmayan deiimlerin ounun sonucunda ortaya kan etik d faaliyetler, ncekini aratacak nitelikte olmaktadr. Ulusal btnlk sistemi yaklam, kamuda etik d faaliyetler konusunda tehis ve tedavinin yeni biimlerini aa karmaktadr. Ayr kurumlara, kurallara ve uygulamalara odaklanmaktansa, kamu ynetiminin sorunlaryla ilgili btnlk bir yaklam sergilemek, etik ilkelerin hayata geirilmesi ve sistemin glendirilmesi iin tavsiye edilen yntemdir. rnein, yalnzca hukukun
175

stnl ilkesini hayata geirmek iin aba harcayan temiz bir hakimlik messesesinin kurulmasnn polis, mfettiler, savclar ve dier yargsal kurumlarda etik d faaliyetler yaygn olduu srece sisteme gereken faydas olmayacaktr. Hakimler, davalar nlerine gelmeden etik d faaliyetler konusunda yarglama yapamayacaklardr. Uygulama olmadan, drst ve hakkaniyetli bir hakimlik messesesinin baarabilecei pek az ey vardr. Ulusal btnlk sisteminin sistematik olarak incelenebilmesi ve hayata geirilmesi iin en iyi yollardan birisi atlye almalardr. Bu yntem, ok eitli kar gruplarnn, kamu grevlilerinin ve menfaat sahiplerinin biraraya gelmeleri ve sorunlarn zerine geni kapsaml eilinmesini ve bu srecin sahiplenilmesini salayan ve baar iin en gerekli olan bir yntemdir. Reform almalarnn toplumun byk bir kesiminin ve herbir stunu temsil eden kurumlarn ortak katlmyla yaplmas reformlarn baarsnn sreklilii ve benimsenmesi iin gereklidir. Ulusal btnlk sisteminin reform sreleri kolay deildir. Hzl ve gl sonulara ulamak da ivedilikle baarlan birey deildir. Her toplumun kendi reformunu sahiplenmesi ve buna kendisini adamas gerekir. Kamuda btnln salanmas alannda, dier devletlerin ve ok tarafl uluslararas kurulular gibi dsal aktrlerin, lkeleri byk deiimlere zorlayabilecekleri ve bu deiimlerin de kalc olaca ynnde ok az kant vardr. Bununla birlikte dsal basklar reform almalarn destekleme ynnde yardmc olabilir. Dsal faaliyetlerin ulusal btnl gelitirme ynnde fonksiyonlar olsa da gerekli olan isel dinamiktir. Yabanc uzmanlar dier lkelerde ie yarayan yntemler hakknda bilgi verir ve klavuzluk ederler. Fakat bir lkede yaayanlar en iyi kendi toplumlarn bilir. Yabanc uzmanlarn hazrladklar reetelerle glendirilen btnlk sistemlerinin lkelerde etki gsteremedii hakknda gl vaka rnekleri vardr. Bir lkeden dierine geildiinde, belirlenen yntemler karmak ve mantksz kalmaktadr. Zira her lkenin koullar, sorunlar, toplumsal ve siyasal yaplar, alkanlklar ve kltr farkldr. Hereyin tesinde reformlarn dayankl olmalar gerekir. Sistem, hkmet deiiklikleriyle ba edebilecek ve basklar karsnda direnecek bir biimde ina edilmelidir. Akllarda kalmas gereken bir baka nemli nokta. hibir zaman kusursuz zm diye bir ey olmaddr. Kamu ynetiminde etik faaliyetlerin yaygnlamasn salayacak baarl bir ulusal btnlk sistemi iin sunulan zm, etik faaliyeti destekleme ynnde toplumsal gr birlii zerinde temellendirilmi uygulanabilir ve etkili zm olmaldr.

176

5.1.1. Ulusal Btnlk Sistemi Stunlarnn Ksa Bir Deerlendirmesi

5.1.1.1. Parlamento
Seilmi bir parlamento ya da yasama organ bir btnlk sisteminin en temel unsurlarndandr. Demokratik hesap verebilirlik ilkesi zerinde temellendirilmi bir parlamento, yolsuzluk ve etik d faaliyetle mcadelede nemli bir role sahiptir.305 Grevi milletin egemen iradesini yanstmak olan parlamenterler, bu mevkinin saygnln koruyacak davranlarda bulunmaldr. Deneti, dzenleyici ve temsilci sfatyla parlamento, kamuda etik d faaliyetlerle savama ve iyi ynetiimin srdrlmesini salama abasnn merkezindedir. Kamu gveninin temsilcileri bulunduklar mevkinin nemini unutmamal ve en yksek etik standartlarda hareket etmelidir. Her zaman kiisel g ve karlar arayyla ve kamu hizmeti salamak ynnde bir irade olmadan siyasete girmek isteyen kiiler olacaktr. Bu durum dnya zerindeki btn etik sistemlerinin en temel sorunlarndan birisidir. Meru olmayan bu amalar engelleyebilmek ve yasama srecinde etik ilkeleri benimsetmek iin, lkelerin siyasal etik altyaplar gl olmaldr. Nihayetinde dzenleyici ileviyle parlamento, kamuda etik iin ilk adm atmas gereken organdr.306 Demokrasideki en kritik temsil organ olmas nedeniyle ulusal parlamentolar, yolsuzlua ve etik d davrana kar her trl mcadelede katlmclar arasnda bulunmaldr.307 Kanun koyucular, etik d davrann byk bedellerinin topluma verdii zararlar konusunda kamuoyu bilincini artrr. Bu bilincin salanabilmesi iin de elbette kanun koyucularn ncelikle kendi meclislerini temizlemeleri gerekir. Bu amala kendileri iin uygun davran dzenleyen ve destekleyen resmi davran kurallar koymallardr. Kurallarla hayata geirilen etik davran standartlar bir toplumun yasama organndan beklentilerini yanstr. Bu kurallar olmadan ne parlamenterlerin davranlarnn etik ynn izecek klavuzlar, ne de vatandalarn temsilcilerinin faaliyetlerini gzetecek normlar vardr. Unutulmamas gerekir ki, bir tek parlamenter hakknda bile kacak yolsuzluk skandal ya da kar atmas durumu, tm parlamentonun itibarn hem ulusal hem de uluslararas platformda zedeleyecektir.308 Byle istenmeyen durumlarn yaanmamas iin siyasal etiin iyi incelenmesi ve lkelere en uygun siyasal etik standartlarnn yerletirilmesi gerekir.

305

306 307 308

BRUCE JENNINGS AND DANIEL CALLAHAN EDS., REPRESENTATION AND RESPONSIBILITY: EXPLORING LEGISLATIVE ETHICS, (2000). PETTER LANGSETH AND RICK STAPENHURST, NATIONAL INTEGRITY SYSTEMS: COUNTRY STUDIES, (1997), s. 5. STEVE BUCKLER, DIRTY HANDS: THE PROBLEM OF POLITICAL MORALITY, (1993), s. 1. Avustralyada yaanan bir byk etik skandal halkn parlamentoya gvenini bir anda sarsmtr. Bir nceki kamuoyu yoklamalarnda halkn parlamentoya olan gveninin yksek olmasna karn bu olaydan sonra en dk seviyelere inmitir. The Roy Morgan Research Center Pty Ltd, Finding 3088, May 21, 1998. Available at http://www.roymorgan.com.au/polls/1998/3088/.

177

Parlamentoda kamu makamn suistimal etme durumlar, genellikle parlamenterin ayn zamanda yrtmenin de bir paras olmas durumunda ortaya kmaktadr. Dolaysyla, babakan ve bakanlarn hesap verebilirliklerinin salanmas olduka nemlidir. Bu noktada yaplan hatalar yrtmeyi kontrol edip hesap verebilirliinin salanmamasndan kaynaklanmaktadr. Siyasetin finansman da ulusal btnlk iin olduka nemli bir konudur. Dnya apnda yaanan skandallar, belli menfaat gruplarnca finansman karlanan siyasal partilerin iktidara gelince, o menfaat gruplarnn karn gzettiklerini ortaya karmtr. Dolaysyla, ulusal btnlk sisteminin geliimi iin, siyasetin finansman konusunun zerine titizlikle eilinmesi gereklidir. Birok gelimekte olan lkenin btnlk sisteminin nemli zayflklarndan birisi, parlamentonun, rollerin karmas sonucu, yrtmeyi denetleyen kurum olmaktan kp etik d faaliyetlere bulam kurum haline gelerek yolsuzluu ve byk etik d faaliyetleri krklemeleridir. Kuvvetler arasnda kesin ayrln olduu lkelerde kamu ynetiminde etik d faaliyetler dierlerinden daha az olsa da buradaki nokta hangi siyasal rejimin uygulanaca deil, bu rejimin aktrlerinin etik ilkelere bal olarak grevlerini ifa etmeleridir. Trk siyasal sisteminde de yasama ve yrtmenin birbirini tam olarak dengeleyen ve kontrol eden kurumlar olduu sylenemez. Bu sorunun zm demokrasi, siyasi istikrar ve ynetimde etkinliin salanarak sistemin iyiletirilmesidir. Mevcut seim sistemimiz, temsili demokrasinin AB lkelerinde kabul gren temel ilkeleriyle badamamaktadr. Trkiyenin, ynetim istikrarn tesadflere brakmayan, temsilde adaleti kabul edilebilir llerde salayan, daha etkin ve demokratik bir seim sistemine ihtiyac bulunmaktadr. Siyasi partilerimizin i ileyii ise, ye yazm, tekilatlanma, delege sistemi, aday tespiti ve genel bakanlk gibi konularda demokratik esaslara uygun hale getirilmelidir. Parti hesaplarnn ve seim harcamalarnn saydaml ve bunlarn denetimi etkin biimde salanmaldr. Siyasi parti yasaklar ile ilgili maddeler ada demokratik anlaya ve AB ilkelerine gre yeniden kaleme alnmal, siyasi partilerin kapatlmasna ilikin maddeler gzden geirilmelidir. Temsil gc yksek bir parlamento, muhalefet ve denetim grevini daha etkili biimde yerine getirecek, toplumsal uzlamann parlamento ats altnda gereklemesini salayacaktr. Seim ve siyasi partiler yasalarnda yaplacak bu deiikler, lkeyi temsil gc daha yksek ve daha iyi ileyen bir siyasal rejime kavuturacaktr.

5.1.1.2. Yrtme
Yrtme bir lkenin ulusal btnlk sisteminin ina edilmesi, devam ettirilmesi ve ona sayg gsterilmesi sz konusu olduunda merkezi bir role sahiptir. Yrtmeden yksek etik ilkelere bal liderlik gstermesi ve yrtmenin politika ve programlarn uygulamakla sorumlu olan kamu hiz-

178

meti zerinde denetim uygulamas beklenir. Sorumluluklarn yerine getirirken, yrtmenin unlar garanti etmesi gerekir: Temiz devlet amacna hizmet eden, ak ve etik ilkelere bal bir liderlik ve siyasal ama sergilendiini, Kendi faaliyetlerinin hukuka uygun, saydam ve tamamyla hesap verebilir olduunu, Mahkemelerin bamszlna sayg gsterildiini ve verilen yarg kararlarna tamamen uyulduunu, Denetim birimlerinin grevlerini korkusuzca ve tarafsz bir biimde yapabilmelerini salayan kaynak ve yetkilerin onlara tahsis edildiini. Yrtmenin liderlik roln stlendiinin bilincinde olmas gerekir. Yrtme pozisyonu gerei halk bilinlendirmek iin sivil toplum rgtleri ve medyay harekete geirebilecek durumdadr. Bunun iin de ncelikle yrtme organ mensuplarnn yksek etik standartlarda hareket etmesi ve halka rnek olmas gerekmektedir. Medya ve sivil toplum rgtlerini ulusal btnln salanmasyla ilgili konularda harekete geirirken, kendilerinden yola karak halka ak ve net mesajlar vermelidir. Her eyin tesinde, kar atmasnn yrtmenin btn birimlerinde ve bir btn olarak kamu ynetiminde anlalmas olduka gereklidir. Halk adna kamu kaynaklarn kullanan kiilerin kendi karlar uruna kamu karn gz ard etmeleri ulusal btnl zayflatr. Yrtmeyle yarg arasndaki ilikilerin de zerine olduka dikkatli eilinmesi gereklidir. Gnmzde etik d faaliyetlerin yaygn olduu devletlerde, yrtmeyle yarg tamamen i ie gemi durumdadr. Yargnn yrtmeden tamamen bamsz olmas gerekmektedir. Bu husus sadece anayasal gvence altna alnmasyla braklmamal, uygulamada da yargnn bamszl ilkesi ilevsel olmaldr. Bu durum yargnn merkezi fonksiyonlarn yerine getirebilmesi iin gereklidir. Yarg yrtmeyi hesap verebilir klmal, yrtmenin hukuka uygun olarak faaliyet gsterdiini garanti etmelidir. Bu noktada hukuk devleti ilkesinin etkili olmas nem kazanmaktadr. Ulusal btnlk sistemine verilebilecek en byk zararlardan biri, yargnn bamszlnn yrtmeye kar etkisiz olmasdr. Bu salanana kadar, ulusal btnlk sisteminin dier unsurlarnn mkemmel hale getirilmesi bile hibir ie yaramayacaktr. Ulusal btnlk sistemi iin yrtmenin deerlendirilmesi sz konusu olduunda u sorularn sorulmas gerekmektedir: Kamu politikalar oluturulurken sivil toplum kurulularna ve bir btn olarak vatandalara dzenli bir biimde danlyor mu?

179

 Malvarlklarnn ve yaam biimlerinin gzetlenip denetlenebilmesi iin kurallar var m? rnein mal beyanyla ilgili kurallar etkili iliyor mu, bu beyanlar dzenli olarak kontrol ediliyor mu ve bu beyanlar bamsz bir kuruma m yaplmakta yoksa kamuoyuna ve medyaya m aklanmakta? Ak ve anlalr kar atmas kurallar mevcut mu? Hediye ve konukseverlikle ilgili kesin kurallar var m, bu hediye ve konukseverlikler kaydediliyor mu, denetlenebiliyor mu? Yrtme yeleri kararlarnn gerekesini aklamakla ykml m? dareye siyasetin karmasn engelleyen kurallar var m? Kamu grevlilerinin politik bamszlklar salanabiliyor mu? Kamu ihalelerinde saydam metodlar kullanlyor mu? Kamu ihaleleri iktidardakilere yakn olan kii veya kurululara m veriliyor?

5.1.1.3. Yarg
Mahkemenin otoritesi, ne paradan ne de kltan, etik hkmlerine duyulan kamu gveninden gelir. Felix Frankfurter, ABD Yksek Mahkemesi Yargc Bamsz, tarafsz ve bilgi sahibi olan yarg, devletin adaletli, drst, saydam ve hesap verebilir klnmasnda kilit role sahiptir. Yarg, yrtmenin kendisine anayasa ve yasalarca verilen ykmllklerini yerine getirip getirmediinden emin olunmasn salar. Bamszlk, yargy, yasama ve yrtmeden korur. Bu nokta, erkler ayrl ilkesinin merkezinde bulunmaktadr. Devletin dier birimleri yargya hesap verirken, yarg dier erklerden daha yksek etik standart ve deerlerle kendini hesap verebilir klar. Dnya rneklerinde hakimlerin hesap verebilir klnmas u ekilde salanr: Hakimler halka ak mahkemelerde grevlerini ifa ederler, Kararlarna kar temyiz yoluna bavurulabilir, Hukuk tarafndan kararlarnn gerekesini gstermekle ve bunlar yaynlamakla ykml klnrlar, Tarafszlk ilkesiyle sk skya bal tutulurlar, Yasamadan gelecek sorulara tabidirler, Medya eletirilerine aktrlar, Yasama organ veya st mahkeme tarafndan yerleri deitirilebilir, Dier hakimlere kar hesap verebilirler.

180

Ulusal btnln salanmas iin aynen yrtme ve yasamada olduu gibi, yargsal etik ilkelerin belirlenmesi ve ihlallerinin yaptrma tabi tutulmas gereklidir. Gnmzde, grevden ayrlan basavclarn byk irketlerde istihdam edilmeleri ya da hakimlerin altklar blgede avukatlk yapmaya balamalar gibi kar atmas durumlarna rastlanmaktadr. Bu kar atmas halleri, yargnn bamszl ve tarafszl ilkelerini zedelemektedir. Bamsz ve tarafsz olmayan yarg hukuk devleti ilkesine, demokrasiye ve insan haklarna ynelik byk bir tehdittir.

5.1.1.4. Yksek Denetleme Kurumu (Saytay)

Hesap verme sorumluluunun ve saydamln gelitirilmesinde, saytaylar vazgeilmez bir rol stlenmektedirler. Parlamento adna denetim yapan saytaylar effaf, hzl alan ve vatandaa hizmete odaklanan kamu idaresinin oluturulmasndaki katklar dolaysyla, yolsuzlukla mcadelede btnlk sisteminin stunlarndan biri olarak kabul edilmektedir. Kamu grevlilerinin kamu fonlar ve varlklarn kullanmalar sonucu, kamuoyuna ve yasama organna kar hesap verebilir olmalar gereklidir. Finansal hesap verebilirliin temelinde bilgi yatmaktadr. Ancak ne bakanlar ne de kamu grevlileri kanun koyucularla salanacak bilginin nitelii ve nicelii konusunda anlaabilmektedirler. Bununla birlikte saytay, finansal hesap verebilirlik piramidinin en tepesinde yer almaktadr. Bu noktada, saytay yelerinin atanmasnn, iktidardaki partinin yetkisinde olmamasna ok dikkat edilmelidir. Aslnda saytay yelerinin siyasi iktidarca atanmalar birok lkede btnlk sistemlerinde ba gsteren problemlerin temelinde yatmaktadr. Yolsuzlukla mcadelede dorudan stlendii ilevlerin yan sra yrtt denetimler araclyla kamu ynetiminde hesap verebilirlie, saydamla, verimli ve etkin olmayan ve yolsuzluklara ortam hazrlayan sistemlerin iyiletirilmesine yapt katklar nedeniyle, saytay denetiminin ayr bir yeri vardr. Mali bilgiler, hem kamuya ak olmal hem de bamsz bir denetim organ tarafndan denetlenmelidir. Kamu hesaplarnn doruluuna ve gvenilirliine ilikin periyodik raporlar kamuoyuna ve yasama organna sunmakla ykml olan ulusal bir denetim kurumu veya edeer bir kurum (saytay), yasama organ tarafndan grevlendirilmelidir. Trkiyede Saytayn denetlenmesi, her yl Trkiye Byk Millet Meclisi adna Trkiye Byk Millet Meclisi Bakanlk Divan tarafndan grevlendirilen ve gerekli mesleki niteliklere sahip denetim elemanlarndan oluan bir komisyon tarafndan, hesaplar ve bunlara ilikin belgeler esas alnarak yaplr. Parlamento, uzun sre denetim ilevini kendi imkanlar ile yerine getirmeye alm, ancak giderek artan ve karmaklaan mali ilemlerin denetimi zamanla uzmanlk gerektiren bir i olarak deerlendirilmi ve bu ilevi stlenmek zere, hemen her lkede, lkemizdeki Saytay benzeri
181

yksek denetim kurumlar ihdas edilmitir. Balangta btnyle siyasal iktidar denetlemek ve snrlandrmak amacyla oluan parlamentonun daha sonraki geliim srecinde siyasal iktidar oluturmas, denetim fonksiyonunun zayflamas sonucunu dourmutur. Dier yandan kamu gelirleri ve giderleri alanndaki oalma ve eitlenmeler, bte yapma ve onu denetleme iini bir uzmanlk haline getirmitir. Byle bir ortamda saytaylar, parlamentonun dorudan yapmas gereken bir ii stlenip demokrasinin vazgeilmez bir unsuru olmulardr. Gnmzde saytaylar, ada demokrasilerde ok nemli ilevler stlenmektedirler. Saytayn varl, kamuoyu iin bir gvence unsuru olmakta, dedikleri her kuru verginin nereye ve nasl harcandn bilmek isteyen vatandalar adna ynetimden hesap sorma ilevini saytaylar stlenmektedir. Bamsz ve etkin bir saytay, demokratik bir ortamn rn olduu gibi, gl bir demokrasinin korunmasnda da denetim nemli bir e olmaktadr.309

Kutu 15: Avrupa Birliinin Saytay le lgili Olarak Ald Tavsiye Karar
Saytaylarn tabi olduu yasal dzenlemeler salam, istikrarl ve uygulanabilir bir yasal temele dayanmaldr. Saytaylarn grevlerini objektif ve etkili bir biimde yerine getirebilmeleri iin fonksiyonel, kurumsal, idari ve finansal bamszlklarnn bulunmas gerekir. Saytaylarn Anayasa ve yasalarda aka ortaya konulan g ve yetkileri olmaldr. Bu, kamu fonlarn, kaynaklarn ve faaliyetlerini, bunlarn ulusal bteye yansyp yansmadndan veya kamu fonlarn kimin alp ynettiinden bamsz olarak, denetleyebilmelerini salamaldr. Saytaylar btn kamu sektrnn d denetimi ykmlln stlenmelidir. Saytaylar ilerinin sonucuyla ilgili herhangi bir kstlamaya maruz braklmadan bamsz bir biimde raporlama yapabilmelidir. Raporlar parlamentoya verilebilir ve kamuoyuna ak hale getirilir.

5.1.1.5. Ombudsman (Kamu Denetisi)

Ombudsman, genel anlamda ynetimin vatandalarn haklarn daha kolay yollardan aramasn salayan bir kurumdur. Kt ynetimden kaynaklanan birtakm usulszlkler sonucunda vatandalarn zor durumda kalmas, onlarn haklarn koruyacak gvenilir bir korunan bulunmamas, her zaman sorun olmutur. Grevini ktye kullanma, rvet ve rant salama, hrszlk gibi yolsuzluklar, kt ynetimler sonucunda ortaya kmaktadr. Kt ynetimin bir rn olan yolsuzlukla mcadelede en etkili nlemin, ombudsman olduu kabul edilmektedir. Ombudsmann ayn zamanda demokrasinin gelimesinde, sivil toplumun olumasnda nemli katklar tespit edilmitir.

309

Bkz. Erol Akbulut, Saytay Denetimi ve Yolsuzluklarla Mcadeledeki levi, SAYITAY DERGS, S. 50-51, (Temmuz-Aralk 2003).

182

Ombudsman, sve dilinde delege, avukat, temsil etme yetkisi verilen kii anlamna gelmektedir. Kurum olarak da parlamentoyu temsil eden bro anlalr. spanyada halkn savunucusu, Avusturyada halk avukat, Fransada arabulucu, Trkiyede ise kamu hakemi, kamu denetisi, halk gzlemcisi denmektedir. svete 1713 ylnda kurulan ombudsmanlk lkede yolsuzluun had safhaya ulat bir dnemde kurulmu, baarl olunca da 1809da anayasal bir kurum haline getirilmitir. Daha sonra skandinav lkelerinden Finlandiya 1919, Norve 1959, Danimarka 1954 ylnda ombudsmanlk sistemine gemitir. Bu kurum, 1962 ylnda bir srama yaparak Avrupadan Pasifike atlamtr. Yeni Zelanda da Danimarkay rnek alarak, kendi ulusal deerlerini koruyan bir ombudsmanlk brosu kurmutur. Parlamento Komiseri ad altnda 1962 ylnda kurulan bro, birok hkmet birimini denetim ve gzetim yetkisine sahip klnmtr. ngilterede 1954 ylnda Tarm Bakanlndaki grevlilerin, kyllere ait olan bir araziye hukuk d yollardan el koymalaryla ortaya kan skandal, ombudsmanlk kurulmasnda etkili olmutur. Ombudsmanlk kurumunun demokratiklemedeki, effaflamadaki ve bilhassa yolsuzlukla mcadeledeki baars daha fazla gz ard edilememitir. Klasik ombudsman kurumunun, aadaki ortak zelliklere sahip olmas gerekir: a) Yasal olarak kurulmu olmak, b) Bamsz faaliyet gstermek, c) Yrtme organnn dnda yer almak, d) Hem yrtme hem de yasama organndan bamsz olmak, e) Uzman niteliklere sahip olmak, f) Parti tutmamak, g) Yaygn olmak, h) ikayeti merkezli olmakla birlikte ynetime kar bir tutum taknmamak, i) Yurttalarca bilinir ve rahat ulalabilir olmak.310 Ombudsmann birok rol olmakla birlikte, uyumazlklar zmek bunlardan sadece birisidir. Gerekten de ombudsman kurumunun, ileride grlecei gibi, dorudan ve dolayl ksa ve uzun vadeli eitli etkileri olmutur. Ombudsman kurumu kimi lkelerde geni denetleme yetkisine sahipken, kimi lkelerde ancak yerel dzeyde ya da ordu mensuplar iin kurulmu ve denetleme alan da ilgili sahalarla s-

310

Bkz. L.B.Hill, The Model Ombudsman: Institutionalizing New Zelands Democratic Experiment, Princeton University Press, Princeton 1976; aktaran: Karl Friedmann, The Public and the Ombudsman: Perceptions and Attitudes in Britain and Alberta, CANADIAN JOURNAL OF POLITICAL SCIENCE, Vol. X, No. 3, September 1977, s.497.

183

nrl tutulmutur. te yandan bunlarn statleri de farkllklar arz etmekte ve deiik biimlerde ifade edilmektedir. Hollandada Ulusal Ombudsman, Fransada Arabulucu (Mediateur), Kanadada Vatanda Koruyucusu (Protecteur du Citoyen), spanyada Halk Savunucusu (Defensor del Pueblo), Avusturyada Halkn Avukat (Volks Anwaltschaft), Portekizde Adalet Temsilcisi (Provedor de Justia), talyada btn blgelerde ve zerk illerde Sivil Savunucu (Difensore Civico) adn almaktadr.311 Halk asndan ombudsman, brokratik kurulularn, hizmetlerinden yararlanan kiilere meru, saygl ve abuk bir biimde davranmalarn salayan bir aratr. Brokrasi asndan ise, ilemlerin yaplmas srasnda saptanmam yanllklarn sonunda dzeltilmesini salayan ek bir denetimdir. Kt ynetimlerde, kamuda grev yapan ve liyakat sistemiyle greve getirilmemi yneticilere geni yetkiler verildiinde, grevlerini ktye kullanma ihtimali artmaktadr. Grevlilerin yetkilerini ktye kullanmalarnn nlenmesinde hem yarg denetimi hem de yarg d denetim olan ombudsman denetimi kanlmaz hale gelmitir. nk ombudsman, grevlinin keyfi tutumunu, grev ihmalini gzler, yasay yorumlar, hukuk ve hakkaniyet ilkelerine uygunluk yannda yerindelik denetimi yapar.

5.1.1.6. Medya
Bugn Amerikadaki g, iletiim aralarnn kontroldr. Theodore White Kamuoyunun resmi bilgilere erimesi gibi uygulamalarla devletin ileyiinin effaflamas, giderek daha gayretli alan bir medya ve iyi rgtlenmi bask gruplaryla birleince, kamu alanlar zerindeki dorudan denetim de artm olmaktadr.312 Devletle ilgili bilgilere artan eriimleriyle sivil toplum kurulular ve medya, kamu sektr zerinde daha etkin bir denetim oluturmutur. OECDnin yaynlad kamuda etikle ilgili btn raporlarda, medya da dahil olmak zere, etkin bir sivil toplum etik altyapnn kilit unsurlarndan biri olarak saylmaktadr. Bilgi olmadan hesap verebilirlik olmaz. Bilgi gtr ve ne kadar ok insan sahip olursa, g o kadar ok paylalr. Halkn bilgi edinme hakk, bir ulusun btnlk sisteminin temel unsurlarndan biridir. Bu hak olmazsa demokratik yaplar olmas gerektii gibi ileyemez ve bireyler haklarn arayamazlar. Bilgi, hesap verebilirlik mekanizmalarnn balca unsuru, kamuda etik d dav-

311

312

Bkz. Nuri Tortop, Ombudsman Sistemi ve eitli lkelerde Uygulanmas, AMME DARES DERGS, Cilt 31, Say 1, Mart 1998, s.4, aktaran Reha Ylmaz, Mukayeseli Hukuk Asndan Ombudsmanlk Kurumunun Temelleri ve Azerbeycan Varyant, www.qafqaz.edu.az/journal/9/. Freedom of the Press New York Times, (24 December 1993).

184

ranlarn ortaya kmasn salayan balca enstrmandr. Kamuya bilgiyi ileten temel ara ise bamsz bir medyadr. Toplum ak ve effaf faaliyetler gelitirdike, bilgi kamu mal haline gelir. Parlamentonun, kamu otoritelerinin, mahkemelerin ya da kamu irketlerinin mzakereleri veya tutanaklar halka tamamen ak olabilir fakat vatandalarn bu mzakerelere katlmalar ya da tutanaklara ulamak istemeleri ounlukla rastlanan durumlar deildir. Kamu yarar gdsyle, kamuyu ilgilendiren bilgileri olay ynndan gndelik olarak toplayan gayretli ve profesyonel bir medya, bu sorumluluu yerine getirir. Elbette medyann kamuyu bilgilendirme fonksiyonu ile byk bir okuyucu kitlesi ekme ve daha fazla reklam alp kr marjn ykseltme istei arasnda bir kar atmas da kanlmazdr.313 Medyann bamszlk derecesi, kamu grevlileri ve parlamenterler zerinde sergiledii etkili deneti fonksiyonuyla belirlenir. Yasama organnn yrtmeyi denetledii gibi, medya da hem yasamay hem de yrtmeyi dikkatli bir biimde izlemelidir. Zira demokratik bir biimde seilmi hkmet bile, gc bamsz bir medya tarafndan kontrol edilmedike, kolaylkla yolsuzluklara ak hale gelebilir. Medyann kamuda etik d faaliyetlerle mcadele konusunda zel bir rol vardr. Medya araclyla bu faaliyetlerin ortaya kma riski olmazsa, kamu grevlileri arasnda mevkilerini zel karlar iin suistimal etme konusunda daha rahat davranacaklar olabilir. zetle, tarafsz ve iyi alan bir medya sistemi, devletin zerindeki denetimi artrr. Medyaya yansyan skandallar sayesinde halk yolsuzluklardan haberdar olur ve tepki gsterir. Tepkiler de meclislerden etik yasalarnn gemesini kolaylatrr. Hem kamuoyuna salad bilgi hem de etik d faaliyetlere kamuoyunda oluturduu tepki sebebiyle medya, kamuda etik konusunun en nemli unsurlarndan birisidir.314

313 314

Bkz. TI SOURCE BOOK, AN INDEPENDENT AND FREE MEDIA, (2000), s. 119-123. Bkz. AVRUPA KONSEY YOLSUZLUKLA MCADELEDE YRM TEMEL LKE KARARI, madde 16: Yolsuzlukla mcadelede medyann, yalnzca demokratik bir toplumda gerekli olan snrlama ve kstlamalara tabi olarak, yolsuzluk ile ilgili konularda bilgi edinme ve yayma zgrlne sahip olmasn salamak gerekir, Council of Europe, Resolution (97) 24 on the 20 Guiding Principles for the Fight against Corruption. Kaynak: http://www.greco.coe.int/docs/res24(97)e.htm, KAMU YNETMNDE ETK DAVRANILARIN GELTRLMES, EKONOMK BRLi VE KALKINMA RGT KONSEY TAVSYE KARARI, 23 Nisan 1998, madde 6: Karar alma sreci saydam ve denetime ak olmaldr: Vatandalar kendilerine ait g ve kaynaklarn kamu kurumlarnca nasl kullanldn bilmek hakkna sahiptir. Kamusal denetim saydam ve demokratik sreler, yasama denetimi ve kamusal bilgiye ulaarak salanmaldr. Saydamlk beyan sistemleri ve etkin ve bamsz bir medya araclyla glendirilmelidir, YOLSUZLUKLA MCADELE GLOBAL FORUMU, YOLSUZLUKLA MCADELE VE ADALET VE GVENLK GREVLLER ARASINDA DRSTL TESS ETMEYE LKN REHBER LKELER [1999] madde 9: Halk ve medyann yalnzca demokratik bir toplum iin zorunlu olan kstlama ve snrlamalara tabi olacak ekilde yolsuzlukla ilgili konular hakkndaki bilgileri temin ve elde etme zgrlne sahip olmalarnn salanmas.

185

Kutu 16: Avrupa Gvenlik ve birlii Tekilat (Medyann Bamszl ve Yolsuzlukla Mcadele Konusunda Takent Deklarasyonu) 315
1. Medya, Dou ve Bat lkeleri iin ciddi bir engel oluturan yolsuzluu toplum adna izleme konusundaki asli roln oynamada zgr olmaldr. 2. Medya, lkelerindeki ekonomik, ekolojik ve askeri kararlara ilikin dzeltici ilevini zellikle byyen yolsuzluk tehlikesinin soruturulmas konusunda zgrce yerine getirmelidir. 3. Kendi karlarn daha iyi savunmak amacyla, bu Konferans erevesinde be Orta Asya lkesinden gazeteciler balatlan gr al veriinde bulunmaya ve ibirlii yapmaya devam edeceklerdir.. 4. Uluslararas topluluk medya zgrl alanndaki gelimeleri yakndan izlemeye devam ederek, gazetecileri almalarnda desteklemelidir. 5. Gazeteciler, zellikle toplumdaki yolsuzluk olaylar gibi tartmal konular ieren mesleki amalarn gerekletirirken korunmaldrlar. 6. Parlamento yeleri yolsuzluk konusunda kamuoyunda yaplmas gerekli tartmalara yardmc olmaldrlar. 7. Bamsz mahkemeler, gazetecilere ilikin yasalarn tmyle ve adil bir biimde uygulanmasn garanti etmelidirler.

5.1.1.7. Sivil Toplum

zgrlk hibir zaman devletten gelmemitir. zgrlk her zaman onu oluturan unsurlardan gelmektedir. Woodrow Wilson Sivil toplum, gnmzde byk bir nem arz etmektedir. Souk savan ardndan yaanan ekonomik ve siyasal karklk, gcn dalmn derinden etkilemitir. nceden devletler, devlet egemenlii kisvesi altnda, g zerinde monopol iddiasnda bulunurdu. Daha sonralar kresel sistemin paradigmalarnda kkten bir deiim olmutur.316 Bugn g, kresel irketler, ulus-devlet, sivil toplum kurulular ve uluslararas rgtler tarafndan paylalmaktadr. zel irketler ve sivil toplum g iddiasnda bulunmakta ve bunun mcadelesini vermektedir.317 Dnya apnda, klavuz ilkeler ve tavsiye kararlar biiminde yumuak hukuk (soft law) kresel uygulamann gittike yaylan normu haline gelmitir.
315

316 317

26 ve 27 Eyll 2002 tarihinde Takent, zbekistanda yaplan Drdnc Merkezi Asya Medya Konferansnda kabul edilmitir. (mer Faruk Genkaya tarafndan gayri resmi olarak evrilmitir. Haziran 2003). Kresel sistemin tanm ve yeni paradigmalar iin bkz. Cneyt Yksel, Kresel irket, DNYA GAZETES, (12.01.2004). Michael Shaw Bond, Special Report: The Backlash Against NGOs, PROSPECT, (Nisan 2000), s. 52-55.

186

Sivil toplum, kavram olarak resmi devlet dzeninin dnda yer alan btn organizasyonlarn ve bilgi alarnn toplamna karlk gelir. Sivil toplum kavram, geleneksel olarak, menfaat gruplar olarak adlandrlan btn kurumlar kapsar. Bunlar sadece sivil toplum kurulular deil, ii sendikalar, profesyonel kurulular, ticaret odalar, renci gruplar, kltr topluluklar, spor klpleri ve resmi olmayan birliklerdir.318 Dolaysyla sivil toplum, toplumsal gce karlk gelen yeni terim olarak tanmlanabilir.319 Sivil toplum, kamuda etik d faaliyetler de dahil olmak zere, kamu menfaatini ilgilendiren konulara dikkat ekmek iin gerekli uzmanl ve bilgi an salar. Kamu grevlilerinin faaliyetlerini denetler, etik d faaliyetleri belirler ve zm iin nerilerde bulunur. Hkmetin kamuoyunda beliren endielere cevap vermemesi durumunda sivil toplum, halkn menfaatlerini korumak iin organize olur.320 Ayrca, kamu ynetiminde etik konusunda kamu bilincini artrmak iin hazrladklar kurumsal eylem planlar ve projelerle etkili bir etik sisteminin oluturulmasna katkda bulunurlar. Sivil toplumda, ulusal bazda etkili bir btnlk sistemini kurma konusunda ncelikli menfaati olan birok kii vardr. Birok lkede, gittike artan sayda kii bamsz denetleyici kurullara katlmakta ve kamu menfaatini etkili bir biimde savunmaya almaktadr. Ulusal iyi ynetiim, hkmetlerin alacaklar kararlarn, yurttalar, sivil toplum kurulular ve siyasal kadrolarn geni katlm ile ortaklaa alnd ve uygulamalarn izlendii ve denetlenebildii bir ortama ihtiya duyar. Uluslararas iyi ynetiim ise, ulus-devletler, sivil toplum kurulular, uluslararas rgt ve kurulularn ortaklaa karar alp uyguladklar ve uygulamay izleyip denetledikleri bir ereve iinde geliir. Dolaysyla, sivil toplum kurulular, ulusal ve uluslararas iyi ynetiimin salanmas asndan kilit niteliindedir. Sivil toplum kurulular, kamu ynetiminde etik d faaliyetleri engellemeye aada saylan yollardan katk salayabilirler: Kamu ve zel sektrdeki etik d faaliyetlere toplumun dikkatini ekerek, Kamu faaliyetlerinde daha fazla saydamlk salanmas ynnde gr bildirerek ve bu isteklerini ylmadan hkmetlere ileterek,

318 319

320

Thomas Carothers, Civil Society, FOREIGN POLICY, (1999-2000), s. 18. Michael H. Wiehen, Citizens Against Corruption: Calling Governments to Account, in NO LONGER BUSINESS AS USUAL: FIGHTING BRIBERY AND CORRUPTION, OECD REPORT, (2000), s. 199. [Bundan byle Wiehen, Citizens Against Corruption: Calling Governments to Account diye anlacaktr.] TI SOURCE BOOK, Civil Society, s. 133-134.

187

 Sivil toplum kurulularnn ve vatandalarn bilgiye eriimini salayacak ada ve etkili bilgi edinme hakk kanunlarnn yrrle girmesi ynnde taleplerde bulunarak, Etik kanunlarnn ve etik davran kodlarnn uygulanmasn gzetleyerek, ihlallerin rtbas edilmesi ynndeki giriimlere tepki gstererek ve kamu ynetiminde etik d faaliyetler ve yolsuzluklara odaklanarak, Kamu grevlilerinin tabi olduklar etik davran kurallar ve yolsuzlukla ilgili uluslararas anlamalarn imzalanmas ynnde bask oluturarak ve daha sonra uygulanmasn denetleyerek, Kamu faaliyetlerinin btn zerinde genel bir denetim mekanizmas oluturarak,321 Kamu ynetiminde etikle ilgili almalar yapp, konferanslar dzenleyerek halkn bilinlendirilmesine katk salayarak, Kamu ynetiminde etikle ilgili yaynlar karak, bu yaynlara toplumun geni kesiminin eriimini salayarak, yelerini kamuda etik konusunda bilinlendirerek, Kamu ynetiminde etik bilincinin yerlemesi, ihlallerin ortaya kartlmas ve yaptrmlarn uygulanmas konusunda medyayla ibirlii yaparak. Uluslararas ve ulusal platformda kamuda etik ve yolsuzlukla mcadele konusunda faaliyet gsteren birok sivil toplum kuruluu bulunmaktadr. Gnmzde sivil toplum kurulular, birok lkede hkmetlerin bile ba edemeyecei konularda gerekli hassasiyeti gsterebilmektedirler.322 Uluslararas platformda, kamuda etik ve yolsuzlukla mcadele konusunda dorudan faaliyet gsteren ve lkelere bu alanda uzman destek salayan uluslararas kurulularn banda Uluslararas Saydamlk rgt323 gelmektedir. Uluslararas Saydamlk rgtnn yapm olduu son almada, toplumun her kesiminin youn bir ekilde ikayeti olmasna karn yolsuzluk alglamasnda 3.5 puanla dnyada 65. srada yer alan Trkiye, etik deerlerin ve prensiplerin eksikliini her geen gn daha da arlaan faturalarla demektedir. Etik bilincinin yerlemedii toplumlarda gven ortamnn olmamas, kaynaklarn verimli kullanlamamas, gelir dalmnn bozulmas ve buna bal olarak yeterli sayda alanda gelime salanamamas nedeniyle ekonomik performans ve lke performans dmektedir. Bu sorunlarn varl nedeniyle ortaya kan skntlar gidermek amacyla Trkiyede zellikle etik alannda faaliyet gsterecek, sorunlara dikkat ekip, zmler arayacak sivil toplum kurulularna ihtiya olduu dikkat ekmitir.324

321 322 323 324

Bkz. Wiehen, Citizens Against Corruption: Calling Governments to Account, s. 202. Jessica Mathews, Power Shift, FOREIGN AFFAIRS, (Jan/Feb.,1997), s. 50-66. www.transparency.org. Bu sebeple kurulan sivil toplum kurulularnn banda Trkiye Etik Deerler Merkezi gelmektedir. Toplumsal Saydamlk Hareketi Dernei, Uluslararas Saydamlk rgtnnn bir kolu olarak faaliyet gsteren kurululardandr.

188

5.1.1.8. zel Sektr

5.1.1.8.1 Kamu Sektr-zel Sektr Arayz
5.1.1.8.1.1. Etiinin Tanm ve zellikleri Gnmzde irketler, ekonominin en nemli unsurlarndan birisi olarak byk bir gce sahiptirler.325 Toplumlar, gerek sahip olduklar byk sermayelerle gerekse rettikleri mal ve hizmetlerle etkilediklerinden, alanlarna, mterilere, topluma ve dier toplumlara kar nemli ykmllklere sahiptirler. nsanlara herhangi bir olumsuz etkide bulunmadan ve sosyal sorumluluunu olabildiince gelitirerek faaliyet gstermekle sorumludurlar.326 Kamuda olduu gibi zel sektrde de eitli gruplar arasnda kar atmas her zaman olacaktr. irketler tarafndan alnan herhangi bir karar durumun tamamyla farknda olarak alnmal, daha sonra da i etiine uygun olarak faaliyette bulunulmaldr.327 etii, alanlarn yasa d, gayri ahlaki ya da tartma yaratacak davranlarn nlemeyi amalamaktadr.* Sanlann aksine, i etii alanlar iin dorular ve yanllar koyan bir kurallar manzumesinden ibaret deildir. Ayn zamanda, onlara neyin doru neyin yanl olduu konusunda kararsz kalnd durumlarda yardmc olmay amalamaktadr. etiinin dier uygulama alan ise, gnlk ilerde yaanabilecek ahlaki sorunlarn nlenmesine ilikindir. Burada asl hedef, karlarn att durumlarda nasl hareket edileceini belirlemektir.328 etii, etiin bir alt kmesidir. Sadece i dnyasna uygulanacak zel etik ilkeler mevcut deildir. Ancak bir davrann i dnyasnda ya da baka bir yerde ahlaka aykr olduuna karar verebilmek iin, bu davran evreleyen artlara da zellikle bakmak gerekir. etii, uygulamal etiin bir dal olarak, i ortamnda neyin doru ya da neyin yanl olduunun incelenmesi ve tespit

325 326

327

328

Bkz. CARTER MC NAMARA, COMPLETE GUIDE TO ETHICS MANAGEMENT: AN ETHICS TOOLKIT FOR MANAGERS, (2003). Bkz. Norman E. Bowie, Companies are Discovering the Value of Business Ethics, USA TODAY (SOCIETY FOR THE ADVANCEMENT OF EDUCATION, (Jan 1998). Bkz. H.E. Anand Panyarachun, "Human Rights and Business Ethics" International Symposium on Human Rights and Business Ethics, Saturday, 24 October 1998, United Nations Conference Centre, Bangkok. dnyasnn karlat birok etik sorusuna baz rnekler i etiinin tanmnn belirginletirmeye yarayabilir. stihdam ilikilerinde ii gvenlii ve cretleriyle ilgili saysz etik konusu gndeme gelmektedir; iilerin eit muamele grme, cinsel tacizden korunma gibi medeni haklar rnek gsterilebilir. letme ve mteri ilikilerinde etik sorunlar pazarlama teknikleri, tketicilerin korunmas, rn gvenlii gibi konulara nfuz etmitir. letme ve sahipleri arasndaki ilikide ortaya kan etik konular, kurumsal ynetim, hissedar oylamas, hissedarlara kar yneticilerin grevlerini kapsar. dnyasndaki etik sorulara daha birok rnek verilebilir. Uluslararas dzeyde de etik sorunlar bu konulara ilaveten yabanc memurlara rvet verilmesi, az gelimi lkelerin smrlmesi ve deiik kltrler arasndaki ihtilaflarda ortaya kar. Bkz. RICHARD A. MANN, BARRY S. ROBERTS, BUSINESS LAW, (2000), s. 14. Bu ilkeler, sivil toplum rgtleri tarafndan da yeleri iin, uymalar gereken kurallar olarak belirlenebilir. Bkz. TSAD yelerinin Uyduu Ahlak lkeleri, TSAD Tz, www.tusiad.org/ahlak.htm.

189

edilmesidir. etii, i uygulamalarndan, kurumlardan, karar verme organlarndan ve bunlarn genel insani deerlerle ilikilerinden doan ahlaki konular anlamaya alr.329 Birok insan, i dnyasnn tek sorumluluunun kr maksimizasyonu olduunu ve bu ykmlln de herhangi bir etiksel veya sosyal sorumluluktan stn geldiini savunmaktadr. Kapitalizm kiisel kazan arayyla temellendirilse de, bu sistem, aktrlerinin hrslarn kontrol etmesini de kapsar.330 Uluslararas ticaret, kreselleme ve iletiim teknolojilerindeki ilerlemeler, eitli gruplarn kresel i etii standartlarnn oluturulmas ynndeki basklarn artrmtr. Bu gruplarn endielerine cevap olarak deiik etik standartlar nerilmi ve oluturulmutur. Kresel standartlar, tipik olarak grup tarafndan nerilmitir: zel sektr, sivil toplum rgtleri ve kamu sektr.331 Baz standartlar, rnein OECD tarafndan yaynlanan okuluslu irketler in Klavuz lkeler, bu grubun katklaryla oluturulmutur. Etik standartlar, neren gruba gre deiiklik gstermektedir. rnein, kamu sektr tarafndan nerilen etik standartlarn odak noktas genitir. Tipik olarak devletin uluslararas ticaretteki durumunu ve deiik dzenleyici evrelerin rten dzenlemelerini ierir. OECD klavuz ilkeleri gibi baz etik ilkeler, yolsuzluk kart dzenlemeleri ve daha hakkaniyetli bir kresel ticaret ortam yaratabilme ynndeki abalar kapsamaktadr. Yolsuzluk kart nlemler sz konusu etik ilkelerin kapsamnda olan en nemli konulardan birisidir. Bunun nedeni ise, OECD ve Uluslararas Saydamlk rgtnnn yolsuzluun zararn lme ve ortadan kaldrma ynndeki uzun dnemli abalardr. 5.1.1.8.1.2. Etii ve Kamu Ynetiminde Etik zel sektrn, bir lkenin btnlk sisteminin muhafazasnda zel bir rol vardr. Bu rol, sadece irketlerin merkezlerinin olduu yerde deil, faaliyet gsterdikleri btn piyasalarda geerlidir. irketlerin yalnzca pay sahiplerine kr salamak iin var olduu anlay, gnmzde yerini irketlerin sosyal sorumluluu olduu anlayna brakmaldr.332 Gelien irket sorumluluu anlay, kamu ynetiminde etik d faaliyetlerle savama konusunda gl bir ara haline gelmelidir.333

329

330 331

332

333

Bkz. MADSEN, SHAFRITZ, ESSENTIALS OF BUSINESS ETHICS, (1990), s. 2. Ahlaki standartlar rahata ifade edebilmenin g olduu ve snrlarnn kesin olmad sonucuna varmak, bu standartlarn gereksiz ve varolmayan standartlar olduu anlamna gelmez. Etiksel yaklammzn kayna ne olursa olsun doru eyi tanyp onu yapmamz salayacak ahlaki ikilemlerle yzlemekten kanamayz. Dahas i kariyer planlar yapanlar iin bu ikilemlerin gerekli bir biimde uygulamalar olacaktr. alanlar, hissedarlar, tedarikiler, mteriler ve genel olarak toplum bu ikilemlerin uygulamalarndan payn alacaktr. Bkz. L. Reynolds, The Ethics Audit, BUSINESS ETHICS MAGAZINE, (Temmuz-Austos, 1992) s. 20-22. Bkz. ROBERT A.G. MONKS AND NELL MINOW, CORPORATE GOVERNANCE, (2004), s. 86. Bkz. John A. N. Lee, Jacques Berleur, Progress Towards a World Wide Code of Conduct, Presented at the SIGCAS Conference on Ethics, Gatlinburg TN, (11-13 November 1994). Cneyt Yksel, Kresel Ekonomide irket Ynetiimi: Uluslararas irketlerin Risk Ynetimi ve Uyum Programlar, GNCEL HUKUK, S: 6, (Haziran, 2004), s. 38. 63 uluslararas irket Davosta dzenlenen 2005 Dnya Ekonomi Forumundan nce veya bu Forumda rvet kart ilkeleri imzalayp, rvete kar dzenlemeleri uygulamak iin ilk adm atmlardr. Bkz Transparency International Press Release, (2 ubat, 2005), http://www.transparency.org/pressreleases_archive/2005/2005.02.2.63%20multin_comp_implem_a_bribery.htm.

190

zel sektr kurulular, toplumsal amalar iaret edip kamu menfaati iin koalisyonlar oluturduklarnda, sivil toplumun bir paras olarak faaliyet gstermektedirler.334 Eer piyasa herkesin ihtiyalarna hizmet etmek iin varsa, etkin, etkili ve adaletli olmal ve hereyin tesinde yolsuzluktan arnm olmaldr. zel sektr faaliyetleri, birbirinden tamamen ayr iki sahada srmektedir. Bunlar, kamuyla olan ilemler ve tamamyla zel sektr iinde olan ilemlerdir. Eskiden geleneksel olarak kamu sektr faaliyeti olarak adlandrlan faaliyetler artk zel sektrn faaliyetler haline gelmitir. dnyasnda kiisel balantlar genellikle, hediyeler ve konukseverlikle ifade edilmekte fakat potansiyel hizmet alanlar ve verenler bir araya geldiklerinde, bu durum baz sorular akla getirmektedir. zel sektrle kamu sektr arasndaki ilikilerde, hediyenin etik olarak uygunsuz olmas ve hatta rvet olarak deerlendirilmesi, dnya apnda birok lkede kabul edilen bir gerektir. Kamu ynetiminde kar atmas hallerinin ounda aktrlerden birisi kamu grevlisi, dieri de zel sektr kuruluu olmaktadr. Bu noktada, kamu grevlisinin etik ilkelere ballkla ykml olmas gerekliliinin yan sra zel sektrn de bu konuda hassasiyet sergilemesi ve ilikilerini etik ilkelere gre srdrmesi gerekmektedir. Nihayetinde kamu ynetiminde etik ilkelere ballk, sadece kamu grevlilerinin deil, zel sektr kurulularnn da bir ykmlldr. Kamu ynetiminde etik davran kodlarnn ihlali durumunda, kamu grevlilerine yaptrm uygulanmas, zel sektrn kamuyla ilikilerinde etik kurallara bal olmasna gerek olmad anlamna gelmemektedir. Kamu ynetiminde etik bilincinin yerletirilmesi, zel sektr de dahil olmak zere, toplumun tamamnn menfaatinedir. zel sektrn ve kamu sektrnn ortak yn, ikisinin de kurumsal yaplar olmasdr. Bu balamda, i etii ve kamu etii arasndaki ayrmlar ve benzerliklerle ilgili iki ayr tez vardr. Bir tarafta, etik kriterlerin btn organizasyon eitlerine uygulanabileceini savunan gr bulunmaktadr.335 Buna gre, i etii ve kamu etii ayn temel etik deerlerden ve standartlardan olumaktadr.336 rnein, doruluk, sadakat, kendini adama, katk salama, drstlk, hogr ve sosyal bilin deerleri, hem zel sektr hem de kamu sektr iin ngrlmektedir.337

334 335 336

337

TI, SOURCE BOOK. Bkz. LAURA PINCUS HARTMAN, PERSPECTIVES IN BUSINESS ETHICS, (1998). Bkz. Kaptein, Muel and Johan Wempe, Working on Integrity: Differences and Similarities. Between Public and Private Sector Organizations. In L.W.J.C. HUBERTS AND J.H.J. VAN DEN HEUVEL (EDS.), INTEGRITY AT THE PUBLIC-PRIVATE INTERFACE, (1999), S.113-131. Bkz. Arthur Voth, Professionalism in Practice. Bridges to the Century. In L.W.J.C. HUBERTS AND J.H.J. VAN DEN HEUVEL (EDS.), INTEGRITY AT THE PUBLIC-PRIVATE INTERFACE, (1999), s. 45-56.

191

Dier taraftan, kamu hizmeti ve ticaretin var olmasnn nedeninde temel bir ihtilaf bulunduunu savunan bir gr de mevcuttur. Bu gr savunan yazarlara gre, zel sektrn var olu amac kr maksimizasyonu olduundan, her iki sektr etik deerlerini birbiriyle kartrrsa nemli toplumsal zararlar meydana gelecektir.338 etii ve kamu etii arasnda temel farklar olsa bile, ikisinin de tabi olduu etik ilkeler dizgesi kurumsal etik olduundan, ortak standartlarn says artmaktadr. Amalar itibariyle, elbette eitli ayrmlara gidilecektir. Ancak karlkl etkileim ierisinde olup toplumu ve kamu yararn hedef aldklarnda, ortak etik ilkelerin says da artacaktr. Elbette ki tarihteki oluumlar yzyllarla ifade edilen ve srekli devinim halinde olan bu iki alann etik kurallarn tekil eden deerleri, snrl sayda belirlemeyi denemek gereki bir aba olmaz. Bu iki deerler bei iindeki onlarca deeri snflandrmak da kolay deildir. Hereye ramen, kamu sektrnde ve zel sektrdeki temel etik deerlerin rtt noktalar saptamak mmkndr. Hem kamu sektrnde hem de zel sektrde yer alan, her ikisi iin de kabul edilebilecek temel deerler: verimlilik, uzmanlk, drstlk, irade ve hukukun stnln benimsemektir. Krllk ve rekabet zel sektr iin nemli olup, kamu sektrnde temel deerler arasnda saylmayacak deerler olarak kabul edilir. Sosyal adalet, saydamlk, sorumluluk, tarafszlk ve kiinin kendi karlar dorultusunda hareket etmemesi gibi deerler ise, kamu alanlar ve politikaclar iin temel deerlerdir. Her iki sektrde de var olup nemleri bakmndan belirli bir yere oturtulmas daha zor olan deerler ise tutarllk, cesaret, ibirlii ve kurallara uymaktr.

Kutu 17: Etii ve Kamu Hizmetinde Etik: Benzerlikler, Farkllklar

etii ilkeleri: Kr salama, rekabet, hizmet eitlilii, geliim ve yenilik, dayankllk, kendine yeterlilik, Ortak zellikler: Etkililik, uzmanlk, drstlk, kendini adama, hukuka uygunluk, hesap verebilirlik, saydamlk Kamu etii ilkeleri: Sosyal adalet, kamu hizmeti, kamu yarar

5.1.1.9. Bamsz Yolsuzlukla Mcadele Kurumlar

Ulusal Btnlk Sisteminin kamu ynetiminde etik d faaliyetlerle mcadele konusunda en nemli ayaklarndan birisini, bamsz yolsuzlukla mcadele komisyonlar oluturmaktadr. Bu komisyonlar, kamuda yolsuzluklarla ilgili ihbarlar incelemek, gerekirse yaptrmlar uygulamak ve yolsuzluk338

Bkz. JANE JACOBS, SYSTEMS OF SURVIVAL. A DIALOGUE ON THE MORAL FOUNDATIONS OF COMMERCE AND POLITICS, (1992).

192

la mcadeleyle ilgili halkn bilincini artrmak iin rehberlik hizmeti grmek gibi ilevlere sahiptir. Bu komisyonlarn baarl bir ekilde faaliyet gsterebilmeleri iin u unsurlarn olmas gereklidir: Yolsuzlukla mcadeleye ilikin gl bir siyasi irade, Grevin en iyi ekilde yaplabilmesi iin uygun kaynaklar, st dzey brokratlarn da denetlenebilmesi iin siyasi ve fonksiyonel bamszlk, Belgelere ulamak ve tanklarn dinlenebilmesi iin uygun yetkiler, Btnlk ilkelerine balla kendini adam liderlik. Gnmzde birok lkede bamsz yolsuzlukla mcadele kurumlar kurulmutur. Bu kurumlarn en baarlarndan birisi olarak anlan Hong Kong Yolsuzlukla Mcadele Komisyonu (ICAC) bir zamanlar olduka youn olan yolsuzluklar en aza indirmeyi baarmtr. ICACn bu kadar baarl olmasnn altnda yatan nedenler sekiz balk altnda toplanabilir; Bamszlk (rnein, soruturmalara kimsenin mdahale edememesi, ayr btesinin bulunmas), Yeterli kaynak ve profesyonel personel (2001 btesi 100 milyon ABD Dolar, GSMHnn yzde 5i, 1300 szlemeli alan), Gl yasal mcadele (rnein, soruturmalarda yksek yetki, gizli kantlara dahi el koyabilme, telefon dinleyebilme), ynl yaklam (halkla ilikiler birimi+operasyonlar birimi+yolsuzluu nleme birimi) Gl bir politik taahht ve hesap verme sorumluluu, Gler ayrl (soruturmalar gzden geirmeyi ayr birimlerin yapmas) Gl kamuoyu destei, Gl halkla ilikiler (TV dizileri, seminerler, reklamlar, posterler, internet, yzyze iletiim). lkemizde de, kamu ynetiminde etik d faaliyetlerle mcadelede nemli admlardan birisi olan Kamu Grevlileri Etik Kurulu, zel olarak yolsuzlukla mcadeleyi hedeflemese de, kamu ynetiminde etik d faaliyet olarak adlandrlacak durumlar aratrmak, yaptrm uygulamak ve tevik mekanizmalar gelitirmek yetkileriyle donatlmtr.

5.1.1.10. Uluslararas Aktrler

Bazlar kamuda etik d faaliyetleri ve yolsuzluu ulusal bir sorun olarak grebilir ve sorunlarn zmn uluslararas ibirliine gitmeden yalnzca ulusal platformda tartabilir. Ancak, gnmzde kabul edilen bir gerek vardr ki kamu grevlilerinin uluslararas etik d faaliyetleri uluslararas toplumun tamamn etkilemekte ve birden ok lkenin ekonomik ve sosyal sisteminde ykc etkilere sebep olmaktadr. Kamu hizmetinde etik d faaliyetlerin snrlar aan bir prob-

193

lem olmasndan te bu durum, gnmzde btn lkelerin ortak sorunu haline gelmitir. te bu yzden lkeler kamu grevlilerinin uluslararas etik d faaliyetlerini denetlemek ve eitli nlemler alabilmek iin ibirlii yapmaktadrlar.
339

Snrlar aan byk yolsuzluk olaylar gndeme geldike, uluslararas aktrler kamuda etikle ilgili almalarn hzlandrmaktadr. Dier yandan, lkeler etik altyaplarn gelitirirken, dier lkelerin deneyim ve almalarndan faydalanmak ve bilgi alveriine girmek istemektedir. Bunun iin de devlette etik konusunda uzmanlam kurum ve kurulular baka bir lkeden yardm talebi geldiinde uzmanlar vastasyla destekte bulunmaktadrlar. Ulusal snrlar aan byk yolsuzluk olaylar sulularn baka bir lkede yakalanmasn ve iadesini gndeme getirmektedir. lkeler arasnda iade anlamalar bulunsa da, bir baka lkenin mahkemesinde yolsuzluk suunun kantlanmas ou zaman g olmaktadr. Bunun iin bir lkenin snrlar iinde yolsuzluk suu ilemi kamu grevlisinin baka bir lkeye kamas halinde hem yakalanmas hem de kantlarn toplanabilmesi iin yasal destek ve kolluk hizmeti salayan kurumlar kurulmutur. Bunlardan INTERPOL bnyesinde kurulan Uluslararas Kriminal Polis Tekilat Yolsuzlukla lgili Uzmanlar Grubu (INTERPOL Group of Experts on Corruption IGEC) bu alanda hizmet veren balca kurululardandr. Ayrca lkeler kamu ynetiminde etik d faaliyetleri nlemek iin eitli uluslararas anlamalara da taraf olmaktadr. Bu anlamalara uygun olarak ulusal mevzuatlarn yeniden gzden geirmekte ve etik d faaliyetler konusunda standartlar oluturmaktadrlar. Avrupa Yolsuzlua Kar Medeni Hukuk Szlemesi ve Avrupa Yolsuzlua Kar Ceza Hukuku Szlemesi bunlardan bazlardr.

339

Dorudan yolsuzluk ve sahtecilikle mcadele amacyla kurulmayan ancak mevcudiyeti ve hedefleri dorultusunda bu tip konularda faaliyet gsteren rgtler ya da birimler de bulunmaktadr. Daha ok toplumsal bilinci artrma, karlkl ibirliini gelitirme, eitli stratejiler ve eylem platformlar oluturma almalarnda bulunan, baz durumlarda mali ve teknik destek salayan bu birimler de, yolsuzlukla mcadele asndan nemli rol oynamaktadrlar. Bunlar: ktisadi birlii ve Kalknma Tekilat Yolsuzlukla Mcadele Birimi OECD Anti Corruption Unit, www.oecd.org/daf/nocorruptionweb/index.htm, Asya Kalknma Bankas Yolsuzlukla Mcadele Birimi: Asian Devolopment Bank Anti Corruption Unit, www.adb.org/Anticorruption/Unit.asp, Dnya Bankas Yolsuzlukla Mcadele Bilgi Merkezi, World Bank Anti Corruption Knowledge Resource Center, www.worldbank.org/publicsector/anticorrupt/index.cfm, Yolsuzlua Kar Parlamenterler Global Organizasyonu, Global Organization of Parliamentarians Against Corruption-GOPAC www.parlcent.ca/gopac/index_e.php, Uluslararas Ticaret Odas Yolsuzlukla Mcadele Komisyonu, International Chamber of Commerce Commission on AntiCorruption www.iccwbo.org/home/menu_extortion_bribery.asp, Uluslararas Kriminal Polis Tekilat Yolsuzlukla lgili Uzmanlar Grubu INTERPOL, Group of Experts on Corruption-IGEC www.interpol.int/Public/Corruption/IGEC/Default.asp, Amerikan Demokrasi Merkezi, American Center For Democracy- ACD www.public-integrity.org, Amerika Birleik Devletleri Uluslararas Kalknma Kuruluu, United States Agency for International Development- USAID, www.usaid.gov/democracy/anticorruption/usaidprogs.html, Uluslararas Para Fonu International Monetary Fund-IMF, www.imf.org, Uluslararas Yksek Denetim Kurumlar Tekilat International Organization of Supreme Audit Institutions-INTOSAI, www.intosai.org, Amerikan Devletleri rgt, The Organization of American States- OAS , www.oas.org/juridico/english/FifhtCur.html, Avrupa Gvenlik ve birlii Tekilat- AGT Organization For Security And Co-Operation In Europe- OSCE www.osce.rog, www.tbmm.gov.tr/agitpa/sil3/osce/www.osce.at/osze/agit.html.

194

Avrupa Konseyi Bakanlar Komitesi, yolsuzluklara kar uluslararas bir eylem program gelitirmek amacyla, Eyll 1994 tarihinde, ok Disiplinli Yolsuzlukla Mcadele Grubunu (Multidisciplinary Group on CorruptionGMC) oluturmu ve bir dizi toplantnn ve gelimenin ardndan Grup, 1 Mays 1999da Yolsuzlua Kar Devletler Grubuna (Group of States Against Corruption GRECO) dnmtr. Yolsuzlukla mcadelede yol gsterici prensipler ve stratejiler oluturmak zere etkin bir mekanizmaya sahip olan GRECOnun temel amac, yelerinin yolsuzlukla mcadele sistemlerinin gzlenmesi ve bu yolda kapasitelerinin artrlmasna yardmc olmaktr. Faaliyet alan dorudan kamuda etik olmasa da bu konuda almalar srdren ve kamuda etik ilkelerin yerlemesini salamak iin raporlar hazrlayan ve yolsuzlukla mcadeleye dolayl katk salamaya alan uluslararas kurulular mevcuttur OECD, kamuda etik konusunun ekonomik gelimeyle dorudan balants olduunu tespit ederek etik standartlarn belirlenmesi ve kamuda etik ilkelere uygun iyi bir ynetiimin salanmas iin raporlar hazrlamakta ve aratrmalar dzenlemektedir. Faaliyet alan kamu hizmetinde etik olmasa da, bu konuda olduka deerli aratrma ve almalara imza atan OECD, kamu etik sisteminin gelitirilmesi ve iyi ynetiimin salanmas konularnda konferans ve seminerler dzenlemekte ve lkelere kamu reformlar konusunda yardmc olmaktadr. OECD yaklak 10 senedir kamu hizmetinde etik standartlar belirlemek ve kar atmalarn nlemek iin klavuz ilkeler yaynlamakta ve lkelere tavsiyelerde bulunmaktadr. OECDnin kamu hizmetinde etik alannda yaynlad 1996, 2000 ve 2003 tarihli raporlar bu alanda alma yapan lke ve kurululara yok gsterici olmaktadr.340

5.2. Kamu Ynetiminde Etik ve Kamuda yi Ynetiim

Kamu ynetimi, davrann nceden belirlenmi ve rasyonel olduuna dair varsaymlar ieren nesnel hukuk bilimidir; hukukilik ve etik kayglarla ynlendirilir; idareciler kendilerine syleneni yapar. Ynetim ise, hedef saptama, insan ynetme, ama ve kaynaklar arasnda uyum salama, uzla arama, piyasann dalgal ve deiken ortamna tepki verme ve kr frsat arama sanatdr.341 Kamuda etik d davranlar ve yolsuzluun nlenmesinin ncelikli koulu, iyi ynetiimin (good governance) salanmasdr. Merkezi veya belirli bir otoriteye dayal politika ve uygulama srelerini ieren ynetim kavramndan farkl olarak ynetiim, yurttalarn ve idarenin karlarnn birletii, hak ve sorumluluklarn yaama geirildii mekanizmalar, kurumlar ve sreleri kap-

340

341

Bkz. Hakan zbaran, Yolsuzluk ve Bu Alanda Mcadele Eden Uluslararas rgtler ve Birimler, SAYITAY DERGS, Say: 5051, (Temmuz, Aralk 2003). [Bundan byle zbaran, Yolsuzluk ve Bu Alanda Mcadele Eden Uluslararas rgtler ve Birimler diye anlacaktr.] Bkz. EKONOMYE DAHA Y HZMET ETMEK, OECD RAPORU, (1991).

195

samakta; bir baka deyile, tm taraflarn znel beklentilerinin tatmin edildii bir baar setini ifade etmektedir.342 Ulusal iyi ynetiim, hkmetlerin alacaklar kararlarn yurttalar, sivil toplum kurulular ve siyasal kadrolarn geni katlm ile mtereken alnd ve uygulamalarn izlenerek denetlenebildii bir ortama ihtiya gsterir. Uluslararas iyi ynetiim ise, ulus-devletler, sivil toplum kurulular, uluslararas rgt ve kurulularn ortaklaa karar alp uyguladklar ve uygulamay izleyip denetledikleri bir ereve iinde geliir. Ksaca iyi ynetiim, yerel, ulusal ve uluslararas dzeylerde gerekletirilmesi gereken bir hedef eklinde ifade edilmektedir.343 Etik, iyi ynetiimin en nemli anahtardr. Salam ve hesap verebilir bir kurumda, etik btn karar verme srecine ve her seviyedeki faaliyetlere nfuz eder. Etik, kamu politikas analizinin ve uygulamaya koyulan karar alma srecinin ayrlmaz bir parasdr. Medya, zel sektr ve kamu sektrnde son zamanlarda kamu ynetiminde etie duyulan ilgi art, etik davran ilkelerinin benimsenmesinin kurumlar iin hayati neme sahip olduu bilincini ortaya karmaya balamtr. Demokratiklemenin yaygnlamas, devlet, piyasa ve sivil toplum arasndaki dengelerin deiimi, kreselleme ve toplumsal deerlerin geliimi, dier faktrlerle birlikte kamu sektrnn faaliyet gsterdii evreyi deitirmitir.344 Yeni bilgi ve iletiim teknolojilerinin ortaya kmas, fikirlerin ve uygulamalarn dnya apnda hzl bir biimde paylalmasna olanak tanmtr. Bu, kamuoyunun kamu sektrnde etik davran ilkelerine ballk, saydamlk ve hesap verebilirlik talebini artrmtr. yi ynetiim ve srdrlebilir geliimin birincil koulu olan bu deerler, cevap verebilir bir kamu politikas ve yksek dzeyde kamu sektr performansn desteklemekle kalmaz, ayn zamanda kamu ynetiminde etik d faaliyetlerin nne geilmesi konusunda olduka nemli bir rol oynar. Bugn, kamu sektrnde etik d faaliyetlerin ekonomik geliimi engelledii, istikrar zayflatt ve kamu kurum ve kurulularna kar gveni sarst konusunda ulusal ve uluslararas alanda bir fikir birlii mevcuttur.345 Kamu grevlilerinin btnln koruyacak etik altyapnn gelitirilmesi, kamu ynetiminde etik ilkelere uygun davranlar cesaretlendirmek ve etik d davranlar yaptrma tabi tutmann yannda, kamu sektrnde iyi ynetiimin salanmasyla da yakndan balantldr. yi ynetiimin ilkelerine dikkat edildiinde, gl bir etik altyapnn sahip olmas gereken unsurlarn bu ilkeleri destekledii, hatta kapsamna ald gzden kamayacaktr.

342 343 344

345

Bkz. 10/9 sayl Yolsuzlukla Mcadele Meclis Komisyonu Raporu. Id. Devletin yeniden yaplanmas, piyasa ve sivil toplum kurulularyla ilikilerinin yeniden kurulmas iin genel olarak bkz. CNEYT YKSEL, EMBEDDED STRATEGIES IN THE 21st CENTURY: GOVERNMENTS, MARKETS & CORPORATE PARTNERS, (2002). UNITED NATIONS, DIVISION FOR PUBLIC ADMINISTRATION AND DEVELOPMENT MANAGEMENT, DEPARTMENT OF ECONOMIC AND SOCIAL AFFAIRS, http://www.unpan.org/dpepa-gpab-ethics.asp.

196

Yksek standartlarda kamu ynetiimi, ekonomik geliimin, toplumsal btnln ve salkl bir evrenin olmazsa olmaz unsurudur. Yksek standartlar olmadan kamu kurum ve kurulularna gven olmaz ve vatandalarn menfaatlerinin korunmas ve gelitirilmesini salayan demokratik srelere inan azalr. Sonu, istikrarszlk ve belirsizliktir. Byle bir ortamda herkes iin refahn artmayaca aktr. Aka belirtmek gerekirse, iyi ynetiim hereyden nce temiz devlet demektir. Elbette iyi ynetiimin baka nemli unsurlar da bulunmaktadr. Bunlardan bazlar, kanunlara sayg, vatandalara kar cevap verebilir, hesap verebilir olmak veya bte ynetimi konusunda saydaml salamak gibi unsurlardr. Ancak, kamu ynetiminde doruluk ve btnlk, kamu idaresinin dzgn ileyiinin merkezinde bulunmaktadr. Bu, sadece kamu alanlarnn kamu hizmetini ifa ederken yolsuzlua karmalarna engel olmak deil, devletin btn erklerinde drstlk ve btnlk ilkelerini uygulamaya sokabilme meselesidir. Bununla birlikte iyi ynetiim, etik ilkelere bal davranla ilgili yksek beklentilerin artk bir norm haline geldii, yeni bir kltr kurmak iin kapsaml bir yaklam gerekli klar. Bu, gl bir liderlii, hediyelerin ve konukseverliin kabul konusunda ak standartlar belirlemeyi, kamu ynetiminde kiisel ilikilerin snrlarn belirlemeyi ve elbette tm bunlarn gl beyan mekanizmalaryla desteklenmesini ierir. yi ynetiim, kamu ynetiminde insan kaynaklar ve terfi politikasnn ak ve adaletli olmasn salamak iin sistemleri gzden geirmeyi de kapsar. yi ynetiim, hesap verebilirlik ve raporlamann ak snrlarn belirlemek ve bunu saydam ve denetlenebilir finansal ynetim prosedrleriyle desteklemek demektir. Ayn zamanda, effaf tedarik sreleri ve vatandalara ak, adil ve objektif davranmaktr. Bu noktada, eitim olduka nemlidir. Yneticilerin dier alanlara rnek oluturmas ve onlar iyi ynetiimin salanmas ynnde cesaretlendirmesi, etik deerlere bal kurumsal kltrn oluturulmas iin gereklidir. Son zamanlarda dikkatler, iyi ynetiimin ekonomik ve sosyal geliimdeki rolne odaklanmtr. Kamu ynetimi reformlar, lkelerin bte aklar, rekabet zerindeki dsal basklar, devlete duyulan gvenin gittike sarslmas, daha kaliteli hizmete duyulan ihtiya ve daha iyi ve daha cevap verebilir hizmete dair kamuoyunda taleplerin gittike artmas gibi konulara dikkat ekmede anahtar faktr olmutur. Bununla birlikte, son dnemlerdeki byk finansal krizlerin temelinde ynetiim sistemlerinin zayfl olduu ve bu krizlere dayankl ve srekli bir zmn, ynetiim sorunlarna dikkat ekilerek salanacana dair fikir birlii mevcuttur. Ynetiim sistemleri, devletin temel fonksiyonlarn yerine getirmekteki performansn etkilemektedir. yi bir ynetiim sistemi, devletin temel ekonomik ve toplumsal amalarna ulamasn kolaylatrmaktadr. Ynetiimin kalitesi, vatandalarn yaam kalitelerinin artrlmas konusunda temel faktr olarak tanmlanmaktadr. yi ynetiim, demokrasilerin g ve devamllklarn belirlemede nemlidir.
197

yi ynetiim, sadece, kamu ynetiminde etik d ve hukuk d faaliyetleri ortadan kaldrmay deil, bunlarla birlikte btnlk sisteminin devamllnn salanmasn gerekli klar. Kamu sektrnde iyi ynetiimin salanmas iin lkeler, genellikle kat kurallar dzenlerler ve bunlar uygulamaya koymaya alrlar. Bununla birlikte, drst davran destekleyen etik davran kodlar da yaplmaktadr. Ancak iyi ynetiim, ne yalnzca kanunlar, kurallar ve kodlar meselesidir ne de, yalnzca hukuki erevenin uygulamaya koyulabilmesidir. yi ynetiim, aadaki unsurlarn bir btn olarak, ayn sistem ierisinde hayata geirilmesidir. Dnya Bankasna gre iyi ynetiimin unsurlar Tablo 5te gsterilmi ve bu unsurlara ilikin ilevlere ksaca yer verilmitir.

Tablo 9. yi Ynetiimin Unsurlar

Kaynak: The World Bank, Helping Countries Combat Corruption Program at the World Bank since 1997, (2000).

Katlmclk: Tm yurttalarn, gerek dorudan, gerekse karlarn temsil eden sivil toplum rgtleri araclyla karar alma srelerine katlm salanmaktadr. Ynetim katmanlar arasndaki alma uyumu, baz kaynaklarda ayr bir iyi ynetiim unsuru olarak grlmekte ise de, bu, bize gre, katlmcln bir alt bal olmaldr. Hukukun stnl: Yasalar adil olmal ve tarafsz bir ekilde uygulanmaldr. Etkin ynetiim iin hukuk devleti ilkesinin hayata geirilmesi bir zorunluluktur. Uygulama, yolsuzluklarn karlksz kalmayacan topluma kantlamaldr.
198

Saydamlk: Saydamlk, karar alma, uygulama ve denetim aamalarndaki belirgin ve ngrlebilir sre ve faaliyetlerin yan sra, dzenleyici ilemlerin ve kararlarn etki alanna giren taraflarla ibirlii iinde ve anlalabilir bir dille retilmesini ierir. Saydamlk, siyasal kararlarn uygulamasndan etkilenenlerin tepkilerini ieren yasal ve ynetsel srelerin belirgin ve tutarl bir ierie sahip olmasn gerektirir. Saydamlk, zgr bilgi ak ve eriimi ile salanabilir. Yntemler, bilgi ve belgeler, ihtiyac olanlar iin kolaylkla eriilebilir olmaldr. Cevap verebilirlik: Kurumlar ve yntemler, tm yurttalarn talep ve ihtiyalarn adil ve eit bir ekilde karlamaya gayret etmelidir. Eitlik: Tm yurttalar mevcut refah dzeylerini muhafaza etme ve gelitirme frsatlarna sahip olmaldrlar. Etkinlik: Kurumlar kaynaklarn en iyi ekilde kullanlmasn salamak amacyla etkinlii, verimlilii ve tutumluluu esas alan performans ynetimi anlayn benimsemelidir. Ancak sadece etkinlik tek bana yeterli deildir. Eer karar alma sreci, katlmc yntemle glkle ileyen, karar retemeyen bir biim alrsa, o takdirde alnamayan kararlar iyi ynetiimi zaafa uratacaktr. Bu nedenle, etkinliin yannda etkili bir ynetim olmal, liderliin gereklerine ve karar alma ilkelerine uyulmal, siyasal kararlarla uyum bozulmamaldr. Hesap verebilirlik: Kamu, zel irketler ve sivil toplum kurulularnda karar verme konumunda bulunanlar, kamuoyuna ve kurumsal paydalarna kar hesap verebilir olmaldrlar. Stratejik vizyon: Liderler ve kamu ynetimi, iyi ynetiim konusunda grlere ve uzun vadeli bir perspektife sahip olmal; gelimenin salanmas iin gerekli olan unsurlar tespit ederek bunlar tedarik etmelidir. Dnya Bankas tarafndan gelitirilen ve alt gstergeden (ifade zgrl ve hesap verme, siyasi istikrar ve dzen, hkmetin etkililii, dzenleyici kapasitesinin nitelii, hukuk devleti ve yolsuzluun kontrol) oluan iyi ynetiim ve etik d davranlar arasndaki iliki dikkat ekicidir. Yolsuzluk alglama endeksinde alt sralarda yer alan lkelerde, iyi ynetiim koullar bulunmamakta ya da etkileri azalmaktadr. Buna karlk, iyi ynetiim koullarn gelitirerek ve bunlarn hayata geirilmesini salayarak yolsuzluklar en aza indirmek olanakldr.346 Hukuk devleti ve hukukun stnl gerek anlamyla hayata geirilmeli ve sorunlarn hukuk sistemi iinde adil bir ekilde zleceine dair bilincin tm vatandalarda olumas salanmaldr.
346

Bkz. 10/9 SAYILI TBMM YOLSUZLUKLA MCADELE KOMSYONU RAPORU.

199

yi ynetiim, ayn zamanda kamu grevlilerinin ilerine kendilerini adamalarn ve grevlerini tam olarak yerine getirmelerini gerekli klmaktadr. Bu, toplumsal geliime de faydal olacaktr.

Tablo 10: Dnya Bankasnn Ynetiim Raporuna Gre Trkiyedeki Durum

TRKYE (2004)
Hesap Verebilirlik

Siyasal stikrar

Hkmet Etkinlii

Dzenleyici Kurumlarn Kalitesi

Hukuk Devleti lkesi Yolsuzluklarn Kontrol Altna Alnmas 0 25 50 75 100

2004, 2002, 2000, 1998, 1996 Yllar Arasnda Karlatrma (Yukardan aaya doru)
Kaynak: D. Kaufmann, A. Kraay ve M. Mastruzzi 2005: Ynetiim Meseleleri IV: 1996-2004 Seneleri iin Ynetiim Gstergeleri

Dnya Bankasnn 2005 senesinde yaynlad Ynetiim Raporu yukardan aaya 2004, 2002, 2000, 1998, 1996 senelerinde hesap verebilirlik, siyasal istikrar, hkmet etkinlii, dzenleyici kalitesi, hukuk devleti ilkesi, yolsuzluk kontrolyle ilgili 6 gstergeden olumaktadr. 0dan 100e kadar 5 blme ayrlm tabloda 100e yaklatka ynetiim kalitesi artmaktadr.

5.2.1. yi Ynetiimin Unsurlar

Kamu ynetiminde etik davran destekleyen iyi ynetiimin temel unsurlarndan bazlar konusunda dnya apnda bir fikir birlii mevcuttur. Bu temel unsurlar u ekilde sralamak mmkndr: Teknik ve Ynetimsel Yeterlilik: Kamu alanlarnn teknik ve ynetimsel yeterlilikleri, iyi ynetiimin en belirli faktrlerinden birisidir. Eitim olanaklar gelitii iin bu yeterlilik eskisine nazaran daha az nemli gzkse de hzl deiimlerin yaand gnmzde yeteneklerin srekli geliimi gerekli hale gelmitir.
200

Kurumsal Kapasite: yi ynetiimin kurumlarn kalitesi zerine ina edilmesi gerekir. Bunun nedeni geliimin her dnem deien siyasal iradeye, gl bir liderin kiisel isteklerine veya devlet gcne dayanmaktansa kurumlarn kalitesine dayanmasnn uzun dnemde daha dayankl ve srdrlebilir sonulara yol aacadr. Yetenekli ve iyi eitimli alanlara sahip olmak, bunu en iyi ekilde deerlendirecek kurumsal kapasite olmadka etkili olamaz. Kamu kurumlarnn kapasitesi, i dnyas ve halka birok nemli hizmetin salanmasnda ve ekonomik ilerleme ve sosyal uyum iin gerekli olan koullarn oluturulmasnda anahtar faktrdr.347 Gvenilirlik, nceden Tahmin Edilebilirlik, Hukukun stnl lkesi: Hukukun stnl, devlet tarafndan alnan kararlarn hukuka dayanmas ve zel irketler ve vatandalarn keyfi kararlardan korunmas demektir. Gvenilirlik; yolsuzluk, nepotizm, patronaj veya baz kar gruplarnca ele geirme yollaryla arptlm teviklerden arnm olmay gerektirir. Gvenilirlik, ayn zamanda, mlkiyet ve kiilik haklarn gvence altna almak ve toplumsal istikrar salamaktr. Gvenilirlik ve nceden tahmin edilebilirlik, dzenlemelerin daha belirli hale getirilmesinin daha iyi olaca anlamna gelmemektedir. Ar derece ayrntl tanmlama, katlk riskine yol aabilir. Dzenlemelerin etkili uygulamas bir dereceye kadar takdir yetkisi gerektirir. Bu takdir yetkisi, idari usul yasalar ve kararlarn dsal denetimi (yarg denetimi, ombudsman vs.) ile dengelenebilir. Gvenilirlik ve nceden tahmin edilebilirlik, belli bir derecede siyasi istikrar gerektirir. Devletin, zel sektr ve vatandalar, siyasi belirsizlie gre kararlarn srekli deimeyecei ynnde ikna etmesi gereklidir. Demokrasi ak bir rekabet ortamnda vatandalarn tercihlerini ifade edebilmeleri iin olanak tanyarak istikrar gelitirir. Hesap verebilirlik: Hesap verebilirlik, demokratik deerleri temsil ettiinden, hem kendi iinde bir son hem de daha etkin ve etkili kurumlar gelitirmek asndan bir vastadr. Siyasetiler ve kamu grevlilerine kanunlar ve yasal dzenlemeler vastasyla kontrol ettikleri kaynaklar ve ynettikleri kurumlar zerinde olduka byk bir g tannmtr. Hesap verebilirlik, bu gcn kamu yarar dorultusunda kullanldn garantilemek iin en temel yoldur. Hesap verebilirlik kimin, kime kar, ne iin hesap verebilir klnd konusunda akl gerekli klar. Hesap verebilirlik, resmi raporlama mekanizmalar ve d denetim (bamsz bir denetim dairesi, ombudsman vs.) ile glendirilir. Bir ok lke, hesap verebilirlii kararlarn dzenlilii ile snrlandrmaktansa, performans iin hesap verebilirlik zerine younlaarak bunu glendirme yolunu semektedir.

347

Devletin kurumsal yaps ve ynetim sistemleri birok OECD lkesinde tekrar yaplandrlmtr. Sorun genellikle ar merkezileme, esnek olmama ve etkililiin azl olarak saptanmtr. Bu sorunu zmek iin yneticiler ve alanlara eylemsel konularda daha ok otonomi salanmtr. Bu duruma karlk daha fazla otonomi salanan kiilerin hesap verebilirlikleri ve zerlerindeki denetim de artrlmtr. Baka lkelerdeki sorun, kurumsallam yolsuzlukla birlikte, dzenleme azl ve idarede disiplin eksiklii olabilir. Byle durumlarda zm genellikle devletin temel ynetim sistemlerini glendirmek zerinde odaklanmtr.

201

Saydamlk ve ak bilgi sistemleri: Saydam karar alma sreci, zel sektrn salam kararlar almas ve yatrmlar yapmas iin kritik bir olgudur. Saydam bir devlette vatanda, kamu grevlilerinin ve yneticilerin performanslarn ve hukuka uygun davranp davranmadklarn denetleyebilir. Hkmetlerin ok sayda nemli bilgiye ulaabilme haklar ve olanaklar vardr. Bu, bilginin saydamlk ve ak bilgi sistemleri sayesinde yaylmas, firmalar ve vatandalarn kendilerini ilgilendiren konularda daha iyi karar vermeleri iin gerekli olan belirli bilgileri salar. rnein, sermaye piyasalar bilgi aklna dayanmaktadr. Katlmclk: Katlmclk, politikalarn ve karar alma srelerinin gelitirilmesi ve dier demokratik srelerde halka ve belli gruplara danmay kapsamaktadr. Katlmclk devletin; vatandalarn, topluluklarn ve zel sektrn ihtiyalar ve ncelikleri hakknda nemli bilgilere ulaabilmesini salar. Kamuoyunu karar alma ve politika belirleme srelerine katan bir devlet ynetimi, daha iyi kararlar alacak ve bu kararlar alndnda daha byk bir destekten yararlanacaktr. yi ynetiimin her unsuru ve demokrasi arasnda dorudan balant olmasa da, hesap verebilirlik, saydamlk ve katlmclk demokrasiyle salamlamakta ve desteklenmektedir. Ayrca bu unsurlar, kendi ilerinde demokratik kaliteyi destekleyen faktrlerdir. yi ynetiimin unsurlar arasnda karmak ilikiler mevcuttur. Birok adan baz faktrler dierlerinin n koulu olarak gzkebilir. rnein, teknik ve ynetimsel yeterlilik, kurumsal kapasitenin ncelikli kouludur ve kurumsal kapasite hukukun stnl ilkesinin devamn salayan bir n kouldur. Ancak tam ters ynden de birok etki olabilir. rnein, kurumsal kapasite teknik ve ynetimsel yeterlilii ve hesap verebilirlik de hukukun stnl ilkesini destekleyebilir.

5.2.2. Ynetiim Reformlar ve Kamu Ynetiminde Etik D Faaliyetlerle Mcadele

Kamu ynetiminde etik d faaliyetlerle mcadele konusunda ulusal stratejiler deiiklik gsterseler de, etkili bir strateji iin esas stun bulunmaktadr. Bunlar nleme, uygulama ve sivil toplumun katlmdr. nleme: nleme, kamu ynetiminde etik d faaliyetlerin nedenlerini iaret etmelidir. Bu nedenler, genellikle kamu politikas hatalar ve siyasi ve idari kurumlarn zayflndan ortaya kmaktadr. Karln vermeden fayda salama olanaklarn azaltacak bir ekonomik reform, kamu hizmetinin etkililiini ve drstln gelitirecek bir kamu hizmeti reformu, vergi politikas ve idarede reformlar, kamu giderleri zerindeki kontroln sklatrlmas ve siyasal sistemde reformlar gibi faaliyetlerin hepsi bir nleme stratejisinin bileenleridir.

202

Kamu ynetiminde etik d faaliyetlerin nlenmesine nemli bir katk, ekonomik ynetimde saydamln aadaki yollarla salamlatrlmasyla elde edilir; * Devletin mali ilerinin deerlendirilmesi ve bu mali ilerin tam anlamyla beyan edilmesinin salanmas, * Parlamentoda yer alan ve resmi kurumlarn bteleriyle ilgili komisyonlarn glendirilmesi, * dari szlemeler iin ak ve rekabeti ihale srelerinin kullanlmas, * Devlet denetilerinin raporlar ve geliim projelerinin deerlendirilmesi hakknda bilgilerin tmnn kamuoyuna aklanmas, * Devletin mali ileriyle ilgili bilgilere medyann eriimi, * Devlet liderleri ve ailelerinin malvarlklarnn tamamnn beyan, * Uluslararas finansal anlamalara katlm ve mali disiplinle ilgili ak klavuz ilkelerin belirlenmesi, * Yukardaki koullarn salanmad alanlarda kamuoyunun tm bilgilere eriimini salayacak mekanizmalar gelitirilmesi. nleme, sadece kamu grevlilerine deil, kamu grevlisinin etik d faaliyetlere sevk eden vatandalar ve zel sektr kurulularna da uygulanmaldr. zel sektr iin etik davran kodlar, neyin etik d faaliyet olacan ve ne ekilde faaliyette bulunulacan ak bir biimde zel sektr mensuplarna gstermelidir. zel sektrn kamu faaliyetlerine sponsor olduu durumlar (sportif ve sosyal olaylar gibi) ve kamu alanlarnn zel sektr kurulularnda danman olmalar ya da emeklilikten veya kamu grevinden sonra bu kurulularda grev almalar gibi durumlarda, kabul edilebilir davranlarn snrlarnn ak ve anlalr dzenlemelerle izilmesi gereklidir. Btn dzenlemelerle birlikte nleme de, kanuni ve etik davranlarn toplumun genelince norm olarak kabul edilmesiyle hayata geirilebilir. Uygulama: Uygulama, kamu ynetiminde etik d faaliyetlerin btn ekillerine kar ciddi ve tutarl ekilde faaliyette bulunmay kapsamaktadr. Etkili bir uygulama denetilerin ve yargnn yeterlilii ve drstlne bal olduundan bu kiilerin etkinliini ve btnln garanti edecek mekanizmalarn oluturulmas ve bu kiilere zel kaynak tahsis edilmesi gereklidir. Hukukun stnl ilkesinin ekonomik muamelelerde eitlik ve tarafszlk ilkeleri gz ard edilmeden uygulanmas gerekir. Mevzuatta etik d faaliyetlere frsat yaratacak belirsizlik ve boluklarn ortadan kaldrlmas lazmdr. Kamu kurum ve kurulularnn btnlkleri sorgulanacak duruma geldiinde, bu kurumlarn, hesap verebilirliini salayacak mekanizmalar kurmak, etik d faaliyetlere kar ulusal stratejilerin banda gelmelidir.

203

Sivil toplumun katlm: Sivil toplumun katlm, hem ulusal hem de yerel seviyede, kamu ynetiminde etik d faaliyetleri nleyecek programlar oluturmak ve bunlar hayata geirmek konusunda devlet zerinde bask oluturulmasn salar. Kamu ynetiminde etik d faaliyetleri nleyecek reformlar iin yegane potansiyel gcn kayna, kamuoyunun devlete kar tepkisi ve vatandalarn bu yndeki talepleridir. Bu talepler, medyann halk bu ynde bilinlendirmesi ve sivil toplum kurulularnn faaliyetleriyle artmaktadr: * Medyann bamszl kamu ynetiminde etik d faaliyetler ve bunlarn sonularyla ilgili kamuoyu farkndalna katkda bulunur. * Devletin ifade zgrln korumas ve buna katkda bulunmas, iyi ynetiimin gelitirilmesi ve etik d faaliyetlerin nne geilmesi ynnde koullarn oluturulmasnda kritik bir faktrdr. * Medyann kendisinin yolsuzluk olaylarnn iinde olduu durumlarda, medyann yksek etik standartlara uyumunu salayacak nlemlerin alnmas gereklidir. Ynetiim, etik ve yolsuzlukla ilgili faaliyet gsteren sivil toplum kurulularnn ulusal seviyede etik d faaliyetlerle ilgili bilinci ortaya karmalar ve bu ynde mcadelede halkn katlmn salamalar ynndeki abalar desteklenmelidir. Devletlerin, sivil toplum kurulularnn kamu ynetiminde iyi ynetiimin salanmas ve etik d faaliyetlerin nne geilmesi ynndeki olumlu katlmlarn tanmalar ve sayg gstermeleri gereklidir. Kamu ynetiminde etik d faaliyetlerin nne geecek ve iyi ynetiimi salayacak temel reformlar ise unlardr: Ekonomik reformlar: Karln vermeden fayda salama olanaklarn azaltacak ekonomik reformlar iyi ynetiime katkda bulunur. Ayrca bu reformlar, idari takdir yetkisinin kullanmnda kapsam genileten brokratik kontrolleri de azaltr. Bununla birlikte, ekonomik dzenlemeleri basitletirir, anlalmasn kolaylatrr. Ekonomik reformlar, baz kamu politikalarnn sebep olduu skntlar da ortadan kaldrabilir. Bu reformlar, hibir ekilde devletin olaan ilerinin yrtlmesinde dzenleyici rolnn terk edilmesi anlamna gelmemektedir. Mali reformlar: Mali reformlar, kamu sektrnn etkinliini artrrken kamu hizmetlerinin uygun ekilde fonlanmasna da olanak salarlar. Sbvanse edilen kamuya bor verme programlarnda reform: Bu programlar gnmzde etik d faaliyetlere ara haline gelmitir. Daha iyi hedef belirleme ve programlarn tatbikatnda saydamln salanmasyla bu durumun nne geilebilir. Bunun iin yetki kazanma kri-

204

terleri deitirilmeli veya glendirilmelidir. Ayrca, programlarn uygulamasnda politik ve idari takdir yetkisinin azaltlmas gerekmektedir. Kamu hizmetlerinin ynetimi, etkinlii ve sunumunun gelitirilmesi iin reform: Kamu hizmetlerini zelletirme ynnde artan eilim nda ynetim ve etkinlii gelitirecek tedbirler, kamu yarar dorultusunda hizmet ve mal salamakla sorumlu olan btn alanlar iine almaldr. Kamu ynetimi reformu: Kamu ynetimi reformu kamu grevlilerinin btnln salar, etik d faaliyetlerin nne geer. e alm ve terfi politikasn liyakat sistemi zerinde temellendirerek ada ve adil insan kaynaklar mekanizmas kurar. Kamu ynetiminin bykln ve grevlerini belli bir seviyeye kadar azaltr. Bu seviye, mevcut mali kaynaklarla uyumludur. Bu uyum, kamu alanlarna verilen maa ve ikramiyelerin artrlmasn kolaylatrrken yksek etik standartlara bal davrann da dllendirilmesini salar. Yarg reformu: Yarg reformu, yargya etkili kaynaklarn aktarlmasn salar. Bu kaynaklar, tahkikat ve kovuturma hizmetlerini gelitirir. Ayn zamanda yasamann yargya karmasn engelleyerek, yargnn otonomisini garantiler. Yarg reformu, hukukun stnl ilkesinin hayata geirilmesi ve yarg mensuplarnn drstlk ve btnlklerinin salanmas iin gereklidir. Yerel ynetim reformlar: Kamu ynetiminde etik d faaliyetlere kar toplumsal hareket, yetki devri ve sivil toplumun glendirilmesi olmadan tamamlanamaz. zelletirmenin denetlenmesi: zelletirmenin denetlenmesi, kamu mallarnn transferinin servetin kanunsuz birikimine olanak salamamas iin gereklidir. zelletirilmenin iyi ynetiime faydalar olmakla birlikte zelletirmeler saydam yaplmad zaman yolsuzluklara neden olmakta ve kt bir ynetiimin rnei olmaktadrlar. dari ve siyasal sistemlerin kamuoyu denetimine almas: Bilgi edinme hakknn kullanlmas ve karar alma srelerinin saydamlamas kamu ynetiminde yksek etik standartlara uyumun salanmas asndan gereklidir. Siyasal partilerin finansmanyla ilgili reformlar: Siyasal partilerin finansman ulusal koullara bal olarak deise de, genel olarak kar atmalar ve haksz ve kanunsuz tesir uygulamalarnn nne geilmesi ve bylece demokratik siyasal yaplarn btnlklerinin korunmas gerekir. lkeler, bunun iin belli bir snr aan balarn beyan edilmesini art koarak siyasetin finansmannda saydaml salamaya almaktadrlar.
205

5.3. Kamuda Kurumsal Ynetiim

Yakn zamanlara kadar, kamu ynetimleri, politika oluturmaya ve gerektiinde krizleri ve olaylar ynetmeye odaklanmken, son yllarda dikkatler fark edilir biimde ynetiimi, gelitirmeye kaymaktadr. Bu adan bakldnda, faaliyetleri kontrol etmeyi amalayan srelere ek olarak, politika oluturma sreleri de nem kazanmaktadr. Politika oluturulmasndan uygulamasnn son aamasna kadar, politika zincirinin tmne yaylabilen bu srelerin saydaml, giderek elzem hale gelmektedir.348 Kurumsal ynetiim aslnda zel sektr iin oluturulan ve zel sektrde uygulanan bir kavramdr. Kurumsal ynetiimin esas, organizasyonun i ve d paydalarnn etkin bir kontrol sisteminden yarar salamas ve bu konuda hesap sormasdr.349 Kamu kurumlar farkl bir balam iinde alrlar ve bu sebeple, eitli sorunlarla kar karya kalrlar. Bununla birlikte, sorunlar benzerdir. Aslnda, ynetim, gzetim, paydalar ve d denetim gibi daha nce tanmlanan kavramlar kamu ynetimine hi de yabanc deildir.350 zel sektrde ve kamu sektrnde yetki ve sorumluluk dengesini tesis etme zaruretinin bilincine varlmas kadar, hesap verme sorumluluuna ve effafla duyulan talep giderek artmaktadr. Ynetiim ve beraberinde getirdii konular, hem ak hem de zmni biimde i dnyas, hkmet, siyaset ve kamuoyu asndan ciddi sorunlar ortaya karmaktadr. Ynetiimin zel sektrde olduu kadar kamu sektrnde de uygulamaya geirilmesinin nedeni budur.351 Ynetiimin ana amac, ynetimin bu konudaki sorumluluundan hareketle, ulalacak hedefleri kolaylatran gvenceleri yaratmaktr. Organizasyon bu amac gerekletirmek iin ynetilmeli, kontrol edilmeli ve bu faaliyetler dolaysyla paydalar adna grevlendirilen bir deneti aracl348

349

350

351

Hollanda Maliye Bakanl Kamu Denetim Politikas Genel Mdrlnn Government Governance: Corporate Governance in the Public Sector, Why and How balkl brornden (2 Kasm 2000) Baran zeren&zlem Temizel tarafndan dilimize evrilmitir. Bkz www.saystay.gov.tr. Kurumsal ynetiim hakknda daha geni bilgi iin bkz. Cneyt Yksel, Kresel Ekonomide irket Ynetiimi: Uluslararas irketlerin Risk Ynetimi ve Uyum Programlar, GNCEL HUKUK, S: 6, (Haziran, 2004), s. 38. Kamu sektrnde ynetiimi gelitirmeye dnk pek ok giriim bulunmaktadr. IFACn (International Federation of Accountants, Uluslararas Muhasebeciler Federasyonu) Kamu Sektr Komitesi, uluslararas balam iinde, Kamu Sektrnde Kurumsal Ynetiim hakknda nerdii bir aratrmasn yaymlamtr. Bkz. IFAC, CORPORATE GOVERNANCE IN THE PUBLIC SECTOR: A GOVERNING BODY, (Temmuz, 2000); Ynetiimin gelitirilmesi eitli lkelerin gndeminin en n srasnda yer almaktadr. rnein, Hollandada merkezi idare iinde eitli kademelerde, ynetiimi gelitirmek zere giriimler ortaya kmaktadr. Bakanlklar, bunun zerinde ayr ayr almakta olup bir btn olarak merkezi idareyi hedefleyen giriimler de bulunmaktadr. Bakanlklara eitli yollarla dahil olan merkezi idare dzeyindeki faaliyetler, ya dorudan ya da dolayl olarak, performans esasl ynetimdeki, gzetimdeki ve hkmet etrafnda evrelenen organizasyonlar ile kurullar arasndaki ilikilerdeki effafl gelitirmekle uramaktadr. Hollandadaki durum sadece bir rnektir; dier lkeler de dikkatlerini youn olarak ynetiimi gelitirmeye yneltmektedirler. Bu etkinliklerin tm ynetiimin gelitirilmesinde kendilerine den rolleri yerine getirmekle birlikte, kendi spesifik perspektiflerinden harekete gemektedir. Kamu idarelerinin, ana hedefi, yani ynetiimin gelitirilmesini, dikkate almay srdrmek zorunda olmalarnn nedeni budur. Bkz. Government Governance: Corporate Governance in the Public Sector, Why and How. Bkz. Government Governance: Corporate Governance in the Public Sector, Why and How?

206

yla paydalarna hesap verebilmelidir. Bu nedenle ynetiim, dolaysyla kamu ynetiimi, aslnda ynetim kontrol gzetim ve hesap verme sorumluluunu kapsar. Kamusal ynetiimin hedefi, politika hedeflerinin gereklemesine ynelik gvenceler yaratmaktr. Ynetiimin tasarm ve icras hkmetin bakanlarndan uygulayc kurumlarna kadar eitli kademelerde nem kazanr. Merkezi idare, parlamento tarafndan oluturulan politika hedefleriyle ilgilenir. Bakan, bu hedeflerin gerekletirilmesinden sorumlu olup bunun hesabn verir. Bakann ynetsel sorumluluu perspektifinden bakldnda, gl ynetiimin esasn, bakann sorumluluunu stlenmesine imkan veren yeterli gvencelerin bulunmas oluturur. Bu gvencelerin, iyi tasarlanm bir ynetim, kontrol, gzetim ve hesap verme sorumluluk srelerinin evrimi araclyla, eksiksiz bir politika zincirine yaylabilen bir alanda mevcut olmas gerekir.352 Bu nedenle kamu ynetiimi; politika hedeflerinin etkin ve verimli bir biimde hayata geirilmesini, ayrca bunlarn ak biimde duyurulmasn ve paydalarn yarar iin bunlarla ilgili hesabn verilmesini hedeflemi olan kamu organizasyonlar tarafndan ve kamu idarelerince tesis edilmi organlar eliyle ynetim, kontrol ve gzetim arasndaki etkileimli ilikinin gvence altna alnmas olarak tanmlanr.353 Bu tanm, kamu ynetiiminin Tablo 7de ekilde belirtilen drt unsurdan meydana geldiini gsterir:

Tablo 11: Kamusal Ynetiimin Drt Unsuru

352

353

Ayn grler 25 Eyll 2003 tarihli Kamu Kesiminde Kurumsal Ynetim ve Etik Altyap balkl TUSAD Seminerinde de dile getirilmitir. Id.

207

Kamu ynetiim evriminin ilk unsuru ynetim (Y)dir. rnein, bu unsur, bir organizasyonun btn amalarnn, dier unsurlarla birlikte, hayata geirilmesini ynlendirme, organizasyonu yaplandrma ve sreleri gelitirmedir. Makro dzeyde, rnein, Bakanlar Kurulunda, ynetim, bir bakann dier konularla birlikte, bakanl da dahil organizasyonel bir yap tasarlayarak ve politika uygulama sreleri gelitirerek, parlamento araclyla saptanan politika hedeflerinin hayata geirilmesine dnk alma srecini kapsar. Organizasyon tasarlanrken, organizasyonu doru rotada, rnein, benimsenen politika hedeflerine ulamaya dnk rotada tutacak olan ve idarecilere gvence salayan bir nlemler ve prosedrler sisteminin yrrle konulmas ve bunun srdrlmesi gerekir. Buna kontrol (K) denilir. Gzetim (G) ise nc unsurdur. Aslnda, organizasyonun hedeflerinin hayata geirilmesinin btn paydalarn yararna ynelik olarak ortaya konmas gerekir. Bunlar, makro dzeyde parlamento tarafndan saptanan politika hedefleridir. Hesap verme sorumluluu (H) drdnc unsurdur. Organizasyon, kendisine verilen btn grevler ve devredilen yetkilerle ilgili olarak grevden alma yetkisi bulunanlara bilgi salamak zorundadr. Bu, makro dzeyde bakann parlamentoya kar ynetim, kontrol, gzetim ve politika uygulamasnn sonular ile ilgili hesap vermesi anlamna gelir.354

Tablo 12: Kamusal Ynetiim

Bir sonraki blmn nemli unsurunu; politika hedeflerinin gereklemesini amalam olan ynetim, kontrol, gzetim ve hesap verme sorumluluu arasndaki etkileimli ilikiler ve arzulanan saydamlk oluturmaktadr. Farkl unsurlar arasnda tam anlamyla balant kurulamamas du-

354

Bkz. Government Governance: Corporate Governance in the Public Sector, Why and How?

208

rumunda, akta kalan alanlar sz konusu olur. darecilerin ynetiim alanlarndaki akta kalan alanlar bilmeleri nemli bir husustur. Bu husus, onlarn risklerden haberdar olmalar ve nlem getirilmesine ihtiya duyulan ve/veya nlem alnmasnn uygun decei alanlar bilmeleri anlamna gelir. Ynetiim alanndaki inceleme, gl ynetiimin bulunup bulunmad konusunda idarecinin gvence elde etmesine yardmc olur veya ynetiim yetersizliklerinin veya verimsizliklerinin (rnein arlklarn) aydnlatlmasna katkda bulunur; bylece politik sorumluluun stlenilmesini glendirir.355 Kamu ynetiminde etik konusunun temel ilkelerinden biri saydamlk, temel elerinden biri de hesap verme sorumluluudur. Kamuda iyi ynetiimle ilgili yaplan almalar, kamuda saydamln salanmas, hesap verme mekanizmalarnn kurulmas gibi konularn zerine gitmektedir. Hesap verme mekanizmalar ve saydamlk kamu kaynaklarnn iyi kullanlmas, kamuda mali saydamlk, performans deerlendirmeleri gibi alt inceleme konularn ierir. Kamuda gl ynetiim, saydaml artrarak etik d faaliyetlerin denetlenmesine olanak verir.

5.4. Kamu Ynetiminde Etik ve Hukuk Devleti

Trkiye Cumhuriyeti Anayasasnn 2nci maddesinde, Cumhuriyetin nitelikleri arasnda saylan hukuk devleti ilkesi, btn uygar demokratik rejimlerin temel zelliklerinden biridir. Bu kavram en ksa tanmyla, vatandalarn hukuki gvenlik iinde bulunduklar, devletin eylem ve ilemlerinin hukuk kurallarna bal olduu bir sistemi anlatr.357 Anayasa Mahkemesi, hukuk devletini,358 insan haklarna saygl ve bu haklar koruyucu adil bir hukuk dzeni kuran ve bunu devam ettirmekle kendisini ykml sayan, btn ilem ve eylemleri yarg denetimine bal olan devlet eklinde tanmlamtr.359 Hukuk devletinin ada demokratik uygarlklarn en nemli aamalarndan biri olduuna phe yoktur. Hatta ada demokrasilerin belirleyici zelliinin hukuk devleti nitelii olduunu sylemek mmkndr. Gerekten, vatandalarn devlete kar gven beslemeleri ve kendi kiiliklerini korkusuzca gelitirebilmeleri ancak hukuk gvenliinin bulunduu bir hukuk devleti sistemi iinde mmkndr. Bu ilke, hereyden nce, devletin ilerinin hukuk kurallarna balln ifade eder. Hukuk kurallarna ball salayacak mekanizma ise, devletin eylem ve ilemlerinin yarg denetimine tabi olmasdr. Hukuk devleti denilince, ilk olarak yrtmenin hukuka ball

355 356 357 358

359

Id. Bkz. Cumhurbakan A. Necdet Sezer'in TBMM 22. Dnem nc Yasama Yl konumasndan, 1.10.2004, www.tbmm.gov.tr. Bkz. ERGUN ZBUDUN, TRK ANAYASA HUKUKU, (2000), s. 113. Hukuk devleti, egemenliin kii ve soylardan uluslara getii, kurumlar tarafndan paylald ve ortak kullanld bir dzenin tanm ise de aslnda en belirgin zellii hukuk kurallarnn, onu koyanlar da iinde olmak zere her kii ve kuruluu balamas, kamusal yaamda grevli ve yetkili herkes ve her organn yargsal denetim altnda olmasdr. Bkz. L HAN ZAY, GNIIINDA YNETM, (2004). Bkz. Anayasa Mahkemesi Karar, E. 1976/1, K. 1976/28, k.t. 25.5.1976, AMKD, Say 14, s. 189.

209

ve yrtme ilemlerinin yarg denetimi altnda bulunmas akla gelmektedir.360 Bu yargsal denetim, tek bana hukukun stnln ve vatandalarn hukuki gvenliini salamaya yeterli deildir. Bununla birlikte, yasama ilemlerinin de yargsal denetimi arttr. Hukuk devletinin dier nemli unsurlar ise yarg bamszl, kanuni hakim gvencesi, ceza sorumluluu ilkeleri ve hukukun genel ilkelerine ballktr.361 Kamuda etik ilkelerin tesisinin salanabilmesi iin gerekli unsurlarn banda, hukuk devleti ilkesine ballk gelmektedir. Nihayet, hesap verebilirlik mekanizmalarnn k noktas olan hukuk devleti ilkesi gl bir etik altyapnn temel talarndan bir tanesidir. Zira kamuda etik reformlarnn temelini oluturan iyi ynetiimin salanmas ile ilgili almalarn ncelikli odak noktas, devletin eylem ve ilemlerinin denetiminin salanmasdr. Daha nce de belirtildii gibi gnmzde etik ilkeler, etik davran kodlar ya da yasalar haline getirilerek sistemletirilmektedir. Hukuk devleti ilkesinin iyi iledii bir toplumda yasalarla ve kodlarla sistemletirilen etik ilkeler hayata geirilebilecektir. Yaplan aratrmalarda kan sonular, kamu ynetiminde etik davran ilkelerine uyulmayan lkelerde, hukuk devleti ve hukukun stnl ilkelerinin gerek anlamda yerlemediini ortaya karmaktadr.363 Dier yandan, kamu grevlileri arasnda yolsuzluk ve etik d davranlarn mevcut olmas, demokrasiye kar halkn gvenini baltalayarak ve hukuk devleti ilkesinin ypranmas ynnde bir tehdit oluturarak, devletin temel ilkelerine ve deerlerine ynelik ciddi bir tehdit meydana getirir.364 Bugn uluslararas toplumda meydana gelen gr birlii, yolsuzluklarla mcadele ve etik d davranlara kar alnmas gereken tedbirler sz konusu olduunda hukuk devleti ilkesinin glendirilmesi gerektii ynndedir.365
360

361 362

363

364

365

Hukuk devletinin en nemli aamalarndan birisi hukuka bal idaredir. Yurttalar kadar devletin de kendi koyduu kurallara uymas gerekir. Hukuka bal idarenin varl iin devletin hukuka bal olmas, devletin stnde hukuk olduunun kabul edilmesi ve devletin her ileminin ve eyleminin kaynanda hukuk kurallarna uygunluun bir lt olarak kabul edilmesi gerekir. Bylece hukuk devleti ilkesi gereklemi olur. Bkz. SIDDIK SAM ONAR, DARE HUKUKUNUN UMUM ESASLARI, CLT I, (1966), s. 123-124. Hukuka bal idare, idare edilenlere gven verecek derecede hukuk dzenine bal bulunan idaredir. Bkz. TAHSN BEKR BALTA, DARE HUKUKUNA GR, (1968-1970), s. 6. Bkz. ZBUDUN, s. 114-123. Yolsuzlukla Mcadele Komisyon Raporu, Benzer bir gr iin bkz. SHEYL BATUM, FERDUN YENSEY, CELAL ERKUT, SBEL NCEOLU, AVRUPA NSAN HAKLARI SZLEMES VE ADL YARGILANMA LKES IIINDA HUKUK DEVLET VE YARGI REFORMU, TSAD RAPORU, Yayn No. TSAD-T/2003/12-369, Aralk 2003. Uluslararas Saydamlk rgt tarafndan yaynlanan 2002 Yl Yolsuzluk Alglama Endeksi (YAE)nde alt sralarda yer alan lkelerde iyi ynetiimin alt gstergesinden biri olan (Dnya Bankas tarafndan gelitirilen iyi ynetiimin alt gstergesi ifade zgrl ve hesap verme, siyasi istikrar ve dzen, hkmetin etkililii, dzenleyici kapasitesinin nitelii, hukuk devleti ve yolsuzluun kontroldr) hukuk devleti ilkesinin bulunmad veyahut etkisinin azaltld ortaya kmaktadr. Bkz. Council of Europe, Resolution (97) 24 on the 20 Guiding Principles for the Fight against Corruption. Kaynak: http://www.greco.coe.int/docs/res24(97)e.htm, Yolsuzlukla Mcadele Global Forumu, Yolsuzlukla Mcadele ve Adalet ve Gvenlik Grevlileri Arasnda Drstl Tesis Etmeye likin Rehber lkeler (1999). Bkz. Gney Dou Avrupa Yolsuzlukla Mcadele Giriimi stikrar Pakt (SPAI), Bu Szlemede, yolsuzlukla mcadele alannda uluslararas enstrmanlarn benimsenmesi ve uygulanmas gerektii; iyi ynetiimin ve gvenilir bir kamu ynetiminin tevik edilmesi zorunluluu; hukuk devleti ilkesinin glendirilmesi; saydamln ve drstln tevik edilmesi ve tm bunlarn yannda aktif bir sivil toplum iin gereken tedbirlerin alnmas konularna vurgu yaplmaktadr. CICP hakknda daha detayl bilgi iin www.uncjin.org/CICP/cicp.html.

210

Trkiyede kamu ynetiminde etik standartlarn yerletirilmesi iin yaplmas gereken en nemli almalardan birisi, hukuk devleti ve hukukun stnl ilkelerinin gerek anlamyla yerletirilmesi ve sorunlarn hukuk sistemi iinde adil bir ekilde zlebileceine dair hukuk bilincinin tm vatandalarda olumasnn salanmasdr.366

5.5. Kamu Ynetiminde Etik ve nsan Haklar

nsan haklar kavram, en basit ve en temel tanmyla, insann sadece ve sadece insan olarak domu olmasndan dolay sahip olduu haklar ifade eder. Bu haklar, insann yapsna ve deerine ilikin bilgilerden tretilmitir. nsan haklar, her insanla ilgili baz gerekleri dile getirir. Bu gerekler, insann deerini tanma ve koruma istemleri olarak, yani insanlar yalnzca insan olduklar iin koruma istemleri olarak ortaya karlar.367 nsan ahlaki bir varlktr. Btn inan sistemleri ve felsefeler insan ahlaki bir varlk olarak kabul etmektedir. Ahlaki yanyla insan, biyolojik yann amakta, bir takm sorumluluklara ynelmektedir. nsan kendi dndaki insanlarn varln ve onlarn kendisi gibi haklara sahip olduunu, sorumluluklar araclyla renir. Bakalarn dnme, dikkate alma, onlara sayg ve sevgi gsterme insanlarn ahlaki znn bir gereidir. nsan, toplumda yalnz olmadn, baka insanlarn, toplumlarn ve kltrlerin olduunu bilir. Bu bilgi, insann davranlarn denetler; ona, dikkatli, zamana ve artlara uyumlu bir kii olmas gerektiini retir. Akl, insan bilgiye, bilgi de ahlak ve sevgiye gtrr. Bu ekilde insan, ihtiraslarndan, tutkularndan ve kskanlklarndan kendisini arndrmasn renir. Etik ise, insan haklarna saygnn gerek gvencesidir.368 Etik deerler evrenseldir. Adalet, eitlik, zgrlk, insana sayg, drstlk ve alkanlk gibi kavramlar tm insanlar iin ayn deere sahiptir. Bu deerlerin hayata geirilmesi yalnzca belirli bir toplum ve kltr iin deil tm insanlk iin nem tamaktadr. nsann etik bir varlk olarak kabul ve tanmlanmas ite bu evrensel deerlerin insanlar tarafndan gzetilmesi ve hayata geirilmesi konusunda ykmllk getirmektedir. Sorumluluk duygusu iinde olan insanlar, insan haklarnn teminatdr. Bakalarna yardm eden, bakalarna saygl olan insanlardan oluan bir toplumda, haklarnn kullanlmasnda zorluk

366 367

368

Bkz. Kamu Ynetiminde Etik Davranlar Gelitirmak in Yaplmas Gerekenler, ARI-NDI altay Bulgular, Mart-Ekim 2003. "Felsefe ve nsan Haklar", Hazrlayan: oanna Kuuradi, nsan Haklarnn Felsefe Temelleri, Trkiye Felsefe Kurumu Yaynlar, 1996, Ankara, s.49. nsan Haklar ve Etik konusunda daha fazla bilgi iin bkz. Ernest W. Lefever, The Trivialization of Human Rights, in PRIVATE AND PUBLIC ETHICS, DONALD G. JONES, (ED), (1978), S. 41-62.

211

ekilmez. nsan, yaps gerei mutlu ve huzurlu yaamak ister. Karsna kan engeller onu mutsuz ve huzursuz eder. nsan haklarnn etik temeli, insann mutlu ve huzurlu olmasn gzetir. Yirminci yzyln belki de en nemli etik gelimesi, insan haklarnn uluslararas dzeyde tannmas ve insan haklarnn korunmas iin uluslararas dzeyde mekanizmalar gelitirilmesidir. Uluslararas alanda, insan haklar ile ilgili birok anlama ve szleme benimsenmitir. Bu yolla, hem insan hak ve zgrlklerinin kapsam hakknda zerinde anlalm tanmlar ortaya konulmas hem de lkelerin hukuk sistemlerinde ve hukuk uygulamalarnda bu haklar korumaya ynelik gerekli admlarn ilgili hkmetlerce atlmasnn salanmas amalanmtr.369 Bar, geliim ve demokrasiyle birlikte insan haklar, modern toplumlarn tanmlayc normatif temas haline gelmitir. nsan haklar, uluslararas etiin doal bir konusudur. nsan haklarn korumak ve gelitirmek de devletin etik konusuna bak asyla yakndan balantldr.370 Gerek anlamda insan haklarna dayanan devletlerde kamu ynetiminde ve siyasette etik anlayn dierlerine gre daha ok yerletii de bir gerektir.

5.6. Kamu Ynetiminde Etik ve Demokratik Devlet

Kamu ynetiminde etii doru anlama, yalnzca ba prensiplerinin doru tanmlamasn deil, etkili ve uygun uygulamas iin gerekli olan basiret ve ahlaki uzlama bilgisini ihtiva eder. John P. Burke, Administrative Ethics and Democratic Theory Demokrasi, ada dnyann hakim siyasal doktrinidir. Bu bakmdan hemen her lke, kendi siyasal rejiminin demokratik olduunu ileri srmektedir. Trkiye Cumhuriyeti Anayasasnn benimsedii demokrasi anlay, insan haklarna saygl, yani anayasa hukuku ve siyaset bilimi literatrnde hrriyeti demokrasi, liberal demokrasi, bat demokrasisi, parlamenter demokrasi gibi eitli adlarla adlandrlan demokrasi trdr.371

369

370

371

Birlemi Milletlerin uluslararas insan haklar belgeleri rnek tekil etmektedir. nsan Haklar Evrensel Beyannamesi ve uluslararas siyasal ve sosyal insan haklar belgeleri rnek gsterilebilir. Bkz. Jack Donnely, Ethics and International Human Rights, in University of Denver Human Rights Working Papers, Paper No: 1, (1999). Anayasann Balangc Millet iradesinin mutlak stnl, egemenliin kaytsz artsz Trk Milletine ait olduu ve bunu millet adna kullanmaya yetkili klnan hibir kii ve kuruluun, bu Anayasada gsterilen hrriyeti demokrasi ve bunun icaplaryla belirlenmi hukuk dzeni dna kamayacan aklamakla, Trkiye Cumhuriyeti Devletinin demokratik olma niteliinin kapsam, ara ve yntemini de belirlemi olmaktadr.

212

Bir dzenin siyasal bilimlerdeki ad demokratik olabilir. Ancak bu adn doru olabilmesi iin demokratiklik kavramna ilikin evrensel tanmlarda yer alan kurumlarn varl ve yine o tanmlardaki ltlere uygunluu da zorunludur.372 Demokratik ynetimin ilk ve vazgeilmez koulu seim ise de; bu bal bana ynetimde demokratiklii salamaya yeterli deildir. Kamusal organlarn karar alma srecinin ak olmas ve buna ilgililerin aktif bir biimde katlabilmeleri bu sistemi tamamlayan asl unsurdur. Yoksa sadece eklen yaplm bir seim, o hukuksal dzenin mutlaka demokratik olduu sonucunu dourmaz.373 Karar alma srecinde saydamlk ve hesap verilebilirliin saland etik deerlere bal bir sistem demokratikleme srecinde lkemiz iin en gerekli unsurlarn banda gelmektedir. Demokratiklemenin kii hak ve zgrlklerine faydas olduu kadar ekonomiye de faydasnn olduu gz ard edilmemelidir.374 Demokrasi, znde saydam bir rejimdir. Demokratik devletlerde halkn, setii temsilcilerini denetlemesine imkan verecek kurallar ve kurumlar mevcuttur. Vatandalar kamu ynetimi hakknda bilgi edinme haklarna sahiptirler. Ynetimin de kamu alan ile ilgili bilgileri gizlemesi yasaktr ve bilgi verme gibi bir devi vardr.375 Demokratik rejimlerde halkn karar alma srecine katlm kadar, kamu hizmeti ifa eden grevlilerin kamuya kar hesap verme sorumluluklar da nem arz etmektedir. Baz lkelerde, idari etkinlik saland srece idarenin sorumluluunun ikinci planda olacana dair grler mevcutsa da demokratik bir rejimde bunun kabul edilebilmesi mmkn deildir. Demokratik bir lkede, idari sorumluluk, idari etkinlikten daha az nemli deildir. Hatta idari sorumluluk uzun dnemde idari etkinlii artrc bir role sahiptir.376 Demokratik siyasal dzende brokrasinin yeri, kamu ynetiminin en nemli konularndan birisidir. dari usul ve demokratik ynetiim arasndaki balanty konu eden tartmalarda, gr birlii seyrek olarak salanmaktadr. Dennis Thompsonn da ele ald gibi, demokrasiyle ilikilendirdiimiz eitlik, katlmclk, bireysellik gibi birok deer, brokrasiye zg hiyerari, uzmanlama ve ahsi olmama gibi kavramlara muhalif durmaktadr.377

372 373 374 375 376

377

Bkz. LHAN ZAY, GNIIINDA YNETM, (2004), s. 59. Bkz. l Han zay, Ynetimde Demokrasi ya da Gn Inda Ynetim, CUMHURIYET GAZETESI, (10 Haziran 1985). Bkz. AMARTYA SEN, DEVELOPMENT AS FREEDOM, (2000), s. 146, 159. Bkz. Cokun Can Aktan (Ed.), Yolsuzlukla Mcadele Stratejileri, (2001). Bkz. Herman Finer, Administrative Responsibility in Democratic Government, WILLA BRUCE ED., CLASSICS OF ADMINISTRATIVE ETHICS, (2001), s. 5. Bkz. D. F. THOMPSON, BUREAUCRACY AND DEMOCRACY: DEMOCRATIC THEORY AND PRACTICE, (1983), s. 235-50.

213

Kamu grevlilerinin grevlerini ifa ederken etik muhakemelerde bulunmalar gereklilii, demokratik teorinin amalaryla ayn dorultudadr.378 Kiisel bamszln korunmas, demokratik siyasal dzenin merkezi amalarndan birisidir ve vatandalarca etik muhakemenin yaplmas, hem tarihsel olarak hem de pratikte bu bamszln en nemli ifadelerinden biri olarak grlmektedir. Bununla birlikte, etik faaliyet, demokrasinin amalarn gelitirebilir. hbar etme ve dier beyan uygulamalar kamu ynetiminde grevi ktye kullanma durumlarn ortaya karrken, kamusal hedeflerin aleyhinde olan etik d ve kanunsuz faaliyetleri de ortadan kaldrr.379 Zamanla, etik faaliyetler, dierlerinin haklarn korur ve mal ve hizmetlerin olmas gereken yerlere gitmelerini salar. Hatta etik, demokrasiyi suistimalden korumann tesinde, bilgiye ulam salayarak demokrasiyi glendirir.380 Dnyada yolsuzluklar aratran Uluslararas Saydamlk rgtnn 2003 ve 2004 yllarnda yapt aratrmalarda, en az yolsuzluk sralamasnda yer alan lkelerin ayn zamanda demokratikleme dzeyi en fazla olan lkeler olmas gerei halen deimemitir.

5.7. Kamu Ynetiminde Etik ve e-Devlet

e-Devlet kavram, devletin kendi i ileyiinde ve sunduu hizmetlerde biliim teknolojilerinin kullanlmas olarak tanmlanmaktadr.381 e-Devlet en yaln biimiyle, devletin vatandalara kar yerine getirmekle ykml olduu grev ve hizmetlerle, vatandalarn devlete kar olan grev ve hizmetlerinin, karlkl olarak elektronik iletiim ve ilem ortamlarnda kesintisiz ve gvenli olarak yrtlmesidir: e-Devlet uygulamasnn balca amalarndan olan saydamlk, kamu ynetiminde yaplan iler ve hizmetlerle ilgili olarak gizlilik snrlamalarn mmkn olan en alt dzeylere indirmekle beraber, bilgi edinme hak ve zgrlnn nnn almasn da kolaylatrr. nternet ortamndan bilgiye kolayca ulaan vatandalar kamu sektr zerindeki denetimi de artrr. nternet teknolojisinin kamu hizmetlerini salamada kullanlmaya balamasyla birlikte, devlet kaps bir devlet

378

379

380 381

Bkz. S. K. Bailey, Ethics and the Public Service, in R. C. MARTIN ED., PUBLIC ADMINISTRATION AND DEMOCRACY: ESSAYS IN HONOR OF PAUL APPLEBY, (1965), s. 283-298. Bkz. J. P. Burke, Administrative Ethics and Democratic Theory, in TERRY L. COOPER ED., HANDBOOK OF ADMINISTRATIVE ETHICS, (2000), s. 604. Bkz. J. P. BURKE, BUREAUCRATIC RESPONSIBILITY, (1986). Bkz. Rukiye Herkmen zcivelek, Dnyada ve Trkiyede Elektronik Devlet Tartmalar: Kavram zerine Bir Sorgulama, www.eksenotomasyon.com, Mustafa SASAN, e-Devlet Toplumlarn Yeni Umut I m, STRATEJIK ANALIZ DERGISI, CILT: 2, SAYI: 19, (Kasm, 2001) e-Devletten kavram olarak anlalmas gereken; devletin vatandalarna kar yerine getirmekle ykml olduu grev ve hizmetlerle, vatandalarn devlete kar olan grev ve hizmetlerinin karlkl olarak elektronik iletiim ve ilem ortamlarnda kesintisiz ve gvenli olarak yrtlmesidir. Bkz. www.taek.gov.tr, zellikle ynetimin yeniden yaplandrlmas abalaryla nem kazanmaya balayan, e-Devlet kavram, btnlemi strateji, sre, organizasyon ve teknolojiyi ifade etmektedir. Akif M. ukurayr, Hlya Eki, Kamu Hizmeti Sunumunda Yeni Yntemler, S. . BF SOSYAL VE EKONOMIK ARATIRMALAR DERGISI, YIL: 1, SAYI:1-2, (Nisan-Ekim 2001), s. 103. Dier bir deyile e-Devlet, e-Yurtta, ve eHkmet arasnda olan ilikilerin karlkl hizmet anlayna dayal olarak gerekletirildii bir teknoloji almasdr.

214

portalna dntnden yeni teknolojinin rahatlndan herkesin yararlanacak olmas eitlik kavramn douracak ve lkede eit kalitede servisi yaygnlatracaktr. Ayrca internet ortamndan gerekletirilmeye balanacak olan servisler, hizmet anlaynn belli bir kalite dzeyinde ve standartlatrlm olarak vatandalara ulatrlmasn salayacaktr.382 e-Devlet, kamu ynetimi etik sisteminin temel unsurlarndan olan saydamla katk salasa da, tek bana yeterli deildir. Saydamlk, devletin hedeflerini, bu hedeflere ulamak iin hayata geirdii politikalar ve bu politikalarn yaratt sonular izlemek iin gerekli olan bilgiyi dzenli, anlalabilir, tutarl ve gvenilir bir biimde sunmas383 olarak tanmlandnda, yalnzca bilgiye ulam kolaylnn saydaml salamaya yetmeyecei aka ortaya kmaktadr. Saydamln unsurlar yerelleme, e-Devlet ve iyi ynetiimdir. Grld zere e-Devlet bu unsurlardan sadece bir tanesidir. Dier iki unsurun bulunmad veya zayf olduu bir lkede kamu ynetiminde saydamln ve dolaysyla da etik ilkelerin hayata geirilmesi olduka gtr.

5.7.1. Saydamlk ve Hesap Verebilirliin Salanmasnda Yeni Bilgi ve letiim Teknolojilerinin Kullanm
Kamu ynetiminde etik d faaliyetlerle savam konusunda hibir ey, ilemleri ak yapmak ve kamusal muamele ve ilemlerde hangi kurallarn uygulanaca ve hangi kriterlerin baz alnaca konusunda kamuoyunun bilgi sahibi olmas kadar gl bir yntem deildir. Bilgi ve iletiim teknolojileri iyi ynetiim iin gl birer aratr. 384 Bilgi ve iletiim teknolojilerinin kullanmnn iyi ynetiime katk salad bilinen bir gerektir. Bu teknolojiler karar verme srelerine ulaabilirlii salarken ok tarafl ve iki yollu iletiim iin olanak yaratr. Vatandala devleti bir araya getirerek karar alma srelerinin denetlenmesini, politika belirlemede ise katlmcl artrr. e-Devlet gnmzde bilgiye eriimin hzlandrlmas ve bu yolla saydamln ve hesap verebilirliin salanmas iin etkili bir yol olarak grlmektedir. eDevletin bu zellikleri iyi ynetiim ilkeleri erevesinde vatandalara hizmette verimlilii gelitirir ve hizmetin daha uygun maliyet verilmesi olanan salar. Kamu ynetiminde bilgi ve iletiim teknolojilerinin kullanmyla salanan yeni olanaklar, kamu ynetiminde etik d faaliyetlerle mcadelede gl birer aratrlar. Doru prosedrler uygu382

383 384

Bkz. Muhammed Ksecik, Naci Karkn, e-Devlet: Amalar, Sorunlar ve Uygulamalar, in ABDULLAH YILMAZ, MUSTAFA KMEN EDS., KAMU YNETM, (2004). Bkz. ATYAS, SAYIN, KAMU MALYESNDE SAYDAMLIK, TESEV YAYINLARI. THIRD GLOBAL FORUM FOSTERING DEMOCRACY AND DEVELOPMENT THROUGH e-GOVERNMENT, NAPLES, (15-17 Mart 2001). 122 lkenin bakanlar, ok uluslu kurulular, i dnyas ve sivil toplum kurulularnn katlmyla gerekletirilen bu forum sonucu btn lkelerin ortak karar e-Devletin kamu ynetiminde ve devletin her kademesinde etik ilkelerin yerletirilmesi ve etik ilkelere bal faaliyetlerin srdrlmesi iin kilit neme sahip olduudur. Bundan sonra birok devlet e-Devlet sistemini kurabilmek iin gerekli altyap almalarna balamtr.

215

landka finansal veya idari ilemlerin takip edilebilmesi ve sorgulanmas iin uygun koullar olutururlar. e-Devlet bir kez hayata geti mi, kamusal kararlar ve yetkilendirmeleri dzenleyen kriter ve kurallar yaynlamamann hibir zr kalmaz. Belirli faaliyet ve kararlar iin sorumlu olanlar kolaylkla tanmlanabilir. Bilgi ve iletiim teknolojileri, gelimi muhasebe, gzlemleme ve denetleme sistemleri salayarak kamu mali ilerinin ynetimsel ve dsal denetime tamamyla ak olmasn garanti eder. Daha genel ifadeyle bir iletiim arac olarak e-Devletin gc, vatandalarn politika belirleme sreci de dahil olmak zere devletin her alanna ve faaliyetine daha fazla dahil olmalarndan ve bylece srdrlebilir bir gven ve karlkl kazan kltr oluturabilmesinden gelmektedir. OECDnin bu alanda devletlere nerdii nlemleri u ekilde aklamak mmkndr: lk olarak, devletlerin eletronik a zerindeki idari prosedrler hakknda bilgiyi artrmalar gerekmektedir. Burada bahsedilen, yasal dzenlemelerin ve idari prosedrlerin btn eitleridir. Bu, vergi iadeleri, TV ve yol lisanslar, doum ve lmlerin kaytlar, mlkiyet haklarnn kaytlar, inaat izinleri, ticari izinler, pasaportlarn ve ikametgah izinlerinin yenilenmesi sosyal gvenlik programlar gibi ok geni bir yelpazeyi kapsamaldr. nemli olan formlarn yer deitirmesi deil, bavuru usulleri ve yetkilendirmeyle ilgili kurallarn daha saydam yaplabilmesi ve sorgulamaya ak olabilmesidir.385 Gittike artan sayda devlet, idari prosedrlerin elektronik a zerinden izlenebilmesi iin sistemlerini kurmaktadr. Resmi internet siteleri ve portallarn says gittike artmakta ve bu sitelerde gn getike daha kaliteli hizmet verilmektedir.386 Vatandalara salanan ikinci e-Devlet olana ise, politik almalarn ve kanun taslaklarnn elektronik a zerinde yaynlanmas ve bylece vatandalarn ve sivil toplumun politika belirleme ve karar alma srecine katlmlarnn salanmasdr. Yeni bilgi ve iletiim teknolojilerinin bu tarz danma iin kullanm halen az sayda lkede mevcuttur. Ancak birok lke, demokratik srece byk katks olan bu olana kullanmak iin adm atmtr. rnein, kamu politikalaryla ilgili a zerinden tartma forumlar dzenlemek popler bir ara haline gelmeye balamtr. Bilgi ve iletiim teknolojilerinin salad olanaklar kefeden devletlerin gizlilik ve gvenlie de dikkat etmesi gereklidir. Devletler kiisel ve hassas bilgileri kapsayabilecek bilgilerin kamuoyuna aklanmas

385

386

Seulun e-Devlet sistemi OECD tarafndan rnek sistem olarak adlandrlmaktadr. Bu sistemde vatandalar lisans ve izinler iin yaptklar bavurularn sreleri hakknda elektronik a zerinden bilgi sahibi olabilmektedir. Bkz. Hong-Bin Kang, Vice Mayor I of Seoul, Republic of Kore, Cleaning Up the City Government of Seoul: a Systematic Approach, ANTI-CORRUPTION SYMPOSIUM: THE ROLE OF ON-LINE PROCEDURES IN PROMOTING GOOD GOVERNANCE, SEOUL, (2003). Sally Shelton-Colby, Deputy Secretary-General, OECD, Anti-Corruption and ICT for Good Governance, Anti-Corruption Work of the OECD to Improve Transparency and Accountability: Using Information and Communication Technologies (ICTs) to Establish a Modern Public Service Culture, ANTI-CORRUPTION SYMPOSIUM: THE ROLE OF ON-LINE PROCEDURES IN PROMOTING GOOD GOVERNANCE, SEOUL, (2003).

216

iin kriterler belirlemelidirler. Devletler ayn zamanda, kullanclar tanmak ve resmi belgelerin muteberliini garanti edecek standartlar gelitirmelidirler. Kamu ynetiminde e-Devlet yntemiyle hizmete eriebilirlik, katlmclk ve hesap verebilirliin salanmas iin vatandalarn bu ynde cesaretlendirilmesi ve e-Devletin salad faydalar konusunda bilgilendirilmesi gereklidir. lkeler, devlet ve vatanda elektronik a zerinde bir araya getirmeye alsa da, olduka az yeni bilgi ve iletiim teknolojilerinin bilgi, danma ve aktif katlmclk iin ngrlen geleneksel metodlarn tamamnn yerine geebileceine inanmaktadr. imdilik geleneksel metodlarla yeni teknolojinin btnlnn salanmas, e-Devletin hayata geirilmesi ve bilgi ve iletiim teknolojilerinden en yksek fayday salamak iin en iyi yoldur.

217

B L M

DNYADA KAMU YNETMNDE ETK VE ULUSLARARASI KARILATIRMALAR

6. DNYADA KAMU YNETMNDE ETK VE ULUSLARARASI KARILATIRMALAR 6.1. Giri

Birok lkede devlete duyulan gven gzle grlr biimde azalmaktadr. Vatandalar adeta karar vericilere gvenlerini yitirmekte ve bu sre, devletin ve kurumlarnn meruluunu olumsuz ynde etkilemektedir.387 Bu gven a, kamu grevlilerinin etik d davran olarak grlebilecek unsurlardan yasama ve yarg dahil byk yolsuzluklara kadar uzanan, herkese bilinen skandallar tarafndan krklenmektedir. Vatandalar, kamu grevlilerinin grevlerini drstlkle ve etik ilkelere bal bir biimde srdrmelerini istemektedirler. Artk toplumlar, devletlerden kamu grevlilerinin resmi karar alma srelerinin ve kamu ynetimi sisteminin zel karlardan hibir ekilde etkilenmemesi ynnde garanti mekanizmalar kurmalarn beklemektedirler. Toplumda bu ynde artan talepler, kamu ynetiminde etkisiz mekanizmalarn kamu kurumlarna duyulan gveni gittike sarstn gzler nne sermitir. Tm bu nedenlerden dolay lkeler, kamuyu yolsuzluktan arndrma amal birok abaya girimilerdir. zellikle, son yllarda etik altyaplarn glendirmek iin ciddi giriimlerde bulunmaya balamlardr. Gnmzde kamu ynetiminde etiin arz ettii byk nemden dolay, etik davran ilkeleri toparlanp mkemmelletirilmeye allarak mevzuatlarda glendirilmektedir.388 Ayrca gnmzde, uyulmas beklenen etik davran standartlar rehber niteliinde dokmanlarla da yaygn olarak ifade edilmekle birlikte, davran standartlarn kamu hizmetinin btnnde yasalatrma ynnde dnyada gl bir eilim olduu grlmektedir.
389

Etik davran kodlarnn yaplar ve ierikleri lkeden lkeye farklar gsterse de, son yllarda gelitirilen kodlar hem ilkeler hem de usullere ilikin aklayc nitelik tamaktadrlar ve etik davran ilkelerini bu tarz kodlarla sistemletirmek ynnde bir eilim vardr. Avrupa Konseyi Bakanlar Komitesi, Kamu Grevlileri iin Model Davran Kurallar390 ve Avrupa Komisyonu Kamu ile likilerde yi Ynetimsel Davran Kodu bu eilimi yanstan kodlardr.

387 388 389 390

Devlete duyulan gvenin gittike sarsldna dair 2004 senesi aratrma sonularna bkz. www.transparency.org. Bkz. Carol Lewis, Ethics Codes and Ethics Agencies, s. 136. Bkz. OECD, 2000. Bkz. http://www.greco.coe.int/docs/codee.htm.

221

Artk lkeler, kamu ynetimi etik davran kodlarnn idaresi ve uygulanmasnn salanmas iin etik kurullar oluturmaktadrlar.391 Etik kurullar, hem etik davran kodlarnn uygulanmasn gzetmek hem de alanlara eitim ve rehberlik hizmetleri vermekle ykml klnmaktadr. Etik ilkelerin ihlali halinde yaptrmn vicdani olacana dair geleneksel dnce, artk kabul edilmemektedir. Son yllarda lkeler, etik davran kodlarnn ihlali halinde somut yaptrm mekanizmalar kurmulardr. Artk, ihlaller vicdan yoluyla deil, disiplin cezalar, etik d kararlarn iptali, gazetelerde etik d hareket eden kiinin isminin ifa edilmesi gibi yntemlerle yaptrma tabi tutulmaktadr. Gnmzde ok sayda lke, kamu grevlilerinin etik davrann, kurallarn ve ynetim teviklerinin karmna dayanan bir dizi sistem ve srele ynetir. Bunlar etik altyapnn kapsam iindedir. Yasad davranlara kar net kurallar ve bunlarn ihlalleri durumunda ak yaptrmlar gerekli grlmekle birlikte, esas konu kanlmas gereken davranlarn ne olduundan ok, neye ulalmak istendiidir. Bu da u unsurlar ierir: Kamu sektrnn genelinde ulalmas istenen, en yksek deerlerin tanm (bazen ilgili kurulularn kendi misyonlarn yanstan ademi merkeziyeti davran kurallar ile tamamlanr), Bir eyin nasl baarldndan ok, neyin baarldna odaklanma (dier bir deyile aralara deil sonulara odaklanma), Hatalar ya da kt davran nlemek ve cezalandrmaktan ok, iyi davran tevik etmeye vurgu. Baz lkeler, ilkelere dayal bir etik sistemini tercih ederken bazlar da kurallara dayal bir sistemi kabul etmektedirler. Sistemler arasndaki farkllklara ramen, etik sistemlerinin odak noktalar yukarda saylan unsurlar asndan benzerlik gstermektedir. Kamu ynetiminde etik d faaliyetlerin ulusal snrlar ap uluslararas alanda olumsuz etkileri olmas nedeniyle, artk lkeler etik d faaliyetlere kar ibirlii yapma yolunu semektedirler. Bu ibirliinin bir sonucu olarak, uluslararas alanda faaliyet gsteren resmi kurulular ve sivil toplum kurulular ortaya kmtr. Bu kurulular, kamu ynetiminde etik d faaliyetin yaygn olduu ve hatta olduka az olduu lkelere, etik sisteminin kurulmas veya iyi ilemesi iin uzmanlk destei vermekte, sahip olduklar olduka byk bilgi a sayesinde konuyla ilgili yaplan aratrmalara katkda bulunmaktadrlar.

391

Dier lkelerde kamu etik davran ilkelerini yerletirmek ve belirlenen ilkelere uygun davranlp davranlmadn gzetmekle grevli klnan merkezi kurumsal yaplara ska rastlanmaktadr. rnein, Amerika Birleik Devletlerinde The Office of Government Ethics, ngilterede The Committee on Standards in Public Life, Kanadada The Office of the Ethics Counsellor, Japonyada National Public Service Ethics Board, Avustralyada The Public Service and Merit Protection Commission, rlandada The Public Offices Commission ve Portekizde The Inspectorate - General for Public Administration gibi kurumsal yaplar vardr.

222

ada demokratik lkeler, kamu grevlilerinin etik kurallarn ayr ve kendine zg bir alan olarak kabul etmemekte, daha ziyade ynetim sisteminin ayrlmaz bir paras olarak kabul etmektedirler. lkeler etik kurallar dzenlerken, kamu grevlilerinin gnlk ilerinde karlaaca her trl olasl dnerek kural oluturmamaktadrlar. Son yllarda, kamu grevlilerinin etik kurallarnn ok ayrntl dzenlendii ve karmak bir yapda olduu sistemlerde kamu grevlilerinin etik d davranlara ynelme eilimlerinin fazla olduuna dair bir gr birlii ortaya kmtr. Ayrca, etik kurallarn olduka fazla sayda olmasnn, kamu grevlilerinin riskten kanmasna neden olabilecei, bu durumun ise kamu grevlilerini yanl yapmaktan korkan bir yapya sahip olmalarna zemin hazrlayabilecei dnlmektedir. Bununla birlikte, uluslararas arenada, kamu grevlilerinin tabi olduklar etik kurallarnn gereki bir ekilde dzenlenmemesinin, etik kurallarn doru ile yanl arasndaki gri alanda kamu grevlilerinin nasl hareket edeceklerine dair bir klavuz hizmetini grmekten ziyade, ondan kanlacak veya onun boluundan yararlanlacak bir mekanizmaya dnecei ifade edilmektedir.392 Dnyada kamu ynetiminde etikle ilgili karlatrmal almalar, etik klavuz ilkelerinin, kar atmas kurallarnn ve kamu ynetiminde etik davran kurallarnn tarih ve evresel faktrlerin bir sonucu olduunu ortaya koymaktadr. Bununla birlikte aratrmalar, dnyann en temiz lkelerinde kamu ynetiminde etik sisteminin, dier lkelerdeki en iyi uygulamalarn aratrlmas ve analiz edilmesiyle birlikte her lkenin kendi yapsna zg olan deneyim ve zelliklerini gz nnde bulundurarak ekillendirilmesi gerektiini gzler nne sermektedir. Bu gerein farknda olarak nceki blmlerde kamu ynetiminde etikle ilgili tanmlamalara ve sistemi daha iyi anlayabilmek iin aklamalara yer verdikten sonra, bu blmde ncelikle kamu ynetiminde etik alannda faaliyet gsterilen uluslararas kurulular incelenecektir. Bundan sonra kamu ynetiminde etikle ilgili belirli konular lke uygulamalar gz nnde bulundurularak karlatrmal ekilde anlatlacaktr. Son olarak, eitli lkelerin kamu ynetiminde etik sistemleri incelenecektir.

6.2. Kamu Ynetiminde Etikle lgili Faaliyet Gsteren Uluslararas Kurulular ve almalar
6.2.1. Birlemi Milletler-Kamu Grevlileri iin Uluslararas Davran Kurallar
Birlemi Milletler Genel Kurulu 12 Aralk 1996 tarihinde Yolsuzlua Kar Eylem Plannn bir unsurunu oluturan 51/59 nolu kararyla kamu grevlilerinin etik kurallar konusunda ye lkelere tavsiye karar yaynlamtr. lkelerin Kamu Grevlilerinin Etik Kodu olarak adlandrlan sz konusu tav-

392

Bkz Bart W. Edes, Promoting Integrity in the Public Sector: The Contribution of OECD in Responding Corruption, UNICRI, No.63, Rome/Milan, (2000).

223

siyeler, ye lkelerin yolsuzlua kar mcadelelerine klavuzluk yapan bir ara olarak grlebilir. Birlemi Milletler Kamu Grevlileri in Uluslararas Davran Kurallar (United Nations International Code of Conduct for Public Officials)393 kar atmas, hak mahrumiyeti, malvarlnn bildirilmesi, hediye ve dier menfaatlerin kabul, gizli bilgi ve siyasi faaliyetler hakknda hkmler iermektedir. Sz konusu kod ile ayrca etkinlik, etkililik, drstlk, duyarllk, adalet, tarafszlk ve ayrmclk yaplmamas prensipleri zerinde de durulmutur. Bu koda gre, bir kamu grevlisi, resmi otoritesi, grevi, fonksiyonlar ve karar yetkisini ktye kullanarak kendisi veya ailesine kiisel veya mali bir kar salamamaldr. Kamu grevlileri, muhtemel kar atmas dourabilecek olan i ilikilerini, ticari ve mali faaliyetlerini ve dier maddi karlarn yetkili makama bildirmelidir. Yine kamu grevlileri, grevlerinden ayrldktan sonra eski konumlarndan istifade ederek kar salamamalar ynnde lkesinin ald nlemlere uymaldrlar. Kamu grevlileri, erevesi lkelerinin hukuku veya idari politikalar ile belirlendii ekilde kendilerinin, elerinin ve kendilerine baml olanlarn malvarlklarn ve sorumluluklarn bildirmelidirler. Birlemi Milletlerin sz konusu koduna gre kamu grevlileri, dorudan veya dolayl olarak fonksiyonlarn, grevlerini veya kararlarn etkileyebilecek nitelikte herhangi bir hediye veya baka kar isteyemez veya alamaz. Kamu grevlilerinin grevleri gerei elde ettikleri gizli bilgilerin, yasa veya yarg kararyla aksi ngrlmedii takdirde kamu grevlisi tarafndan gizli olarak tutulmas gerekir. lkeler bu ykmlln, kamu grevlisinin grevinden ayrlmasndan sonra bile srebileceini ngrebilirler. Kodun son hkmlerinde ise kamu grevlilerinin siyasi ve dier faaliyetlerine ilikin hkmler bulunmaktadr. Bu hkmlere gre lkeler, kamu grevlilerinin siyasi ve dier faaliyetlerini, kamu grevlisinin fonksiyonunu ve grevini yerine getirirken tarafsz olduu eklindeki halkn gvenine mazhar olacak ekilde dzenlerler.394

6.2.2. Avrupa Konseyi-Kamu Grevlileri in Model Etik Davran Kodu

Avrupa Konseyi Bakanlar Komitesi, R(2000) 10 numaral Tavsiye Karar ile kamu grevlilerine ynelik etik kural getirilmesinin tevik edilmesinin ve konu hakknda halkn duyarllnn ykseltilmesinin yolsuzlukla mcadelede ok nemli bir ara olduunu belirtmi ve ulus devletlerin, kendi hukuk sistemlerine ve kamu ynetimi prensiplerine bal olarak Tavsiye Kararnn ekinde gsterilen Avrupa Konseyi Kamu Grevlileri in Model Etik Davran Kodunu (Council of Europe, Model Code of Conduct for Public Officials),395 benimsemelerinin faydal olacan ifade etmitir. Ayrca Bakanlar Komitesi, tavsiyede ngrlen hususlarn ye lkeler tarafndan yerine getirilip getirilmediini gzlemleme grevini Yolsuzlua Kar Devletler Grubu (GRECO) adl organa vermitir.

393 394

395

Bkz. http://gopher.un.org/00ga/recs/51/RES51-59.EN. Sz konusu belgeye EK-2den ulalabilmektedir. Bkz. Efim Obreja, Viorelia Gasca, Teodor Potirniche, Public Procurement and Public Ethics: A Focus on Fighting Corruption, TRANSPARENCY INTERNATIONAL WORKING PAPER, (2002), s. 90-91. Aktaran Hasan Dursun, Kamu Grevlilerinin Etik Kurallar, TRK DARE DERGS, Say: 441, (Aralk, 2003), s. 247, 266. Bkz. http://www.greco.coe.int/docs/codee.html. Sz konusu belgenin tamam EK 1de yer almaktadr.

224

Avrupa Konseyinin Model Etik Davran Kodunun amac, kamu grevlilerinin uymalar gereken davran kurallarn ve drstlk standartlarn belirlemek, kamu grevlilerine sz konusu standartlara uymalar konusunda yardmc olmak ve halk, kamu grevlilerinden hangi davran tarzn bekleyebilecei konusunda bilgilendirmektir. Bu kodun, btn kamu grevlilerine ve kamu hizmeti yapan zel sektr mensuplarna uygulanmas nerilmitir. Ancak sz konusu kod, milletvekillerine, bakanlara ve yarg mensuplarna uygulanmayacaktr. Sz konusu kod, kamu grevlilerinin uymalar gereken etik kurallar dzenlenirken, yasann hkmleri konusunda kamu grevlilerinin bilgilendirilmesini ye lkelere tavsiye etmitir. Koda gre btn kamu grevlileri, yasada ngrlen kurallara uygun davranabilmek iin her trl nlemi almak durumundadr. Avrupa Konseyinin Model Kodu, kamu grevlileri iin drstlk, tarafszlk, hesap verilebilirlik ve etkinlik gibi bir takm genel etik prensipler saptamakta, bunun yannda, kar atmas, karlarn aklanmas, uygunsuz dsal menfaatlerin bildirilmesi konusunda bir ereve izmekte, siyasi veya kamusal faaliyetler, kamu grevlisinin zel hayatn koruma, hediye, dier kiiler tarafndan yaplan etkilere maruz kalma, kamu grevinin ktye kullanlmas, kamu otoritelerinin sahip olduklar bilgi, kamusal ve resmi mallar, drstlk denetimi, yksek seviyeli kamu grevlilerinin hesap verilebilirlikleri, kamu grevinden atlma, eski kamu grevlileri ile ilikiler, yasaya sayg ve yaptrmlar konusunda eitli hkmler iermektedir. Bu model etik davran kodu, hem ilkeler hem de usullere ilikin aklayc nitelik tayan, ak ve anlalr nitelikteki etik kodlar dzenleme ynndeki son yllarda ortaya kan eilimin en iyi rneklerinden birisidir.

6.2.2.1. Yolsuzlua Kar Devletler Grubu (GRECO)

Avrupa Konseyi Bakanlar Komitesi, yolsuzluklara kar uluslararas bir eylem program gelitirmek amacyla, Eyll 1994 tarihinde, ok Disiplinli Yolsuzlukla Mcadele Grubunu (Multidisciplinary Group on Corruption GMC) oluturmu ve bir dizi toplantnn ve gelimenin ardndan Grup, 1 Mays 1999da Yolsuzlua Kar Devletler Grubuna (Group of States Against CorruptionGRECO) dnmtr. Yolsuzlukla mcadelede yol gsterici prensipler ve stratejiler oluturmak zere etkin bir mekanizmaya sahip olan GRECOnun temel amac, yelerinin yolsuzlukla mcadele sistemlerinin gzlenmesi ve bu yolda kapasitelerinin artrlmasna yardmc olmaktr. Bu nedenle GRECO, yolsuzlukla mcadele alannda lkelerin ulusal mevzuatlarndaki yetersizlikleri ve eksiklikleri incelemekte, gerekli yasal ve kurumsal dzenlemelerin yaplma ve pratik reformlarn hayata geirilme srecine katkda bulunmaktadr.

225

GRECOya Avrupa Konseyi yeleri ya da Avrupa Konseyine ye olmamakla birlikte, bu anlamalarn hazrlanmasnda katks bulunan lkeler katlabilmektedir. Tam yelik iin aranan tek koul, GRECO tarafndan deerlendirilmeye alnmay koulsuz olarak kabul etmek ve karlkl deerlendirme aamalarna kstlamalar koymamaktr.396 ncelemeler sonucu tespit edilen olumsuzluklarn giderilmesi amacyla GRECOnun ortaya koyduu tavsiyelere uyulmamas durumunda, Bakan, Avrupa Konseyi Genel Sekreterliinden, ilgili lkenin Dileri Bakanlna yazl protesto gnderilmesini talep edebilmektedir. GRECO, tm faaliyetleri ve almalar hakknda kamuoyuna bilgi sunmak amacyla yllk bir faaliyet raporu hazrlar.397 Trkiye, 1 Ocak 2004 tarihinden beri GRECO yesidir. Avrupa Konseyi tarafndan yaynlanan kamu grevlileri iin model davran kurallar, AB yesi lkelerin kamu ynetiminde ngrd etik standartlarn bir deerlendirmesi olduundan, ABye yelik srecinde Trkiye asndan nem arz etmektedir. lkemizde, kamu grevlileri iin etik standartlar belirleyen yasal altyap almalarnn GRECO standartlarna uygun olmas, kamuda etik ilkelere bal yasal altyapmzda aranmas gereken niteliklerin banda gelmektedir.

6.2.3. Uluslararas Saydamlk rgt

Mays 1993 tarihinde kurulan ve merkezi Almanyann Berlin ehri olan Uluslararas Saydamlk rgt (Transparency InternationalTI), yegane amac yolsuzlukla mcadele olan ilk ve tek uluslararas sivil toplum rgtdr. Uluslararas Saydamlk rgtnn doksana yakn lkede ulusal dzeyde tekilat bulunmaktadr. lkemizde, Toplumsal Saydamlk Hareketi Dernei, Uluslararas Saydamlk rgtnn ulusal dzeydeki tekilatdr. Uluslararas Saydamlk rgtnn temel misyonu, ulusal ve uluslararas btnlk sistemlerini tevik etmek ve glendirmek amacyla bir global koalisyon oluturarak, yolsuzlukla mcadele etmektir. Bu misyonunu gerekletirmek ve global anlamda bir koalisyon oluturmak amacyla Uluslararas Saydamlk rgt, yolsuzluun nedenlerini aratran, buna ynelik almalar ve reform programlar hazrlayan, ok tarafl szlemelerin uygulamaya konmasna nclk eden ve hkmetlerin, kamu kurumlarnn ve sivil toplum kurulularnn faaliyetlerini izleyerek elde ettii bulgular kamuoyuyla paylaan bir rgttr. rgt, global anlamda bir koalisyon oluturmak amacyla sivil toplumu, i dnyasn ve hkmetleri bir araya getirmektedir. Direktrler Kurulu, Uluslararas

396

397

Bkz. Hakan zbaran, Yolsuzluk ve Bu Alanda Mcadele Eden Uluslararas rgtler ve Birimler, SAYITAY DERGS, Say: 5051, (Temmuz, Aralk 2003). [Bundan byle zbaran, Yolsuzluk ve Bu Alanda Mcadele Eden Uluslararas rgtler ve Birimler diye anlacaktr.] Greco Hakknda Ayrntl bilgi iin bkz. http://www.greco.coe.int/.

226

Saydamlk rgtnn merkezi birimidir ve yllk genel kurulda seilir. Danma Kurulu ve Uluslararas Sekreterya birimleri de, dier merkezi birimlerdir. Bununla birlikte Uluslararas Saydamlk rgt bnyesinde yerel dzeyde faaliyet gsteren, Ulusal Saydamlk rgtleri mevcuttur. Bu rgtler, hesap verme sorumluluunun ve saydamln artrlmasna ynelik almalarda bulunarak, kamuoyu ve medya desteiyle, ulusal dzeyde yolsuzlukla mcadele misyonunu yklenmilerdir. Uluslararas Saydamlk rgt, yolsuzlukla mcadelenin uzun soluklu bir sre olduunu kabul etmektedir ve yolsuzlukla mcadelede tek tek kazanmlar yerine uzun dnemli kazanmlara ynelik almalar yapmaktadr. Bu almalar unlardr: Yolsuzlukla mcadelede uluslararas ve ulusal erevenin izilmesin nclk etmek ve uluslararas organizasyonlarda yer almak, Yolsuzlukla mcadele eden lkelere yasal ve kurumsal anlamda yol gstermek ve destek salamak amacyla Ulusal Gvenilirlik Sistemleri Modeli oluturmak, Her yl Yolsuzluk Alglama Endeksi yaymlamak, Her yl Rvet deyen lkeler Endeksi yaymlamak, Yllk olarak Global Yolsuzluk Raporlar retmek, Eitim faaliyetleri organize etmek, Drstlk dl vermek, Elektronik Ortamda Yolsuzluk Aratrma ve Bilgi Sistemi (Corruption Online Research and Information System-CORIS) veri taban oluturmak.398 Bir ok lke, yolsuzluklarla mcadelede teknik destek salamak amacyla, Dnya Bankas ve IMF gibi kurumlara bavurmak yerine Uluslararas Saydamlk rgtn tercih etmektedir. Onlara gre, bu konuda Uluslararas Saydamlk rgt gibi bir kurulula almak, yardmn ok sayda siyasi koullara bal olmakszn elde edilmesine imkan salamaktadr.399 Uluslararas Saydamlk rgt, yaynlad 2005 Kresel Yolsuzluk Raporunun Trkiye ile ilgili blmnde, inaat sektrndeki yolsuzluklar ve depreme geni yer vermitir. Uluslararas Saydamlk rgt, son yllarda yolsuzluk alannda Trkiyede yaplan almalar genel olarak, eksik ve amasz olarak tanmlamaktadr. rnein, 5176 Sayl Kamu Grevlileri Etik Kurulu Kurulmas Hakknda Kanun iin, amalar, tanmlar ve klavuz ilkeleri ortaya koymakta eksik kalnmtr denilmektedir. Ayrca Kanunun kapsam iinde babakan, milletvekilleri ve bakanlarn olmamas da eletirilmektedir.400

398 399 400

Bkz. zbaran, Yolsuzluk ve Bu Alanda Mcadele Eden Uluslararas rgtler ve Birimler. TI hakknda daha detayl bilgi iin bkz. www.transparency.org. Bkz. http://www.transparency.org/gcr2005/download/english/country_reports_k_z.pdf.

227

Tablo 13: Uluslarararas Saydamlk rgt Yolsuzluk Endeksine Gre Dnyann En Temiz lkeleri
lke Ad Finlandiya Yeni Zelanda Danimarka zlanda Singapur sve svire Norve Avustralya
Sralamadaki Yer Sralamadaki Yer 2005 2004

Kii Bana Den Milli Gelir 2004 (USD)

2 3 4 1 5 6 7 8 9

1 2 3 4 5 6 7 8 9

27020 15870 33750 30810 21230 28840 39880 43350 21650

Kaynak: www.transparency.org http://rru.worldbank.org/DoingBusiness/ExploreEconomies

6.3. Kamu Ynetiminde Etikle lgili lke ncelemeleri

Raporun bu blmnde incelenen lkeleri seerken dikkate alnan en nemli kriter, lkelerin kamu ynetiminde etikle ilgili uluslararas aratrmalarda dnyann en temiz lkeleri olarak tespit edilmeleridir. Bu lkelerin kamu ynetiminde etik sistemleri gei dnemi lkelerince rnek alnmaktadr. Dolaysyla, kamu ynetiminde etik sistemini yeni kurmaya alan lkemiz iin, deiik yntemler ngren iyi ve ada etik sistemlerinin incelenmesi faydal olacaktr.

6.3.1. Amerika Birleik Devletleri

A.B.D.de etik davran kodlar Uluslararas ehir Yneticileri Derneinin (ICMA) 1924 senesinde ilk nemli kodu hazrlayp ilan etmesinden bu yana, kamu idaresinin bir paras olarak kabul edilmektedir.401 lk kodlar kamu grevlilerini, mesleki birlikler tarafndan tanmlanan davran standartla401

Bkz. R. J. STILLMAN, THE RISE OF THE CITY MANAGER: A PUBLIC PROFESSIONAL IN LOCAL GOVERNMENT, (1974); D. L. Pugh, The Origins of Ethical Frameworks in Public Administration, in J. S. BOWMAN ED., ETHICAL FRONTIERS IN PUBLIC MANAGEMENT, (1991), s. 9-33, R. A. Charles, M. C. Cagle, Ethical Codes with Teeth: Professional Practices Commissions, PUBLIC INTEGRITY ANNUAL, (1997), s. 85-94.

228

ryla balayan mesleki kodlardr. 1958 senesinde, Kongre, Senato ve Temsilciler Meclisinin ortak kararyla federal hkmet alanlar iin bir davran kodu yrrle sokmutur. 1961 senesinde Bakan Kennedy bir kanun hkmnde kararnameyle kodu glendirmitir. 1970lere gelindiinde Watergate Skandal zellikle eyalet ve yerel hkmetlerde ve kamu ynetiminde olmak zere etik davran kodu hazrlama ve yrrle sokmay tetiklemitir.402 dari Tekilatta Etik Kanununun 1978 senesinde yaynlanmas etik davrann kamu idaresinin vazgeilmez bir yn olduu bilincini glendirmitir.403 Bugn eyalet hkmetleri kamu grevlileri iin en iyi dzenlenmi etik davran standartlarnn kodifikasyonu iin gerekli dzenlemeleri salamaktadr.404 1989 senesi itibariyle otuz alt eyalet etik davran kodu yrrle sokmu ve uygulamay salamak iin etik komisyonlar kurmutur.405 Bu kodlar, genellikle yasaklanm faaliyetlere, disiplin cezalarna ve uyum mekanizmalarna odaklanmlardr. Nadiren idealleri ifade ederler ve kamu idarecilerinin ahlaki muhakemelerinde izleyecekleri yolu tesis ederler.406 Amerikan kamu ynetiminde etik davran kodlar, gnmzde kamu grevlilerine yol gsterme ve idealleri ifade etme konusunda eskisinden daha ileridedir.

Kutu 18: A.B.D.de Kamu Grevlileri in On Drt Etik Davran lkesi 407
Amerikan Hkmeti Etik Dairesi, btn Amerikan kamu grevlilerine uygulanacak davran standartlarn yaynlamtr. Grevliler, bu dzenlemeler uyarnca ngrlen sorumluluklarndan haberdar olmaldrlar. Etik alanndaki btn kurallar 12731 Sayl Kanun Hkmnde Kararnamede geen bu on drt etik davran ilkesinden karlmtr. Kamu grevi, anayasaya, kanunlara ve kiisel karn stnde etik ilkelere sadakati art koan kamu gvenidir. Kamu grevlileri, grevin drst bir ekilde yerine getirilmesiyle badamayacak finansal menfaatler elde etmemelilerdir. Kamu grevlileri, kamuoyuna sunulmayan resmi bilgiyi kullanarak finansal muamelerde bulunamazlar veya herhangi bir zel menfaat iin bu bilginin uygunsuz kullanmna izin veremezler. Kamu grevlileri, resmi dzenlemelerle ngrlen hakl beklentiler hari olmak zere, kendisiyle i yapan veya alann grev yapt kurumca dzenlenen faaliyetlerde bulunan ve-

402 403

404

405

406 407

Bkz. K. G. DENHARDT, THE ETHICS OF PUBLIC SERVICE, (1988). Bkz. J. F. Plant, H. F. Gortner, Ethics, Personnel Management, and Civil Service Reform, PUBLIC PERSONNEL MANAGEMENT JOURNAL, 10, (1981), s. 3-10; J. J. Walter, The Ethics in Government Act, Conflict of Interest Laws, and Presidential Recruiting, PUBLIC ADMINISTRATION REVIEW, 41, (1981), s. 659-665; S. C. Gilman, The U.S. Office of Government Ethics, THE BUREAUCRAT, 20, (1991), s. 13-16. Bkz. R. Blake, The Nature and Scope of State Government Ethics Codes, PUBLIC PRODUCTIVITY&MANAGEMENT REVIEW, 21, (Haziran, 1998), s. 453-459. [Bundan byle, R. Blake, The Nature and Scope of State Government Ethics Codes diye anlacaktr.] Bkz. F. Burke, G. Benson, State Ethics Codes, Commissions and Conflicts, STATE GOVERNMENT REVIEW, 105 (5), (1989), s. 195-198. Bkz. R. Blake, The Nature and Scope of State Government Ethics Codes, s. 457. Metnin orjinali iin bkz. http://www.usda.gov/da/pdsd/Security%20Guide/Ethics/Intro.htm.

229

ya alann grevini yerine getirmesi veya getirmemesinden menfaatleri arlkl olarak etkilenecek ve alandan bir grev beklentisi olan kii veya kurum ve kurululardan herhangi bir hediye ya da maddi deeri olan herhangi bir eyi kabul veya talep edemez. Kamu grevlileri, grevlerinin ifas srasnda drste aba gstermelilerdir. Kamu grevlileri, idari tekilat balayan ve yetkileri dahilinde olmayan herhangi bir sz veremezler, taahhtte bulunamazlar. Kamu grevlileri, kamu makamlarn kiisel kazanlar iin kullanamazlar. Kamu grevlileri, tarafsz bir ekilde faaliyette bulunur ve herhangi bir zel kurulua veya bireye ncelikli muamelede bulunamazlar. Kamu grevlileri, federal mallar korumal ve yetkileri dahilinde olan faaliyetler haricinde kullanmamaldrlar. Kamu grevlileri, i arama ve grmelerde bulunma sreci de dahil olmak zere, resmi grevleri ve sorumluluklaryla atacak resmi grev harici ilerde alamazlar ve faaliyetlerde bulunamazlar. Kamu grevlileri, israf, hile, suistimal ve yolsuzluk durumlarn ilgili otoritelere bildirmelidirler. Kamu grevlileri, zellikle federal ve yerel vergiler gibi kanunla ngrlen btn yasal finansal ykmllkleri de dahil olmak zere vatanda olarak sahip olduklar ykmllklerini iyi niyetle yerine getirmelidirler. Kamu grevlileri, rk, renk, dil, cinsiyet, kken, ya ya da zrllk haline bakmadan btn Amerikan vatandalar iin eit olanaklar ngren yasa ve dzenlemelere uymaldrlar. Kamu grevlileri, bu direktife gre ilan edilmi etik standartlar veya kanunlar ihlal ettiklerine dair bir intiba yaratacak faaliyetlerden kanma konusunda aba harcamaldrlar. A.B.D. etik ynetimi, yolsuzluk ve ihlallerin kontrol iin belki de en kapsaml aralara sahiptir. Genel Mfettilik Sistemi, Ynetimde Etik Ofisi ve zel Danmanlk Ofisi gibi birok giriim, 1970li yllarn Watergate Skandalna tepki olarak gelimitir. Bunlar, 1980li yllarda gelitirilmi ve 1991de Drstlk ve Etkinlik Bakanlk Konseyi kurulmutur. 1990l yllarda kamu grevlilerinin davranlarn dzenleyen daha ayrntl kurallar konulmutur. Hkmet Etik Dairesinin (OGE) 1992 ylnda kard Yrtme Organ in Davran Standartlar (Standards of Conduct for the Members of Executive Branch), hediyeler, dardan edinilen kazanlar, tarafszlk, i arama, grevi ktye kullanma ve kamu dndaki faaliyetlerle ilgili belirli ynlendirmeler ierir. Devleti daha etkin ve duyarl klmaya ynelik olan Ulusal Performans Gzden Geirmesi ...genel mfettilik sistemi, ihlalleri ihbar edenlerin korunmas ve en st d-

230

zeydeki mali sorumlularn arlnn artmas suretiyle, hkmetin program ve icraatlarnda kt ynetim, israf ve sahtekarln bertaraf edilmesini hedefler.

Kutu 19: Kamu Etii in Amerikan Dernei Etik Davran Kodu

Kamu Etii iin Amerikan Dernei (American Society for Public Ethics -ASPA) kamu ynetimi bilimini, yntemlerini ve sanatn gelitirmek iin vardr. ASPA yeleri, aralarnda profesyonellik ruhunu gelitirmek ve rnek oluturarak kamu ynetiminde etik ilkelere ballk konusunda kamu bilincini artrmak ynnde sorumluluklarn teyit etmektelerdir.408 Bu balamda, biz ASPA yeleri aadaki ilkelere kendimizi adamaktayz: I. Kamu Menfaati in Hizmet Et. Kendine hizmet etmenin tesinde, kamu iin hizmet et. 1. Kamu menfaatini gelitirmek iin takdir yetkisi kullan. 2. Ayrmcln ve tacizin btn biimlerine kar koy ve pozitif ayrmcl gelitir. 3. Kamuoyunun kamu iini bilme ynndeki hakkn tan ve destekle. 4. dari karar verme srecine vatandalar da dahil et. 5. Merhamet, yardmseverlik, hakkaniyet ve iyimserlik sergile. 6. Kamuoyuna tam, ak ve anlalmas kolay yollardan cevap ver. 7. Vatandalara idareyle olan ilikilerinde yardmc ol. 8. Dier alanlar arasnda ho karlanmayacak kararlar almaya hazrlkl ol. II. Anayasaya ve Kanunlara Sayg Gster. Kamu kurum ve kurulularnn, alanlarn ve vatandalarn sorumluluklarn tanmlayan anayasaya ve kanunlara sayg gster, destekle ve renmeye al. 1. Kamu grevinle ilgili kanunlar ve yasal dzenlemeleri anla ve uygula. 2. retken olmayan ve geerliliini yitirmi kanunlar ve politikalar gelitirmek ve deitirmek iin al. 3. Kanunsuz ayrmcl ortadan kaldr. 4. Gl vergi ve ynetim kontrolleri gelitirerek ve denetleme ve aratrma faaliyetlerini destekleyerek kamu fonlarnn kt ynetiminin her eklini engelle. 5. Ayrcalkl bilgiye sayg gster ve koru. 6. daredeki yasal muhalif faaliyetleri cesaretlendir, kolaylatr ve kamu alanlarnn ihbar haklarn koru.

408

Jeremy F. Plant, Using Codes of Ethics in Teaching Public Administration, JAMES S. BOWMAN, DONALD C. MENZEL EDS., TEACHING ETHICS AND VALUES IN PUBLIC ADMINISTRATION PROGRAMS, (1998), s. 170-1. Ayrca bkz. http://www.aspanet.org/scriptcontent/index_codeofethics.cfm.

231

7. Eitlik, hakkaniyet, temsilcilik, cevap verebilirlik ve vatandalarn haklarnn korunmasnda normal kanun yollar gibi anayasal ilkeleri gelitir. III. Kiisel Btnlk Sergile. Halkn kamu hizmetine gveninin salanmas iin btn faaliyetlerde en yksek standartlar sergile. 1. Doruluk ve drstln gelitir ve bu deerleri geliim, onur ve kiisel karlar uruna tehlikeye atma. 2. Kiilerin yaptklar almalarn karlnda hakettiklerini almalarn sala. 3. Nepotizm, haksz kamu grevi d istihdam, kamu kaynaklarnn haksz kullanm veya hediye kabul gibi kar atmas hallerine ve grnmlerine kar devleti koru. 4. stlerine, astlarna, i arkadalarna ve kamuya sayg gster. 5. Kendi hatalarnn sorumluluunu stlen. 6. Kamusal faaliyetlerde partizanlk sergileme. IV. Etik Kurumlar Gelitir. Kamu ynetiminde etiin uygulanmas, etkinlik ve etkililiin salanmas iin kurumsal kapasiteyi glendir. 1. Ak iletiim, yaratclk ve tahsis iin kurumsal kapasiteyi gelitir. 2. Kurumsal sadakati kamu menfaatinin emrine tabi kl. 3. Etik davran salayacak ve bireyleri ve kurumlar faaliyetlerinden dolay hesap verebilir klacak usuller kur. 4. Kurum kararlarna kar uygun kanun yollarn sala ve kiileri bu konuda bilgilendir. 5. Keyfi ve deikenlik gsterebilen tutumlara kar koruma mekanizmalar iin ilkeler gelitir. 6. Uygun kontrol ve usullerle kurumsal hesap verebilirlii gelitir. 7. Yaayan ve gelien bir belge olarak etik kodlarnn periyodik olarak benimsenmesi, datlmas ve gzden geirilmesi iin kamu kurumlarn cesaretlendir. V. Profesyonel Mkemmelliyet in aba Harca. Bireysel yetenekleri glendir, bakalarnn da profesyonel geliimini cesaretlendir. 1. Liyakatn ykseltilmesi ve gelitirilmesi iin destek ve cesaretlendirme sala. 2. Yeni ortaya kan unsurlar ve potansiyel sorunlarla ilgili gncel konular takip etmeyi kiisel bir sorumluluk olarak kabul et. 3. Dier kamu grevlilerini kariyerleri boyunca mesleki olarak kendilerini gelitirmeleri konusunda cesaretlendir. 4. Kamu grevine yeni balayanlar ile bir araya gelmek iin zaman ayr ve kamu hizmetinin taraflar arasnda bir kpr olutur.

232

OGE, etik eitimi konusunda eitli altaylar dzenlemekte ve kamu alanlar iin seminerler vermektedir. Bu eitim altaylar, etik davran standartlarnn uygulanmas, ceza kanunlarnda bulunan kar atmas halleri, gnlk alma srasnda ortaya kabilecek kamusal ve gizli finansal beyan koullarna odaklanmtr. Bununla birlikte OGE, etik davran standartlaryla ilgili olduka fazla eitlilikte yaynlar yapmaktadr. Bunlar: kar atmas kanunlar ve kamu alanlarna uygulanan etik davran standartlarn anlatan kitapklar (bu kitapklarn dili sade ve anlalmas kolaydr, temel etik kanunlar ve dzenlemeleri hakknda anektodlara dayanan bilgiler vermektedir), Temel kar atmas kanunlar ve dzenlemeleri ile ilgili brorler, Dairelerin etik programlarnn ynetimi hakknda kamu alanlarna yardmc olan videolar ve yazlmlar, Resmi olmayan tavsiye mektuplar, bilgi notlar ve kar atmas, kamu grevi sonras istihdam kstlamalar, davran standartlar ve finansal beyan koullaryla ilgili resmi kararlar.

Kutu 20: A.B.D.de Federal Boyutta Kamu Hizmetlerinde Etik Kurallar/Washington Eyaleti
Yrtme Etik Kurulu Yrtme Etik Kurulu, Vali tarafndan atanan 5 yeden aadaki usulle oluturulur. a) 1 ye, yrtme snfna mensup alanlar arasndan, b) 1 ye, istisnai devlet kadrolarna mensup grevliler arasndan, c) 1 ye, Cumhuriyet Basavcsnn vatandalar arasndan seip sunduu 3 kiilik listeden, d) 1 ye, Eyalet Mali Denetisinin vatandalar arasndan seip sunduu 3 kiilik listeden, e) 1 ye vatandalar arasndan, Vali tarafndan atanr. yeler 5 yllk sreyle grev yapar. yeliin boalmas halinde, boalan yelie ayn usulle seim yaplr. yeler her yl iin aralarndan birini Bakan olarak seerler. Kurul hizmetlerinin yrtlmesi iin gerekli idari personel Cumhuriyet basavclnca karlanr. Yrtme Etik Kurulunun yetkileri Yrtme Etik Kurulu, eyalet kapsamnda, yrtme organna dahil seilmi yetkililer, dier kamu grevlileri ile alanlarna, kamu kurul ve komisyonlar ile yksek retim kurulular grevlilerine bu Kanunda yer alan hkmleri uygular.

233

 Yrtme Etik Kurulu; a) Eitimle ilgili program ve materyalleri gelitirir. b) Kurulun i ileyiine ve alma yntemine dair kurallar belirler. c) Tavsiye niteliinde kararlar verir. d) Resen veya herhangi bir vatandan istei zerine, ikayetlerle ilgili aratrma yapar ve ilgilileri dinler. e) Para cezalar ile knama, uyarma gibi yaptrmlar uygular. f) lgili kamu kurumuna soruturma, grevden karlma veya baka bir nleme dair tavsiye karar verir. g) Bu Kanunda yer alan kurallarn ihlali halinde hangi cezalarn uygulanaca konusunda kriterleri belirler. Kurul; a) ahitlerin ifadeleri ve Kurul gndemindeki herhangi bir konuyla ilgili belgeli kant retilmesi iin ilgililere ar celbi gnderebilir. b) Yeminli ifadeye ve dorulamaya giriebilir. c) ahitleri inceleyebilir. d) Kant alabilir. Bu madde yarg organnda grevli devlet yetkilileri ve alanlar hakknda uygulanmaz. zel Ayrcalklar Hibir kamu grevlisi yrtt grevin gerektirdikleri dnda mevkilerini kendilerine, ocuklarna, elerine veya bakalarna zel ayrcalklar salayacak ekilde kullanamazlar. Kamu Ynetiminden Sonra stihdam Hibir eski kamu grevlisi ii brakt tarihten itibaren bir yl iinde, daha nce alt kurumda bu kurumun ilerini etkileyecek dzeyde gizlilik tayan ilerde, ayrld tarihten nce iki yl, toplam deeri on bin dolardan fazla, en az bir veya birka szlemeye bal olarak almsa, bir iverenden i veya tazminat kabul edemez. Bu kural kamu grevlisinin bir baka kamu kurumunda almasn engellemez. Eski kamu grevlileri gemiteki kamu grevleri nedeniyle yapld anlalan ie alma, tazminat dl ve benzeri teklifleri kabul edemez. Eski Kamu Grevlilerince Snrl Yardm Eski kamu grevlileri maddi karl olmakszn baz istisnalar dahilinde snrl olarak bakalarna yardm edebilirler: 1. Kamu alanlar veya kamu kurumlarnn isim adres ve telefon numaralarn salamak, 2. Bir kamu kurumuyla i yapmak amacyla bakalarna cretsiz tama salamak, 3. Resmi bir i iin gerek kiilere veya kar amac gtmeyen tzel kiiliklere, bir kamu ku-

234

rumunca talep edilen bavuru formlar veya dier formlar salamak veya doldurulmasna yardm etmek veya 4. Fakir ve gszlere yardm etmek. Kamu Kurumu Yneticilerinin nne kma veya Eyaletle Yapma Koullar Duruma Yargsal Kontrol Bir kamu kurumunun amiri, bu dzenlemelerde yer alan veya bu dzenlemeler gereince karlan kurallar ihlal eden ve kurumda daha nce grev yapm bir kamu grevlisini veya baka herhangi birini tespit etmesi halinde kamu kurumu amirlerine verilen yetkilere ilave olarak yeni koullar koyabilir. Resmi grevler veya grevi ifa etmeme karl alnan maddi deerler: Hibir kamu grevlisi resmi bir grevin yerine getirilmesi, ihmal edilmesi veya ertelenmesi karlnda, dorudan ya da dolayl olarak, herhangi bir kaynaktan maddi bir bedel, ikramiye, hediye, bahi alamaz, almak iin anlama yapamaz veya almay talep ve teklif edemez. Dardaki faaliyetler iin alnan maddi deerler: Hibir kamu grevlisi bir szleme ile dardaki resmi grevleri iin ekonomik deeri olan hibir ey alamaz. Ancak bu kural aadaki durumlarda uygulanmaz: 1. Kontrat veya tahsis iyi niyetli ise ve gerekletirilmise, 2. Kontrat veya tahsisin gerekletirilmesi veya ynetimi kamu grevlisinin resmi grevlerinin uygulanmas esnasnda deilse veya kamu grevlisinin denetim alannda deilse, 3. Kontratn ifa edilmesi grevi dnda istihdam dzenleyen yrrlkteki kanun hkmlerine aykr deilse, 4. Kontrat zel olarak kamu grevlisinin resmi sfatyla dzenlenmemise, 5. Kontrat gizli bilgilerin yetkisiz olarak aklanmasn gerektirmiyorsa. Onursal cret: Hibir kamu grevlisi hizmet ettii kurum tarafndan zellikle yetkilendirilmedike onursal cret alamaz. lgili kurum aadaki durumlarn varl halinde onursal crete izin veremez: 1. Onursal cret neren kii kamu grevlisini istihdam edenden bir szleme ilikisi bekliyor ya da ba bekliyorsa, 2. Onursal cret neren kii bir kanunun veya dzenlemenin yaplmasn istiyorsa ya da bu dzenlemeye karysa, baz idari ilem ve eylemlerin, politika deiikliklerinin yaplmasn istiyorsa ve onursal cret nerilen kamu grevlisi bu dzenlemelerde grev alyorsa

235

Hediyeler Hibir kamu grevlisi eer ald eyler oyunu, hareketini, yarglamasn ve kararn etkileyecekse veya bir eyi yapma veya yapmamann dl olarak deerlendirilirse, ekonomik deeri olan herhangi bir hediye, yardm veya armaan niteliindeki hibir eyi dorudan ya da dolayl olarak, alamaz, kabul edemez, talep edemez. Hediyelerin Snrlar Hibir kamu grevlisi aadaki istisnalar haricinde bir takvim ylnda bir kaynaktan toplam deeri 50 dolar aan hediyeler ya da farkl kaynaklardan toplam deeri 50 dolar aan bir hediye kabul edemez. Grevlinin aile bireylerine ya da misafirlerine verilen hediyelerin deeri, hediye veren ile aile yeleriyle misafir arasnda bir bamsz bir i ilikisi,ailevi veya sosyal bir iliki bulunmadka grevlinin hediye limiti hesaplanrken dikkate alnr. Aada saylanlar hediye yasa kapsamnda deerlendirilmez ve hediye limiti hesaplanrken dikkate alnmaz: 1. Talep edilmeden alnan iekler ve bitkiler, 2. Talep edilmeden alnan kalem , not defteri ve benzeri promosyon rnleri, 3. Talep edilmeden alnan simge ve iaretler, plak, kupa,masa aksesuarlar ve benzeri eya, 4. Grevli tarafndan incelenmek zere alnan ve grevlinin, nihai kullanmnda ve edinilmesinde bir karnn bulunmad tespit edilen eyler, 5. Grevlinin resmi ilerindeki performans ile ilgili bilgi salayc brorler, yaynlar, 6. Kamu grevlilerinin resmi ileriyle ilgili katldklar yemeklerde tkettikleri yiyecek ve iecekler, 7. Hayr kurumlar, sivil toplum rgtleri, resmi ya da toplumsal kurulularca finanse edilen yemeklerde tketilen yiyecek ve iecekler, 8. Bir baka eyaletin ya da lkenin yksek mevkideki grevlilerinin verdikleri kiisel hediyeler. Bu hediyelerin dikkate alnp alnmayaca kabulnde veya verilmesindeki artlara gre de deiir, mutlak deildir. Ayrca kamu grevlileri resmi grevlerindeki performanslaryla ilgili katldklar yemeklerde yiyecek ve iecek eklindeki hediyeleri kabul edebilirler. Bu hediyeler bir defada elli dolar aarsa bildirilmelidir. zel karlar in Kiilerin, Parann veya Mallarn Kullanm Hibir kamu grevlisi resmi olarak kontrollerinde,ynetimlerinde veya gzetimlerinde bulunan herhangi bir kiiyi, paray veya mallar kendilerinin veya bir bakasnn zel karlar iin kullanamaz. Bu kural, kamu grevlisinin resmi ii gerei kamu kaynaklarndan bakalarn yararlandrmasn engellemez. Etik kurulu bu blme bir takm istisnalar getirebilir.

236

Kamu Grevlilerine Ekonomik Deeri Olan Herhangi Bir eyi Vermek, demek ya da Bor Vermek Hibir kimse, bir baka kiiye dorudan ya da dolayl olarak, bu dzenlemeleri ihlal edici nitelikte ekonomik deeri olan herhangi bir eyi veremez, deyemez dn veremez, teslim edemez veya transfer edemez. A.B.D.deki giriimler, kamu grevlilerinin davranlarn dzenleyen ayrntl bir dzenleyici ereveye ek olarak, kurallar ve artlar telaffuz etmeye, boluklar doldurmaya (rnein kamudan ayrldktan sonra kar atmalarn nlemek iin) ve denetim kurulularnn yetkilerini artrmaya yneliktir.

Kutu 21: lkelerin Benimsedii Kamu Hizmeti Etik Davran lkeleri

Tarafszlk, Nesnellik: Avusturya, Avustralya, Kanada, ek Cumhuriyeti, Danimarka, Almanya, spanya, Finlandiya, ngiltere, Yunanistan, Macaristan, rlanda, zlanda, talya, Japonya, Kore, Lksemburg, Hollanda, Norve, Polonya, Portekiz, sve, Trkiye, A.B.D. Yasallk: Avusturya, Belika, Kanada, ek Cumhuriyeti, Danimarka, Almanya, spanya, ngiltere, Yunanistan, Macaristan, rlanda, zlanda, talya, Japonya, Kore, Hollanda, Meksika, Norve, Portekiz, sve, Trkiye, A.B.D. Drstlk: Avusturya, Belika, Avustralya, Kanada, Danimarka, Almanya, ngiltere, Yunanistan, Japonya, Kore, Hollanda, Meksika, Yeni Zelanda, Polonya, Portekiz, sve, Trkiye, A.B.D. Saydamlk, Aklk, Uygun Bilgi Beyan: Kanada, Finlandiya, zlanda, ngiltere, Yunanistan, rlanda, Lksemburg, Meksika, Hollanda, Yeni Zelanda, Norve, Portekiz, sve, Trkiye, A.B.D. Etkililik: Avustralya, ek Cumhuriyeti, Danimarka, spanya, Yunanistan, Macaristan, rlanda, talya, Meksika, Yeni Zelanda, Norve, Portekiz, sve, A.B.D. Eitlik: Avustralya, Almanya, rlanda, Japonya, Lksemburg, Hollanda, Norve, Portekiz, sve, Trkiye, A.B.D. Sorumluluk, Hesap Verebilirlik: Avusturya, Almanya, Fransa, Finlandiya, ngiltere, Macaristan, zlanda, Meksika, Yeni Zelanda, Portekiz, sve, Trkiye, A.B.D. Adalet, Hakkaniyet: Avustralya, Almanya, spanya, Macaristan, Norve, Yeni Zelanda, rlanda, Portekiz, sve, Trkiye Gizlilik, Resmi Srlara Sayg: Avusturya, Almanya, Fransa, ek Cumhuriyeti, rlanda, Japonya, Kore, Hollanda, sve, A.B.D., Trkiye

237

 Profesyonellik: Avustralya, Belika, Almanya, Macaristan, rlanda, Kore, Polonya, Portekiz Kamu yararna hizmet, Btn topluma hizmet: ek Cumhuriyeti, Almanya, spanya, Macaristan, Japonya, Portekiz, sve kar atmalarndan Saknma: Kanada, ek Cumhuriyeti, Almanya, rlanda, Japonya, sve, A.B.D. taat: Belika, Almanya, Fransa, talya, Japonya, Kore Kamu Kaynaklarna Sayg: rlanda, Trkiye, Norve, sve, A.B.D. Sadakat: Almanya, talya, Kore, Norve, Trkiye Yardmseverlik, Yksek nsani Deerlere Sahip Olma: Avustralya, Gney Kore, Macaristan

6.3.2. Kanada
Kanada, kamu ynetiminde yksek etik standartlarn uygulamasnn salanmas iin ilke temelli yaklam benimsemi ve etik davran kodlar ile klavuz ilkeler dzenlemitir. Uzun bir kurallar listesi oluturmaktansa, bir dizi ilkeye dayanan geni ve ak standartlar kurma yaklamn benimsemitir. Bu yaklamn, amac ak ve etik ilkelere bal karar alma srecini cesaretlendiren yntemler kullanarak kamu sektrnde btnlk salanmas konusunda alanlara ilham vermek ve bu yolla saydaml salamaktr. Kamu alanlar in kar atmas ve Kamu Grevi Sonras stihdam Kodu409, Etik Danman Dairesinin hazrlayaca daha detayl etik standartlar iin genel ereveyi izer. Kod u hkmleri iermektedir: Ama: Kamu alanlarnn ve karar alma srecinin btnl konusunda kamu gveninin salanmas amalanmaktadr. Etik Standartlar: Kamu alanlar kamu grevlerinin ifas srasnda drste davranmal devletin btnl, nesnellii ve tarafszl konusunda kamu gveninin sarslmamas iin en yksek etik standartlarda faaliyette bulunmaldrlar. Kamu Denetimi: Kamu alanlar resmi grevlerini ve zel ilikilerini, kamu grevlisine yakr ekilde srdrmekle ykmldrler. Bu ykmllk yalnzca kanunlar erevesinde faaliyette bulunmakla tam olarak yerine getirilmez. Karar Alma: Kamu alanlar grev ve sorumluluklarn yerine getirirlerken kamu menfaati dorultusunda ve her vakann kendi zelliklerini gz nnde bulundurarak karar almaldrlar.

409

Bu kanunlarn tam metinlerine http://strategis.gc.ca/ethics adresinden ulalabilir.

238

 zel Menfaatler: Kamu alanlar, bu kanunla izin verilen haller dnda, yer aldklar idari faaliyetlerin etkileyebilecei zel menfaatler elde edemezler. Kamu Menfaati: Kamu grevine atand anda ve daha sonra kamu alanlar gerek, potansiyel ve grnen kar atmalarnn ortaya kmasn engelleyecek ekilde zel ilikilerini ayarlamaldrlar. Ancak bir kar atmas ortaya kmas durumunda atma kamu yarar dorultusunda zlmelidir. Hediye ve Menfaatler: Kamu alanlar ekonomik menfaat transferi, beklenmeyen hediyeler, konukseverlik ya da itibari deeri olan herhangi bir menfaati teklif ve kabul edemez. ncelikli Muamele: Kamu alanlar ncelikli muamele eklini alacak ekilde zel kurulu ve bireylere, idareyle olan ilikilerinde yardm salamak iin yetkilerini aamazlar. erden Bilgi: Kamu alanlar resmi grevleri srasnda elde ettikleri kamuya ak olmayan bilgiyi, bilerek kendi avantajlar iin kullanamazlar ve menfaat salayamazlar. Devlet Mal: Kamu alanlar, resmi olarak onaylanm faaliyetler dnda dorudan veya dolayl olarak, kamunun maliki olduu herhangi bir mal kullanamaz ve kullanlmasna izin veremezler. Kamu Grevi Sonras stihdam: Kamu alanlar kamu grevinden ayrldktan sonra kamu grevlerinden uygunsuz avantaj salamak ynnde faaliyette bulunamazlar. Sz konusu kodun ngrd sistemin merkezinde finansal beyan dzenlemeleri bulunmaktadr. Beyanla ilgili dzenlemeler, kamu alanlarnn etik danmanna btn malvarlklarn, yatrmlarn, borlarn ve kamu grevi dndaki faaliyetlerini, hediye, konukseverlik ve menfaat kabllerini beyan etme ykmll getirmektedir. rnein kodun hediye konusundaki dzenlemeleri u ekildedir: Aile yeleri ve yakn arkadalardan alnan hediyeler ve deeri 200 CAD olan hediyeler kabul edilebilir ve beyan edilmesine gerek yoktur. Bu hediyelerin alan kamusal sorumluluklarn yerine getirirken etkilememesi gerekir. Kamu alanlar deeri 200 CADn stnde olan hediye menfaatleri, ile balantl faaliyetler ve resmi sfatlar nedeniyle katldklar organizasyonlardan, eer bu hediye ve menfaatler, konukseverlik ve protokoln doal bir ifadesiyse alabilirler. Bu hediye, menfaat ve konukseverlikler etik danmanna bildirilmeli ve kamuya beyan edilmelidir. Deeri 1000 CADn altnda olan hediyeler kamu alanna kalabilir, fakat 1000 CADn stnde olanlar kamu alan grev yapt daire veya kuruma teslim etmelidir.

239

Kamu grevi sonras istihdam kstlamalarnn sresi ise bir senedir. Bu sre bakanlarda iki seneye kmaktadr. Kamu alanlarnn bir iletmeyi ya da ticari faaliyeti aktif olarak ynetme, bir irkette yneticilik veya dzenli bir i kabul etme, profesyonel bir dernek ya da birlikte grev alma veya cretli danman olarak almasna izin verilmemektedir. alanlar ticari olmayan hayr kurumlarnda grev alabilirler. Bu tarz bir grev etik danmanndan izin alnmas ve kamuoyuna beyan edilmesini gerekli klar. Kamu alanlar kamu ynetiminde etikle ilgili olarak, Kamu Hizmeti iin Deerler ve Etik Koduyla (Values and Ethics Code for the Public Service)da baldrlar. Bu kod, Eyll 2003te yrrle girerek daha nce yrrlkte olan birok kod ve klavuz ilkenin yerine gemitir. Kod, kamu alanlarnn btn karar ve faaliyetlerine klavuzluk edecek demokratik, mesleki, etik ve insani deerleri bir araya getirir. Kod gncelletirilmi kar atmas ve kamu grevi sonras istihdam dzenlemelerini ierir ve hediyeler, konukseverlik ve menfaatlerin kabul iin saydam bir mekanizma ngrr. Bakanlar veya her dairenin yneticisi kamu alanlarnn bu kodun lafzn ve ruhunu takip etmelerini salayan yardm ve rehberlii almalarn salamak konusunda sorumludurlar. Kod tm kamu alanlar iin bir istihdam art niteliindedir. Kodun ihlali disiplin cezasyla yaptrma tabi tutulur. Bu ceza kamu grevinden karlmaya kadar varabilir. Kamu alanlar kodla ilgili uyumazlklarn zm iin tarafsz bir nc kiiye (Kamu Hizmeti Btnlk Memuru) bavurabilir. Bu kii alanlarn etik d faaliyetleri ihbar etme konusunda kendilerini rahat hissetmelerini de salar. Etik Danman Dairesi, kar atmas ve Kamu Grevi Sonras stihdam Kodunun idaresi konusunda babakana kar sorumludur. Bu daire kamu alanlar iin dzenlenmi etik kodlar ve dier klavuz ilkelerle ilgili olarak nemli greve sahiptir: tavsiye rol, gzden geirme rol ve ortaklk rol. Tavsiye Rol: Etik Danman Dairesinin en nemli rol tavsiye roldr. Tam da bu nedenden dolay bu kuruma etik komiseri yerine etik danman denmektedir. Daire kamu alanlarnn zel menfaatlerini etik davran ilkelerine uygun olarak ayarlamalar konusunda nemli rollere sahiptir. Btn tavsiyeler kamu yarar dorultusunda verilmektedir. Daire, kodlarn uygulanmasnn gsterilmesi iin yaynlar yapmaktadr.410 Gzden Geirme Rol: Daire 1994 senesinde kurulduunda, babakann talebi zerine daire, aratrma yapabilirdi. Daha sonralar daire, babakann talebi olmadan da kendi insiyatifiyle iddialar soruturmaya balad. zellikle yksek mevkideki kamu alanlar kamuoyunun ve

410

Sz konusu yaynlara http://strategis.gc.ca/ethics adresinden ulalabilir.

240

medyann srekli denetiminde olduundan daire sylentileri titizlikle soruturmaktadr. Kamunun devlete olan gveninin sarslmamas iin daire geni yetkilerle donatlmtr. Daire ayn zamanda kamu alanlar ve bakanlara etik faaliyetlerle ilgili tavsiyelerde bulunduundan ve daire alanlaryla kamu alanlar bir araya gelerek kar atmas hallerini kamu yarar dorultusunda dzenlediklerinden soruturmalar genellikle ihlal olmad bulgusuyla sonulanmaktadr.

6.3.3. Japonya
Japonyada Ulusal Kamu Hizmeti Etik Kanunu yrrlkte olup, kanun hkmlerinin uygulanmas ile grevli bulunan kurul, Ulusal Kamu Hizmeti Etik Kuruludur. Kanunla belirlenen etik ilkeler unlardr, alanlar grevlerinin ifas srasnda toplanan bilgiye gre halkn iinden herhangi bir zmreye ayrcalkl muamelede bulunmak gibi adil olmayan, ayrm gzeten muameleler yapmayacak, ve btn bir ulusun hizmetkarlar olduklar bilinciyle grevlerinde adilane hareket edeceklerdir. alanlar her zaman kamu ve zel ilerini birbirinden ayracak, grev ve mevkilerini kendi menfaatleri ya da ye olduklar organizasyonlarn menfaatleri iin kullanamayacaklardr. alanlar grevlerini ifa ederken, i ilikisinde bulunduklar kii ya da irketlerden hediye almak gibi, halk zerinde phe ve gvensizlik yaratan davranlardan kanacaklardr. Kurulun grev ve sorumluluklar unlardr: Ulusal Kamu Hizmeti Etik Kanununun yasalamas, dzeltilmesi ve yeniden grlmesi zerine kabineye fikrini belirtmek, Ulusal Kamu Hizmeti Etik Kanununun ihlali halinde uygulanacak disiplin ilemleri ile ilgili standard hazrlamak ve bu standartta revizyon yapmak, Kamu memurlarnn etik konularyla ilgili aratrma, alma ve planlama yapmak, Kamu memurlar iin etik zerine eitim programlar koordine etmek ve planlamak, Ulusal Kamu Hizmeti Etik Kanununun bakanlk ve kurumlarda uygulanmas iin rehberlik etmek ve tavsiyede bulunmak, Hediyeler, hisse alm satmlar ve gelirler zerine inceleme yapmak, Gerek duyulursa, kamu memurlarnn Ulusal Kamu Hizmeti Etik Kanununu ihlal etmeleri phesini incelemeyi yrtmek, tanklar emirle armak ve ilgili bir belgeyi veya gerekli bir raporu teslim etmesi iin tanklar davet etmek, nceleme sonrasnda gerekli olursa bakanlk ve kurumlarn banda olanlardan alanlarn denetlemelerini istemek,
241

 nceleme sonrasnda gerek duyulursa Ulusal Kamu Hizmeti Etik Kanununu ihlal eden memurlar hakknda disiplin ilemleri uygulamaktr. Hediyelerle ilgili dzenlemeler ise u ekildedir: Kdemli memurlar 5,000 Yeni geen deerdeki hediye ya da davet kabul ettiklerinde bir organizasyon veya bir oluumla kurulan ilikilere dayanarak, kendi iilerinin alma bedellerini ve bir organizasyon veya bir oluumdan grev karl olarak 5,000 Yenin zerinde bir miktar aldklarnda. veya bakanlk ya da dairenin banda olanlara rapor vereceklerdir: Rapor talep zerine halka duyurulacaktr (deeri 20,000 yeni geen hediye, davet veya tazminlerde uygulanmak zere). Raporun bir kopyas Ulusal Kamu Hizmeti Etik Kuruluna gnderilecektir (atanm kdemli memurlar tarafndan hazrlananlar iin uygulanmak zere).

Kutu 22: lkelerde Etik Davran Standartlarnn Dzenlenme Biimleri

Kanunlar, dzenlemeler, yasal belgeler: Avusturya, Belika, Kanada, ek Cumhuriyeti, Almanya, Danimarka, spanya, Finlandiya, Fransa, Yunanistan, Macaristan, zlanda, talya, Japonya, Kore, Lksemburg, Hollanda, Norve, Polonya, Portekiz, Trkiye, A.B.D. Davran kodu, etik kodu, kamu hizmeti kodu: Avustralya, Kanada, ek Cumhuriyeti, Fransa, ngiltere, Yunanistan, rlanda, Japonya, Hollanda, Yeni Zelanda Klavuz ilkeler, ynergeler: Avustralya, Kanada, Almanya, Danimarka, Fransa, ngiltere, rlanda, Hollanda, Yeni Zelanda, A.B.D.

242

Tablo 14: Temel Etik Deerlerin Kamu alanlarna Bildirilmesi Yntemleri Konusunda lke Aratrmas Sonular Etik Deerleri Bildiren lke Says

Etik Deerleri Yeni e Balama Durumunda art Koan lkeler Etik Deerleri Gncelletirdikten Sonra Bildiren lkeler Etik Deerleri Szlemesinin Bir Paras Olarak Bildiren lkeler Etik Deerleri Yeni Teknoloji Araclyla Bildiren lkeler Etik Deerlerin Bildiriminde Dier nlemleri Kullanan lkeler Etik Deerleri Otomatik Olarak art Koan lkeler

8 9 10 11 15 18

(Not: OECD 2000 aratrmasna katlan lke says otuzdur. Yirmi be lkede etik deerler kamu alanlarna bildirilmekte ve bu deerlerle kamu alanlar bal klnmaktadr. Tabloda belirtilen rakamlar etik deerleri kamu alanlarna bildiren ve bu deerlerle kamu alanlarn bal klan lke saylardr)

6.3.4. Yeni Zelanda

Etik alanndaki giriimler Yeni Zelandann yaygn ve kapsaml kamu ynetimi reformunu yanstr. Etik giriimlerin hedefi, ... uyum ya da kural eksenli geleneksel yaklamlar yerine drstl dayal bir yaklam benimseyerek, yetkinin alt birimlerle paylald bir ynetim sistemiyle tutarl bir etik ereve oluturmaktr. 1990da kan Kamu Hizmeti Davran Kurallar dndaki almalarn odak noktas kamuda etik bilinci artrmak olmutur. Devlet Hizmetleri Komisyonu, 1991 ve 1995 yllarnda etik konular tartmaya amak iin bir dizi belge yaymlamtr. 1995 tarihli belgelerde, kamu grevlilerinin kamuoyu, parlamento ve Maorilerle (Yeni Zelandann yerli halk) ve resmi bilgilerle ilgili rol ve ilikileri - kural ve usullerden ziyade - vurgulanmtr. Ayrca etik bilinlendirmede ikilemler ve atan sorumluluklarn nemine dikkat ekilmitir. Devlet Hizmetleri Komisyonu yle demektedir: Seim yapmak ve takdir kullanmak etiin znde yatar. Drstl temel alan bir yaklamn amac, kamu alanlarna karar verirken kullanacaklar ltlerle bunlar uygulayabileceklerine dair gven vermektir. Yeni Zelandadaki gr, kamu hizmeti ilkelerinin ve deerlerinin ynetim sistemlerine entegre edilmeleri ve kamu hizmetinin ruhuna ilemeleri iin ilevsel bir anlam kazanmalar gerek243

tiidir (Devlet Hizmetleri Komisyonu, Yeni Zelanda). Yeni Zelanda Kamu Hizmeti Vizyon Bildirgesindeki kamu hizmeti ilke ve deerleri bu yaklamla tutarldr. Yakn gemite ihbar ile ilgili hkmlere ilikin bir almadan u neri kmtr: Kamu sektr kurulularnda, kamu karlaryla ilgili konularn bildirilmesi ve deerlendirilmesine ilikin dahili sreler uygulanmas gereklidir. Bunlarn varl zel sektrde takdire braklr. nerilen husus, gerek kamuda gerekse zel sektrde ihlalleri ihbar edenlerin tzklerle korunmasdr (Devlet Hizmetleri Komisyonu, Yeni Zelanda). Yeni Zelanda bu tr bir mevzuat 1996 ylnda tamamlamtr. Ama, kamu alanlarnn ciddi ihlalleri bildirmelerinin nndeki engelleri kaldrmak ve onlara koruma salamaktr. Yeni Zelanda Kamu Hizmeti Vizyon Bildirgesi, kamu ynetiminde uyulmas gereken ilke ve deerleri belirler. Buna gre kamu ynetiminde; Doru bilinenler dnemin hkmetiyle serbeste ve aklkla paylalr ve kararlar akl, evk, enerji, yenilikilik ve saduyu ile verilip uygulanr. Yeni Zelanda Hkmeti ve halknda gven ve sayg uyandracak liderlik, salam muhakeme, mali sorumluluk alma ve yksek etik standartlara uyma zellikleri gsterilir. Adil ve srekli deiime yant verebilecek bir alma ortam yaratlr ve desteklenir; her kamu alan kapasitesini en st dzeyde kullanabilecei ekilde eitilir, gelitirilir ve motive edilir. Kamu hizmetinin her alannda profesyonel yneticilik becerileri ve liderlik zellikleri tayan kiilerin ie alnp gelitirilmesi salanr. Bylece kamu hizmetinin gnmzdeki ve gelecekteki yksek nitelikli ynetim ihtiyac karlanr ve Yeni Zelandann ynetim kaynaklarnn gelitirilmesine katkda bulunulur. Yaklamlarnda apolitik, nesnel ve profesyonel olmalar ve Yeni Zelandann gelecek kuaklar iin ulusun kaynaklarnn muhafzln yapmalar beklenen kamu alanlarnn, devletin kolektif kar ve parlamento, taht ve kamu sektr arasndaki ilikinin zel mahiyetini kavramalar salanr. almalarda kanunun ruhuna daima sadk kalnr ve demokratik bir ynetimin gerektirdii istikrar ve sreklilii salamak iin aba gsterilir.

244

Kutu 23: Kamu alanlarna Etik Deerlerin Bildirilmesi

Kamu grevlilerine bildirilmeyen ve kamu grevlilerini hukuken balamayan etik deerler, kat zerinde kalmaktan teye gidemez. Bu yzden bu deerlerin kamu alanlarna aktarlmas ve kamu alanlarnn etik deerlere uyma ynnde ykmllklerinden haberdar edilmeleri gerekmektedir. En sk kullanlan yntem kamu alannn kamu hizmetine balamasyla kendiliinden bu etik deerlere uygun davranmakla ykml klnmasdr.411 Bununla birlikte lkeler temel etik deerlerin yenilenmesinden sonra kamu alanlarna datlmas412 veya kamu alannn baka bir kamu hizmeti kurumunda mevki sahibi olmasyla temel deerlerin art koulmas413 yntemleriyle de alanlar etik deerlerle bal klar ve deerleri bildirirler.414 Baz lkeler temel deerlere uyma ykmlln i szlemesinin bir art olarak kabul eder.415 Kamu alan ie baladktan sonra kamu ynetiminde etikle ilgili ald eitim srasnda bu etik deerlerden haberdar olur ve ykmllklerini renir. Gnmzde gelimi lkeler yeni teknolojiden yararlanarak alanlarna etik ykmllklerini bildirmektedirler.416

6.3.5. Avustralya
Avustralya ...davran ve etik kurallarn performans ynetiminin kilit bir parasna dntrerek ve performans ynetimini insan ynetimine stratejik bir yaklamn genel erevesine oturtarak, etik ynetimine yaklam konusunda reform yapmtr. Kamu Hizmeti Kanununa gre hkmete Avustralya Kamu Tekilatnn ynetiminde danmanlk salamakla grevli olan Ynetim Danma Kurulu, Mays 1996da Avustralya Kamu Tekilatnda Etik Standart ve Deerler adl bir belge yaymlamtr. Bu almann amac, etik konularla ilgili bilinci ve kavray gelitirmektir. zellikle st dzey yneticilere etikle ilgili kuramsal bir ereve sunmaya alr. Bu belgede kamu ynetiminde baz davranlarn kural ve rehberlerle dzenlendii kabul edilirken, baz durumlarda ise doru yolu bulmann salam muhakemeden getii belirtilmektedir. Bu gre gre, kamu grevlilerinin etik adan savunulabilir kararlar verebilmesi iin kural, rehber, ilke ve deerler arasndaki ilikiyi ve nasl bir btn oluturduklarn anlamalar gerekir.

411

412 413 414 415 416

rnein, Avustralya, Kanada, ek Cumhuriyeti, Macaristan, rlanda, talya, Japonya, Kore, Lksemburg, Hollanda, Norve, Polonya, Portekiz, spanya, svire, Trkiye, ngiltere, A.B.D. rnein, rlanda, Kore, Lksemburg, Hollanda, Meksika, Portekiz, svire, Trkiye, ngiltere. rnein, Avustralya, ek Cumhuriyeti, rlanda, talya, Norve, spanya, Trkiye, ngiltere, A.B.D. Bkz. OECD, 2000 rnein, Avustralya, Kanada, , Macaristan, rlanda, zlanda, talya, Hollanda, Polonya, ngiltere, A.B.D. rnein, Avustralya, Avusturya, Almanya, Yunanistan, talya, Lksemburg, Hollanda, Portekiz, svire, ngiltere, A.B.D. Bu noktada etik deerler internet ve cd-romlarla kamu alanlarna bildirilir.

245

1995 ylnda karlan, ngiliz Milletler Topluluu Kamu Grevlilerinin Resmi Davranna ilikin Yeni Rehber, eski versiyonlara ek olarak mali reformlardan kaynaklanan hesap verebilirlikle ilgili deiiklikleri, adalete daha fazla vurguyu, ihbarlar ve sahteciliin kontrol ile kilit kamu hizmeti deerlerini ierir. 1997 ylnn banda yrrle giren Kamu Hizmeti Kanunu ise ilk kez kamu alanlarna ynelik bir dizi deeri ve davran kurallarn mevzuata tamtr. Yeni Zelandada olduu gibi, Avustralyada da rehberler kurallardan ok ilikileri vurgular. Kimi zaman vaka almalarn kullanarak etik konular ve hesap verebilirlikle ilgili pratik neriler sunan tartma belgeleriyle desteklenirler. Ayrca etik analizi, yneticilere ynelik eitim programlarna seminerler, atlye almalar ve eitim modlleri vastasyla dahil edilmitir. Yeni Zelandadaki gibi, baz kurumlar kamu hizmetinin geneline ynelik davran kurallarn kendi misyon ve organizasyonlarna zg kurallarla tamamlamtr (Savunma Bakanl bunun balca rneidir). 1993 tarihli Daha yi Bir Kamu Hizmeti metninde belirtildii gibi, kamu davran ilkeleri, aadaki kamu hizmeti deerlerince belirlenir: Hkmetlere kar duyarllk, Sonulara odaklanma, e alma temeli olarak liyakat, En yksek doruluk, drstlk, etik ve davran standartlar, Hesap verebilirlik, Ekipler ve bireysel almalarla srekli iyiletirme.

Kutu 24: lkelerdeki Kamu alanlar iin Etikle ilgili Kanuni Yasaklamalar ve Kstlamalar
Gizlilik ihlali, gizli resmi bilginin kullanm, kiisel bilginin haksz yere kullanm: Avustralya, Avusturya, Belika, Kanada, ek Cumhuriyeti, Almanya, Danimarka, Finlandiya, Fransa, ngiltere, Yunanistan, Macaristan, zlanda, rlanda, talya, Japonya, Kore, Meksika, Hollanda, Yeni Zelanda, Polonya, sve, Trkiye, A.B.D.. Kt ynetim, kamu olanaklarnn ve kaynaklarnn suistimali: Avustralya, Avusturya, Belika, Kanada, ek Cumhuriyeti, Almanya, Danimarka, spanya, Fransa, Macaristan, talya, Kore, Meksika, sve, Trkiye, A.B.D.. Etki altnda ticaret, tevik karl etki kullanm: Belika, Kanada, Almanya, Danimarka, spanya, Fransa, Macaristan, rlanda, talya, Kore, Meksika, Yeni Zelanda, Polonya, A.B.D.

246

 Ek ilere ve zel sektrde istihdama getirilen snrlamalar: Avusturya, Belika, ek Cumhuriyeti, Almanya, Danimarka, spanya, Finlandiya, Fransa, Yunanistan, rlanda, Kore, Polonya, Trkiye, A.B.D. Kamu alanlarn yanl ynlendirecek beyanlarda bulunmak, yanl kamu belgeleri dzenlemek: Avustralya, Avusturya, Belika, ek Cumhuriyeti, Almanya, Fransa, rlanda, talya, Japonya, Kore, Meksika, Polonya, Trkiye, A.B.D. Hediye ve menfaat kabulne getirilen snrlamalar: Avustralya, Avusturya, Belika, ek Cumhuriyeti, Almanya, Danimarka, Finlandiya, ngiltere, rlanda, Japonya, Kore, sve, Trkiye, A.B.D.. Seime hile kartrma: Kanada, ek Cumhuriyeti, ngiltere, Macaristan, rlanda, Kore, Meksika, sve Kamu almlarna veya dier kamu ilemlerine karma ya da engelleme: Avusturya, Belika, Almanya, Fransa, Meksika, Polonya, sve, Trkiye, A.B.D. Siyasal faaliyetlere getirilen kstlamalar: Almanya, rlanda, Japonya, Kore, Trkiye, A.B.D. Ayrmclk: Avustralya, Avusturya, Almanya, ngiltere, rlanda, Trkiye, A.B.D. Grevlere katlm: Almanya, talya, Kore, Polonya, Trkiye, A.B.D. Hukuki ykmllkleri yerine getirmeyi reddetme, grevin ve makamn terki: Almanya, zlanda, Japonya, Kore Nepotizm: Almanya, Yunanistan, Polonya, A.B.D. Kamu grevinin tekrarlanan ihmali: zlanda, Kore, talya, Trkiye Kamu yarar dorultusunda uygunsuz davran ihbar eden kiiye kar misilleme yapmak: Macaristan, sve, A.B.D. Kanuna aykr zenginleme: ek Cumhuriyeti, Meksika

247

Tablo 15: Kamu Hizmetinde Etik Standartlarn Belirlendii Faaliyetler Konusunda lke Aratrmas Sonular
Resmi Bilginin Kullanm Hediye ve Menfaat Kabul Kamu Grevi Dnda stihdam Resmi Seyahat Kamu Malnn Kullanlmas Siyasi Bir e Katlm Kamu Grevi Sonras Kstlamalar Kurum Kredi Kartlarnn Kullanlmas Dier Sorunlar
Kaynak: OECD, 2000.

28 28 27 22 21 19 17 14 7

6.3.6. Meksika
Kamu grevlilerinin mal varlklarnn denetlenebilmesi iin birok lkede olduu gibi Meksika mevzuatnda da eitli dzenlemeler kabul edilmitir. Federal kamu idaresinin her alan greve atandktan sonra altm gn iinde, grevden ayrldktan sonra otuz gn iinde ve her yl mays aynda mal beyannda bulunur. SECODAM417 denilen kurulu bu beyanlarn kaytlarn tutar ve kamu grevlilerinin malvarlklarn dikkatli bir incelemeye tabi tutar. Mal beyannda bulunan kamu alannn malvarlnda resmi geliriyle rtmeyen servet art varsa SEDOCAM sz konusu kamu grevlisiyle ilgili zel bir aratrma yapar. Bu aratrma sonucu malvarlndaki artn nedeni herhangi bir etik d faaliyete dayanyorsa kamu grevlisine yasalarda belirlenmi eitli yaptrmlar uygulanr. Son yllarda malvarl beyanyla ilgili nemli bir gelime yaanmtr. Kamu grevlilerinin malvarlklarn online olarak yaynlayabilecekleri elektronik bir sistem kurulmutur. Kamu grevlilerinin Declaranet denilen bu sitede malvarlklarn yaynlama zorunluluklar yoktur, ancak bu, etik ilkelere bal olarak grevlerini ifa ettiklerini kamuoyuna duyurmak iin iyi bir frsat olarak deerlendirilmektedir. lk defa Aralk 2000de Meksika bakan malvarlklarn yaynlayarak kamu grevlilerine nder olmutur. Mal beyan sisteminde ortaya kan olumlu gelimeler sonucu kamu grevlilerinin etik d kazanlar dolaysyla uygulanan

417

SECODAM Secretara de la Contralora y Desarrollo Administrativo

248

yaptrmlarda ciddi azalma meydana gelmitir. 1989 senesinde yaptrmlarn %90.9u bu yzden uygulanmasna ramen, 1998 senesinde bu oran %27ye dmtr. Kamu grevlilerinin ykmllkleri hakknda kanun btn kamu grevlilerinin (hala grevde olan veya grevi braktktan itibaren bir sene iinde) grevi nedeniyle ahsen veya baka kimse eliyle para, hizmet, istihdam veya hediye almasn yasaklamaktadr. kar atmas kurallar genel olarak kanunlarda dzenlenmitir. kar atmas ihlalleri, ihlalin arlna gre para cezas veya hrriyeti balayc cezaya tabi tutulmaktadr. Kamu grevlisinin grevi sebebiyle bir kimseden ald hediye, para, hizmet veya istihdamn parasal deeri uygulanacak yaptrm belirlemektedir. rnein, asgari cretin 500 katna eit veya aan haksz kazanmlarda kamu grevlisine aydan iki yla kadar hapis cezas verilmektedir. Meksikada hediye konusunda dier lkelerde olduka nadir rastlanan bir uygulama vardr. Kamu grevlisi asgari cretin on katna eit veya daha fazla deere sahip hediye veya arlama kabul edebilmektedir. Yasal dzenlemeler kamu grevlisinin bu ekilde hediye almasna senede bir veya birka kez izin vermektedir. Belirtilen miktar aan hediyeler derhal beyan edilmekte ve SECODAMa iade edilmektedir. Bu kurum hediyelerin kaytlarn tutmaktadr.

Tablo 16: Meksikada Kamu Grevlilerine Uygulanan Yaptrmlarn Says (1990-2000)

Yllar Yrtme Kamu ktisadi Teekklleri

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999
10.326 18.392 18.614 13.944 15.503 7.133 n.a n.a n.a n.a 174 673 8.605 10.966 9.462 831 1430 1477 8.685 1745

Mays 2000
5.634 1336

Kamu ynetiminde etikle ilgili olarak kamu grevlilerinin siyasi bamszlklaryla ilgili kurallar dzenlenmitir. Ancak uygulamada siyasi kayrmacla ok sklkla rastlanmaktadr. Kamu personeli kariyer sisteminde liyakat ilkesinin uygulandndan bahsetmek olduka gtr. Kamu grevlilerinin atamalar ve ykselmeleri gibi konularda kamu grevlileriyle ilgili kanunlarda ak hkmler mevcut bulunsa da, aynen lkemizde olduu gibi bu kurallarn sklkla uygulanmadnn alt izilmektedir. Kamu grevi sonras istihdam kstlamalaryla ilgili kurallar Kamu Grevlilerinin Ykmllkleri Hakknda Kanunda yer almaktadr. Buna gre hibir kamu grevlisi grevdeyken veya grevi braktktan sonra bir sene ierisinde kendisi veya herhangi bir aile mensubu iin kamu greviyle dorudan balantl konularda faaliyet gsteren zel sektr kuruluunda grev yapamaz. Bu kuraln ihlali ihlalin, arlna gre aydan iki seneye kadar hrriyeti balayc cezaya ve para cezasna tabi tutulmaktadr.418
418

Bkz. Transparency International National Integrity System Country Reports 2001, http://www.transparency.org/activities/nat_integ_systems/dnld/mexico.pdf

249

Kamu ynetiminde etik d faaliyetlerle ilgili ihbarlar kamu grevlileri tarafndan dorudan SECODAMa yaplabilmektedir. Ancak ihbar edenlerin korunmasyla ilgili kurallar bulunmadndan kamu grevlilerinin ihbarna nadiren rastlanmaktadr. Vatandalar da etik d faaliyetlerle ilgili ihbarlarn dorudan SECODAMa yapabilmektedirler. Bununla birlikte cretsiz bir telefon hatt bulunmaktadr. Telefon hattna yaplan ikayet ve ihbarlar SECODAM tarafndan deerlendirilmektedir. Ayrca bu kurumun internet sitesinde de ikayetlerle ilgili bir blm bulunmaktadr.419

Kutu 25: Temel Etik Deerlerin Paras Olduu Kanuni ereveler ve lke Karlatrmalar
Birok lke temel etik deerleri ncelikle anayasalarnda, daha sonra da kamu hizmeti kanunlar, etik davran kodlar, etik yasalar, ynetmelikler ve genelgelerde dzenlemektedirler. Bu yasal belgelere ek olarak temel deerler i kanunlarnda, idari usul kanunlarnda (zlanda ve sve), bilgi edinme hakk yasalarnda (zlanda, Trkiye), ceza kanunlarnda (neredeyse btn lkelerde), kar atmas mevzuatlarnda (spanya) ya da bakanlarn yaynlad genelgelerde bulunabilir (rlanda). Bununla birlikte, temel etik deerlerin yasal kaynaklar, ombudsman kararlar ya da mahkeme kararlar olabilir. Toplu i szlemeleri ve bireysel i szlemeleri (Almanya) ve Norvete olduu gibi hukuk doktrini de, deerlerin yasal kaynaklar arasndadr. Temel etik deerlerin kaynaklar olduka geni eitlilikte olan yaynlar da olabilir. rnein, Danimarka ve Finlandiyada olduu gibi klavuz ilkeler, profesyonel gruplar iin oluturulan kodlar, deerleri aklayan hukuki erhler, akademik kitaplar, Almanyada olduu gibi idare hukuku ve kamu hizmeti hukuku ile ilgili doktrin grleri kaynaklardan bir kadr. Kanun ve Tzkler: Avusturya, Kanada, Danimarka, Almanya, Fransa, Macaristan, zlanda, talya, Kore, Lksemburg, Meksika, Hollanda, Norve, Polonya, Portekiz, sve, A.B.D., Trkiye. Anayasa: Almanya, spanya, Finlandiya, Yunanistan, Japonya, Kore, Meksika, Polonya, Portekiz, sve, Trkiye. Devlet Memurlaryla lgili Mevzuat: Almanya, Finlandiya, ngiltere, Macaristan, zlanda, Kore, Hollanda, Polonya, Trkiye. Kamu Hizmeti Kanunu: Avusturya, Belika, Kanada, ek Cumhuriyeti, Almanya, spanya, Yunanistan, Japonya, Meksika, Hollanda. Roma Hukuku temelli Avrupa lkelerinde hukuk ilmi kamu ynetiminde etik deerlerin geliiminde nemli role sahiptir. Tanmlanan deerler kamu grevlilerinin eitiminde kullanlmaktadr. Dahas bu temel deerler kitaplardan ve hukuki erhlerden yasal belgelere aktarlm ve kamu hizmeti ve idari kodlarda dzenlenmi ve hatta Kta Avrupas lkelerinin anayasalarnda vcut bulmutur. rnein, Fransz kamu sektr iin temel deer olan, eitlik, tarafszlk ve sreklilik hukuk ilmi tarafndan oluturulmutur.

419

Bkz. www.secodam.gob.mx

250

6.4. Avrupa lkeleri

6.4.1. Hollanda
1995 ylnn banda Hollanda ileri Bakanl, tm bakanlklardan, kamu ynetiminde drstl korumaya ynelik nleyici bir politika benimsemelerini istemitir. Kamu sektrndeki byk apl drstl salamaya ynelik giriimler arasnda, ruhsatlar ve szlemeyle darya i yaptrma alanlarndaki rgtl sua verilen idari tepki, siyasetilerin drstle tevik edilmesi ve siyasette ve karar oluturmada nc taraflarn uygun olmayan etkisinin ortaya karlmasna ynelik Bilinli Hkmet Rehberi vardr. Tm bakanlklar bu konularda politikalar oluturmakta olup bunlarn bazlar yledir: Pazarlanabilir avantajlara sahip olduklarndan kar atmalarna ak olabilecek pozisyonlarn saptanmas iin hassas noktalar taramak (ksmen kamuya ait kurulularn da bunu yapmas istenmekte), Grev yemini ve benzeri uygulamalar yeniden balatmak, Etik bilincini artrmaya ynelik stratejiler gelitirmek, Gvenilir memurlarn tayini (etik konularda tavsiyeye ya da ynlendirmeye ihtiya duyan kamu alanlarna ynelik). Hollandada Merkezi ve Yerel Devlet Personeli Kanununun malvarlklarnn beyan ve kaydedilmesi ile ilgili kurallar ierecek ve kamunun dnda belirli ilerde almay nleyecek ekilde yeniden dzenlenmesi beklenmektedir. Ayrca Gvenlik Tekilat kapsamnda, kamuoyunun, kamu alanlarnn gerek ya da phelenilen ihlallerini bildirebilecei bir makam oluturulmutur. Bunun dnda Hollanda, zel sektrden potansiyel i ortaklarnn adli sicil kaytlarn inceleyerek drstlk kontrolleri yapmak gibi mekanizmalar denemitir. Dier bir deyile bu kiiler kamu sektr faaliyetlerine uygunluklar asndan taranmaktadr (Bu uygulama inaat veya evre ruhsatlarnn ya da kamu sektr ihalelerinin verilmesinde de geerlidir). Grld kadaryla Hollandadaki giriimlerin hedefi, etik bilincin ve standartlarn korunmas, effafln artrlmas (kazanlarn beyan edilmesini talep ederek ve vatandalarn ihbarlar iin mekanizmalar oluturarak) ve kamu kurulularnn sadece uygun bulunan zel sektr giriimcileriyle ortaklk kurmalar alanlarnda, devlet kurulularnn yeni kazandklar yetkilerini kullanmalarn salamaktr.

251

Hollandada kamu ynetimine hakim olan etik ilkeler unlardr; Tarafszlk, Uzmanlk ve profesyonellik, Gvenilirlik, Sadakat, Saydamlk.

6.4.2. Norve
1991 ylnda Norve Adalet Bakan kamuda etik durumu incelemek zere bir alma grubu oluturmutur. Bunun amac iki ynldr: yi ynetimi belirleyen deer ve tavrlar tarif etmek, Norve devlet idaresinde yrtlen davran geliimiyle ilgili almalarn takviyesi ve iyiletirilmesi iin nerilerde bulunmak. Daha sonra kamu ynetiminde etikle ilgili bir rapor yaymlanmtr. Ayn zamanda, byk ekonomik projelerin yrtlmesinde zaaf ve sorumsuzluk iddialar ile ilgili birka inceleme balatlmtr. Bilgi teknolojisinde d kaynak kullanm birok incelemeye konu olup bunlarn sonular kontrol ve sorumluluk bilincinin eksiklii ile ilgili kayglar dourmutur. Daha sonra devlet memurlarnn zarara ya da devletin zarardan ykml tutulmasna sebebiyet vermesi durumunda devletin iveren olarak nasl hareket edecei dahil birok konuda Kamu Hizmeti Kanununa eklemeler yapld. Norveteki giriimler bir yandan -deerlerin tanmlanmas ve bilinlendirme almalarnn desteklenmesiyle- etik erevenin amalarn inceleyip yenilemeye, dier yandan da kamu alanlarnn yeni ilevlerinden dolay (szleme ynetimi gibi) kontrol mekanizmalarnda oluan boluklar doldurmak iin kurallar koymaya yneliktir. Ortaya karlan yozlamayla ilgili durumlar dolaysyla hem cezai hem de hukuki davalar alabilmekte ve ilgili siyasetilerle memurlar istifaya zorlanmaktadrlar. Genel olarak Norvete, son yllardaki baz olumsuz rneklere ramen, biraz da refah devleti anlay erevesindeki uygulamalar dolaysyla, toplumun kamu hizmetlerine gveni yksektir. Kamu hizmetleri gittike medya ve halkn daha ok ilgi oda olmaktadr. Meclis de eskiye gre halka daha ak bir biimde ilemektedir. Meclisin kamu hizmetlerinde yaanan dzensizlikler ve olumsuzluklar iin zel denetim komitesi vardr. Hizmetlerin gittike piyasa merkezli olmas da bu denetimi daha etkili klmaktadr.

252

1991de dari ler Bakanl konuyla ilgili bir alma grubu oluturmutur ve grubun almalar 1993te yaymlanmtr. Bu almaya paralel olarak merkezi ve yerel ynetim dzeyinde de eitli almalar yaplmtr. Ceza sistemi ile kolluk ve yarg alanlarnda, zellikle ekonomik sularla ilgili dzenlemeler yaplmtr. Norve Kamu Hizmetleri Kanunu, meyyideye yol aabilecek davranlara ilikin dzenlemeler iermektedir. Son yllarda kamu grevlilerinin davranlar yznden uranlan zarardan iveren olarak devletin sorumlu tutulmasna ilikin yeni dzenlemeler yaplmtr. Norvein etik altyaps yle zetlenebilir: zellikle ekonomik sulara ilikin son yllarda ilgili yasalarda yeni dzenlemeler yaplmtr. Konuyla ilgili olarak kolluk iinde zel bir birim kurulmutur. Bu alanda temel sorumluluk dari ler Bakanlnndr. Kamu letmeleri Mdrl ise konuyla ilgili esas icrac birimdir. Meclis bnyesinde de konuyla ilgili bir daimi komite ve ombudsmanlk kurumu mevcuttur. Meclisin bir de genel denetisi (General Auditor) vardr. Maliye Bakanl da benzer ekilde denetim yapmaktadr. Bir ok resmi kurulu kendi alanyla ilgili olarak etik kurallar, rehberler vs. hazrlama srecine girmitir. Planlama stratejilerine deer ynetimi (value management) ve toplam kalite ynetimi kavramlar girmitir. Konuyla ilgili kurs ve hizmet ii eitim imkanlar sunulmaktadr. cret dkl, i garantisinin olup olmamas ve kamusal istihdamda daralmann kamu grevlilerinin davranlar zerindeki etkisi aratrlmaktadr. rnein creti dk bir memur, bu durumu yolsuzluk yapmak iin ne derece kendini hakl gsterecek bir bahane olarak kullanmaktadr? Siyasilerin yolsuzlua ynelmemeleri ve meru snrlar iinde kalmalar konusunda medyaya nemli grevler dmektedir. Norve kamu ynetimi, idare hukuku ilkeleri erevesinde yrtlmektedir. Bilgi Edinme Hakk Kanunu (Freedom of Information Act), aklk, eitlik, kamu hizmetlerinden yararlananlara odaklanma gibi ilkeler idari ilerin hukuk snrlar ierisinde ve gerei gibi ilemesinde nemli olmaktadr.

Kutu 26: Etik D Faaliyetlerin Bildirimi, kar atmas ve Finansal Beyan Koullar
Baz lkeler tm kamu alanlarndan senelik mal beyan isterler ve bunu bir ykmllk haline getirmilerdir. Yaplan aratrmalar tm kamu alanlarna beyan ykmll getiren az sayda lke olduunu gstermektedir. rnein, Trkiyede byle bir ykmllk mevcuttur. lkeler ge-

253

nellikle seilmi kamu alanlar ve st dzey kamu alanlarna bu tarz bir ykmllk getirmilerdir. rnein A.B.D.de kanunda belirtilen alanlarn tmnn beyanda bulunmas bir ykmllktr. Bilgi beyan genellikle mal varl ve ykmllkler, kaynaklar ve gelir seviyesi, kamu grevi d istihdam, hediyeler, krediler, gelecek istihdam ve dier konular hakknda yaplmaktadr.

Tablo 17: Beyanda Bulunmas Gereken Kamu alanlar Konusunda lke Aratrmas Sonular

Kaynak: OECD, 2000

6.4.3. Finlandiya
Maliye Bakanlna bal bir alma grubu, hkmete sunduu bir neri ile st dzey kamu grevlerine gelecek kiilerin (Dantay Bakan ve Bakan Yardmcs, Silahl Kuvvetler Komutan ve daire ve kurumlarn bakanlar) daha nce mali ve dier balantlarn beyan etmelerini istemitir. Bu balantlarn arasnda zel sektrdeki yan iler, ksmen devlete ait kurumlarda alma, kurumsal mlkiyetler ve dier belli bal varlklar bulunmaktadr. Bu neriyi, 1995 ylnda yaplan ve bakanlarn kamu hizmeti dndaki kazanlarn beyan etmelerini gerektiren anayasal deiiklik izlemitir. alma grubu, bu hkmlerin varlklara ilikin bilgileri kamu sektrnn dna verme yasa ile birlikte mevcut Kamu alanlar Kanununda yer almasn istemitir. Yeni uygulama bakanlarla istiarelerden sonra 1997 ylnn banda yrrle girmitir. Finlandiya, dier OECD lkelerindeki benzer uygulamalarn varlndan etkilenmitir. Finlandiyann en belirgin etik politikas kamu hizmetinin tarafszln tehdit eden unsurlarn daha ortaya kmadan bertaraf edilmesini salamak ynndedir.

Kutu 27: eitli lkelerde kar atmas Hallerinin Dzenlendii Belgeler

Bir kar atmas politikasnn temel hkmleri o kadar nemlidir ki genellikle lkelerin yasalarnda bulunur. rnein, iki lke hari Avrupann tamamnda kar atmas halleri mevzuatlarda dzenlenmektedir. Genel olarak, temel ilkeler ve birincil kurallar kamu hizmeti ve ka-

254

mu idaresi kanunlarnda bulunmaktadr. Az sayda lkede de olsa kar atmasnn temel ilkelerinin Anayasada dzenlendii de grlmektedir.420 Gittike artan sayda lke belirli gruplar iin hassas alanlar dzenleyen spesifik yasalar yapmaktadrlar. (Denetiler, bakanlk kabinesi alanlar, mbayaa memurlar, hakimler, vergi memurlar, savclar, szleme yneticileri, gmrk memurlar, yksek mevkili devlet memurlar, bakanlar) Dier yandan yine gittike artan sayda lke potansiyel atma durumlarn belirleyen, engelleyen ve yneten standartlar ortaya koymak iin kar atmas yasalar ve davran kodlar dzenlemektedir. Avrupadaki gelimi etik davran kodlar sadece kar atmasnn genel prensiplerini ortaya koymakla kalmaz, bir kar atmas phesi halinde ne yaplmas gerektii konusunda yol gsteren detayl hkmler ierir.421 kar atmas ilkeleri ve kurallar genel olarak esas mevzuatta (yasalar, tzkler) dzenlenmektedir.422kar atmas ilkeleri ve kurallarnn ikincil mevzuatta (ynergeler, kurallar ve kararnameler) dzenlenmesi de sklka kullanlan bir baka yntemdir.423 Trkiyede olduu gibi kar atmas hallerinden bazlar etik davran kodlarnda da dzenlenebilir.424 Dier yasal belgelerde (genelgeler, emirler ve toplu i szlemeleri) dzenlendii de grlmektedir.425 Klavuz ilkeler, kodlar ve tavsiyeler gibi yasal olmayan belgelerde de kar atmas halleri dzenlenmektedir.426 rlanda, Yeni Zelanda, Polonya ve A.B.D. kar atmas hallerini dzenlemek iin belirtilen btn enstrmanlar kullanmaktadr. Dier yandan, Avusturya, Belika, Finlandiya, Lksemburg ve Meksika gibi lkeler mnhasran yasal enstrmanlara odaklanmaktadr. rnein Fransada etik komisyonu sekreterlii veya Polonyada olduu gibi ombudsman danma iin bavurulacak mercilerdir.

420

421

422

423

424

425

426

Bkz. MANAGING CONFLICT OF INTEREST IN THE PUBLIC SERVICE, OECD GUIDELINES AND COUNTRY EXPERIENCES, (2003), s. 45. [Bundan byle OECD, 2003 olarak anlacaktr.] rnein, ek Cumhuriyeti Kamu alanlar iin Etik Kodu, (Mart 2001), talya Kamu alanlar iin Davran Kodu, (Nisan, 2001) detayl hkmleri dzenleyen kodlardr. Bkz OECD, 2003, s. 46 rnein, Trkiyede 1990 tarihli Mal Bildiriminde Bulunulmas ile Rvet ve Yolsuzlukla Mcadele Yasas, Avusturyada Kamu Hizmeti Kanunu ve Ceza Kanunu, zlandada 1996 tarihli Kamu alanlar Yasas ve 1993 tarihli Kamu daresi Yasas, Amerikada Rvet ve kar atmas Yasas, Yunanistanda 2683/1999 sayl Kamu alanlar Yasas. rnein Almanyada 17 Haziran 1998 tarihli Federal darede Yolsuzluun nlenmesi Hakknda Ynerge, Amerikada 17 Ekim 1990 tarihli 12731 sayl Kanun Hkmnde Kararnameyle yrrle giren Devlet Memurlar ve alanlar iin Etik Davran lkeleri. Kanun Hkmnde Kararname belgesine ilgili dier yasalar ve dzenlemelerle birlikte U.S. Office of Government Ethicsin (US OGE) resmi sitesinden ulalabilir, www.usoge.gov/pages/laws_regs_fedreg_stats/exec_orders.html rnein rlandada 1998 tarihli Kabine El Kitab. Bu El Kitab genel olarak etikle ilgili konularda bakanlara yol gsterir ve spesifik olarak da kar atmas durumlarn dzenler. Kanadada 1994 tarihli Devlet Memurlar iin kar atmas ve Kamu Grevi Sonras stihdam Kodu, ngilterede 1995 tarihli Kamu Hizmeti Ynetimi Kodu, Amerikada Kamu Grevlileri iin Etik Davran Standartlar. svete kamu sektr iin zel szlemeler, rlandada Maliye Bakanl tarafndan yrrle sokulan genelgeler (r; Kamu grevi d istihdam konu alan 16/36 sayl Genelge veya kamu alanlar ve idari szlemeleri konu alan 50/29 sayl Genelge), Bkz. www.apsc.gov.au/circulars/index.html Avustralyada Kamu Hizmeti Komisyonunu tarafndan yrrle sokulan genelgeler, Danimarkada Ombudsman Yllk Raporlar. Danimarkada Mays 1998 tarihli bakanlar ve kamu alanlar arasndaki ilikileri konu alan klavuz ilkeler. Amerikada Adalet Bakanlnn Hukuk Mstearl Dairesinin yeni greve balayacaklara yol gstermesi amacn gden kar atmas kurallarnn uygulamasyla ilgili hazrlad 8 Mays 2002 tarihli Memorandum. Ayrca gene Amerikada United States Office of Government Ethicsin dare mensuplarnn kar atmas, kamu grevi sonras istihdam kstlamalar, etik davran standartlar ve finansal beyan koullarnn uygulanmas ve bu dzenlemelere nasl uygun davranlacan aklayan resmi olmayan tavsiye mektuplar ve yaynlanan resmi kararlar mevcuttur.

255

Tablo 18: Beyan Edilmesi Gerekenler Hakknda lke Aratrmas Sonular (lke Says)

Kaynak: OECD, 2000.

kar atmas potansiyeli tayan durum ve faaliyetler lkelerin mevzuatlarnda ve yukarda belirlenen belgelerde dzenlenmektedir. Bu durumlar hediye, menfaat kabul ve riayet, kamu grevi dndaki faaliyetler ve pozisyonlar, i karlar, irketteki paylar, ailevi ilikiler, kiisel ilikiler, ykmllkler, borlar ve malvarlyla ilgili atmalardr. Gelimi lkelerin ou bu durumlar kanunlarda yasaklam ve kstlamlardr.

6.4.4. Portekiz
Portekizde etik giriimler byk bir kamu idaresi modernizasyon program balamnda tasarlanmtr. Bu giriimlerin tarihi arka plan Moniz (Portekiz) tarafndan ...yeniliklere direnen, kapal, fazlasyla hiyerarik ve geleneki olarak tanmlanan bir kamu sektr yaplanmasdr. dari Usul Kanunu (1991), Kamu Hizmeti Davran Kurallar ve Kamu Hizmeti Kalite Bildirgesi, Portekiz Kamu daresinin dayand ana metindir. dari Usul Kanununun balca drt amac vardr: ...devlet hizmetlerinin rasyonellemesi, usullerin sistematikletirilmesi ve standardizasyonu, kararlarn kamuoyunca bilinmesi ve saydamlk, katlm ve hizmetleri ihtiya duyanlarn yaknna getirmek iin mekanizmalarn oluturulmas. Bu son nokta kamuoyunun idari kayt ve sicillere eriimini kapsar. Kamu Hizmeti Davran Kurallar, arzulanan davrann olumlanmas amacyla ve dolaysyla dari Usul Kanununun tamamlaycs olarak sunulmutur. Bu belge kamu hizmetinin znde yatan deerleri ortaya koyar. Ancak kamu alanlarnn grlerinin alnmamas ve davran kurallarnn yukardan dayatlmas gibi sorunlar da dikkat ekmektedir. Yini de kamu grevlilerinin davranlarn dzenleyen kurallarn tanmlanmas ve effaf bir alma ortam yaratlarak ihlallerin caydrlmas ynnde nemli ilerleme olduu kesindir. Portekiz Kamu Hizmeti Davran Kurallarna gre kamu hizmetinin temel deerleri yledir:
256

 Kamu hizmeti, Hukukilik, Tarafszlk, Sorumluluk, Yetkinlik, Drstlk.

Kutu 28: kar atmas Dzenlemelerinin hlali Halinde Uygulanan Yaptrmlar Hakknda lke Uygulamalar
hlalin ciddiyetine gre disiplin yaptrmlar ihtar ve tekdirden para cezas ve grevlerin yeniden dzenlenmesine, memuriyetten uzaklatrmadan ihraca kadar varan bir eitlilik gstermektedir. kar atmasyla ilgili beyan koullarna uyulmamas durumunda da neredeyse btn lkeler yaptrmlar ngrmektedir. hlaller sz konusu olduunda lkelerin uygulad yaptrmlar ve ngrdkleri zmler olduka benzerlik arz etmektedir. kar atmas varlnn beyan edilmemesi olduka ciddi bir ihlal olarak dnlmektedir. Avusturya, Fransa, rlanda, talya, Kore ve Slovakya gibi lkelerde bu ihlal disiplin cezalar ve para cezalaryla yaptrma tabi tutulmaktadr.427

6.4.5. Fransa
Fransada kamu alanlarnn tabi olduu etik davran ilkeleri ok eitli yasal enstrmanlarda dzenlenmitir. 1980lerden sonra ayr kamu hizmeti seviyesi oluturulmutur. Bunlar, merkezi kamu hizmeti, blgesel ve yerel otoriteler ve devlet hastanesi sektrdr. Bu seviyede grev alan kamu alanlar iin genel dzenlemeler mevcuttur. Ayrca, her bir seviyede grev alan kamu alanlarnn ykmllklerini ieren ayr yasal enstrmanlar da mevcuttur. Her bir seviye iin ngrlen ynetim ve ie alma prosedrleri farkl olsa da Fransada btn kamu alanlar iin ayn etik ykmllkler sz konusudur. e alndklarnda ve balang eitimlerinde kamu alanlar bu etik kural ve dzenlemelerden haberdar olurlar ve ileriki kariyerlerinde tm karar alma srelerinde bu etik kurallarla bal klnrlar. Kamu alanlar profesyonel faaliyetlerini yalnzca resmi grevlerine adamakla ykmldrler. alanlarn kamu grevleriyle beraber zel sektrde almalar yasaklanmtr. Konuyla ilgili yasal dzenlemeye gre, kamu alanlar gelir getiren herhangi bir zel profesyonel faaliyette bu-

427

Bkz. OECD, 2003, s. 76.

257

lunamazlar. Bu ykmllk sadece kadrolu ve srekli kamu alanlarna tannmamtr. Kadrosuz, yar zamanl ve geici kamu alanlar ve bakanlk alanlar da bu ykmlle sahiptir. Yrtme ierisinde sz konusu yasal dzenlemeyle bal klnmayan alan nerdeyse yoktur. Profesyonel faaliyet u anlama gelmektedir: gelir getirmesi artyla srekli, geici ve hatta ara sra itirak edilen serbest meslek, ticari ya da maal faaliyet. Kamu grevi dndaki bu istihdam yasa Fransada en ok nem verilen etik kurallardan birisidir. hlali halinde disiplin yaptrmlar uygulanr. Bu yaptrmlar basit bir uyardan iten karmaya kadar varabilir. Fransada olduka nem verilen kamu grevine kendini adamayla ilgili bu temel prensip az saydaki ihlallere ramen kamu alanlar arasnda yaygn olarak kabul edilmi gzkmektedir. Kanunda dzenlenmi etik ilkelerden olan tarafszlkla, kamu alanlarnn dorudan veya nc bir taraf araclyla idarenin denetim ve kontrolne tabi bir irkette menfaat sahip olmalar yasaklanmtr.

Kutu 29: Fransada Disiplin Yaptrmlar

Hem disiplin hem de cezai tedbirlerin alnd Fransada, kamu ynetiminde kar atmalarnn ihlali sonucu uygulanan disiplin yaptrmlar unlardr: Uyarma, Terfi listesinden karma, derece indirimi, en fazla on be gnlne grevden geici alnma, grevin transferi, Rtbe indirme, aydan iki seneye kadar grevden alma, e son verilmesi.
Kaynak: OECD, 2003.

Bir ok meslek grubu iin etik davran kodlar bulunmaktadr. Hkmet tarafndan onaylanan bu etik davran kodlar, bu meslek gruplarnn zellikleri de dikkate alnarak dzenlenmektedir. Kodlar, alanlarn profesyonel sorumluluklarn sralamakta ve zellikle vatandalarla veya i arkadalaryla ilikilerinde tabi olduklar etik davran ilkelerini ortaya koymaktadrlar. Bu meslek gruplar meslek birlikleri halinde organize olmaktadrlar ve etik dzenlemeleri ihlal edildiinde meslek birliklerinin meslek mensuplarndan oluan disiplin kurullarnca (disiplin kurullar meslek mensuplarndan olumaktadr) disiplin cezalar verilmektedir. Yaptrmlar basit bir uyarmadan, meslek birliinden ihraca kadar varmaktadr. hra edilen kiiler, mesleklerini artk idari tekilat iinde srdremezler. Bu etik kodlar, kamu alan statsnde olan btn meslek mensuplarna uygulanmakta-

258

dr. rnein, kamu alan olan doktorlar hem kanunlarda dzenlenen etik davran kurallarna hem de kendi meslekleri iin belirli olarak dzenlenmi etik davran kodlarna tabidirler.

6.4.6. ngiltere
Kamu Yaamnda Standartlar Bamsz Komisyonu, 1994 ylnda ngiltere Babakan John Major tarafndan zellikle siyasetilerin adnn kart skandallarn akabinde kurulmutur. Lord Nolann bakanlndan tr Nolan Komisyonu olarak bilinen komisyonun grev yetkisi olduka genitir: Kamu makamlarnda bulunan herkesin, ekonomik ve ticari faaliyetleri dahil davran standartlaryla ilgili pheleri incelemek ve kamu yaamnda en yksek etik dzeye ulamak iin yaplmas gerekli grlen deiikliklerle ilgili tavsiyelerde bulunmak.
428

Komisyon, tm kamu grevlilerini inceleme kapsamna almtr. Bu kiiler, devlet memurlar, ksmen devlete ait kurulularn (quangos) alanlar ve siyasetilerdir. lk raporunu Mays 1995te (parlamenterler, bakanlar, devlet memurlar ve quangos ile ilgili), ikincisini Mays 1996da (yerel kamu kurulular ile ilgili) sunan komisyon, kamu sektrnn belirli alanlarn inceleyen baka raporlar da hazrlamaktadr. Kamusal standartlar denetleyen bu komisyon artk bir devamllk kazanmtr. Geni bir yetki alan bulunan ve ahsen babakan tarafndan bir etik atlyesi olarak grevlendirilen Nolan Komisyonu, kamu ynetiminde etik standartlar belirleme ve uyumu denetlemede genel bir rol oynamaktadr.

Kutu 30: Nolan Komitesi Kamu Yaamnda Etik Davran lkeleri

1. Bencil Olmama: Kamu makamn ellerinde tutanlar, kararlar alrken sadece kamu yararn esas almaldrlar. 2. Drstlk: Kamu makamn ellerinde tutanlar, grevlerini yerine getirirken kendilerini etkileyebilecek kurum d bireylerin veya rgtlerin mali veya dier ykmllkleri altna girmemelidirler. 3. Nesnellik: Kamu makamn ellerinde tutanlar, kamusal atamalarn yaplmas ve szlemelerin onaylanmas dahil olmak zere, kamusal ilerini yerine getirirken tercihlerini liyakat esasna gre yapmaldrlar. 4. Hesap verme: Kamu makamn ellerinde tutanlar, kendi kararlar ve eylemlerinden dolay kamuya hesap verirler ve uygun denetime tabi tutulurlar. 5. Aklk: Kamu makamn ellerinde tutanlar, aldklar tm kararlar ve yaptklar tm ilerde mmkn olduunca ak olmaldrlar. Kararlarnn nedenlerini aklamal ve (kendilerindeki) bilgiyi, daha geni kapsaml kamu yarar gerektirdiinde gizlemelidirler.

428

OECD, 1996.

259

6. Onur: Kamu makamn ellerinde tutanlar, kamusal ileriyle ilgili zel karlar aklama ve kamu yararn aklanmas konusunda ortaya kabilecek herhangi bir kar atmasn zmek zere gerekli admlar atmak grevine sahiptirler. 7. Liderlik: Kamu makamn ellerinde tutanlar, (toplumda) liderlik gstererek ve rnek olarak, yukarda saylan ilkeleri savunur ve desteklerler. Aklama: Atanma ve seim yoluyla kamu makamlarn ellerinde tutanlara ilikin ynetim standartlarnn belirlenmesi ve bu konulardaki deiikliklerle ynelik tavsiyelerde bulunmak amacyla, 25 Ekim 1994te dnemin ngiliz Babakan John Majorn emriyle ngiliz Parlamentosunda Kamu Yaamnda Standartlar Komitesi kurulmutur. Bir sre Nolan Komitesi olarak adlandrlan komitenin grev alan, 12 Kasm 1997den sonra siyasi partilerin finansman ve bu konudaki deiikliklere ynelik nerileri de ierecek biimde geniletilmitir. http://www.public-standards.gov.uk/

Kutu 31: ngiltere Kamu Sektrnde Denetim Standartlar rgtsel Standartlar

1. Denetimin Kapsam Denetim Birimi aadaki hususlar uygulamaya koymaya ynelik politikalar, prosedrleri ve faaliyetleri ihtiva eden risk ynetimi, kontrol ve ynetiim srelerini sistematik olarak gzden geirmek ve deerlendirmek suretiyle, grev erevesinin gereklerini yerine getirmelidir: a. Organizasyonun hedeflerinin saptanmas ve bu hedeflere ulalmasnn izlenmesi, b.Organizasyonun hedeflerine ulamasn engelleyebilecek risklerin tanmlanmas, deerlendirilmesi ve ynetilmesi, c. Kurum bakannn sorumluluklar iinde bulunan politikalar hakknda tavsiyelerde bulunulmas, bunlarn formle edilmesi ve deerlendirilmesi, d.Kaynaklarn verimli, etkin ve ekonomik kullanmnn salanmas, e. Mevcut politikalar (davran ve ahlak kurallar ile ilgili olanlar dahil), prosedrler, kanunlar ve dzenlemelerle uyumluluun salanmas, f. darenin varlklarnn ve menfaatlerinin yolsuzluk, usulszlk ve sahtecilikten kaynaklanan her tr kayptan korunmas, g.Kurum ii ve kurum d raporlama ile hesap verme srelerindekiler de dahil olmak zere yararlanlan bilgilerin, verilerin ve hesaplarn doruluunun ve gvenilirliinin salanmas.

260

2. Bamszlk denetim, denetilerin grevlerini yerine getirirken tarafsz ve etkili tavsiyelerde ve mesleki yarglarda bulunmalarn kolaylatracak biimde, denetledii faaliyetlerden yeterince bamsz olmaldr. Denetilerin icrai grevleri bulunmamaldr. 3. Denetim Komiteleri Denetim Komitesi ile lgili Temel lkeler Kurum Bakan, Merkezi dare Bnyesinde Yer Alan Denetim Komitelerinin leyii ile lgili Temel lkelere gre, kurulmamas ynnde ak gerekeler sz konusu deilse, bir denetim komitesi kurmaldr. 4. Ynetim, Dier Denetiler ve nceleme Yapan Dier Organlar le likiler denetim yneticisi, denetim kapsamnn en etkin biimde tesisi ve almalarda mkerrerliklerin asgari dzeye indirilmesi iin hat yneticileri, dier i denetiler, d denetim ve inceleme yapan dier organlar ile denetim planlarn ve faaliyetlerini koordine etmelidir. Dier Denetilerle likiler denetilerin dier organizasyonlarn i denetileri ile almaya gerek duymalar durumunda (rnein bakanlklar aras sistemlerde veya farkl birimlerde ayn alan kapsayan denetim projelerinde) her birimin rolleri ve sorumluluklar kurum bakan tarafndan onaylanp imza edilmelidir. Mmkn olduunda, ortaklaa alma yaplmas veya tek bir tarafa yrtlen almalara mesleki gven duyulmas konusunda mutabakat salanmaldr. D Denetilerle likiler Denetim planlar hakknda gr alveriinde bulunmak, mterek menfaatlerin bulunduu konular grmek, denetim teknikleri, metot ve terminolojinin alglanma biimini mzakere etmek ve denetim almasnn yrtlmesinde ibirlii frsatlarn aratrmak zere i denetim yneticisi d denetilerle dzenli olarak toplant yaplmasn salamaldr. zellikle, i denetim yneticisi uygun olmas durumunda, d denetilere mutlaka i denetimin bamszln zedelemeden birim almalarndan faydalanma imkan sunmaldr. nceleme Yapan Dier Organlarla likiler dari tefti yapan veya uygunluk karar veren ekipler gibi gvence salayan veya inceleme yapan organlarn mevcudiyeti durumunda, i denetim birimi, bu organlarn almalarna gvence verme ve bu kurulularn almalarna gven duyma imkanlarn aramaldr. Bu tr organlarn almalarna resmi olarak gven duyulmas amaland taktirde, her bir organn gveni tesis etmeye imkan veren bir standard uygulamasn salamak zere uygun bir denetim ya da kalite gvence incelemesi yaplmaldr.

261

5. stihdam, Eitim ve Mesleki Geliim denetim biriminde, i denetimin hedefleri ve standartlar gz nnde bulundurularak say, eitim dzeyi, nitelik ve deneyim asndan yeterli personel istihdam edilmelidir. denetiler grevlerinin gerektirdii eitime tabi tutulmal ve sreklilik arz eden uygun eitim programlar araclyla mesleki yeterliliklerini srdrmelidirler.

alma Standartlar
6. Denetim Stratejisi denetim yneticisi; organizasyonun risk ynetimi, kontrolu ve ynetiimi ile ilgili olarak yaplan dzenlemelerin etkinliinin tarafsz biimde deerlendirilmesine ve bunlar hakkndaki grlerin kurum bakanna verimli bir biimde sunulmasna ynelik bir strateji gelitirmeli ve bunu srdrmelidir. denetim yneticisinin grleri; yllk i kontrol bildiriminin tamamlanmas konusunda kurum bakannn bilgilendirilmesi iin ihtiya duyduu gvence erevesinin nemli unsurudur. 7. Denetim Grevlerinin Ynetimi Planlama Her bir denetim grevi iin ayrntl bir plan hazrlanmal ve bu plan ilgili hat ynetimi ile grlmelidir. Bu planlar grevin ayrntl hedeflerini, sunulacak grten ynetimin elde etmek istedii gvence derecesini, kaynak ihtiyalarn, denetim ktlarn ve hedeflenen tarihleri saptamaldr. tiraz iin kurum bakanna bavurulmaldr. zleme denetim birimi yerine getirilen grevleri izlemelidir. zleme faaliyeti almann bulgularna ve tavsiyelerine ynetimin verdii cevabn etkinlii konusunda yaplan bir incelemedir. 8. Gereken Mesleki zenin Gsterilmesi Mesleki zen; makul lde basiretli ve ehil bir i denetinin grevlerini yerine getirirken gsterecei ihtimam ve maharettir. Mesleki zen yaplmakta olan denetimin hedeflerine, karmaklna, niteliine ve nemliliine uygun olmaldr. Gereken mesleki zene bu standartlara sadakat gsterilerek ulalr. 9. Raporlama denetim yneticisi denetim bulgularnn raporlanma biimini, bu standartlarn hkmlerine ve kurum bakan ve nc kiilerin ihtiyalarna gre belirlemelidir. denetim yneticisi raporlarnn tm iin birime has standartlar oluturmaldr.

262

 denetim yneticisinin risk ynetimi, kontrol ve ynetiim konular hakknda kurum bakanna dorudan rapor verme yetkisi bulunmaldr. 10. Kalite Gvencesi Kalite Gvencesinin lkeleri denetim almas; etkin performans dzeyinin srdrlmesini, bu standartlara balln devam ettirilmesini salamak zere faaliyetin her aamasnda kontrol edilmelidir. denetim yneticisi; organizasyonun yan kurulular bnyesinde yer alan i denetim dahil olmak zere bir denetim almasnn bu standartlara uymas ve hedeflerini gerekletirmesi bakmndan hem kurum iinde hem de kurum dnda yaplan incelemeler iin gvence elde etmek ve yllk denetim raporunda bu standartlara uyulduu kanaatine pekitirmek zere tasarlanm bir kalite gvence program gelitirmelidir. Denetimin Ynetimi denetim yneticisi, personelini ynlendirmek zere birime zg denetim elkitabnda (local audit manual) politikalar ve prosedrler oluturmaldr. Sz edilen elkitabnn biim ve ierii denetim biriminin byklne uygun olmaldr. Elkitab, asgari olarak, i denetimin roln ve sorumluluklarn, belgeleme standartlarn birime zg raporlama standartlarn ve bunun somut hedeflerini, eitim ihtiyalarn ve beklentileri ve denetimin performans llerini ve gstergelerini kapsamaldr. Kurum i Kalite ncelemesi denetim yneticisi i denetim fonksiyonunun deneyimli mensuplar tarafndan periyodik olarak yaplacak kurum ii kalite incelemelerine ynelik dzenleme yapmaldr. Bu incelemelerin en azndan iki ylda bir yaplmas gerekir. Kurum D Kalite ncelemesi denetim yneticisi uygun bir biimde grevlendirilen kalifiye ve bamsz gzetimciler tarafndan periyodik olarak yaplacak kurum d kalite incelemelerine ynelik dzenleme yapmaldr.
Kaynak: ngiltere Kamu Sektrnde Denetim Standartlar (ev. Baran zeren, Mustafa Ekinci), 2004, Elekronik adres: http://www.sayistay.gov.tr

Nolan Komisyonunun almalar, 1995te Kamu Hizmeti Kanunu ve Hazinenin Kamu Kurulular Ynetim Kurulu yeleri Uygulama Kanununun karlmas gibi uygulamalarla ayn zamana rastlamtr. Birincisi, sorumluluklarn devriyle kamu ynetiminde yaanan paralanma ve baz zel sektr niteliklerinin benimsenmesi gibi unsurlar nedeniyle standart ve deerlere takviye gerektii inancndan domutur. Kurallarda, ihlallerin bildirilmesiyle ilgili hkmler ve bamsz Kamu Hizmeti Komisyon yelerine itiraz usulleri tarif edilmitir (eskiden ihlaller resmen ileri Bakanlnn ilgili blmne bildirilirdi). Hazinenin Kamu Kurulular Ynetim Kurulu yeleri Uygulama Kanunu, nemli harcamalar yapmakla sorumlu olan ve devlete yakn alan yrtme kurulularna yneliktir. Kap-

263

sam, ... ynetim kurulu yelerinin grev ve sorumluluklar, denetim dzenlemeleri, aklk ve hesap verebilirlik ve varlklarn beyan gibi konularda ynlendirme salar. ngilteredeki kamu ynetiminde etikle ilgili giriimler ciddi yapsal deiikler veya kamu sektrndeki paralanma balamnda rol ve sorumluluklara aklk kazandrmaya yneliktir. Bu ekilde btn kamu grevlileri, yalnzca nemli noktalardaki devlet memurlar deil, etik bir ereve kapsamna alnmtr. Nolan Komisyonunun devaml bir etik denetisi gibi almas kamu sektrnn deitii ve yeni etik sorunlarn doduu bir ortamda bu konularn srekli gndemde tutulmasnn gereine iaret eder.

6.5. Dnyann En Temiz lkelerinin Etik Sistemlerinin Ksa Bir Analizi

Uluslararas standartlar gz nne alndnda, Kanada yolsuzluk alglama indeksinde st sralarda yer almasyla dnyann en temiz lkeleri arasnda bulunmaktadr. Bir devletin kamu ynetiminde etik sisteminin iyi ileyiiyle etik d faaliyetlerin azl arasnda her zaman dorudan bir balant kurulamasa da etik d faaliyetlerin en az rastland lkelerdeki baz eilimlerin vatandalarn devlete olan gveninin salanmasnda pozitif etkilerinin olduu da aktr. Dnyann en temiz lkelerinden Finlandiya, Kanada, Yeni Zelanda ve zlandann kamu hizmeti etik sistemlerinin hangi noktalarda benzediklerini ve farkllk gsterdiklerini incelemekte fayda vardr. Yaklam: Kanada, Finlandiya, Yeni Zelanda ve Norve, kamu alanlarnn ilerine kamu menfaatini salamak amacyla yaklamalar gerekliliini tanmaktadr. Bu lkelerden Kanada ve Yeni Zelanda, kat bir hukuki ereve yerine kamu menfaatinin salanmas ilkesini, kamu ynetiminde btnl salamak iin etik ilkelerin ve davran kurallarnn temeli olarak kullanmaktadr. Finlandiya Anayasas, kamu ynetiminde etikle ilgili bir almann gerekli olup olmadna karar vermek iin kamunun alglamasn dikkate almaktadr. Bu tarz bir dzenleme dier lkelerin hukuki erevelerinde mevcut deildir. Uygulama: Kanadada etik mevzuatnn uygulamasn gzetleyen etik danman vardr. Finlandiyada Parlamento Ombudsman etik ilkeler ve kar atmas klavuz ilkelerinin uygulanmasndan sorumludur. Ombudsman kamu alanlarna kar dava almasn tavsiye etme yetkisine de sahiptir. zlanda ve Yeni Zelandada, Yeni Zelanda Saytay ve Kontrol Dairesiyle, zlanda Denetim Dairesinin sorumluluklar olduka benzemektedir. Bu kurumlar idareyle ilgili dzenli raporlar yaynlamak ve kurum faaliyetlerinin gzden geirilmesiyle grevlidirler.

264

 Kod: Bu lkeler kamu ynetiminde etik ilkeleri ve kar atmas kurallarn btn alanlar iin klavuz ilkeler ve yasalar eklinde dzenlemilerdir. rnein Kanadada, kar atmas ve kamu grevi sonras istihdam kanunu btn alanlar balamaktadr. Benzer dzenlemeler, dier lkelerin mevzuatlarnda da mevcuttur. Deerler ve lkeler: Btn lkeler kamu ynetimi etik deerlerini ve ilkelerini zellikle son yllarda uygulamaya sokmulardr. Kanada kamu ynetiminde, deerler ve etik ilkeler son zamanlarda ncelik halini almtr. Dier yandan, Finlandiyada etik ilkeler ve deerler uzun zamandr kamu ynetiminin merkezinde kabul edilmektedir. Finlandiyada uzun yllardr zmni bir kltrel etik kodun varl kabul edilmektedir. Birok etik ilke ve deer, kamu grevlileri arasnda teaml halini almtr. Bu zet karlatrma btn lkelere uyacak kar atmas ve etik kurallar dzenlemek iin ak bir formln var olmadn gstermekle beraber dnyann en temiz lkelerinde kamu ynetiminde etik bilincinin uzun zamandr var olduu ve yasal ereve, yaptrm ve denetim mekanizmalaryla da desteklendii aktr. Kanada ve Yeni Zelanda insiyatifi ele alan, deer temelli sistemi kabul etmeleri ynnden benzerken, Kanadann Etik Danmanna aka benzer bir mekanizma Yeni Zelandada mevcut deildir. Finlandiya dier lkelerdeki gibi kamu ynetiminde etik davran ilkelerinin uygulanmas iin dsal bir ereve gelitirmemi olmasna ramen, bunun vatandalarnn devlete olan gveninde olumsuz bir etkisinin olmad da aratrmalarda ortaya kmaktadr. Nihayetinde Finlandiyann kamu alanlar arasndaki etik bilinci destekleyen zmni etik kltr, birok lkenin kat mekanizmalarndan ok daha ilevsel gzkmektedir. Dnya apnda kamu ynetiminde etikle ilgili karlatrmal almalar, etik klavuz ilkeleri, kar atmas kurallar, uygulamalar, kamu ynetiminde etik davran kurallarnn tarih ve evresel faktrlerin bir sonucu olduunu ortaya koymaktadr. Bununla birlikte, aratrmalar dnyann en temiz lkelerinde kamu ynetiminde etik sisteminin, dier lkelerdeki en iyi uygulamalarn aratrlmas ve analiz edilmesiyle birlikte her lkenin kendi yapsna zg olan deneyim ve zelliklerini gz nnde bulundurarak ekillendirilmesi gerektiini gzler nne sermektedir. Sonu olarak, bir etik altyapnn deiik eleri arasndaki iliki o lkenin kltrel ve idari geleneklerine, kamu ynetimine genel yaklamna ve gemite etik davranlara verdii destee baldr. Dier ynetim aralarnda olduu gibi, etik altyapnn etkinlii, onun hayata geirilmesi, kavranmas ve uygulanmasndaki tutarllkla yakndan balantldr.

265

Tablo 19: Dnya Bankasnn Ynetiim Raporuna Gre lkelerin Yolsuzluk Kontrol Konusunda Karlatrlmas

Yolsuzluk Kontrol (2004)

Finlandiya Yeni Zelanda Norve Hollanda ngiltere Avustralya Kanada A.B.D. Fransa Portekiz Japonya Trkiye Meksika 0 25 50 75 100
lkelerin Yzde Olarak Dereceleri (0-100)
Kaynak: D. Kaufmann, A. Kraay ve M. Mastruzzi 2005: Ynetiim Meseleleri IV: 1996-2004 Seneleri iin Ynetiim Gstergeleri

6.6. Kamu Ynetiminde Farkl Yaklamlar ve Etik Rejimleri

6.6.1. Kamu Ynetiminde Farkl Yaklamlar: Geleneksel Kamu Ynetimi Yaklam ve Yeni Ynetimcilik Yaklam
lkelerin uygulamaya koyduklar etik rejimleriyle kamu ynetimine genel yaklamlar arasnda uyum olmaldr. Bu raporda yaplan lke analizleri etik rejimleri arasnda farkllk olan lkelerin, kamu ynetimine yaklamlar arasnda da farkllklar olduunu gstermektedir. Kamu ynetimi anlay ulusal ve uluslararas gelimelere paralel olarak deitike benimsenen etik rejimleri de deiim gstermektedir. rnein, geleneksel kamu ynetimi yaklamn benimsemi lkelerin kamu ynetimi sistemleri yeni ynetimcilik anlayna yaklatka, kural temelli etik rejimleri de drstle dayal ilke temelli etik rejimine yaklamaktadr. lkelerin kamu ynetimi sistemleri ince-

266

lendiinde, genel olarak, iki farkl yaklam gze arpmaktadr. Bu yaklamlardan ilki, geleneksel kamu ynetimi yaklamdr. Dieri ise, yeni ynetimcilik yaklamdr. Geleneksel kamu ynetimi yaklamna gre, kamu ynetimi ilkeleri ve ierdikleri kontrol sistemleri, vatandalar devlet gcnn ar ve keyfi kullanmndan korur. Ynetimin kontrol ve nceden belirlenen sre ve usullere uyumu ile ilgili standartlar zel sektrde olduundan ok daha yksektir. Yeni ynetimcilik anlayn savunanlara gre, geleneksel kamu ynetimi anlayndaki gibi her saknca ile ilgili dzenleme yapp sonra da kural ve srelere harfiyen uyulmasn beklemek etkinlii azaltr. ok fazla kural olduundan kamu grevlileri yanl adm atma korkusuyla hibirey yapmak istemezler. Kurallarn karmakl ve hacmi arttka kamu alanlarnn onlar benimsemesi ve anlamas olasl azalr. Kurallar doru ve yanl arasndaki gri alanda rehberlik etmek yerine, kanlmas veya es geilmesi gereken olgular halini alr. Ayrca kurallar geersiz ve ilevsiz hale geldiklerinde inanlrlklarn kaybeder ve kafa karkl yaratrlar. Bu da ya hibir ey yapmamaya ya da yanl davrana neden olur.429 Yeni ynetimciliin taraftarlar tm idari usullerin dzenlenmesi yerine iyiletirilmi bir hesap verebilirlik nerirler. Bu, kimin ne iin sorumlu olduunu tanmlamay ve kapsaml izleme, bildirim ve deerlendirme sistemleri oluturmay kapsar. Bu ekilde kk sular nlenebilir ya da en azndan olaydan sonra gzler nne serilir. Daha fazla zerkliin n koulu performansn sonulara ynelik olarak izlenmesi, raporlanmas ve deerlendirilmesi iin gstergeler gelitirerek performans konularnda daha sk bir hesap verebilirlik yaratmaktr. Bu balamda, kamu yneticileri girdilerle ilgili ayrntlara bal kalmaz fakat kt veya sonulardan sorumlu tutulurlar. Bu da sonularn aralardan daha nemli olduu anlamna gelir. Geleneksel kamu ynetimi ya da yeni ynetimcilik yaklamlarndan birinin stnln ve bunun etik ynetiminde de geerli olduunu ne srmek doru deildir. Devletler tarihi etkenler ve mevcut anayasal, siyasi, idari ve kltrel sistemler temelinde kendi yollarn seerler. Ama kararlarnn her zaman baz kayplar getirecei unutulmamaldr. Bunun dnda bir etik rejiminin kamu ynetimine genel yaklamlarla tutarl olmas beklentisi de mantkldr. rnein, kat, merkezi ve uyum eksenli bir etik altyapyla, yetkilerin paylald, sonulara dayal ynetim sistemlerinin birliktelii tutarl olmayacaktr.430

429

430

Yeni ynetimcilik anlayyla ilgili daha fazla bilgi iin bkz. FRANK ANACHIARICO, JAMES B. JACOBS, THE PURSUIT OF ABSOLUTE INTEGRITY: HOW CORRUPTION CONTROL MAKES GOVERNMENT INEFFECTIVE, (1996) CHICAGO, IL: UNIVERSITY OF CHICAGO PRESS. Bkz. OECD, 1996.

267

zellikle skandinav lkelerinin kamu ynetimi sistemleri yeni ynetimcilik anlayn benimsemektedir. Bununla birlikte A.B.D., Yeni Zelanda, Avustralya, Hollanda ve ngilterenin kamu ynetimi sistemleride yeni ynetimcilik anlayyla uyum gstermektedir. Dier yandan, Meksika ve Portekizde olduu gibi Trkiyede de geleneksel kamu ynetimi anlay uygulanmaktadr.

6.6.2. Etik Rejimleri: Kural Temelli Etik Rejimi ve Drstle Dayal Etik Rejimi
Dnyada genel olarak iki farkl etik rejimi benimsenmitir. Bunlardan kural temelli etik rejimi, kamu ynetiminde ortaya kabilecek eitli etik d faaliyetleri olabildiince ayrntl tanmlayp, yaptrmlar ngrerek kat yasal dzenlemelerle etik ihlalleri nlemeyi amalamaktadr. Drstle dayal etik rejiminde ise mevzuat hantallndan ziyade tevik edici ve ynlendirici mekanizmalar kabul edilmitir. Bu etik rejiminde, kamu grevlisinin drstlne gven esastr. Kamu ynetiminde kabul edilen etik ilkeler belirlenmitir ve kamu grevlilerinin bu etik ilkeler rehberliinde grevlerini ifa etmeleri beklenmektedir. Kamu ynetiminde etik konusunun nem kazanmaya balad 20. yzyln ikinci yarsnda etik bilincin yerletirilmesi iin kat yasal dzenlemelere gidilmesi gerektii, tevik ve rehberlik mekanizmalarndan ziyade nleyici ve yasaklayc sistemin daha etkili olacana inanlmtr. Bu sistemin izlendii A.B.D.de etik altyap almalarnn yolsuzluk ve etik d faaliyetleri engelleyici yn yannda tevik mekanizmalarnn youn yasal dzenlemeler iinde boulduundan ikayet edilmitir. Etik altyapnn rehberlikten ziyade mevzuata dayanmas kamu alanlarnn hak ve ykmllklerini ak bir biimde bilmeleri asndan yararldr. Ancak, etik altyapnn yalnzca mevzuata dayanmasnn sakncalar vardr. Bu durumda, uyumun asgari dzeyde gereklemesi eilimi doar. Yaptrmlar gerekli olmakla birlikte, arzulanan davranlar tevik etmekten ok arzulanmayan davranlar caydrmak iin tasarlanmtr. Kanunlar, kuramsal olarak mutlak deerlere ve nesnellie ynlendiklerinden, etik sorunlarn alma ortam iinde ele alnmas iin gereken esneklii tanmayabilir. Bu yzden, her lkenin kamu alanlarnn ykmllklerini ve onlardan beklenen davran standartlarn ne lde yasalarn belirleyeceine karar vermesi gerekir. Bunu yaparken, mevcut hukuki ereveyi, teamlleri ve kltrel ortam hesaba katmaldr. Ayrca, zellikle mevcut eilimin mevzuat sadeletirme ynnde olduu hatrlandnda, etik ynetimini mevzuata balamann bu alandaki zaten artan karmakl krkleyecei ihtimali gz nne alnmaldr. Bununla birlikte Kanadann kamu ynetimi etik altyapsndaki tamamyla rehberlik ve tevik edici sistem Trkiye gibi etik altyapsn yeni oturtmaya alan lkeler iin balangta uygun olmayabilir. Gemiten gnmze kamu ynetiminde yolsuzluun youn olduu dnlrse reh268

berlik sistemine yakn bir sistemden ziyade, etik kltr oluturulana kadar etik ykmllk ve yaptrmlar ortaya koyan, youn yasal dzenlemelerin olduu sistem daha uygun gzkmektedir. Gz nne alnmas gereken nokta, etik altyapnn hukuki mevzuatla desteklenip rehberlik ve tevik mekanizmalaryla kamu kesiminde etik kltrnn oluturulmaya allmasdr. Aadaki izelgenin bir tarafnda, etik ynetiminde ulalmak istenen nihai deerlere ve drstle dayal yaklamn olduunu gryoruz. Bu yaklam, kamuda sonulara dayal ynetim yaklamyla tutarldr. Yasa d ve etik d davranlara kar net kurallar ve bunlarn ihlalleri durumunda ak yaptrmlar gerekli grlmekle birlikte, odak noktas, kanlmas gereken davranlarn ne olduundan ok neye ulalmak istendiidir. Bu ise aadaki unsurlar ierir: Kamu sektr genelinde ulalmas istenen en yksek deerlerin tanm (bazen ilgili kurulularn kendi misyonlarn yanstan ademi merkeziyeti davran kurallar ile tamamlanr), Bir eyin nasl baarldndan ok neyin baarldna odaklanma (dier bir deyile aralara deil sonulara odaklanma), Hatalar ya da kt davran nlemek ve cezalandrmaktan ok, iyi davran tevik etmeye vurgu. Yukarda grld gibi, risk almann tevik edilmesi, hata ya da yanlma payn artrr. Etik ynetiminde drstl temel alan bir yaklam, bir adan kontrolden vazgeilmesi demektir. Ayrntl davran kurallarnn da bu modelle tutarsz olduu sylenebilir. rnein, en yksek deerlere iaret eden ve yaptrm olan kurallarn olmas mmkn deildir, nk bu durumda en iyi uygulamay gerekletiremeyen herkes cezalandrlr. izelgenin dier tarafnda, etik ynetiminde kurallara uyuma dayal yaklam bulunmaktadr. Burada nemli olan, kamu alanlarnn neyi nasl yapmalar gerektiini belirleyen idari usullere ve ayrntl kurallara (ounlukla mevzuatla sabit olan) harfiyen uyulmasdr. Bu balamda davran kurallar olumsuz olana odaklanr ve kamu alanlarnn neyi yapmamalar ve ne tip davranlardan kamalar gerektiini belirtir. Bu, asgari davran standartlarn belirleyen bir yaklamdr. nlemlere ve ihlallerin cezalandrlmasna youn bir vurgu vardr. Hatalarn tanmlanmas iin kurallar gerektiinden, kurallarla ynetme eilimi glendirilmi olur. Uygulamada birok lke, kamu grevlilerinin etik davrann, kurallarn ve ynetim teviklerinin karmna dayanan bir dizi sistem ve srele ynetir. Bunlar, etik altyapnn kapsam iindedir. Yeni Zelanda drstle dayanan yaklama en yakn lkedir. A.B.D. kurallara dayal ok karmak ve kapsaml bir sisteme sahiptir. Dier yandan, bu lkedeki ulusal performans gzden ge269

irmesi uygulamas aka sonulara odakldr ve kamu grevlilerini tevik edici ve ynlendirici bir amaca yneliktir. Portekiz ve Meksika da esasen kurallara odaklanm olup bunun nedeni etik altyaplarn ve modern idari sistemlerini oluturma srecinde olmalardr. Ancak ikisi de iyi davran tevik etmek iin madalyonun dier yzne de eilir. Bu erevede, Portekizde disiplin nlemlerinin yan sra baskc yaklam olarak tabir edilen ekilde kiileri bir dizi deer etrafnda toplamann ceza korkusundan daha etkili olduu inancyla teviklere ve ikna yntemlerine de bavurulmaktadr. Gnmzde ada ve demokratik lkelerde drstle dayanan yaklama doru bir ynelim vardr. rnein, Norvete kurallardan ok sonulara odaklanma ve oluturulan kurallarn tmnde bir deiiklik yapma eilimi vardr. Ayrca etikle ilgili mevzuat, ayrntl usul kurallarndan ziyade amaca ynelik ifadelere doru geliim gstermitir. Fakat unu da belirtmek gerekir ki, drstle dayanan yaklama doru ynelim olsa da kamu ynetiminde halen yaygn bir kural ynetimi vardr. Kamu ynetiminde etik rejiminin evrimi asndan bakldnda, drstl temel alan bir sistemin ilk aamada mmkn olmayabilecei ve gei dneminde kurallara dayal bir yaklamn gerekebilecei kesindir. Kamu ynetiminde etik davranla ilgili bir ereve oluturma abalarnda olan Orta ve Dou Avrupa lkeleri ile Trkiye iin bu konu nemlidir. Risklerin ve mevcut mekanizmalarn kapsaml bir deerlendirmesi de bu lkelerin seimini etkilemektedir. Gemite byk etik sorunlarn yaand sistemlerle bunun sz konusu olmad lkeler arasnda yaklam farklar olmaktadr. Trk kamu ynetiminde etik altyapnn oluturulmas srecinde, yukarda saylan tecrbe ve gelimelerin gz nne alnmas gereklidir. Gnmzde yaplan aratrmalar, ada demokratik lkelerde youn yasal dzenlemeleri sadeletirip daha ok drstle dayal sisteme geme ynnde eilim olduudur. Ancak, bu lkelerin etik altyaplarnn uzun yllardr geliim gsterdii dnlrse uygulanan sistemlerin kendi kltrel ve ynetim yaplarna en uygun ekilde oluturulduu anlalabilir. Bugn Trkiyede yaplmas gereken kural temelli ve drstle ynelik etik sisteminin orta yolunu bulmaktr. ncelikle amacn iyi belirlenmesi gerekir. Trk kamu etik ynetiminde ilk ama, etik altyapnn en nemli unsurlarndan biri olan hukuki ereveyi oluturmaktr. Etik deerlerin kamu grevlilerinin hizmet anlaynn bir paras olmasn ngren drstle dayal anlayn, Trk kamu ynetiminde kural temelli sistemle birlikte uygulanmas gerekmektedir. Bu erevede, Trkiyenin izelgede bulunduu noktadan, iaret edilen yn dorultusunda ilerlemesi ngrlmektedir. Trk kamu ynetiminde etik sistemi, kural temelli rejimle birlikte drstle dayanan rejimin tevik edici, rehberlik edici ve eitici zellikleriyle birletirilmelidir. Ancak, bu ekilde kamu ynetiminde etik en etkili biimde hayata geirilir.

270

izelge: Kamu Ynetimine ve Etik Rejime Gre lkeler

Drstle Dayal Etik Rejim: Drstlk Ulalmak stenen Deerler (en yksek deerler) Yaptrm yok
Hollanda Avustralya Norve Finlandiya Yeni Ynetimcilik Birleik Krallk Amalar/Sonular Yeni Zelanda

Geleneksel Kamu Ynetimi Kurallar/Sre Kontrol Girdiler Trkiye Hiyerari

Meksika

Portekiz

Hesap Verebilirlik ktlar zerklik/Takdir Yetkisi

Birleik Devletler

Kurallara Dayal Etik Rejim: Kurallar Disiplin (asgari standartlar) Yaptrm var

271

SONU

SONU
Etik bilincin devlet ynetiminde en tepeden aaya kadar var olmas, bir siyasal sistemin iyi ileyiinin garantilerinden birisidir. Gelimekte olan ve hatta gelimi lkelerin ekonomik, siyasi ve sosyal sistemlerinin geliiminin salanmas iin ncelikle atlmas gereken admn, toplumda ve devlette etik standartlarn yerletirilmesi olduuna dair bir gr birliinin var olmas hi de artc deildir. Birok ada ve demokratik lkede, bu bilin yllar nce olumu, etik sistemleri kurulmuken, lkemizde bu konunun nemi henz kavranmaya balamtr. Bu rapor, etik sisteminin btn unsurlaryla ilgili bilgileri ve dier lkelerdeki uygulamalar ayrntl ekilde sunarak bu srece katkda bulunmay amalamtr. Etik d faaliyetlerin siyasal sistemlere verdii ykc zararlarn bilincine varlmas, ada demokratik lkelerde genel olarak kamuda ve zellikle de etik sisteminde ciddi reform hareketlerini balatmtr. Etik sisteminde reform hareketleri, mevzuatlarda dank halde bulunan etik davran ilke ve kurallarnn toparlanp ak ve anlalr dille yazlm etik kanunlar ve etik davran kodlarnda sistemletirilmesiyle balamaktadr. Etik kanunlar etik davran ilkelerini belirlemekte, bu ilkelerin uygulamasn gzetmekle grevli bir etik kurulu kurmakta ve kurallarn ihlallerini yaptrma balamaktadr. Etik standartlarn belirlenebilmesi ve idarenin her kesiminde etik davrann zorunluluk haline getirilmesi iin, etik kurallar da resmilemekte ve kanunlamaktadrlar. Artk hukukta olduu gibi, etik ilkelerin yaptrm da maddi hale gelmeye balamtr. lkeler, etik ilkeleri kodifiye etme yoluyla bu ilkelere maddi birer karakter kazandrmakta, aynen kanunlarn ihlalleri gibi etik standart ya da ilkelerin ihlali de devlet tarafndan maddi yaptrmlara tabi tutulmaktadr. Yaptrmlarn caydrc zelliklerinin yannda, etik davran kodlarn destekleyen rehberlik ve danma mekanizmalar kamu ynetiminde etik davran tevik etmektedir. Kamu ynetiminde etik davran ilkeleri, anayasa ve kamu hizmeti kanunlarnda, ceza kanunlarnda, kamu hizmeti etik kodlar ve klavuz ilkelerinde dzenlenmektedir. Gelien kamu sektrne ve deien zamana ayak uydurulmas amacyla ilkeler, belirli aralklarla gncelletirilmektedir. Bu noktada, kamu grevlilerinin ve vatandalarn gncelletirme srecine aktif olarak katlmnn salanmas kamu ynetiminde katlmcln artrlmas ve etik bilincinin yerletirilmesinin kolaylamas asndan gereklidir. Gnmzde, kamu ynetiminde etik davran kurallarnn erevesi yasal dzenlemelerde izilmekte, el kitapklar ve brorlerde rneklendirme yntemiyle, etik davran kurallar ayrntl olarak aklanmaktadr.

275

Etik davrann kamu sektrnde gittike nem kazanmasnn bir sonucu olarak, yazl hale getirilip sistemletirilen etik davran standartlar, kabul edilir davran hakknda asgari beklentileri izah etmek ve aydnlatmak iin tercih edilen bir ara haline gelmitir. Kamu grevlilerinin bu davran standartlarnn kendilerinden beklenen asgari standartlar olduunu ve aslnda toplumun kendilerinden ok daha yksek etik standartlarda davran beklediini bilmeleri gerekir. Gnmzde, etik davran kurallar, sistemletirilip, mkemmelletirilmeye allarak mevzuatlarla glendirilmektedirler. Kurum iinde davran kurallarnn dzenlenmesinin bir yolu da ynetime ilikin etik davran kodlarnn oluturulmasdr. Ak ve sade anlatmlar, hak ve ykmllkleri net ortaya koyan yaplar ve etik kurullarnca dzenlenebilmeleri kamu ynetiminde etik ilkelerin yerletirilmesi sz konusu olduunda, kodlarn tercih edilmesini salamaktadr. Yalnz bu durum, etik davran kurallarnn yalnzca etik davran kodlarnda dzenlenecei anlamna gelmemelidir. ncelikle, etik davran kodunun erevesini .izecek, kamu grevlerinin hak ve ykmllklerini etik davran ilkeleri erevesinde ortaya koyacak ve yaptrm ngrecek bir etik kanunu arttr. Etik davran kodu, bu kanunun uygulanmasn salamaktadr. Etik davran kodlar hakknda sonu olarak u bulgulara ulalmtr: Hazrlanma ve gncelletirilme srecinde toplumun geni bir kesiminin katlm salanmaldr Vatandalarn talep ve nerileri dorultusunda dzenlenen kodlar kamu ynetiminde etik kltrnn yerlemesine katk salayacaktr. Etik davran kodu eitim, denetim ve yaptrm mekanizmalaryla desteklenmelidir. Etik davran kodlar ak ve kapsaml olmal, kolayca anlalabilir bir dille yazlmaldr. Kamuda hassas alanlar iin daha yksek standartlarda etik davran kodlar dzenlenmelidir. Ulusal etik kodu, kamu ynetiminde etikte yeknesaklk salayacak ekilde dzenlenmelidir. st dzey kamu grevlilerine daha kat standartlarn getirilmesi gerekmektedir. Etik davran ilkelerinin kamu grevlilerine aktarlmas iin etkin yntemler seilmelidir. Bu yntemler, etik davran ilkelerini kamu grevlilerinin szlemelerine dahil etme, brorler ve elkitapklaryla aktarma, etik eitimiyle aktarma, internet teknolojisinden faydalanma eklinde olmaldr. Bir etik rejimi, lkenin kltrn yanstacak ve ona sayg duyacak bir ekilde gelitirilmelidir. Gnmzde kamu ynetimi etik ilkelerinden hesap verebilirlik, saydamlk, tarafszlk, hukukilik ve eitlik gibi ilkeler, lkelerin mevzuatlarnda evrensel tanmlaryla yerlerini bulmaktadr. Artk kamu ynetiminde etik davran ilkeleri ve kurallar konusunda, uluslararas alanda bir yeknesakla doru gidilmektedir.

276

Kamu ynetiminde etik rejimi, baz lkelerde kar atmas odakldr. kar atmas dzenlemeleri, kamu ynetiminde etikle ilgili dzenlemelerin sadece bir blm olsa da kamu sektrnde btnl salamak asndan arz ettii nem dolaysyla olduka dikkatli incelenmesi ve dzenlenmesi gereken bir konudur. kar atmas halleri, ada ve demokratik lkelerin etik sistemlerinde, mevzuatlarda ve etik davran kodlarnda ayrntl olarak dzenlenmektedir. Ayrca, kar atmas kurallarnn ihlalleri iin kamu grevinden karmaya kadar varan ciddi disiplin yaptrmlar uygulanmaktadr. kar atmas hallerinin aklanmas, genel olarak kabul grm dzenlenme biimlerinin aktarlmas, yaptrm mekanizmalarnn belirlenmesi ve nihayetinde btn olarak ada kar atmas politikasnn ortaya konulmas ada bir kamu politikas iin gereklidir. Kamu ynetiminde kar atmasn nlemek iin u almalar yaplmaldr: zel kar ile kamu kar arasnda bir atma olan tm alanlarda kamu grevlilerinin davran kurallarna ilikin yasal dzenlemeler yaplmaldr. Kamu grevlilerinin kendisi ya da yaknlarnn zel karlarnn olduu alanlardan uzak kalmas salanmaldr. Bu erevede, kamu grevlilerinin zel kar ve kamu karnn att alanlardaki grev ve yetkileri mutlaka daraltlmaldr. kar atmas durumu dolaysyla zel bir kar temin eden kamu grevlisi ve ayn zamanda zel kii ve kurulular ihbar edenler dllendirilmelidir. Kamu kurum ve kurulularnda ombudsman kurumu oluturulmaldr. kar atmas yoluyla maddi ya da bakaca bir menfaat elde eden kamu grevlileri cezalandrlmal, ilenen suun derecesine gre kamu grevinden men cezas da verilebilmelidir. yi ileyen bir etik altyap, belirli davran standartlarn destekleyen bir kamu hizmeti ortamna katkda bulunur. Etik alt yapnn unsurlar, siyasi irade, etkili bir yasal alt yap, etkin hesap verme mekanizmalar, uygulanabilir davran kurallar, mesleki sosyalletirme mekanizmalar, kamu ynetiminde uygun alma koullar, etik konularda egdm salayan baz kurulularn varl ve kamu grevlilerini denetleyen medya dahil etkin bir sivil toplumdur. lkemizde bu unsurlarn birbirlerini etkin ekilde tamamlayp desteklediklerinden sz edilemez. Etik altyapnn sekiz kilit unsurundan hibirisi lkemizde etkin bir biimde ilememektedir. Yapsal olarak byk eksiklikler ihtiva eden bu unsurlarn etkili bir etik sisteminin temelini oluturmas da beklenemez. ada ve demokratik etik altyaplara uygun ekilde temellendirilmi bir etik sistemi kurulsa bile, kamu grevlilerine dnyada benzeri grlmemi ayrcalklar tanyan hukuk sistemimiz, etik d faaliyetlere bir kalkan grevi grerek bu altyapnn ilevselliini en aza indirecektir. stelik, kamu ynetiminde etik davran ilkelerine balln salanmas iin bir nkoul olan say277

damlnda salandndan sz edebilmek mmkn deildir. Gizlilik ve kapallk kltrnn hakim olduu kamuda, etik d faaliyetler saydamlk olmad iin etkin bir biimde denetlenememekte ve ihlalleri hesap verebilir klnamamaktadr. Bu almada ngrlen kavramsal ereve nda kamuda ayrcalklarn kaldrlmas ve saydamln salanmas gerekmektedir. Bu ncelikli koullar olmadan sadece yasal dzenlemeler hazrlanp yrrle konmas kamu alanlarnn etik faaliyetler ierisinde ilerini yrtmesi salanamaz. Etkili bir kamu ynetiminde etik sisteminin esas stunu bulunmaktadr. Bu stunlardan ilki, ak ve kapsaml bir etik davran kodudur. Ak ve kapsaml bir etik davran kodu, kamu grevlilerinin hak ve sorumluluklarn ak bir biimde dzenlemelidir. hlaller sonucunda uygulanacak yaptrmlar kolay anlalr bir dille dzenlenmelidir. Etik davran kodu fazla sayda istisna iermemelidir. Karar alma srecinde kamu grevlisinin kiisel menfaatinin olduunun bilinmesi kritik bir nem arz etmektedir. Dolaysyla, etkili bir etik sisteminin ikinci stunu, beyan mekanizmalardr. Kiisel karlarla ilgili bilginin beyan edilmesi karar alma srecini saydam hale getirir. Btn bunlar vatandan kamuya olan gveninin artmasna yardmc olur. Kamu ynetiminde kiisel karlar ve kar atmas durumlarnn beyannn sistematik bir biimde yaplmas iin etkili beyan mekanizmalar kurulmaldr. Daha ok kullanlan senelik ve ilemsel beyanla birlikte mracaat beyan iin de gerekli dzenlemeler yaplmaldr. Etik sisteminin ynetimi, dier iki stun kadar byk nem arz etmektedir. Etik sisteminin ynetiminin salanmas iin ihbar ve kontrol mekanizmalar kurulmaldr. denetim, d denetim ve yksek denetim, kamu ynetiminde etik sisteminin iyi ileyiinin garantileridir. hbarclarn korunmas birok lkede fazla nem verilmeyen bir konudur. hbar edenlerin korunmas kamu ynetiminde etik d faaliyetlerin ilk aamada ortaya kartlmas iin gereklidir. Dolaysyla, ihbar edenlerin korunmas iin yasal dzenlemeler yaplmaldr. Ayrca, ihbar doru kan kiilere tevik amal dl verilmelidir. Eitim, aslnda etkili bir etik sisteminin en nemli unsurlarndan birisidir. Eitim sayesinde yaplan etik kodlar ve davran kurallar, ilevsel hale gelmektedir. Bir etik altyapnn en nemli ilevlerinden biri, sadece dayatma mekanizmalaryla etik rejimini kuvvetlendirmek kamu grevlilerinin ve hatta toplumun tmnn etik bilincinin gelitirilmesidir. Dolaysyla, bir lkede kamu grevlisine etik bilincinin alanmas iin yaplmas gereken almalarn banda eitim gelmektedir. Trk kamu ynetiminde etik d faaliyetlerin en byk nedenleri arasnda eitimsizlik gelmekte-

278

dir. Etik d faaliyetlerin lkeye verdii byk zararlar, etik bilincin yerlememi olmas nedeniyle vurdumduymazlkla karlanabilmektedir. Etik d faaliyetlerin nemli nedenlerinden birini ortadan kaldrmak iin, eitim ve bilinlendirme almalarna bir an nce sistematik biimde balamak gerekir. Bu erevede eitimle ilgili u almalar yaplmaldr: e alma eitim programlar dzenlenmelidir. Srekli eitim programlar dzenlenmelidir. Ynetici ve liderler etik ilkelere bal davranlaryla alanlara rnek oluturmallardr. Kamu grevlilerinin ve toplumun btnnn kamu ynetiminde etikle ilgili bilinlendirilmesi iin seminerler dzenlenmelidir. Uzman kiiler kamu kurum ve kurulularnda etik davran kurallar ve uygulamalar hakknda konferanslar vermelidir. Eitim almalar iin el kitapklar ve brorler hazrlanmaldr. Kamu ynetiminde etikle ilgili eitli eitici dkmanlarn, makalelerin ve de projelerin yer ald resmi bir internet sitesi kurulmaldr. Kamu ynetiminde etik d faaliyetlerin birok nedeni vardr. Kamu grevlilerinin alma koullar ve maalarnn dkl de bunlardan biridir. Dolaysyla, kamu grevlilerine en azndan ortalama hayat standardn temin edecek bir cret seviyesi salanmaldr. Kamu grevlilerinin alma koullarnn etik davrana uygun bir ortamn yaratlmasnda nemli olduu bilinmelidir. Bu sorun, lkemizdeki kamu ynetiminde etik d faaliyetlerin nemli nedenlerinden biri olarak grlmektedir. Kamu ynetiminde etik d faaliyetler genellikle ift tarafldr. Kamu ynetiminde etik d faaliyetlerin daha batan nlenmesi iin, vatandalarn da kamu grevlilerini kanunsuz ve etik d faaliyetlere yneltmemeleri gereklidir. Toplumsal refahn artmas ve dolaysyla toplumun btnnn iyilii iin vatandalar, kamu ynetiminde etik d faaliyetlerin nne gemek konusunda kendi zerlerine den sorumluluklar yerine getirmelilerdir. Kamu ynetiminde takdir yetkisinin snrlarnn etik davran ilkeleri ile izilmesi gereklidir. Kamu grevlileri, kendilerine tannm takdir yetkisini keyfi kullanmamaldrlar. Takdir yetkisinin snrlarnn mulak tanmlarla deil, ak ve anlalr ekilde belirlenmesi gerekir. Bylece, kamu ynetiminde etik d davranlarn en sklkla kaynakland bu konunun kamuda yaratt zararlar azaltlabilir.

279

Kamuda etik dzeyinin ykseltilmesine, kamu ynetiminde davran kurallarnn kabul edilmesi dahil hibir adm, kamuda saydamlk salanmas kadar katkda bulunmamtr. Kamu ynetiminin karar alma ve politika belirleme srelerinin saydam olmas gerekir. Ayrca, lisans ilemleri, yetkilendirmeler, inaat izinleri, vergi ilemleri gibi etik d faaliyetlerin olduka sk rastland alanlarda saydamlk byk nem arz etmektedir. Saydamln salanmas iin bilgi edinme hakknn etkin kullanm arttr. lkemizde kamu grevlilerin idari karar alma sreci ve faaliyetleri konusunda saydam bir sistem kurulamamtr. Kamu ynetimi iine kapank bir yap sergilemi, bu kapal ortam da etik d faaliyetlere frsat yaratmtr. Saydamln salanmas iin kilit faktrlerden biri olan e-Devlet sistemi etkin ekilde gelitirilmelidir. Yolsuzlukla ve kamuda etik d davranlarla mcadelede kukusuz ki, en nemli unsurlardan biri de, devlet, zel sektr ve sivil toplum rgtleri arasndaki ibirliinin salanmasdr. Bu mcadelede devletin alaca nlemler tek bana yeterli olamaz. zel sektr de kendi iinde hesap verebilirlii ve saydaml salayacak sre ve mekanizmalar kurmaldr. Sivil toplum rgtleri de yolsuzluk konusunda kamu bilinci ve yolsuzlukla mcadeleye ilikin kurumsal eylem planlar ve projeler hazrlamaldrlar. Kamuda etik d davranlarla ve yolsuzlukla mcadelenin ana unsuru olan, eitim, nleme ve soruturma birbirini tamamlayan srelerdir ve hi birinin ihmal edilmemesi gerei, uluslararas deneyimlerden kan somut bir sonutur. Toplumda etik bilincin yerletirilmesi ancak devleti meydana getiren btn kurum ve organlarn ortak abasyla mmkn olacaktr. Devleti meydana getiren btn organlarda etkili olacak etik altyap oluturulmal, hesap verme mekanizmalaryla desteklenip faaliyete geirilmelidir. Etkili bir btnlk mekanizmasnn kurulmas iin boluklar ve zayflklar belirlenmelidir. lkemizde etik altyapnn oluturulma srecinde, ada demokratik lkelerin etik sistemlerini kurarken edindikleri tecrbelerden, setikleri etik sisteminin zelliklerinden ve kamu ynetiminde etik davranlarn yerletirilmesi konusunda yaplan en iyi uygulamalardan rnek almak gereklidir. En iyi uygulamalarn analiz edilip Trk kamu ynetimi yapsnn zelliklerini de gz nnde bulundurarak kurulan bir etik sistemi, lkemiz iin en uygulanabilir sistem olacaktr. ada demokratik lkeler, kamu grevlilerinin etik kurallarn ayr ve kendine zg bir alan olarak kabul etmemekte, daha ziyade ynetim sisteminin ayrlmaz bir paras olarak grmektedirler. lkeler, artk etik kurallar dzenlerken, kamu grevlilerinin gnlk ilerinde karlaaca her trl olasl dnerek kural oluturmamakta, etik kurallar ynetimini, kamu ynetimi sisteminin ayrlmaz bir unsuru olarak deerlendirmektedirler.
280

lkemizde yaplmas gereken, kural temelli ve drstle ynelik etik sisteminin bir orta yolunu bulmaktr. Trk kamu etik ynetiminde ilk ama, etik altyapnn en nemli unsurlarndan biri olan hukuki ereveyi oluturmak olmaldr. Etik deerlerin kamu grevlilerinin hizmet anlaynn bir paras olmasn gerekletiren drstle dayal anlayn, Trk kamu ynetiminde kural temelli sistemle birlikte uygulanmas gerekmektedir. Trk kamu ynetiminde etik sistemi, kural temelli rejimle birlikte drstle dayanan rejimin tevik edici, rehberlik edici ve eitici zellikleriyle birletirilmelidir. Ancak, bu ekilde kamu ynetiminde etik en etkili biimde hayata geirilir. Etik ilkelerin mevzuatta dank olarak bulunduu lkemizde artk bu ilkelerin toparlanp sistemletirilmesi ve uygulamaya konulmas srecine gelinmitir. Bu cildin hazrlanmasndaki ama, sistemin oluturulmas aamasnda genel olarak kabul grm kavram ve usulleri kritik bir deerlendirmeyle ortaya koymak, dier lkelerin tecrbelerini inceleyip ayrntl bir biimde aktararak, bu srece rehberlik etmektir. Bu cilt ayn zamanda, bu raporun ikinci cildi olan, Yasal Altyap, Saydamlk ve Ayrcalklar-Tespit ve nerilere temel tekil etmektedir.

281

KAYNAKA

KAYNAKA
ACKERMAN, Rose Susan, (1999), Corruption and Government, Causes, Consequences, and Reform, New York, Cambridge University Press. AKTAN, Cokun Can, (2002), Yolsuzlukla Mcadele Stratejileri, Ankara, Hak- Yaynlar. AKTAN Cokun Can, (1999), Ahlak ve Ahlak Felsefesi, stanbul, ARI Dnce ve Toplumsal Geliim Dernei Yayn. ANECHIARICO, Frank ve James B. Jacobs, (1996), The Pursuit of Absolute Integrity: How Corruption Control Makes Government Ineffective, Chicago, University Of Chicago Press. ATYAS, zak ve erif Sayn, (2000), Kamu Maliyesinde Saydamlk, stanbul, TESEV Yayn. AYDIN, nayet Pehlivan, (2002), Ynetsel, Mesleki ve rgtsel Etik, stanbul, Pegem A Yaynclk. BAILEY, S. K., (1965), Ethics and the Public Service, Public Administration and Democracy: Essays in Honor of Paul Appleby, (Ed. R. C. Martin), Syracuse University Press. BALTA, Tahsin Bekir, (1970), dare Hukukuna Giri, Ankara, TODAE Yaynlar. BARAN, A., (1979), Federal Employment-The Civil Service Reform Act of 1978-Removing Incompetents and Protecting Whistleblowers, Wayne Law Review, Vol. 26. BARAN, Zeyno, (2000), Corruption: The Turkish Challange, Journal of International Affairs, 54, No. 1. BARCIA, J. A., (1988), Update on Michigans Whistleblowers Protection Act, Detroit College of Law Review. BARDHAN, P., (1997), Corruption and Development: A Review of Issues, Journal of Economic Literature, 35, No.3. BAYLESS, Manning, (1964), Federal Conflict of Interest Law, Harvard University Press. BAYLES, M. D., (1988), Professional Ethics, Wadsworth Publishing Company.

285

BAYLEY, David H., (1990),The Effects of Corruption in Developing Nation, Political Corruptiona Handbook, (Eds., Arnold J. Heidenheimer, Michael Johnston, Victor T. Levine), Transaction Publishers. BEAUCHAMP Tom L., Terry P. Pinkard Eds., (1983), Ethics and Public Policy: an Introduction To Ethics, Prentice Hall. BENSON G. C. S., (1991), Codes of Ethics: Business and Government, Henry Salvatori Center, Claremont College. BERMAN, Evan, Jonathan P. West ve Anita Cava, (1994), Ethics Management in Municipal Governments and Large Firms: Exploring Similarities and Differences, Administration and Society, Vol. 26, s. 185. BESUDEN, W., (Mart 1981), The Professions Heritage: The ICMA Code of Ethics, Public Management, 63. BISHOP Patrick, Carmel Connors, Charles Sampford, Eds, (2003), Management, Organisation and Ethics in the Public Sector (Law, Ethics and Governance), Ashgate Publishing. BLANKENBURG Erhard, Legal Cultures Compared, (1991), Laws and Rights: Proceedings of the International Congress of Sociology of Law For the Ninth Centenary of the University of Bologna, (Ferrari Ed.). BOK, S., (1989), Blowing the Whistle, Public Duties: The Moral Obligations of Government Officals, (Joel L. Fleishman, Lance Leibman, Mark H. Moore Eds.,) BOND, Michael Shaw, (Nisan, 2000) Special Report: The Backlash Against NGOs, Prospect. BOWIE, Norman E., (Haziran, 1998), Companies are Discovering the Value of Business Ethics, USA Today, Society for the Advancement of Education. BOWMAN, J. S., (1981), The Management of Ethics: Codes of Conduct in Organizations, Public Personnel Management Journal, 10. BOWMAN, J. S., Frederick A. Elliston Eds., (1988), Ethics, Government and Public Policy: A Reference Guide, Greenwood Press.

286

BOWMAN J. S., (Mays-Haziran 1990), Ethics in Government: a National Survey of Public Administrators, Public Administration Review. BOZEMAN, Barry, Ed., (1993), What is Wrong With the Revolving Door? Public Management: The State of the Art, Jossey-Bass Inc Pub. BRIAN, Andrew, (1992), A Code of Conduct for Parliamentarians?, Report Prepared Ethics of Representation. BRUCE, W. P., (1996), Codes of Ethics and Codes of Conduct: Percieved Contribution to the Practice of Ethics in Local Government, Public Integrity Annual. BURKE, J. P., (1988), Bureaucratic Responsibility, The Johns Hopkins University Press. BURKE, J. P., F. G. Benson, (1989), State Ethics Codes, Commissions and Conflicts, State Government Review, 105(5):195-198. BURKE, J. P., (2000), Administrative Ethics and Democratic Theory, Handbook of Administrative Ethics, (Terry L. Cooper Ed.), New York, Marcel Dekker. BUSS, Jr.William G., (1965), Massachusetts Conflict of Interest Statute: An Analysis, Boston University Law Review, 45. CAIDEN, G. E., (1988), The Problem of Ensuring the Public Accountability of Public Officials, Public Service Accountability: A Comparative Perspective, (J. G. Jabbra, O. P. Dwidedi Eds.), Books on Demand. CANTRELL, Rick, Don Morrison, Amy Middleton, (2000), Ethics, Honesty and Fairness in The Public Service, Washington, Local Government Institute. CARNEVALE, David G., Barton Weschsler, (1992), Trust in the Public Sector: Individual and Organizational Determinant, Administration and Society, Vol. 23, No. 4. CARNEY, G., (1998),Conflict Of Interests: Legislators, Ministers and Public Officials, Berlin: Transparency International Working Paper. CARNEY, G., (2000), Members Of Parliament: Law And Ethics, Australian Journal of Public Administration, Vol. 60, Issue 1.
287

CAROTHERS, Thomas, (1999-2000), Civil Society, Foreign Policy. CARSON, Thomas L., (1994), Conflict of Interest, Journal of Business Ethics, 13. CHANDLER, R. C., (Ocak-ubat 1989), The Problem of Moral Reasoning, American Public Administration: The Case for a Code of Ethics, Public Administration Review. CHANDLER, R. C., (1989), A Guide to Ethics for Public Servants, Handbook of Public Administration, (J. L. Perry Ed.), San Francisco, Jossey-Bass. COOPER, Terry, (1990), The Responsible Administrator, San Francisco, Jossey-Bass. COOPER, T. L., N. D. Wright, (1992), Exemplary Public Administrators: Character and Leadership in Government, San Francisco, Jossey-Bass. COOPER Terry L., (1998), The Responsible Administrator: An Approach to Ethics for the Administrative Role, San Francisco, Jossey-Bass. COOPER, Terry L., (2000),The Emergence of Administrative Ethics as a Field of Study in the United States, Handbook Of Administrative Ethics, (Terry L. Cooper Ed.), New York: Marcel Dekker. UKURAYIR, Akif M., Hlya Eki, (Nisan-Ekim 2001), Kamu Hizmeti Sunumunda Yeni Yntemler, S. . BF Sosyal ve Ekonomik Aratrmalar Dergisi, Yl: 1, Say:1-2. DAVIES, Mark, (1993), Keeping The Faith: A Model Local Ethics Law-Content And Commentary, 21 Fordham Urb. L.J. 61-126. DAVIES, Mark, Considering Ethics at the Local Government Level, in Ethics, Lawyers & The Public Sector, American Bar Association. DAVIES, Mark, (2000), Ethics in Government and the Issue of Conflicts of Interest, Government Ethics and Law Enforcement: Toward Global Guidelines, (Eds. Yassin El-Ayouty, Kevin J. Ford, Mark Davies, William P. Carter), Praeger Publishers. DEGEORGE, Richard T., (1998), Business Ethics, Prentice Hall. DENHARDT, Kathryn G., (1988), The Ethics of Public Service: Resolving Moral Dilemmas in Public Organizations, Greenwood Press.

288

DENHARDT, Kathryn, (1991), Unearthing the Moral Foundations of Public Administration: Honor, Benevolence and Justice, Ethical Frontiers in Public Administration, (Ed. James Bowman), San Francisco, Jossey-Bass Inc Pub. DENHARDT, R. B., (1992), Morality as an Organizational Problem, Public Administration Review, 52. DEREK, Bob, (Ekim 1976),Can Ethics be Thought?, Change. DOBEL, J. Patrick, (Mays- Haziran 1990), Integrity in the Public Service, Public Administration Review 50, No.3 DOBEL, J. Patrick, (1993), The Realpolitik of Ethics Codes: An Implementation Approach to Public Ethics, Ethics and Public Administration, (Ed. H. George Frederickson), M. E. Sharpe. DONNELY, Jack, (1999), Ethics and International Human Rights, University of Denver Human Rights Working Papers, Paper No: 1. EKEN, Musa, (1994), Kamu Ynetiminde Gizlilik Gelenei ve Aklk, Amme daresi Dergisi, 27(2). EKEN, Musa, (2000), Ynetim Karsnda Vatandalarn Korunmasnda Ombudsman Kurumunun Rol, Trkiyede Ynetim Gelenei: Kurumlar, Sorunlar ve Yeniden Yaplanma Araylar, (Davut Dursun, Hamza Ali Eds.), lke Yaynclk. ETHIEL Reinold, (1997), Kreselleme Dneminde Yolsuzluk, Siyasal ve Ynetsel Yolsuzluk Semineri, Ankara, Uluslararas dari Bilimler Kurumu & Trkiye ve Ortadou Amme daresi Enstits. FEINBERG, Harold J., Alfred Porro Jr., (1996), Ethics, Incompatibility and Conflict of Interests of Public Officials, Bureau of Government Research and University Extension Division, Rutgers University. FOSTER, G. D., (1981), Law, Morality, and the Public Servant, Public Administration Review, 41. FOX, Charles J., (2000), The Use of Philosophy in Administrative Ethics, Handbook of Administrative Ethics, (Ed. Terry L. Cooper ), New York, Marcel Dekker.

289

FREDERICKSON, George H., (Mart-Nisan 1990),Public Administration and Social Equity, Public Administration Review, 50, No. 2. FRIER, David, (1969), Conflict of Interest in the Eisenhower Administration, Iowa State University Press. FUKUYAMA, Francis, (1996), Trust: The Social Virtues and Creation of Prosperity, Free Press. GENKAYA, mer Faruk, (4 Aralk 2003),Ar Hareketi ve Ulusal Demokratik Enstitt Tarafndan stanbulda Dzenlenen 3. Etik Zirvesinde Sunulan Rapor. GERT, Bernard, (1988), Morality: A New Justification of the Moral Rules, Oxford University Press. GETZ, Robert S., (1966), Congressional Ethics: The Conflict of Interest Issue, Van Nostrand. GILMAN, Stuart, Carol Lewis, (Ekim-Kasm 1996), Public Service Ethics: A Global Dialogue, Public Administration Review. GLAZER, M. P., P. M. Glazer, (1988), Individual Ethics and Organizational Morality, Ethics, Government and Public Policy, (Eds. James Bowman, Frederick A. Elliston), Greenwood Press. GLAZER, M.P., P.M. Glazer, (1989), The Whistleblowers: Exposing Corruption in Government and Industry, Basic Books. GOLEMBIEWSKI R. T., (1989), Men, Management, and Morality: Toward a New Organizational Ethic, New York, Mcgraw-Hill. GORE, Al, (1993), Creating a Government That Works Better and Costs Less, The Report of the National Performance Review. GORTNER, Harold F., (1991), Ethics for Public Managers, New York; London: Greenwood. Press. GORTNER, Harold F., (2000), Values and Ethics, Handbook of Administrative Ethics, (Ed. Terry L. Cooper), New York, Marcel Dekker. GRAY, W. C., D. Kaufmann, (Mart 1998), Corruption and Development, Finance and Development.

290

GREENLEAF, Robert K, (1996), On Becoming a Servant Leader, Jossey-Bass. GROSENICK, Leigh E., Pamela A. Gibson, (2001), Governmental Ethics and Organizational Culture, Handbook of Administrative Ethics, (Ed. Terry L. Cooper), New York, Marcel Dekker. GUY, M. E., (1990), Ethical Decision Making in Everyday Work Situation, Quorum Books. HART, David K., (2000), A Dream of What We Could Be: The Founding Values, The Oath and Homo Virtutis Americanus, (Ed. Terry L. Cooper), New York, Marcel Dekker. HARTMAN, Laura Pincus, (1998), Perspectives in Business Ethics, McGraw-Hill/Irwin. HAYS, Steven, Richard Gleissner, (1981), Codes Of Ethics In State Government: A National Survey, Public Personnel Management, 10, No: 1. HEJKA-EKINS, April, (Eyll-Ekim 1988),Teaching Ethics in Public Administration, Public Administration Review, 47, No. 5. HELLRIEGEL, Don J. W. Slocum, R. W Woodman, (1986), Organizational Behavior. HERMAN, Finer, (2001), Administrative Responsibility in Democratic Government, Classics of Administrative Ethics, (Willa Bruce Ed.), Colorado, Westview Press. HONDEGHEM, A., Ed., (1998), Ethics and Accountability in a Context of Governance and New Public Management, Ios Pr Inc. HONDEGHEM, A. Ed. (1998), The Gatekeepers of the Common Good - Power and the Public Service Ethos, Ethics and Accountability in a Context of Governance and New Public Management, Amsterdam: Ios Press. [With Martin J. Smith] HONG-BIN, Kang, Republic of Kore, (2003), Cleaning Up the City Government of Seoul: A Systematic Approach, Anti-Corruption Symposium: The Role of On-Line Procedures in Promoting Good Governance, Seoul. HOOD, C., (1998), Remedies for Misgovernment: Changing the Remedies but not the Ingredients, Ethics and Accountability in a Context of Governance and New Public Management, (Ed. A. Hondeghem), Ios Pr Inc.

291

HUTCHCROFT, P.D., (1997), The Politics of Privilege: Assessing the Impact of Rents, Corruption, and Clientelism in Third World Development, Political Studies, Vol. 45, No. 3. HYMAN, Michael, Robert Skippex, Richard Tansey, (Mart-Nisan 1990), Ethical Codes Are Not Enough, Business Horizans. INGRAHAM, Patricia, (1987), Policy Implementation and the Public Service, The Revitalization of Public Service, (Eds. Robert Denhardt, E. Jennings), Univ of Missouri Extension Pubns. ISRAEL, D. A. Lechner, (1989), Protection For Whistleblowers, Personnel Administrator, 34. RVAN, Sleyman, Ragip Duran, Fikret lkiz, Derleyen: Alanku Sevda, (2003), Medya, Etik ve Hukuk, letiim Vakf Yaynlar. JACOB, Van Klaveren, (1989),The Concept of Corruption, Political Corruption: A Handbook, (Eds. Heidenheimer et Al), Transaction Pub. JACOBS, Jane, (1992), Systems of Survival. A Dialogue on the Moral Foundations of Commerce and Politics. JACKSON, M. W., (1993), How Can Ethics be Taught?, Ethics in Public Service, (Ed. Richard Chapman). JOHNSON, Haynes, (14 Mays, 1986), Private Gain, Public Trust, Washington Post. JOHNSTON, M., (1996), The Search for Definitions: The Vitality of Politics and the Issue of Corruption, International Social Science Journal, No. 149. JOHNSTON, M., (30 Nisan-1 Mays 1997), What Can Be Done About Entrenched Corruption?, Paper Presented to the Ninth Annual Bank Conference on Development Economics, The World Bank, Washington Dc. JOS, P. H., (1995), Administrative Practice and the Waning Promise of Professionalism for Public Administration, American Review Of Public Administration, 25. KANT, Immanuel, (eviren: Lewis White Beck), (1956), Critique of Practical Reasoning, New York: Liberal Arts Press.

292

KAPTEIN, Muel, Wempe Johan, (1999), Working on the Integrity: Differences and Similarities Between Public and Private Sector Organizations, Integrity at the Public-Private Interface, (Eds. L.W.J.C. Huberts, J.H.J. Van Den Heuvel). KELMAN, Steven, (1993), What is Wrong with the Revolving Door?, Public Management: The State of The Art, (Ed. Barry Bozeman). KERNAGHAN K., Codes of Ethics and Administrative Responsibility, Canadian Journal of Public Administration, 1(7), (1974). KERNAGHAN, Kenneth, (1993), Promoting Public Service Ethics: The Codification Option, Ethics In Public Service, (Ed. Richard A. Chapman). KNEEDLER, Edwin S., (1980), The Revolving Door- Should it be Stopped?, Administrative Law Review, 32. KNOWLES, Jeffrey J., (1999), Integrity with Two Eyes: An Insiders Slant on the Moral Climate of Government, University Press of America. KOHLBERG, Lawrence, (1981), The Philosophy of Moral Development: Moral Stages and the Idea of Justice, Vol. 1. KSECK, Muhammed Naci Karkn, (2004), E-Devlet: Amalar, Sorunlar ve Uygulamalar, (Eds. Abdullah Ylmaz, Mustafa kmen), Ankara, Gazi Kitapevi. KUURAD, oanna, (1996), Felsefe ve nsan Haklar: nsan Haklarnn Felsefe Temelleri, Trkiye Felsefe Kurumu Yaynlar. KURAN, N. Hseyin, (2005), Trkiye iin E-devlet Modeli: Analiz ve Model nerisi, stanbul Bilgi niversitesi Yaynlar. LAWTON, Alan, (1999), Social Enterprise and the Public Services Manager, Integrity at The Public-Private Interface, (Eds. L.W.J.C. Huberts And J.H.J. Van Den Heuvel), Maastricht: Shaker. LEE, John A. N, Jacques Berleur, (11-13 Kasm 1994), Progress Towards a World Wide Code of Conduct, Presented at the Sigcas Conference on Ethics, Gatlinburg Tn.

293

LEFEVER, Ernest W., (1979), The Trivialization of Human Rights, Private and Public Ethics, (Ed. Donald G. Jones), Edwin Mellen Pr. LEWIS, C. W., (1991), The Ethics Challange in Public Service: A Problem Solving Guide, San Francisco, Jossey-Bass. LEWIS, N., P. Birkinshaw, (1993), When Citizens Complain, Open University Press. LEWIS, Carol, (1993), Ethics Codes and Ethics Agencies: Current Practices and Emerging Trends, Ethics and Public Administration, (Ed. H. George Frederickson). LIPSET S. M., (1990), Continental Divide: The Values and Institutions of the United States and Canada, New York: Routledge. LIPSKY, M., (1980), Street-Level Bureaucracy, New York: Russell Sage. MADSEN, Shafritz, (1990), Essentials of Business Ethics, Meridian Books. MAHLER, Julianne, (Kasm, 1988), Quest for Organizational Meaning: Identifying and Interpreting The Symbolism in Organizational Stories, Administration and Society. MALIN, M. H., (1983), Protecting The Whistleblower From Retaliatory Discharge, Journal of Law Reform, 16. MANN, Richard, A. Barry S. Roberts, (2000), Smith and Robersons Business Law, South-Western College/West. MARCH, James, G., Johan P. Olson, (1989), Rediscovering Institutions: The Organizational Basis of Politics. MARTIN, David, (28 Ekim, 1985), Participating in Privately Sponsored Seminars or Conferences for Compensation, U.S. Office Of Government Ethics Memo. MARX, F. M., (1940), Public Management in the New Democracy, Harper & brothers. MATHEWS, Jessica, (January/February 1997),Power Shift, Foreign Affairs.

294

MAURO P., (1995), Corruption and Growth, Quarterly Journal of Economcs, 110(3). MAURO, P., (1996),The Effects of Corruption on Growth, Investment And Government Expenditure, IMF Workng Paper, No: Wp/96/98. MC NAMARA, Carter, (2003), Complete Guide to Ethics Management: An Ethics Toolkit for Managers. MENZEL, D. C., (1997), Teaching Ethics and Values in Public Administration: Are We Making a Difference?, Public Administration Review, 57. MICELLI, M. P., J. P. Near, (1992), Blowing the Whistle: the Organizational and Legal Implications for Companies and Employees, Lexington Books. MOLANDER, Earl, A Paradigm For Design, Promulgation and Enforcement of Ethical Codes, Journal of Business Ethics, No: 6, (1987). MONKS, Robert, A.G, Nell Minow, (2004), Corporate Governance, Blackwell Publishers. MONTEFIORI, Alan, (1999), Integrity: A Philosophers Introduction, Integrity in the Public and Private Domains, (Eds. Alan Montefiori and David Vines), London, Routledge. MONTEFIORI, Alan ve David Vines, (1999), Integrity in the Public and Private Domains. London, Routledge. MOODY, Stuart George, (1996), The Costs Of Grand Corruption: Economic Reform Today, Center for International Political Economy, No. 4. MONYPENNY, Philip, (2001), A Code of Ethics as a Means of Controlling Administrative Conduct, Classics of Administrative Ethics, (Ed. Willa Bruce), Colorado, Westview Press. MORGAN, Gareth, (1996), Images of Organization, SAGE Publications. MORGAN, Thomas D., (1980), Appropriate Limits on Participation by a Former Agency Official in Matters Before an Agency, Duke Law Journal.

295

MUEL, Kaptein, Johan Wempe, (1999),Working on Integrity: Differences and Similarities. Between Public and Private Sector Organizations, (Eds. L.W.J.C. Huberts and J. H. J. Van Den Heuvel), Integrity at the Public-Private Interface. NADER, R. P., J. Petkas, K. Blackwell, (1971), Whistleblowing: The Report of the Conference on Professional Responsibility. NEAR, J. M., Baucus ve Miceli, (1993), The Relation Between Values and Practice: Organization Climates for Wrongdoing, Administration and Society, Cilt 25, No. 2. NELSON, P. J., (2001), Transparency Mechanisms at the Multilateral Development Banks, World Development, 29, (11). NOLAN, Beth, (1992), Interest, Private Income: Conflicts and Control Limits on Outside Income of Government Officials, Nortwestern University Law Review, 87. NOLAN, Beth, (1976), Corporate Termination Bonus for Executives Entering Public Service: Proper Government Recruiting Aid or Conflict of Interest, Southern California Law Review, 49. NORTON, David, (1994), Moral Integrity, Organizational Management, and Public Education, International Journal of Public Administration, 17, No. 12. NYE, Joseph J., (1989), Corruption and Political Development: A Cost-Benefit Analysis, Political Corruption: A Handbook, (N. J.Heidenheimer Et Al), New Brunswick, Transaction Books. ONAR, Sddk Sami, (1966), dare Hukukunun Umumi Esaslar, Cilt I, smail Akgn Matbaas, stanbul. OSBORNE, David, Ted Gaebler, (1992), Reinventing Government, Plume. OTT, J. S., (1989), The Organizational Culture Perspective, Dorsey Press. ZAY, l han, (2004), Gnnda Ynetim, stanbul, Alfa. ZBUDUN, Ergun, (2000), Trk Anayasa Hukuku, Yetkin Yaynevi. ZTRK, Namk Kemal, (Aralk, 2004), Kamu Ynetiminde Verimlilik, Trk dare Dergisi, Say: 445.
296

PAINE, Lynn Sharp, (2000), Managing For Organizational Integrity, Business, Institutions and Ethics. A Text With Cases and Readings, (Ed. John W. Dienhart), New York: Oxford University Press. PANYARACHUN, H.E. Anand, (24 Ekim 1998), "Human Rights and Business Ethics" International Symposium on Human Rights and Business Ethics, , United Nations Conference Centre, Bangkok. PERKINS, Roswell, (1963), Federal Conflict of Interest Law, Harvard Law Review, 76. PETERS, B. Guy, (2000), Is Democracy a Substitute for Ethics? Administrative Reform and Accountability, Ethics in Public Service for the New Millennium, (Ed. Richard A. Chapman), Ashgate. PLANT, J. F., H. F. Gortner, (1981), Ethics, Personnel Management, and Civil Service Reform, Public Personnel Management Journal, 10. PLANT, Jeremy F., (2001), Codes of Ethics, Handbook of Administrative Ethics, (Ed. Terry L. Cooper), New York, Marcel Dekker. POLLOCK, Joycelyn M., (1998), Ethcs in Crme and Justce. Dlemmas and Decsons, Wadsworth Publishing Company. POSNER, Barry Z., Warren H. Schmidt, (Ocak-ubat 1994), An Updated Look at the Values and Expectations of Federal Government Executives, Public Administration Review 54, No.1. PRESTON, Noel, (1996), Understanding Ethics ,Sydney: Federation Press. PUGH, Darrell L., (1991), The Origins of Ethical Frameworks in Public Administration, Ethical Frontiers in Public Administration, (Ed. James Bowman), Jossey-Bass Inc Pub. PUNCH, Maurice, (1996), Dirty Business: Exploring Corporate Misconduct, SAGE Publications. REST, J. R., (1994), Moral Development: Advances in Research and Theory, Boston: Prager Publishers. REYNOLDS, L., (Temmuz-Austos, 1992), The Ethics Audit, Busness Ethcs Magazne. RIVLIN, Alice, (ubat, 1997), Federal Reserve System, United States Chair Of The Oecd/Puma Ministerial Symposium on the Future of Public Services.

297

ROHR, John, (1978), Ethics for Bureaucrats: An Essay On Law And Values, New York: Marcel Dekker. ROHR, John A., (1989), Ethics For Bureaucrats: On Law and Values, M. Dekker. ROHR, J. A., (1990), Ethics In Public Administration: A State of the Discipline Report, Public Administration: The State Of The Discipline, (N. B. Lynn, A. Wildavsky Eds.), Chatham House Pub. ROHR , John, (Temmuz-Austos 1991), Ethical Issues In French Public Administration: A Comparative Study, Public Administration Review. ROHR, John A., (2001), Constitutionalism and Administrative Ethics: A Comparative Study of Canada, France, The United Kingdom, and The United States, Handbook of Administrative Ethics, (Ed. Terry L. Cooper), New York, Marcel Dekker. ROSEN, Bernard, (1993), Ethical Theory. Strategies And Concepts, Mountain View, Cal. ROSENTHAL, Alan, (2004), Drawing the Line: Legislative Ethics in the States, Univ of Nebraska Pr. SASAN, Mustafa, (Kasm, 2001), E-Devlet Toplumlarn Yeni Umut I M, Stratejik Analiz Dergisi, Cilt: 2, Say: 19. SAYIN, Atiyas, Kamu Maliyesinde Saydamlk, TESEV Yaynlar. SCHEIN, E. H., (2004), Organizational Culture and Leadership, Jossey-Bass, Business and Management Series. SELBY-BIGGE L. A. Ed., (1978). Davd Humes A Treatse of Human Nature, Oxford: Oxford University Press. SEN, Amartya, (2000), Development As Freedom, New York, Random House Inc., Anchor. SHANKS, T., (1997), Issues in Ethics. SHELTON-COLBY, Sally, (2003), Deputy Secretary-General, OECD, Anti-Corruption and Ict for Good Governance, Anti-Corruption Work of the OECD to Improve Transparency and Accountability: Using Information and Communication Technologies (Icts) to Establish a Modern Public Service Culture, Anti-Corruption Symposium: The Role of on-Line Procedures in Promoting Good Governance, Seoul,
298

SHERMAN, Tom, (1998), Public Sector Ethics: Prospects and Challanges, Public Sector Ethics: Finding and Implementing Values, (Eds., Charles Sampford and Noel Preston), London, Routledge. SORGDRAGGER, W., (1999), Putting the Cards on the Table: Integrity at the Public-Private Interface, Integrity at the Public-Prvate Interface, (Eds., L.W.J.C. Huberts and J.H.J. Van Den Heuvel). SPINELLIS, Dionysios, (Mart 1995), Yolsuzluk Olgusu ve yi Ynetiimde Yaplmas Gerekenler, Yolsuzluk ve yi Ynetiim Konulu Oecd Sempozyumu in Bildiri. STARK, Andrew, (2000), Conflict of Interest in American Public Life. Harvard University Press. TANZI, V., (1997), H. Davoodi, Corruption, Public Investment and Growth, IMF Working Paper, No: Wp/97/139. TANZI,V., (1998), Corruption Around The World: Causes, Consequences, Scope and Cures, IMF Working Paper, No: Wp/98/63. TANZI, V., H. Davoodi, (1998), Roads To Nowhere: How Corruption in Public Investment Hurts Growth?, IMF Economic Issues, No: 12. TEMZEL, Z., (1997), Yurttalarin Ynetime Kari Korunmasinda Baimsiz Bir Denetim OrganiOmbudsman. THOMPSON, D. F., (1983), Bureaucracy and Democracy: Democratic Theory and Practice. THOMPSON, Dennis F., (Mays-Haziran 1992), Paradoxes of Government Ethics, Public Administration Review, C. 52, No. 3. THOMPSON, Dennis F., (Austos 19, 1993), Understanding Financial Conflict of Interest, New England Journal of Medicine, Vol 329. THOMPSON, Dennis F., (1995), Ethics in Congress: From Individual to Institutional Corruption, Brookings Institution Press. THOMPSON, Dennis, J. Patrick Dobel, (1999), Public Integrity, The Johns Hopkins University Press. TIMMINS, W. M., (1990), A Casebook of Public Ethics and Issues, Brooks/Cole Pub Co.
299

TTZ, T., (2000), Trkiyede Devlet Denetiminde Reformlar ve Baarlarnn Deerlendirilmesi, TESEV Yaynlar. TRAAEN, T. J., (1991), A Matter Of Ethics: Perceptions of Arizona City Managers, Working Paper. TRAAEN, Teri J., (2000), A Matter of Ethics : Facing The Fear of Doing The Right Thing. Stamford, Ct, Jai Press, (Contemporary Studies in Applied Behavioral Science, V. 10). TROWBRIDGE, Alexander, (Mart, Nisan, 1985), Thinking Ahead: Attracting the Best to Washington, Harvard Business Review. TRUELSON, Judith A., (1994), Whistleblower Protection And The Judiciary, Handbook of Administrative Ethics, (Ed., Terry L. Cooper), New York, Marcel Dekker. WART, Van Montgomery, (1998), Changing Public Sector Values, Garland Publishing. VECCHIO, Robert P., (1991), Organizational Behavior, Harcourt. VOLLMER, Howard, M. Donald, L. Mills, (1966), Professionalization. VOTH, Arthur, (1999), Professionalism in Practice. Bridges to the Century, Integrity at the Public-Private Interface,.(Eds. L.W.J.C. Huberts and J.H.J. Van Den Heuvel). WALDEN, Gregory S., (1996). On Best Behaviour: the Clinton Administration and Ethics in Government, Hudson Institute. WALTER, J. J., (1981), The Ethics in Government Act, Conflict of Interest Laws, and Presidential Recruiting, Public Administration Review, 41. WARREN, Mark E., (29 Agustos-1 Eyll 2002), Corrupting Democracy, Amerikan Siyasi Bilimler Dernei Yllk Toplantsnda Sunulmu Tebli, Boston. WARWICK, Donald P., (1989), The Ethics of Administrative Discretion, Public Duties: The Moral Obligations of Government Officals, (Eds., Joel L. Fleishman, Lance Leibman, Mark H. Moore). WERNER, Isabel, (1993), Liderlik ve Ynetim, (ev: Vedat ner), stanbul, Amacom/Rota Yaynlar.
300

WERTZ, Dorothy C., (2003), Ethics: What Is It And Why Is It Important?Social Science, Ethics And Law, The Shriver Center Publications. WESTON, Anthony, (2002), A Practical Companion to Ethics, New York: Oxford University Press. WHITE, Fidelma, Kathryn Hollingsworth, (1999), Audit, Accountability and Government, Oxford University Press. WILSON, J. Q., (1988), Bureaucracy: What Government Agencies Do and Why They Do it. WITTMER, Dennis P., (1994), Ethical Decision-Making, Handbook of Administrative Ethics, (Ed., Terry L. Cooper). WOLFENSOHN, James D., Dnya Bankas Bakan (1966), Banka Fonu Yllk Toplant Konumas. WORLD BANK, (2000), Anticorruption In Transition: A Contribution to the Policy Debate. YRKER, Sacit, (12 Mays 2004), Baka lke rnekleri Temelinde Kontrol, Denetim, Tefti ve Soruturma: Kavramsal Bir ereve, TESEV, Denetim altay kinci Toplants. YKSEL, Cneyt, (2002), Embedded Strategies in the 21st Century: Governments, Markets & Corporate Partners, stanbul, Beta Yaynlar. YKSEL, Cneyt, (Haziran, 2004), Kresel Ekonomide irket Ynetiimi: Uluslararas irketlerin Risk Ynetimi ve Uyum Programlar, Gncel Hukuk, S: 6. YKSEL, Cneyt, (12.01.2004), Kresel irket, Dnya Gazetesi. YKSEL, Cneyt, (2005 - yaynlanacak), Globalization of Law and Society, Anneles De La Faculte De Droit DIstanbul. ZELERMYER, William, (1960), Legal Reasoning: The Evolutionary Process of Law, Prentice-Hall. ZIMMERMANN,. Joseph F., (2001), Ethics In The Public Service, Classics of Administrative Ethics, (Ed., Willa Bruce) ZINMAN, Beth D., (1994), Ing Gift Rules By Their Wrappings-Toward A Clearer Articulation of Federal Employee Gift-Acceptance Rules, Catholic University Law Review 44.

301

Raporlar Avrupa Konseyi Yolsuzlukla Mcadelede Yirmi Temel lke Karar, Council of Europe, Resolution (97) 24 on the 20 Guiding Principles for the Fight Against Corruption. Association of the Bar of the City of New York, Conflict of Interest and the Federal Service, (1960). Bamsz Dzenleyici Kurumlar ve Trkiye Uygulamasi, Tsiad Yayinlari, Yayin No: TsiadT/2002-12/349), (2002). BATUM, Sheyl Feridun Yenisey, Celal Erkut, Sibel nceolu, Avrupa nsan Haklar Szlemesi Ve Adil Yarglanma lkesi Inda Hukuk Devleti ve Yarg Reformu, Tsiad Raporu, Yayn No. Tsiad-T/2003/12-369, (Aralk 2003). Birlemi Milletler Uyuturucu Kontrol ve Su nleme Ofisi Uluslararas Su nleme Merkezi Yolsuzlua Kari Global Program Eylem Plan, (ubat 1999). Canada, Rolay Commission on Financial Management and Accountability, Final Report, (Ottowa: Supply and Services, 1979). Cowan Commission, Option Reports Prepared for the Commission to Draft A Code of Ethics For Los Angeles City Government, (Ekim, 1989). Cowan Commission, Ethics and Excellence in Government, (1989). Council Of Europe, Resolution (97) 24 on the 20 Guiding Principles for the Fight Against Corruption. Ekonomiye Daha yi Hizmet Etmek, OECD, Raporu, (1991). Ethics and Lobbying: Legislation and Litigation, Council of Government Ethics Law (Cogel) Report, (1991). Judicial Conference of the United States, Committee on Codes of Conduct, Advisory Opinion No. 27, (28 Ekim, 1973), 10 Temmuz 1998 Tarihinde Yinelenmitir. (ev. Baran zeren, Mustafa Ekinci), (2004), ngiltere Kamu Sektrnde Denetim Standartlar.

302

Kamu Denetiminin (D Denetimin) Prensipleri, (2003), ngilterede Saytay, Denetim Komisyonu, skoya Denetim Kurumu ve Kuzey rlanda Denetim Ofisinin oluturduu Kamu Denetim Forumu. IFAC Kamu Sektr Komitesi, Kamu Sektrnde Hesapverme Sorumluluu Dzenlemelerine Genel Bak: Kamu Sektrnde Kurumsal Ynetiim Ynetim Kurulu Perspektifi balkl ikinci blm, (ev. Baran zeren), (2001). Josephson Institute, Preserving the Public Trust: Priciples of Public Service Ethics, Standards of Conduct and Guidelines for Government Decision Making, (1990). Kamu ynetiminde Etik: Gncel Konular ve Uygulama, (1996), OECD Raporu. Kamu Ynetiminde Etik Davranlar Gelitirmek in Yaplmas Gerekenler, Ar-NDI altay Bulgular, (Mart-Ekim 2003). Managing Conflict of Interest in the Public Service Background Document, Forum on Implementing Conflict of Interest Policies in The Public Service (5-6 Mays 2004) Rio De Janeiro, Brazil. Managing Conflict of Interest in the Public Service, OECD Guidelines and Country Experiences, (2003). Minnesota Governors Committee on Ethics in Government, Report, (1959). Model Code of Ethics for the U.S. Senate, Hastings Center Report, (ubat, 1981). New York State Ethics Commission Advisory Opinion 94-16, (10 Austos 1994). Judicial Conference Of The United States, Committee On The Code Of Conduct, Advisory Opinion 94, (25 Nisan 1997) New York State Ethics Commission Advisory Opinion 98-19, (23 Kasm, 1998). OECD, Devlet Ve Birey Arasnda Gven likisi: OECD lkelerinde Alnan Etik Altyap nlemleri, (2000). Ohio Ethics Commission, Advisory Opinnion No. 89-003 (23 ubat, 1989), Benzer Bir Karar Iin Bkz. U.S. Office of Government Ethics Letter 90x15, (1990).

303

Practical Guide To Corruption Prevention, Independent Commission Against Corruption, New South Wales Australia Principles For Managing Ethics in the Public Service, OECD Recommendaton, (23 April 1998). Public Audit Forum, The Different Roles of External Audit, Inspection and Regulation: A Guide for Public Service Managers, (2002). Recommendation of the Council on Guidelines for Managing Conflict of Interest in the Public Service, OECD, (2003). Temporary Comission (New York State) on Local Government Ethics, Final Report, 21 Fordham Urb. L. J. 1-60, (1993), The World Bank, Helping Countries Combat Corruption Program at the World Bank Since 1997, (2000). Third Global Forum Fostering Democracy and Development Through E-Government, Naples, (1517 Mart 2001). Trkiye Byk Millet Meclisi Yolsuzluklarn Sebeplerinin, Sosyal ve Ekonomik Boyutlarnn Aratrlarak Alnmas Gereken nlemlerin Belirlenmesi Amacyla Kurulan Meclis Aratrmas Komisyonu Raporu, (10/9-19.6.2003). U.K., Report of the Fulton Committee, The Civil Service, 1966-1968, Volume I, (1968). United Nations Economic and Social Council, Integration of the Human Rights of Women and the Gender Perspective: Violence Against Women, (31 Ocak 2002). United States House Ethics Manual, (1992). U.S. Department of Agriculture - Offce of Ethics, Ethics Issuance: No: 99-2, Tarih: 7 Ocak, 2000 (2 Nisan 2004 Tarihinde Yenilenmitir.). U.S. House Of Representatives, Committee On The Judiciary, Subcommittee on Antitrust, Hearings, Federal Conflict of Interest Legislation, 86th Congress, 2nd Session, (25 Mays, 1 Haziran 1960).

304

U.S. Office of Government Ethics Letter 81x24. U.S. Office of Government Ethics Letters 94x8, 88x6. U.S. Office of Government Ethics Letter 85x19 (1985) U.S. Office of Government Ethics Informal Advisory Letters 91 X 2 (4 Ocak 1991). U.S. House Committee on Government Operations, Report, Avoiding Conflicts of Interest In Defense Contracting and Employment, 88th Congress, 1st Session, (22 Kasm 1963). U.S. House of Representatives, Committee on Standards of Official Conduct, House Ethics Manual, 102nd Congress, 2nd Session, (Nisan 1992), S. 83. U.S. House Of Representatives, Committee on the Judiciary, Subcommittee on Administrative Law and Governmental Relations Hearing, Restrictions on the Post-Employment Activities of Federal Officers and Employees, 100th Congress, 2nd Session, (4 Mays, 1988). U.S. Senate Committee on Interior and Insular Affairs, Hearings, on Melvin A. Conant To Be Assistant Administrator of International Affairs at the Federal Energy Administration, 93rd Congress, 2nd Session, (1974). U.S. Senate, Committee on the Judiciary, Hearings, Conflict of Interest, 87th Congress, 2nd Session, (21 Haziran 1962). U.S. Congress, Senate Committee On Governmental Affairs, the Whistleblowers: A Report on Federal Employees Who Disclose Acts of Governmental Waste, Abuse, and Corruption, (1978). U.S. Congress, House Committee On Post Office And Civil Service, Whistleblower Protection Act of 1987, H.R. 25, U.S. Government Printing Office, (1987). (ev. Baran zeren, Ankara), ABD Saytay, Federal Hkmette Kontrol Standartlar. Yolsuzlukla Mcadele Global Forumu, Yolsuzlukla Mcadele ve Adalet ve Gvenlik Grevlileri Arasinda Drstl Tesis Etmeye likin Rehber lkeler (1999).

305

Mahkeme Kararlar, Hukuk Kaynaklar In Re Starr, 986 F. Supp. 1144 (E.D. Ark. 1977). Opinions of the Attorney General 42, (1962). 5 Cfr 2636.305 (A) (2) Example 1. U.S. V. Johnson, 215 F. Supp. 300 (D.C. Md., 1963). Higgins V. Advisory Committee on Professional Ethics of the Supreme Court of New Jersey, 373 A. 2d 372 (N.J., 1977). 807 F. 2d 1299 (6th Cir., 1986), S. 1304-1305. 18 U.S.C. Sec. 209. U.S. V. Oberhardt, 887 F.2d 790 (7th Cir. 1989) ($200), U.S. V. Pezzello, 474 F. Supp. 462 (N.D. Tex. 1979), ($1,000), U.S. V. Gerdel, 103 F. Supp. 635, 638 (E.D. Mo. 1952) ($25). Crandon V. U.S. (494 U.S. 152), (1990). Office of Government Ethics Regulations on Private Travel Payments, 102nd Congress, 2nd Session, (5 Mart, 1992) Federal Travel Regulations: Acceptance Of Payment From A Non-Federal Source For Travel Expenses, 57. Fed. Reg. 52, 283, 53, 285 (1992). Section 501(B), Of The Ethics In Government Act, As Added By Section 601(A) of the Ethics Reform Act of 1989. United States V. National Treasury Employees Union, 115 S. Ct. 1003 (1995). 18 U.S.C. 207(C) United States V. Standard Oil Co., 136 F. Supp. 345 (S.D.N.Y., 1955)
306

Kesselhaut V. United States, No. 166-74 (Ct. Cl. Tr. Div., 29 Mart, 1976). New York City Administrative Code, 12-110(H). Anayasa Mahkemesi Karar, E. 1976/1, K. 1976/28, K.T. 25.5.1976, Amkd, Say 14. People V. Moore, 85 Misc. 2d 4, 377 N.Y.S. 2d 1005, (Fulton County Ct.) New York State General Municipal Law 805-A (1)(A). Anayasa Mahkemesinin E. 1999/17, K. 1999/35, T. 14.9.1999 Sayl Karar Resmi Gazete Tarihi 19.04.2000, Say: 24025. nternet Kaynaklar http://www.usda.gov/da/pdsd/Security%20Guide/Ethics/Intro.htm www.tbmm.gov.tr www.transparency.org http://www.icac.nsw.gov.au/ http://www.greco.coe.int/docs/codee.htm http://rf-web.tamu.edu/security/secguide/Ethics/Honorari.htm. http://www.usoge.gov/pages/laws_regs_ fedreg_stats/lrfs_files/othr_gdnc/og_sum209_pg2_02.html http://www.aspanet.org/scriptcontent/index.cfm http://www.public-standards.gov.uk/ http://www.law.ankara.edu.tr/yazi.php. http://www.transparency.org/activities/nat_integ_systems/country_studies.html.

307

http://www.ethics.state.la.us/pub/info3.pdf http://www.europa.eu.int/comm/enlargement/report_2004. http://csmonitor.com/cgi-bin/durableRedirect.pl?/durable/2001/01/17/p2s1.htm, http://hq.unhabitat.org/cdrom/TRANSPARENCY/html/2c_1.html www.usoge.gov/pages/laws_regs_fedreg_stats/exec_orders.html www.taoiseach.gov.ie/upload/publications/233.pdf . www.apsc.gov.au/circulars/index.html www.usoge.gov/pages/laws_regs_fedreg_stats/other_ethics_guidance.html http://www.oecd.org/dataoecd/60/13/1899138.pdf http://www.ethics.org/ http://www.ndi.org/ http://www.tesev.org.tr http://www.tedmer.org.tr/page.asp?pageID=0 http://www.saydamlik.org/turkce.html http://www.greco.coe.int/docs/res24(97)e.htm www.uncjin.org/CICP/cicp.html www.mapnp.org/library/ethics/ethxgde.htm www.saystay.gov.tr http://www. public-audit-forum.gov.uk

308

http://www.hm-treasury.gov.uk/media-store/otherfiles/38.pdf www.mac.doc.gov/tcc/pbrintro.htm. www.whistleblowers.com.au. http://www.sayistay.gov.tr/yayin/dergi/icerik/der50m2.pdf Http://www.Unpan.Org/Dpepa-Gpab-Ethics.Asp.

309

EKLER

EK 1: Avrupa Konseyi Kamu Grevlileri in Model Etik Davran Kodu (11.05.2000)

Yorum ve Uygulama 1. Madde
1. Bu kod tm kamu grevlilerine uygulanr. 2. Bu kodun amalar asndan kamu grevlisi herhangi bir kamu otoritesi tarafndan istihdam edilen kiidir 3. Bu kodun hkmleri kamu hizmeti gren zel organizasyonlarda istihdam edilen kiilere de uygulanabilir. 4. Bu kodun hkmleri halk tarafndan seilen temsilcilere, hkmet yelerine ve yarg mensuplarna uygulanamaz.

2. Madde
1. Bu kod yrrle girdiinde, kamu ynetimi, bu kodun hkmleri konusunda kamu grevlilerine bilgi vermekle sorumludur. 2. Bu kod, kod hakknda bilgi verildii andan itibaren kamu grevlilerinin istihdam edilmesini dzenleyen hkmlerin bir parasn tekil eder. 3.Her kamu grevlisi bu kodun hkmlerine uymak iin gereken tm faaliyetleri gstermekle grevlidir.

3. Madde
Bu kodun amac kamu grevlilerinin davran ve drstlkleri konusundaki standartlar tespit etmek, bu standartlar yerine getirmeleri asndan onlara yardm etmek ve halk kamu grevlilerinden grmeyi umduu davranlar konusunda bilgilendirmektir.

313

Genel lkeler 4. Madde

1. Kamu grevlileri kanunlara, kanunlara uygun talimatlara ve greviyle alakal etiki standartlara uygun bir ekilde grevlerini yerine getirirler. 2. Kamu grevlileri siyasi adan tarafsz bir ekilde davranmal ve kamu otoritelerinin yasalar uygun politika, karar ve eylemlerini engellemeye teebbs etmemelidirler.

5. Madde
1. Kamu grevlileri, yasalara uygun bir ekilde atanm ulusal, yerel ve blgesel otoritelere sadakatle hizmet etmekle grevlidirler. 2. Kamu grevlilerinin drst, tarafsz ve verimli olmalar ve yalnzca kamusal yarar ve ilgili koullar dikkate alarak, ustalk, doruluk ve anlayla kendi yeteneklerini en iyi bir ekilde kullanarak grevlerini ifa edecekleri beklenir. 3. Kamu grevlileri hem stleri, meslektalar ve alt dzeydeki personel ile olan ilikilerinde hem de hizmet ettikleri vatandalar ile ilikilerinde nazik ve saygl olmaldrlar.

6. Madde
Kamu grevlileri grevlerini yerine getirirken keyfi bir ekilde herhangi bir kii, grup ya da kurumun aleyhine davranamaz ve herkesin haklarn, grevlerini ve yasaya uygun karlarn gzetir ve sayg duyar.

7. Madde
Kamu grevlileri karar verme aamasnda yalnzca ilgili meslekleri gz nnde tutarak yasalara uygun bir ekilde davranmal ve takdir yetkilerini tarafsz bir ekilde kullanmaldrlar.

8. Madde
1. Kamu grevlileri ahsi karlarnn kamusal pozisyonlar ile atmasna izin vermemelidirler. Gerek, potansiyel veya grnrde olsun, kar atmalarndan kanmak kamu grevlilerinin sorumluluundadr.
314

2. Kamu grevlileri kendi ahsi karlar iin mevkileri dolaysyla asla uygunsuz ve yasal olmayan menfaat elde etmemelidirler.

9. Madde
Kamu grevlileri, daima halkn kamusal hizmetlerin drst, tarafsz ve etkin bir ekilde sunulduuna olan gven ve inancn srdrecek ekilde davranmakla grevlidirler.

10. Madde
Kamu grevlileri, yasalar tarafndan baka bir ekilde belirtilmemise, ilk hiyerarik stlerine kar sorumludurlar.

11. Madde
Kamu grevlileri, resmi bilgilere erime haklar dikkate alndnda, iinin bir sonucu olarak ya da ii srasnda elde ettii tm bilgi ve dokmanlar asndan, buna uygun bir ekilde davranmakla grevlidir.

12. Madde Raporlama

1. Kt ynetimi bnyesinde barndran, bu kod ile uyumlu olmayan ve yasad, uygunsuz ve gayri etik tarzda bir eylemde bulunmasnn kendisinden talep edildiine inanan kamu grevlileri yasalara uygun bir ekilde bu meseleyi ihbar etmelidirler. 2. Kamu grevlileri, yasalara uygun bir biimde, bu kodun dier kamu grevlileri tarafndan ihlal edildiini fark etmeleri durumunda bunu yetkili otoritelere bildirmelidirler. 3. Yasalara uygun bir ekilde yukarda belirtilen durumlardan herhangi birini rapor eden ve verilen cevabn kendilerini tatmin etmediine inanan kamu grevlileri, konuyu ilgili resmi kurumun bana yazyla bildirmelidirler. 4. lgili kamu grevlisi iin kabul edilebilir bir zeminde, kamusal hizmetler ile ilgili mevzuatta yer alan prosedr ve bavuru yollar ile bir mesele halledilemiyorsa, kamu grevlisi kendisine verilen yasal talimatlar yerine getirmelidir.

315

5. Kamu grevlileri, kendi ilerini yaparlarken ortaya kan bilgiler ile haberdar olduklar kamusal hizmetler ile alakal yasad veya cezai su niteliindeki faaliyetler ile ilgili herhangi bir iddia veya pheyi yetkili makamlara bildirmelidirler. 6. dari mantkl bir dayanak ve iyi niyetle yukardakilerden herhangi birini rapor eden bir kamu grevlisine bir zarar gelmeyeceini garanti etmelidir.

13. Madde kar atmas

1. Kamu grevlilerinin resmi grevlerini tarafsz ve objektif bir ekilde icra etmelerini etkileyen ya da etkiliyormu gibi gzken ahsi karlara sahip olmalar halinde ortaya kar. 2. Kamu grevlilerinin ahsi karlar kendisine, ailesine, yakn akrabalarna, arkadalarna ya da i balants veya siyasi ilikileri olduu kii ya da kurululara salanan her trl menfaati ierir. Bunun yan sra onlarla ilgili mali ya da dier trlerdeki her trl ykmll kapsar. 3. Kamu grevlisi dier kiilerin bu tip bir durumda olduunu bilen tek kii olduu iin aadaki konularda ahsi sorumlulua sahiptir: Herhangi bir potansiyel ya da gerek kar atmas konusunda dikkatli olmak; kar atmasndan kanmak iin gerekli admlar atmak; kar atmasnn farkna varr varmaz bunu stlerine bildirmek;

Byle bir durumdan geri ekilmek ya da kar atmasndan kaynaklanan herhangi bir menfaatten kendisini tecrit etmek iin verilecek nihai karara raz olmak. 4. Gerektiinde kamu grevlileri herhangi bir kar atmas durumu iinde sahip olmadklarn beyan etmelidirler. 5. Kamu hizmeti sunmaya aday biri ya da kamusal hizmetinde yeni bir greve gelen biri tarafndan beyan edilen herhangi bir kar atmas greve atanmadan nce zme balanmaldr.

316

14. Madde karlarn Beyan Edilmesi

Kiisel ya da zel karlar resmi grevlerince etkilenebilecek bir mevkide bulunan bir kamu grevlisi, yasalarn gerektirdii bir ekilde, atanmasndan sonra dzenli aralklarla ve bu karlarn doasnda ve boyutunda herhangi bir deiiklik olur olmaz, bunu beyan etmelidir.

15. Madde Kamu Hizmeti Dndaki karlar le Uyumsuzluun Olmas

1. Kamu grevlisi, grevlerini uygun bir ekilde yerine getirmesini engelleyen ve bu grevleri ile uygun olmayan herhangi bir faaliyet ya da ilemle itigal edemez veyahut cret mukabili ya da cret almakszn herhangi bir grev icra edemez. Bir faaliyetin grevle uygun olup olmad ak deilse stlerden gerekli izin alnmaldr. 2. Yasalarn hkmlerine tabi olmak kouluyla, bir kamu grevlisi, ister cret mukabili isterse cret almakszn olsun, belirli faaliyetleri yapmak veya kamu hizmetlerinde istihdamn dnda bir pozisyonu kabul etmek iin kamu hizmetleri ivereninin onayn aramas ve bunu bildirmesi zorunludur. 3. Kamu grevlisi, grevlerini uygun bir ekilde yerine getirmesini engelleyebilecek herhangi bir dernee ya da rgte yeliini bildirmede kanuni gereklere uymaldr.

16. Madde Siyasi veya Kamusal Faaliyet

1. Temel insan haklarna ve anayasal haklara saygl olmak kouluyla, kamu grevlisi siyasi veya siyasi mzakereler ile ilgili faaliyetlerinin, kamunun ve ivereninin gvenini veya grevlerini tarafsz bir ekilde ve sadakatle yerine getirme kabiliyetini azaltc ynde olmamasna dikkat gstermelidir. 2. Kamu grevlisi grevlerini yerine getirirken kendisinin partizan ve siyasi amalar ile kullanlmasna msaade etmemelidir.

317

3. Kamu grevlisi bulunulan makam veya grevin doas gerei yasalara uygun bir biimde belirli kamu grevi mevkileri ve ekilleri ile alakal olarak siyasi faaliyetlere getirilen her kstlamaya itaat etmelidir.

17. Madde Kamu Grevlisinin Kiisel Dokunulmazlnn Korunmas

Kamu grevlisinin kiisel dokunulmazlna gerektii ekilde sayg gsterilmesi iin tm gerekli admlar atlmaldr; bu yasa ile salanmamsa, bu kodda salanan hkmler uygulanmaldr.

18. Madde Hediyeler

Kamu grevlisi, grevini ifa ederken tarafszln etkileyen veya etkiliyormu gibi gzken ya da ifa ettii grevle alakal olarak bir mkafat nitelii tayan i balants veya politik iliki iinde olduu kii ya da rgtler ile kendisi, ailesi, yakn akrabalar ve arkadalar iin hediyeler, menfaat ya da yaknlk talep edemez.

19. Madde Yasad Tekliflere Kar Reaksiyon

Bir kamu grevlisine yasad bir menfaat teklif edilirse kendisini korumak iin aadaki admlar atmaldr: Delil olarak kullanmak amacyla kabul etmeye gerek olmadndan yasad menfaati reddetmelidir. Teklif yapan kiinin kimliini belirlemeye almaldr, Sreli temastan kanlmaldr; ancak teklifin nedeninin bilinmesi delil gsterme asndan faydal olabilir, Hediye reddedilemez veya gnderene iade edilemezse, muhafaza altna alnmaldr, ancak mmkn olduu kadar az elde tutulmaldr,

318

Mmknse yaknnda alan i arkadalar gibi ahitler bulunmaldr, Tercihen resmi nitelik tayacak bir ekilde mmkn olan en ksa zamanda bu teebbs yazyla kayt altna alnmaldr, Bu teebbs en ksa bir zamanda stlere yada yasal bir mercilere bildirilmelidir, zellikle yasad menfaatin nerildii konularda olmak zere almaya devam edilmelidir.

20. Madde Bakalar Tarafndan Etki Altnda Braklmaya Kar Hassasiyet

Kamu grevlisi, herhangi bir kii yada kuruma kar salanan menfaatin karlnda kendisini bir ykmllk altnda kalma durumuna sokmamal veya bu durumda kalm gibi gzkmemelidir. Ne resmi grev ve davranlarnda ne de zel hayatnda uygunsuz bir ekilde bakalarnn etkisi altna girmemelidir.

21. Madde Resmi Makamn Ktye Kullanlmas

1. Kamu grevlisi, yasalar tarafndan byle yapmas iin yetkilendirilmise, bir kamu grevlisi olarak ve kendi mevkii ile balantl olarak bir kiiye menfaat salamamaldr. 2. Kamu grevlisi, resmi konumunu kullanarak ya da bakalarna ahsi menfaat temin ederek, dier kamu grevlileri de dahil olmak zere hibir kii yada kurumu ahsi karlar iin etki altna almaya almamaldr.

22. Madde Kamu Otoritelerinin Sahip Olduu Bilgiler

1. Kamu otoritelerinin sahip olduu bilgiye ulamak iin ulusal kanunlarca oluturulan ereve gz nnde tutulmak kouluyla, kamu grevlisi yalnzca istihdam edildii otoriteye uygulanan kural ve gereklere gre bilgileri kamuya ifa edebilir.

319

2. Kamu grevlisi, sorumlu olduu ya da bildii bilgilerin gvenliini ve gvenirliini muhafaza altna almak iin uygun admlar atmaldr. 3. Kamu grevlisi, ele geirmemesi gereken bilgilere erimeye almamaldr. 4. Ayn ekilde kamu grevlisi, dzenli bir ekilde yaynlanmas gereken resmi bilgileri elinde tutmamak ve vakf olduu bilgileri bakalarna vermemekle grevlidir.

23. Madde Kamusal ve Resmi Kaynaklar

Kamu grevlisi takdir yetkisini kullanrken, bir yandan personelin dier yandan kendisine emanet edilen kamu mallarnn, kamusal hizmetlerin ve finansal kaynaklarn etkin, verimli ve ekonomik bir ekilde kullanlmasn ve ynetilmesini salamaldr. Kanun tarafndan kendisine cevaz verilmesi hari bunlar zel karlar iin kullanmamaldr.

24. Madde Drstln Kontrol

1. e alm ve terfilerle grevli olan kamu grevlisi, adaylarn yasalara ve drstlk asndan zorunlu olan artlara uyumunu kontrol etmelidir. 2. Bu kontroln sonucu onu nasl davranaca konusunda bir belirsizlie sevk ediyorsa uygun tavsiyeler almaldr.

25. Madde Yneticinin Hesap Verme Zorunluluu

1. Dier kamu grevlilerini yneten yada denetleyen kamu grevlisi alt kamu kurumunun politika ve amalarna uygun bir ekilde davranmaldr. Kamu grevlilerinin kurumun politikasna ve amacna uygun olmayan eylemlerini engellemek iin kendisinin pozisyonundaki bir kiiden istenilen uygun nlemleri almamsa, personelinin bu tip eylemlerinden dolay sorumludur. 2. Dier kamu grevlilerini yneten veya denetleyen bir kamu grevlisi kendi ii ile alakal personel tarafndan gerekletirilen yolsuzluk eylemlerini nlemek iin aklc tedbirleri almaldr. Bu
320

tedbirler kural ve dzenlemeleri uygulamay, eitim ve bilgilendirme konusunda uygun almalar yapmay personelinin kar karya kald mali ve dier zorluklarn iaretleri konusunda uyank olmay ve kiisel davranlaryla personeline drstlk ve ahlakl olma konusunda rnek olmay kapsar.

26. Madde Kamu Grevinden Ayrlma

1. Kamu grevlisi, kamu grevini, grevinin dnda i olanaklar veya uygunsuz bir avantaj elde etmek amacyla kullanmamaldr. 2. Kamu grevlisi, kendisi asndan gerek, potansiyel veya apak bir kar atmasna neden olabilecek baka i olanaklarnn ortaya kma ihtimaline yol vermemelidir. kar atmasna yol aabilecek herhangi bir i teklifini kabul ederse bunu da stlerine iletmelidir. 3. Yasalara uygun olmak koulu ile eski kamu grevlisi kendisine ya da bir kuruma belirli menfaatler salayacak bir ekilde daha nce alt, tavsiyelerde bulunduu herhangi bir konuyla ilgili olarak herhangi bir kii ya da kurum iin faaliyet gsteremez. 4. Eski kamu grevlileri, yasalar tarafndan yetkilendirilmedii srece, kamu grevlisi olduu srada elde ettii gizli bilgileri kullanamaz, ifa edemez.

27. Madde Eski Kamu Grevlileri le likiler

Kamu grevlisi, eski kamu grevlilerinin kamu hizmetlerinden ayrcalkl bir ekilde faydalandrmamal, imtiyazl muamelede bulunmamaldr.

28. Madde Bu Kodun Yaptrmlarnn Uygulanmas

1. Bu kod, bakann ya da kamu kurumunun banda bulunan kiinin yetkisi altnda yaynlanr. Kamu grevlisi bu koda uygun bir ekilde davranmakla grevlidir ve bundan dolay kodun hkmlerinden ve meydana gelebilecek herhangi bir deiiklikten haberdar olmakla ykmldr. Nasl bir yol takip edeceinden emin olmad zaman uygun bir kaynaktan tavsiye almaldr.
321

2. kinci maddenin 2. paragrafna tabii olarak bu kodun hkmleri kamu grevlilerinin istihdam ile ilgili koullarn bir ksmn meydana getirir. 3. stihdam koullaryla ilgili olarak mzakerelerde bulunan kamu grevlisinin istihdam artlar ierisinde bu kodun gzlemlenmesini ve bu artlarn bir parasn tekil etmesini uygulamaya koyacak bir hkm iermelidir. 4. Dier kamu grevlilerini yneten ve denetleyen kamu grevlisi, bu kodu yerine getirdiklerini gzetlemekle ve ihlali halinde uygun disiplin eylemlerini teklif etmekle sorumludur. 5. dare, bu kodun hkmlerini dzenli bir ekilde gzden geirmelidir.

322

EK 2: Birlemi Milletler Yolsuzlua Kar Eylem ve Kamu Grevlileri in Uluslararas Davran Kurallar (12.11.1996)
Toplumlarn gvenliini ve istikrarn tehlikeye dren, demokratik ve ahlaki deerleri zayflatan ve sosyal, ekonomik ve toplumsal gelimeyi tehkileye atan yolsuzluun ortaya kard ciddi problemlerden endie duymaktadr. Bunun yan sra, yolsuzluk ile bilhassa kara para aklamann da aralarnda bulunduu rgtl sular ve ekonomik sular olmak zere dier su trleri arasndaki balantdan, endie etmektedir, Gnmzde yolsuzluk ulusal snrlar aan ve btn toplumlar ve ekonomileri etkileyen bir olay olduundan yolsuzluun kontrol edilmesi ve nlenmesinde uluslararas ibirliinin gerekli olduuna emindir, Ayrca talep sz konusu olursa kamu ynetimi sistemini iyiletirmek ve sorumluluu ile effafl artrmaya ynelik teknik yardmn salanmasnn gerekli olduuna inanmaktadr, 27 Mart 1996da Caracasta toplanan Yolsuzlua Kar Amerikallararas Szleme Taslann Mzakeresi zel Konferans (The Specialized Conference for Consideration of the Draft InterAmerican Convention against Corruption)nda Amerikan Devletleri rgt tarafndan kabul edilen Yolsuzlua Kar Amerikallararas Szleme (Inter-American Convention against Corruption)ye atfta bulunarak, Bu rgtn 14 Aralk 1990 tarih ve 45/121 sayl ve 18 Aralk 1991 tarih ve 46/152 sayl kararlarna ve Ekonomik ve Sosyal Konseyin 30 Temmuz 1992 tarih 1992/22 sayl, 27 Temmuz 1993 tarih 1993/32 sayl ve 25 Temmuz 1994 tarih ve 1994/19 sayl kararlarna atfta bulunarak, Yine bu rgtn kamu ynetimi ve gelime konusundaki oturumunda kabul edilen 19 Nisan 1996 tarih ve 50/225 sayl kararn gz nnde bulundurarak, Ekonomik ve Sosyal Konseyin 24 Temmuz 1995 tarih ve 1995/14 sayl Yolsuzlua Kar Eylem Konusu le lgili Kararna atfta bulunarak,

323

Ayrca bu alanda aralarnda Avrupa Konseyi, Avrupa Birlii, ktisadi birlii ve Kalknma rgt ve Amerikan Devletleri rgt gibi rgtlerin faaliyetlerinin de olduu uluslararas ve blgesel kurumlarn almalar da gz nnde bulundurularak, 1. Sularn nlenmesi ve Ceza Mahkemeleri le lgili Komisyonun beinci oturumunda onayna sunulan Yolsuzlua Kar Eylem le lgili Genel Sekreterin Raporuna nem vermektedir; 2. Mevcut karara ekli olan Kamu Grevlileri in Uluslararas Davran Kurallarn kabul eder ve bunu Yolsuzlua kar abalarna yol gsterecek bir ara olarak ye lkelere tavsiye eder; 3. Genel Sekreterden Uluslararas Davran Kurallarn tm ye lkelere datmasn ve tavsiye niteliindeki hizmetler, eitim ve dier teknik yardm faaliyetleri erevesinde bu aralar ye lkelere sunma maksadyla, 1995/14 sayl Ekonomik ve Sosyal Konsey karar ile uyumlu bir biimde tekrar gzden geirilecek ve geniletilecek olan Yolsuzlua Kar Pratik Tedbirler Klavuzuna dahil etmesini talep eder; 4. Bunun yan sra Genel Sekreterden, yolsuzluk problemi ile ilgili sregelen almalar erevesinde, devletlerden ve ilgili devletleraras rgtlerden yasa ve dier dzenlemelerle ilgili metinleri ve bilgileri toplamaya devam etmesini talep eder; 5. Ayrca, devletler, ilgili devletleraras ve hkmet-d rgtlere danarak ve Birlemi Milletler Sularn nlenmesi ve Cezai Yarg Program Ana dahil olan enstitlerle ibirliine girerek, bir uygulama plann ayrntl bir ekilde hazrlamasn ve bunu 1995/14 sayl Ekonomik ve Sosyal Konsey Kararna uygun olarak sunulmu olan raporu ile ayn anda Sularn nlenmesi ve Cezai Yarg Komisyonuna sunmasn Genel Sekreterden rica eder; 6. Devletlerin, ilgili devletleraras ve hkmet-d rgtlerin ve Birlemi Milletler Sularn nlenmesi ve Cezai Yarg Program Ana dahil olan enstitlerin uygulama plannn hazrlanmas ve yukarda bahsedilen drdnc paragrafn uygulanmasnda Genel Sekretere tam desteklerinin salanmas zerinde nemle durur; 7. ye devletlerin, zellikle irketler tarafndan gerekletirilen uluslararas ekonomik faaliyetler hususunda olmak zere uluslararas boyutu olan yolsuzluk ile ilgili faaliyetlerin neden olduu problemleri dikkate almalarn ve finansal sistemlerin ve bu irketler tarafndan gerekletirilen ilemlerin effafln ve salamln salamaya ynelik uygun yasal ve dzenleyici tedbirler zerinde almalarn srarla talep eder;
324

8. Genel Sekreterden Birlemi Milletlerin kurumlar ve ilgili dier uluslararas rgtler ile yakn bir ibirlii iine girmek ve bu alanda yrtlen faaliyetleri etkin bir ekilde koordine etmek iin abalarn younlatrmasn talep eder; 9. Bunun yan sra, bte d kaynaklarn temin edilebilmesine bal olarak, talep etmeleri halinde, zellikle ulusal stratejilerin hazrlanmasnda, yasal ve dzenleyici tedbirlerin hazrlanmas ya da iyiletirilmesinde, ilgili personelin eitimi ve daha nitelikli bir hale getirilmesinin yan sra yolsuzluun nlenmesi ve kontrol altna alnmas iin ulusal kapasitenin glendirilmesinde ye lkelere ynelik daha fazla tavsiye niteliinde hizmet ve teknik yardmn salanmasn Genel Sekreterden talep eder; 10. Bu kararn uygulanmasnda yardm ve tam desteklerini Genel Sekretere salamalar iin devletlere, ilgili uluslararas rgtlere ve finansman kurulularna arda bulunur; 11. Sularn nlenmesi ve Cezai Yarg Komisyonundan dzenli incelemelerle yolsuzlua kar eylem konusunu gndemde tutmasn talep eder.

Ek: Kamu Grevlileri in Uluslararas Davran Kurallar I. Genel Prensipler

1. Kamu grevi, kamu yararna faaliyette bulunmay gerektiren itimada dayal bir mevkidir. Bu nedenle, kamu grevlilerinin gerek ballklar devletin demokratik kurumlarnda ifadesini bulan kamu yararna ynelik olmaldr. 2. Kamu grevlileri grev ve fonksiyonlarn, kanunlara ya da idari politikalara uygun bir ekilde, verimli, etkin ve drst bir ekilde yerine getirmelidirler. Her zaman, sorumlu olduklar kamu kaynaklarnn en verimli ve en etkin bir ekilde idare edilmesini salamaya abalamaldrlar. 3. Kamu grevlileri, zellikle halkla ilikiye girdiklerinde ve fonksiyonlarn icra ederken nazik, adaletli ve tarafsz olmaldrlar. Hibir zaman, herhangi bir grup ya da bireye kar kanun d bir farkl muamelede bulunamaz ya da her hangi bir grup ya da bireye uygunsuz bir ekilde ayrmclk yapamaz veya kendilerine salanan yetki ve otoriteyi ktye kullanamazlar.

325

II. kar atmas ve Yetkisizlik

4. Kamu grevlileri kendilerinin veya ailelerinin ahsi ya da finansal karlarn kanunlara uygun olmayan bir ekilde artrmak iin resmi otoritelerini kullanamazlar. Sahip olduklar makamlarla badamayan her hangi bir muameleye giriemezler veya herhangi bir i ya da grev alamazlar ya da herhangi bir finansal, ticari veya benzeri baka menfaat salayamazlar ya da bunlardan kaynaklanan demeleri kabul edemezler. 5. Kamu grevlileri, sahip olduklar mevkilerin gerektirdii erevede kalan ve kanunlara ya da idari politikalara uygun olan ve muhtemel bir kar atmasna yol aacak ii, ticari ve finansal menfaatleri ya da finansal kazan elde etmek iin yaplan faaliyetleri bildirmek zorundadrlar. Kamu grevlilerinin grevleri ile ahsi karlar arasnda ortaya kmas muhtemel olan ya da hissedilebilen kar atmalarnn olmas durumunda bu tip kar atmalarn azaltmak ya da ortadan kaldrmak iin oluturulan tedbirlere uygun davranmaldrlar. 6. Kamu grevlileri resmi grevin ifas srasnda ya da bu grevin bir sonucu olarak elde edilen kamusal fonlar, kamusal mallar ya da bilgiyi resmi grevleriyle alakal olmayan faaliyetler iin, hibir zaman kullanamazlar. 7. Kamu grevlileri resmi grevlerinden ayrldktan sonra bu grevleri nedeniyle kanunlara uygun olmayan bir avantaj elde edemesinler diye kanunlar ve idari politikalar tarafndan oluturulan tedbirlere uygun davranmaldrlar.

III. Mal Beyan

8. Kamu grevlileri, bulunduklar mevkiye uygun olarak ve kanunlar ile idari politikalarn izin verdii ya da gerektirdii ekilde, ahsi mal ve ykmllklerinin yan sra mmknse elerinin ve bakmakla ykml olduklar kiilerin mal ve ykmllklerini beyan ya da ifa etme konusundaki gereksinimlere uygun davranmak zorundadrlar.

IV. Hediyelerin Kabul

9. Kamu grevlileri yerine getirdikleri grevlerinin uygulamasn yada performansn veya verdikleri kararlar etkileyebilecek olan herhangi bir hediyeyi ya da baka her trl armaan dolayl ya da dolaysz bir ekilde talep edemezler, alamazlar.

326

V. Gizli Bilgiler
10. Yasalar, vazifenin ifas veya adalet kesin olarak baka trl davranmay gerektirmiyorsa kamu grevlilerinin sahip olduu gizli nitelie sahip meseleler gizli tutulmaldr. Bu kstlamalar hizmetten ayrldktan sonras iin de geerlidir.

VI. Politik Faaliyetler

11. Kanunlara ve idari politikalara uygun olmak kouluyla kamu grevlilerinin kendi grev alanlar dnda gerekletirecekleri siyasi ya da dier faaliyetleri fonksiyon ve grevlerini ifa ederken halkn gvenini zedeleyecek bir tarzda olmamaldr.

327

TSAD DEVLETTE ETK ALTYAPI DZS TSAD Devlette Etik Altyap Dizisi No:1. Devlette Etikten Etik Devlete: Kamu Ynetiminde Etik-Kavramsal ereve ve Uluslararas Uygulamalar. Cneyt Yksel. Kasm, 2005. TSAD Devlette Etik Altyap Dizisi No:2. Devlette Etikten Etik Devlete: Kamu Ynetiminde Etik-Yasal Altyap, Saydamlk ve Ayrcalklar/Tespit ve neriler. Cneyt Yksel. Kasm, 2005. TSAD Devlette Etik Altyap Dizisi No:3. Devlette Etikten Etik Devlete: Siyasette EtikKavramsal ereve ve Uluslararas Uygulamalar. (Yaymlanacak). TSAD Devlette Etik Altyap Dizisi No:4. Devlette Etikten Etik Devlete: Siyasette EtikYasal Altyap, Parlamenter Demokrasi ve Yasama Dokunulmazl. (Yaymlanacak). TSAD Devlette Etik Altyap Dizisi No:5. Devlette Etikten Etik Devlete: Yargda EtikKavramsal ereve ve Uluslararas Uygulamalar. (Yaymlanacak). TSAD Devlette Etik Altyap Dizisi No:6. Devlette Etikten Etik Devlete: Yargda EtikYasal Altyap, Adalet Hizmetlerinde Etkinlik ve Ayrcalklar. (Yaymlanacak).