NDICE

PRESENTACIN

Algunos escenarios jurdicos ante una eventual negociacin

Alejandro Valencia Villa

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Lineamientos de poltica para la paz negociada y la justicia

Ivn Orozco

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Las fuerzas militares en la bsqueda de la paz con las FARC

Coronel (R) Carlos Alfonso Velsquez R.

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La verificacin en un eventual proceso de paz

Carlos Franco

Fundacin Ideas para la Paz

Presentacin
Directora Ejecutiva, Fundacin Ideas para la Paz

Mara Victoria Llorente

El escenario de la guerra y la paz en Colombia se ha modificado en el ltimo ao por cuenta del cambio de gobierno y el giro discursivo planteado por la administracin del presidente Juan Manuel Santos frente al conflicto armado. La puerta no est cerrada con llave. Aspiro, durante mi gobierno, sembrar las bases de una verdadera reconciliacin entre los colombianos fueron las palabras del Presidente Santos durante su posesin en agosto de 2010. An cuando la correlacin de fuerzas entre los actores armados sigue exhibiendo una dinmica similar a la presentada durante los ltimos aos de gobierno de lvaro Uribe (2002-2010), en el discurso, en efecto, nuevamente se ha abierto espacio a ideas y escenarios que remiten a la posibilidad de una paz negociada con grupos guerrilleros como las FARC. Al mismo tiempo que el gobierno Santos ha sido muy claro en sealar que el escenario de la negociacin es factible, siempre y cuando los grupos alzados en armas cumplan unas condiciones mnimas previas al dilogo (renuncia a las armas, al secuestro, al narcotrfico, a la extorsin, adems de la liberacin de todos los miembros de Fuerza Pblica secuestrados), diversos espacios de discusin han sido puestos en escena por actores estatales, polticos, sociales, acadmicos y periodsticos, con el propsito de definir los lmites y oportunidades de un eventual proceso de negociacin con las FARC. Ante este escenario, la Fundacin Ideas para la Paz (FIP), a travs del proyecto Propuestas de Negociaciones de Paz con las FARC, convenido entre 2010 y 2011 con la Swedish International Development Cooperation Agency (SIDA) y apoyado igualmente con recursos de la Fundacin Ford, elabor este Cuaderno del Conflicto, compuesto por cuatro Working Papers, con el nimo de contribuir
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de manera eficaz a la comprensin de este tipo de debates que surgen del conflicto armado. En este sentido, la FIP se dio a la tarea de identificar aspectos claves para las negociaciones de paz, anticipando posibles escenarios polticos e ilustrando algunas dimensiones tcnicas para un eventual proceso de paz. Desde la perspectiva de la Fundacin, esta preparacin poltica y tcnica debe tomar en cuenta las lecciones aprendidas en pasados procesos de negociacin y dar luces sobre una posible estructura de incentivos jurdicos, polticos y econmicos para los grupos armados ilegales, especialmente para las FARC. Estos aspectos claves, abordan tres dimensiones o niveles. El primero se refiere al marco jurdico que posibilita/limita una negociacin con grupos armados ilegales. En la tradicin colombiana de negociaciones de paz, la dimensin jurdica nunca haba tenido la complejidad que ha adquirido hoy en dia. En el plano internacional, el Tratado de Roma y la creacin de la Corte Penal Internacional, ha generado nuevos estndares jurdicos que no pueden ser desconocidos por ninguna agenda de negociacin que pretenda ser exitosa. El proceso de paz con los grupos paramilitares es muy ilustrativo al respecto: el curso de dicho proceso termin significativamente alterado por cuenta de las intervenciones jurisprudenciales de la Corte Constitucional y la Corte Suprema de Justicia que encausaron los contenidos de la Ley de Justicia y Paz. Pero si bien es cierto que en el escenario actual la negociacin poltica no puede disearse sin tener en cuenta esa legislacin internacional, es tambin evidente que las competencias y atribuciones de instancias como la Corte Penal Internacional han sido magnificadas y distorsionadas hasta el punto de difundir la idea de que son nulas la autonoma y discrecionalidad del Estado colombiano para esta-

blecer algn tipo de negociacin poltica con actores al margen de la Ley. En este sentido, el ponderado documento de Alejandro Valencia Villa titulado Algunos escenarios jurdicos ante una eventual negociacin de paz con las FARC-EP, muestra cmo el respeto a los estndares internacionales no hace desaparecer totalmente el margen de maniobra poltico y jurdico del Estado colombiano para alcanzar el xito en las negociaciones de paz. As por ejemplo, aunque admite que es ineludible la aplicacin de justicia penal para enfrentar graves violaciones de derechos humanos y por tanto quedan excluidas las amnistas en el proceso de negociacin, le reconoce espacio jurdico a la figura del delito poltico. Con esta figura el margen de maniobra para las negociaciones de paz se ampla sin quebrantar los compromisos de Colombia en el mbito internacional. Por lo dems, precisa y sustenta con fundamento normativo que los tribunales internacionales slo pueden activarse como consecuencia de la manifiesta inoperancia de la justicia nacional. En la misma va de argumentacin, y ante la necesidad de resolver los dilemas jurdicos actuales en materia de negociacin, el texto de Ivn Orozco denominado Lineamientos de poltica para la paz negociada y la justicia post-conflicto, ofrece una amplia visin sobre los factores internos y externos, jurdicos y polticos, que le imprimen alta complejidad a la posibilidad de adelantar un proceso de negociacin poltica con la guerrilla. Por un lado, revisa la profunda influencia que la herencia de Nremberg ejerce sobre el movimiento nacional e internacional de los derechos humanos. El nfasis de este enfoque en promover la tolerancia cero frente a los delitos de lesa humanidad as como la sacralizacin del derecho de la vctima al castigo del victimario, dificulta la superacin del conflicto armado mediante negociaciones polticas. Muestra como este radicalismo humanitario ve potenciada su influencia en Colombia por la aceptacin del mismo en algunos casos acrtica- en las decisiones de las cortes nacionales. Estas, por su parte, desde la expedicin de la Constitucin Poltica del ao 1991, han visto redefinida su posicin en la estructura del poder estatal, hasta el

punto de adquirir el estatus de verdaderos rganos de soberana. De manera que los jueces participan en el diseo y aplicacin de las polticas de guerra y paz no ya de manera subordinada y mecnica sino con un amplio margen de discrecionalidad. Orozco reitera la tesis defendida en otros textos y escenarios pblicos -de que la reconciliacin y el encuentro con la verdad del conflicto en Colombia exige darle cabida a las mltiples situaciones grises que no permiten mantener la separacin tajante y purificadora entre las vctimas y los victimarios. El reconocimiento de este colapso de los roles no implica la desaparicin de las vctimas ni el menoscabo de sus derechos, sino la posibilidad de recuperar la nocin de que la vctima es indefensa pero no necesariamente inocente. Slo recuperando la humanidad comn de las partes enfrentadas habr progreso moral en la sociedad y condiciones para una paz duradera. Ms all del anlisis de las dificultades, Orozco seala que existe una corriente internacional de pensamiento jurdico que ha promovido los denominados Principios de Chicago. Esta corriente, sin renunciar a los valores humanitarios bsicos, les da cabida a los factores contextuales que son ineludibles cuando se trata de regular y garantizar el trnsito de un conflicto armado interno a la paz y a la democracia. Igualmente, analiza el proyecto de reforma constitucional presentado por el senador Roy Barrera, a travs del cual, entre otras cosas, se apunta a constitucionalizar la justicia transicional y a crear las condiciones para que el Estado (las tres ramas del poder) tenga un margen de maniobra para enfrentar un posible proceso de negociacin con grupos ilegales y para superar los obstculos que impiden el cierre del conflicto armado interno. Entre otros aspectos de dicho proyecto, valora positivamente la necesidad y la pertinencia de establecer un sistema legal de prioridades y selectividad para el juzgamiento de los hechos delictivos cometidos durante el conflicto por los miembros de los grupos armados ilegales y eventualmente para los cometidos por representantes del Estado. Adicionalmente, justifica la idea de restablecer el tratamiento diferenciado entre la guerrilla y el paramilitarismo,

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pues de lo contrario puede ser imposible avanzar en la terminacin negociada de dicho conflicto. Adems de hacer una serie de propuestas de carcter jurdico que pueden ser tiles para el trmite del marco legal para la paz (Acto Legislativo No. 94 de 2011) o de otras disposiciones necesarias para avanzar en la superacin del conflicto en Colombia, Orozco seala la ventaja de que la construccin del marco jurdico de mnimos como denomina a la iniciativa de Roy Barreras - se est tramitando en frio. De esta manera la negociacin y evaluacin de su alcance no estn sujetas a las presiones y urgencias de un proceso en marcha de negociacin con grupos ilegales. Es esta sin duda una leccin aprendida del azaroso proceso de negociacin del gobierno de Uribe con las AUC. Un segundo nivel de discusin sobre la negociacin se ubica alrededor de los actores identificados como relevantes a la hora de pensar en un proceso de paz. Para este caso, el texto del coronel (r) Carlos Alfonso Velsquez, Las Fuerzas Militares en la bsqueda de la paz con las FARC, hace una revisin del rol histrico de las Fuerzas Militares en procesos de negociacin con grupos al margen de la Ley. De este documento se desprenden algunas lecciones sobre la necesidad de adecuar la interaccin entre lo poltico y lo militar a la hora de negociar o en otras palabras, de crear una lnea de dilogo entre la campaa militar y el proceso poltico de la negociacin, con el propsito de alinear las actitudes y expectativas de los actores estatales y generar las condiciones poltico-estratgicas mnimas para implementar un proceso de negociacin con probabilidades de xito. Finalmente, en el ltimo nivel de anlisis sobre la negociacin que obra sobre las cuestiones tcnicas y procedimentales, se ubica el documento de Carlos Franco Verificacin en un eventual proceso de paz, que realiza un exhaustivo inventario de los mecanismos de verificacin aplicados por el Estado colombiano durante los ltimos 30 aos con ocasin de los diferentes procesos de paz adelantados. El propsito de este escrito apunta tanto a construir un marco conceptual que permita entender el papel, alcance y relevancia de los procesos de verificacin

dentro de la negociacin, como a identificar puntos crticos y lecciones recogidas de las experiencias de verificacin identificadas en la historia reciente del pas. Algunas lecciones recientes sobre este tema terminan desprendindose de la experiencia de desmovilizacin de los grupos paramilitares, donde la ausencia de mecanismos de verificacin termin despojando al proceso de buena parte de su legitimidad, sembrando un manto de duda sobre las intenciones reales y el compromiso de estos grupos frente al cumplimiento de los acuerdos alcanzados. Para la FIP, la discusin de estos temas resulta indispensable de cara a un eventual escenario de negociacin con las FARC. Como centro de pensamiento, la Fundacin Ideas para la Paz mantiene la conviccin de que el conflicto colombiano necesariamente concluir con una negociacin o una serie de negociaciones de paz que requerirn la debida preparacin y asistencia tcnica. Como parte de su razn de ser, llama la atencin sobre la importancia de preparar al pas para escenarios de postconflicto.

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Algunos escenarios jurdicos ante una eventual negociacin de paz con las FARC-EP
Abogado consultor en derechos humanos, derecho humanitario y justicia transicional

Alejandro Valencia Villa*

Aunque el numeral 5 del artculo 6 del Protocolo II de 1977 adicional a los Convenios de Ginebra de 1949, relativo a la proteccin de las vctimas en los conflictos armados no internacionales y aprobado en Colombia mediante la ley 171 de 1994, seala que a la cesacin de las hostilidades, las autoridades en el poder procurarn conceder la amnista ms amplia posible a las personas que hayan tomado parte en el conflicto armado o que se encuentren privadas de la libertad, internadas o detenidas por motivos relacionados con el conflicto armado, esta amnista no puede cobijar a quienes han cometido infracciones graves o crmenes de guerra si no se satisface el derecho a la justicia1. Si bien conforme a la Constitucin Poltica, el Estado se reserva el derecho de definir cules son los delitos de connotacin poltica y sus conexos que pueden ser amnistiados (art. 150 num. 17), en esta categora no pueden quedar amparadas graves violaciones de derechos humanos, crmenes de lesa humanidad o crmenes de guerra en las que no se investigue y sancione a sus responsables. [L]as leyes de amnista adoptadas en el marco de un conflicto armado interno deben versar sobre los delitos polticos y conexos cometidos con ocasin de las hostilidades, quedando por tanto excluidas de tal medida las infracciones graves al DIH [derecho internacional humanitario] o las violaciones sistemticas y flagrantes de los derechos humanos, como quiera que stas constituyen crmenes de lesa humanidad2. [E]n su informe sobre el estado de derecho y la justicia de transicin en las sociedades que sufren o han sufrido conflicto, el Secretario General [de las Naciones Unidas] lleg a la conclusin de que los acuerdos de paz aproba-

Las amnistas o indultos y otros eventuales obstculos que promueven la impunidad

dos por las Naciones Unidas nunca pueden prometer amnistas por crmenes de genocidio, de guerra, o de lesa humanidad o infracciones graves de los derechos humanos 3. El Conjunto de principios actualizado para la proteccin y la promocin de los derechos humanos mediante la lucha contra la impunidad4, en su principio 24 sobre las restricciones y otras medidas relativas a la amnista, establece que los autores de delitos graves conforme al derecho internacional no podrn beneficiarse de esas medidas mientras el Estado no cumpla las obligaciones enumeradas en el principio 195 o los autores hayan sido sometidos ante un tribunal competente, sea internacional o internacionalizado o nacional, fuera del Estado que se trata. As mismo, la jurisprudencia del sistema interamericano considera inadmisibles las disposiciones de amnista que pretendan impedir la investigacin y sancin de los responsables de las violaciones graves de derechos humanos6, y la Comisin Interamericana de Derechos Humanos en su Informe sobre el proceso de desmovilizacin en Colombia de miembros de las autodefensas ha dicho:
Algunos Estados afectados por conflictos armados internos y sus consecuencias han recurrido al dictado de leyes de amnista al momento de implementar mecanismos de pacificacin y reconciliacin nacional. Sin embargo, la concesin de amnistas e indultos debe circunscribirse a conductas punibles que tengan el carcter de delitos polticos o de delitos comunes conexos con aqullos en la medida en que teniendo relacin directa y estrecha con la delincuencia poltica, no constituyan delitos graves conforme al derecho internacional. Los responsables por la comisin de este tipo de crmenes no deben beneficiarse indebidamente de causales de exclusin de la punibilidad, como la prescripcin del delito y la prescripcin de la pena; con el otorgamiento de asilo territorial o diplomtico; con la negativa a entrega en extradicin por la

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comisin de crmenes sancionados por el derecho internacional; o con la concesin de amnistas o indultos7.

A su vez, la Corte Constitucional ha sealado que la facultad que tiene el Congreso para conceder amnistas e indultos debe estar acorde con el derecho internacional de los derechos humanos, y que en ningn caso debe impedir a las vctimas el ejercicio de un recurso judicial efectivo:
...si el Congreso no dispone la extincin de la obligacin de reparar, los amnistiados o indultados quedan vinculados por la obligacin de reparar el dao causado a los particulares que hayan sido vctimas de los delitos por ellos cometidos. Pero si el Congreso dispone tambin la extincin de la accin civil derivada de la accin penal, no puede desconocer que la obligacin de reparar recae sobre el Estado y por lo tanto debe concebir los mecanismos con apego a los cuales las vctimas o perjudicados con los delitos amnistiados o indultados han de ser indemnizados8.

Aunque pareciera existir una tendencia segn el derecho convencional y en algunas prcticas judiciales, que sugiere que la prohibicin en casos de graves violaciones de derechos e infracciones al derecho internacional humanitario est ms dirigida a las amnistas que a los indultos9, la tendencia mayoritaria por parte de la jurisprudencia es prohibir tanto las unas como las otras10. Una amnista es diferente de un indulto. La amnista supone el perdn del delito mientras el indulto supone el perdn de la pena. La amnista beneficia a un nmero plural de personas mientras el indulto beneficia a una persona concreta. La amnista extingue la responsabilidad civil derivada del delito mientras el indulto no. La amnista se otorga por una ley del Congreso de la Repblica mientras el indulto se otorga por un acto administrativo del Presidente de la Repblica. La amnista extingue los antecedentes penales, mientras el indulto no lo hace necesariamente. La amnista no requiere de una sentencia en firme para ser otorgada mientras el indulto si. Aunque el decreto 1059 de 2008 en materia de desmovilizacin individual de los miembros de la guerrilla que se encuentren privados de la libertad, les permite a stos acogerse entre otras a los benefi-

cios de la Ley de Justicia y Paz, incluyendo incluso la posibilidad de concederles el indulto por delitos polticos, su aplicacin sigue siendo muy reducida y limitada. Por un lado, las desmovilizaciones individuales de guerrilleros no han disminuido la capacidad de reclutamiento de estas organizaciones armadas y por ende su aptitud de reproduccin, y por el otro, los beneficios previstos tampoco estimulan la desmovilizacin. Las desmovilizaciones de las guerrillas para que sean ms atractivas y exitosas tendrn que ser colectivas, y esto slo se obtendr como uno de los acuerdos finales de una eventual negociacin poltica con los grupos guerrilleros. Ante una eventual negociacin poltica con grupos armados no estatales y frente al actual desarrollo del derecho internacional, no es viable conceder amnistas a personas que hayan cometido crmenes de guerra o de lesa humanidad. Adems, esta dificultad se acrecienta con el actual estado del delito poltico en Colombia. La Corte Constitucional en su sentencia C-456 de 1997 elimin la posibilidad que contemplaba el anterior Cdigo Penal, el Decreto 100 de 1980 (art. 127) de no imponer pena a un miembro de un grupo armado no estatal si mataba en combate a un miembro de la fuerza pblica, siempre que no fuera con actos de ferocidad, barbarie o terrorismo11. Habra que refundar el delito poltico para darle incluso sentido a los actos perpetrados en combate por los miembros de los grupos armados no estatales. La definicin legal futura del delito poltico debe regular la amnista y los indultos sin olvidar las limitaciones establecidas por el derecho internacional. Cualquier amnista o indulto debe equilibrar la eventual falta de castigo con una alta dosis de memoria y de verdad12. Ante una aplicacin estricta y alta de los estndares de verdad y reparacin, la justicia podra ser objeto de estndares no tan altos de atencin en aras de facilitar la paz. De los tres elementos de la trada de la justicia transicional como son la verdad, la justicia y la reparacin, el segundo es el valor menos absoluto de todos. Una combinacin equilibrada de estos elementos con altas dosis de verdad y reparacin (por ejemplo, si se crean comisiones de verdad para esclarecer he-

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chos del pasado y se impulsan programas integrales de reparacin) permitira balancear los intereses de la justicia en aras de la bsqueda de la paz13. Una propuesta compatible con el derecho internacional que equilibrara las necesidades de justicia con la de negociar la paz sera la de establecer perdones responsabilizantes bajo la figura de indultos individuales o subrogados penales que permitan rebajas de penas14. [U]na frmula sensata y jurdicamente viable de compromiso podra consistir en la preservacin igualitaria de los requisitos de confesin completa y veraz, y de pena reducida, acompaados de la calificacin de las guerrillas como delincuentes polticos, acreedores, en cuanto tales, de las ventajas autorizadas por la Constitucin15.
[L]a concesin de perdones debe ser excepcional, individualizada y regida por el principio de proporcionalidad en materia constitucional y de derechos humanos, esto es, debe estar plenamente justificada por la necesidad de alcanzar la paz y la reconciliacin, en la medida que otros medios para lograr ese propsito resulten inviables. Y la concesin del perdn debe ser proporcionada a las contribuciones a la justicia del inculpado, su grado de mando y la gravedad de sus comportamientos. Por ello, la concrecin de estos perdones responsabilizantes supone que frente a los delitos de lesa humanidad y los crmenes de guerra deber imponerse tanto castigo como sea posible y necesario: el perdn ser legtimo nicamente cuando sea necesario para el logro de la paz, o cuando el perdn aparezca claramente superior en trminos ticos al castigo; 16

El derecho internacional de los derechos humanos impide que se aleguen disposiciones de derecho interno para incumplir los deberes que le corresponden al Estado en materia de persecucin de graves violaciones de derechos humanos. Ha sealado la Corte Interamericana de Derechos Humanos que el Estado no podr argumentar prescripcin, irretroactividad de la ley penal, ni el principio non bis in idem, as como cualquier excluyente similar de responsabilidad, para excusarse de su deber de investigar y sancionar a los responsables17. Una vertiente de la jurisprudencia latinoamericana est impulsando un derecho penal diferenciado para las violaciones de derechos humanos que se caracteriza por la restriccin de derechos del autor o imputado y el aumento de los derechos de la vctima donde no existe la prescripcin, no son admisibles las eximentes de responsabilidad penal, no opera la cosa juzgada y el principio de legalidad es concebido de manera tan dbil que para su satisfaccin basta una norma consuetudinaria previa al hecho18. Es decir, ante una eventual negociacin de paz con las FARC-EP no se puede presentar ninguna iniciativa legal o judicial que de manera expresa o encubierta pueda dar lugar al uso de la prescripcin, la amnista, el derecho de asilo, la denegacin de la extradicin, el principio non bis in idem, entre otras19.

Cualquier propuesta que tenga en cuenta algunos de estos criterios de proporcionalidad debe tener como punto de partida una evaluacin de la aplicacin de la Ley de Justicia y Paz. Las posibilidades de imponer penas de prisin reducidas, penas alternativas, subrogados penales como la libertad condicional, o de amnistiar e indultar conductas que no sean delitos atroces, debern ser propuestas diseadas a partir de una valoracin crtica de cmo se ha conducido el proceso de desmovilizacin y de sometimiento a la justicia de los grupos paramilitares, sin desconocer los derechos de las vctimas. Como se sugiere, una combinacin de altas dosis de verdad y reparacin con un balance equilibrado en torno a los mximos y mnimos de estos criterios permitira nivelar los intereses de la justicia con la bsqueda de la paz.

La Extradicin

La extradicin no es otra cosa que la entrega de un nacional para que sea juzgado por otro pas. El Estado colombiano en particular viene utilizando desde hace varios aos esa figura sobre todo con los Estados Unidos de Amrica y ha entregado a autoridades judiciales de ese pas a colombianos sindicados de narcotrfico dentro de su jurisdiccin. Lo que preocupa es que con la extradicin de los lderes paramilitares y de la guerrilla no se asegura la prevalencia en el orden interno del deber de investigar y juzgar los crmenes de guerra y de lesa humanidad sobre el delito de narcotrfico20. El manejo poltico de la extradicin es evidente puesto que su calificacin pasa por la discrecionalidad presidencial y en muchos casos pareciera que

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desconoce el principio de non bis in idem, que nadie puede ser juzgado dos veces por el mismo hecho. La justicia penal colombiana no slo investiga algunas de las conductas por los cuales se han extraditado muchos ciudadanos sino que incluso ha autorizado solicitudes de personas que han sido presuntamente condenadas por jueces nacionales. La Corte Suprema de Justicia se ha negado a pronunciarse en algunos de estos casos argumentando que corresponde netamente al Gobierno Nacional estudiar lo concerniente al ejercicio de la jurisdiccin y determinar la improcedencia de la extradicin cuando el requerido est siendo juzgado en Colombia o lo haya sido por los mismos hechos21. En otro pronunciamiento ms reciente, la misma Corporacin neg la prctica de pruebas por inconducentes e impertinentes, sobre otra persona solicitada en extradicin que alegaba la violacin del principio non bis in idem, porque su concepto est destinado es a examinar solamente la validez formal de la documentacin allegada con la solicitud del pas requirente22. La extradicin facilita la impunidad en Colombia frente a casos de violaciones de derechos humanos. La ausencia de acuerdos de cooperacin judicial, no facilita ni permite que los extraditados colaboren con la justicia colombiana y no existen en el mbito interno recursos judiciales efectivos para restablecer los derechos de quien resulte afectado [tanto vctimas como extraditados] con la expedicin de una orden de extradicin23. As como se ha permitido la extradicin de nacionales por delitos vinculados con el narcotrfico, es de esperar que ante eventuales juicios de colombianos en otras latitudes por violaciones de derechos humanos con base en el principio de la jurisdiccin universal, tambin se facilite la extradicin, siempre y cuando en estos casos la justicia colombiana no sea efectiva. El alegado incumplimiento por parte de los cabecillas de las AUC de los compromisos adquiridos en virtud de la Ley de Justicia y Paz no constituye una razn vlida ni suficiente para anteponer los intereses de un tercer pas a los intereses de la sociedad colombiana y de las vctimas a que se conozca la verdad de los hechos y sancione a los responsables24. Dentro del marco de la ley de Justicia y Paz han existido serias dificultades para compatibilizar
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las extradiciones con el derecho de las vctimas a la verdad, a la justicia y a la reparacin25, aspecto subrayado por la propia Comisin Interamericana de Derechos Humanos26. La extradicin ha minado el proceso de reconciliacin y la bsqueda de la justicia y reparacin para las vctimas y se convertido en una herramienta poltica en vez de jurdica27. Est por verse si la entrega diferida por un ao prorrogable de miembros de grupos armados organizados al margen de la ley solicitados en extradicin28, que reglamenta el decreto 2288 del 25 de junio de 2010, para que los vinculados a la Ley de Justicia y Paz contribuyan con los derechos a la verdad, a la justicia y a la reparacin en los trminos de dicha ley, reorienta de manera legal y proporcionada la figura de la extradicin, otorgndole prioridad a estos derechos sobre los delitos de narcotrfico, como lo vena haciendo en algunos casos la Corte Suprema de Justicia29. Sin embargo, se seala que este decreto lo que hace es blindar la facultad gubernamental de conceder o no la extradicin, al sealar que es el nico competente para valorar esta potestad, socavando las facultades de la Corte Suprema de Justicia, que debe autorizarla mediante concepto autnomo, previo y favorable30. Otros dicen que no aporta nada nuevo ya que el decreto busca recuperar una facultad que el gobierno no quiso ejercer antes y que precisamente lo hace slo cuando la Corte Suprema de Justicia haba intervenido a favor de las vctimas31. El fantasma de la extradicin puede convertirse en un obstculo para un eventual proceso de paz con las FARC-EP. Las extradiciones de los comandantes Ricardo Palmera, alias Simn Trinidad, miembro del Secretariado General, y de Nayibe Rojas Cabrera, alias Sonia, jefe de finanzas del Bloque Sur, en marzo de 2004, as como las amenazas recurrentes de extradicin, son un factor que disminuye las posibilidades de negociacin poltica con esa organizacin32. Aunque el concepto desfavorable a la extradicin de Alexander Farfn Surez, alias Gafas, perteneciente al Frente primero de las FARC-EP, emitido por la Corte Suprema de Justicia en febrero de 2009 es un cambio jurisprudencial que limita la figura, esta Corporacin no se ha pronunciado sobre la naturaleza de los crmenes por los cuales se pretende

extraditar a una persona, en particular si son polticos o no, aspecto que genera un limbo jurdico ante una posible negociacin de paz en el futuro con los grupos guerrilleros33. La definicin de este aspecto es crucial porque la ley colombiana prohbe que se extradite a cualquier nacional por razones polticas. La Corte debe establecer fronteras conceptuales derivadas de la naturaleza de los actos por los cuales son solicitados en extradicin los acusados y as dejar una base slida y jurdica para una negociacin con cualquier grupo armado34. Mientras el legislador colombiano no refunde el delito poltico estableciendo una diferencia clara con los delitos comunes y le otorgue un tratamiento privilegiado al primero conforme a historia jurdica de este delito en Colombia35, los espacios para una eventual negociacin poltica se reducen. Esta indefinicin facilita la eventual extradicin de miembros de organizaciones guerrilleras y dificulta el otorgamiento de amnistas o indultos. Tiene sentido preservar la distincin entre delitos polticos y comunes frente a una eventual y futura negociacin de paz entre el Estado y las guerrillas36. Por otra parte, si el gobierno piensa en seguir recurriendo a la figura de la extradicin de miembros de las FARC-EP, lo nico que hace es disminuir las posibilidades de acuerdos humanitarios con las organizaciones guerrilleras. No se debe olvidar que con la extradicin de Simn Trinidad y Sonia en marzo de 2004 se impidi el intercambio de guerrilleros presos con rehenes en poder de las FARCEP37. Con la liberacin unilateral por parte de las FARC-EP, en marzo y abril de 2010, del cabo Josu Calvo y del sargento Pablo Emilio Moncayo, as como la entrega de los restos del Teniente Coronel Julin Ernesto Guevara, este grupo armado ha condicionado la liberacin de otros rehenes que mantiene en su poder a un canje de prisioneros de guerra, incluyendo a Simn y Sonia. El fortalecimiento de los acuerdos humanitarios pasa por abandonar la estrategia de las extradiciones.

La Corte Penal Internacional

Para que la CPI pueda eventualmente conocer algn caso cometido en Colombia o por colombia-

nos (art. 12 del Estatuto de la CPI, en adelante Estatuto) se deben tener en cuenta varios aspectos vinculados tanto con la competencia de la propia CPI como de la realidad colombiana. En primer lugar, la CPI tiene competencia respecto de los crmenes de genocidio, lesa humanidad, guerra y agresin. Los tres primeros crmenes estn descritos por el propio Estatuto (arts. 6 a 8 del Estatuto) y tienen un significado muy puntual. Entre el 31 de mayo y el 11 de junio de 2010, se realiz la primera Conferencia de Revisin del Estatuto de Roma en Kampala, Uganda, en la que se defini, entre otras, el crimen de agresin. Algunas graves violaciones de derechos humanos pueden ser catalogadas como crmenes de lesa humanidad38. Para otorgar dicha calificacin, se debe analizar si los hechos constituyen una comisin mltiple de casos, si fueron dirigidos contra la poblacin civil, si fueron sistemticos o generalizados y si fueron parte de una poltica de Estado o de una organizacin poltica. Con base en la jurisprudencia de los tribunales penales internacionales, en particular de los tribunales penales de la antigua Yugoslavia39 y de Ruanda40, as como de la definicin establecida por el Estatuto de la Corte Penal Internacional41, se puede sealar como elementos importantes a probar para que ciertas violaciones de derechos humanos sean consideradas crmenes de lesa humanidad, los siguientes: 1. La existencia de un ataque, que se demuestra tanto con la comisin mltiple de violaciones de derechos humanos como con la existencia de una poltica de Estado o de una organizacin poltica42. 2. El ataque debe estar dirigido contra una poblacin civil; se subraya que la poblacin vctima debe ser predominantemente civil y la naturaleza de civil la determina la especial situacin de la vctima al momento del crimen antes que su estatus. 3. El carcter generalizado o sistemtico del ataque; lo sistemtico significa que las violaciones de derechos humanos deben ser de conformidad con un plan o una poltica preconcebida, deben ser violaciones conscientemente organizadas y que siguen un patrn determinado, basndose

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en una poltica comn que utiliza recursos pblicos o privados; pueden ser acciones u omisiones que deben estar vinculadas entre s, con una finalidad o meta puntual sea explcita o que se infiera por el anlisis coyuntural de las circunstancias histricas generales y el trasfondo poltico correspondiente, el contenido general del programa poltico, plasmado en los escritos y discursos de los autores, la propaganda meditica, el establecimiento e implementacin de estructuras militares autnomas, las ofensivas militares coordinadas y repetidas, o la escala de los actos violentos perpetrados, en particular asesinatos, violaciones, torturas y detenciones arbitrarias. Lo generalizado implica que las violaciones de derechos humanos deben ser masivas, frecuentes, cometidas a gran escala realizadas colectivamente con una considerable gravedad, es decir, dirigidas contra una multiplicidad de vctimas. La perpetracin de actos debe estar dirigida o tiene como objetivo varias vctimas, aunque ste no sea necesariamente el resultado y dichas acciones tienen un efecto acumulativo que repercute en un nmero de personas mayor a las vctimas directas. Adems, es lo uno o lo otro, el carcter disyuntivo entre lo generalizado o lo sistemtico es fundamental, con que se demuestre cualquiera de estos dos elementos el requisito se satisface. 4. El acto que se cometa con conocimiento de dicho ataque, implica que el autor represente el riesgo de que su conducta forme parte de un ataque de esas caractersticas; ser suficiente demostrar que el autor represent la probabilidad de que ello ocurriera; adems de la intencin de cometer un crimen, el autor debe ser consciente del contexto en que cometi su acto, el cual puede ser deducido implcitamente de las circunstancias43. Los crmenes de guerra son las trasgresiones que se cometen dentro de un conflicto armado y el Estatuto en su artculo 8 establece una serie de ilcitos a sancionar si ocurren en conflictos armados internacionales o no internacionales. Segn el numeral 1 del artculo 8 la competencia de la CPI respecto de los crmenes de guerra ser cuando se cometan
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como parte de un plan o poltica o como parte de la comisin en gran escala de tales crmenes. Sin embargo, a esta frase se anteponen las palabras en particular. La pregunta es si con estas dos palabras se establece un umbral que restrinja la aplicacin del Estatuto44, ...o si tan poco afortunada frase marca la competencia indudable sin rechazar que la CPI pueda conocer de otros supuestos45, y que pueda ser interpretada como no excluyente46. La expresin en particular no excluye lo general y, por tanto, la CPI tendr competencia para investigar crmenes de guerra nicos o individuales sin que se cometan como parte de un plan o poltica o como parte de la comisin en gran escala de tales crmenes. Los crmenes de guerra son diferentes a los crmenes de lesa humanidad. No existe una jerarqua normativa entre ambos crmenes, son ilcitos igualmente reprochables, y aunque una misma conducta delictiva pueda ser al mismo tiempo un crimen de guerra y un crimen de lesa humanidad, son nociones distintas. A la luz del Estatuto de la CPI, los primeros se deben dar en el contexto de un conflicto armado, los segundos pueden presentarse as no exista un conflicto armado. Los primeros no requieren ningn elemento de sistematicidad o generalidad mientras los segundos s. El genocidio, considerado el crimen de crmenes puesto que atenta contra uno de los valores ms singulares de cualquier grupo humano cual es el de intentar destruirlo porque es diferente, es un neologismo construido de la raz griega, genos, que significa pueblo y una raz latina, cidio, que significa matar. La definicin del artculo 6 del Estatuto es idntica a la de la Convencin para la prevencin y la sancin del delito de genocidio de 1948 (aprobada por el Estado colombiano mediante la ley 28 de 1959), que entiende por genocidio cualquiera de los actos mencionados a continuacin, perpetrados con la intencin de destruir total o parcialmente a un grupo nacional, tnico, racial o religioso como tal: a) matanza de miembros del grupo; b) lesin grave a la integridad fsica o mental de los miembros del grupo; c) sometimiento intencional del grupo a condiciones de existencia que hayan de acarrear su destruccin fsica, total o parcial; d) medidas destinadas a impedir nacimientos en el

seno del grupo; e) traslado por la fuerza de nios del grupo a otro grupo. La Conferencia de Revisin del Estatuto de Roma de 2010 fund la definicin del crimen de agresin establecida por la resolucin 3314 (XXIX) de la Asamblea General de las Naciones Unidas, de 14 de diciembre de 1974, y en ese contexto convino en calificar como agresin un crimen cometido por un lder poltico o militar que por sus caractersticas, gravedad y escala constituya una violacin manifiesta de la Carta de las Naciones Unidas. Si se compara el contexto colombiano con las definiciones de estos cuatro crmenes, los grupos guerrilleros han cometido crmenes de guerra como de lesa humanidad pero se puede sostener que sobre todo de guerra puesto que son los crmenes propios de un contexto armado como el que vive el pas hace varias dcadas y porque son de ms fcil configuracin que los de lesa humanidad. La valoracin del genocidio es todava ms exigente desde un punto de vista legal y por lo tanto cualquier calificacin para la situacin colombiana debe realizarse con mucha cautela. La agresin no sera imputable a miembros de grupos armados no estatales porque esta solamente puede ser cometida por una persona que est en condiciones de controlar o dirigir la accin poltica o militar de un Estado. En ese sentido llama la atencin que en los ltimos meses, algunos operadores de justicia califican algunos hechos sobre todo como crmenes de lesa humanidad y no como crmenes de guerra, cuando el cdigo penal colombiano no tipifica los primeros conforme a los elementos del derecho internacional y por el contrario, si se cuenta con un grupo importante de artculos que tipifican los crmenes de guerra, como es el Ttulo II de la parte especial sobre delitos contra personas y bienes protegidos por el derecho internacional humanitario (artculos 135 a 164). Sin embargo, la situacin ms preocupante es que se utilice el Estatuto de Roma como fundamento para realizar dicha calificacin. Ante el vaco que ofrece el cdigo penal colombiano de no contar con un tipo que obedezca a las caractersticas del crimen de lesa humanidad, eso no permite que un operador de justicia aplique el artculo 7 del Estatuto de la CPI que consagra los delitos de lesa humanidad a

travs de la invocacin del artculo 93 constitucional que establece el bloque de constitucional47. Las sanciones penales de los crmenes internacionales no son normas autoejecutivas (selft-executing), es decir, que no pueden ser aplicadas de manera directa por operadores de justicia sin que el derecho interno las reglamente48. [N]o se puede usar el bloque de inconstitucionalidad para imputar delitos49 y en esa medida se debe impedir el uso descontextualizado de los estndares internacionales50. Como si fuera poco y como se sealar a continuacin, para el caso colombiano el Estatuto de Roma no se puede aplicar para hechos anteriores al 1 de noviembre de 2002, fecha de entrada en vigor para Colombia. En nuestro pas no se pueden imputar delitos con base en el Estatuto de Roma51 o de los estatutos de los tribunales internacionales, solo se pueden imputar delitos con base en el cdigo penal52. En segundo lugar, el Estatuto de la CPI entr en vigor el 1 de julio de 2002 y tiene nicamente competencia respecto de los crmenes cometidos con posterioridad a esa fecha y, en el caso colombiano, despus del 1 de noviembre de 2002, fecha de entrada en vigor en virtud de la Ley 742 de 2002. La posibilidad de que la CPI conozca casos ocurridos en Colombia o cometidos por colombianos tiene esa limitacin temporal, lo que significa que hechos anteriores al 1 de noviembre de 2002 deben ser investigados y sancionados por la justicia nacional y/o se deben implementar otros modelos de justicia transicional, como pueden ser comisiones de verdad, alternativas que deben ser tenidas en cuenta frente a violaciones del pasado. Al momento en que el Estado colombiano realiz el depsito de ratificacin del Estatuto de la CPI, el gobierno hizo la declaracin consignada en el artculo 124 del Estatuto mediante la cual durante un periodo de siete aos contados a partir del 1 de noviembre de 2002, fecha de entrada en vigor del Estatuto en Colombia, el Estado colombiano no aceptaba la competencia de la Corte sobre los crmenes de guerra53. Esta declaracin en la prctica significa que la CPI no tiene competencia para conocer de crmenes de guerra cometidos en territorio colombiano o por colombianos en otro territorio entre el 1 de noviembre de 2002 y el 1

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de noviembre de 2009. Esto no impide que la CPI conozca de genocidios o crmenes de lesa humanidad perpetrados en esas fechas, sin embargo, como ya se indic, son crmenes desde el punto de vista legal y probatorio de ms difcil configuracin que los de guerra. En tercer lugar, se debe tener en cuenta que la CPI es complementaria de las jurisdicciones penales nacionales (art. 1) y, por tanto, los Estados tienen el deber inicial de investigar y sancionar estos crmenes de guerra, a menos que stos no quieran o no puedan (art. 17). En esa medida, habra que demostrar alguna de las hiptesis de este ltimo artculo para que la CPI adquiera competencia. En estricto sentido, segn el artculo 17, la complementariedad puede generar admisibilidad por inactividad total del Estado, inadmisibilidad por actividad del Estado y admisibilidad por falta de voluntad o capacidad del Estado. En este ltimo caso, la falta de voluntad se establece cuando existe el propsito de sustraer de la responsabilidad penal al implicado, hay demora injustificada en la decisin y se presenta falta de independencia e imparcialidad en la administracin de justicia. La incapacidad se mide por el colapso total del aparato de justicia, el colapso sustancial del aparato de justicia o la carencia de un sistema de justicia nacional54. Un balance parcial de este requisito de complementariedad ante la Ley de Justicia y Paz, ley 975 de 2005 que se aplica a miembros de grupos armados organizados al margen de la ley, da a entender que hasta la fecha no se est ante ninguna de estas situaciones55, as existan algunos problemas y dficits en la persecucin penal56. Sin embargo, el nmero tan reducido de sentencias condenatorias en casi cinco aos de vigencia de la Ley de Justicia y Paz57, puede significar que esta jurisdiccin no quiere ni puede sancionar a los responsables de crmenes de guerra y lesa humanidad. Adems, en la actualidad el proceso de justicia y paz est centrado sobre todo en hechos perpetrados por miembros de las autodefensas y no tanto en casos perpetrados por miembros de los grupos guerrilleros58. [E]l test de complementariedad es un proceso en curso y permanente que puede ser renovado varias veces, por lo cual Colombia y su
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proceso de Justicia y Paz seguir siendo observado por la CPI y la comunidad internacional59. No obstante la existencia de la Ley de Justicia y Paz, es sobre todo la justicia ordinaria, la que debe demostrar de manera fehaciente que quiere y puede investigar, capturar, juzgar y sancionar a superiores tanto del Estado como de grupos armados ilegales. As existan altos ndices de impunidad sobre todo frente a graves violaciones de derechos humanos, el Estado colombiano cuenta con un sistema formal de justicia que mal que bien funciona en alguna medida. Adems, algunas de las investigaciones e imputaciones realizadas por la Fiscala General de la Nacin, sobre todo de la unidad de derechos humanos y derecho humanitario, as como varias sentencias de la sala de casacin penal de la Corte Suprema de Justicia, dan a entender que existe voluntad y capacidad del Estado colombiano60. Se debe apostar por la justicia nacional para evitar el riesgo de la complementariedad de la CPI. Sin embargo, mientras la justicia colombiana no profiera sentencias condenatorias contra miembros de organizaciones guerrilleras, paramilitares o agentes del Estado, y sobre todo mientras no se hagan efectivas, la puerta de la complementariedad de la CPI estar abierta. En cuarto lugar, la Fiscala de la CPI viene aplicando una discrecionalidad en la investigacin que en la prctica se traduce en la investigacin y juzgamiento de los jefes y otros superiores sin distincin alguna basada en el cargo oficial (arts. 27 y 28 del Estatuto de la CPI). Seran pues pocos los eventuales candidatos a ser investigados y juzgados por este organismo, ya que el escenario se limita sobre todo a los comandantes. En los pases que existen tribunales penales internacionales o se aplican otros modelos de justicia internacional, los miembros de rango medio y bajo en la jerarqua de las organizaciones alzadas en armas, son sancionados por la justicia nacional. En quinto lugar, la activacin de la competencia de la Corte se puede dar cuando un Estado Parte le remite el caso al Fiscal, cuando el Consejo de Seguridad le remite una situacin al mismo, o de oficio por el propio Fiscal (arts. 13 a 15 del Estatuto de la CPI). En la actualidad, la Corte conoce de cinco

situaciones, tres remitidas por Estados Partes (Uganda en el 2003, Repblica Democrtica del Congo en el 2004 y Repblica Centroafricana en el 2005) y una cuarta remitida por el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas (Sudn, regin de Darfur en el 2005). El 31 de marzo de 2010, la Sala de Cuestiones Preliminares II de la CPI autoriz al Fiscal a abrir una investigacin sobre los crmenes presuntamente cometidos en Kenya en relacin con la violencia postelectoral de 2007-2008. Los jueces decidieron que existen pruebas suficientes como para proceder con una investigacin y que la situacin parecera recaer dentro de la jurisdiccin de la Corte. sta es la primera vez que se autoriza al Fiscal a realizar una investigacin por iniciativa propia. En la actualidad la Fiscala tiene otras situaciones bajo anlisis: Colombia, Osetia del Sur, Afganistn, Irak, Chad y Costa de Marfil. La pregunta es si es viable que a corto plazo alguna de esas situaciones, diferentes a la de Kenia, y en particular la de Colombia, sea motivo para que a motu propio la Fiscala pretenda iniciar una investigacin. Este interrogante se formula en relacin con la activacin de la CPI por parte del Fiscal, ya que no se ve factible que en un corto o mediano plazo el Estado colombiano remita un caso a la Corte, ya que ante la comunidad internacional estara admitiendo que la justicia del Estado no pude o no quiere hacerlo. An es ms remota la posibilidad de envo por parte del Consejo de Seguridad, cuando la situacin colombiana no tiene ningn protagonismo ante ese organismo de Naciones Unidas. El Fiscal de la CPI le pregunt al gobierno de Colombia en junio de 2007: Cmo se asegurar el juzgamiento de los mximos responsables de crmenes que estaran bajo la competencia de la CPI, incluyendo a dirigentes polticos y miembros del Congreso presuntamente vinculados a los grupos desmovilizados? En particular, me gustara saber si las investigaciones seguidas hasta la fecha indican la comisin de conductas penadas por el Estatuto de Roma y si la extradicin de los lderes paramilitares presenta algn obstculo en la eficaz investigacin de los mencionados polticos. El Fiscal de la CPI Lus Moreno Ocampo visit Colombia del 25 al 27 de agosto de 2008. En su

visita seal que Estamos tomando informacin para tener claro cules son las dificultades, y si hay oportunidad de ayudar lo haremos, pero si Colombia cumple con su obligacin, la Corte [Penal Internacional] no tiene por qu intervenir. En reunin sostenida con los magistrados de la Corte Suprema de Justicia pregunt si la rama judicial, y en particular si la Corte Suprema, senta que haba garantas suficientes para cumplir con su labor y si la Corte tena las suficientes herramientas y garantas para castigar a los responsables de los delitos ms graves y sus cmplices en distintos sectores. Qu obstculos eran los ms complicados de salvar en esa causa contra la impunidad? No se han hecho pblicas otras solicitudes de informacin por parte de la Fiscala de la CPI pero no hay duda que este organismo sigue monitoreando no slo los resultados de la aplicacin de la Ley de Justicia y Paz y las investigaciones sobre la parapoltica, sino tambin las relacionados con otras graves violaciones perpetrados por las organizaciones guerrilleras y por los agentes estatales. En sexto lugar, la CPI no realiza juicios en ausencia, se requiere que la persona est presente durante el juicio (art 63). En ese sentido es fundamental la cooperacin de los Estados para la captura de las personas solicitadas por la Corte. No se inicia el juicio mientras el acusado no sea capturado. Por ltimo, el artculo 53 1.c y 2.c del Estatuto establece la clusula de los intereses de la justicia, mediante la cual el Fiscal los debe tener en cuenta para la investigacin y el juzgamiento. Aunque una negociacin de paz puede beneficiar los intereses de la justicia, una eventual negociacin de esta ndole al interior de un Estado no es un obstculo para que la CPI active su competencia. Por el contrario, el caso de Uganda ilustra que la Fiscala decidi continuar con la investigacin de la situacin en ese pas, cuando incluso el propio gobierno le solicit la suspensin de la investigacin para impulsar un proceso de negociacin poltica con los actores armados. Las declaraciones de Joseph Kony, lder del grupo rebelde Lords Resistance Army (LRA) de que era posible alcanzar un acuerdo de paz si la CPI retiraba la orden de arresto en su contra, no fueron suficientes para que la Fiscala cambiara de actitud.

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El Fiscal seal que su compromiso con la lucha contra la impunidad no puede ser interrumpido por decisiones polticas. Lo curioso es que el Estado de Uganda viene reforzando su sistema penal nacional para perseguir crmenes graves y la pregunta es cul sera la reaccin de la CPI en esta coyuntura ante la eventualidad que tuviese xito la justicia nacional en capturar a los presuntos responsables cuando precisamente las rdenes de detencin de la Fiscala de la CPI no se han hecho efectivas. Independientemente de la conjuncin de estos elementos (naturaleza de los crmenes, temporalidad del Estatuto, complementariedad de la CPI, responsabilidad de los jefes y superiores, activacin de la competencia, captura de los presuntos responsables e intereses de la justicia), todo parece indicar que si no hay sentencias ejemplares que se hagan efectivas contra superiores de la fuerza pblica o comandantes de grupos armados no estatales tanto por la justicia ordinaria como por parte de otras jurisdicciones, sera viable el inicio de una investigacin por crmenes de lesa humanidad por parte de la Fiscala. Sin embargo, las investigaciones realizadas hasta la fecha por parte de la Fiscala de la CPI dan a entender que un eventual conocimiento de la situacin colombiana tendra que involucrar crmenes perpetrados por todos los actores armados, incluyendo casos perpetrados por agentes estatales. No es muy factible que la CPI investigue solamente casos perpetrados por las FARC-EP, como pueden ser la responsabilidad de los comandantes de esa organizacin por la retencin y/o secuestro de colombianos, cuando desde noviembre de 2002, fecha de entrada en vigor del Estatuto en Colombia, las otras partes en el conflicto armado han cometido graves hechos que podran adecuarse al crimen de lesa humanidad, como son los casos de ejecuciones extrajudiciales perpetrados por miembros de las fuerzas armadas (conocidos de manera eufemstica como falsos positivos) o casos de desapariciones forzadas y ejecuciones extrajudiciales perpetrados por miembros de los grupos paramilitares. La justicia nacional tiene el reto de evitar que la CPI conozca la situacin de Colombia y se debe apostar en ella, para demostrar que existe volun16 www.ideaspaz.org/publicaciones

tad y capacidad por parte de los entes judiciales de investigar, sancionar, juzgar y reparar crmenes de guerra y de lesa humanidad.

Existen otros escenarios de justicia internacional distintos a los de la CPI. El principio de la jurisdiccin universal legitima a los estados a castigar los crmenes internacionales y adems en los ltimos aos se vienen implementando otros modelos de justicia internacional. El principio de la jurisdiccin universal le da la legitimidad a un Estado para perseguir, investigar, juzgar y sancionar a una persona que presuntamente haya cometido un crimen de naturaleza internacional, independiente del lugar en que se haya cometido e incluso en algunos casos sin tener en cuenta la nacionalidad del acusado. Es decir, deja a un lado los principios tradicionales del derecho penal como son el de la territorialidad y nacionalidad, con el propsito de luchar contra la impunidad. En ltimas se admite la competencia de cualquier tribunal nacional en reemplazo de la competencia exclusiva de los tribunales del Estado bajo cuya jurisdiccin los hechos hubieren tenido lugar. La legitimidad para ejercer la jurisdiccin universal es otorgada por el propio derecho internacional, en particular por consagraciones expresas en instrumentos internacionales61. Espaa es un referente internacional sobre la vigencia del principio de universalidad y del derecho penal internacional. La Ley Orgnica del Poder Judicial de se pas confirma este principio y la Audiencia Nacional espaola, viene conociendo diversas denuncias por crmenes internacionales ocurridos en diferentes pases que han dado lugar a un amplio debate sobre el principio de jurisdiccin universal. Han sido los casos Argentina (Scilingo y Cavallo), Chile (Pinochet), Estados Unidos (Couso), Tibet, China (Falun Gong), Vuelos de la CIA, Shara, Ruanda, el caso de genocidio en Guatemala y el caso Jesuitas de El Salvador que han conformado los denominados Juicios de Madrid. Cabe sealar que la jurisdiccin universal de la Audiencia Nacional espaola fue limitada en junio del 2009 permitiendo slo investigar los casos

La Jurisdiccin Universal y otros modelos de justicia internacional

en los que el autor est en Espaa o haya espaoles involucrados, lo que impedira juzgar muchos casos como los anteriores en cualquier lugar del mundo si los tribunales del pas afectado no actan. Argentina es otro referente latinoamericano sobre la materia que promueve la aplicacin de la jurisdiccin universal dentro y fuera de su territorio. El 14 de abril de 2010 ante la Cmara Federal de la ciudad de Buenos Aires fue presentada una querella por genocidio y/o crmenes de lesa humanidad cometidos en Espaa durante guerra civil espaola y el franquismo (1936-1977), y como se seala en el prrafo anterior, ante la Audiencia Nacional espaola se juzga a los argentinos Scilingo y Cavallo por crmenes de lesa humanidad cometidos durante la dictadura de ese pas (1976-1983). No es descabellado pensar que en los prximos aos se inicien juicios contra colombianos en el exterior con base en el principio de la jurisdiccin universal. Si no hay una respuesta efectiva de la justicia colombiana, cada vez resultara ms factible que otro Estado a travs de una autoridad judicial se declare competente para hacerlo. Se requiere de simple voluntad poltica para no limitar las extradiciones al delito de narcotrfico y extenderla a casos de graves violaciones de derechos humanos. El territorio extranjero ya no es un refugio seguro para los criminales internacionales. La permanencia de miembros de las FARC-EP en el extranjero puede facilitar la aplicacin del principio de la jurisdiccin universal. En esa medida una eventual negociacin poltica en el exterior con comandantes de esa organizacin debe evaluar este riesgo. Desde el punto de vista del derecho internacional no es muy probable que por razones polticas se pueda impedir la actuacin de una autoridad extranjera que pretenda investigar y juzgar crmenes de lesa humanidad o de guerra. La presencia de criminales colombianos en los Estados Unidos de Amrica que hayan cometido graves violaciones de derechos humanos puede activar tambin la posibilidad de buscar el enjuiciamiento por la va civil mediante la Ley de Acciones Civiles para Extranjeros (ATCA) o la Ley de Proteccin de Vctimas de Tortura (TVPA)62. Estas acciones civiles se han venido utilizando en casos de casos de viola-

ciones de derechos humanos ocurridos en Centro y Sudamrica ya que Estados Unidos se ha convertido en refugio de perpetradores de violaciones de derechos humanos. Esta posibilidad es muy remota contra miembros de las FARC-EP puesto que mientras los Estados Unidos de Amrica califique esta organizacin como un grupo terrorista, los guerrilleros evitarn estar presentes en ese pas. De todas maneras aunque es ms factible que este tipo de acciones puedan ser dirigidas contra los comandantes de las autodefensas que fueron extraditados a ese pas, no se puede descartar esta va contra otros colombianos que residan o se encuentren detenidos en esa nacin. Actualmente existen varios tribunales penales internacionales (para la antigua Yugoslavia, Ruanda, Sierra Leona e Irak), as como tribunales nacionales internacionalizados (como son los jueces internacionales para las Cortes Nacionales en Kosovo, los Paneles Especiales para crmenes graves en Timor Oriental, las Cortes Extraordinarias para juzgar crmenes graves en Camboya, la Cmara Especial para crmenes de guerra en la Corte Estatal de Bosnia y Herzegovina), que en esos respectivos pases sancionan a personas que han cometido crmenes de lesa humanidad, guerra y genocidio. Entre los factores que influyen en la eleccin de cualquiera de estos modelos se encuentran la capacidad domstica, la etapa de transicin, el tipo de conflicto, la disponibilidad de mecanismos de detencin, la necesidad de reemplazar las estructuras de amnistas existentes y el alcance de la participacin de los actores internacionales en el proceso de paz63. No es muy posible que en Colombia se implementen ejemplos de esta naturaleza. Mal que bien existe una administracin de justicia que intenta ofrecer resultados y la situacin colombiana no es una prioridad para la comunidad internacional. En la prctica es ms viable la intervencin de la CPI o de la justicia de otros pases que pensar en la alternativa de contar con un tribunal penal internacional o de un tribunal nacional internacionalizado.

Los Acuerdos humanitarios

En la actual coyuntura nacional el derecho humanitario no es extrao para la gran mayora de los

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colombianos. Su invocacin es comprendida en su esencia cuando se dice que establece unas reglas de comportamiento mnimo que los actores armados deben respetar en casos de conflictos armados. Incluso los propios actores armados no estatales se han pronunciado sobre el derecho humanitario. Manifestaciones que son simples expresiones retricas. La lgica de los guerreros colombianos se funda en lo que hacen no en lo que dicen porque precisamente lo que dicen se funda en lo que no hacen64.
El derecho internacional humanitario, por su parte, no es tomado como tal, sino que cada uno lo interpreta y acomoda a los fines polticos que pretende alcanzar. El derecho internacional humanitario es utilizado para desprestigiar al Estado o a los adversarios, pero no para evaluarse a si mismos y para regir sus acciones ofensivas; igualmente es usado de forma fragmentada y bastante alejada de los trminos propios y orgnicos del derecho internacional humanitario: beligerancia, prisioneros de guerra y retenidos polticos confirman lo anterior. Las FARC ... rechazan de entrada el Derecho Internacional Humanitario, argumentando que la guerra y el humanismo se excluyen, y que tienen sus propias normas basadas en el humanismo revolucionario que ... incluyen normas contrarias al Derecho Internacional Humanitario65.

Los acuerdos especiales no son, pues, necesarios ni constituyen el ideal tico-normativo absoluto, representado ms bien en la idea de la vigencia incondicional y universal de las normas humanitarias del ius cogens, pero si constituyen una clara posibilidad jurdica contemplada expresamente por el artculo 3 comn67. Y lo que es tanto o ms importante, se trata de una posibilidad jurdicopoltica especialmente til en contextos de negociaciones de paz, en la medida en que contribuye no slo a aliviar la suerte de las vctimas de la guerra, sino tambin a favorecer consensos y a acrecentar la confianza reciproca entre los enemigos68.

[L]os acuerdos humanitarios, lase acuerdos especiales en el vocabulario tcnico del DIH, son resoluciones concertadas por las partes que intervienen en un conflicto armado para comprometerse a cumplir las disposiciones del DIH, o para desarrollarlas de manera ms favorable69. [E]l carcter de los acuerdos no es jurdico sino expresin de una realidad poltica del conflicto, aunque de ellos puedan derivarse propuestas y acciones que trasciendan a lo jurdico e institucional70.
Los acuerdos humanitarios, concebidos desde el punto de vista del D.I.H., son espacios concretos de realizacin de sus principios y de la finalidad ltima que persigue en tanto cuerpo normativo. En esa medida, constituyen espacios de materializacin de una concepcin del ser humano centrada en su respeto y en su reconocimiento de ser susceptible de sufrimiento que no debe ser daado. Constituyen, por tanto, desde esa perspectiva, espacios de elaboracin de tejidos sociales hilvanados por potentes principios morales y ticos. Los acuerdos humanitarios, como concreciones de los postulados del D.I.H., no son, entonces, acuerdos lejanos a lo que, como colombianas y colombianos esperamos y aspiramos deban llegar a ser, en trminos de respeto del ser humano y de preocupacin por el ser humano, la estructura bsica de nuestra sociedad. Ellos son, en s mismos, cuando se los concibe desde los principios que alimentan al D.I.H., maneras de creacin de condiciones que posibilitan hacer realidad esa estructura. En la medida en que son, por decirlo con nuestra Corte Constitucional, caminos necesarios para alcanzar la reconciliacin profunda de nuestra sociedad, se constituyen, a su vez, en espacios normativos en los que se hace posible ir dando forma a actitudes y a acciones que expliciten el reconocimiento radical que hacemos de la condicin de ser humano de toda persona humana71.

Los grupos armados no estatales han hecho un uso estratgico y poltico del discurso del derecho humanitario ms que un compromiso real con dicho ideal humanitario. Lo han usado ... como un arma de guerra para deslegitimar al enemigo y para justificar las acciones propias. El uso perverso del discurso, entre otros factores, ha polarizado y alejado a los actores armados en vez de acercarlos en un reconocimiento mutuo que lleve a consensos crebles para humanizar el conflicto66. Este divorcio entre lo que se dice y lo que se hace que tiene su ms cruda manifestacin en un constante y degradante nmero de infracciones graves del derecho humanitario, ha generado algunas propuestas nacionales en la bsqueda del respeto del derecho humanitario. Diferentes sectores del pas, comunidades afectadas, agencias humanitarias, ONGS de derechos humanos vienen sosteniendo e impulsando la aplicacin del derecho humanitario mediante la celebracin de acuerdos especiales.
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El celebrar un acuerdo de esta naturaleza tiene como su fuente inmediata de inspiracin, los acuerdos de derechos humanos celebrados en los procesos de paz de El Salvador y Guatemala. Aunque fue indiscutible su aporte en el afianzamiento de la paz en Centroamrica, tanto como una tica mnima en la confrontacin mientras se pactaba un cese al fuego como un medio de acercar e inspirar confianza en las partes enfrentadas, esta posibilidad establecida por el propio artculo 3 comn72 parece haberse convertido en la tabla de salvacin de diferentes sectores, particularmente de los familiares de las personas retenidas por las organizaciones guerrilleras, como la nica o tal vez la primera alternativa para aplicar los principios humanitarios en el conflicto armado colombiano.
Por tanto, la posibilidad de conseguir acuerdos especiales parciales o generales, indefinidos o definitivos, reviste para las partes un efecto paralelo e independiente, pero que facilita el cumplimiento de los compromisos unilaterales en esta materia; de manera que los acuerdos humanitarios sin afectar esta circunstancia s pueden establecer mutuas voluntades y compromisos especficos en favor de garantizar y reforzar el cumplimiento de las obligaciones humanitarias que le son inherentes73.

Los acuerdos humanitarios son una frmula viable de aplicar el derecho humanitario. Sin embargo, no son la nica, ni siquiera la principal, ya que la obligacin de respeto nace del sentido tico, poltico y jurdico del propio derecho humanitario que debe aplicarse de manera inmediata y no recproca. No se necesita la suscripcin de ningn documento o la aceptacin formal de un instrumento internacional para aplicar una tica mnima en la confrontacin. La mera voluntad y decisin es el primer paso para hacer ms humanitaria la guerra y menos militarizada la paz. Sin embargo no se puede llegar al extremo de minimizar esta propuesta. Un eventual acuerdo humanitario no suspende el cumplimiento de los instrumentos tradicionales de derecho humanitario, ni puede alterar el contenido de los mismos. No se puede pues celebrar un acuerdo que ponga en peligro la aplicacin de los derechos consagrados en el derecho humanitario y sobre todo en el artculo 3 comn de los Convenios

de Ginebra74. Un acuerdo de esta naturaleza lo que busca es ampliar la cobertura de las normas humanitarias75. Un acuerdo humanitario puede adquirir un carcter normativo internacional en situaciones de conflicto armado interno, en la medida que reafirme o ample la aplicabilidad de las normas humanitarias76. Algunas de las propuestas han venido acompaadas de la redaccin de un eventual acuerdo humanitario77. Sin entrar a evaluar estos textos, la suscripcin de un acuerdo humanitario ms que un asunto de contenido es una alternativa de aplicabilidad. Algunos de los borradores que han circulado, parecen ms unos resmenes textuales de los instrumentos de derecho humanitario, en particular de los Convenios de Ginebra y de sus Protocolos Adicionales, que una adaptacin original y creativa de los principios humanitarios. Se pueden hacer infinidad de propuestas, con una multiplicidad mayor o menor de conductas prohibidas y de derechos protegidos, pero en ltimas sern las partes enfrentadas que suscriban un eventual acuerdo las que determinan el fondo y la gramtica del documento. Acaso lo ms difcil en relacin con la negociacin y aplicacin de dichos acuerdos es la construccin de un lenguaje comn78. Los acuerdos humanitarios exigen como mnimo la construccin de un pensamiento o una mentalidad de dilogo entre hablantes recprocos79. Adems, la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de Naciones Unidas para los Derechos Humanos, ha sealado que un acuerdo especial debe sujetarse como mnimo a dos limitaciones:
La impuesta por el prrafo final del artculo 3 comn a los cuatro Convenios de Ginebra, que estipula: La aplicacin de las anteriores disposiciones no surtir efectos sobre el estatuto jurdico de las Partes en conflicto. Segn esta norma, el hecho de aplicar el artculo 3 no anula o limita el derecho del Estado colombiano a perseguir, investigar, acusar y sancionar a las personas que hayan cometido el delito de rebelin o cualquier otra conducta punible. La impuesta por los artculos 49 del Convenio I, 50 del Convenio II, 129 del Convenio III y 146 del Convenio IV, en virtud de los cuales la Repblica de Colombia se

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ha comprometido a penalizar las infracciones graves del derecho internacional humanitario. De conformidad con el derecho internacional de los derechos humanos, el derecho internacional humanitario y el Estatuto de Roma no puede haber impunidad para los autores de delitos graves conforme al derecho internacional (crmenes de lesa humanidad o crmenes de guerra)80.

Como lo indica la Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos, un acuerdo humanitario no le concede estatuto de beligerancia a las organizaciones guerrilleras ni tampoco le reconoce algn otro estatuto jurdico especial a los grupos paramilitares o de autodefensas. La aplicacin del derecho humanitario no le reconoce ningn estatuto jurdico a las partes enfrentadas, lo que ha determinado un franco desuso de la figura de la beligerancia. No tiene futuro ningn acuerdo humanitario que no contenga mecanismos concretos de verificacin. Si no se consigna en el texto ninguna frmula sobre el particular, un acuerdo humanitario estara condenado al fracaso. Como lo ha dicho la Corte Constitucional ... la realizacin de los acuerdos especiales puede fortalecer esos compromisos entre las partes y favorecer la puesta en marcha de mecanismos de verificacin, que logren, en la prctica, un creciente cumplimiento de las obligaciones humanitarias por las partes enfrentadas...81. La verificacin implica no avalar las infracciones que se cometan y fomentar la confianza en dicho acuerdo.
Con los acuerdos especiales no se trata de autorizar transgresiones a los mnimos humanitarios, sino de reconocer de facto que dichas transgresiones constituyen el pan de cada da, de manera que resulta sensato y acorde con la idea de Humanidad asumir compromisos con nfasis especiales, en la perspectiva de que cada vez sean menos y ms restringidos los mbitos y los tipos de la barbarie82.

La liberacin de los rehenes es la exigencia prioritaria que tanto la opinin pblica nacional como la comunidad internacional, le formulan a las FARC-EP. Adems del deber que tienen los grupos guerrilleros de liberar incondicionalmente a los rehenes con base en el derecho humanitario83, el Estado tiene un deber general de garanta
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frente a los derechos de todas las personas sujetas a su jurisdiccin y un deber especial de proteger y preservar los derechos de los rehenes. Precisamente una de esas medidas de carcter especial es la posibilidad de celebrar acuerdos con estas organizaciones para obtener la liberacin de los mismos84. Sin embargo, es cada vez ms remota la posibilidad de que este punto se convierta en el primero de un eventual acuerdo humanitario, despus del rescate del 13 de julio de 2010 por fuerzas especiales del Ejrcito del general Luis Mendieta, los coroneles Enrique Murillo y William Donato y el sargento Arbey Delgado, rehenes de las FARCEP hace doce aos, y a pesar de las liberaciones unilaterales hechas por esta organizacin armada del cabo Calvo y el sargento Moncayo en marzo y abril de 2010. En la actual coyuntura, las posibilidades para la liberacin de los rehenes oscilan entre los rescates militares por parte del Estado o en las liberaciones unilaterales por parte de la guerrilla. Un factible acuerdo humanitario sobre el particular es cada vez ms difcil. Como si fuera poco, un obstculo central ante un posible intercambio humanitario de guerrilleros presos y rehenes, es la exigencia de las FARC-EP de incluir a Simn Trinidad y Sonia, ambos extraditados a los Estados Unidos y el primero condenado a 60 aos de prisin por la Corte Distrital de Washington en octubre de 2008 por el secuestro de tres estadounidenses y la segunda condenada a 16 aos y medio de prisin por un juez estadounidense en febrero de 2007 por el delito de narcotrfico. Esta exigencia es prcticamente imposible de superar, ya que desde un punto de vista poltico y legal no es factible que el gobierno y la justicia estadounidense cedan a una solicitud de un grupo armado calificado por ellos como terrorista, peticin que adems no beneficia los intereses de ese pas. Si se mantiene dicha pretensin cualquier acuerdo humanitario sobre este tema tiene serias posibilidades de naufragar. Una alternativa sera explorar otros eventuales temas de inters humanitario para ambas partes en el conflicto armado, que permitan recuperar una confianza recproca y que posibiliten que de manera unilateral las FARC-EP libere a todos los rehenes que tiene en su poder.

Algunos sostienen que la humanizacin del conflicto debe verse como un proceso y no como un convenio especfico, que debe fundarse en una sucesin de acuerdos, como un conjunto de pasos orientados en la secuencia de una creciente aplicacin del derecho humanitario85. Esta propuesta de gradualidad86 crea una nueva terminologa y utiliza vocablos como campo humanitario, actos humanitarios y compromisos humanitarios87.
Entre las cuestiones que podran constituir la materia del programa ninguna parece ofrecer mejores posibilidades inmediatas que la proteccin de la misin mdica, por razones como las siguientes: a) se trata de un tema sobre el que existe un corpus normativo y conceptual muy desarrollado en el mbito internacional; b) lo que se haga sobre l redunda en las formas ms imprescindibles y urgentes de la atencin que debe recibir la poblacin afectada por el conflicto armado; c) es una cuestin de la mayor sensibilidad para las entidades humanitarias especializadas, como la Cruz Roja Internacional, y la Cruz Roja Colombiana, que podran asesorar muy profesionalmente los respectivos esfuerzos del gobierno y la sociedad civil; d) es tambin una cuestin de mucho inters para todos los grupos armados irregulares y para la fuerza pblica, porque tiene que ver con el tratamiento que reciben sus miembros ms vulnerables, los heridos y los enfermos88.

Estas propuestas aunque no dejan de ser creativas e incluso viables deben ser examinadas con ms detalle. Dos aspectos centrales deben tenerse en cuenta con este tipo de iniciativas. Por un lado, podran conducir a la reciprocidad o a la negociacin de derechos, aspectos incompatibles con los principios humanitarios. El respeto hacia la persona humana debe ser integral, no parcelado, ni objeto de jerarquas o discriminaciones. Las polticas no pueden derogar, suspender, negociar, desconocer, sustituir o minimizar los derechos humanos. La dignidad humana no puede ser objeto de negociacin y tampoco las razones de la humanidad se pueden postergar. Por el otro, introducen una interpretacin privatista del derecho humanitario que puede generar confusiones en el contexto colombiano. El derecho humanitario es uno en su interpretacin y colombianizarlo es darle pie a que cualquiera lo haga, incluso a que los grupos armados no estatales lo manipulen. Un miembro del Secretariado de las

FARC-EP ha dicho que Nosotros tenemos nuestras propias normas que a veces coinciden con las del DIH, pero la realidad de la confrontacin colombiana no est totalmente interpretada por ste. El DIH no representa la realidad colombiana89. Para lograr acuerdos verdaderos acerca de respeto por las normas humanitarias internacionales, es necesario que estos actores dejen a un lado sus interpretaciones privadas de dichas normas, ya sean hechas a la luz del humanismo revolucionario, la irregularidad de la guerra, o la necesidad de precisar trminos y adaptarlos a Colombia90. Si algunos sectores quieren de verdad impulsar este mecanismo de aplicacin, deben preocuparse ms por el cmo implementarlos que por su contenido. Ningn acuerdo humanitario puede ser impuesto. Los armisticios impuestos salvo los que sean seguidos de acuerdos de paz negociados congelan artificialmente el conflicto y prolongan de manera indefinida el estado de guerra al proteger a la parte ms dbil de las consecuencias de negarse a hacer las concesiones para la paz91. Antes de redactar un acuerdo acabado el propsito debe ir encaminado ms hacia la recuperacin de la disposicin humanitaria de las partes. Si los sectores enfrentados no quieren asumir el respeto del derecho humanitario por esta va, no resultan muy tiles los esfuerzos por elaborar interesantes y completas propuestas. [L]as partes se pueden apoyar en elementos tericos y jurdicos para suscribirlos, pero sin duda las preocupaciones centrales no son de orden terico y jurdico sino esencialmente de orden poltico, derivada de los asuntos polticos y militares en disputa92. Cada vez existe un mayor convencimiento que las partes enfrentadas en Colombia lanse guerrillas, paramilitares y militares, deben reconocer que solo mediante el respeto a los colombianos desarmados gozarn de la suficiente credibilidad y legitimidad, an paradjicamente si aspiran a obtener ventajas polticas. La valoracin y la aplicacin de una tica para las hostilidades es el prerrequisito para cualquier avance en una negociacin poltica. Es de esperar que estos comentarios sobre algunos escenarios internacionales como son la Corte Penal Internacional y la jurisdiccin universal y

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otros modelos de justicia internacional, as como ciertas consecuencias legales de la extradicin, las amnistas o indultos y otros eventuales obstculos que promueven la impunidad, al igual que los acuerdos humanitarios, tema que se vuelve a posicionar en la actual coyuntura, contribuyan a una reflexin ante una eventual negociacin de paz con las FARC-EP. La nica solucin al conflicto armado es la poltica pero dicha salida debe tener en cuenta eventuales escenarios internacionales y algunas consecuencias jurdicas para que sea legtima. La legitimidad de la paz se alcanza con la justicia porque como deca Norberto Bobbio la mejor alternativa frente a la guerra no es la paz sino la justicia pues segn sta la victoria es de quien tiene la razn, mientras que segn aquella la razn es de quien tiene la victoria.

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Este documento fue elaborado para la Fundacin Ideas para la Paz y agradezco los comentarios de Gerson Arias, Ana Teresa Bernal, Camilo Bernal, Padre Daro Echeverri, Ivn Gonzlez, Mara Victoria Llorente, Mara Camila Moreno, Ivn Orozco, Juan Carlos Palou, Eduardo Pizarro, Michael Reed y Gustavo Salazar. Es norma consuetudinaria para conflictos armados no internacionales, la siguiente: Norma 159. Cuando hayan cesado las hostilidades, las autoridades en el poder se esforzarn por conceder la amnista ms amplia posible a quienes hayan participado en un conflicto armado no internacional o a las personas privadas de libertad por razones relacionadas con el conflicto armado, salvo a las personas sospechosas o acusadas de haber cometido crmenes de guerra, o que estn condenadas por ello. Vase: Henkaerts, Jean Doswald, Mari Beck, Louise, El derecho internacional humanitario consuetudinario, volumen I, normas, CICR. Sin ciudad, 2007, pp. 691 a 694. Infante, M. T. Los tratados en el derecho interno chileno: el efecto de la reforma constitucional de 1989 vista por la jurisprudencia, en Hctor Gross Espiell, Amicorum Liber, vol. I, Bruylant, Bruselas, 1997, p. 567, citado en Alejandro Ramelli Arteaga, La Constitucin Colombiana y el Derecho Internacional Humanitario, Bogot, Universidad Externado de Colombia, 2000, p. 344. Comisin de Derechos Humanos, Naciones Unidas. Informe de Diane Orentlicher, experta independiente encargada de actualizar el Conjunto de Principios para la lucha contra la impunidad, E/ CN.4/2005/102, 18 de febrero de 2005, prr. 50. En el prrafo 51 se seala como las decisiones de los tribunales nacionales tambin han seguido limitando la aplicacin de amnistas dictadas en el pasado. Tambin en el estudio de la misma experta del 2004 se hace referencia a la incompatibilidad de las amnistas que favorecen la impunidad, vase E/CN.4/2004/88, 27 de febrero de 2004, prrs 28 a 32. Anexo al Informe de Diane Orentlicher, experta independiente encargada de actualizar el conjunto de principios para la lucha contra la impunidad, presentado a la Comisin de Derechos Humanos en el 2005, E/CN:4/102/add.1, 8 de febrero de 2005.

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Los Estados emprendern investigaciones rpidas, minuciosas, independientes e imparciales de las violaciones de derechos humanos y el derecho internacional humanitario y adoptarn las medidas apropiadas respecto de sus autores, especialmente en la esfera de la justicia penal, para que sean procesados, juzgados y condenados debidamente (primer inciso). Vase: Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Barrios Altos, sentencia del 14 de marzo de 2001, prr. 41. Comisin Interamericana de Derechos Humanos. Informe sobre el proceso de desmovilizacin en Colombia, OEA/Ser.L/V/II.120, Doc. 60, 13 de diciembre de 2004, prr. 37. Corte Constitucional. Sentencia C- 695 del 28 de agosto de 2002, M. P. Jaime Crdoba Trivio. Por ejemplo el numeral 5 del artculo 6 del Protocolo II de 1977 adicional a los Convenios de Ginebra de 1949 y la sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Barrios Altos (Chumbipuma Aguirre y otros contra Per), del 14 de marzo de 2001, solo hacen referencias a las amnistas y no a los indultos. Fundacin para el Debido proceso legal. Digesto de jurisprudencia latinoamericana sobre crmenes de derecho internacional, Washington, 2009. En particular los puntos 2 y 3 del Captulo VI sobre decisiones estatales que dificultan la investigacin, enjuiciamiento, y en su caso, sancin de crmenes de derecho internacional. Sobre los efectos de esta sentencia vase Ivn Orozco Abad, El derecho internacional humanitario y el delito poltico: la agona del delito poltico, en lvaro Villarraga Sarmiento, Derecho Internacional humanitario aplicado. Casos de Colombia, El Salvador, Guatemala, Yugoslavia y Ruanda. Tercer Mundo Editores, Colombia, 1998. Orozco Abad, Ivn. Sobre los lmites de la conciencia humanitaria, dilemas de la paz y la justicia en Amrica Latina, O., cit., p. 256. Un artculo que hace un balance sobre juicios, amnistas y comisiones de verdad es el de Olsen, Tricia D.; Payne, Leigh A. & Reiter, Andrew G. The Justice Balance: When Transitional Justice Improves Human Rights and Democracy, mimeo. Uprimny Yepes, Rodrigo y Lasso Lozano, Luis Manuel. Verdad, reparacin y justicia para Colombia: algunas reflexiones y recomendaciones, en Fundacin Social, Fescol, Embajada de la Repblica Federal de Alemania en Colombia, Conflicto y seguridad democrtica en Colombia, temas crticos y propuestas, Bogot, 2004, p. 119. Un punto de partida para pensar qu tipo subrogados penales e indultos individuales podran concederse sera hacer una evaluacin muy realista de la efectividad de la Ley de Justicia y Paz. Orozco Abad, Ivn. Justicia transicional en tiempos del deber de memoria, Ob., cit., p. 192. Uprimny Yepes, Rodrigo y Lasso Lozano, Luis Manuel. Verdad, reparacin y justicia para Colombia: algunas reflexiones y recomendaciones, en Ob cit., p. 176. Estos criterios de proporcionalidad se concretan en algunas mximas bsicas: (i) a mayor gravedad del crimen, menor posibilidad de perdn; (ii) a mayor responsabilidad militar (nivel de mando) o social del victimario, menor posibilidad de perdn; (iii) a mayor contribucin a la paz, a la verdad y a la reparacin, mayores posibilidades de perdn. No existe entonces objecin a conceder indultos o exenciones totales de pena a aquellas personas que sean nicamente combatientes. Incluso, podra pensarse en perdonar integralmente algunas infracciones menores al Derecho Internacional Humanitario. Por el contrario, los crmenes de lesa humanidad y las infracciones graves al Derecho Internacional Humanitario, en principio, deben estar excluidas de perdones totales; en esos casos, slo seran admisibles perdones parciales bajo formas de disminucin de la sentencia a imponer o la concesin de subrogados penales, como

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la libertad condicional; siempre y cuando exista una contribucin a la paz, a la verdad y a la reparacin, que as lo justifique, lo cual supone la confesin total de los hechos frente a los cuales se pretende el perdn parcial, y el cumplimiento de unos mnimos de pena privativa de la libertad, pues no parece admisible que responsables de comportamientos tan atroces puedan recibir un perdn total, o deban nicamente cumplir penas alternativas. Ibd., p. 181. Corte Interamericana de Derechos Humanos, Caso Almonacid Arellano y otros Vs. Chile, sentencia de 26 de septiembre de 2006, prr. 151. Malarino, Ezequiel. Jurisprudencia Latinoamericana sobre derecho penal internacional. En Ambos, Kai, Malarino, Ezequiel (editores). Jurisprudencia Latinoamericana sobre derecho penal internacional, Temis, Konrad Adenauer Stiftung, Bogot, 2008 p. 443. Segn el Principio 22 del Conjunto de Principios para la proteccin y la promocin de los derechos humanos mediante la lucha contra la impunidad, Anexo al Informe de Diane Orentlicher, experta independiente encargada de actualizar el conjunto de principios para la lucha contra la impunidad, presentados a la Comisin de Derechos Humanos en el 2005, E/CN.4/2005/102/ Add.1 del 8 de febrero de 2005, justamente los Estados deben incorporar garantas contra las desviaciones que puedan dar lugar al uso de cualesquiera de estas figuras. Centro Internacional de Toledo para la Paz, Observatorio internacional DDR Ley de justicia y paz. Segundo informe, noviembre 2009, Parte III. La extradicin de los comandantes de las AUC y sus implicaciones en el proceso de Justicia y Paz, p. 146. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casacin Penal, auto del 23 de noviembre de 2006, proceso 25622, Magistrado ponente Julio Enrique Socha Salamanca. Corte Suprema de Justicia, Sala de Casacin Penal, auto del 14 de abril de 2010, proceso 333351, Magistrado ponente Javier Zapata Ortiz. Centro Internacional de Toledo para la Paz, Observatorio internacional DDR Ley de justicia y paz, Segundo informe, noviembre 2009. Parte III. La extradicin de los comandantes de las AUC y sus implicaciones en el proceso de Justicia y Paz, pp. 148 y 149. Ibd., p. 142. Ambos, Kai. Procedimiento de la Ley de Justicia y Paz (Ley 975 de 2005) y derecho penal internacional, Op, Cit, p. 140 y ss. . Comisin Interamericana de Derechos Humanos. Comunicado de prensa No. 21/08 del 14 de mayo de 2008. Centro Internacional de Toledo para la Paz, Observatorio internacional DDR Ley de justicia y paz, Segundo informe, noviembre 2009. Parte III. La extradicin de los comandantes de las AUC y sus implicaciones en el proceso de Justicia y Paz, pp. 148 y 149. Sobre la necesidad de esta reorientacin, vase: Fundacin Ideas para la Paz. Corte Suprema de Justicia: haciendo justicia rescatando a la justicia. Policy Brief Nmero 6. Investigacin usos y abusos de la extradicin en la lucha contra las drogas, 15 de marzo de 2010. La Corte Suprema de Justicia haba negado la extradicin de Luis Edgar Medina Flrez, alias Comandante Chaparro, desmovilizado del bloque Resistencia Tairona, en agosto de 2009; dwar Cobos Tllez, alias Diego Vecino, excomandante del bloque Hroes de los Montes de Mara, en febrero de 2010; Daniel Rendn Herrera, alias Don Mario, en abril de 2010 y Freddy Rendn Herrera, alias El Alemn, en mayo de 2010. Arango, Rodolfo. Reglamentando la extradicin?, El Espectador, jueves 1 de julio de 2010, p. 20. Reyes Alvarado, Yesid. El nuevo decreto de extradicin, El Espectador, viernes 9 de julio de 2010, p. 21.

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Fundacin Ideas para la Paz. La extradicin y las FARC: Ms lea al fuego del conflicto armado? Policy Brief Nmero 2. Investigacin usos y abusos de la extradicin en la lucha contra las drogas, 10 de julio de 2009. Fundacin Ideas para la Paz, Domesticando la extradicin en defensa del Estado de Derecho. Policy Brief Nmero 3. Investigacin usos y abusos de la extradicin en la lucha contra las drogas, 20 de agosto de 2009. Ibd., p. 5. Adems, la extradicin se debe usar de manera proporcionada y respetando la ley, sobre todo que en algunos casos su uso desproporcionado y poco respetuoso del debido proceso de los acusados ha minado la credibilidad y efectividad del mecanismo. Fundacin Ideas para la Paz. Motivos equivocados crean condiciones para extradiciones innecesarias. Policy Brief Nmero 4. Investigacin usos y abusos de la extradicin en la lucha contra las drogas, 10 de diciembre de 2009. Sobre la historia del delito poltico en Colombia, vanse los diferentes aportes de Ivn Orozco Abad. En particular Combatientes, rebeldes y terroristas, guerra y derecho en Colombia, Editorial Temis, Bogot, 1992. Vase: Orozco Abad, Ivn. Justicia transicional en tiempos del deber de memoria, Editorial Temis, Universidad de los Andes, Bogot, 2009, p. 190. Fundacin Ideas para la Paz. La extradicin y las FARC: Ms lea al fuego del conflicto armado? Policy Brief Nmero 2. Investigacin usos y abusos de la extradicin en la lucha contra las drogas, 10 de julio de 2009, p. 4. Vale la pena anotar que aunque esta nocin ha resurgido durante la dcada de los noventa del siglo pasado con la aprobacin de los estatutos de los tribunales penales internacionales de la antigua Yugoslavia y Ruanda, as como con su jurisprudencia y con la aprobacin del Estatuto de la Corte Penal Internacional, ste es un concepto que tuvo su primera aplicacin judicial con el Nremberg despus de la Segunda Guerra Mundial. El principio VI de derecho internacional, reconocido por el Estatuto, y las sentencias del Tribunal de Nremberg dicen: Los delitos enunciados a continuacin son punibles como delitos de derecho internacional: () c) Delitos contra la humanidad. El asesinato, el exterminio, la esclavizacin, la deportacin y otros actos inhumanos cometidos contra la poblacin civil, o las persecuciones por motivos polticos, raciales o religiosos, cuando tales actos sean cometidos o tales persecuciones sean llevadas a cabo al perpetrar un delito contra la paz o un crimen de guerra, en relacin con l. El artculo 5 del Estatuto del Tribunal Penal Internacional para la antigua Yugoslavia, seala que: El Tribunal Internacional est habilitado para juzgar a los presuntos responsables de los siguientes crmenes cuando stos han sido cometidos en el curso de un conflicto armado, de carcter internacional o interno, y dirigidos contra cualquier poblacin civil: a) Asesinato; b) Exterminacin; c) Reduccin a la servidumbre; d) Expulsin; e) Encarcelamiento; f) Tortura; g) Violaciones; h) Persecuciones por motivos polticos, raciales o religiosos; i) Otros actos inhumanos. El artculo 3 del Estatuto del Tribunal Penal Internacional para Ruanda establece que: El Tribunal Internacional para Rwanda tendr competencia para enjuiciar a los presuntos responsables de los crmenes que se sealan a continuacin, cuando hayan sido cometidos como parte de un ataque generalizado o sistemtico contra la poblacin civil por razones de nacionalidad o por razones polticas, tnicas, raciales o religiosas: a) Homicidio intencional; b) Exterminio; c) Esclavitud; d) Deportacin; e) Encarcelamiento; f) Tortura; g) Violacin; h) Persecucin por motivos polticos, raciales o religiosos; i) Otros actos inhumanos. El artculo 7 del Estatuto de la Corte Penal Internacional dice: Se entiende por crimen de lesa humanidad cualquiera de los actos

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siguientes cuando se cometa como parte de un ataque generalizado o sistemtico contra una poblacin civil y con conocimiento de dicho ataque: a) Asesinato; b) Exterminio; c) Esclavitud; d) Deportacin o traslado forzoso de poblacin; e) Encarcelacin u otra privacin grave de la libertad fsica en violacin de normas fundamentales de derecho internacional; f) Tortura; g) Violacin, esclavitud sexual, prostitucin forzada, embarazo forzado, esterilizacin forzada o cualquier otra forma de violencia sexual de gravedad comparable; h) Persecucin de un grupo o colectividad con identidad propia fundada en motivos polticos, raciales, nacionales, tnicos, culturales, religiosos, de gnero definido en el prrafo 3, u otros motivos universalmente reconocidos como inaceptables con arreglo al derecho internacional, en conexin con cualquier acto mencionado en el presente prrafo o con cualquier crimen de la competencia de la Corte; i) Desaparicin forzada de personas; j) El crimen de apartheid; k) Otros actos inhumanos de carcter similar que causen intencionalmente grandes sufrimientos o atenten gravemente contra la integridad fsica o la salud mental o fsica. Por ataque contra una poblacin civil se entender una lnea de conducta que implique la comisin mltiple de actos mencionados en el prrafo 1 contra una poblacin civil, de conformidad con la poltica de un Estado o de una organizacin de cometer esos actos o para promover esa poltica (artculo 7.2.a del Estatuto de la CPI). Para un anlisis de estos elementos vanse las dos primeras decisiones ms emblemticas de los tribunales penales internacionales: Tribunal Penal Internacional para la antigua Yugoslavia, Caso Tadic, Decisin del 7 de mayo de 1997, primera instancia; y Tribunal Penal Internacional para Ruanda, Caso Akayesu, Decisin del 2 septiembre de 1998. As como el artculo 7 del Estatuto de la Corte Penal Internacional y los elementos de los crmenes correspondientes a este artculo. Steiner, Sylvia. Proteccin penal internacional de las vctimas de la guerra: los crmenes de guerra en el Estatuto de Roma, en Jos Luis Rodrguez-Villasante y Prieto (coord.), El derecho internacional humanitario ante los retos de los conflictos armados actuales, Fundacin Rafael del Pino, Cruz Roja Espaola, Madrid, 2006, p. 46. Rodrguez-Villasante y Prieto, Jos Luis. El proceso de aprobacin y desarrollo del Estatuto de Roma de la Corte Penal Internacional, en Ibd., p. 169. Roberge, Marie-Claude. Los crmenes de guerra en el Estatuto de Roma, citado por Sylvia Steiner, Proteccin penal internacional de las vctimas de la guerra: los crmenes de guerra en el Estatuto de Roma, en Ibd., p. 46. Por ejemplo como se sugiere en la sentencia de la Corte Suprema de Justicia, Sala Penal, sentencia del 21 de septiembre de 2009, M.P. Sigifredo Espinosa Prez, p. 208 o en la sentencia del 8 de septiembre de 2010 de la sala penal del Tribunal Superior de Bogot, M.P. Fernando Alberto Castro Caballero. Sobre la naturaleza no autoejecutiva de las normas convencionales vase Fernando Pignatelli y Meca, La sancin de los crmenes de guerra en el derecho espaol, consideraciones sobre el captulo III del ttulo XXIV del libro II del Cdigo Penal, Ministerio de Defensa, Madrid, 2003, pp. 86 y ss. Centro Internacional de Toledo para la Paz, Observatorio internacional DDR ley de justicia y paz, Segundo informe, noviembre 2009, Parte I, rea de justicia, Frmulas de imputacin de conductas delictivas que constituyen crmenes internacionales en el mbito de Justicia y Paz, p. 58. Ibd.., p. 55 y 77. Aunque el Estatuto de la CPI no obliga a los Estados a tipificar los crmenes que regula, si establece el deber estatal de cooperar con

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la CPI, y ser en virtud de este deber que los Estados tipifiquen dichos crmenes, ms an teniendo en cuenta el principio de complementariedad. Vase Elizabeth Salmn, El derecho internacional humanitario y su relacin con el derecho interno de los Estados, Palestra, Pontificia Universidad Catlica del Per, Lima, 2007, p. 244. Sobre lo sealado en este prrafo vase un documento elaborado por el autor para el Programa Colombia del Centro Internacional para la Justicia Transicional en marzo de este ao: La aplicacin del derecho internacional humanitario dentro del marco de la Ley de Justicia y Paz, mimeo, marzo de 2010. La Conferencia de Revisin del Estatuto de Roma de 2010 aprob una resolucin por la que decidi conservar el artculo 124 en su forma actual y convino revisar nuevamente sus disposiciones durante el 14 perodo de sesiones de la Asamblea de los Estados Partes en 2015. Ambos, Kai. Procedimiento de la Ley de Justicia y Paz (Ley 975 de 2005) y derecho penal internacional, estudio sobre la facultad de intervencin complementaria de la Corte Penal Internacional a la luz del denominado proceso de justicia y paz en Colombia, GTZ, Editorial Temis, Bogot, 2010, p. 169 y ss. Ibd., en particular vase el Captulo Segundo, El test de complementariedad (artculo 17 Estatuto CPI) y su aplicacin al caso colombiano. La falta de una estrategia global de la Fiscala y de otras entidades pblicas, as como algunas dudas frente a la utilizacin de ciertos mecanismos como la extradicin y el principio de oportunidad. Ibd., p. 197. Hasta el 29 de junio de 2010 slo se haba proferido una sentencia condenatoria. La evaluacin de la Ley de Justicia y Paz frente a las organizaciones guerrilleras est por hacerse, evaluacin que no es el propsito de este documento. Ibd., p. 207. El juez espaol Baltasar Garzn, abanderado de la jurisdiccin universal, seal que si Colombia no demuestra capacidad para hacer justicia a las vctimas del conflicto armado colombiano, la CPI obviamente intervendr. Agreg que Colombia tiene una voluntad clara, pero no acaban de arrancar los juicios. El Espectador, mircoles 4 de agosto de 2010, p. 12. En algunas oportunidades se ha confundido el significado del principio con otra regla del derecho internacional a la que se encuentra ntimamente vinculada: la regla aut dedere aut iudicare (o juzgas o extraditas). La primera, ... en atencin a la naturaleza del crimen, atribuye jurisdiccin a cualquier Estado sin importar las circunstancias en que el mismo haya sido cometido; la segunda impide que un Estado sustraiga a una persona presuntamente responsable de un crimen de derecho internacional de su juzgamiento, mediante la imposicin del deber de juzgarla ante sus propios tribunales (lo que en muchos casos acarrear necesariamente el ejercicio de la jurisdiccin universal) o extraditarla a otro Estado para su juzgamiento o entregarla a un tribunal internacional a iguales efectos. Relva, Hugo. La implementacin del Estatuto de Roma y el principio de jurisdiccin universal, Guevara. Jos A y Dal Maso, Tarcisio. La Corte Penal Internacional: una visin iberoamericana, Editorial Porra, Universidad Iberoamericana, Mxico D.F., 2005, p. 951. La Ley de Acciones Civiles para Extranjeros (ATCA), ley aprobada por el primer congreso estadounidense en 1789, permite la interposicin de acciones civiles ante tribunales federales a todas aquellas personas, independientemente de su procedencia, nacionalidad, residencia o de donde se encuentren en el momento de interponer la demanda siempre y cuando hayan sufrido un dao consecuencia de una violacin de normas de derecho internacio-

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nal. Esta disposicin ha permitido que las cortes estadounidenses conozcan de reclamaciones civiles sustentadas en violaciones de los derechos humanos perpetradas fuera de Estados Unidos, por agentes estatales y no estatales. La Ley de Proteccin de Vctimas de Tortura (TVPA) de 1992 prev una proteccin tambin para estadounidenses cuando el dao producido sea fruto de torturas o ejecucin extrajudicial. La TVPA viene a ampliar el escueto contenido de la ATCA que busca fortalecer el ordenamiento jurdico con una ley que, ante violaciones de gravedad internacional, procure la proteccin y la reparacin extraterritorial. Vase: Stahn, Carsten. La geometra de la justicia transicional: opciones de diseo institucional, en Angelika Rettberg (compiladora), Entre el perdn y el paredn, preguntas y dilemas de la justicia transicional, Universidad de los Andes, Facultad de Ciencias Sociales, Departamento de Ciencia Poltica, Bogot, 2005, pp. 81 a 142. El profesor Walzer seala todo lo contrario como manifestacin de la lgica de este aspecto: las relaciones entre los combatientes poseen una estructura normativa que se revela en lo que dicen (y en lo que decimos el resto de nosotros) ms que en lo que hacen, aunque no hay duda de que lo que hacen, como en el caso de los amigos, se ve afectado por lo que dicen. Walzer, Michael. Guerras justas e inustas, un razonamiento moral con ejemplos histricos, Ediciones Paids Ibrica, Barcelona, 2001, p. 81. Quiroz, Francisco. Las representaciones de derechos humanos y derecho internacional humanitario de los grupos armados irregulares en Colombia en Centro de Investigaciones Sociojurdicas CIJUS, Paz y derecho humanos: del crculo vicioso al crculo virtuoso, Ediciones Uniandinas, Bogot, 2002, p. 181. Schlenker Monsalve, Juana. Uso del discurso de los derechos humanos por los actores armados en Colombia. Humanizacin del conflicto o estrategia de guerra?, Universidad de los Andes, Facultad de Derecho, Centro de Investigaciones Sociojurdicas, Bogot, 2005, p. 101. Este artculo comn a los cuatro Convenios de Ginebra de 1949, aprobados en Colombia mediante la ley 5 de 1960, es la principal norma del derecho humanitario aplicable a conflictos armados no internacionales. Su antepenltimo inciso seala: Las Partes contendientes se esforzarn, por otra parte, en poner en vigor por va de acuerdos especiales la totalidad o parte de las dems disposiciones del presente Convenio. Esto permite aplicar importantes disposiciones de los Convenios de Ginebra relativas a los conflictos armados internacionales. El espectro del derecho humanitario se ampla de manera considerable con esta frmula que permite por acuerdo entre las partes contendientes aplicar cualquiera de las 429 normas que contienen los cuatro Convenios de Ginebra. Examen de constitucionalidad de la Ley 171 del 16 de (diciembre) agosto de 1994, enviado por la Procuradura General de la Nacin a la Corte Constitucional el 3 de marzo de 1995 p. 29. Heyck Puyana, Ana Caterina. S al acuerdo humanitario. La Silueta Ediciones Ltda, Bogot, Enero de 2004, p. 151. Villarraga Sarmiento, lvaro. Los Acuerdos especiales en Colombia. En Acuerdos Humanitario, Documentos n 7, Indepaz, 2002, p. 29. Zuluaga Nieto, Jaime. Es posible retomar la solucin negociada?. En Acuerdos humanitarios y dilogos, Documentos n 10, Marzo-Abril 2004, Indepaz, Bogot, p. 9. Conviene leer el artculo 3 de los cuatro Convenios de Ginebra, en conexin con el artculo 6., comn a los tres primeros e idntico al 7., del Convenio IV. Segn estos ltimos las partes contratantes podrn concertar otros acuerdos especiales sobre cualquier cuestin que les parezca oportuno zanjar particularmente. Hacia la humanizacin del conflicto con las Farc en Viga del Fuerte, Boletn semestral sobre la situacin humanitaria, nmero 3, julio, 2003, p. 9.

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Villarraga Sarmiento, lvaro. Los Acuerdos especiales en Colombia, en Acuerdos Humanitario, Documentos n 7, Indepaz, 2002, p. 29. Botero, Reinaldo. Acuerdos Humanitarios en Colombia hoy. En Mandato Ciudadano por la paz, la vida y la libertad, Conversaciones de Paz, frente al horror: acuerdos humanitarios, Bogot, 1998, p. 91. Galln Giraldo Gustavo y Meja, Carlos Rodrguez. Aplicacin del derecho internacional humanitario en Colombia: posibilidades y dificultades. En Comisin Colombiana de Juristas, Colombia, derechos humanos y derecho humanitario: 1996, Comisin Colombiana de Juristas, Bogot, p. 213. Bruderlein, Claude. Desarrollo del derecho humanitario en Colombia: el acuerdo Puerta del Cielo en una perspectiva jurdica internacional. En Guardiola, Oscar Eduardo. y otros. La otra guerra, el derecho como continuacin del conflicto y lenguaje de la paz, Universidad de los Andes, Universidad Javeriana, Instituto de Estudios Sociales y Culturales - Pensar -, Plaza & Jans Editores, Bogot, 1999, p. 300. La recopilacin ms completa de diferentes propuestas se encuentra en Villarraga Sarmiento, lvaro (compilador), Exigencias humanitarias de la poblacin civil, hacia el logro de compromisos y acuerdos humanitarios, Fundacin Cultura Democrtica, Bogot, 2005. Orozco Abad, Ivn y Gmez Albarello, Juan Gabriel. Los peligros del nuevo constitucionalismo en materia criminal, Editorial Temis, Universidad Nacional de Colombia, Bogot, 1999, p. 253. Sobre esta tesis constructivista de los acuerdos humanitarios, vase: Botero, Reinaldo. Un poco antes de la guerra. Aproximaciones desde la teora de la argumentacin jurdica y la prctica humanitaria. En Guardiola, Oscar Eduardo y otros. La otra guerra, el derecho como continuacin del conflicto y lenguaje de la paz, Ob. Cit. Oficina en Colombia del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos (OACNUDH), Diez puntos de orientacin en la bsqueda de la libertad de las personas en poder de los grupos armados ilegales en el marco del conflicto armado interno en Colombia, Bogot, noviembre 11 del 2004, puntos seis y siete. Corte Constitucional, Sentencia C-225 de 1995, Revisin constitucional del Protocolo II adicional a los Convenios de Ginebra del 12 de agosto de 1949, Magistrado Ponente: Alejandro Martnez, 18 de mayo de 1995. Examen de constitucionalidad de la Ley 171 del 16 de (diciembre) agosto de 1994, enviado por la Procuradura General de la Nacin a la Corte Constitucional el 3 de marzo de 1995 p. 28. La toma de rehenes est prohibida en conflictos armados no internacionales por el artculo 3 comn de los Convenios de Ginebra de 1949 y por el artculo 4 del Protocolo II de 1977 adicional a dichos Convenios. Rincn, Tatiana. Verdad, justicia y reparacin, la justicia de la justicia transicional, Bogot, Universidad del Rosario, 2010. Ver en particular el captulo 5 sobre el deber de propiciar acuerdos humanitarios. De Roux, Carlos Vicente. Los derechos humanos, el derecho internacional humanitario y la paz en Colombia hoy. En Mandato Ciudadano por la paz, la vida y la libertad, Conversaciones de Paz, frente al horror: acuerdos humanitarios, Bogot, 1998, p. 161. Una propuesta en este sentido es la formulada por Carlos Vicente de Roux para aplicar progresivamente el derecho humanitario de acuerdo a varios mdulos por l propuestos. De Roux, Carlos Vicente. Humanizacin del conflicto y proceso de paz. En Armar la paz es desarmar la guerra, IEPRI, FESCOL, CEREC, Bogot, 1999, pp. 131 a 161.

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La expresin ms destacada del campo humanitario consistira en la celebracin de un acuerdo humanitario general o de un acuerdo global de derechos humanos y Derecho Internacional Humanitario entre el Estado y los grupos armados irregulares. Carlos Vicente De Roux Rengifo, Sentido y alcances del campo humanitario y recomendaciones para construirlo en Fundacin Social y otros, Conflicto y seguridad democrtica en Colombia, Cerec, Bogot, 2004, p. 62. El campo humanitario es la suma de las iniciativas, gestiones, experiencias y logros de la proteccin de la poblacin civil y los combatientes que han dejado de participar en las hostilidades. Mientras ms intenso sea el conflicto armado, ms amplio debe ser el campo humanitario. Para multiplicar el acoso del dilogo en Viga del Fuerte, Boletn semestral sobre la situacin humanitaria, nmero 4, diciembre, 2003, p. 1. La forma ms contundente de construir campo humanitario en medio del conflicto armado interno es celebrar avenimientos humanitarios entre el Estado y los grupos armados irregulares. Ibd., p. 6. El Informe Nacional de Desarrollo Humano, [Colombia 2003, El conflicto, callejn con salida, entender para cambiar las races locales del conflicto] resea as los eventos ms destacados de construccin de campo humanitario de los aos recientes: [e]ntre l[o] s ms ampli[o]s se cuentan el Mandato Ciudadano por la Paz, la Campaa del No Ms, y las de algunos gobernadores y alcaldes, como la resistencia civil promovida por el Alcalde de Bogot, las Constituyentes en varios departamentos, el modelo de la surcolombianidad y el Plan Congruente de Paz de Antioquia. Entre aquell[o] s cuyo mbito es ms localizado, se pueden mencionar l[o]s de los campesinos del Carare y Cimitarra, las experiencias de neutralidad de las comunidades de paz en el Urab antioqueo y en el Choc, la Constituyente de Mogotes (Santander), la experiencia de Micoahumado (Bolvar), las de los alcaldes del oriente antioqueo, el Programa de Desarrollo y Paz del Magdalena Medio, los esfuerzos de las comunidades indgenas para aislarse del conflicto (sobre todo en el Cauca y en la sierra nevada de Santa Marta) y los de los consejeros departamentales de paz para garantizar el retorno de los desplazados. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, Informe Nacional de Desarrollo Humano Colombia. 2003. Entender para cambiar las races locales del conflicto citado en Ibd., p. 66. Ibd., p. 96. Citado por Ana Caterina Heyck Puyana, S al acuerdo humanitario, Ob. Cit., p. 220. Quiroz, Francisco. Las representaciones de derechos humanos y derecho internacional humanitario de los grupos armados irregulares en Colombia. En Centro de Investigaciones Sociojurdicas CIJUS, Paz y derecho humanos: del crculo vicioso al crculo virtuoso, Ob. Cit., p. 181. Luttwak, Edward. Dmosle un chance a la guerra. En El Malpensante, n 19, diciembre 1999 - enero 2000, Bogot, p. 78. Villarraga Sarmiento, lvaro. Los Acuerdos especiales en Colombia. En Acuerdos Humanitario, Documentos n. 7, Indepaz, 2002, p. 28.

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Lineamientos de poltica para la paz negociada y la justicia post-conflicto

Ph.D en Ciencia Poltica y profesor asociado de la Universidad de los Andes

Ivn Orozco Abad

Introduccin

Los ocho aos del gobierno de Alvaro Uribe, con su Poltica de Seguridad Democrtica, con su Ley de Justicia y Paz orientada hacia la desactivacin del fenmeno paramilitar, pero sobre todo con su enorme coherencia y persistencia en la tarea de golpear a las guerrillas, cambiaron sin duda, de forma radical y difcilmente reversible, el escenario del conflicto armado interno, las correlaciones de fuerzas entre las partes enfrentadas y por supuesto, el horizonte de la paz negociada. Si durante la segunda dcada de los noventas habamos presenciado una situacin que podramos calificar de equilibrio estratgico entre la guerrilla de las FARC, los paramilitares y los aliados estatales de estos ltimos, equilibrio que implicaba la falta de control sobre las dinmicas de barbarizacin, durante el cambio de milenio y desde entonces, y a pesar de que ltimamente las fuerzas militares del Estado parecen haber entrado en una fase de rendimientos marginales decrecientes en lo que respecta a su capacidad para golpear a la insurgencia, el conflicto ha evolucionado hacia una situacin de superioridad estratgica del Estado, la cual por lo menos en principio- le permite sin duda al Gobierno civil y en general a las instancias de control jerrquico dentro de las fuerzas militares, regular los procesos de produccin de resultados y hacer una guerra legal, acorde con los dictados del derecho humanitario y de los derechos humanos. Si en las actuales circunstancias y a pesar de la vigilancia creciente ejercida sobre sus actuaciones por parte de las cortes internaciones concernidas y en general, por la comunidad internacional y domstica de derechos humanos, algunos segmentos de las fuerzas militares del Estado persisten en la utilizacin de prcticas ilegales y en alianzas inde-

bidas para combatir a las guerrillas, el asunto ya no depende tanto de la prdida de control sobre las dinmicas de escalamiento y degradacin, propia de las situaciones de equilibrio estratgico, como de inercias malsanas en el mbito de la cultura institucional, que no han podido ser erradicadas a pesar de los esfuerzos realizados por los ltimos gobiernos en materia de educacin en derechos humanos y en derecho humanitario. No debe extraar, en tal sentido, que, a pesar de la tentacin de buscar una victoria arrasadora sobre el enemigo y con ello de querer imponer un modelo de justicia de vencedores- incita a la situacin de superioridad estratgica por parte del Ejrcito, y an contra la tendencia al cerramiento solidario e intereneracional de filas en materia de negacin de que tienen lugar en el seno de la institucin graves atropellos contra la poblacin civil que van ms all de los famosos casos aislados y las manzanas podridas, haya cada vez ms militares, sobre todo entre los oficiales jvenes, que estn dispuestos a apoyar una salida negociada. Y es que en el mundo de hoy, bajo la mirada vigilante de las judicaturas internacionales y domsticas, la victoria militar despus de una guerra larga y degradada, se puede convertir fcilmente en una derrota judicial. Si a comienzos de los aos noventa, siguiendo una larga tradicin que le otorgaba tratamiento privilegiado al delincuente poltico, todava los gobiernos de turno pudieron negociar la paz bajo la premisa de que un Estado en principio no cuestionado en su inocencia, le tenda generosamente la mano a unas guerrillas desviadas pero altruistas, ahora, en cambio, despus de que en la herencia de Nremberg se ha consolidado la idea de que el Estado es el gran victimario potencial, la paz solamente parece posible bajo la condicin de que de

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cara a un conflicto armado interno complejo y degradado como el colombiano, se reconozca junto a la responsabilidad de los actores armados no estatales- la responsabilidad parcial histrica del Estado y con ello, la de sus agentes ms comprometidos en graves violaciones de los derechos humanos y crmenes de guerra. En este sentido, sin duda despierta ms solidaridad y disposicin a ayudar por parte de la comunidad internacional, el pedido de perdn del presidente Juan Manuel Santos frente a la comunidad de vctimas de la masacre del El Salado que tuvo lugar recientemente, que la obstinada negacin de responsabilidades estatales en la violencia blica por parte del gobierno Uribe. Las FARC, por su parte, concentradas en el sur del pas y correteadas por el Ejrcito en las zonas de frontera, se ven obligadas, para compensar su debilidad relativa, a apelar a tcticas de guerrilla, a la fragmentacin y a la dispersin, al ocultamiento entre la poblacin civil, a los francotiradores, a los asaltos y a las emboscadas, y a toda suerte de armas proscritas, incluidos el sembrado de minas antipersonales y el uso de morteros artesanales con municin de curso aleatorio como son los cilindros-bomba, de manera que se hunden cada vez ms profundamente en la trampa de una guerra salvaje, contraria en mltiples sentidos a los dictados del derecho humanitario y en general, del derecho penal internacional. Empeadas en sobrevivir a cualquier precio, insertas en la economa del narcotrfico, pero en parte tambin refugiadas en una tica de justificacin de medios atroces en funcin de ilusorios fines altruistas, a las guerrillas parece no quedarles como filosofa sino el desprecio por las normas, y la esperanza de que el desgaste del Ejrcito y su propia capacidad de aguante les permitan llegar a una salida poltica negociada, bajo premisas de impunidad. As las cosas, cabe preguntarse es posible todava hoy y de qu manera, en un contexto de cruzada internacional contra el terrorismo y contra la impunidad, alcanzar una salida negociada para un conflicto armado interno altamente degradado como el colombiano? La respuesta es s, pero los obstculos son muchos y muy difciles de remontar.

Algunos obstculos para una salida poltica negociada

Sobre el trasfondo de la gran revolucin humanitaria que ha tenido lugar en el mundo y entre nosotros a partir del fin de la Guerra Fra y que hunde sus races ms profundas en los juicios aliados de Nremberg al final de la Segunda Guerra Mundial, y en los arreglos de justicia transicional que acompaaron las transiciones de la dictadura a la democracia de la dcada de los ochenta en el Cono Sur suramericano, son muchos y de muy diversa ndole los obstculos que deben ser superados para poder sacar adelante una salida poltica negociada al conflicto armado interno colombiano. Para empezar es importante observar que la Constitucin de 1991 estableci un marco institucional muy complejo y desde el cual pueden resultar muy difciles las negociaciones entre los poderes pblicos de cara a una paz negociada. La Constitucin de 1886 estaba articulada en torno a una suerte de poder presidencial hegemnico, reforzado con poderes de excepcin y con fuerte ascendiente sobre el legislador ordinario, as como a una judicatura formalmente independiente pero instrumental. Desde el siglo XIX, en el marco del viejo constitucionalismo los jueces fueron concebidos, segn la famosa frmula de Montesquieu, como la boca que pronuncia la palabra de la ley, de manera que a pesar de la tridivisin de poderes que reinaba en el papel, en la prctica y por lo menos en el mbito de la poltica nacional, solamente los rganos polticos propiamente dichos, el Gobierno y el Congreso pero sobre todo el primero, tenan la palabra a la hora de definir el sentido de las polticas sobre la guerra y la paz. La Constitucin de 1991, con su extensa carta de derechos, pero sobre todo con la creacin de la Corte Constitucional y ms en general, con su pltora de cortes, convirti a los jueces, por primera vez en nuestra historia republicana, en verdaderos rganos de soberana, en igualdad de condiciones con sus pares polticos tradicionales. Hoy las decisiones sobre el manejo de la guerra y la paz deben ser adoptadas, a pesar de las racionalidades diversas que fundan la actividad de los unos y los otros,

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en estrecha colaboracin entre los rganos polticos y los rganos judiciales. Y como si lo anterior fuera poco, la enorme apertura de la nueva Constitucin hacia los imperativos de los grandes regmenes regionales y globales, exacerbada jurisudencialmente a travs de figuras como el bloque de constitucionalidad, ha resultado determinante para que no solamente las Altas Cortes domsticas sino tambin las grandes cortes regionales, pero tambin las inter- y supranacionales, y con ellas toda suerte de rganos polticos externos, puedan incidir, de pleno derecho, en el proceso interno de toma de decisiones en torno a tales asuntos. La revolucin humanitaria, la cual ha sido en buena medida una revolucin judicial, encontr as en nuestra Constitucin terreno frtil para el empoderamiento de los jueces. Dentro del nuevo esquema, cabe decir que nuestras Altas Cortes se representan como autnomas en el mbito interno, pero que as mismo se representan como heternomas en el mbito internacional. Imbuidas de un fuerte monismo internacionalista que recuerda la vieja pirmide jurdica Kelseniana, nuestros altos jueces se han convertido en la boca que pronuncia la palabra de La Haya y de Costa Rica, sobre todo si con ello se trata de evitar la interferencia de un legislador tenido por corrupto y ensangrentado- en la construccin del derecho penal para crmenes de sistema y ms en general, del derecho transicional. Para ilustrar las dificultades que para una salida negociada al conflicto armado interno colombiano resultan de la extrema complejidad del modelo constitucional que nos rige, basta recordar las vicisitudes sufridas por el proceso de negociacin que tuvo lugar entre el gobierno Uribe y las AUC. Independientemente de la valoracin poltica que hagamos de lo sucedido y an, aceptando como lo hago yo que las Altas Cortes, sobre todo la constitucional y la suprema, han jugado un papel positivo en la crtica, la reconfiguracin y la legitimacin de un proceso que de otra manera habra podido conducir a la simple legalizacin de la contra-revolucin conservadora que impusieron a sangre y fuego los paramilitares y sus aliados en vastas regiones del pas, lo cierto es que al calor de los debates y

de las difciles disyuntivas en torno a las cuales se desarrollaron las luchas por la paz y la justicia, el Gobierno y las cortes, sobre todo a partir de que empez a destaparse la olla podrida de la parapoltica, entraron en una dinmica de confrontacin que hizo del principio de la colaboracin armnica entre los poderes pblicos un rey de burlas, y amenaz con arranca de sus goznes el edificio constitucional. As las cosas, la leccin aprendida no puede ser otra que la de la necesidad de que los asuntos de la guerra y la paz, por lo menos en lo que atae a los mnimos de una justicia post-conflicto, se negocien previamente y en fro entre los rganos polticos y los judiciales pero tambin entre el Estado y la sociedad-, y no o por lo menos no exclusivamente, al calor de las negociaciones, cuando estas tengan lugar. A pesar de que la Constitucin de 1991 preserv, como desarrollo de una larga historia polticoconstitucional que se extiende por lo menos hasta mediados del siglo XIX, el tratamiento privilegiado del delincuente poltico como combatiente y como rebelde, as como la preferencia estructural por la amnista y el indulto, y en general, por las salidas polticas negociadas a la guerra, el nuevo constitucionalismo universalista y de los derechos humanos y el nuevo derecho penal humanitario internacional, marcadamente imbuidos de un espritu de tolerancia cero hacia la impunidad de los crmenes atroces y de sistema, se cristalizaron en sentencias de la Corte Constitucional y de la Corte suprema, que alteraron sustancialmente, en el mbito del derecho transicional, el balance del constitucionalismo colombiano entre memoria y olvido, y entre castigo y clemencia, y que dieron al traste con la capacidad regulatoria del delito poltico. La sentencia C-456 de 1997 de la Corte Constitucional, mediante la cual el Alto Tribunal declar la no-subsumibilidad de los homicidios cometidos en combate, en cuanto delitos-medio, en el delitofin de la rebelin, puso fin, de un solo tajo, a una vieja tradicin que pona al rebelde a la sombra del combatiente1. A partir de entonces y progresivamente, todos los delitos que acompaaban como delitos- medio el proyecto y el quehacer revolucio-

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narios encarnados en la figura de la rebelin, incluidas faltas ms bien leves como el porte de armas y de uniformes de uso privativo de las fuerzas militares, fueron tratados por los jueces penales como delitos autnomos y que se agregaban a la hora de proferir sentencias y acumular penas. De otro lado y en un desarrollo paralelo, la lista de los delitos caractersticos de nuestra guerra intestina que por su gravedad son tenidos por noamnistiables y que arrancaba con la antigua proscripcin de los actos de ferocidad y de barbarie se hizo cada vez ms extensa. Despus de ampliarse a delitos como secuestro y al terrorismo llega cubrir los crmenes graves contra el derecho humanitario y en general, los crmenes contra el derecho penal internacional. El golpe de gracia lo recibi el delito poltico median te el acto legislativo que estableci la muerte poltica para quienes fueran miembros o financiadores de una organizacin armada al margen de la ley2. Se produjo as una suerte de asfixia jurisprudencial del delito poltico en el mbito de la persecucin judicial ordinaria, de manera que la figura nicamente sobrevivi como un conejo de cubilete, vale decir, como un recurso ad hoc, de uso reducido en su capacidad de amnista, y restringido a la circunstancia extraordinaria de que alguna vez el Estado negociara la paz con sus enemigos internos. Por fortuna, las jurisprudencias adversas no pudieron erradicarlo sino apenas arrinconarlo mediante interpretaciones restrictivas, de manera que el delito poltico permaneci como un fantasma, agazapado en la periferia menos visible del texto constitucional3. Para acabar con l, en concordancia como los nuevos aires del derecho internacional de los derechos humanos con su marcada indiferencia frente a la distincin entre delincuentes comunes y polticos en cuanto irrelevante para las vctimas, habra sido necesaria una reforma constitucional y nadie se aventur a agenciarla, ni siquiera el gobierno Uribe. Y es que a pesar de haber manifestado muchas veces que los guerrilleros no eran rebeldes sino terroristas, que la del delito poltico era una figura perversa por cuanto incentivaba la violencia, y de haber invitado a sus ulicos y a sus intelectuales
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ms orgnicos a que denunciaran su perversidad, de cara a las negociaciones de paz con las AUC y bajo la presin de las circunstancias, el Presidente Uribe y su Consejero de paz quisieron en su momento darle a los paramilitares concentrados en Santaf de Ralito tratamiento de sediciosos, para efectos de poder negociar con ellos de igual a igual, para abrirles el camino de la participacin en la vida poltica, y para poderles ofrecer una prenda de garanta de su no extradicin. El empeo del Presidente result fallido porque las Altas Cortes, primero la Corte Constitucional y luego la Corte Suprema, sta ltima alegando vicios de fondo en su aplicacin a quienes eran tenidos por simples delincuentes comunes y concertados para delinquir, y aquella vicios de forma en su trmite congresional, se le atravesaron en el camino al Ejecutivo negociador. Al fragor del nuevo punitivismo humanitario y bajo circunstancias de un sometimiento des mesurado y acrtico a los dictados de las grandes judicaturas supranacionales, pero sobre todo a los del sistema interamericano de derechos humanos, nuestras cortes domsticas se han inventado un derecho penal y un derecho transicional que ya exceden con mucho, en su celo, las expectativas de la comunidad internacional. En sntesis, cabe afirmar que el Sistema Interamericano, en cuanto tribunal de derechos humanos apuntalado en buena medida sobre la consagracin de los derechos de las vctimas, pero acaso sobre todo a la sacralizacin a mi juicio indebida- del derecho de la vctima individual al castigo de su victimario, sobre la hegemona del principio de igualdad en el deber de perseguir los crmenes de sistema y sobre la sospecha institucionalizada de que el Estado es por lo menos en principio el gran victimario potencial, es hoy ms antiestatal y punitivista que la Corte Penal Internacional en la cual todava campean una comprensin amplia del principio de oportunidad, y la idea liberal de un derecho penal mnimo y de ultima ratio. Las Altas Cortes colombianas, por su parte, en el agregado y en su confusin, han resultado hasta ahora ms punitivistas que el mismo sistema interamericano. La Corte Suprema, ignorante de la importancia de respetar la mediacin del Congreso de la Re-

pblica en la definicin de los tipos penales, ha importado, en forma directa e inconsulta con los rganos polticos, tipos estatutarios del derecho penal internacional y hasta ha creado o por lo menos reconfigurado, por la va de los traslados de las jurisprudencias internacionales, tipos penales. En lo que atae a los crmenes de lesa humanidad, los cuales no tienen consagracin positiva en nuestro derecho interno, adems de lo dicho, la Corte Suprema, escamoteando el principio de legalidad, les ha dado aplicacin retroactiva y ha terminado, en su uso prospectivo, por convertirlos en una suerte de dispositivo para evitar la prescripcin de magnicidios y dems crmenes graves cuya impunidad, mediticamente denunciada, ha puesto en entredicho la eficiencia y la legitimidad del sistema judicial4. En un ejercicio de recepcin espuria que tuvo su punto de partida en el Sistema Interamericano, la Corte Suprema, lleg recientemente hasta el extremo de establecer que el concierto para delinquir, en cuanto orientado a perpetrar crmenes de lesa humanidad, es, l mismo, un crimen de lesa humanidad. De esta manera, una figura que en la tradicin jurdica colombiana ha servido para capturar no solamente las conspiraciones y planes criminales sino tambin y acaso por sobre todo la simple pertenencia a las organizaciones criminales, termin por igualar la simple membreca a un crimen de lesa humanidad, con lo cual amenaza dar al traste con cualquier posibilidad de que inclusive los crmenes no atroces perpetrados por las mquinas de guerra o por el crimen organizado puedan ser objeto de una amnista condicional. Decisiones recientes de la Corte Constitucional como aquella que con base en una mayora precaria de cinco contra cuatro, declar recientemente la inconstitucionalidad del uso del principio de oportunidad para facilitar la impunidad condicionada de aquellos delitos, por lo menos en principio no atroces, perpetrados por los soldados rasos de las hordas paramilitares, dejan la impresin de que nuestras cortes han cado en la trampa moral de una suerte de sacralizacin y absolutizacin de los derechos de las vctimas al castigo, a la verdad y a la reparacin, as que en nombre de un innombrado

pero eficaz maximalismo punitivo y veritativo, y de un deber incondicional de persecucin y memoria, han terminado por bloquear casi todas las vas de escape a la persecucin criminal de los delitos no atroces, en contextos de paz negociada5. Pero a las dificultades jurdicas se suman grandes obstculos polticos. No va a ser fcil, por ejemplo, conseguir apoyo del Congreso para la labor legislativa de hacerle reingeniera y repotenciar el desgastado y hasta ahora, por lo menos en trminos de eficiencia punitiva, poco productivo proceso de Justicia y Paz. El marco representacional y los faros investigativos de justicia y paz, orientados originariamente hacia la visibilizacin de los hechos y responsabilidades atribuibles a los grupos armados no estatales, terminaron por poner en su centro focal la responsabilidad parcial histrica del Estado colombiano en la catstrofe blico-humanitaria de las ltimas dcadas, a travs de sus remisiones de las confesiones incriminantes de los versionados de justicia y paz, a la unidad de derechos humanos de la Fiscala y a la Corte Suprema, para alimentar procesos como el de los falsos positivos y el de la parapoltica. As las cosas, es muy poco probable que el diezmado y escaldado Congreso de la Repblica apoye la repotenciacin del proceso de Justicia y Paz, porque con ello correra el riesgo de que lo golpeen aun ms duro. Y si el proceso de Justicia y Paz se colapsa total o parcialmente, ese fracaso habr de lastrar el futuro. Y es que todo lo que ahora quede sin resolver en materia de justicia post-conflicto con las AUC, habr de acrecer y de agregarle complejidad a unas eventuales negociaciones con las guerrillas, en el futuro. Y como si todo lo dicho fuera poco, hay que tener en cuenta que nuestras guerrillas suprstites, nacidas en el entronque de la vieja Violencia liberalconservadora de los aos cincuenta con sus races en la cultura poltico- partidista del siglo XIX-, con la violencia social-revolucionaria de la Guerra Fra, tienen articulada su identidad en torno a una narrativa jurdico-penal que los representa como combatientes y como delincuentes polticos en rebelda y en guerra contra el Estado, y que les promete, siguiendo la frmula constitucional correspondiente, un tratamiento privilegiado en un horizonte de

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preferencia por la amnista y el indulto, y en general, por las salidas polticas negociadas. Bajo ese supuesto, no va a resultar fcil convencer a la dirigencia guerrillera de que en el marco de la nueva conciencia humanitaria, de la cruzada global contra el terrorismo, y del nuevo punitivismo, debern ir a la crcel, en pie de igualdad con los paramilitares, como delincuentes a secas, por cuenta de sus crmenes de sistema, de guerra y de lesa humanidad. Prcticas reiteradas como el secuestro y el reclutamiento sistemtico y masivo de nios, se ciernen sobre las cabezas de los comandantes guerrilleros como imperdonables crmenes de lesa humanidad. Dicen en tal sentido quienes tienen algn contacto con las guerrillas, que los lderes de la insurgencia prefieren el aniquilamiento al simple sometimiento, a la igualacin jurdico-penal con los paramilitares y a la privacin de la libertad. Parecera pues que no hay transaccin posible entre las exigencias de impunidad de los jefes guerrilleros y las demandas de justicia del derecho contemporneo.

Los discursos dominantes en la Izquierda y en la Derecha y an en el Centro humanitario implican una separacin excesiva entre los campos del victimario y de la vctima. Su tendencia hacia la invisibilizacin de las figuras de zona gris, expresiones diversas del colapso de los roles del victimario y de la vctima, pero sobre todo de aquellas vctimas con alguna culpa poltica- en su victimizacin y que Erika Bouris denomina vctimas polticas complejas, dificultan enormemente el reconocimiento de las dimensiones horizontales de los procesos de victimizacin que han tenido lugar en nuestra guerra intestina. La representacin del conflicto colombiano como un doble proceso de victimizacin vertical y como una simple guerra de mquinas militares contra la poblacin civil, adems de que no le hace honor a una realidad que sin duda es ms compleja y participativa, contribuye a la polarizacin y no a la reconciliacin y abre un abismo entre la verdad y la justicia. El hecho que, a pesar del carcter marcadamente horizontal de buena parte de los procesos de vic-

Los sesgos del discurso humanitario

timizacin que han tenido lugar en nuestra guerra intestina, los grandes discursos humanitarios que campean por nuestra geografa estn apuntalados sobre una excesiva separacin de los campos del victimario y de la vctima, se explica en buena medida por la tendencia hacia la purificacin de las vctimas que parece imponerse con la fuerza de la mejor decisin moral- a quienes quieren protegerlas. Ni siquiera el derecho internacional humanitario, edificado como est sobre la idea de que la vctima es tal porque es indefensa y no porque es inocente, es capaz de evitar que fiscales y jueces entrenados en las lgicas del derecho penal domstico y que se topan aqu o all con la culpa poltica de la vctima, sucumban a la tentacin de perseguirla judicialmente. Y es que en la medida en que la visibilizacin de la culpa poltica de la vctima favorece que sta no sea vista como vctima sino como victimario, sus representantes y an los terceros que se identifican con ella prefieren, en parte con razn, presentarla como una vctima inocente y sin ninguna corresponsabilidad en su propia desgracia. Tambin hay, por supuesto, quienes se representan a las vctimas, independientemente de que sean inocentes o no, como vctimas puras, para contribuir a su sacralizacin y a su empoderamiento. El precio que se debe pagar por ello, en clave de verdad y reconciliacin es, sin embargo, alto. La purificacin de la vctima implica tambin, por necesidad lgica, la purificacin del victimario y con ello la presentacin en blanco y negro de aquello que en la vida estaba lleno de grises. El tipo de narrativas que resultan de este ejercicio de purificacin de los grises y de la consecuente verticalizacin de procesos de victimizacin que discurrieron en forma ms horizontal contribuye a la polarizacin antes que a la reconciliacin. La presencia narrativa de las figuras de zona gris, tanto de las que habitan en el campo de los victimarios como aquellas otras que habitan en el campo de las vctimas, es fundamental en un horizonte de reconciliacin por cuanto se trata de los grandes testigos de que los victimarios y las vctimas, los vencedores y los vencidos, y en general, los buenos y los malos tienen una humanidad compartida.

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En este sentido, por ejemplo, la tendencia narrativa dominante, que ha hecho carrera sobre todo a partir del destape del fenmeno de la parapoltica, y que interpreta el paramilitarismo y sus alianzas como un proyecto de construccin para beneficio puramente privado de rdenes socio-polticos regionales y an de toma parcial del poder central, sobre la base de la corrupcin, la sevicia y el despojo, pero sin ningn propsito verdaderamente contrainsurgente, es una invencin de quienes en el presente proyectan sobre el pasado, de manera homognea, el ltimo estadio evolutivo del paramilitarismo, as que invisibilizan sus orgenes en el fenmeno de la autodefensa, y de paso le agregan oprobio a su imagen de bestias salvajes. Y lo que es todava ms importante para efectos de la discusin que aqu adelantamos, se trata de una tendencia narrativa que ha resultado marcadamente favorecida por la incapacidad de los discursos humanitarios de encarar la existencia de las vctimas polticas complejas. nicamente si entendemos la lgica del accionar guerrillero y sus dinmicas de insercin social y poltica, podemos entender que no justificar- por qu fue tan brutal la respuesta paramilitar. No se trata de poner en duda que la respuesta paramilitar fue criminal y desproporcionada, y tampoco que la inmensa mayora de las vctimas de nuestro desangre intestino de las ltimas dcadas fueron personas inocentes por cuanto no cometieron otro pecado que el de estar en el momento y en el lugar equivocados, pero s de hacerle justicia a la complejidad de la realidad a travs de llamar la atencin sobre el hecho que el paramilitarismo cay en el delirio de sus guerras salvajes de conquista y de sus masacres, porque pretenda destruir las bases sociales y polticas de las guerrillas, y que para alcanzar ese objetivo maltrat por igual a los justos y a los pecadores. Sin guerrilla y sin la existencia de las bases sociales y polticas de la misma el paramilitarismo no puede ser representado sino como una irracionalidad incomprensible. De una lectura como esa, tan en blanco y negro y apuntalada sobre la separacin tajante entre los campos del victimario y de la vctima, la sociedad no habr de aprender nada o casi nada, y sobre todo, no har ningn progreso moral.

Llama poderosamente la atencin, en este sentido y por sobre todo, la dinmica seguida por el proceso de justicia y paz en cuanto ha estado orientado hacia la purificacin de la imagen de los victimarios y las vctimas, hacia el ocultamiento sistemtico de las figuras de zona gris y en ltimo trmino, hacia la extirpacin de la dimensin poltica de la confrontacin armada. Y no se trata nicamente del accidentado debate poltico-parlamentario que precedi a la expedicin de la Ley 975 de 2005 y que condujo a que la exigencia de que los paramilitares fueran representados como delincuentes polticos fuera derrotada, a favor de su representacin como simples delincuentes comunes. En la escena judicial de justicia y paz, ni las razones del victimario ni la culpa poltica de las vctimas han tenido, a mi juicio, un espacio adecuado de decibilidad. En efecto, es bien conocido cmo todava en los albores del proceso judicial -pedaggico y meditico- de justicia y paz, cuando los galanes de la telenovela paramilitar no haban sido extraditados, stos empezaron a versionar ante los fiscales, a travs de relatos heroicos y altamente justificatorios de su accionar. Entonces, bajo presin de la opinin pblica y a travs de directrices internas, la cabeza de la Fiscala orden a sus funcionarios que intervinieran la libertad de las versiones para impedir que los postulados hicieran la apologa de sus delitos por cuanto ello, adems de pedaggicamente equivocado, resultaba afrentoso para las vctimas. As las cosas, el libreto normativo de Justicia y Paz debi orientarse, tanto de cara a los victimarios mismos como de cara a la sociedad, hacia la transformacin de hroes en villanos. An ms, los medios, en general, apoyaron esta poltica. Casi todos dejaron de hablar de los lderes de las autodefensas y hablaron solamente de delincuentes y de versionados. De otro lado, en el campo de las vctimas, es sabido que aqu o all, los abogados defensores de vctimas, debieron recomendar a sus representados, que no reconocieran, a travs de pedidos de perdn, las culpas polticas en las cuales pudieran haber incurrido en los hechos que condujeron a su victimizacin, porque con ello se estaran auto-incriminando. La purificacin de sus respectivos ro-

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les, operada judicialmente a travs de la exclusin de las razones del victimario y de las culpas de la vctima, condujo finalmente, para bien y para mal, a la satanizacin del primero y a la sacralizacin de la segunda.

De los Principios de Nremberg a los Principios de Chicago

La mayor distorsin representacional que le legaron a la cultura jurdico-poltica de Occidente y del mundo- los juicios frente al tribunal aliado de Nremberg contra la dirigencia Nazi, pero tambin los juicios subsecuentes adelantados por las potencias aliadas en las zonas de ocupacin, terminada la Segunda Guerra Mundial, fue, sin duda, que sobrevisibilizaron la dimensin vertical de los procesos de victimizacin que tuvieron lugar en la Alemania de la dictadura Nazi, de manera que sta fue representada, con razn, como una dictadura agresiva, criminal y genocida, pero lo hicieron al precio de invisibilizar las dinmicas horizontales de victimizacin propias de la guerra total que tuvo lugar y que se reflej en hechos tan atroces como los bombardeos punitivos e innecesarios de las ya completamente indefensas ciudades del Norte de Alemania y en las violaciones masivas de las mujeres de origen germnico que habitaban los territorios que fueron ocupando los soldados soviticos en los Sudetes, hacia el final de la devastadora confrontacin. De esta manera, la victoria aliada sobre sus enemigos y la justicia de vencedores en que se cristaliz, permitieron que una dinmica de violencia que se caracteriz por su barbarie simtrica y que estuvo sin duda plagada de respuestas retaliatorias y de figuras de zona gris, fuera representada, en la analoga de la dictadura, como un proceso completamente vertical de victimizacin, vale decir, como un proceso que tuvo lugar bajo premisas de separacin tajante entre los campos del victimario y de la vctima, y que fue escrito con sangre, en blanco y negro. La herencia de Nremberg -con su preferencia por la vigilancia de los estados en cuanto grandes victimarios potenciales, con su privilegio de una comprensin vertical de los procesos de victimiza-

cin, con su excesiva separacin de los campos de los victimarios y las vctimas, y con su exacerbado punitivismo-, depositada en los principios de Naciones Unidas que llevan su nombre, pero tambin en mltiples convenciones internacionales sobre derechos humanos, sobre crmenes de lesa humanidad y dems delitos atroces y an, en los estatutos de las cortes internacionales que primero a manera de tribunales ad hoc y ms adelante bajo la forma de la Corte Penal Internacional surgieron despus del fin de la Guerra Fra, oper como anillo al dedo, cuando durante la dcada de los ochenta empezaron a caer, como un castillo de naipes, los regmenes dictatoriales del Cono Sur. De cara a procesos de victimizacin, esos s, marcadamente verticales, la herencia de Nremberg contribuy as a que la doctrina y las jurisprudencias en torno a las cuales se fue tejiendo el concepto todava inacabado- de justicia transicional procediera, antes que nada, a travs de una suerte de racionalizacin y de generalizacin espuria al campo de las transiciones desde la guerra, de los grandes problemas y dilemas morales y jurdicos propios de las transiciones de la dictadura a la democracia. No debe causar extraeza, en tal sentido, que el sistema interamericano, acaso dominado durante demasiado tiempo por juristas norteamericanos entrenados en la herencia de Nremberg, as como por juristas que padecieron las dictaduras del Cono Sur, haya empezado por interpretar las transiciones de la guerra a la paz que han tenido lugar durante las ltimas dos dcadas, como si se tratara de transiciones desde la dictadura y en el mejor de los casos, como modelos dobles de victimizacin vertical y como guerras de mquinas contra la poblacin civil. Apenas ahora, despus de apagada la euforia punitiva del pacifismo jurdico que acompa el fin de la Guerra Fra y as mismo, despus de que un normativismo escaso de sustentos empricos hubiera dominado las construcciones legales y jurisprudenciales de las ltimas dcadas, empiezan a surgir los primeros grandes estudios comparados sobre los procesos y los mecanismos de la justicia transicional. Las primeras lecciones estn a la mano. A pesar de que una gran cruzada global y

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humanitaria contra la impunidad de los crmenes de sistema, se enseore del trabajo de las cortes internacionales y domsticas que han debido lidiar con el complejsimo asunto de las transiciones, la verdad es que los estados que tratan de escapar al infierno de la guerra civil, ms que aquellos otros que transitan desde la guerra internacional o desde la dictadura a la paz y a la democracia, siguen buscando salidas negociadas y siguen apelando al recurso de ofrecerle amnistas por lo menos parciales a sus amigos y a sus enemigos armados internos, pero sobre todo a estos ltimos. Y lo que es igualmente importante, si bien es cierto que cada vez ms las transiciones de toda ndole deben reconocerle un lugar a ese poderoso ritual de paso implicado en el establecimiento de tribunales de justicia, tambin es cierto que las llamadas amnistas condicionadas se han convertido en el correlato necesario del castigo. Ejemplos como el de la Comisin de Verdad y Reconciliacin de Surfrica, o como el de la Ley de Justicia y Paz, apuntalados sobre un trade off entre memoria y olvido, entre castigo y clemencia, articulados, el primero a la manera de una exoneracin, y el segundo de una simple reduccin del castigo, a cambio de ms verdad y de ms reparacin para las vctimas, as como de un fuerte compromiso del Estado con la garanta de no-repeticin, no son exticos, pero sobre todo, empiezan a ser vistos -por lo menos el ltimo- como una alternativa legtima. Se destaca, en tal sentido, el estudio comparado a escala global sobre procesos y mecanismos de justicia transicional y que bajo la conduccin de Cherif Bassiouni condujo a la formulacin de los llamados Principios de Chicago para la justicia post-conflicto. Se trata de la primera iniciativa con pretensiones y con probabilidades de llegar a ser principio del derecho consuetudinario, que tomando distancia del punitivismo que reina hoy en el discurso humanitario, se ocupa de adecuar la idea de una justicia transicional a los contextos muy particulares de las transiciones desde la guerra y desde la paz negociada. Cherif Bassiouni, quien fuera en su momento en el mbito de Naciones Unidas una suerte de campen mundial del punitivismo humanitario, ha terminado por aceptar, con enorme co-

raje, de cara a una realidad transicional tozuda que insiste en comportarse de forma contextualmente diferenciada, que tiene mucho sentido distinguir -no solamente en el plano emprico sino tambin en el normativo- entre, por ejemplo, una justicia postconflicto y una justicia post-dictadura. Pero no slo el trabajo del equipo dirigido por Bassiouni, tambin otros grandes trabajos empricos comparados, han llegado a conclusiones similares6.

Hacia la justicia post-conflicto

A pesar de que en desarrollo de la nueva conciencia humanitaria post-Segunda Guerra y postGuerra Fra, las jurisprudencias de nuestras Altas Cortes, pero sobre todo las de la Corte Suprema, se han ido cerrando como una bveda compacta y asfixiante sobre la paz negociada y sobre la idea de una justicia post-conflicto, da la impresin de que con fenmenos como el de la emergencia de los Principios de Chicago, el pndulo de la justicia transicional ha alcanzado su extremo ms punitivista y ha empezado a regresar hacia balances entre el castigo y la clemencia, ms adecuados a la exigencias de la diferencia entre las transiciones desde la guerra y las transiciones desde la dictadura. Y lo que es tanto o ms importante, los cambios que estn teniendo lugar en la poltica internacional en torno al concepto y la prctica de la justicia transicional han venido acompaados de grandes cambios en la poltica domstica. El paso del gobierno Uribe al gobierno Santos ha representado, sin duda, un giro de ciento ochenta grados en lo que atae a las polticas sobre la guerra y la paz y sobre el postconflicto. El hecho que la recientemente expedida Ley de vctimas haya sido integrada con la Ley de tierras, contribuye a una mejor representacin de la integralidad de las polticas de reparacin, pero pone, as mismo, en el centro de la conciencia colectiva, la Poltica de restitucin de las tierras usurpadas en desarrollo de la guerra, pero sobre todo de la contra-revolucin conservadora que adelantaron el paramilitarismo y sus aliados en vastas regiones del pas. Y lo que es muy importante para los efectos de esta reflexin, el reconocimiento de la existencia

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de un conflicto armado por parte del Presidente Santos y de sus apoyos legislativos en el marco de dicha ley, representa un paso fundamental hacia delante en relacin con el discurso del Presidente Uribe, por cuanto, adems de permitir una mejor definicin del universo de las vctimas que deben ser reparadas, as como de ofrecer un criterio claro para el deslinde de una poltica ordinaria y una poltica extraordinaria en materia de seguridad y en materia criminal, permite, a travs de la implicacin recproca de los conceptos de la guerra y la paz, definir un horizonte de cierre para el conflicto armado interno, bien en clave de victoria, bien de negociacin, o de ambas. Y como al final del camino de la guerra habremos de toparnos no solamente con la paz sino tambin con la justicia, entonces el horizonte de cierre no puede ser otro que el de la justicia post-conflicto. Pues bien, para darle una configuracin jurdico-poltica aceptable y legtima a las ideas de la paz y de la justicia post-conflicto, en acuerdo con el Gobierno, el Senador Roy Barreras ha lanzado desde la Comisin de paz del Senado, la iniciativa de elaborar un marco jurdico para la paz, bajo el supuesto de que despus de nueve aos de garrote consistente a las FARC, empiezan a estar dadas las condiciones para una salida negociada. La iniciativa merece aplauso porque representa la respuesta necesaria a las dificultades de toda ndole que debi padecer el proceso de negociacin entre el gobierno Uribe y las AUC por cuenta del conflicto constitucional entre los rganos polticos y los rganos judiciales en torno a asuntos como el de la parapoltica y en general, a asuntos de justicia transicional. En la perspectiva de los casi diez aos transcurridos desde cuando empezaron los dilogos de Santaf de Ralito, est claro que al calor de las luchas polticas en torno al tratamiento que debera darse a los paramilitares y a sus aliados en el estado y en la sociedad, se fue haciendo cada vez ms difcil la colaboracin armnica entre los poderes pblicos. Convertidos en rganos de soberana, en el marco complejo de la Constitucin de 1991, los Altos Tribunales de justicia del pas se convirtieron en verdaderos pares y en interlocutores ineludibles para el Gobierno y para el Congreso. Bajo la pre36 www.ideaspaz.org/publicaciones

sin de las circunstancias y en el difcil contexto cultural de una conceptualizacin emergente sobre la justicia transicional, fue cada vez ms profundo el desencuentro entre rganos polticos y judiciales.

De otro lado, es bien sabido que en das recientes el Senador Roy Barreras le hizo entrega al Presidente Santos de un documento en el cual se recogen las sugerencias ms relevantes y aceptadas de entre las muchas que surgieron en desarrollo de las audiencias de consulta adelantadas por la Comisin de Paz del Senado con representantes de organizaciones de la sociedad civil dedicadas a los temas de la paz y la justicia, as como con ex -funcionarios y acadmicos expertos. Entre las varias propuestas que vale la pena destacar y que hacen parte del paquete de sugerencias entregado por el Senador Barreras al Presidente, llama poderosamente la atencin, debido a su enorme atractivo para las guerrillas, la idea de que si bien, para poder satisfacer la garanta de no repeticin objetivo ltimo de todo proceso de justicia transicional que est articulado en torno a los derechos de las vctimas, se debe buscar una solucin para todos los actores que son parte en el conflicto o que tienen en l una incidencia tal que sin su concurso estaramos abocados a que el conflicto no termine o que de alguna manera se reproduzca, la solucin no debe ser, sin embargo, la misma para todos. Se trata, sin duda, de una propuesta audaz y esperanzadora por cuanto si bien resulta congruente con la vieja postura adoptada por la Corte Suprema en torno a la distincin y el tratamiento diferenciado que debe corresponder a los paramilitares -en cuanto delincuentes comunes- y a las guerrillas -en cuanto delincuentes polticos-, est, sin embargo, en contrava de la posicin del gobierno Uribe en el sentido de que las guerrillas, en el futuro, deberan recibir, para que fuera legtimo, el mismo tratamiento que en su momento recibieron los paramilitares. Contra lo que piensan algunos, la propuesta no es contraria al principio de igualdad. Y es que, como es bien sabido, el principio de igualdad exige el tratamiento igual de lo igual y el tratamiento

Hacia un tratamiento diferencial de paramilitares y guerrillas

diferente de lo diferente, y tanto la sociologa criminal como la de la guerra nos muestran que paramilitares y guerrillas son actores armados distintos en su naturaleza y en su comportamiento. Mientras los primeros se acercan ms al tipo ideal del falso jugador y del actor prosistmico, las segundas, en cambio, se acercan ms al tipo ideal del enemigo del juego y del actor contrasistmico. As se explica, por ejemplo, que si bien ambos actores cuentan simultneamente con ejrcitos verticales y con redes horizontales, las redes de los paramilitares, por cuanto enraizados en el status quo socio-poltico y guardianes de su supervivencia, son mucho ms extensas, complejas y profundas que las de las guerrillas. De ello, sin duda, mucho ms que de la pretendida complacencia de las cortes con los subversivos, ha dependido que mientras las investigaciones judiciales sobre la Para-poltica han producido resultados escandalosos, las de la Farc-poltica, han sido, en cambio, muy pobres en hallazgos. As se entiende tambin que se haya dicho, frecuentemente y con razn, que cuando en el marco de una negociacin, al desmovilizarse y entregar las armas las guerrillas lo han entregado todo, los paramilitares, en cambio, con esos gestos solamente entregan la cuota inicial de un patrimonio muchsimo ms grande y que incluye poderosas alianzas con las lites locales y regionales y hasta nacionales y toda suerte de negocios lcitos e ilcitos. No es lo mismo, por esa razn, otorgarle gabelas polticas a los desmovilizados voluntarios de las guerrillas que a los desmovilizados de la alianza paramilitar. Estos ltimos, a menos que exista una verdadera garanta de desmonte del status quo de riqueza y poder que han construido en vastas regiones, estn llamados a utilizar dichas gabelas para estabilizar el capital econmico, social y poltico acumulados, en desmedro del bien comn. Y en lo que atae al comportamiento, est claro que ambos actores han incurrido en graves crmenes, algunos de los cuales pueden ser calificados como crmenes de lesa humanidad. Y sin embargo, despus de los destapes a que ha dado lugar el proceso de justicia y paz, no queda duda de que el impacto de las acciones de los paramilitares sobre la sociedad y so-

bre el Estado, ha sido an ms devastador que el de las guerrillas. Se confirma as que en el marco de un conflicto armado interno, tiende a ser ms deletreo el efecto de las acciones de los enemigos ntimos y que pueden fungir como aliados que el de quienes son externos al sistema socio-poltico dominante y lo atacan desde fuera. Estos ltimos, por lo pronto, tienen menos capacidad para corromperlo. La leccin aprendida est a la mano.

Para terminar

El Senador Barreras present recientemente a la consideracin del Congreso de la Repblica un proyecto de acto legislativo orientado hacia la constitucionalizacin de la Justicia Transicional y a travs de ello, hacia la autorizacin del legislador para la definicin de criterios de selectividad y de priorizacin en la investigacin y el juzgamiento de los crmenes perpetrados en desarrollo del conflicto armado, y as mismo, hacia la neutralizacin de la figura de la muerte poltica de aquellos que han cometido delitos graves en el marco de la confrontacin armada. Se trata, en los trminos de la exposicin de motivos que lo sustenta, de un primer paso que debe abrir el camino a futuras discusiones y decisiones legislativas, y que indica con ello que, contra lo que se especula, el Gobierno no considera que la paz est a la vuelta de la esquina. El mensaje sugerido por la racionalidad secuencial del proyecto no es nicamente de prudencia y de paciencia en el desarrollo de la discusin legislativa. El carcter dosificado del proyecto parece indicar que habra que esperar hasta el advenimiento de un eventualsegundo mandato del actual gobierno para que estn dadas las condiciones de una paz negociada. En cualquier caso, habida cuenta de que las frmulas y los mecanismos que debern ser presentados al Congreso para su discusin en el curso del ao entrante no han sido claramente prefigurados, resulta prematuro especular excesivamente sobre las intenciones ltimas del proyecto. En trminos generales, tanto las frmulas que propone como los argumentos de constitucionalidad y de conveniencia que las sustentan merecen aplauso. De acuerdo con el texto de la ponencia

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presentada por el Senador Barreras para primer debate, el acto legislativo incorpora cinco medidas concretas: (i) Recuperar el lugar de la paz como fin prevalente de los instrumentos de justicia transicional; (ii) Autorizar la creacin de mecanismos no judiciales de investigacin y sancin; (iii) Permitir la creacin de criterios de priorizacin y seleccin de casos; (iv) Facultar al legislador para ordenar la cesacin de la accin penal de conformidad con los criterios de priorizacin y seleccin; y (v) Excepcionar la aplicacin del inciso 5 del artculo 122 de la Constitucin Poltica para casos de futuros procesos de paz. Mucho se est discutiendo en estos das si tiene sentido que el proyecto busque la constitucionalizacin de la justicia transicional. Se dice en contrario, que es por lo menos inocuo por cuanto ya hoy contamos con mecanismos de justicia transicional, y que para implantarlos bast apenas expedir leyes. Pues bien, ms ac de cualquier argumento filosfico o jurdico, hay a mi juicio y pido disculpas por ser reiterativo una razn que yo llamara psicolgica y que justifica plenamente el camino adoptado por el proyecto de acto legislativo. Como puede inferirse del salvamento de voto contra la sentencia de la Corte Constitucional que enterr la aplicacin del principio de oportunidad a las desmovilizaciones de los paramilitares y que arriba coment, nuestras Altas Cortes parecen estar entrampadas en una suerte de pnico moral en relacin con el uso de mecanismos de selectividad. Si bien nuestros jueces parecen estar dispuestos a reconocer en abstracto que en contextos transicionales apelar a la puesta en marcha de mecanismos de seleccin es an ms necesario que en contextos ordinarios, en la prctica, sin embargo, cada vez que el asunto se plantea en concreto, aparece como un fantasma todopoderoso la objecin de que con ello se violan los derechos de las vctimas y los jueces se paralizan. El complejo fenmeno psicosocial de la sacralizacin de la vctima parece haber conducido, en el plano normativo, a una suerte de absolutizacin de sus derechos. Los derechos de las vctimas de ayer se han convertido, con ello, en cartas imbatiblesde triunfo que excluyen cualquier posibilidad de ser sopesadas contra otros valores tan fundamen38 www.ideaspaz.org/publicaciones

tales como la paz. Las vctimas de ayer pesan infinitamente ms que las vctimas de maana en las construcciones argumentativas del humanitarismo hegemnico. El llamado consecuencialismo de derechos del que habla Jon Elster y que estuvo en el corazn de los razonamientos y de las polticas del vilipendiado Presidente Alfonsn y en general, la mirada de futuro, no tienen, por lo menos entre los abogados menos abiertos a los raciocinios consecuencialistas, ningn chance frente a los argumentos propios de la mirada hacia atrs. A lo dicho se agrega que mediante jurisprudencias como aquella inolvidable por mala de la Corte Suprema que convirti el concierto para perpetrar crmenes de lesa humanidad en un crimen de lesa humanidad, se sugiere que en lo que atae a estos ltimos la responsabilidad no se puede graduar. De cara al mal absoluto todos somos igualmente responsables, independientemente de nuestro lugar en la jerarqua de la organizacin criminal o de nuestro grado de participacin en el horror absoluto. As las cosas y habida cuenta de que ya hoy todos los caminos de la paz negociada parecen jurisprudencialmente bloqueados, resulta razonable pensar que la constitucionalizacin del reconocimiento de la validez moral y jurdica de seleccionar y de priorizar, constituya una manera razonable de enviarle a los jueces y a la sociedad el mensaje de que tales operaciones, adems de inevitables, son moral y jurdicamente legtimas. De otro lado, contra lo que han sugerido algunos, el nfasis en el papel articulador de la paz como valor que debe orientar todos los esfuerzos de la justicia transicional, no expresa, por lo menos a mi juicio, la voluntad de manipular e instrumentalizar este difcil concepto, sino la necesidad de especificar su significado en un contexto de transicin de la guerra a la paz. Contra quienes afirman que una cosa debe ser la paz negociada y otra bien distinta la justicia post-conflicto, de manera que las decisiones sobre esta ltima solamente debern ser tomadas una vez que las negociaciones hayan concluido; considero que una definicin sensata de la justicia transicional debe partir, ms bien, de la existencia de vasos comunicantes entre ambos momentos jurdico-polticos. No tiene sentido ne-

gociar con un grupo armado al margen de la ley bajo el supuesto de que ni sus lderes, ni sus mandos medios, ni sus soldados de a pie podrn preguntarse siquiera, durante las conversaciones, que tratamiento judicial se les va a dar. Nadie negocia completamente a ciegas en relacin con una pregunta tan fundamental para su vida futura como es la pregunta por el tratamiento que va a recibir en materia de castigo, y con mayor razn cuando el tema se ha vuelto tan endemoniadamente difcil. En ese sentido y a pesar de que el trmino justicia postconflicto que yo tambin prefiero, por lo menos en cuanto capaz de distinguir entre las transiciones desde la dictadura y desde la guerra sugiere que la discusin en torno a los mecanismos en los cuales deber cristalizarse, nicamente deber ponerse en marcha una vez que hayan terminado las negociaciones; lo cierto que es que para que pueda tener un valor orientador en la realidad transicional, el concepto de la justicia transicional debe abarcar por lo menos- tanto el perodo inmediatamente anterior como el inmediatamente posterior a la culminacin de las negociaciones de paz, de manera que resulta inevitable que sus criterios reguladores den cuenta del traslapamiento parcial entre ambas dinmicas, la de la paz y la de la justicia. De otra manera no tendra sentido el ejercicio de sopesamiento entre la paz y la justicia que dio origen, en su momento, a la sentencia C-370 del 2006 de la Corte Constitucional. Y es que hay asuntos como el de las polticas de desmovilizacin, que si bien parecera que ataen exclusivamente a la paz negociada, deben ser pensados, simultneamente, en trminos de la garanta de no repeticin y con ello, de la justicia transicional. Durante el gobierno Uribe se le vendi al pas, con mucha rabia en el corazn, que en materia de crmenes graves y de cara a las vctimas, todo era igual a todo y que por eso el tratamiento de las guerrillas tendra que ser idntico al de los paramilitares. La verdad, sin embargo, es que una cosa es una cosa y que otra cosa es otra cosa. Aplaudo, en ese sentido, que el proyecto de acto legislativo que empieza a discutirse contemple la posibilidad de que el Congreso, en un futuro ms o menos lejano dependiendo de los ritmos de la guerra y de la paz,

determine tratamientos diferenciales para los distintos actores armados, incluido el ejrcito, sin el cual ninguna salida de la guerra ser posible. En esos trminos, me parece bien que usando los criterios de definicin de la vieja escolsticacomo lo sugiere el proyecto, el concepto de partes en conflicto se presente como una suerte de gnero prximo, comn a todos aquellos actores colectivos que cumplan, de manera verificable, con los requisitos que establece el DIH para su reconocimiento como tales, y que el de delincuentes polticos, en cambio, se reserve, a manera de diferencia especfica, para las guerrillas. En ese sentido, comparto con sus promotores, que el proyecto de reforma constitucional que ahora inicia su trmite de aprobacin en el Congreso de la Repblica se oriente hacia el restablecimiento de la posibilidad de que por iniciativa del Gobierno, el Congreso le otorgue beneficios polticos a quienes dejen las armas, incita en el tratamiento privilegiado del delito poltico, pero absurdamente erradicada del texto constitucional mediante reforma incongruente que extendi, en su momento, la figura de la muerte poltica no solamente a quienes hubieran perpetrado delitos graves, sino inclusive a quienes estuvieran incursos en la simple pertenencia a una organizacin armada. Habida cuenta de la extrema complejidad del esquema constitucional de toma de decisiones que rige entre nosotros desde 1991, derivado por lo menos en parte de la en principio bienvenidaemergencia de las Altas Cortes pero sobre todo de la Corte Constitucional, como rganos de soberana, no puedo, pues, sino aplaudir que la iniciativa del Senador Barreras se oriente a favorecer que los rganos polticos y judiciales negocien en fro un marco de mnimos, de manera que se eviten los problemas que se plantearon durante las negociaciones de paz en caliente que tuvieron lugar entre el gobierno Uribe y las AUC, y que condujeron al desastre que hoy vivimos. La discusin legislativa propiamente dicha, ojal desplegada en clima atemperado pero de forma amplia y participativa, en torno a los mecanismos especficos que debern requerir los tratamientos diferenciales de los distintos actores del conflicto a futuro, deber tener lugar

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a partir de este ao. Para los tiempos calientes de la negociacin poltica con las FARC, que algn da llegaran, debern quedar sin duda, importantes asuntos por resolver. El tema delicadsimo del tratamiento que deber otorgarse a los militares incursos en graves violaciones de los derechos humanos y crmenes de guerra, muy probablemente deber esperar hasta entonces para ser abordado. Y es que acaso nicamente de cara a la inminencia de un acuerdo de paz y al calor de las grandes movilizaciones legitimadoras ser posible llegar a consensos amplios sobre un tema tan difcil y divisivo como ste. Acaso entonces resulte posible, por ejemplo, establecer una comisin de seleccin de casos de estudio, plural y representativa de amplios sectores, incluidas las vctimas, que siguiendo criterios claros como la gravedad de los delitos, el potencial que impliquen los casos seleccionados en trminos de destape de estructuras criminales en el seno de los organismos de seguridad y la probabilidad de xito etc., permitan ofrecerle una salida razonable a los militares. As las cosas y de cara a la discusin pblica que se avecina tanto en torno al acto legislativo aqu comentado como a los desarrollos legales que habrn de darle cuerpo a sus frmulas generales, quiero terminar este ensayo haciendo algunas sugerencias atinentes a los posibles contenidos del marco jurdico para la paz negociada y para la justicia post-conflicto que tarde o temprano deber construirse: 1. De conformidad con las lecciones aprendidas en procesos anteriores, el legislador deber otorgarle al Presidente de la Repblica la facultad para que defina, en su momento, quien o quienes entre los actores armados no estatales, habrn de ser tenidos por interlocutores vlidos para efectos de establecer con ellos dilogos y negociaciones de paz; 2. El legislador deber, as mismo, autorizar al Gobierno para que le reconozca a las guerrillas como actores contrasistmicos que son el carcter de delincuentes polticos, de manera que puedan acceder a los beneficios previstos por la Constitucin en materia de reintegracin; 3. Deber tambin establecer una comisin de la verdad, que siguiendo en parte el ejemplo de Surfrica- sirva de escenario para que quienes como delincuentes
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polticos se hayan hecho responsables de crmenes internacionales cuenten la verdad de lo sucedido, a cambio de un reduccin sustancial de la pena a la que seran acreedores en los trminos del derecho penal vigente al momento en que se cometieron; 4. Deber consagrar algn mecanismo de inmunidad judicial y an beneficios- para aquellas vctimas que en el mismo escenario de verdad extra-judicial reconozcan su responsabilidad en los hechos que condujeron a su victimizacin, y 5. Deber, por ltimo, otorgarle al Presidente de la Repblica la facultad para que le otorgue el indulto a quienes siendo miembros de base de organizaciones armadas no-estatales cuyos miembros hayan sido reconocidos como delincuentes polticos, no figuren al momento de su desmovilizacin como incursos en delitos graves.

Esta sentencia fue el resultado de la accin de inconstitucionalidad contra el artculo 127 del anterior Cdigo Penal (Decreto 100 de 1980) que estableca que los rebeldes o sediciosos no quedarn sujetos a pena por los hechos punibles cometidos en combate, siempre que no constituyan actos de ferocidad o barbarie. Acto Legislativo No. 1 del 2009, modific el artculo 122 de la Constitucin Poltica estableciendo que no podrn ser inscritos como candidatos a cargos de eleccin popular, ni elegidos, ni designados como servidores pblicos, . quienes hayan sido condenados, en cualquier tiempo, por delitos relacionados con la pertenencia, promocin o financiacin de grupos armados ilegales, delitos de lesa humanidad o por narcotrfico en Colombia o en el exterior. Los artculos de la Constitucin Poltica que se refieren al delito poltico, son el numeral 17 del Artculo 150 (faculta al Congreso para conceder amnistias o indultos por delitos polticos), el numeral 2 del Artculo 201 (faculta al gobierno para aplicar las leyes de indulto por delitos polticos) y otros que le quitan a la condena por delitos polticos la consecuencia de inhabilitar para desempear determinados cargos pblicos (art 323 y 299 CP). Ntese que el uso exagerado de la imprescriptibilidad, a travs de la sobre extensin del concepto de lesa humanidad puede producir el efecto perverso de favorecer la congestin y hasta la pereza investigativa del Estado. Acaso es cierto que la voluntad del legislador que mediante reforma constitucional introdujo en nuestra carta fundamental (artculo 250 CP) el principio de oportunidad, lo concibi como un dispositivo de uso excepcional y reglado en el mbito del derecho ordinario, y sin embargo, basta leer en la sentencia de marras (C936 de 2010) que como el Gobierno no adujo en los considerandos del proyecto de ley (Ley 1312 de 2009) que se trataba de un mecanismo de justicia transicional, la Corte no se vea impelida a sopesar en el estudio del mismo los valores de la justicia y de la paz a pesar de que era ostensible que se trataba de un dispositivo para resolver la situacin de los desmovilizados que no eran parte del proceso de justicia y paz-, para darse cuenta de que simplemente y a cualquier precio la queran tumbar.

Recomiendo, en ese sentido, el libro recientemente publicado por Rosalind Shaw et al. bajo el ttulo Localizing Transitional Justice: Interventions and Priorities after Mass Violence , editado por Stanford University Press, el cual rene trabajos de mltiples autores preocupados por la incapacidad del derecho internacional de raigambre liberal as como de la visin universalista y en clave de progreso- de la justicia transicional para dar cuenta y para regular en forma adecuada los procesos de transicin de la guerra a la paz que estn teniendo lugar en Africa y Asa, por cuanto -entre otras cosas- plagados de zonas grises que no pueden ser sometidas, sin ms, a las lgicas binarias de una racionalidad jurdico-humanitaria edificada sobre una separacin excesiva de los campos del victimario y la vctima. Estas ideas estn expuestas, sobre todo, en el captulo introductorio y en particular en las reflexiones de Kamari Klark sobre el impacto de la intervencin de la Corte Penal Internacional en Uganda, en cuanto interpretado a la luz de los planteamientos de G. Agamben.

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LAS FUERZAS MILITARES EN LA BSQUEDA DE LA PAZ CON LAS FARC

Magister en Estudios Polticos y Profesor Asociado de la Universidad de la Sabana

Coronel (R) Carlos Alfonso Velsquez R.*

1. Marco de referencia

La Constitucin le asigna al Presidente de la Repblica la funcin de Dirigir la Fuerza Pblica y disponer de ella como Comandante Supremo de la Fuerzas Armadas de la Repblica (art. 189). Esto lo prev nuestro ordenamiento constitucional porque el Jefe de Estado es, en ltimas, el responsable de la seguridad, uno de los pilares esenciales de la existencia del Estado. Ahora bien, en la praxis surge otra razn que tiende a olvidarse o soslayarse, esto es que toda operacin militar tiene mensajes y consecuencias polticas:
Las lneas principales a travs de las cuales los eventos de la guerra se desarrollan y a las que ellos estn sujetos, son los rasgos de la poltica, la cual corre a lo largo de toda la guerra hasta que tenga lugar la paz La guerra nunca puede ser separada del rumbo del intercambio poltico, y si esto llegase a ocurrir en cualquier momento, toda la lgica estara rota, y tendramos delante de nosotros un asunto sin sentido y sin objeto1.

La cita pues corrobora la necesidad de que durante un conflicto blico lo militar est subordinado a lo poltico. Pero en la prctica esta necesidad no deja de ser motivo de desencuentros entre los jefes polticos y los militares, entre otras razones, porque suele ocurrir que no existan acuerdos en asuntos fundamentales como en la respuesta al interrogante de estamos en una guerra interna? y si es as qu es ganar la guerra? En esencia los desencuentros se dan porque, generalmente, en las respuestas el poder poltico tiende a privilegiar la persuasin y, por ende, la negociacin poltica, mientras que el militar le da preponderancia a la coercin o, si se quiere, a la paz impuesta. De cualquier manera para llegar a la paz, sea privilegiando lo poltico o lo militar, o mejor, combinndolos de acuerdo a las circunstancias cambiantes de la guerra, se requiere de una estrategia, concepto que bien vale la pena aclarar.
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Por razones que escapan al propsito de este escrito, en Colombia no existe una definicin oficial de estrategia. En el Manual de Estrategia de las Fuerzas Militares (FFMM 3-4 de 1997) no se le define, aunque s se habla de la conduccin estratgica nacional ejercida por el presidente de la repblica, de la estrategia militar general a cargo del Comandante General de las FF.MM. y de la estrategia militar operativa bajo la responsabilidad del comandante de un teatro de operaciones. En realidad durante los cursos de capacitacin adelantados en la Escuela Superior de Guerra de nuestro pas para los niveles de mandos (que tendrn que ejercer sus funciones en el campo estratgico) se discuten varios conceptos privilegiando el de Clausewitz y claro est, el de los EE.UU. proveniente en ltimas del mismo autor. Sin duda, la influencia de los EE.UU. en nuestras FF.MM. ha sido constante desde que inici el actual conflicto armado: cursos de capacitacin para distintos niveles, equipamiento militar, asesora etc. Por lo que hay que darle una mirada a lo que la doctrina norteamericana sostiene en este campo. Los EE.UU. conceptualizan la estrategia desde el nivel ms alto denominndola National Security Strategy, la cual definen como el arte y ciencia de desplegar, aplicar y coordinar los instrumentos del poder nacional (diplomticos, econmicos, militares y de informacin) para alcanzar objetivos que contribuyan a la seguridad nacional. Y luego definen el siguiente nivel, la estrategia militar como el arte y ciencia de distribuir y aplicar el poder militar para alcanzar objetivos nacionales en paz y en guerra2. Como se observa, y aunque no aparece el trmino poltica, de todas maneras se deduce que en estrategia las consideraciones militares estn supeditadas a las de ndole poltica: seguridad nacional y objetivos nacionales.

Sin embargo, conviene ahondar en el concepto de estrategia para aclarar lo que aqu entendemos por ella. Durante el siglo XX, el concepto de estrategia abandona lo puramente militar para abarcar un mbito de mayor cobertura. En consecuencia surgieron distintas clasificaciones entre las que cabe destacar la de Sir Basil Liddell Hart, quien considera que existen dos clases: Gran Estrategia y Estrategia pura3; cabe anotar que de estas se desprendieron las antes vistas de los EE.UU. La primera equivale a las polticas que orientan la conduccin de la guerra: su papel es el de coordinar y dirigir los recursos de una Nacin hacia el logro del objeto poltico de la guerra, el cual debe ser definido de manera coherente con la poltica fundamental de la Nacin4 (o Carta Magna). Por esto la Gran Estrategia esta llamada a proveer de objetivos a la Estrategia Pura, la militar. As las cosas, el concepto de Gran Estrategia es equivalente al de Estrategia Nacional cuando un pas se encuentra inmerso en un conflicto armado y proponemos entender por ella el conjunto de lneas de accin (o polticas, econmicas, socioculturales y militares), diseadas y aplicadas con el fin de mantener o alcanzar los fines del EstadoNacin. Cabe aclarar que la fuente primaria de esos fines es la Constitucin Nacional donde aparecen la paz y la unidad nacional5. Ahora bien, en la definicin propuesta est implcita la necesidad del gobernante de especificar metas u objetivos nacionales intermedios6 necesarios para alcanzar los fines de la Constitucin y una de las herramientas utilizadas para hacerlo es la expresin de su proyecto poltico. Pero como en este los objetivos se trazan en forma general surgen entonces los planes gubernamentales, otro instrumento para asignar objetivos a los distintos recursos de la Nacin, incluyendo el militar. En suma, podemos decir que las polticas pblicas sean stas de ndole poltica, econmica, socio-cultural o militar concebidas teniendo en mente la solucin del conflicto armado, forman parte de una Estrategia Nacional. Respecto a la Estrategia Militar conviene deducir su fin, especficamente en si es destruir o aniquilar el enemigo. Para este propsito es pertinente traer a colacin la crtica de Sir Basil Liddell Hart

al concepto de estrategia militar de Clausewitz como el empleo de las batallas para lograr los objetivos de la guerra7. La crtica hace ver que dicha definicin incurre en el error de sugerir que la batalla es el nico medio para lograr el objetivo estratgico: tiene el defecto de introducir la tcnica guerrera en el campo de la poltica o alta direccin de la guerra, la cual cae necesariamente bajo la responsabilidad de los gobiernos y no de los jefes militares que aqullos emplean como agentes ejecutivos de las operaciones8. Y ampliando su argumento escribe: [por esta razn] los discpulos de Clausewitz, menos profundos que el maestro, dieron el fcil paso de confundir los medios con el fin y llegaron a la conclusin de que en la guerra todas las consideraciones deban subordinarse al objeto esencial de librar una batalla decisiva9. Tal crtica origin el concepto antes comentado de Gran estrategia para colocar en su sitio el fin de la estrategia militar y su supeditacin a lo nacional, dejando clara la necesidad de que lo militar acte teniendo en mente un norte poltico. En la distorsin que supone la confusin de los medios con el fin, varios militares, incluyendo los colombianos10, han pretendido subordinar la poltica a las operaciones militares lo que adems conlleva asumir que es el estamento militar el que pierde o gana la guerra, entendiendo por lo ltimo la derrota del oponente para obligarlo a aceptar los trminos que se le imponen. Por todo lo anterior es ms precisa y aclaratoria la propuesta de definir Estrategia militar como El arte-ciencia de dirigir, distribuir y aplicar los medios militares para alcanzar los objetivos trazados por la poltica nacional11. De lo anterior se desprende que para efectos de planeamiento estratgico militar, se deben considerar tanto los mensajes como las consecuencias polticas derivadas de la ejecucin de una operacin militar, preguntndose si realmente contribuyen al logro de los objetivos polticos. En consecuencia, los comandantes militares deben tener claros cul o cules son los objetivos que busca alcanzar la Estrategia Nacional, y, los lderes polticos tener el criterio suficiente para establecer si la estrategia militar propuesta efectivamente contribuye a los objetivos polticos.

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En otras reflexiones, Liddell Hart hace ver la equivocacin de tener como objeto central destruir la fuerza enemiga. Y, por el contrario, sostiene que incluso si la batalla decisiva fuese el objetivo final, la estrategia militar tiene como objeto llegar a dicha batalla en las circunstancias ms ventajosas posibles, lo que implica que mientras ms favorables sean las circunstancias, la cantidad de combates ser menor. Esto hace recordar que las nicas operaciones militares no son las ofensivas, pues de acuerdo a la situacin se puede recurrir a otros tipos como las defensivas, las disuasivas, las de proteccin o las de engao. Estas reflexiones van en la misma direccin del pensamiento de Sun Tzu cuando sostiene que la mxima excelencia del estratega militar consiste en romper la resistencia enemiga sin necesidad de combatir12. Si lo antes expuesto fue escrito para la guerra regular, con mucha ms razn es vlido para la guerra irregular (o de guerrillas), en la que asuntos tales como el dominio de puntos crticos del territorio tienen un valor relativo dependiente de cmo afecta a la poblacin civil. Lo realmente decisivo en un conflicto irregular es ganar los corazones de la poblacin civil, no slo con acciones cvicomilitares, tambin con los mensajes polticos que conllevan las operaciones militares; por esto el centro de gravedad se ubica en la legitimidad13 de los contendientes. Es este el principal factor a considerar entre los intangibles del poder de combate. As pues, en la correlacin de fuerzas de un conflicto armado interno es vital tener en cuenta que el actor que mantenga, o alcance, mejores niveles de percepcin de legitimidad tiene en sus manos las mayores posibilidades de ganar la guerra. De todo lo anterior se colige entonces que el objeto central de la estrategia militar es contribuir mediante el uso racional y dosificado de la fuerza, al desarrollo de un contexto que provoque la anulacin de la voluntad de lucha armada del oponente, o su sensible disminucin y no la destruccin o aniquilacin del enemigo. La prolongacin de un conflicto armado produciendo muertes de lado y lado, y por ende descomponindose y desgastando a los contendores obstinados en buscar la batalla decisiva, tiene en su trasfondo o la ausencia de pen44 www.ideaspaz.org/publicaciones

samiento estratgico, o la concepcin y aplicacin de una estrategia militar equivocada en su objeto.

2. El papel de las FF.MM. alrededor de los procesos de paz con las FARC

En esta seccin se analizar el rol que han jugado las FF.MM., especficamente sus mximos mandos militares, antes y durante los procesos de paz que se han planteado con las FARC. Cabe aclarar que la referencia a otros actores se aborda slo en la medida en que contribuye a una mejor contextualizacin del asunto, adems que se hace una lectura a los prembulos de los inicios de los procesos por cuanto las FF.MM. han jugado y pueden jugar en el futuro un papel clave para ambientar o no la negociacin.

2.1 Proceso del gobierno de Belisario Betancur El camino que recorri el gobierno de Julio Cesar Turbay de la represin jurdico-militar del Estatuto de Seguridad al reconocimiento de las guerrillas como actores polticos (propuestas de amnista, primera Comisin de Paz) pretendi desincentivar la lucha guerrillera y pacificar el pas. Sin embargo, el abrupto cambio de actitud facilit que, desde la perspectiva de las guerrillas, se leyera el asunto como otorgamiento de la razn a las denuncias que se venan haciendo por violaciones a los DD.HH.14 internacionalizadas durante la toma de la Embajada de la Repblica Dominicana por parte del M-19 y como una tcita expresin de un dficit de legitimidad del Estado que se mostraba impotente para lograr la pacificacin. Todo lo cual, en ltimas, provey de un aura de justicia a la causa de las guerrillas, que deriv en incentivos sobre su moral combativa. Lo anterior se apoyaba adems en el clima de opinin existente desfavorable a la represin como va privilegiada para alcanzar la paz. El punto a destacar es que hacia el final del mandato Turbay tanto l como los candidatos con mayor opcin a sucederlo, percibieron que el tema de la paz concitaba el apoyo de la opinin pblica y centraron sus actitudes y posturas en quitarle esa bandera al M-19, que, segn las encuestas, la enarbolaba

desde la toma de la Embajada de la Repblica Dominicana15. Y mientras se desarrollaba la campaa electoral en la que Betancur gan la partida por tener una propuesta de paz ms creble, las FARC usufructuando los logros del M-19 realizaron la Sptima Conferencia en la cual concretaron sus propsitos de alcanzar el poder poltico por la va de las armas hasta el punto de haber incorporado las acciones a realizar dentro del proceso de paz como una ms de las formas de lucha16. As pues, la coyuntura poltica obstaculiz la posibilidad de que el entrante gobierno Betancur tuviera una mirada ms objetiva sobre la actitud y expectativas de las FARC. Lo anterior era analizado con preocupacin por la inteligencia militar altamente influenciada por el contexto de la Guerra Fra en el que el enemigo del Estado era el Comunismo, en especial el de las FARC, con sus ramificaciones internacionales. Ahora bien, como se recordar el Presidente Turbay tuvo unas relaciones privilegiadas y estrechas con las FF.MM. encabezadas por el Ministro de Defensa, General Luis C. Camacho L.17. Por esto resulta lgico afirmar que el gobierno Turbay pretendi construir una pacificacin forzada, confrontando polticamente a quienes trataran de apoyar la guerra interna como en el caso de Cuba despus de la toma de la Embajada Dominicana al tiempo que se buscaba el apoyo de los EE.UU. En un contexto latinoamericano donde el Sandinismo recin haba llegado al poder por la va de las armas amortiguando la soledad de Cuba, el panorama de Colombia poda ser considerado desde la potencia del norte como de semforo en amarillo pues se vea como un pas con una oposicin legal y democrtica de fronteras borrosas con la oposicin armada apoyada, directa o indirectamente, por algunos gobiernos del rea. Lo cierto es que en materia de relaciones internacionales, el Gobierno busc una vlvula de oxgeno para legitimar la prioridad en las acciones militares llegando incluso a apoyar la postura de Inglaterra en la Guerra de las Malvinas18. Dicho contexto hizo ms notorio el cambio que produjo el gobierno Betancur quien busc crear un ambiente amigable frente a las guerrillas median-

te la afiliacin de Colombia al movimiento de los No Alineados y con la bsqueda de una interaccin entre el Proceso de paz en Centroamrica y el de Colombia19. El punto es que bajo el marco de Guerra Fra, calentada en ese entonces por Reagan en EE.UU., se emprendi el proceso de paz y el cambio de poltica exterior de Betancur fue funcional y dinamizador al interior de los grupos guerrilleros pues sus discursos nacionalistas y antiimperialistas pudieron reforzarse. As pues, mientras que para el Gobierno lo primordial era ganar y mantener el apoyo de la opinin pblica arrebatndole la bandera de la paz al M-19 emprendiendo un proceso de paz con las diferentes guerrillas, las expectativas de estas (FARC y M-19) no podan ser otras que el logro de mayores avances en sus propsitos de llegar al poder. Tenan razones importantes para percibir que su futuro era promisorio, o por lo menos razones que pesaban ms que las que pudieran considerar en contrario. Es pues un hecho que entre los gobiernos Turbay y Betancur se produjo una brusca ruptura en materia de la poltica gubernamental para el manejo del conflicto armado pues se dio inicio a la tendencia de buscar la solucin mediante la negociacin poltica. Lo cierto es que el Presidente Betancur emprendi de manera decidida el cumplimiento de las propuestas de campaa y desde su posesin acometi sus polticas de gobierno dndole total preponderancia al tema de la paz bajo la premisa de las causas objetivas de la violencia poltica. Por esto, por un lado plante la necesidad de crear condiciones para superar situaciones de injusticia, tales como hambre, desempleo, analfabetismo, etc. Y de otro, reconoci el carcter poltico de las guerrillas, estableciendo la negociacin poltica y no la represin militar como el criterio rector para llegar a la paz. Con otras palabras adelant una poltica de paz sobre la base de relegitimar el Estado mediante una apertura poltica que diera cabida a las guerrillas como interlocutores vlidos20. Sin embargo, desde el comienzo afloraron los desacuerdos entre lo poltico y lo militar debido en este caso a concepciones encontradas en el cmo lograr la paz, es decir en la Estrategia Nacional para alcanzarla, en concreto en la prioridad de las lneas

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de accin. Betancur vea que era necesario realizar cambios en lo poltico, en lo social y en lo econmico y de ah la concepcin del Plan Nacional de Rehabilitacin (PNR)21, pero consideraba que el esfuerzo principal deba enfocarse en los dilogos de paz. A su turno el Ministro de Defensa, General Fernando Landazbal Reyes, critic la concepcin del Presidente, argumentando que los cambios eran el prerrequisito de la paz, que as lograda sera ventajosa para el Estado. Es decir, crea que la prioridad deba estar en la ejecucin del PNR despus de la cual podran venir los dilogos22. Buena parte de la explicacin de las visiones encontradas se halla en que cuando Betancur lleg a la presidencia, las FF.MM. estaban acostumbradas a manejar los temas del conflicto con amplio margen de autonoma y fueron stas las pioneras en la lgica subyacente al PNR por lo cual se perciban con autoridad para imponer su visin. En realidad dicho plan fue una especie de versin civil del Plan Lazo implementado durante los sesentas que se haba venido dejando a un lado desde finales de los setentas por el estamento castrense para actuar contra el principio guerrillero propuesto por Mao de el agua es al pez como la poblacin civil es a la guerrilla23. La diferencia con el PNR, adems de la responsabilidad por su direccin y la amplitud de las obras sociales, estuvo en que el Lazo se orient a la derrota de las FARC buscando quitarles el apoyo de la poblacin civil, sin considerar dilogos de paz. Pero como era de esperarse, prevaleci la visin del Presidente y se emprendieron en paralelo las dos lneas de accin privilegiando la negociacin poltica con las guerrillas. De esta manera para el mando militar, y otros sectores de opinin, fue tcito el mensaje de que las reformas eran el fruto de la presin ejercida por las organizaciones guerrilleras y que el logro de la paz vendra como consecuencia de su buena voluntad incentivada por esas reformas. En otras palabras, para los militares el PNR se hizo con y por las guerrillas. No obstante, y en concordancia con el espritu del PNR ms no porque fuese una tarea impuesta desde la presidencia, el Ministro Landazbal, emiti directrices para que las FF.MM. apoyaran su
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ejecucin24. Fruto de ellas, durante el primer ao del gobierno Betancur, se convirtieron dos Comandos Operativos (organizacin intermedia entre Brigada y Batalln dedicada exclusivamente a operaciones de contraguerrillas y sin carga administrativa) concebidos para restablecer el Orden pblico en el Magdalena Medio y en el Caquet en Comandos Operativos de Desarrollo, dotndolos con unidades de Ingenieros Militares para que pudieran adelantar obras de infraestructura durante la ejecucin de acciones cvico-militares. Sin embargo, el grueso del Ejrcito se mantuvo ejecutando operaciones ofensivas contra las guerrillas complementadas con operaciones de control militar de rea. Es de destacar que en la implementacin de la Estrategia Nacional del gobierno Betancur se observ un criterio rector: el tema de la paz lo deban trabajar los civiles mientras que los militares continuaban manejando, con alta dosis de autonoma, el de la seguridad interna u orden pblico. En el trasfondo de ese criterio se observa el desconocimiento del aporte que podran brindar las FF.MM. a una poltica de paz diseando una estrategia militar coherente y conducente al logro de los objetivos polticos. Por otra parte, para efectos de facilitar los dilogos de paz y con la aprobacin gubernamental que conllev la prohibicin implcita de realizar operaciones militares en el sector, las FARC concentraron su Estado Mayor en Casa Verde, un sitio localizado en el municipio de La Uribe (Meta). Desde ese momento este lugar se convirti en el smbolo del poder de las FARC como actor poltico de la vida nacional debido a las ampliamente publicitadas visitas que recibieron de varias personalidades adems de los comisionados del Gobierno. Hasta tal punto se constituy en smbolo de poder que con el paso del tiempo se instal all un radiotelfono para que la jefatura de la guerrilla se pudiera comunicar directamente con la Casa de Nario, el cual fue asemejado por la prensa al telfono rojo entre la Casa Blanca y el Kremlin. Este despliegue de poder poltico de las FARC no fue visto con buenos ojos por el estamento castrense que lo observaba como un sensible avance en los propsitos de poder de la guerrilla.

Ahora bien, dos meses antes de la firma de los Acuerdos de la Uribe (marzo de 1984), que incluyeron una tregua con las FARC a partir del 28 de mayo, llegaron a su punto culminante los desacuerdos entre Betancur y Landazbal. En respuesta a un periodista que indagaba sobre la posibilidad de un cese al fuego tema que se ventilaba en la agenda pblica por unos preacuerdos que estaba gestionando la Comisin de Paz el Ministro dijo: No va haber cese del fuego porque las Fuerzas Militares estn cumpliendo con su deber y hay gentes tratando de cambiar el sistema poltico mediante la subversin, el asesinato, el secuestro y la emboscada. A su turno el Presidente desautoriz al General con una declaracin en un Consejo Nacional de Seguridad en la que reiter que los militares no eran deliberantes y as mismo, brind su total apoyo a la Comisin de Paz25. Ante esto Landazbal renunci y fue designado en su reemplazo el General Gustavo Matamoros DCosta quien desde el comienzo asumi una actitud distinta: ante la pregunta Se mantienen las discrepancias entre las Fuerzas Militares y la Comisin de Paz? Matamoros respondi: Yo no tengo ni he tenido ninguna discrepancia con la Comisin de Paz. Nosotros (los militares) obedecemos las ordenes de nuestro superior directo y colaboraremos con l (el Presidente Betancur) en todos los asuntos relacionados con la paz. No obstante, en la siguiente respuesta se trasluci la falta de una coordinacin ms estrecha entre el Presidente y el Alto Mando Militar: Busca nuevos mecanismos para lograr la paz? Con el presidente yo no he hablado sino de aspectos sencillos, pero jams ahorraremos esfuerzos por la paz26. Pero Matamoros no pudo ejercer el cargo el tiempo esperado por una inesperada enfermedad terminal y fue reemplazado por el General Miguel Vega Uribe quien ejerci desde comienzos de 1985 manteniendo en el fondo la misma postura institucional trazada por Landazbal, pero evitando los desencuentros pblicos con el Presidente. Esa postura de las FF.MM. qued crudamente registrada en la prensa por el General Bernardo Lema H. (Comandante del Ejrcito 82-83 y Jefe del Estado Mayor Conjunto 84-85), quien inconforme con lo que observaba en el sentido de los avances

de las guerrillas hacia el poder, recin pas al retiro declar, entre otras:
Al Ejrcito lo va a absorber el Ejrcito Popular, el nuevo ejrcito de Colombia. Al Congreso de la Repblica lo van a suplantar con el Dilogo Nacional. Hay un ejrcito que cumple, acata y respeta al Presidente Betancur porque es respetuoso de la Constitucin de la cual es garante. Ese es el estorboso Ejrcito Nacional. Otros, que violan la Constitucin y que estn en armas autorizados por el gobierno como el EPL, ELN, M-19 y FARC, estn ms cerca de los afectos de Presidente27.

El punto a resaltar es que a partir de la firma de los Acuerdos de la Uribe las crticas al proceso, no slo de parte del estamento militar, emergieron con mayor continuidad y la tarea de verificar estos acuerdos se convirti en el objetivo primario de la Comisin de Paz. Las FARC ordenaron el cese al fuego a sus 27 frentes y el Ministerio de Defensa emiti una circular a todos los comandos militares sobre los acuerdos en la que el concepto de cese al fuego no qued claramente delimitado28, por lo que la tregua qued ms en el documento que en la realidad de la dinmica del conflicto, pese al surgimiento de la Comisin Nacional de Verificacin que con el paso del tiempo se mostr muy poco operante no slo por la delimitacin imprecisa del cese al fuego a las FF.MM., tambin porque no se hicieron especficas de las reas donde deban permanecer las FARC. Es un asunto conocido que la Comisin de Paz de Betancur encontr su mayor obstculo en la falta de capacidad decisoria real sobre los problemas a su cargo29, y en el reducido margen de mediacin institucional tanto dentro como fuera del aparato estatal. Respecto a lo segundo se debe recordar que un complejo y diverso engranaje de relaciones de fuerza y de poder fctico obstaculizaron las iniciativas de Betancur. Estas relaciones se dieron entre algunas lites regionales, narcotraficantes, paramilitares cooptados por estos, y algunos miembros corruptos de las FF.AA., bsicamente por el temor a perder poder debido a la fuerza poltica que empez a mostrar la Unin Patritica (UP)30 movimiento que surgi de los Acuerdos de la Uribe y al reconocimiento que recibieron las guerrillas como actores polticos vlidos31.

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El hecho es que con el asalto al Palacio de Justicia en noviembre de 1985 trgica culminacin de los desencuentros entre Betancur y la cpula del M-19 y la arremetida paramilitar contra simpatizantes y miembros de las guerrillas y de la oposicin que representaba la UP, las posturas adversas a las iniciativas para alcanzar la paz tomaron fuerza y el panorama tendi a una sin salida. Por esto en 1986 Betancur oficializa la desintegracin de la Comisin de Paz y slo qued en el panorama la prolongacin de la tregua firmada con las FARC y otras guerrillas menores el 2 de marzo de ese ao, la cual oper ms en el papel que en la realidad pues a esas alturas los combates entre el Ejrcito y dicha guerrilla, amn de aquellos contra el M-19, fueron frecuentes especialmente en el sur del pas. No obstante, en dicho acuerdo, aparece la disposicin de las FARC a continuar adelantando el actual proceso de paz con el ciudadano colombiano que constitucionalmente, presida al prximo gobierno32. Se conform as una nube de frustracin que oscureci los avances que se quisieron lograr hacia la pacificacin del pas pero inevitablemente el conflicto qued ligado a las esperanzas de una negociacin que le diera trmino: despus de los aos de Betancur la guerra de guerrillas cambi en Colombia y se volvi indisolublemente unida a las expectativas, realidades o esperanzas de paz negociada33. En cuanto al rol jugado por las FF.MM., queda claro que no vieron con buenos ojos la prioridad otorgada a los dilogos de paz porque, adems de producir una fractura con el estamento castrense no solucionada durante el proceso, dej implcito el mensaje de que las reformas del PNR eran el fruto de la presin ejercida por las organizaciones guerrilleras, lo que se sum a la percepcin de que las guerrillas avanzaban hacia el poder. A su turno las guerrillas percibieron que se les reconoca poder poltico y todo parece indicar que no vieron mayores incentivos en el sentido de que podan seguirlo ejerciendo al dejar las armas, entre otras razones, por la emergencia del paramilitarismo y su arremetida contra la UP que influy para que en las FARC se incrementara la desconfianza y se desdibujara la voluntad de paz del Gobierno.
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Con el tiempo las FARC respondieron incrementando su radicalizacin contra el Estado al que tildaron, cuando no de ser el organizador, como complaciente con este fenmeno. A partir de entonces el paramilitarismo se expande a otras regiones diferentes al Magdalena Medio como el departamento de Crdoba, la regin de Urab y los Llanos Orientales, y, con frecuencia y mtodos variables (asesinatos selectivos, masacres), las FARC contrapusieron al terror de los paramilitares el terror revolucionario. 2.2 Los avances en pacificacin del gobierno de Virgilio Barco Durante el gobierno de Virgilio Barco (1986-90) hubo diferentes esfuerzos para mejorar la legitimidad estatal y buscarle solucin al conflicto armado con las guerrillas. Desde su campaa a la presidencia tom distancia de la poltica de paz de Betancur pero no del dilogo como herramienta para buscar acuerdos. Su lema para caracterizar la respuesta del Gobierno a las guerrillas fue mano tendida y pulso firme. Luego de su eleccin y distancindose de la concepcin estratgica de su antecesor, Barco fue claro en afirmar que la paz no es un objetivo, es el resultado de una serie de tareas que nos hemos impuesto de acabar con la pobreza absoluta34. Por otra parte, la tregua que Betancur dej vigente con las FARC se asumi como negociacin poltica entre el gobierno y los grupos insurgentes, regida por principios, objetivos, metodologas y procedimientos precisos35. Un punto a destacar es que el nuevo presidente tambin acogi la premisa de las causas objetivas de la violencia ampliando el cubrimiento del PNR, pero a diferencia de su antecesor no quiso dejar la idea de que se haca por y para las guerrillas, sino para relegitimar el Estado. De esta manera en realidad hizo suya la concepcin del Ministerio de Defensa en cabeza de Landazbal expuesta en el apartado anterior. Adems y corrigiendo un error del proceso adelantado por su antecesor, le imprimi institucionalidad y orden a los organismos encargados de la negociacin poltica con las guerrillas. Tambin propendi porque esa negociacin tuviera un final definido:

la desmovilizacin y reintegracin a la vida civil de los guerrilleros. Otro punto destacable es que no produjo ruptura con la poltica exterior relacionada con el manejo del conflicto armado interno, sino que le introdujo ajustes. La prioridad dada por el Presidente Betancur a la paz de Centroamrica se reajusta mediante la conservacin de los contactos a distancia con los dems presidentes de Contadora y del Grupo de Apoyo. La importancia dada al Movimiento de los No Alineados merma diplomticamente y no habr alusiones a este en los discursos presidenciales. Por ltimo, termina la inclinacin a apoyar a Nicaragua como punto focal del conflicto centroamericano, todo lo cual ocurri poco tiempo despus de su posesin36. En el campo del contexto internacional es tambin importante tener en cuenta que desde mediados de los ochenta, la expansin de la produccin y el trfico de drogas en el pas comenzaron a cambiar la naturaleza del conflicto y la actitud de la comunidad internacional ante el mismo. El narcotrfico fortaleci financieramente a las FARC, que por esa va reemplazaron con creces el apoyo externo que, durante la Guerra Fra, hubiera podido recibir en entrenamiento, armas y logstica en general. Gracias a la siembra de cultivos ilcitos en las zonas en donde las FARC haban venido teniendo influencia histrica, esta guerrilla empez volverse autosuficiente en sus finanzas. Y mientras ello ocurra los gobiernos colombianos fueron profundizando su articulacin a las estrategias y recursos antidrogas estadounidenses que terminaron por narcotizar las relaciones entre los dos pases. Lo anterior era consecuente con la evolucin que iba teniendo el entorno internacional. A fines de los aos ochenta diversos acontecimientos crearon un nuevo clima ideolgico y poltico muy adverso a la lucha guerrillera: el declive y la final desaparicin del mundo sovitico que deja en el ambiente la idea del triunfo de la democracia liberal y la economa de mercado. Y en el continente americano los acuerdos de paz en Amrica Central y el aislamiento de Cuba dejaban sin horizonte favorable cualquier intento de revolucin socialista37.

Volviendo a lo nacional, desde su posesin Barco anunci que respetara los Acuerdos de la Uribe con las FARC y la creacin de un organismo dependiente directamente de la Presidencia, que se encargara de dirigir y coordinar los planes polticos, sociales y econmicos que contribuyan a la normalidad, y promuevan la rehabilitacin de las zonas y las gentes azotadas por la violencia38. Un mes despus emiti oficialmente Una Poltica de cambio para la Reconciliacin, Rehabilitacin y Normalizacin, que se empez a implementar el 5 de Noviembre de 1986 cuando le present al pas el nuevo PNR como parte del plan de desarrollo del gobierno39. La intencin del PNR fue fortalecer al Estado para poder negociar con las guerrillas en condiciones de superioridad poltica. Su objetivo dejaba ver, entre lneas, que la solucin de las causas objetivas de la violencia poltica en las zonas menos desarrolladas le quitara argumentos y piso poltico a las guerrillas. De esta manera se busc relegitimar el Estado colombiano, esta vez no tanto mediante apertura democrtica hacia las guerrillas sino a travs de intervencin del Estado central en zonas rezagadas aplicando un criterio de justicia distributiva40. Respecto a la participacin de las FF.MM en el esfuerzo pacificador, se procur concebir el plan en coherencia con una declaracin pblica del primer director de la Consejera para la Reconciliacin, Normalizacin y Rehabilitacin (CRNR) hecha para salirle al paso a crticas que desde el gobierno anterior se hacan a las divergencias entre el poder ejecutivo y las instituciones armadas: La autoridad en el proceso de paz la tiene el Presidente de la Repblica. Las Fuerzas Armadas hacen parte del Gobierno. El Gobierno va actuar en forma monoltica, con la direccin personal del Jefe de Estado41. Pero al examinar el texto del PNR se observa que el recurso militar se consider sin la asignacin de un objetivo especfico, slo con la generalidad de cumplir con la misin constitucional42. Es decir, estableci un marco de accin para el componente militar del Estado en el que la coherencia con los otros componentes del poder estatal quedaba supeditada al criterio de los mandos militares43. Diferente al tratamiento de lo poltico,

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econmico y social, campos en los que son especficos el qu, el cundo, el cmo y las responsabilidades. Vindolo en perspectiva y dada la insuficiencia de ese entonces en el pie de fuerza policial para cubrir los municipios ms afectados por factores de violencia, a las FF.MM. se les hubiese podido asignar concretamente el objetivo de darle prioridad a la provisin de cortinas de seguridad a los municipios PNR, propsito que hubiese implicado una lnea de accin de operaciones de control militar y de proteccin de la poblacin civil, ms all de las tradicionales operaciones ofensivas en todo el territorio nacional44. Esto, claro est, si se tena en mente el centro de gravedad constituido por la legitimidad. El punto es que la guerra sucia se hizo sentir en los municipios que cubri el PNR y en general en el pas durante el gobierno Barco, lo cual oscureci la intencin de religitimar el Estado dada la impunidad que imper hacia esos crmenes45. Quizs por lo anterior y queriendo evitar volver a caer en el error de no contar con lo militar en los esfuerzos de pacificacin, durante la implementacin del PNR se incentiv la participacin de los mandos regionales o locales. Al interrogante sobre las principales readecuaciones que le introdujo el gobierno Barco, responde Rafael Pardo Rueda, Director del plan entre 1986 y 1988:
La primera el tamao del presupuesto. En el Gobierno Betancur era menos del 0.5% del presupuesto de inversin, durante el Gobierno Barco y en los primeros dos aos se subi a ser el 15% del total del presupuesto de inversin. Lo segundo fue el criterio para incluir municipios. En el Gobierno Betancur el nico era indicadores de violencia y fueron 100 municipios. En el de Barco se lleg a 450 municipios bajo los criterios de pobreza y aislamiento, no de violencia. Lo tercero fue la manera de programar las inversiones. En el primer caso fue un plan convencional dirigido por Planeacin Nacional. En el segundo, se cre un sistema participativo, se validaron unas organizaciones populares para ese propsito, se hizo una capacitacin a esas organizaciones para ejercer liderazgo y participacin etc., y se le dio participacin a todos los partidos, no proporcionalmente sino un representante de cada partido, ah estuvo la U.P en condiciones de igualdad. Tambin se incluyeron las instituciones del Estado incluida la Fuerza Pblica. En todos los con-

sejos de rehabilitacin se estimulaba la participacin del representante militar de la zona y del de la polica. () Era claro que no poda participar nadie que estuviera en la ilegalidad y aunque las FARC estaban en tregua nunca nadie de ellos se acerc a dichos consejos. Esto gener una tensin fuerte con las guerrillas porque la concepcin del PNR Betancur era de hacerlo con las guerrillas, la nuestra era que el plan era para ejecutarlo con la gente sin la guerrilla46.

Al respecto, es importante subrayar que por ser la institucin castrense tan jerarquizada, invitar a un mando local o regional a participar en un consejo de rehabilitacin no logr un real acople estratgico pues para esto se requieren rdenes especficas de la lnea de mando. Por otra parte, la concepcin de ejecutar el PNR sin las guerrillas, suscit tensiones con ellas que reaccionaron estimulando y/o presionando movilizaciones campesinas. Segn datos oficiales entre agosto de 1986 y junio de 1987, se presentaron 62 movilizaciones populares, 11 paros cvicos, 23 protestas locales, 2 paros polticos, 18 marchas campesinas y 8 grandes desplazamientos a causa del conflicto armado47. Para las FARC el hecho de influir y, en la sombra, participar en dichas movilizaciones, se enmarcaba dentro su estrategia de crear espacios de confrontacin con el Estado ms all del terreno militar. El Gobierno as lo entendi y respondi mediante una dosificada combinacin entre la represin militar y las medidas polticas, incluyendo actuar sobre denuncias que recaan en algunos miembros de las Fuerzas Armadas de participar o cohonestar con la guerra sucia que, como quedo dicho, se haba venido incrementado desde la aparicin de la UP48. Ahora bien, bajo el nuevo esquema de la Consejera Presidencial para la Reconciliacin, Rehabilitacin y Normalizacin (CRNR) nica entidad autorizada para llevar la batuta en las negociaciones con las guerrillas, dirigida inicialmente por Carlos Ossa E.49, tiene lugar el primer encuentro con la cpula de las FARC en septiembre de 1986. En este el Gobierno present un documento con los planteamientos para la negociacin50, adems de una lista de cargos en contra de miembros de la guerrilla

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por casos de asesinatos, extorsin y violacin de la tregua vigente. Por su parte, los miembros del Secretariado entregaron una lista con 12 oficiales del ejrcito y dos alcaldes, segn ellos, involucrados con los paramilitares y la guerra sucia, a la vez que mostraron optimismo en esta nueva fase, no sin afirmar que algunos temas slo pueden ser superados luego de complejas negociaciones51. Las reuniones entre ambas partes se interrumpen cuando el 1 de junio de 1987 en Puerto Rico (Caquet) una emboscada de las FARC produce la muerte de un suboficial, 24 soldados y un civil. Esto genera el rechazo del Gobierno y de facto se produce un rompimiento de la tregua vigente desde la anterior administracin aunque oficialmente slo se dispuso que la terminacin de la tregua se efectuar en aquellos departamentos donde las guerrillas realizaran ataques contra las FF.AA, actos de sabotaje o de terrorismo. Los dilogos son restablecidos en octubre52 de ese mismo ao luego de que el 1 de septiembre el Presidente Barco anunciara su Plan de Paz. Este formul una poltica que contena trminos precisos dentro de los canales institucionales y el debido respeto a la Constitucin y a la ley, que pretenda la reincorporacin de los grupos alzados en armas a la vida civil y poltica al igual que la extincin de todas las formas de violencia en el territorio nacional. La ejecucin de la propuesta estaba pensada en un marco de generosidad y firmeza: los miembros desmovilizados seran indultados slo despus de haber entregado las armas (no al iniciarse las conversaciones) y las FF.AA. seguiran castigando a los delincuentes que continuaran ejerciendo actos delictivos contra la poblacin. De esta forma se daba sepultura definitiva al modelo de negociacin con final abierto que se haba adoptado durante el gobierno Betancur, y se haca, entre otras razones, porque ya el problema de las marchas y movilizaciones campesinas estaba controlado53. A su turno, las FARC interpretaron el Plan de Paz direccionado hacia su rendicin54 y consecuentes con su postura buscaron quitarle la iniciativa al Gobierno cambiando el escenario. A finales de septiembre 1987 se da una reunin en la Uribe (Meta) entre dirigentes de las FARC, el M-19, el EPL, el

ELN, el PRT y El Quintn Lame de donde surge la Coordinadora Guerrillera Simn Bolvar (CGSB), acuerdo que planteaba el problema de tener que manejar la negociacin con unas guerrillas aparentemente unificadas pero realmente separadas55. Tras la renuncia de Ossa en diciembre de 1987 es Rafael Pardo quien asume la direccin de la CRNR y se propone avanzar en los acercamientos con los distintos grupos. A inicios de 1988 el nuevo Consejero se reafirma en que se requieren procedimientos y mtodos institucionalizados y lmites claros56. De igual modo llam la atencin para que la opinin supiera diferenciar entre la naturaleza, magnitud y consecuencias de dilogos de sectores no gubernamentales y del gobierno con grupos armados, recordando que el Gobierno incumplira sus obligaciones si admitiera estas organizaciones como parte constitutiva de nuestro ordenamiento social57. Y el Gobierno tambin supo maniobrar para salirle adelante a las pretensiones de las FARC con la conformacin de la CGSB. Con Pardo a la cabeza se dan los procesos que terminaron con las Mesas de Trabajo por la Paz y la Reconciliacin Nacional, instancia de dilogo entre el Gobierno, los partidos polticos con representacin parlamentaria, el M-19 y los dems grupos guerrilleros que se acogieron a la citada iniciativa. Pardo y su equipo avanzan en el establecimiento de procesos de acercamiento con el Quintn Lame, el EPL, el ADO y el PRT, incentivados con los anuncios de reforma constitucional, la cual finalmente se cristaliz ms adelante al confluir con el movimiento de la sptima papeleta y la convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente (ANC). Pero sin que se pueda especificar si fue por falta de comunicacin, por desacuerdo en la visin, por la indefinicin de la tregua o por combinacin de los tres aspectos, los esfuerzos del Gobierno por enrumbar y ambientar la negociacin no encontraron suficiente acogida en las FF.MM. Hacia mediados de 1988 el Ministro de Defensa, General Rafael Samudio M., mediante carta pblica al Presidente asegur que era posible lograr la derrota de la subversin en una accin sin ataduras anotando que el mayor xito poltico de la subversin fue el de

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sentar al Gobierno en la mesa de conversaciones para un dilogo sin lmites de tiempo caracterizado por exigencias unilaterales (de la subversin), sin ofrecer contraprestaciones de naturaleza alguna 58. Y el 3 de diciembre en el Cantn Norte a la salida de una ceremonia religiosa por la muerte de 11 militares por emboscada de las FARC en el Meta, declar: El pueblo colombiano tiene que prepararse para pasar a una accin que pareciera que en el campo poltico no se ve (...) La subversin est pidiendo una respuesta militar y se la vamos a dar (...) Yo no s de dilogos. En este momento s que las Fuerzas Militares van a responder con sus armas59. Como era de esperarse, pocos das despus durante ceremonia en la Escuela Militar de Cadetes, el Presidente Barco desautoriz al Ministro al repetir en su discurso algo que haba afirmado desde agosto de ese ao:
Debemos evitar que las opciones que se le ofrezcan al pas, se limiten a una estrategia de tierra arrasada o a la rendicin poltica del Estado. No nos dejaremos tentar por salidas simplistas. Un Estado democrtico no puede renunciar a usar de manera simultnea la generosidad y la firmeza. Estas no son terapias excluyentes (...) La confrontacin armada no es una solucin deseable para Colombia y por ello hay que persistir en las alternativas polticas cuando existan las condiciones suficientes para ello. Es de la esencia de la democracia buscar salidas que ahorren dolor y muerte a los colombianos60.

De esta manera el primer mandatario anunci el retiro de Samudio del servicio activo, como en efecto sucedi en los das siguientes cuando se reestructur la lnea de mando militar asumiendo el Ministerio de Defensa el General Manuel J. Guerrero Paz. De todas formas, el Gobierno sigui adelante con su poltica y el 9 de marzo de 1990 se firm el Acuerdo Poltico con el M-19 como prembulo a la negociacin que termin con la dejacin de las armas avalada por la Internacional Socialista, y la candidatura de Carlos Pizarro a la presidencia61. En los mencionados avances y en otros62, aport su cuota el PNR. Pese a que no se conocen estudios sistemticos que sustenten lo afirmado, en respuesta a una pregunta sobre los efectos del plan sobre
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las guerrillas, Pardo sostiene que le quit piso a las reivindicaciones que esgriman los grupos guerrilleros con menos penetracin en las poblaciones como el M-19 y el EPL, pero con las FARC, salvo por los lugares donde no haban logrado mayor control de poblacin, la cuestin fue mucho ms difcil. Pero en general, al final la gente peda ms y no menos presencia de la Fuerza Pblica63. Por su parte Juan Carlos Palou, ex funcionario del PNR, seala que las FARC entendieron que oponerse al plan sera polticamente muy costoso porque en esa poca estaban muy cerca a la poblacin, lo que hizo que sacrificaran objetivos inmediatos de poder en aras de algunos beneficios para las comunidades64. No obstante, los avances en direccin de mejorar la legitimidad del Estado y la pacificacin del pas se vieron seriamente oscurecidos por el incremento de lo que se denomin la guerra sucia que de la mano del narcoterrorismo, avanz en proporciones geomtricas durante el Gobierno Barco65. La impunidad de los crmenes contra la UP se constituy en mcula contraria a los esfuerzos debido a la sospechada pero no establecida jurdicamente responsabilidad de algunos miembros de la fuerza pblica y otros funcionarios estatales. Esto no poda sino generar desconfianza en los niveles de seguridad personal que tendran las guerrillas en caso de desmovilizarse. As las cosas, el panorama no era atractivo para unas FARC con una organizacin en crecimiento, de donde derivaban expectativas de buen futuro y optaron por continuar su trayectoria hacia el poder por la va de las armas en vez de tratar seriamente de ingresar a la vida legal dentro de un Estado con dficits de legitimidad en sus instituciones de seguridad y justicia. Claro est que las FARC tambin tuvieron su cuota de responsabilidad en los asesinatos de miembros de la UP, la cual se deduce de otras visiones en las que los miembros de dicho movimiento fueron los prescindibles para los jefes guerrilleros66. Aunque el lanzamiento de la UP por iniciativa de las FARC fue un gesto para cumplir uno de los puntos de los Acuerdos de La Uribe, su no deslinde de las prcticas propias de la estrategia de combinacin de todas las formas de lucha, coloc en alto riesgo a cada uno de los miembros de la UP,

pues sectores de la extrema derecha que se aliaron con los paramilitares encontraron en ese no deslinde la autojustificacin para responder con la misma moneda. En la misma direccin apuntan unas declaraciones del Brigadier General (R) Rafael Pea Ros67 al periodista Plinio Apuleyo Mendoza en entrevista titulada Por qu no hay respuesta efectiva contra la subversin68, en la que adems se trasluce la desarticulacin de lo militar con el PNR y el desacuerdo con la forma en que el Gobierno adelantaba su poltica de pacificacin pues no coincida con el concepto militar de ganar la guerra:
La violencia de los llamados grupos paramilitares proviene de esa relacin transparente entre grupo poltico y grupo guerrillero. No habra surgido si desde un principio se responsabiliza el primero (la UP) en los acuerdos de lo que pudiera hacer el segundo (las Farc) si se admite que son dos brazos de la misma causa. Lo que no ha debido permitirse es que el uno adelante la guerra y el otro acte pblicamente como si nada tuviese que ver con el primero. En la forma en que se est haciendo (la rehabilitacin), sin relacin alguna con nuestra accin es algo que debe hacerse despus de la guerra y no durante. Aqu hay polticos que dicen que debe dialogarse con la guerrilla. Son gentes que ya aceptaron la derrota (). Para desarrollarse, la guerrilla requiere tres apoyos uno poltico, otro social y otro econmico. En este momento los tiene todos. El apoyo poltico que le faltaba lo obtuvo a raz de los acuerdos de paz.

establecimiento. Y lo peor, este antecedente hizo que el conflicto armado colombiano se descompusiera y emprendiera la ruta de la degradacin, haciendo su posible solucin ms difcil y compleja. Sobre el rol de las FF.MM. podemos afirmar que su oposicin a los esfuerzos del gobierno Barco por alcanzar la paz disminuyeron en comparacin con el perodo Betancur pero se mantuvieron, ya no tanto por diferencias en la concepcin estratgica para abordar el problema sino porque no se sintieron comprometidas con ella y, hay que decirlo, porque algunos de sus miembros se vincularon o vieron con buenos ojos la guerra sucia. 2.3 El gobierno de Cesar Gaviria y el proceso de paz en Caracas y Tlaxcala Con la eleccin de Csar Gaviria (Ministro de Hacienda y de Gobierno durante la administracin Barco) como presidente en 1990, hubo una buena combinacin de continuidad y ajustes en la estrategia de pacificacin. Las negociaciones con distintos grupos guerrilleros, exceptuando las FARC y el ELN, culminaron con la convocatoria a una Asamblea Nacional Constituyente (ANC). El PNR se fue diluyendo69 y, en la prctica, se reemplaz por la Estrategia Nacional contra la Violencia (ENV). Con la ENV desapareci el concepto subyacente al PNR de intervencin del Estado en lo social de los municipios y regiones para promover una mejor justicia distributiva. Esto se explica por la llegada de la ola neoliberal que trajo el Gobierno Gaviria70 y/o por el incremento de la descentralizacin poltica y administrativa. En efecto, cuando se concibi el PNR no haba ni eleccin popular de alcaldes ni de gobernadores a los que, con la nueva Constitucin, fue necesario dejarles el espacio en lo social, entre otras herramientas, con las obligatorias transferencias desde el Estado central71. De cualquier manera, es importante llamar la atencin en que con la ENV, por primera vez el pas tuvo una Estrategia Nacional (o Poltica Nacional) en la que las instituciones del Estado pertinentes estuvieron debidamente coordinadas. Se trat de una estrategia en la que se priorizaron las medidas en seguridad y justicia contra todos los tipos violencia, apartndose del discurso de las causas

El punto a destacar es que el contexto polticoestratgico con miras a la pacificacin fue ensombrecido por los asesinatos de la UP pues pese a la cuota de responsabilidad de las FARC fue innegable el proceso de aniquilamiento sistemtico de muchos de sus miembros, en el que se impuso la impunidad jurdica, poltica y social. Fue una importante oportunidad desperdiciada, ms si se tiene en cuenta que una buena proporcin de miembros del movimiento poltico vieron en este proyecto una oportunidad para hacer poltica de oposicin desde la legalidad y le apostaron a la institucionalidad. As pues, el desenlace de la UP sirvi para que en las FARC se acrecentara su desconfianza hacia lo que, con imprecisin generalizadora llaman el

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objetivas y especificando tareas claras a los organismos correspondientes incluyendo las FF.MM. y la Polica Nacional. De esta manera el Ejecutivo asumi la seguridad sustrayndola de la exclusiva responsabilidad castrense, reconociendo as que los problemas de defensa y seguridad son asuntos polticos y no slo militares72. La ENV fue concebida en la Consejera de Seguridad Nacional, organismo creado para imprimirle direccin poltica ms efectiva a la Estrategia Nacional. All confluyeron especialistas en los campos poltico, econmico, social y militar, por lo cual el esfuerzo estatal respecto al conflicto armado pudo ser comprehensivo, evitando problemas anteriores cuando lo poltico y lo militar tendan a marchar cada uno por su ruta. El primer Consejero fue Rafael Pardo quien se haba desempeado como Director del PNR y como Consejero para la CRNR. Como director de sta ltima fue nombrado Jess Antonio Bejarano quien asumira de manera directa las negociaciones con la CGSB entre 1991 y 1992, ao en el que pas a denominarse Consejera para la Paz a cargo de Horacio Serpa73. Ahora bien, la mayor apuesta de los comienzos de la administracin Gaviria estuvo en la promocin de la convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente (ANC)74, proceso ste que se haba iniciado a finales del Gobierno Barco con el movimiento de la sptima papeleta detonado por el asesinato de Luis Carlos Galn cuando el pas entr en una especie de depresin colectiva viendo la salida en la elaboracin de una nueva Constitucin. El Gobierno vio adems que la nueva Carta Poltica podra facilitar la terminacin de los procesos de paz ya adelantados por su antecesor, pero tambin que sera un factor determinante para que las FARC y el ELN cambiaran su postura y caminaran hacia la paz. Con la ANC se quiso pues alcanzar la pacificacin del pas. Sin embargo, la guerra termin por imponerse con las FARC y el ELN por varias razones entre las que cabe aqu destacar el error estratgico derivado de una errnea interaccin entre lo poltico y lo militar que desemboc en la inoportunidad poltica con la que se realiz la operacin militar sobre Casa Verde. Equivocacin que desde
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comienzos del Gobierno Gaviria impregn con tinte negativo el intercambio poltico con dichas guerrillas agrupadas en la CGSB. Veamos. Debido a los esfuerzos de su antecesor de cuyos efectos cabe destacar los procesos de paz iniciados y la declaracin de una tregua unilateral por parte de las FARC para las elecciones de 199075 Gaviria asumi el poder en un ambiente de optimismo por los resultados de pacificacin que se pudieran desprender de la ANC. No obstante, cuatro meses despus de su posesin tuvieron lugar dos acontecimientos que conformaron una coyuntura que permite descifrar la lgica subyacente en la evolucin del conflicto armado al comienzo de la ltima dcada del siglo pasado: en la madrugada del 9 de diciembre de 1990 al mismo tiempo en que se lanz la Operacin Colombia sobre Casa Verde, se abrieron las urnas para elegir popularmente los miembros de la ANC. Para la CGSB que pasaba por un mal momento poltico76 la convocatoria de la ANC no pas desapercibida. El 20 de junio de 1990, emiten un comunicado en el que solicitan participar en la Asamblea sin ninguna clase condicionamientos77. Esta solicitud la repiten el 31 de julio en carta dirigida al electo Presidente Gaviria78. Y en septiembre, un mes despus de posesionado el nuevo Presidente, la CGSB realiza el primer Congreso nacional pre-constituyente, en el que, adems de reiterar su deseo de participar sin condiciones, impulsan y proponen el temario que debera tener la ANC79. En el Gobierno, el Consejero de Seguridad, Pardo, estim que lo que estaban haciendo las FARC era distanciar la negociacin y apostarle al deterioro poltico del M-1980. Lo cual tiene sentido si se recuerda que entre las FARC y el M-19 existan celos por el protagonismo poltico desde las negociaciones de paz del gobierno Betancur81. Y que la fuerza poltica que haba adquirido el M-19 al acogerse al proceso de paz era innegable, como qued en evidencia poco tiempo despus en las elecciones de los constituyentes al alcanzar 19 curules siguiendo en fuerza electoral al Partido Liberal que obtuvo 23, pero superando al Movimiento de Salvacin Nacional con 11, al Partido Conservador con 10 y a la UP que obtuvo 282.

Muy probablemente dicha estimacin gubernamental influy para que no se hubiera establecido ningn contacto directo con la CGSB antes de las elecciones de la ANC, pese a que, un mes despus de su posesin, el Presidente haba presentado pblicamente los criterios de su poltica de paz, en los que mostraba la disposicin de negociar el acceso de la CGSB a la Asamblea, previa cesacin de acciones violentas, proponiendo una comisin de notables para que lograra un acuerdo antes del 9 de diciembre, amn del ofrecimiento de acudir a una veedura internacional83. Pero la ausencia de contacto directo sumada a la postura de las FARC de querer participar en la constituyente sin condiciones diluy las posibilidades de negociacin. Las condiciones polticas no eran pues favorables para negociar la participacin de las FARC en la ANC y abrieron las puertas para que lo militar tomara la delantera. Durante los meses de octubre y noviembre de 1990, las FARC y el ELN estrenaron su alianza realizando ataques a instalaciones militares en Zaragoza, Cceres y Taraz donde muri un coronel comandante de batalln84. Adems, las FARC exacerbaron los nimos del pas con un atentado dinamitero en el que mataron cinco nios policas cvicos y dos agentes cuando regresaban de una competencia de ciclismo en la carretera NeivaAlgeciras85. Por otra parte, hacia mediados de noviembre, la Sptima Brigada del Ejrcito haba realizado operaciones militares importantes en un rea aledaa a Casa Verde86, sitio que haba evolucionado de zona desmilitarizada a limbo poltico87 pues durante los ocho aos de su duracin se haban realizado dilogos sin que desembocaran en un proceso de paz. Adems, recin posesionado, Csar Gaviria haba declarado en un discurso en la Escuela Superior de Guerra No hay terrenos vedados para la Fuerza Pblica, se cumple el deber sin pedir permiso88. Todo lo anterior inclin la balanza hacia la realizacin de la operacin militar en simultnea con las elecciones a la ANC. Hubo otras razones de orden militar que incidieron en la decisin como la de aplicar el principio de la sorpresa, pero, desde la ptica estratgica fue oportuno el momento poltico escogido? A pesar de la negativa de la CGSB para participar en

la Constituyente hasta la fecha de las elecciones89, las posibilidades no se agotaban ese da puesto que as hubiesen aceptado, de todas maneras su participacin no se habra podido decidir en las urnas por falta de tiempo, lo que quiere decir que entre el 9 de diciembre de 1990 y el 5 de febrero de 1991, fecha de inicio de las sesiones, subsista un margen de tiempo para tratar de negociar las condiciones de acceso de la guerrilla. Lo cierto es que la fecha en que se decidi la operacin militar hace colegir que se present una fractura en la interaccin poltico-militar desde el Estado que oscureci el clculo del mensaje poltico que iba a dejar el uso de la fuerza militar el mismo da de las elecciones: fue equivalente a decirles que el nuevo pas que se buscaba fundar con la nueva Carta Magna no los iba a incluir90. En resumidas cuentas falt lo que se podra llamar paciencia estratgica. Diferente hubiera sido si, de persistir la negativa de la CGSB, el ataque se realiza al da siguiente de promulgada la nueva Constitucin. De esa manera, no hubiera quedado duda de la voluntad de paz del Gobierno. Por el contrario, hubiese sido claro que agotadas las posibilidades de negociacin no quedaba opcin diferente a la aplicacin de la fuerza militar. Adems, los principales rditos estratgicos consistentes en haber desestabilizado el Estado Mayor de las FARC y haber re-establecido la soberana estatal, tambin se hubieran alcanzado si la operacin se ejecuta en julio del 91, asestndole un golpe ms certero a la moral combativa de las guerrillas. En trminos de estrategia -que tambin debe mirar al largo plazo teniendo como referente la pazno son suficientes las razones mencionadas para haber decidido atacar ese 9 de diciembre. Desde el Estado es muy importante sopesar que la legitimidad del uso de la fuerza militar est directamente ligada con la oportunidad poltica amn de la necesidad y proporcionalidad de los medios utilizados. Con el paso del tiempo, el ex presidente Gaviria dej claro que intuy el error estratgico, pues refirindose a la operacin sobre Casa Verde dice:
Por lo dems, la decisin sobre esas acciones fue tomada por el Ministro de Defensa (General Oscar Botero Restrepo) y los Comandantes de Fuerza de manera aut-

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noma. Cuando asum mis funciones de Presidente de los colombianos les manifest al ministro y a sus comandantes que ellas no tenan que pedir permiso para hacer presencia en cualquier parte del territorio nacional. No s que tan importante era ese asunto de que la Uribe fuera una especie de santuario que vena de la administracin Betancur, y que conservamos en la administracin Barco, y que tena un simbolismo que, sin duda, estaba ya agotado. Apenas fui informado esa maana de la eleccin sobre las acciones militares, no me molest porque esa era la regla que yo haba establecido. No me pareci la fecha ms afortunada, pero no tena reclamo que hacer y no lo hice91.

Ms importante an es caer en cuenta de una paradoja ya histrica. El gobierno Gaviria ha sido el que ms avances institucionales ha logrado para mejorar la conduccin poltico-estratgica del conflicto armado, al institucionalizar un proceso de cambio en la tradicin del manejo exclusivo de la seguridad en la rbita militar, que no pocas incoherencias haba producido en el pasado entre lo poltico y lo militar92. Pero el error estratgico analizado se atraves antes de implementar las reformas impidiendo mejores resultados en trminos de pacificacin. En efecto, la creacin de la Consejera de Seguridad Nacional, el nombramiento de un Ministro de Defensa civil, la puesta en ejecucin de la ENV, fueron decisiones que, exceptuando la primera, se cristalizaron en 1991 cuando ya la operacin militar sobre Casa Verde haba inducido una dinmica blica que obstaculiz la pacificacin que se quiso lograr. Y claro est, los jefes guerrilleros no desaprovechan ninguna equivocacin estratgica de los gobiernos para sacar partido. Es ms, a travs del tiempo son los errores de ndole estratgica los que han jugado un papel central en el incremento de la moral de combate de las guerrillas y en su radicalizacin. Si se recuerda que la tregua firmada con el gobierno Betancur, aunque ms en el papel que en la realidad, an estaba vigente ese 9 de diciembre, se les sirvi en bandeja la posibilidad de mostrar la operacin sobre Casa Verde como un ataque sin previa declaratoria de guerra. Por lo que, an con las heridas producidas por la experiencia de la UP

sin sanar93 y por otras expresiones contrarias a la negociacin que desde finales de los aos 80 dejaron su huella de agravio, se radicalizaron ms e incrementaron su motivacin de guerra contra el establecimiento94. En la opinin de un mando medio de las FARC para ese entonces, en los meses previos al ataque a Casa Verde la dinmica de esa guerrilla estaba marcada por las aburridas expectativas que se derivaban de la hipottica salida poltica al conflicto armado95, pero despus de la sorpresa que produjo el ataque sus estructuras transitaron hbilmente, sobre la marcha, del simple acto de sabotaje de carcter aislado a una ofensiva coordinada y a gran escala que se inici en febrero de 199196. Lo que no saba o no dijo el exguerrillero es que el plan denominado Campaa Bolivariana para una Nueva Colombia que tena como objetivo la toma del poder en 1996, teniendo como centro de despliegue estratgico la cordillera oriental, se encontraba para la fecha de la operacin sobre Casa Verde en su primera fase97. De todas maneras, la radicalizacin que se produjo en las FARC, acompaada de una buena dosis de soberbia, se evidenci despus de iniciadas las sesiones de la ANC cuando plantearon iniciar conversaciones sin entrega de armas, con una agenda de dilogo abierta, pidiendo despejar la zona de la Uribe y reclamando veinte cupos (uno ms que el M-19) en la Asamblea, bajo la amenaza de no cesar sus ataques contra la infraestructura elctrica98. Ante esta posicin el Gobierno no tena nada que responder salvo el uso de la fuerza. Se cerr pues el margen del intercambio poltico positivo, derivando en el incremento de la violencia: entre 1990 y 1991 las FARC aumentaron sus acciones en un 145%, mientras que entre el 89 y el 90 el aumento haba sido del 86%99. No obstante, y quizs porque un mes antes de ser promulgada la nueva Constitucin el Gobierno acept los intentos de negociacin de Caracas y Tlaxcala en los que se inaugur la figura de negociar en medio del conflicto, la cantidad de acciones violentas de las FARC tendi a la baja al disminuir en el ao 92 en un 37% con relacin al 91100. De otro lado, es de colegir que en la decisin

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de iniciar las negociaciones sin previo cese del fuego, haya influido la postura de las FF.MM. expresada en declaracin del General Luis Eduardo Roca Maichel, Comandante General al preguntrsele por esa eventualidad en momentos en que se planteaba en el primer contacto oficial entre los delegados del Gobierno y de la CGSB:
.las FF.MM. y la Polica tenemos constitucionalmente una actividad en forma permanente, el mantenimiento de la tranquilidad y seguridad de los ciudadanos. Nosotros tenemos que seguir cumpliendo con una norma constitucionalsomos hombres de guerra101.

Como es sabido los intentos de negociacin de Caracas y Tlaxcala fracasaron, entre otras, por dos razones que gravitaron en el trasfondo: la desconfianza entre las partes acentuada con la operacin sobre Casa Verde y el que con la nueva Constitucin el Estado estrenaba una legitimidad que redujo ostensiblemente los mrgenes para acordar las reformas a que aspiraban las FARC. De esta manera cobran validez las palabras de Jess Antonio Bejarano al describir los dilogos de Caracas y Tlaxcala como unas negociaciones que no se realizaron para negociar, sino que se convirtieron en un simple mensaje recproco para evitar un desbordamiento del conflicto102. Despus del fallido intento vino lo que se denomin la guerra integral103 que fren la pretensin de la guerrilla de tomar la iniciativa estratgica104. Como factor influyente en ello ms all del incremento en medios militares por la inyeccin presupuestal105 hay que destacar que el no haber podido participar en la ANC ni haber logrado reformas durante las negociaciones de Caracas y Tlaxcala, se constituyeron en importantes derrotas polticas para las FARC con consecuencias en su moral combativa. Esto contribuye a explicar el que pese al rediseo de su estrategia durante la Octava Conferencia, realizada en 1993 despus de los fallidos intentos de negociacin, y no obstante la ofensiva desatada en 1994 para la despedida de Gaviria, la intensidad de sus acciones fue muy inferior a los topes que tuvo en el 91, pues este ao realizaron 668 acciones violentas mientras que en el 94 solo llegaron a 389106.

2.4 El prembulo y el proceso del Cagun Con la llegada de Ernesto Samper (1994-1998) al poder se vinieron al suelo todos los esfuerzos de pacificacin realizados por los gobiernos que le antecedieron. La crisis de legitimidad del Presidente y del rgimen poltico desatada con el proceso 8000 marc una coyuntura poltica cuyos efectos fueron capitalizados a su favor por las FARC (tambin por las AUC). La crisis marc un antes y un despus en la dinmica del conflicto armado, facilitndole a las FARC llegar a las negociaciones de paz en el Cagun en la ms evidente posicin de fuerza que han tenido en toda su historia pues entre 1995 y 1998 esa guerrilla encontr la oportunidad ms propicia para hacerse a la iniciativa estratgica y avanzar de manera patente hacia las metas trazadas en sus conferencias. Otros analistas han visto el trasfondo de los avances de las FARC durante este lapso en el aumento de sus finanzas por el crecimiento de los cultivos ilcitos107 o en la puesta en marcha de la nueva forma de operar acordada en la Octava Conferencia108, lo cual, no obstante de ser vlido, muestra un cuadro incompleto si no se tiene en mente el contexto de la coyuntura poltica producida por el proceso 8000 que al mismo tiempo gravit negativamente en la legitimidad del Estado y en la motivacin de combate de las FF.MM, y positivamente en la de las FARC. Veamos. En los comienzos de su mandato, Samper mostr una actitud proclive a emprender negociaciones de paz con las FARC. Pero el paulatino aumento de su dficit de legitimidad por el proceso 8000, facilit que las presiones de los mandos militares en especial del General Bedoya forzaran un cambio de posicin del Gobierno que fue interpretado por las FARC como debilidad poltica de todo el rgimen poltico. En efecto, el proceso 8000 empez a incidir con fuerza en la agenda pblica a partir del 20 de abril de 1995 cuando la Fiscala ordena la captura del ex senador Eduardo Mestre muy cercano a la campaa presidencial de Samper. Adems, anunci la apertura de una investigacin contra ocho congresistas y el Contralor David Turbay por recibir dineros del

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Cartel de Cali. Ante el escndalo y quizs en un intento por mitigarlo, el 17 de mayo Samper anunci la propuesta de despejar el municipio de La Uribe para iniciar dilogos de paz con las FARC, lo cual, por la carga simblica de la operacin Casa Verde, fue rechazado por el Comandante del Ejrcito, General Harold Bedoya, mediante la filtracin del memorando Consideraciones sobre eventual orden de desmilitarizar municipio de La Uribe a la Revista Semana que lo public con el diciente titular en cartula de Ruido de Sables109. Pero ms all del impacto meditico lo que se evidenci fue una grieta en la conduccin polticoestratgica del conflicto desde el Estado que gravit a lo largo de todo el perodo de la presidencia de Samper. Con el proceso 8000 se deriv una fractura en la necesaria interaccin poltico-militar, originada en el problema tico del Presidente, pues en su fuero interno una buena proporcin de los mandos militares no acept la direccin110 de alguien con fundadas sospechas de llegar a la presidencia apoyado con dineros del cartel de Cali111. Lo anterior produjo un vaco estratgico que coloc el rumbo del conflicto armado a favor de las FARC. De tal dimensin fue el vaco durante el gobierno Samper que no hubo Estrategia de Seguridad Nacional, pues la ENV del gobierno Gaviria se convirti en una de Seguridad Ciudadana. Es ms, la Consejera Presidencial para la Defensa y Seguridad se fue diluyendo hasta que desapareci en el siguiente gobierno cuando qued prcticamente subsumida por la de paz112. As las cosas, la proyeccin poltica de la seguridad qued exclusivamente en manos del Ministerio de Defensa, pero desde all tampoco se pudo proveer adecuadamente porque, adems de la postura negativa de buena parte de la lnea de mando militar hacia la direccin poltica, el segundo Ministro de Defensa civil (Fernando Botero) tuvo que renunciar al ao de posesionado para defenderse de las acusaciones del 8000. Luego vinieron tres ministros ms que a duras penas lograron mantener en la forma, no en el fondo, el criterio de la subordinacin militar al poder civil. Y para empeorar el panorama, el vaco estratgico trat de ser llenado por el General Bedoya, quien con una visin poltica
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equivocada deriv una estrategia militar del mismo cariz que aliment la motivacin de combate de las FARC, hasta el punto de que durante el cuatrienio, el Ejrcito, y en general el Gobierno, se limitaron a reaccionar ante las acciones guerrilleras. En otras palabras, a actuar al son impuesto por el oponente. Corroborando el vaco son dicientes las palabras del asesor de la Consejera de Seguridad Nacional del gobierno Samper, Alfredo Rangel:
Entonces eso fue lo que siempre marc la reduccin de la incidencia del poder civil sobre el Ministerio de Defensa debido al proceso ocho mil. Ese proceso renov el protagonismo y la autonoma de los militares en materia de seguridad, y eso pues obviamente ocasion esa descoordinacin con la Consejera de Paz y frente a una ausencia casi total de la Consejera de Seguridad113.

En resumidas cuentas fue tal el desfase estratgico, que durante el gobierno Samper se dio la paradoja de que mientras las FARC avanzaban sensiblemente en el logro de sus propsitos, el Gobierno se preocup mucho ms por realzar y darle poder a la figura del Alto Comisionado para la Paz que por mantener a la Consejera para la Defensa y Seguridad Nacional cumpliendo con sus funciones. Dicho desfase fue explotado por las FARC quienes se apropiaron de la iniciativa estratgica. El paso de sta a manos de la guerrilla se dio al mismo tiempo en que se incrementaba la debilidad poltica del Gobierno por el problema de legitimidad. Durante el primer semestre de 1996 se agudiz la crisis del 8000 con la confesin de Botero y la denuncia penal del Fiscal General contra el Presidente Samper114, adems de la solucin que se le quiso dar que empeor el problema: la Cmara de Representantes aprob un auto inhibitorio a favor del Presidente en junio. Es decir, en lo penal no fue declarado ni culpable ni inocente, y en lo poltico fue soslayada su responsabilidad. Esto agrav la crisis pues la extendi al rgimen poltico toda vez que en amplios sectores de opinin qued la percepcin de que la verdad procesal no reflej la verdad real debido, entre otras razones, al alto grado de penetracin de la mafia en el rgano legislativo. Lo cierto es que mientras lo anterior suceda, las FARC detectaron el entorno poltico adecuado para

hacerse sentir hablando duro tanto en lo poltico como en lo militar. Poco tiempo despus de la confesin de Botero afirman en un comunicado que El presidente debe renunciar!115. Y en abril del mismo ao, despus de realizar acciones subversivas en nueve departamentos, cayeron muertos 31 militares durante una emboscada en Puerres, Nario116. La reaccin no se hizo esperar pero con un enfoque errneo por su inoportunidad poltica. El Comandante del Ejrcito, General Bedoya, decidi promover con especial nfasis el discurso de la narco-guerrilla incluyendo el lanzamiento del libro El Cartel de las FARC y centrar la primaca operacional en cortar las fuentes de finanzas de esa guerrilla provenientes de los cultivos de coca en el sur del pas. Prioridad esta que, no obstante su importancia, se dio en el momento poltico menos oportuno puesto que la institucin castrense actuaba en el marco de un Gobierno cuya campaa fue apoyada por los dineros de la mafia de Cali. Quedaba as el mensaje de que los dineros ilcitos de la droga eran problemticos cuando iba a los bolsillos de los campesinos cocaleros y a las arcas de las FARC, pero no cuando apoyaban campaas polticas. Dicha decisin estuvo altamente influenciada por el gobierno de EE.UU., que por la debilidad poltica del Presidente encontr las puertas abiertas para incidir cada vez ms en beneficio de su poltica antidrogas117. Pero eso no le quit la inoportunidad poltica sino que le agreg otro ingrediente que obr a favor de la voluntad de lucha de la guerrilla por ser las FARC la organizacin que ms rezagos tiene de la Guerra Fra con un acendrado anti-imperialismo yankee. Cul fue el resultado de las operaciones militares derivadas de la prioridad operacional? En esencia tal posicionamiento poltico de las FARC entre los campesinos cocaleros, que no es aventurado afirmarlo les servira para visualizar la posibilidad de un nuevo estado con su soberana en el sur del pas118. Lo cierto es que ninguno de los polticos del momento, podra haberse dado el lujo de movilizar tanto campesino cocalero como ayudaron a lograr las FARC en el Caquet, Putumayo y Guaviare

en reaccin a la represin militar119. La culminacin de las tensiones suscitadas qued resumida en un noticiero de televisin en el que la opinin pblica observ militares tratando mal a periodistas que cubran el evento y reprimiendo a los campesinos que en marchas de protesta buscaban llegar a Florencia. Ahora bien, para amainar la ola de marchas campesinas en el sur, el Gobierno se vio en la necesidad de negociar con los manifestantes en trminos que tambin favorecieron las pretensiones de la guerrilla. Un anlisis de ese entonces lo corrobora:
En este caso, los distintos actores que intervinieron: Gobierno, cultivadores y guerrilla, obtuvieron cada uno una victoria parcial y ganaron tiempo para reiniciar, en un futuro tal vez no muy remoto, un enfrentamiento de cuyos resultados puede llegar a depender la estabilidad del pas. El Gobierno obtuvo de la protesta argumentos para justificar, sobre todo a nivel internacional, la imposibilidad de que el Estado colombiano asuma sin el concurso de otras naciones una solucin realista al conflicto con los cultivadores. La guerrilla conquist espacios polticos que haba perdido en aos de continua degradacin del conflicto. Campesinos y colonos ganaron unos compromisos de poltica social, con todos los interrogantes que la experiencia reciente plantea ante la casi nula capacidad de los gobiernos para cumplirlos120.

Bajo esas circunstancias, las FARC aprovecharon el momento poltico y la noche del 29 de agosto lanzaron la ofensiva militar de mayores caractersticas cualitativas en toda su historia121. Aquella que inici con veintisis ataques en distintas zonas en simultnea con el asalto a la base militar de Las Delicias donde acabaron con una compaa pues murieron 2 oficiales, 7 suboficiales y 18 soldados, y se llevaron vivos ms de 60 uniformados, sigui con los descalabros de La Carpa, San Juanito, Patascoy, El Billar y Miraflores, para slo mencionar los de mayor impacto, y culminaron con la toma de Mit, primera vez que asaltaban una capital de departamento tratando as de inaugurar el paso de la guerra de movimientos a la guerra de posiciones. Lo cierto es que pese a que la reaccin de las FF.MM. a raz de la toma de Mit (estrenando mandos militares) marc el comienzo del descenso de la curva que traan las FARC, con la ofensiva descrita colocaron en entredicho la capacidad militar del Estado.

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El mayor impacto de esta ofensiva fue el de llegar a tener en sus manos cerca de 450 hombres de la fuerza pblica que no dudaron en llamar prisioneros de guerra, lo cual evidenci al mismo tiempo la fuerza de la guerrilla y la desmoralizacin del Ejrcito122. Fue esta una de las razones que llevaron al Comandante General de las FF.MM del siguiente Gobierno, General Fernando Tapias, a decirle al recin posesionado Presidente Pastrana: La democracia est en peligro y las FF.MM. en cuidados intensivos123. Todo lo anterior incidi para que los incentivos de las guerrillas se enfocaran en el logro de mayores avances en sus propsitos de llegar al poder. Los rditos que obtuvieron simbolizados con la ceremonia de entrega unilateral de rehenes uniformados en Cartagena del Chair hablan por s solos124. Desde su perspectiva los jefes guerrilleros tenan razones para sentirse optimistas, paradjicamente respaldados desde EE.UU. donde la Agencia de Inteligencia del Departamento de Defensa y el Instituto Internacional de Estudios Estratgicos llegaron a afirmar en 1998 que las FF.MM colombianas estaban perdiendo la guerra ante las FARC y que stas podran triunfar en cinco aos. Esto marc el comienzo del mayor involucramiento de la potencia del norte en el conflicto armado colombiano. La fuerza de las FARC qued pues en evidencia y con ella llegaron a los meses previos al inicio de las negociaciones del Cagun pese al avance paramilitar que, contario a lo que muchos pudieron pensar, lo que hizo fue radicalizar y potenciar a la guerrilla. Salvo por la efectiva reaccin de las FF.MM a raz del asalto a Mit, no tenan razones para sentir su fuerza menguada. El punto a destacar es que el proceso de paz del Cagun se emprendi bajo unas condiciones poltico-estratgicas que, objetivamente, no permitan prever un buen resultado dadas las actitudes y expectativas de los actores enfrentados. Mientras las expectativas de las FARC eran, como mnimo, de una ambiciosa negociacin para lograr una alta cuota de poder poltico, las del candidato y luego Presidente Pastrana atendiendo, entre otras, la presin de opinin del Mandato Ciudadano por la Paz eran las de lograr sentar en la mesa de
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negociaciones a la guerrilla rompiendo la barrera de desconfianza acumulada. Para esto adquiri compromisos frente a la opinin pblica y a las FARC125, que lo colocaron en una posicin desventajosa para el arranque de la negociacin. Un hecho que habla elocuentemente fue la reunin de Pastrana como presidente electo con Marulanda el 9 de julio de 1998: una relacin con visos de igualdad entre el Presidente del pas y el mximo jefe guerrillero era, sin duda alguna, el ms grande reconocimiento a la insurgencia y como tal lo entendieron las FARC126. Lo que, al parecer, no entendi el Gobierno fue que la prioridad de generar confianza era importante pero insuficiente con un adversario en posicin de fuerza por lo logrado en los aos inmediatamente anteriores. Por ltimo, lo acontecido durante los aos previos al inicio de las negociaciones del Cagun nos permiten afirmar que fue un lapso en el que, directa e indirectamente, las FARC tuvieron amplio reconocimiento como un factor de poder poltico, lo cual cont para ambientar la negociacin. Pero los jefes guerrilleros se equivocaron al soslayar el hecho de que un Gobierno ilegtimo como el de Samper no implicaba que el Estado como un todo tambin lo fuera, y por esto llegaron al inicio de las negociaciones percibindose como un Estado en gestacin127 que se sentaba a negociar con uno decadente. Lo cual, claro est, no iba a ser aceptado por el establecimiento colombiano ni por la opinin pblica y as se trasluci en las actitudes de rechazo a las FARC que paulatinamente fueron saliendo a flote desde el comienzo de las negociaciones. Lo cierto es que en lo que, al parecer, ms valoran las FARC, lo militar, la correlacin de fuerzas desde el ngulo cualitativo era desventajosa para el Estado colombiano. Esto demandaba o bien retardar el comienzo de las negociaciones hasta colocar esa correlacin a favor del Gobierno, y de todos modos disear una estrategia poltico-militar de alto calado para alcanzar la paz. Pero, por los afanes electorales no se pens en retardar la negociacin y el asunto se acometi teniendo claridad slo en las generalidades de la estrategia. En efecto, en el discurso del Hotel Tequendama -pronunciado

una semana despus de la primera vueltalos qu estaban definidos, pero lo medular constituido por el cmo, no se haba planeado de manera suficiente128. Se trataba de emprender una negociacin poltica con una contraparte en posicin de fuerza que no se perciba en situacin asimtrica con el Estado. Un ejemplo ilustrativo es el manejo dado a la reforma poltica que se mostraba prioritaria. Por esta razn, el primer presidente del rgano legislativo y miembro destacado de la coalicin de gobierno, el conservador Fabio Valencia Cossio, dijo en su discurso de posesin en agosto del 98: O cambiamos o nos cambian. Y ni lo uno ni lo otro. De haberse acometido desde el primer ao de gobierno129, se hubiera contado con mayor fuerza poltica para sentarse en la mesa de negociacin con la guerrilla. Si en un campo especfico de la poltica, el Gobierno no ejerci una adecuada conduccin qu decir de lo poltico-militar, cuyo acople era mucho ms difcil? Se trataba de responder a complejos interrogantes: Cmo manejar la negociacin de paz sin cese al fuego, es decir, dentro de la guerra, impidiendo que la ltima se constituyera en obstculo insalvable para la primera? Cmo recuperar la moral de combate de las FF.MM de tal manera que se constituyeran en un factor suficientemente disuasivo sin que se les percibiera actuando en va contraria a la voluntad de paz del gobierno? Qu hacer para que el problema paramilitar no se atravesara como palo en la rueda del proceso? Estos interrogantes no se respondieron adecuadamente. Por ejemplo, la recuperacin de la moral combativa de las FF.MM tena que ver ms con el entorno de ilegitimidad poltica que con los medios materiales. Pero fueron los ltimos los que tuvieron preponderancia con amplio despliegue meditico en vsperas de iniciar oficialmente la negociacin, lo cual difcilmente poda ser tomado por las FARC como demostrativo de la voluntad de paz del gobierno. Adems, no se pens detenidamente en como lograr que las FF.MM no soslayaran el problema paramilitar, y desde el prembulo del comienzo oficial de las negociaciones las masacres de las AUC se incrementaron siguiendo la tendencia histrica de aumentar sus acciones criminales en la

medida en que las posibilidades de una paz negociada se hacan ms reales130. No obstante lo anterior, hay que reconocer que el enfoque inicial del Plan Colombia s fue coherente con la ambientacin del proceso de paz, pues se orientaba el esfuerzo principal en la rehabilitacin social de las zonas afectadas por la siembra de coca y llamaba a los pases desarrollados a ayudarnos a ejecutar una especie de Plan Marshall para Colombia131. Y bajo esas premisas fue presentado en Puerto Wilches a finales de 1998, lo cual enviaba un mensaje positivo a la contraparte pues la visin del problema era cercana a la suya; tanto as que invitaba a las FARC a participar en su ejecucin132. De esta manera ligaba el problema de la paz al del narcotrfico, priorizando lo primero. En esto estuvieron inicialmente de acuerdo los EE.UU.133 y otros pases europeos en los que el Presidente haba ya empezado a desplegar su Diplomacia por la Paz134. Sin embargo, ms adelante el esfuerzo principal del Plan Colombia se cambi a lo militar y policivo por factores polticos y econmicos que hicieron necesario un mayor apoyo de los EE.UU. cuyo Gobierno termin imponiendo el cambio de prioridad. As pues el contexto poltico-estratgico previo al inicio de las negociaciones del Cagun no daba pie para vislumbrar un buen desarrollo del proceso. Y lo que mal empieza mal acaba; con el paso del tiempo se fue haciendo evidente que las condiciones de arranque incidieron primero en el atascamiento y, sumadas a la prdida de credibilidad en las negociaciones, en su rompimiento. La mayora de los desencuentros y congelamientos se generaron por asuntos procedimentales relacionados con el uso que le daban las FARC a la zona de distensin, la verificacin de lo que all aconteca y cuestiones relativas al problema paramilitar. De esta manera se le quit el espacio a la negociacin poltica que se pudiera derivar de las propuestas sobre la mesa. Es ms, cuando quiera se avanzaba en algo, algn hecho violento de la guerrilla lo haca retroceder135, sin manera de reclamarle puesto que fuera de la zona de distensin no haba cese de hostilidades. Por otro lado, desde el comienzo cada evento fue entendido por las FARC como el escenario para mostrarse ante la comunidad inter-

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nacional y la opinin nacional como un ejrcito irregular beligerante. Y claro est esas demostraciones estimularon los desencuentros entre lo poltico y lo militar. El 7 de noviembre de 1998, pocos das despus del asalto de las FARC a Mit, entr en vigencia la denominada Zona de Distensin136 y el 15 de diciembre los cuarteles del Batalln Cazadores con sede en San Vicente del Cagun fueron completamente desocupados por los miembros del Ejrcito, no sin antes haber tenido lugar intensas discusiones entre el Presidente y su Comisionado de Paz con el Ministro de Defensa y el Alto Mando Militar. Es que al desalojar esos cuarteles implcitamente se reconoci a las FARC como el poder poltico real en esa regin. Y por si fuera poco tambin se retiraron las seccionales de la Fiscala General de la Nacin de los municipios de la zona. De esta manera se conform un vaco efectivo del Estado matizado con el argumento de que al ser autorizado por el Gobierno se mantena la soberana. Das despus, el 7 de enero de 1999, se instala formalmente la Mesa de Dilogo con la histrica foto de la silla vaca. As pues, desde el inicio pareci que del persistente esfuerzo del Gobierno por generar confianza en las FARC se desprendieron las opciones de se negocia o se negocia; de esta manera se dio la impresin de un Estado dbil necesitado del proceso de paz. Constituidos la Mesa Nacional de Dilogo y Negociacin y el Comit Temtico Nacional, con los respectivos negociadores de parte y parte, el proceso sufre su primer congelamiento el 18 de enero por decisin unilateral de las FARC en espera de la decisin del Gobierno de prorrogar la Zona de Distensin y de resultados satisfactorios contra el paramilitarismo137. Fue esta una postura arrogante de la guerrilla, pero hay que reconocer que ella no se asentaba en el vaco pues desde enero de 1999 los paramilitares aumentaron significativamente la cantidad de masacres en diferentes reas del territorio nacional138. Y sumando a los obstculos, durante este primer periodo de congelamiento las FARC asesinan a tres indigenistas norteamericanos en el departamento de Arauca. Este crimen dio al traste con
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la posibilidad de apoyo por parte de los EE.UU. al proceso y gener intensos debates en la mesa que aparentemente se superaron tras el compromiso de la guerrilla por encontrar y juzgar a los culpables. Eso s, la guerrilla aprovech para afirmar que los responsables no seran entregados a las autoridades colombianas para que los juzgue, porque la organizacin no reconoce la legislacin colombiana, y menos seran entregados en extradicin139. Una de dos o seguan buscando su posicionamiento como fuerza beligerante, o ya se perciban como tal. Las negociaciones slo se vinieron a reanudar en abril de 1999, poco tiempo despus de que se activaran algunas tensiones en el Ministerio de Defensa que desembocaron en una grave crisis a raz de la renuncia de Rodrigo Lloreda Caicedo y de un considerable nmero de generales y coroneles140. Dichas tensiones comenzaron por la decisin del Presidente de llamar a calificar servicios a los Brigadieres Generales Rito Alejo Del Ro y Fernando Milln por presuntos vnculos con los grupos paramilitares a comienzos del mismo mes. Disposicin presidencial en cuyo trasfondo gravit tanto la presin de los EE.UU como la posicin de las FARC, pero que debido al momento en que se decidi hacer efectiva fue percibida por varios sectores, empezando por la oficialidad del Ejrcito, como una concesin inaceptable a la guerrilla. El Comandante del Ejrcito, General Jorge E. Mora R., se refiri a la posicin de las FARC declarando a la prensa: () un claro ejemplo de cmo lo pjaros les tiran a las escopetas con calificativos y acusaciones que slo buscan desestabilizar el pas141. A lo anterior se sum la discusin sobre la prrroga de la Zona de Distensin de manera indefinida en el tiempo y sin exigencias concretas a las FARC quienes, segn informaciones de inteligencia y de prensa, incurran en frecuentes abusos tales como tener secuestrados all. Finalmente, la crisis se desencaden por una posicin del Comisionado de Paz, Vctor G. Ricardo, en el sentido de que esa zona de distensin para los efectos de la negociacin se establecer sin lmites de tiempo y por tanto sin fecha fatal, posicin con la cual Lloreda estaba en desacuerdo declarando que un despeje

indefinido eliminara todo estmulo para el avance de las negociaciones por parte de la guerrilla142. Despus de esto, no poda venir sino la renuncia del Ministro de Defensa. Pero la dimisin no vino sola. Cuando el General Jorge E. Mora R, empez a informar a los Comandantes de Divisin sobre la renuncia del Ministro, se desat la peor crisis en el mando militar en toda la historia del conflicto armado: por escrito pidieron el retiro del Ejrcito 12 generales y 20 coroneles, mientras que otros 50 oficiales telefnicamente informaron que tambin renunciaban en solidaridad con el Ministro de Defensa143. No obstante, la crisis se desincentiv paulatina pero rpidamente congelando las solicitudes de retiro por orden del General Fernando Tapias (Comandante de las Fuerzas Militares) y mediante la realizacin de una reunin de emergencia del Presidente con la cpula militar en Cartagena y 48 horas despus un encuentro del primer mandatario con todos los generales de las Fuerzas Militares en Melgar (Tolima). En ambas reuniones Pastrana habl de su compromiso con las Fuerzas Armadas y de que todo lo que les haba pedido era que actuaran con firmeza y efectividad, a la ofensiva, contra los grupos armados ilegales por fuera de la zona144. Tambin habl de los altibajos de todo proceso de paz y de la inconveniencia de colocar fechas fatales para adelantar una negociacin tan compleja. Ms adelante afirm que tanto los militares como el pas se tranquilizaron por cuanto el 4 de junio de 1999 prorrog la vigencia de la zona de distensin por seis meses, y de ah en adelante, las extensiones respondieron a situaciones determinadas y que nunca fueron indefinidas145. Tambin, y en demostracin de que se avanzaba, anunci que las FARC haban aceptado poner en marcha una Comisin Internacional que se encargara de verificar el cumplimiento de los acuerdos logrados en la mesa de negociacin. Un punto a destacar es que, durante la segunda reunin, el General Rafael Hernndez L., Jefe del Estado Mayor Conjunto, hizo un planteamiento del que se puede deducir no slo una de las razones de la inconformidad de los generales, tambin buena parte de la explicacin de la insuficiencia estrat-

gica del Gobierno desde los prembulos de las negociaciones: Seor presidente, con todo respeto quiero decirle que esta es la primera vez que usted se rene con todos los generales de la Repblica, mientras que ya lo ha hecho en dos oportunidades con Manuel Marulanda146. Si bien, el Gobierno mantuvo informado al mando militar de lo que aconteca durante el proceso del Cagun a travs del Comisionado de Paz147, esto no fue suficiente para evitar incoherencias entre lo poltico y lo militar. El problema no estuvo en el flujo de informacin sino en el acople entre la Poltica Nacional de Paz y la estrategia militar. De ah se derivaron frecuentes incoherencias entre lo poltico y lo militar, empezando por el discurso de unos y otros. Nuevamente se hizo presente el criterio del perodo Belisario en el sentido de que el tema de la paz lo deban manejar los civiles mientras que los militares continuaban manejando, con alta dosis de autonoma, el de la seguridad interna u orden pblico. Y la inconformidad militar con el proceso se mantuvo latente aflorando en distintos momentos hasta su final. Por ejemplo, pocos meses despus de la desactivacin de la crisis el General Tapias, Comandante General de las FF.MM., declar en la prensa: Hay mucha gente que no cree que la guerra es contra todo el pueblo colombiano. A quin est secuestrando la guerrilla, a quin est asesinando, a quin est obligando a salir del pas, a quin est extorsionando? (...) Nosotros sentimos que estamos librando una lucha solos y que nos atacan por defender a los colombianos...148. Ms adelante, el 28 de abril de 2000, la mesa de dilogo y negociacin convoc la primera audiencia internacional sobre medio ambiente y cultivos ilcitos que se frustr a raz de la muerte de la seora Elvia Corts en Boyac cuando era desactivado un collar bomba. Este crimen dio al traste con dicha convocatoria pues durante cuatro das consecutivos las emisiones de cinco noticieros de televisin atribuyeron equivocadamente la responsabilidad a las FARC utilizando o hacindole eco a palabras tales como salvajismo, ferocidad, infamia, aterrador149. Esta equivocacin se origin en la informacin suministrada por el comandante mili-

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tar de la zona donde ocurri el hecho, quien casi en un acto reflejo le atribuy el crimen a las FARC. Luego y a raz de la tragedia del 11 de septiembre de 2001 en EE.UU, vino el detonante para que la ayuda militar del Plan Colombia se empezara a enfocar sin limitaciones contra la guerrilla. Un mes despus de la tragedia, el Secretario de Estado de EE.UU. Collin Powel declar: Es fcil identificar a Bin Laden como terrorista y lograr una gran oposicin en su contra. Hay otras organizaciones que probablemente satisfacen un estandar similar. Las FARC en Colombia es uno150. Y por esos mismo das, despus de hacerlas incluir en la lista de organizaciones terroristas, la embajadora Anne Paterson esboz un plan de apoyo a Colombia que inclua la lucha contra el secuestro, el pedido en extradicin de jefes guerrilleros comprometidos con el narcotrfico, la prevencin de ataques a la infraestructura vial y el equipamiento del Ejrcito para combatir la guerrilla y el narcotrfico151. Con esto el Presidente Pastrana, ya cansado de que el proceso no avanzara, haba detectado la oportunidad para lograr eliminar la limitacin que impeda utilizar los equipos militares del Plan Colombia en operaciones contra las guerrillas152. Esto permiti a las FF.MM consolidar algo por lo que se haban venido esforzando desde el inicio del gobierno Pastrana: colocar la correlacin de fuerzas en lo militar a favor del Estado. 2.5 La Poltica de Seguridad Democrtica (La guerra contra las FARC) La eleccin de lvaro Uribe Vlez como Presidente de la Repblica evidenci el impacto de la deslegitimacin y ruptura del proceso del Cagun. El fracaso en la negociacin sumergi a amplios sectores de opinin en un clima tanto de desesperanza por el futuro como de temor hacia las FARC que facilit la eleccin de Uribe, nico candidato del momento con un discurso que privilegiaba la salida militar al conflicto armado, con un respaldo popular del 59% de los colombianos encuestados por la firma Invamer Gallup en abril del 2002. Es de subrayar que Uribe, pblicamente, se opuso desde el comienzo a la forma como se realizaban las negociaciones empezando por la concesin de la
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zona de distensin en la que nunca se hizo presente a diferencia de sus contendores en la campaa presidencial. Tal escenario, permiti la interiorizacin del tema de la seguridad en la conciencia ciudadana, hasta convertirse en el problema ms sentido de la opinin pblica153. Lo anterior sumado al atentado de las FARC contra el Palacio de Nario y la Escuela Militar de Cadetes al mismo tiempo en que se realizaba la ceremonia de posesin del nuevo mandatario, conform un escenario de guerra sin ambages. De ah el lenguaje que empez a utilizar el nuevo Presidente para referirse a las FARC desde ese mismo da, que adems de exteriorizar una inocultable aversin, suscit la expectativa de que durante su mandato se derrotara a las guerrillas para as presionar su desmovilizacin. Una vez posesionado, el nuevo Presidente condicion cualquier intento de negociacin a la declaratoria previa de un cese unilateral de hostilidades por parte de los grupos armados ilegales. Los grupos guerrilleros rechazaron el condicionamiento mientras que los paramilitares respondieron afirmativamente, lo cual se cristaliz en una reunin sostenida entre el Alto Comisionado para la Paz y varios jefes paramilitares, entre ellos Carlos Castao y Salvatore Mancuso, el 12 de noviembre de 2002. Esto marc el inicio de unas negociaciones con los distintos grupos paramilitares que operaban en el pas que concluira oficialmente en el ao 2006 cuando 31.671 miembros de estos grupos terminaron su proceso de desarme y desmovilizacin154. Lo cierto es que las nuevas orientaciones presidenciales representaron una evidente ruptura con el tratamiento dado al conflicto por el gobierno anterior y, en general, con la poltica de negociar en medio del conflicto aplicada por los gobiernos desde la administracin Gaviria en adelante. El progresivo aumento del capital poltico del Presidente Uribe y la imagen de unas FARC fuertes que haban engaado al pas, ofrecan un espacio ptimo para que los mencionados condicionamientos se legitimaran, y en ltimas para que, bajo la denominacin de Poltica de Seguridad Democrtica (PSD)155 con su Plan de Guerra

(Plan Patriota), prcticamente se les declara la guerra, en especial, a las FARC. Ante la ofensiva desatada por el Gobierno, las FARC reaccionaron aplicando una estrategia con sus componentes militar y poltico. El primero consisti en un repliegue general complementado con tenues contraofensivas orientado al desgaste fsico y sicolgico de la fuerza pblica con la intencin de reducir las expectativas de una derrota militar. El poltico abarc, principalmente pero no solamente, gestiones y contactos hacia el interior y el exterior del pas bajo la sombrilla de lograr un Acuerdo Humanitario con el Gobierno. Sin embargo, este escrito se enfocar en la estrategia gubernamental, no en la de las FARC. Lo cierto es que amplios sectores de la sociedad se unieron en torno a un gobierno cuya estrategia para darle solucin al conflicto armado fue la implementacin de la PSD, en cuya ejecucin, y a diferencia de sus inmediatos antecesores, se privilegi el componente militar. Hasta tal punto fue as que, en especial durante su primer perodo, el Presidente asumi directamente el mando de las FF.MM. llegando incluso a comunicarse y emitir rdenes directas a los escalones intermedios de las estructuras militares. No obstante, ante la no posibilidad de dejar de lado el componente poltico de toda estrategia, asumi tres posiciones que ubicaron lo poltico como apndice de lo militar. En primer lugar busc internacionalizar ms el conflicto retomando la campaa iniciada por el gobierno Pastrana de hacer incluir a las FARC en las listas de terroristas de la Unin Europea y Canad (EE.UU. lo haba hecho desde 1997), propendiendo por extenderla a los pases latinoamericanos donde no logr satisfactoriamente el cometido. El propsito fue claro: el progresivo involucramiento, pero siempre bajo su visin, de terceros actores que le permitieran legitimar la guerra y ahogar polticamente a las FARC. Dicho propsito se reflej en la poltica internacional en lo relacionado con el conflicto. Hay que recordar, por ejemplo, que pese a que el Gobierno soslay la existencia del conflicto armado, negndolo en el discurso, pretendi internacionalizarlo mediante llamamientos a la comunidad internacional

para que apoyara el esfuerzo militar con una fuerza multinacional, llegando al punto de tratar de mostrarlo como ms grave que el de Irak156 lo que se percibi como un esfuerzo para reforzar su insercin en la lucha global contra el terrorismo157. Con relacin al Plan Colombia, la PSD profundiz la tendencia de la poltica antinarcticos a cimentarla en la fumigacin de cultivos y la modernizacin y fortalecimiento de las Fuerzas Armadas colombianas con la cooperacin y asesora de Estados Unidos158. Cuando lo anterior se decidi, el sentimiento anti-yankee y las crticas al intervencionismo de EE.UU., aunque latentes, no ocupaban un lugar destacado en las agendas de los gobiernos latinoamericanos, entre otras razones por la solidaridad que incentiv la tragedia del 11 de septiembre y porque slo haba llegado al poder presidencial Hugo Chvez en Venezuela. Pero con el paso del tiempo tambin asumieron sus mandatos: Rafael Correa en Ecuador, Evo Morales en Bolivia, Daniel Ortega en Nicaragua y Cristina de Kirchner en Argentina para slo mencionar los ms cercanos a la ideologa de izquierda. Y en este contexto poltico, en marzo de 2008 se realiz la Operacin Fnix (en la que muri a. Ral Reyes) en territorio ecuatoriano e inmediatamente despus de sta, con base en informaciones halladas en los computadores incautados, Uribe acus pblicamente a los gobiernos de Venezuela y Ecuador de aceptar o tolerar la presencia de las FARC y el ELN en su territorio e incluso de ayudarlos y financiarlos, lo que coloc las relaciones exteriores de Colombia con dos pases vecinos en franco deterioro hasta que, por otros hechos relacionados, llegaron a la ruptura. Y para completar el cuadro por la disminucin paulatina de la ayuda econmica del Plan Colombia y para reforzar la ofensiva militar159 el Gobierno colombiano opt por actualizar el acuerdo de cooperacin con EE.UU. permitiendo el acceso cuando se requiriera por necesidades operacionales, de personal y equipo norteamericano a las siete principales bases militares de Colombia. Con esto se logr un constante flujo de ayuda militar desde los EE.UU., pero tambin aspectos estratgicos que quizs no se calcularon suficientemente: el incremento de la desconfianza y tensiones con

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los pases con los que compartimos fronteras y con buena parte de los otros pases latinoamericanos, la prdida del margen de maniobra para la pacificacin del pas en los trminos que ms favorecieran a Colombia160, y, el oxgeno a la inveterada causa anti-yankee de las FARC, amn de la importancia que implcitamente se le dio a esta guerrilla que vio las puertas abiertas para gestionar apoyos de distinta ndole con los gobiernos de pases vecinos. Fueron las descritas unas decisiones gubernamentales en las que, como se dijo antes, las consideraciones militares se colocaron por encima de las polticas. En segundo lugar y previa invitacin a la ONU como facilitador de cualquier proceso para la bsqueda de la paz o la reduccin de la guerra, el gobierno estipul como principio la no negociacin en medio del conflicto. De esta manera rompi la costumbre que vena desde los procesos de Caracas y Tlaxcala, interpretada por las guerrillas como sntoma de debilidad estatal, al tiempo que envi un mensaje muy claro: la iniciativa debera ser del grupo armado ilegal y, una vez corroborada, el Gobierno tomara la decisin sobre un posible proceso. Y en tercer lugar se enfrasc en un debate que a todas luces result desconectado con la realidad del conflicto pero que le permiti echar en un mismo saco y sin distincin a todos los grupos armados ilegales y de paso convertirse en el aliado principal de los EE.UU. en su guerra antiterrorista: la negacin de un conflicto armado en el pas y su reemplazo por el concepto de amenaza terrorista161. La negacin del conflicto armado se constituy en uno de los principales puntos de apoyo de la estrategia gubernamental. El Presidente fue persistente en borrar del imaginario colectivo cualquier viso de connotacin poltica que pudiese tener la violencia ejercida por las FARC; en esta lgica dispuso incluso eliminar del lxico oficial el trmino de conflicto armado, argumentando que lo que hay en el pas es una amenaza terrorista contra una democracia que se ha venido profundizando162. As, pretendi hacer innecesario el componente poltico persuasivo que toda estrategia para afrontar un conflicto armado puede, o, debe tener. De esta manera no se percibi que asumir el ingrediente po66 www.ideaspaz.org/publicaciones

ltico de la confrontacin no equivale a otorgarle legitimidad al oponente y que las acciones militares inevitablemente tienen proyeccin poltica: si son ejecutadas en concordancia con la oportunidad poltica tienden a acercar la terminacin del conflicto, si no, tienden a prolongarlo innecesariamente. Es que pretender conducir la guerra sin direccin poltica asertiva tiende a convertir en fin de la guerra no la paz sino la misma guerra163. Algunos analistas164 sealaron en su momento que el Presidente nunca habl de derrotar militarmente a las FARC, lo cual es cierto si se lee el Manifiesto Democrtico utilizado en su primera campaa165. No obstante, su poltica desminti lo escrito en dicho documento pues en un aparte de la carta de presentacin de la PSD expedida diez meses despus de posesionado cuando estaba en pleno auge la campaa por dejar de hablar de conflicto armado, el primer mandatario dijo: frente al terrorismo solo puede haber una respuesta: derrotarlo166. Y en la rendicin de cuentas de su gobierno del domingo 15 de agosto de 2009, afirm que la ampliacin o actualizacin del convenio de cooperacin militar con los EE.UU. tena como objeto derrotar definitivamente el terrorismo. No obstante, en este propsito hubo una fluctuacin al mismo tiempo sorpresiva y brusca: a travs del Alto Comisionado para la Paz y en un inesperado giro, lleg a insinuar la posibilidad de una constituyente como punto de llegada de un proceso de paz con las FARC167, propuesta que no tuvo eco ni en los medios de comunicacin ni en los jefes de la guerrilla No fue creble?168. Y, como pocas veces en la historia del conflicto, las FF.MM. actuaron en completa concordancia con la visin poltica del Presidente, lo cual se ve reflejado en las siguientes palabras del General Carlos A. Ospina O., Comandante General de las FF.MM., durante buena parte del primer perodo del gobierno Uribe:
Hay que pasar por los niveles de la estrategia, y de esta manera entendemos que a partir de la poltica de seguridad democrtica, la estrategia de defensa y seguridad del Ministerio, la estrategia militar del Comando General, estructuramos lo que se llama el Plan Patriota. Realmente es un plan del mbito nacional, como consecuencia de

la poltica de seguridad democrtica y aqu el propsito es recuperar la democracia; en vista de que han fracasado las otras opciones hasta ahora, la opcin es la fuerza, y por eso la denominamos plan de guerra (). Eso nos determin dos lneas de accin estratgicas muy importantes, que son el control de rea y las operaciones ofensivas169.

Ms adelante y en la misma direccin, el sucesor del General Ospina, el General Freddy Padilla, busc posicionar pblicamente el criterio de que estamos en el fin del fin del conflicto. As, pues para el componente militar del Estado, el gran objetivo estratgico fue recuperar la democracia, no alcanzar la paz, o propender por un contexto militar que facilitara negociar polticamente la terminacin del conflicto. Ms all de lo discutible que es el que las FF.MM. sean el principal bastin para recuperar la democracia, lo cierto es que Uribe consider que lo que ms cuenta para derrotar a las FARC son las posiciones de fuerza y no las acciones que se enmarquen en un componente poltico orientado a fortalecer o recuperar la legitimidad del Estado y su rgimen poltico, para as poder exigir con serena firmeza a la contraparte su disposicin a terminar su levantamiento en armas. En este orden de ideas, una de las premisas que yacieron en el trasfondo de la PSD fue que el Estado colombiano tiene altas cotas de legitimidad y que, por tanto, es a todas luces injustificable el alzamiento en armas arguyendo dficits de legitimidad e impensable la negociacin poltica con las guerrillas. Pero, paradjicamente e independientemente del origen o responsabilidad, durante los perodos del gobierno Uribe los problemas de corrupcin que ms ocuparon un lugar destacado en la agenda pblica, golpearon la legitimidad tanto del rgimen poltico como de los organismos de seguridad del Estado. No obstante, en un fenmeno an sin explicacin conclusiva, no afectaron significativamente los altos niveles de popularidad del primer mandatario ni el histricamente bajo nivel de opinin favorable hacia el Congreso170. Otro ingrediente poltico que trat de introducir el Gobierno fue el de los gestores de paz como

el caso de Karina y Olivo Saldaa (ex mandos medios de las FARC) despus de su entrega. Con esta figura se pretendi mostrar una cara proclive a la negociacin pero con un alcance para nada claro que slo deja ver la puesta en marcha de un elemento ms de la estrategia contraguerrillera171. En otras palabras, aunque se dejaron espacios para eventuales negociaciones, previo cese unilateral del fuego y las hostilidades de parte de las guerrillas, las posiciones del Presidente dejaron ver esa posibilidad ms bajo el criterio de desmovilizacin ledo por las guerrillas como rendicin que bajo el de negociacin poltica. Tambin con esta medida se observ la poltica supeditada a objetivos militares. El punto a destacar es que las posturas antes descritas convergieron en la implementacin de la PSD que tuvo un segundo captulo a travs del Salto Estratgico derivado de la Poltica de Consolidacin de la Seguridad Democrtica (PCSD)172. Y, claro est, la PSD fue percibida ms como de guerra contra las FARC que de seguridad173; su lgica sera a ms derrota militar de esa guerrilla ms seguridad, es decir, el trmino seguridad fue el cobertor del de guerra. O dicho de otro modo, la seguridad tendi a constituirse en un fin, y no en uno de entre otros medios para lograr la pacificacin del pas. Esto se corrobora con el primer Plan de Desarrollo, documento en el que implcitamente se consider que si se resolva el problema de la seguridad los dems tambin se resolveran174. Tambin lo corrobora Pedro Medelln al afirmar:
La FARC han sido su punto de partida y su derrota el punto de llegada. Por esa razn la Seguridad Democrtica no fue diseada como un instrumento comprehensivo para combatir todas las formas de la delincuencia organizada; por eso tampoco nunca tuvo un componente urbano, ni fue pensada para atacar las distintas formas de violencia y delincuencia que acosan a la ciudadana175.

En contrario se podr argumentar que el proceso de paz con las AUC y los fallidos intentos con el ELN desmienten lo anterior. Sin embargo, coincidimos con Romn Ortiz cuando sostuvo que dichos procesos se realizaron para simplificar el escenario estratgico, y as poder enfocar todo el esfuerzo en la derrota de las FARC176.

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No obstante y pese a las falencias de ndole estratgica antes analizadas, la PSD tuvo importantes resultados que se pueden sintetizar en: a) haber ubicado la seguridad en el lugar privilegiado que le corresponde en un Estado moderno, b) haber debilitado a las FARC y desmitificado a sus jefes, c) haber simplificado el escenario de la guerra desmovilizando a los ms conocidos jefes paramilitares y buena parte de sus seguidores, y, d) haber devuelto el optimismo a una considerable proporcin de colombianos debido, principalmente, al descenso de los indicadores de violencia que sentan ms cercanos como los homicidios, los secuestros, los retenes ilegales y los asaltos a poblaciones. La fase inicial de la implementacin fue de contencin-proteccin, proveyendo seguridad al trnsito vehicular por las vas principales gracias a escoltas de convoys militares al mismo tiempo en que se aseguraron las cabeceras municipales y la infraestructura energtica, todo lo cual demand un ostensible aumento del pie de fuerza militar. Cabe sealar que para agosto de 2002 los municipios que no contaban con la presencia de fuerza pblica eran 158 pero desde febrero del 2004 el total de municipios del pas cuentan con dicha presencia177. Para lo anterior, el Plan Patriota fue concebido con dos grandes lneas de accin: 1) el control de rea mediante programas como la creacin de los batallones de alta montaa, el incremento de la incorporacin de soldados campesinos, el Plan Meteoro para el control de carreteras, la seguridad de la infraestructura energtica y vial y la prolongacin del perodo del servicio militar obligatorio; 2) las operaciones ofensivas con las 12 Brigadas Mviles y las Fuerzas Especiales organizadas en la Fuerza de Despliegue Rpido (FUDRA). La primera lnea de accin fue la prioritaria en la fase inicial durante la cual se ejecutaron operaciones como la Orin en la comuna 13 de Medelln que recibi crticas por actuacin de los paramilitares en el esfuerzo por retornar ese deprimido sector al control del Estado. Para la fase subsiguiente la prioridad se traslad a las constantes operaciones ofensivas, inicialmente en el centro del pas y luego en las reas tradicionalmente controladas por las FARC constitutivas de sus ms importantes
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zonas de retaguardia en el sureste del pas. En su momento el mando militar consider que esta es la campaa militar, ms grande que se ha hecho en Colombia, desde la campaa libertadora178. La ejecucin de la segunda fase del Plan Patriota comenz de lleno en junio de 2003 con la exitosa operacin Libertad I en Cundinamarca179. Entre sus factores de xito se destaca la capacidad de la FUDRA de sostener una operacin militar de gran envergadura por ms de un semestre. Adems, el papel de la inteligencia, el corte de suministros de alimentos y municin al tiempo con los incentivos a la desercin, captura o abatimiento de los jefes de cada frente. Otras operaciones similares se condujeron en Antioquia logrando desalojar a las FARC de las cercanas a Medelln. Luego vino el desarrollo de operaciones ofensivas en el sureste del pas, rea selvtica y de mayor presencia e influencia histrica de las FARC que comenz con la organizacin del equipo de trabajo de la Fuerza de Tarea Omega. En esta organizacin para el combate, se puso en prctica el nuevo modelo de los Comandos Conjuntos180 para desarrollar operaciones militares ofensivas con gran movilidad y flexibilidad. Lo clave de estos comandos es que con ellos se aplica el principio de la unidad de mando pues en el rea de combate un solo Comandante ejerce la conduccin y el mando de los componentes del Ejrcito, la Armada y la Fuerza Area. Ahora bien, durante el segundo gobierno de lvaro Uribe se procur solventar el vaco del componente poltico de la estrategia. En efecto, el nuevo Ministro de Defensa, Juan Manuel Santos, plante que, despus de cuatro aos, la PSD requera un ajuste para adaptarse al nuevo escenario estratgico y para pasar del objetivo inicial del control territorial por la Fuerza Pblica al de la recuperacin social del territorio mediante la accin integral del Estado. Para esta reorientacin el Ministerio cont con la asesora de un grupo de expertos israeles quienes en una primera conclusin hicieron ver que la Seguridad Democrtica no tena una estrategia clara181. El hecho es que el resultado de este ajuste fue la Poltica de Consolidacin de la Seguridad Democrtica, PCSD, la cual se ha venido implementando desde el 2007, en cuya presentacin dijo el Ministro:

Ya hemos alcanzado el control de la inmensa mayora del territorio nacional. Ahora nos corresponde consolidar dicho control, lo que exige, adems de la presencia de la Fuerza Pblica, la llegada del Estado en todas sus expresiones, a travs de sus diversas entidades y agencias. Se trata de garantizar el retorno de la institucionalidad que termine definitivamente con el aislamiento al que la violencia haba condenado a muchas zonas del pas182.

gencia diseando mejores mecanismos de coordinacin y planificacin entre las FF.MM. y la Polica Nacional para lograr unidad de esfuerzos, lo cual explica en buena parte resultados exitosos como los de las operaciones Fnix, Jaque y Camalen en las que el papel de la inteligencia militar fue crucial:
Desde finales del ao 2006 nos dimos a la tarea de crear una nueva jefatura, dependiente del Comando General de las FF.MM., que sirviera como instancia para centralizar las fortalezas en inteligencia de cada una de las FF.MM. y la Polica Nacional y, a partir de un enfoque de inteligencia dominante, tener la capacidad de realizar operaciones decisivas de impacto estratgico. Siguiendo la experiencia israel, buscamos ofrecer informacin de inteligencia en tiempo real para el desarrollo de operaciones especiales. Los resultados de esta innovacin no se hicieron esperar186.

Este salto estratgico, formalizado en la Directiva Presidencial 01 de marzo de 2009, tiene una concepcin clave pues el control territorial ya no es determinado por la presencia de la fuerza pblica, sino que es la accin de otras instituciones estatales la que debe prevalecer183. De esta manera se propone hacer irreversible el deterioro de las FARC quitndoles el control que han pretendido ejercer sobre la poblacin de algunas zonas del pas. Como parte de este mismo proceso, el pas conoci los avances del denominado Plan de Consolidacin Integral de la Macarena (PCIM)184 y de otro similar en los Montes de Mara (Sucre) liderados por el Ministerio de Defensa, y de manera paralela los esfuerzos de Accin Social en materia de intervencin en zonas a travs de acciones cvico-militares. Sin embargo, una crtica que se puede hacer a la PCSD es la inexistencia de indicadores especficos que puedan sealar cuando una zona est lista para entrar en la fase de consolidacin, lo cual deja abierta la puerta para que se tomen decisiones ms con intencionalidad efectivista de corto plazo que estratgica. El anlisis cualitativo de los resultados no ha sido el prioritario pero no por esto se puede decir que es menos importante:
Por ejemplo, no es lo mismo evaluar la recuperacin del control territorial por parte del Estado a partir del nmero de efectivos de la Fuerza Pblica presentes en las cabeceras municipales, que incluir el tipo de acciones que los agentes estatales estn realizando, establecer que respuesta se tiene por parte de la poblacin frente a ellas, en que regiones resulta eficaz y en qu otras no y por qu motivos, que experiencias son replicables y cules son especficas, y cual es el grado de expulsin o no aceptacin de los grupos armados ilegales en la regin185.

Por otra parte y en complemento del re-enfoque estratgico, se le dio una alta prioridad a la inteli-

Ahora bien, es importante destacar la amplia acogida de la PSD en la opinin pblica reflejada en los resultados de diferentes encuestas187. Esto se debe a varios factores entre los que cabe destacar una serie de medidas que, adems de ser vlidas en este tipo de conflictos, bien pueden catalogarse como de estrategia meditica y son coherentes con el marco de referencia del Estado de Opinin188: Por qu mi inters por la opinin pblica? Porque finalmente en este estado, donde se vive esa etapa superior del Estado de Derecho que es el Estado de Opinin, lo nico sostenible es aquello que tiene recibo en la conciencia y en el corazn de la ciudadana189. Para facilitar la superacin del miedo latente de tiempo atrs producido en la poblacin por los frecuentes retenes de las FARC (conocidos bajo el eufemismo de pescas milagrosas), las primeras prioridades operacionales se enfocaron en desalojar a las FARC y recuperar el control de las reas aledaas a Bogot y Medelln, las ms pobladas del pas. Esto se reforz mediante operaciones de control sobre las principales carreteras con la campaa de amplia divulgacin Vive Colombia, viaja por ella que permiti a una buena cantidad de colombianos volver a viajar por tierra durante los puentes festivos. As pues, qued atrs el temor hacia esa

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guerrilla que, segn se le vio en la televisin durante las negociaciones del Cagun, no era ni mucho menos marginal. Todo lo cual se sum a los innumerables Consejos de Seguridad presididos por el Presidente en los que, con frecuencia y especial energa, le llamaba pblicamente la atencin a los comandantes militares y policiales para que reajustaran los planes de accin. El primer logro pues fue el de posicionar una positiva percepcin de dos valores fundamentales en la vida de toda persona que una gran cantidad de colombianos haban percibido amenazados, cuando no cercenados: la seguridad y la libertad. He aqu el trasfondo de las altas cotas de opinin favorable que ha mantenido el ex presidente Uribe. Todo lo anterior se complement con la forma en que, desde el comienzo de los perodos Uribe se presentaron los resultados que iba teniendo la ejecucin de la PSD en contraste con todos los gobiernos anteriores. Lo acostumbrado era presentar los resultados de las polticas para el control del orden pblico, destacando las bajas y capturas enemigas, las incautaciones de material de guerra etc.; con el gobierno Uribe se empezaron a hacer estas presentaciones, dndole prevalencia a todos aquellos indicadores que afectaban directamente a las personas y mostraban mejora de la seguridad: disminucin de secuestros, de homicidios190, de retenes ilegales, de asaltos a poblaciones etc. No quiere decir esto que las bajas y las capturas no fueran importantes para el Gobierno, slo que se hizo parecer como ms importante aquello que sintiera ms cerca la poblacin, dejando la prioridad de las bajas para la comunicacin interna en las FF.MM.; de esta manera el cuadro de manejo de la estrategia de comunicacin se completa. Claro est que el xito atribuido, de manera generalizada, a la PSD no radic slo en la aplicacin de tcnicas de comunicacin como las descritas. Se puede afirmar que el papel de estas fue el de reforzar los evidentes resultados. Segn los ltimos informes del Gobierno, entre 2002 y mediados del 2010 fueron abatidos en distintos combates de las FF.AA 13.703 guerrilleros, se capturaron ms de 36.000 y se desmovilizaron 18.000. Segn estimaciones de varios analistas, las FARC sufrieron una
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disminucin del 50% en su pie de fuerza reflejada en la reduccin de sus frentes de combate que pasaron de 66 a 33. Adems, cayeron en combate o fueron capturados un nmero considerable de mandos medios, ocho miembros del Estado Mayor Central y tres del Secretariado incluyendo aqu la muerte, al parecer por enfermedad, de Manuel Marulanda. Y como si fuera poco, segn Camilo Echanda, las FARC han sufrido una cada del 60% en sus ingresos desde el 2002 y sus cadenas de comunicaciones y abastecimiento logstico han sido neutralizadas o bloqueadas. En esencia, tras ocho aos de ofensiva gubernamental los mrgenes de maniobra militar y poltica de las FARC se han visto ostensiblemente reducidos, exceptuando un poco en lo ltimo lo atinente a lo internacional. Todo lo descrito se ha logrado al tiempo con y por el fortalecimiento de la Fuerza Pblica, expresado en tres indicadores principales: incremento del presupuesto para Seguridad y Defensa, aumento del pie de fuerza con el consecuente incremento de unidades militares y policiales191, y la introduccin de cambios operacionales y doctrinarios respaldados en desarrollos legales. As pues, en lo militar con las derivadas consecuencias polticas, la correlacin de fuerzas en el conflicto armado cambi de manera palpable a favor del Estado. Es evidente que la reforma militar de los gobiernos Pastrana-Uribe, con el apoyo de los EE.UU. que conllev la utilizacin cada vez mayor y mejor de elementos de inteligencia tcnica y humana, movilidad y capacidad de combate de las tropas, y, el uso cada vez ms eficaz de la aviacin, ha potenciado a las Fuerzas Militares y de Polica. Es un hecho irrefutable que los objetivos de la PSD en lo relacionado con mantener la presin militar sobre las guerrillas en especial sobre las FARC y al mismo tiempo forzar su aislamiento poltico, ha tenido resultados favorables para el Estado potenciados por el fuerte apoyo de la sociedad a dicha poltica. Se ha conformado as un escenario en el que es impensable la posibilidad de que las guerrillas alcancen el poder poltico por la va de las armas. Sin embargo, en lo poltico-estratgico los resultados no dejan de tener su ambivalencia: unas FARC debilitadas pero la terminacin del conflicto atascada.

Cuando en la conduccin poltico-estratgica se soslaya lo poltico, limitndolo a cerrarle a las FARC los espacios polticos de antao, y se apuesta todo, o casi todo, a lo militar, la guerrilla tiene la oportunidad de neutralizar la desventaja militar jugando con aquello de que cuando no pierde gana mientras que para el Estado el asunto se torna en que cuando no gana, pierde. Precisamente para neutralizar esa connatural ventaja de cualquier guerrilla, es vital el componente poltico que como hemos visto apenas empieza a tenerse en cuenta con la PCSD, la cual tampoco agota las posibilidades de elementos polticos apropiados tales como polticas de largo aliento encaminadas a mejorar de manera creble los niveles de legitimidad del Estado Social de Derecho y su democracia. Es de aqu de donde surge buena parte de la explicacin del por qu ni la operacin Fnix192, ni las operaciones Jaque (que se constituy en el xito militar ms contundente en la historia del conflicto193) y Camalen se pudieron explotar a fondo en aras de la derrota o de un debilitamiento irreversible de las FARC, lo cual vale la pena analizar. Veamos. Poco tiempo despus de las operaciones Fnix y Jaque afloraron a la luz pblica unas mculas que desdicen de la legitimidad del rgimen poltico y que se venan gestando hasta hacer metstasis. Hacemos referencia a las conductas de miembros del Ejrcito que, por accin u omisin, ejecutaron o facilitaron el homicidio de civiles o no combatientes para presentarlos como bajas enemigas. Tambin al empleo del DAS organismo dependiente directamente de la Presidencia en seguimientos abusivos, que abarcaron interceptaciones de telfonos y correos electrnicos de varias personalidades del pas, incluyendo a magistrados de la Corte Suprema de Justicia, quienes, entre otras responsabilidades, han tenido la tarea de investigar a los miembros del Congreso presuntamente comprometidos con los paramilitares en el marco de lo que los medios de comunicacin denominaron la parapoltica. No quiere decir lo anterior que antes de los eufemsticamente llamados falsos positivos y las interceptaciones ilegales del DAS no se hubieran presentado manchas que le restaran legitimidad, y

por ende fuerza a la poltica bandera del gobierno. Tambin hubo escndalos como la mencionada parapoltica, varias detenciones arbitrarias, la inefectividad frente a la contra-reforma agraria de los paramilitares y las investigaciones penales por la entrega de ddivas a cambio de votos de congresistas para que fuera aprobada la reforma constitucional que autoriz la re-eleccin inmediata del ex presidente Uribe, que motivaron agrios enfrentamientos pblicos entre el Ejecutivo y la Corte Suprema de Justicia. Pero stas manchas no haban sido tan nefastas en sus efectos contra la legitimidad debido a la amplia difusin nacional e internacional que han tenido en los medios de comunicacin los llamados falsos positivos y el momento poltico en que esto ocurri. Sobre los factores influyentes para la ocurrencia de ellos, sintomticos de altos grados de descomposicin, hay que mencionar por una parte el error estratgico de considerar como principal indicador de gestin o xito militar las bajas enemigas. Equivocacin esta que, por los vacos ticos de sus gestores, le abri las puertas a esos asesinatos. Un problema tico que se agranda an ms si se tiene en cuenta que, al parecer, varios de dichos homicidios fueron pagados con dineros de narcotraficantes. Por otra parte, tambin fue relevante el incendiario estilo del ex presidente para liderar la ejecucin de su poltica bandera: en sus incontables intervenciones pblicas frente a las tropas y en los consejos comunitarios donde participaban comandantes militares, el primer mandatario ejerci un estilo de exigencia de resultados en el que privilegi ms las bajas enemigas que la pacificacin utilizando frases como la culebra sigue viva o acbenlos por mi cuenta. Y ampliando el cuadro, dicho estilo se emple en un contexto en el que, mal que bien, la Ley de Justicia y Paz haba permitido la desmovilizacin de buena parte de aquellos jefes paramilitares que haban ayudado a algunos militares corruptos a obtener bajas enemigas. En este contexto, adems, actuaban unas FARC buscando desgastar a las tropas mediante la evasin de los combates donde se podan lograr esas bajas, haciendo que, a los militares corruptos les entrara el afn de demostrar

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que el fin del fin se acercaba a pasos agigantados, produciendo para esto espurias bajas enemigas. El asunto se completa al sumar la poltica gubernamental de recompensas, de la cual provino la Directiva Ministerial 029 de 2005 que, en su trasfondo, le puso precio a la vida humana (por informacin que conduzca a la captura o baja de...).Y a esto se agrega el rpido y exponencial crecimiento de la institucin castrense, que en considerable proporcin ha desembocado en el sacrificio de la calidad en aras de la cantidad de hombres incorporados a las filas. Todo un contexto para que, mostrando la ausencia de anclaje moral, varios militares hayan cado en la degradacin. En esas circunstancias no es de extraar que las ltimas directivas de Derechos Humanos del ex ministro Santos que acertadamente buscaron otorgarle ms valor a las desmovilizaciones y capturas que a los muertos, haya chocado con la mentalidad de esos militares como prembulo al estallido pblico de los falsos positivos. Ahora bien, el fenmeno no fue nuevo y vena siendo denunciado de tiempo atrs por distintas ONGs, pero todo indica que se increment hasta hacer metstasis durante los perodos del gobierno Uribe. De acuerdo con la Coalicin de organizaciones no gubernamentales Coordinacin Colombia, Europa, Estados Unidos (CCEEU), entre enero de 2007 y junio de 2008 una persona perdi la vida diariamente por ejecucin extrajudicial directamente atribuida a la fuerza pblica con un aumento de casi el doble de los hechos que la institucin registr entre el 1 de julio de 2002 y el 30 de junio de 2007, y de casi el triple comparado con los cinco aos anteriores a la primera administracin de Uribe194. Es ms, en entrevista concedida a un peridico de Amsterdan, el Vicepresidente Francisco Santos reconoci que el gobierno tena conocimiento de las ejecuciones extrajudiciales y que no poda haber ninguna excusa por lo sucedido, rematando con que slo hasta este ao advertimos () que las dimensiones eran mayores de lo que habamos pensado195. En octubre de 2009, el Relator Especial de la ONU para ejecuciones extrajudiciales, Philip Alston, rindi el informe sobre la visita realizada al
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pas en junio del mismo ao para constatar las denuncias y en general la realidad del fenmeno, en los siguientes trminos:
Visit Colombia en junio y sostuve reuniones en Bogot, Antioquia, Santander y Meta. El asunto ms prominente y preocupante fue el de los llamados falsos positivos, en el cual las vctimas son engaadas y llevadas bajo falsas pretensiones por un reclutador a localidades remotas, asesinadas por militares y reportadas como muertes en combate con el fin de obtener recompensas. No encontr evidencia indicativa de que los asesinatos fueran dirigidos desde arriba, pero tambin fue claro que la afirmacin de que los asesinatos fueron ejecutados en escala menor por unas pocas manzanas podridas est alejada de la realidad. El nmero de casos, su despliegue geogrfico, y la diversidad de unidades militares implicadas, indican que estos asesinatos fueron ejecutados de una manera ms o menos sistemtica por un nmero significativo de militares. El mayor reto derivado de estos asesinatos es la impunidad. Mientras que se han tomado medidas importantes, contina habiendo fuertes indicaciones en el sentido de que muchos jueces militares ignoran las directivas presidenciales y la jurisprudencia de la Corte Constitucional y hacen todo lo que est en su rbita de poder para evitar el traslado de claros casos de violacin de Derechos Humanos al sistema de justicia ordinaria. Estas tcticas desacreditan ambas, la justicia penal militar y la ordinaria, e incrementan el espectro de continuidad de la impunidad196.

Como lo expresa Alston, el Gobierno tom importantes medidas correctivas. La primera reaccin para amortiguar el golpe a la legitimidad fue inusitadamente drstica y oportuna pero con su dosis de injusticia: con base en los resultados de una expedita investigacin administrativa, durante alocucin televisada compartida con el Ministro de Defensa y el Comandante General de las FF.MM., el entonces Presidente Uribe dio de baja a 27 militares incluyendo tres generales, sin especificar quienes salan de las filas por accin y quienes por omisin o solo descuido por confiar ms de la cuenta en sus subalternos. Por la dosis de injusticia an por terminar de establecer197 la reaccin afect la moral de combate de las tropas. Por otra parte, en la rendicin de cuentas 2008-2009 se seal que se adopta-

ron medidas para proteger los Derechos Humanos sin antecedentes en la historia de las Fuerzas Armadas, como la revisin completa de la instruccin y los procesos de inteligencia. Tambin se destac la creacin de la Jefatura de Derechos Humanos en el Ejrcito, la elaboracin de un Manual Conjunto de Derecho Operacional, la creacin de la Escuela de Derechos Humanos del Ejrcito y el avance en la elaboracin de un Manual de Operaciones Conjuntas198. De todos modos hay que dar un comps de espera para valorar en toda su dimensin el efecto de estas medidas en aras de mitigar la deslegitimacin sufrida no solo por el Ejrcito sino tambin por el Estado. Si a todo lo anterior se suma el ambiente de polarizacin poltica, desinstitucionalizacin e incertidumbre que se increment, entre otras razones por el trmite del Referendo que buscaba reformar una vez ms la Constitucin para permitir una segunda re-eleccin del Presidente, se conform un contexto que en ltimas pudo haber favorecido indirectamente a las FARC por la afectacin de la legitimidad del rgimen poltico. Al respecto, Rodrigo Pardo, ex director de la revista Cambio argument: La claridad en las normas es una condicin indispensable para la competencia democrtica porque es la base del consenso, del acatamiento de los resultados por parte de los perdedores, y la garanta de que las elecciones tramiten en paz el conflicto por el poder. La confusin conduce a la ilegitimidad199. As pues, contrario a lo que pudiera haberse esperado en la ruta de debilitamiento de las FARC, lo que ha ocurrido despus de la Operacin Jaque salvo por la Operacin Camalen como quedo anotado ha sido una tendencia a la recuperacin o al menos a detener la curva descendente de sus capacidades. Es que cuando la legitimidad del rgimen poltico se ve afectada por problemas como los descritos, se oxigena el discurso reivindicatorio y la auto justificacin de las guerrillas. Y esto en ltimas acta en beneficio de su moral combativa. Claro est que an es temprano para evaluar la implementacin del Salto Estratgico, razn por la cual se mantiene abierta la posibilidad de que logre producir un mayor avance cualitativo que de mane-

ra efectiva neutralice dicha tendencia de las FARC y se arribe a su irremediable debilitamiento, lo cual conducira a la terminacin del conflicto mediante una negociacin aceptable para los colombianos. El punto a destacar es que en la ausencia de la adecuada articulacin entre seguridad y pacificacin estuvo la raz de los errores estratgicos de los perodos Uribe, encabezados por no haber cerrado los grifos de oxgeno poltico con que han contado las FARC (deslegitimacin del Estado, relaciones con pases vecinos y el tire y afloje por el intercambio humanitario) y de esta manera no haber podido convertir los innegables resultados de la PSD en mejores logros estratgicos con la mira puesta en la terminacin del conflicto. 2.6 Los inicios del nuevo gobierno de Juan Manuel Santos En los inicios de la administracin de Juan Manuel Santos elegido en buena parte por mostrarse como el continuador de la PSD la balanza estratgica del conflicto armado con las FARC es ambivalente. En primer lugar se observan unas guerrillas debilitadas ms en lo tctico que en lo estratgico, campo este en el que aunque no tienen la iniciativa y fueron irrelevantes durante el debate de la campaa presidencial, siguen en la resistencia. Y para continuarla, con algunas dosis ofensivas, movieron su centro de gravedad operacional al occidente y centro del pas, segn la Fundacin Nuevo Arco Iris. En segundo lugar, y lo ms importante, la posible terminacin de la confrontacin an se muestra estancada aunque con algunos signos esperanzadores. Veamos. En lo estratgico hay que destacar que el restablecimiento de las relaciones con los gobiernos de Venezuela y Ecuador y el ostensible acercamiento del gobierno Santos a Brasil y UNASUR, cerr las puertas, que se haban abierto durante el anterior gobierno, para que las guerrillas recibieran apoyos especialmente de tipo poltico-moral. Aunque, debido a la voltil personalidad de Chvez, an es temprano para dar lo anterior como hecho consolidado, dichos sucesos constituyen un importante paso hacia el re-establecimiento de mecanismos de cooperacin formales. De esta manera se cerrara

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este grifo de oxgeno que tuvieron las FARC durante los ltimos aos. Tambin en lo estratgico actan a favor tres logros que hasta la fecha ha obtenido el nuevo gobierno. La despolarizacin del pas poltico que paulatinamente se ha irradiado al pas nacional, el re-establecimiento de las relaciones respetuosas y armnicas entre los poderes del Estado y la prioridad otorgada a dos leyes directamente relacionadas con el conflicto armado: la de restitucin de tierras y la de vctimas. Si estas salen adelante, se empiezan a implementar de manera satisfactoria y se les sumaran justas sanciones a los responsables por las acciones espurias del DAS, a quienes incurrieron en los falsos positivos y a los polticos y militares que se aliaron con los paramilitares, se estara conformando un contexto favorable a la terminacin del conflicto armado. En el campo militar tambin estn aflorando signos para un optimismo moderado. Para buena parte de los colombianos cay como un baldado de agua fra la reciente ofensiva de las FARC en equipo con el ELN contra destacamentos de la fuerza pblica en distintos puntos de la geografa nacional. Fueron diez asaltos durante los primeros quince das de septiembre de 2010 que dejaron el lamentable saldo de 80 bajas entre muertos y heridos, mayoritariamente de la Polica Nacional. Y fue un baldado de agua fra por tres razones principales: 1. Se cumpla el primer mes de un nuevo Gobierno que por el estilo de quien lo preside haba distendido el ambiente poltico y presentaba al Congreso reformas para mejorar la marcha del pas y para propender por su pacificacin. 2. Por la idea generalizada de que despus de ocho aos de PSD las guerrillas haban pasado a ser una especie de enfermo terminal. 3. Por haber considerado que el conversemos de un Alfonso Cano (comandante supremo de las FARC), demacrado por el paso del tiempo en la selva, no era ms sino el mismo cuento de siempre, pedir dilogos cuando estn dbiles. Quizs por el optimismo acumulado durante ocho aos, no tom fuerza un clima de opinin pesimista frente al eventual desenlace del conflicto. Pero esto no quiere decir que esa posibilidad haya
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desaparecido pues la guerra nunca es esttica. Y menos desaparecer si no se cambia a fondo el criterio imperante en la PSD de darle prevalencia a lo militar. Si se siguiera apostando todo, o casi todo, a lo militar, se le seguira dando espacio a aquello de que cuando la guerrilla no pierde, gana, y cuando el Gobierno no gana, pierde. Ahora bien, ante la ofensiva antes descrita hubo una reaccin efectiva. Cuando a raz de las acciones guerrilleras se empezaba a cuestionar la efectividad de las Fuerzas Armadas, se realizaron dos operaciones militares en las que murieron alrededor de 30 guerrilleros incluyendo dos importantes jefes: Domingo Bioj en el Putumayo y el Mono Jojoy en la Macarena (Meta). Desde la perspectiva estratgica estos golpes fueron, en primera instancia, efectivos por dos razones principales: la contundencia militar fruto, entre otras, de un alto nivel de coordinacin e institucionalizacin, y ms importante an, por la oportunidad poltica del momento en que se realizaron. Por una parte qued claro que, as roten o cambien sus mandos, en las FF.AA. hay suficiente continuidad en la implementacin de los procesos decididos bajo los criterios rectores contemplados en planes de mediano y largo plazo. Qued as en evidencia que son instituciones del Estado, no de los gobiernos. Es este un valor logrado, con altibajos, a travs del tiempo que el pas debe seguir protegiendo. Sobre la oportunidad poltica, el mensaje que dejaron las operaciones fue a la vez claro y contundente: si las guerrillas pretenden hacer demostraciones de fuerza, el Estado responde inmediatamente ms que con demostraciones, con realidades del uso legtimo de la fuerza. Y esto merece ser destacado pues, como se vio a lo largo de este escrito, la oportunidad poltica para ejecutar operaciones militares de envergadura, no ha sido la constante, sino lo contrario. Ojal se continuara con este acople entre lo poltico y lo militar. Ahora bien, hacia adelante lo que est en juego es la explotacin poltico-estratgica de lo que en primera instancia fue efectivo. Y para esto hay que enfocar la mirada en convertir dichos xitos en insumos que alimenten un contexto favorable a la

terminacin del conflicto y no a su prolongacin. En esta direccin hay aspectos que pueden favorecer el rediseo de la poltica de seguridad: la Poltica de Consolidacin de la PSD fue bien concebida pues aunque no se deslind del criterio de otorgarle prevalencia al componente militar, s le agreg un importante ingrediente poltico; ste se podra readecuar priorizando indicadores de gestin cualitativos, lo cual se sumara a los logros polticos mencionados al comienzo de este apartado para que as el componente poltico sea el prevalente en la estrategia. En una entrevista concedida por Otto Morales a Mara Isabel Rueda (El Tiempo 13-09-2010) ste cuenta como desde los ochentas Marulanda dijo ustedes no nos van a ganar, pero nosotros tampoco. A lo que cabe agregar que en el video de julio, el actual jefe de las FARC dijo, palabras ms palabras menos: nosotros tenemos ideas para mejorar el pas, podemos estar equivocados, conversemos. Y recientemente, el Presidente Santos se refiri a la ley de vctimas como la cancelacin de una deuda moral del Estado, a lo que cabra agregarle la ley de restitucin de tierras. En fin, hay signos esperanzadores.

3. A modo de conclusin

Despus de darle una lectura al papel de las FF.MM durante los anteriores procesos de paz con las FARC queda claro que los distintos mandos militares, en diferentes medidas, momentos y estilos, pretendieron subordinar lo poltico a las operaciones militares asumiendo que es el estamento militar el que pierde o gana la guerra, entendiendo por lo ltimo la derrota del oponente para obligarlo a aceptar los trminos que se le imponen. Esta, que es una equivocacin de ndole estratgica, ha gravitado en el trasfondo de los desacuerdos que se han presentado entre el estamento poltico encabezado por el Presidente y las FF.MM, en especial cuando en la cartera de Defensa se despeaba el general de ms alta jerarqua. Los momentos en que con mayor fuerza se present el fenmeno fueron aquellos en que el mando militar percibi que las FARC avanzaban en la obtencin de poder e influencia poltica.

Dicha equivocacin dio lugar a la ocurrencia de diferentes errores durante la implementacin de las estrategias de pacificacin de los distintos gobiernos. El ms sobresaliente ha sido, en distintos momentos y circunstancias polticas, la separacin e incoherencia entre lo poltico y lo militar. Parecera ser que no se tuvo en mente que en todo conflicto blico ms si es interno lo militar debe interactuar con lo poltico, valorando las implicaciones polticas, directas o indirectas, inscritas en la oportunidad, en los mtodos empleados y en los resultados de las operaciones militares. De all se ha derivado la tendencia a considerar que lo militar principalmente se debe dedicar a las operaciones ofensivas contra el enemigo, sin darle mayor importancia a la oportunidad poltica de los momentos en que se ejecutan. Se ha olvidado as que hay otros tipos de operaciones militares que se pueden realizar buscando que sus mensajes y consecuencias no sean incoherentes con los propsitos polticos del momento, ms si estos son los de ambientar la terminacin del conflicto. Durante el gobierno del ex presidente Uribe parecera haberse superado el bache antes descrito por cuanto el primer mandatario casi que asumi directamente la conduccin militar, pero esto, ms que por pensamiento estratgico, se dio porque lo poltico del conflicto se limit a forzar el desprestigio de las FARC, y fue supeditado a lo militar. Sin embargo, en este aspecto durante lo que va corrido del gobierno Santos se observan algunos signos de cambio que estn actuando a favor de la promocin de un contexto favorable a la terminacin del conflicto. Como se vio, todos los gobiernos tuvieron sus estrategias (o polticas) buscando la solucin del conflicto armado con las FARC, en las que cabe resaltar un vaco relevante proveniente, en ltimas, de la inadecuada interaccin entre lo poltico y lo militar: cada poder marchando por su lado. Solo la ENV fue comprehensiva al considerar lneas de accin para todos los componentes del poder estatal debidamente priorizadas y coordinadas. Ahora bien, por la insuficiente articulacin estrategias procesos de paz, ninguna de las implementaciones ha logrado acercarse de manera satisfactoria a la

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meta clave: desarrollar las condiciones poltico-estratgicas adecuadas (o mnimas) para emprender un proceso de negociacin con las FARC con suficientes probabilidades de alcanzar el final deseado para el Estado colombiano. Al respecto se debe destacar que los avances institucionales ms efectivos en aras de lograr, por un lado la coordinacin y unidad de esfuerzos entre los entes estatales, y por otro una adecuada dosis de continuidad con ajustes, fue la creacin de la Consejera de Seguridad Nacional y la Consejera de Paz dependientes directamente de la Presidencia200. Sin embargo, despus de entrar en funcionamiento durante el gobierno Gaviria, se fueron diluyendo paulatinamente. No obstante, el actual gobierno parece estar actuando en la direccin de recuperar dichos avances. En contraste con el vaco institucional en el Estado, las FARC han tenido una especie de institucionalidad vertical y centralizada integrada por la conferencia nacional de guerrilleros, el estado mayor central, el secretariado etc., que les ha facilitado la coordinacin poltico-militar, la unificacin de esfuerzos incluyendo lo internacional y lo financiero, y en ltimas, el mantener una buena dosis de continuidad estratgica. Sin embargo, su mayor fortaleza ha estado en la habilidad de saber explotar oportunamente y a su favor los errores estratgicos en los que han incurrido los distintos gobiernos. Todo parece indicar que tienen un especial olfato para detectarlos, agrandarlos y explotarlos. Ahora bien, independientemente de la valoracin de las estrategias implementadas por los gobiernos y por las FARC, es de resaltar que mientras stas han tenido un buen grado de continuidad introducindoles ajustes en concordancia con las circunstancias polticas, los distintos gobiernos fueron ms propensos a los cambios e incluso a las rupturas. Es ms, en los perodos gubernamentales en los que hubo una adecuada dosis de continuidad estratgica como el lapso Barco, Gaviria y ms adelante los dos gobiernos Uribe las FARC tuvieron que dedicarse principalmente a la resistencia. Por el contario, en aquellos lapsos en los que hubo cambios marcados entre las estrategias guberna76 www.ideaspaz.org/publicaciones

mentales, las FARC avanzaron ms en sus proyecciones, como ocurri entre los gobiernos Turbay y Betancur y ms adelante entre Samper y Pastrana. En el gobierno Santos, hasta el momento, se est observando una adecuada dosis de continuidad con ajustes claves. Todos los problemas estratgicos mencionados gravitaron sobre los intentos de negociacin del conflicto armado con las FARC. No han sido causa determinante de sus fracasos, pero ciertamente han sido relevantes. Su incidencia se ha presentado especialmente sobre las condiciones poltico-estratgicas previas al inicio de los procesos. Los tres intentos de negociacin se emprendieron bajo unas condiciones incluyendo la correlacin de fuerzas que no permitan vislumbrar el resultado buscado, dadas las actitudes y expectativas de los actores enfrentados al momento de comenzar, las cuales no cambiaron durante las conversaciones. Entre ellas sobresale el hecho de que en ninguno de los casos las FARC han considerado que la va armada es inconducente para el logro de sus objetivos de poder y que sera ms beneficioso aceptar un logro parcial de los mismos. De todo lo anterior se desprende que las condiciones poltico-estratgicas mnimas y necesarias a la hora de emprender una negociacin, tienen que ver con que, por una parte el mando militar no se perciba en posicin de inferioridad respecto a la guerrilla, y por otra que los jefes de las FARC puedan tener el incentivo de que mediante esa negociacin pueden llegar a ejercer al menos el mismo poder que perciben tener mantenindose alzados en armas. De aqu emerge uno de los interrogantes clave a responder por los tomadores de decisiones tanto en el campo de la seguridad como en de la paz: Cmo desarrollar un contexto polticoestratgico que facilite o presione a los mandos guerrilleros a tener una visin realista de la cuota de poder al que pueden aspirar bajo reglas de juego claras y justas? Al respecto, el grado de reconocimiento de las FARC como actor poltico ha sido una variable importante a la hora de iniciar unas negociaciones. No obstante, en los casos estudiados, los gobiernos (mucho ms Betancur y Pastrana que Gaviria) no

calcularon suficientemente el impacto y se excedieron en el reconocimiento, hasta el punto de colocarse implcitamente en posicin simtrica con las FARC. Posicin sta que difcilmente poda aspirar a mantener la guerrilla si se reintegrara a la vida civil. Por ltimo, hay que decir que en diferentes momentos y medidas Colombia ha oscilado entre voluntarismos de paz y voluntarismos de guerra buscando solucionar el conflicto armado con las FARC. Esto nos lleva a afirmar que lo que hoy necesita el pas es que con base en toda la experiencia acumulada se conciba una estrategia nacional con ingredientes tanto pacificantes como pacificadores. Esos ingredientes se dosificaran de acuerdo a las situaciones que se vayan presentando de por s dinmicas y cambiantes, manteniendo siempre la meta de crear un contexto poltico-estratgico que facilite la terminacin del conflicto armado con una de las guerrillas mas antiguas del mundo. Para esto la adecuada interaccin poltico-militar es un requisito sine qua non.
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Este documento cont con la colaboracin de Carolina Serrano, asistente de investigacin del rea de Dinmicas del conflicto y negociaciones de paz, quien aport gran parte de la documentacin de prensa sobre la guerra sucia. Brodie. Bernard. War and Politics. Macmillan Publishing Co., Inc, 1978. p 9. (Traduccin propia). Tomado de Theory of war and strategy. Edited by J. Boone Bartholomees, J. Army War College, 4th edition, 2010. pp. 43-50. Son definiciones contempladas en el Joint pub 1-02 U.S. Army War college: National Security Strategy (also referred to as Grand Strategy and National Strategy). The art and science of developing, applying and coordinating the instruments of national power (diplomatic, economic, military, and informational) to achieve objectives that contribute to national security. National Military Strategy. The art and science of distributing and applying military power to attain national objectives in peace and war. Lidell Hart, B.H. The Strategy of the indirect approach. London, England : Faber & Faber Ltd., 1954, 1957. (Traduccin propia). En la Escuela Superior de Guerra de Colombia se clasifica la Estrategia en Nacional, Militar General y Militar Operativa. Ibid, pp 321 - 322.. Los artculos 1 y 22 de la Constitucin Poltica de Colombia determinan lo correspondiente a la Paz y a la Unidad nacional. En el Manual de Seguridad y Defensa Nacional FF.MM. 3-43 (1996) del Comando General de las FF.MM, a los objetivos Nacionales se les divide en permanentes y actuales. Los primeros contenidos en la Constitucin y los segundos definidos en los planes gubernamentales, p 22. Clausewitz, Karl Von. On War, Routledge & Kegan (1908) 1984. p. 241 (Traduccin propia).

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Lidell Hart, Op.cit., p. 319. Ibid., pp. 319,320. Una evidencia de lo descrito se puede observar en los trminos utilizados -que conoc en mis 30 aos de carrera militar- para la formulacin de la misin (el norte de accin) de un Batalln o de una Brigada. Estas, grosso modo, se formulan as: Mantener o reestablecer el orden pblico en la jurisdiccin asignada. Si tenemos en cuenta que la Constitucin del 91 pone la responsabilidad del orden pblico en cabeza de los gobernadores y alcaldes, dicha formulacin, al menos debera decir Apoyar a la autoridad competente en su responsabilidad de mantener el orden pblico. Cfr. Lidell Hart Op.cit., p. 321. Sun, Tzu. En Roots of Strategy vol I.Edited by Brig. Gen.T.R. Phillips U.S. Army. Stackpole Books, Cameron and Kelker Streets, Harrisburg. Pensylvania, EE.UU. p 26. (Traduccin propia). Entendemos por legitima aquella (accin, norma, autoridad, ley, etc.) percibida como Justa (desde la perspectiva de su bondad moral), Necesaria y Eficiente. Estas empezaron a crecer con fuerza a raz de los procedimientos utilizados por el Ejrcito en su reaccin al robo de las armas del Catn Norte la noche del 31 de diciembre de 1979. Hacia el final del gobierno Turbay el prestigio del M-19 estaba en un 85% de opinin favorable segn una encuesta publicada por la revista Cromos, pero una vez iniciado el proceso de paz, su imagen declin. Mientras que en febrero del 83 el presidente Betancur alcanzaba la cifra de 82% de favorabilidad, en abril del mismo ao el M-19 haba descendido a un 13% de opinin favorable con un 35% desfavorable. La bandera de la paz haba pasado a manos de Belisario (Pardo Rueda, Rafael. La Historia de las Guerras. Bogot, Ediciones B. p. 477). Las opiniones de Jacobo Arenas sobre la combinacin de todas las formas de lucha, estaban muy vigentes en las FARC. Una caricatura de la poca de Osuna en El Espectador describe a un periodista preguntndole a Camacho que llegaba de un viaje al exterior Es cierto que se est fraguando un golpe de Estado? A lo que el interrogado responde: No creo que Turbay se atreva. En esta decisin peso el hecho de que el Gobierno Sandinista empez a hablar de no reconocer el Tratado Esguerra-Brcenas que le otorga a Colombia la soberana sobre las islas de San Andrs y Providencia. Cepeda U., Fernando. La comunidad internacional y el proceso de paz en Colombia. Ponencia presentada en la Conferencia Existe una poltica de la Unin Europea hacia Colombia? Paris, 19 y 20 de marzo de 2002. Palacios, Marco. La Solucin Poltica al Conflicto Armado, 19921997. En: Camacho Guizado, lvaro y Leal Buitrago, Francisco (Compiladores). Armar la Paz es Desarmar la Guerra. Bogot: CEREC DNP FESCOL IEPRI Misin Social Presidencia de la Repblica, 2000. p. 357. Se crea con la Ley 35 de 1982 (noviembre 19); los decretos 3286, 3287, 3288 y 3289 de 1982 (noviembre 20); y las Directivas Presidenciales 07 y 15 de 1982. Su cubrimiento abarc 153 municipios y 7 corregimientos escogidos bajo el criterio de que existieran o hubiesen existido situaciones permanentes y sostenidas de enfrentamiento armado, con un claro carcter poltico y que hubieren producido secuelas econmicas y sociales en la vida de las poblaciones locales. Ver Landazbal R. Fernando (Gral). El Precio de la Paz. Bogot: Editorial Planeta, noviembre de 1985. pp 101-102. Cfr. Leal B., Francisco. La Inseguridad de la Seguridad: Colombia 1958 2005. Bogot: Editorial Planeta, marzo de 2006. p 89. Ver Landazbal Op.cit., p 105. El Espectador, Enero 20 de 1984. El Colombiano, Enero 20 de 1984.

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El Tiempo, 28 de febrero de 1985. En la circular se afirm que de todas maneras las FF.MM. deban continuar cumpliendo su Misin Constitucional de lo que se desprenda, por ejemplo, que si encontraban personas portando armas de uso privativo de las FF.MM. deban ser colocadas a rdenes de la autoridad judicial competente y si oponan resistencia armada, ser dadas de baja. Bejarano, Ana Mara. Estrategias de Paz y Apertura Democrtica: Un Balance de las Administraciones Betancur y Barco. En: Leal B., Francisco y Zamosc, Len (Editores). Al Filo del Caos: Crisis Poltica en la Colombia de los Aos 80. Bogot D.C: TM Editores IEPRI, 1990. p. 65. En 1986 la UP obtuvo 23 alcaldas, 14 congresistas y 14 Diputados Departamentales, segn archivo de la Registradura Nacional. Ver Romero, Mauricio. Paramilitares y Autodefensas 1982-2003, Bogot D.C: IEPRI, Editorial Planeta Colombiana 2003. Captulo 2. Gobierno Nacional FARC-EP ADO y Destacamentos Simn Bolvar y Antonio Nario ELN. Acuerdo de prolongacin de la tregua. Firmado en La Uribe, departamento del Meta, el 2 de marzo de 1986. Pardo, Op.cit., p 498. La paz no es un objetivo, sino un resultado: Barco. El Tiempo, Bogot. 10 de julio 1986. p. 6 A. Turriago P., Gabriel y Bustamante M., Jos Mara. Estudio de los procesos de reinsercin en Colombia. 1991-1998. Bogot: Fundacin Ideas para la Paz Alfaomega, 2003. p. 9. Vzquez C., Alfredo. La Poltica Exterior de la Administracin Barco: 1986-1988. En Revista: Colombia Internacional. Edicin No. 03. Bogot: Universidad de los Andes. pp. 3-9. Ver Ramrez, Socorro. Intervencin en conflictos internos. El Caso colombiano. Universidad Nacional de Colombia. Bogot, Colombia 2004. Ibd., p 22. Pardo Rueda, Rafael. De primera mano: Colombia 1986-1994, entre conflictos y esperanzas. Bogot: Cerec - Editorial Norma, 1996. p. 20. Presidencia de la Republica. Consejera para la reconciliacin, normalizacin y rehabilitacin. Plan Nacional de Rehabilitacin: Una Estrategia de desarrollo social y regional para la reconciliacin, 1986 - 1990. Seccin Publicaciones SENA, Direccin General. Mayo de 1988, p. 27. La autoridad es del Presidente: Ossa. El Espectador, Bogot. 12 de agosto de 1986. pp. 1 A y 9 A. Presidencia de la Republica, PNR Op. cit. Al estudiar las memorias al congreso presentadas por los Ministros de Defensa del perodo Barco, solamente en una de ellas se hace alguna referencia al PNR en el sentido de que algunas unidades de Ingenieros militares apoyaban el plan con maquinaria, lo cual constituye un apoyo material al plan mas no una integracin de la institucin castrense al logro del objetivo poltico. Por lo dems en todas se informan resultados militares en trminos de operaciones militares realizadas y bajas y capturas enemigas, e incautaciones de material de guerra, al nivel pas sin referirse para nada a la situacin de seguridad de los municipios del PNR. Por otra parte, durante el segundo semestre del 86 y todo el ao 87 el autor se desempe como miembro del Estado Mayor de un Comando Operativo que ejecut operaciones en varias reas sujetas al PNR, y nunca en dicho Comando se recibi del mando superior una Directiva u orden de operaciones que se refiriera al PNR. En las Memorias al Congreso presentadas por el Ministerio de Defensa Nacional los 20 de julio del 87, 88, 89 y 90, siempre se muestran los resultados de la gestin operacional en trminos de bajas y capturas enemigas. En ningn momento se informan operaciones de seguridad en las poblaciones del PNR.

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Entre 1984 y 1991 la tasa de homicidios por 100,000 hbts pas de 35 a 80 (ver SNCHEZ T. Fabio, Las Cuentas de la Violencia, Bogot D.C: CEDE, Grupo Editorial NORMA, 2007). Entre 1986 y 1993 de la UP fueron asesinados 2 candidatos presidenciales, 7 congresistas, 13 diputados, 11 alcaldes, 69 concejales y alrededor de 3000 dirigentes y militantes de base (Ver REINICIAR, Genocidio poltico: Caso UP Nr. 1 Febrero de 2005) . Entrevista a Rafael Pardo Rueda, Director del PNR entre 1986 y 1988. Realizada por Carlos Alfonso Velsquez R., 4 de agosto de 2008. Negrillas nuestras. Presidencia de la Republica. El Plan Nacional de Rehabilitacin, los paros cvicos y las marchas campesinas.En: La poltica de reconciliacin, normalizacin y rehabilitacin, historia de un proceso, Vol. I. Bogot: Presidencia de la Repblica, 1989. p. 93. Entrevista a Rafael Pardo Rueda, Op. cit. Ex presidente de la Sociedad de Agricultores de Colombia (SAC) y miembro de las ltimas dos Comisiones creadas por Betancur. Documento entregado por Carlos Ossa al Secretariado de las FARC en septiembre de 1986. En: Santos C., Enrique. Fuego cruzado. Bogota: Cerec, 1988. pp. 425-430. Primer encuentro de la administracin Barco y FARC. El Espectador, Bogot. 20 de septiembre de 1986. p. 10 A. Carta de Carlos Ossa Escobar a los miembros del Secretariado de las FARC. 28 de octubre de 1987. Entrevista a Rafael Pardo, Op. cit. Las FARC pedan que antes de pensar en desarme o desmovilizacin era indispensable que se realizaran primero las reformas comprendidas en el Acuerdo de La Uribe (1984). El esfuerzo de unidad guerrillera que lo antecedi fue la conformacin de la Coordinador Nacional Guerrillera en mayo de 1985. De esta haban formado parte el Comando Quintn Lame, el ELN, el PRT y el MIR-Patria Libre. Consejero para la paz: el acuerdo con las FARC est en crisis. El Tiempo, Bogot. 3 de enero de 1988. pp. 1 A- 6 A. Ibd. El Espectador, 13 de junio de 1988. Aqu mando yo. El Tiempo, 5 de diciembre de 1988. Ibid. Antes de la firma Pizarro, como jefe de un grupo integrante de la CGSB, haba tratado de convencer a Jacobo Arenas y a Manuel Marulanda de que se acogieran a la negociacin, pero no encontr respuesta afirmativa. Con el PRT (26 enero de 1991), con el Quintn Lame (mayo 27 de 1991), con la CRS (abril 9 de 1994) y con el Frente Francisco Garnica de la Coordinadora Guerillera (30 de junio de 1994). Entrevista a Pardo, ob. cit. Entrevista a Juan Carlos Palau, ex funcionario del PNR. Realizada por Gerson Arias, 21 de agosto de 2008. Muy a pesar de que el 25 de mayo de 1989 la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia (Sentencia 22. Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia) declarara inexequible el pargrafo 3 del artculo 33 del Decreto 3398 de 1965 incorporado como legislacin permanente por la Ley 48 de 1968. Esta decisin poltica y jurdica de la Corte terminaba con el supuesto asidero jurdico que autorizaba la creacin y accionar de los mal llamados grupos de autodefensa. Esta determinacin de la Corte haba sido antecedida por una serie de decisiones por parte del gobierno Barco en la misma direccin. Dudley, Steven. Armas y urnas. Historia de un genocidio poltico. Bogot: Editorial Planeta. 2008. El Brigadier General Pea Ros haba pasado al retiro, pocos meses antes de la entrevista, porque siendo Comandante de la 12 Brigada con sede en Florencia (Caquet) tuvo desacuerdos con el Comandante del Ejrcito General Nelson Meja Henao.

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El Tiempo, 12 de junio 1988. Oficialmente el PNR sigui existiendo pero limitado a tareas muy especificas en materia social que para nada tenan que ver con las acciones realizadas durante las administraciones Betancur y Barco. La creacin de la Red de Solidaridad Social en 1997 marca su terminacin definitiva. Entrevista a Juan Carlos Palau, Op. cit. Entrevista a Rafael Pardo, Op. cit. Cfr Leal B., Francisco. Polticas de Seguridad: De Improvisacin en Improvisacin. En: Leal Buitrago, Francisco (Editor). En la encrucijada: Colombia en el siglo XXI. Bogot: Grupo Editorial Norma, 2006, pp. 519-520. Tambin Velsquez R., Carlos. La direccin Poltica de lo Militar: Una necesidad Estratgica, en Revista Anlisis Poltico N 38, Bogot: IEPRI, Septiembre-Diciembre de 1999. Decretos 0053 y 0054 de enero 13 de 1992. Decreto 192 de 1990 (agosto 24): Convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente. Elecciones el 9 de diciembre de 1990 e instalacin el 5 de febrero de 1991. A pesar de la guerra sucia desatada en el gobierno Barco, y la ruptura de la tregua de 1984 con las FARC en la mayora de departamentos se destacan los logros. Ver Pardo, Rafael. De Primera Mano, Bogot: CEREC, Grupo Editorial Norma, 1996. pp. 13 209. Con el anuncio de la ANC el EPL el PRT y el Quintn Lame (que tambin integraban la CGSB) haban empezado a tener conversaciones con el Gobierno y otros aliados polticos en el partido Conservador como lvaro Leyva. Ver Corporacin Observatorio para la Paz. Guerras Intiles, Una Historia de las FARC, Bogot D.C: Intermedio Editores Ltda. 2009. p 162. FARC y ELN pidieron participacin en la Constituyente. El Colombiano, 21 de junio de 1990. FARC respaldan opinin del nuevo Mingobierno. El Tiempo, 3 de agosto de 1990. Y; Habla Manuel Marulanda Vlez comandante de las FARC. Semanario Voz Proletaria, 20 de septiembre de 1990. La Asamblea debe ser un hecho de paz. Semanario Voz Proletaria, 4 de octubre de 1990. Pardo, Op. cit., p. 363. Cfr. Patio, Otty, Chvez, Eduardo y Jimnez, Luz Amparo. Las FARC como actor Poltico. Monografa de grado en Ciencia Poltica con nfasis en resolucin de conflictos, Universidad del Valle. Indita. Ver Olano G., Hernn A. Constitucionalismo Histrico, Bogot: Ediciones Librera del Profesional, 2002. pp. 188-189. Ver Oferta de paz a las FARC y al ELN. El Tiempo, 26 de septiembre de 1990. Ver Pardo, Op. cit., p. 361. Ver primera pgina de El Tiempo, 13 de noviembre de 1990. Implacable cacera a las FARC. El Tiempo, 15 de noviembre de 1990. pp. 1A y 3A. Pardo, Op. cit., p. 353. Ibid., p 355. Cfr. Ibd., pp. 355-63. Ver Corporacin Observatorio para la Paz, Op. Cit., p. 162. Ibid., p 163. Se trata de una parte del prlogo al libre de Humberto de la Calle, Contra todas las apuestas. Historia ntima de la Constituyente de 1991, Editorial Planeta, 2004. Las negrillas son nuestras. Gaviria nunca lo ha dicho pero no es arriesgado afirmar que en su decisin de designar un Ministro de Defensa civil (Pardo R.) en agosto de 1991 despus de 43 aos de ministros militares, pes la falta de visin del Ministro Militar de la oportunidad poltica para ejecutar la operacin sobre Casa Verde. Cfr. Leal, Francisco. La Seguridad Nacional a la deriva. Bogot: Alfaomega Colombiana S.A. 2002. p. 105.

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Cfr. Gutirrez, Francisco y Snchez, Gonzalo. Prlogo a Nuestra Guerra sin nombre, Bogot: IEPRI Grupo editorial Norma, 2006. p. 19. Hablan de una guerra declarada sin previo aviso. Ver discurso de Manuel Marulanda Vlez en los 30 aos de las FARC. 27 de mayo de 1994. www.redresistencia.org Arteta D., Yezid, Escenarios de Confrontacin y Negociacin con las FARC En: Rangel, Alfredo y otros, Qu, Cmo Y Cuando Negociar Con Las FARC. Bogot.: Intermedio Editores Ltda, 2008. p. 50. Ibid., p 53. Ver Correa, C, Humberto General (R) Operacin Colombia: La Toma de Casa Verde.En Hablan los Generales, Bogot: Grupo Editorial Norma, abril de 2006, p 227. La afirmacin se hizo con base en documentos incautados. El Tiempo, 14 de febrero de 1990, p. 1. Porcentajes calculados con base en GMEZ, Hernando, (coordinador) PNUD, El conflicto: callejn con salida, (INDH 2003), Bogot 2003. p. 53. Ibid. Militares no aceptan cese bilateral del fuego. El Tiempo, 8 de junio de 1991. El 01 de junio se haban reunido los delegados para acordar iniciar las negociaciones en Caracas. Bejarano ., Jess A. Una Agenda para la Paz: Aproximaciones desde la Teora de la Resolucin de Conflictos. Bogot: Tercer Mundo Editores, 1995. p. 106. Fue declarada en noviembre de 1992: Estado de conmocin interior por un ataque de las FARC en el Putumayo en el que murieron 26 militares. Pardo Op. cit., pp. 375-376. Ibd. Gmez, (INDH 2003), Op. cit. Ver Pardo, Rafael. La Historia de las Guerras. Bogot: Ediciones B Colombia S.A, 2004. p. 532. Ver Rangel, Alfredo. Las FARC-EP: Una mirada actual. En: Deas y Llorente (Comp), Reconocer la guerra para construir la paz. Bogot: CEREC, Universidad de Los Andes, 1999. p 48. Ver detalles en: Tllez, Edgar y Snchez, lvaro. Ruido de Sables. Bogot: Editorial Planeta Colombiana S.A. 2003. pp. 247-252. Cfr Samper, Ernesto. Aqu estoy y aqu me quedo. Bogot: El Ancora Editores, 2000. pp. 174-186. El autor dirigi las operaciones de inteligencia que le aportaron a la Fiscala abundantes pruebas documentales que sirvieron de base para adelantar el proceso ocho mil, de las cuales tuvo conocimiento el alto mando militar desde julio de 1994. Cfr Leal, Francisco. La Seguridad Nacional a la deriva, Bogot: Alfaomega Colombiana S.A, 2002. p. 115. Entrevista a Alfredo Rangel, octubre de 2008. Ver Cronologa en: Sntesis 97. Fundacin Social, IEPRI. Mayo de 1997. Comunicado del Secretariado de las FARC, 11 de febrero de 1996. Ibd. Ver Tokatlian, Juan. Colombia-Estados Unidos: una relacin hipernarcotizada. En Sntesis 97, Op.cit. La Zona de Distensin que ms adelante obtuvieron del gobierno Pastrana coincide con el rea donde tuvieron lugar las marchas campesinas de protesta. Cf Pearanda, Ricardo. Movilizacin y protesta popular en el tiempo de la crisis. En: Sntesis 97 Op. cit., pp. 36-37. IEPRI, Colombia: notas sobre la crisis. En Revista Nueva Sociedad, Nmero 146, Bogot, noviembre diciembre 1996. pp. 16-18. En lo cuantitativo no fue sensible el aumento de acciones violentas puesto que entre 1995 y 1996 solo aumentaron en un 16% (con base en el INDH ob. cit., p. 53), lejos del porcentaje de aumento a

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raz de la operacin Casa Verde mencionado en apartado anterior (145%). Sin embargo no cabe duda que en lo cualitativo, por su impacto en la moral de combate del oponente y en la opinin pblica, la ofensiva fue la ms grande. Cabra plantear la hiptesis de que cuando las FARC se sienten fuertes polticamente disminuyen sus acciones en cantidad pero aumentan la calidad y viceversa. Cfr. entrevista al General Fernando Tapias en Orozco, Cecilia. Y ahora qu? Bogot: El ncora edit., 2002, p. 38. Ver Pastrana, Andrs. La Palabra Bajo Fuego. Bogot: Planeta, 2005. p. 92. Producto del Acuerdo de Remolinos del Cagun se realiz una ceremonia en Cartagena del Chair en la que, previo canto de los himnos de Colombia y de las FARC - por parte de soldados en formacin militar a rdenes de un guerrillero-, entregaron unilateralmente setenta soldados que haban cado en sus manos en el asalto a las Delicias y otro en el Choc, frente a medios de comunicacin y testigos nacionales e internacionales ante quienes se mostraron como respetuosos del DIH. Tan seguros de su avance se perciban las FARC que incluso declararon que sera la ltima vez que hacan entrega unilateral de prisioneros de guerra. Por ejemplo en el discurso del Tequendama y en la reunin de quien iba a ser comisionado de paz en vsperas de la 2 vuelta de donde provino la foto publicada en los medios de Marulanda mostrando el reloj de la campaa. Valencia, Len. Adis a la poltica, bienvenida la Guerra. Bogot: Intermedio Editores, 2002. p. 35. Ver entrevista a Simn Trinidad en Tiempos del Mundo, 1 de octubre de 2001 . Pastrana, Andrs. Op. cit. pp. 48-52. La afirmacin se hace porque inmediatamente antes del discurso los asesores de paz no se haban puesto de acuerdo en el enfoque principal que deba tener la estrategia. La reforma nunca se hizo. Solo trat de acometerse en abril de 2000 a raz del Pomaricaso cuando el Presidente anunci la convocatoria a un referendo para revocar el Legislativo y enfrentar la corrupcin, pero el intento fracas por falta de respaldo poltico. Dicha tendencia es uno de los principales hallazgos del trabajo doctoral de Mauricio Romero plasmado en el libro Paramilitares y Autodefensas: 1986-2002. Ver Pastrana, Andrs. Una poltica de paz para el cambio. En: Hechos de Paz, tomo I: 1998-1999, Bogot: Imprenta Nacional, p. 21. Ver Cepeda, Fernando. El segundo mandato de Bush. En: Revista Javeriana N 711, ene-feb 2005. p. 20. Funcionarios del Departamento de Estado se haban reunido con delegados de las FARC en Costa Rica, lo cual corrobora el apoyo inicial de EE.UU. al proceso de paz. An ms, de acuerdo a una crnica publicada en www.semana.com (12/06/2007) segn el expresidentes Pastrana el despeje de la zona de distensin fue una exigencia de Bill Clinton para apoyar con dinero el Plan Colombia. Ver Tokatlian, Juan. Las diplomacias por la paz. En Leal y Camacho (compiladores) Armar la paz es desarmar la guerra, Bogot: IEPRI, Fescol, Cerec, agosto de 1999, pp. 299-344. Cfr. Pastrana Andrs, La Palabra Bajo Fuego, Bogot: Planeta, 2005. p 424. Resoluciones Nmero 84 de 1998 (octubre 14); 85 de 1998 (octubre 14) y 1 de 1999 (enero 5). La Zona comprenda los municipios de Mesetas, La Uribe, La Macarena y Vistahermosa en el Meta, y San Vicente del Cagun en el Caquet. FARC-EP. Carta abierta al Seor Presidente de la Repblica, enero 18 de 1999. Entre 1998 y 1999 las masacres de los paramilitares aumentaron en un 71%, y las vctimas en un 36%. Por otra parte despus del asalto a Mit las FF.AA. empezaron a sorprender a las Farc con ataques

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nocturnos apoyados desde el aire hasta el punto que buena parte de las batallas importantes se produjeron por iniciativa del Ejrcito. Ver ZULUAGA Jaime El proceso de paz: hacia un acuerdo nacional? en Sntesis 2000 Colombia, Bogot TM Editores IEPRI, F. Social febrero de 2000. pp 39-55. Medina Gallego, Carlos. Conflicto armado y procesos de paz en Colombia (Memoria casos FARC-EP y ELN), Bogot D.C.: Editorial Kimpres Ltda, UNIJUS. Universidad Nacional, 2009, p 94. Detalles de la crisis se pueden ver en Tllez, Edgar y Snchez, lvaro, Ruido de Sables, Bogot D.C: Editorial Planeta Colombiana S.A. 2003. pp. 292 319. El Espectador, 21 de abril de 1999. Tllez y Snchez, Op. Cit., pp. 298-299. Ibid., p 304. Pastrana, Op.cit., p. 199. Ibid., p 201. Tllez y Snchez, Op.cit., p. 317. Pastrana, Op.cit., p. 199. El Tiempo, 9 de julio de 1999. Ver Estudio de caso del Observatorio de Medios de la Universidad de la Sabana mayo-junio 2000. Ver tambin Guevara Tunjano, Gloria Isabel. Aproximacin a una caracterizacin crtica de los regmenes de verdad presentes en los medios de comunicacin impresos de Colombia: el caso del collar bomba. Tesis de grado Escuela de Comunicacin Social y Periodismo. Universidad Sergio Arboleda, 2004. Ponencia de Adam Isacson del Centre for internacional Policy de Washington en el foro La Internacionalizacin del Conflicto Armado Colombiano. Universidad de la Sabana, noviembre de 2005. Valencia, Op. Cit., p.209. Pastrana, Op.cit., p. 437. Leal Buitrago, Francisco, La poltica de seguridad democrtica 2002 2005. Dossier- 4 aos del Gobierno Uribe: balance y perspectivas. En Anlisis Poltico, No. 57, mayo-agosto, 2006. p. 4. Estas labores con los grupos paramilitares son llevadas a cabo por el nombrado Alto Comisionado para la Paz, el psiquiatra Luis Carlos Restrepo Ramrez (Decreto 1809 de 2002). Ministerio de Defensa Nacional (2003), Poltica de Defensa y Seguridad Democrtica. Bogot: Imprenta Nacional de Colombia. Para ello se establecieron seis lneas de accin que tambin pueden considerarse objetivos estratgicos: (i) coordinar la accin del Estado, (ii) fortalecer las instituciones del Estado, (iii) consolidar el control del territorio nacional, (iv) proteger a la poblacin y a la infraestructura de la Nacin, (v) cooperar para la seguridad de todos y (vi) comunicar las polticas y acciones del Estado. Este documento es un esfuerzo importante por asumir la responsabilidad de las autoridades civiles sobre la seguridad y en menor grado integrar distintas responsabilidades de sectores estatales en esta materia. Ver Pizarro, Eduardo. Una Democracia Asediada. Bogot: Norma, 2004. p 297. Ver Rojas, Diana M. Balance de la poltica internacional del gobierno Uribe. En: Anlisis Poltico N 57, Bogot, IEPRI, 2006. pp 53-?? Ibid. En la rendicin de cuentas de su gobierno del domingo 15 de agosto de 2009, afirm que la ampliacin o actualizacin del convenio de cooperacin militar con los EE.UU. tena como objeto derrotar definitivamente el terrorismo. Se hace referencia adems a casos como el pedido de extradicin a la cpula de las Farc. Ver la columna de Alfredo Rangel en la Revista Cambio (1 de abril de 2006) o el artculo Drogas y Guerra: una poltica en apuros de Ricardo Vargas en UN peridico (9 de abril de 06). Ver tambin: Rojas, Op. Cit., p.56.

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Por ejemplo, el 19 de junio de 2003 ante la Comisin Interamericana de Derechos Humanos el Presidente Uribe manifest que: He dicho que no reconozco en los grupos violentos de Colombia la condicin de combatientes, que mi Gobierno los seala como terroristas. Por qu lo he dicho? Lo he dicho por las condiciones propias de la democracia colombiana, lo he dicho por los mtodos de estos grupos, lo he dicho por sus resultados y lo he dicho por sus recursos. Cfr Uribe, lvaro. La seguridad democrtica es sostenible, discurso pronunciado en la apertura del Foro en Sostenibilidad de la Seguridad Democrtica, Bogot, Seguridad y Democracia. 23 de febrero de 2005. Ver Velsquez, Carlos A La Direccin Poltica de lo Militar: Una necesidad Estratgica. En: Anlisis Poltico, N 38, Bogot IEPRI 1999. Como Eduardo Posada Garb en una columna de El Tiempo y Jos Obdulio Gaviria en varias de sus intervenciones a travs de los medios de comunicacin. Puntos 26 y 41. Presidencia de la Repblica-Ministerio de Defensa Nacional, Poltica de Defensa y Seguridad Democrtica, Bogot, Ministerio de Defensa, 2003. pp 5-6. Intervencin en sesin plenaria del Senado abril 12 de 2005 a raz del Intercambio Humanitario, prrafos 8 y 10. www.altocomisionadoparalapaz.gov.co En el caso de las FARC, es probable que por la ofensiva militar desatada en el primer semestre de 2005 se sintieron en posicin de fuerza y no les import una insinuacin de semejantes dimensiones. Aparte tomado de Ospina, Carlos Alberto, General. Perspectiva de las Fuerzas Militares, en Cepeda Ulloa Fernando (ed.). Sostenibilidad de la poltica de seguridad democrtica en Colombia, Bogot, Embajada de Estados Unidos de Amrica, 2005. Negrillas nuestras. Segn determin un estudio comparado de la firma Gallup Colombia LTDA, en las coyunturas de la parapoltica (Octubre de 2006) y la Yidispoltica (Abril de 2008), el presidente lvaro Uribe registr un 66% y 79% de favorabilidad respectivamente, lo cual se ubica dentro de un rango alto para la figura del primer mandatario histricamente hablando. Por otra parte, el Congreso, la institucin ms involucrada en estos dos escndalos, tuvo, en el primero de estos acontecimientos, el 38% de opinin a su favor y en el segundo el 32%. Sin embargo, en la encuesta de la misma firma realizada entre el 27 de octubre y el 3 de noviembre de 2009, la favorabilidad del Presidente descendi al 64% siendo este el punto ms bajo desde que asumi el poder. Tambin por primera vez desde que se posesion el 51% calific como desfavorable el manejo que le ha dado a la corrupcin, cifra que viene en ascenso desde que en julio de 2008 estaba en 22%. (Ver Baja la favorabilidad de Uribe y la intencin de votar el referendo. El Tiempo, 7 de noviembre de 2009. pp. 1-2 . Un excelente anlisis puede verse en: Palou, Juan Carlos. Qu hay detrs de los gestores de paz? 7 de septiembre de 2009. Ver: http://www.razonpublica.org.co/?p=3502 Presidencia de la Repblica. Directiva Presidencial No. 01, marzo 20 de 2009. Con el propsito de cumplir con los objetivos de la Poltica de Consolidacin de la Seguridad Democrtica, mantener la confianza inversionista y avanzar en la poltica social efectiva, el Gobierno Nacional, se ha concentrado en disear un mecanismo que permita fortalecer la alineacin de los esfuerzos militar, policial y antinarcticos y los esfuerzos en el rea social, de justicia, desarrollo econmico e institucional del Estado en zonas estratgicas del territorio nacional, denominado SALTO ESTRATEGICO. Con esta propuesta se pretende reafirmar la generacin de condicio-

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nes de seguridad, con efectos irreversibles, buscando potenciar las condiciones necesarias para lograr la consolidacin sostenible del Estado de acuerdo con las particularidades territoriales. Cfr. Leal (2006) Op. cit., p. 242 . Ibid. p 234. Medelln, Pedro, No todo vale en la guerra, en Poltica de Seguridad Democrtica (coleccin Cara y Sello), Bogot D.C: Grupo Editorial Norma, Semana, febrero de 2009. p 120. Ponencia en un foro en la Universidad de la Sabana 2003. Arbelaez H. ngela M. Anlisis de le efectividad de la poltica de defensa y seguridad democrtica del Presidente Uribe. Seguridad y Territorio en Colombia 2002-2006. Universidad Pontificia Bolivariana, Medelln, 2006. p 47. Anlisis noticioso: El Plan Patriota es la apuesta para ganar la guerra. El Tiempo. Acciones Armadas. 4 de mayo de 2005. Fue comandada por el General Reinaldo Castellanos, en ese entonces comandante de la V Divisin y ms adelante Comandante del Ejrcito. La FUDRA al mando del Mayor General Hernando Ortiz fue agregada a la Divisin y tuvo una actuacin destacada. En las operaciones desarrolladas por el Plan Patriota en el sur del pas, ha sido crucial la utilizacin de esta estrategia unindose la Armada en el control de los ros (como el Cagun), la Fuerza Area en la ventaja tctica que representa sobre la guerrilla en el control areo, la inteligencia, el combate y la logstica y, por supuesto, el Ejrcito. Ver Medelln, Pedro Op. Cit., p. 191. Ministerio DE Defensa Nacional, Presentacin del Documento Poltica de Consolidacin de la Seguridad Democrtica (PCSD), Imprenta Nacional, Bogot, 2007. Cfr. MEDELLN Op. Cit., p.192. El rea geogrfica que constituye el objetivo del PCIM es la comprendida entre los mrgenes oriental y occidental de la Serrana de la Macarena, abarcando a los municipios de Vista Hermosa, Uribe, Mesetas, San Juan de Arama, Puerto Rico y La Macarena. Atehorta C., Adolfo y Rojas R., Diana M. La Poltica de Seguridad Democrtica: balance 2006-2008. En: Anlisis Poltico N 66 (Mayo/Agosto de 2009) p 65. Palabras de Juan Manuel Santos Ministro de Defensa en informe de gestin 2009. Cita de Medelln P., Op. cit., p 194. En diferentes momentos del gobierno Uribe, se ha preguntado a la opinin pblica nacional respecto a su aprobacin o desaprobacin de la gestin presidencial en temas directamente relacionados con su Poltica de Seguridad Democrtica. Por ejemplo, en cuanto al manejo de la guerrilla, durante los ltimos 6 aos, la aprobacin se ha mantenido en el rango del 53% y el 89%, de acuerdo a los estudios comparados de Gallup Colombia Ltda. En otro tem, el del narcotrfico, el apoyo oscila entre el 61% y el 83%. El estado de la opinin (al lado de corriente y clima de opinin) son conceptos de la comunicacin pblica. Por otro lado est el de gobierno de opinin descriptivo del eje de la democracia, tratado por autores como Giovani Sartori. A nuestro modo de ver al hablar de Estado de Opinin se ha generado un concepto equvoco con el que el Presidente Uribe busca justificar un estilo de gobierno en el cual un lder poltico respaldado en el apoyo de la opinin pblica, se siente autorizado para adelantar iniciativas que considera oportunas, an cuando stas impliquen duros retos para la Constitucin, la institucionalidad y los controles propios del Estado de Derecho. Este estilo ha sido estudiado por autores como Sam Kernell al destacar la idea de la apelacin al pblico, que supone que los lderes polticos se presenten directamente sin intermediarios ante la masa general de individuos gobernados, restndole importancia a grupos de inters en la discusin de proyectos polticos, La idea de gobernar apelando al pblico en un rgimen democrtico se traduce en mtodos populistas de comunicacin directa entre el presidente y los

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ciudadanos mediante el cordn umbilical constante de los sondeos de opinin y paneles o grupos de discusin -para conocer las ms mnimas reacciones populares, en la direccin de abajo hacia arriba-, contando con los mensajes y discursos directos a la nacin, declaraciones constantes en medios informativos y reuniones populares, para explicar de arriba hacia abajo los planes y justificaciones del gobernante. Ver Dader, Jos Luis, Tratado de comunicacin poltica, Madrid, Cersa, 1998. p. 104. Como evidencia de lo anterior, el portal en Internet La Silla Vaca, registr que el jefe de Estado ha utilizado este trmino en 103 discursos, artculos y entrevistas despus de agosto del 2008. Consulta realizada el 9 de junio de 2009. Presidencia de la Repblica. Palabras del presidente lvaro Uribe Vlez en la inauguracin del Foro de Inversiones y Cooperacin Empresarial Hispano-Colombiano. Mayo 28 de 2009. Disponible en el sitio web: www.presidencia.gov.co Pese a que la PSD no incorpor un componente urbano a ser orientado desde el gobierno central, el Presidente cobr este resultado como si fuese producto exclusivo de la PSD sin considerar la labor de las alcaldas. Otro factor que pes en la importante disminucin de la tasa de homicidios (i.e 20 puntos porcentuales entre el 2002 y el 2004), fue el proceso de desmovilizacin iniciado con la AUC: desde la publicacin del INDH 2003 se demostr que las tasas de homicidios mas altas se presentaban en aquellos municipios donde haba presencia de paramilitares y guerrillas. En 2002 la Polica y el Ejrcito sumaban un pie de fuerza de 313.406 efectivos y en 2010, 446.638, lo que representa un incremento del 42,5 por ciento. En 2002 el gasto en el sector de seguridad fue del 4,6 por ciento del PIB y en 2009 fue del 5,2 por ciento. Logros de la poltica de consolidacin de la Seguridad Democrtica PCSD, Ministerio de Defensa, Abril de 2010. Tuvo lugar en marzo de 2008. En esta fue abatido Ral Reyes durante el bombardeo a un campamento guerrillero localizado en territorio del Ecuador a unos pocos kilmetros de la frontera colombo-ecuatoriana. Tuvo lugar en julio de 2008 en las selvas del Guaviare y en ella fueron rescatados sanos y salvos Ingrid Betancur, tres contratistas de EE.UU. y once cuadros de mando de la Fuerza Pblica. Factores tales como la audaz aplicacin del principio de la sorpresa mediante un bien diseado engao, la ausencia de muertes y el rescate sanos y salvos de los rehenes de mayor simbolismo poltico, le otorgaron una autntica legitimidad y, a no dudarlo, permiten ubicar esa accin militar como paradigmtica. Atehorta y Rojas Op.cit., p 64. Colombia estalla la bomba de ejecuciones extrajudiciales. Disponible en el sitio web: http: //ipsnoticias. net/nota.asp?idnews=90286. Consultado el 17 de diciembre de 2008. Ibid. Statement by Special Rapporteur on extrajudicial, summary or arbitrary excutions. 64th Session of the General Assembly, Third Committee Item 71 (b), 27 October 2009 New York. Traduccin nuestra. En marzo de 2010, solo 43 de los 1.354 casos de presuntas ejecuciones extrajudiciales (que involucraban a 2.321 vctimas) asignados para investigacin a la Unidad Nacional de DD.HH y DIH de la Fiscala haban concluido con condenas. Vase International Crisis Group Colombia: La oportunidad del Presidente Santos del poner fin al conflicto. Informe sobre Amrica Latina N 34 13 de octubre de 2010. P 3. El Tiempo, consulta realizada el 17 de agosto de 2009. Democracia en riesgo, Columna de opinin. Revista Cambio, edicin 862 del 14 al 20 de enero de 2010. En el hecho de que hayan sido dos consejeras distintas puede verse tambin una causa de la desarticulacin estrategias procesos de paz.

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La verificacin en un eventual proceso de paz

Politlogo especializado en negociacin y transformacin de conflictos

Carlos Franco Echavarra*

Introduccin
El alcance de este trabajo se limita a explorar algunos rasgos de la experiencia de verificacin en los procesos de negociacin desarrollados en Colombia y a proponer las condiciones que de all se derivan como recomendaciones para una eventual negociacin de paz en el futuro inmediato. Por lo tanto, este trabajo no examinar las condiciones polticas o sociales para un proceso de negociacin, ni las posibles vas para llegar al anhelado proceso, ni los aspectos sustanciales que deban dirimirse o los aspectos relacionados con el manejo del proceso de negociacin como tal. Es preciso sealar que la limitacin del objeto al asunto de la verificacin es problemtica dada su estrecha relacin con otros asuntos como las condiciones acordadas para desarrollar una negociacin, el contexto en el que se desarrolle dicho proceso, la participacin de terceros de carcter nacional e internacional, entre otros temas que inciden en el asunto de la verificacin. El trabajo se encuentra dividido en cuatro partes. En la primera, se trata de encontrar una definicin de la verificacin y sus implicaciones y adicionalmente, se hace una exposicin de los elementos que favorecen el xito de un proceso de verificacin. Posteriormente, se hace un breve repaso de la experiencia de verificacin en los diferentes intentos de negociacin en Colombia a partir de la descripcin de los componentes de la verificacin en dichos procesos. En la tercera parte, se hacen unas consideraciones sobre las lecciones de estos procesos en el componente de verificacin y, finalmente, se hacen algunas propuestas sobre las condiciones y variables que podran considerarse al establecer una verificacin en una posible negociacin de paz en el futuro.

Abordar el tema de esta manera exige reiterar que este abordaje es parcial y limitado y no permite analizar todos los aspectos de un proceso de paz ni de la experiencia colombiana en dichos procesos; as mismo, vale la pena resaltar que la literatura disponible sobre la teora y las experiencias de verificacin es escasa porque los asuntos polticos, sustanciales y de tcnicas de negociacin acaparan la mayor atencin de analistas y acadmicos que incursionan en el campo de la irenologa, o estudio de los conflictos y los procesos de negociacin. La revisin de los procesos ha sido realizada a partir de la recopilacin elaborada por lvaro Villarraga Sarmiento y la Fundacin Cultura Democrtica para la Oficina del Alto Comisionado para la Paz, en cinco volmenes. De igual forma, el documento se apoy en revisiones de prensa y en otros textos acadmicos sobre procesos de paz en Colombia.

La verificacin es parte de los asuntos procedimentales de un proceso de negociacin de paz. Esto quiere decir que los asuntos sustanciales objeto de negociacin, las partes y la administracin del proceso de negociacin, son componentes del proceso de paz diferentes a los temas procedimentales. Dentro de los asuntos atinentes a los procedimientos pueden incluirse: la definicin de quines negocian, dnde y cundo lo hacen, cmo se desarrolla el proceso de negociacin, cul es la agenda, el cronograma y las reglas de procedimiento, bajo qu condiciones se desarrolla el eventual proceso de negociacin, la participacin de terceros, los aspectos relacionados con la comunicacin de la mesa de negociacin con el mundo exterior, los asuntos logsticos y de financiacin de las negociaciones y la relacin con otros procesos polticos

1. La verificacin y sus relaciones

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que se desarrollen de manera simultnea entre otras cuestiones. La cantidad y calidad de los asuntos denominados procedimentales llama la atencin sobre su importancia y la conveniencia de no subestimarlos. En muchas ocasiones, las posibilidades de un proceso de negociacin pueden perderse por una mala administracin de estos tpicos procedimentales y, en todo caso, su definicin implica una fuerte carga poltica. Cada definicin de un asunto procedimental implica una concesin, una actitud, una definicin del carcter del proceso, una expectativa, una expresin de voluntad poltica respecto a la solucin negociada del conflicto. Suele asociarse el trmino de verificacin a la constatacin del cese del fuego y las hostilidades, sin embargo, esta es una interpretacin limitada del concepto; a pesar de ello, no puede desconocerse la importancia del examen del cumplimiento de los acuerdos de cese del fuego y las hostilidades como se desarrollar ms adelante. Los procesos de negociacin de paz contienen habitualmente varias fases: segn Vicen Fisas, se pueden distinguir la fase exploratoria, el acuerdo preliminar, la prenegociacin, el acuerdo marco, los acuerdos parciales y protocolos, el acuerdo general y la implementacin, como las principales fases. Y en cada una de las fases pueden contemplarse diferentes tipos de acuerdos: liberacin de presos y secuestrados, suspensin de rdenes de captura, suspensin de operaciones ofensivas, actuaciones administrativas, acuerdo de desarme o desmovilizacin, acuerdo de reformas, acuerdos para la reintegracin, entre otros ejemplos, y todos estos susceptibles de verificar. Por lo tanto, puede concluirse que la verificacin puede darse sobre cualquier acuerdo al cual las partes hayan llegado y respecto del cual definan un mecanismo de medicin del cumplimiento en cualquier fase del proceso. Como consecuencia de ello, la funcin de verificacin tiene diferentes alcances en los diversos momentos y puede ser ejercida por actores distintos de acuerdo al asunto a verificar. En todo caso, la verificacin presupone la existencia de un acuerdo sobre el cual desarrollar la funcin verificadora y la decisin expresa de las
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partes de establecer dicha funcin o de aceptar la peticin de un tercero para que ejerza dicha funcin. Con base en lo anterior, se puede definir la verificacin como el conjunto de acciones o procedimientos acordados o aceptados por las partes dentro de un proceso de negociacin para confrontar los hechos que se examinan con los acuerdos o compromisos adquiridos por las partes y constatar su cumplimiento o incumplimiento. De acuerdo con el mandato establecido por las partes, quien o quienes ejerzan la funcin verificadora pueden analizar las circunstancias, causas y contexto que hayan rodeado los hechos objeto de su examen y proferir recomendaciones, as como comunicaciones pblicas, respecto a los asuntos sometidos a su consideracin. Este rol verificador puede ser adelantado por comisiones de las partes o por terceros aceptados por ellas. Es preciso recordar que las funciones de un tercero pueden ser de diversa ndole dentro de un proceso de negociacin poltica de paz; su rol puede ser de facilitador, explorador, mediador, observador, intermediario, preparador, acompaante, de apoyo, garante o verificador, entre otros. Esta verdad suficientemente conocida es conveniente recordarla con dos propsitos: por un lado, el rol de verificador no es el nico que puede desempear un tercero en un intento de solucin negociada y, por otro lado, para que se tengan en cuenta las diferencias de roles posibles; esto cobra mayor importancia ante la prctica comn de asignar a los terceros diferentes roles de manera simultnea, en tanto no siempre estas asignaciones son explcitas o aconsejables. La conveniencia del establecimiento de mecanismos de verificacin para los procesos de paz es mltiple: contribuye a esclarecer el alcance de los hechos materia de discusin, contribuye a aislar a sectores reacios al avance del proceso, puede contribuir a aumentar el compromiso de las partes con el proceso y es una frmula para sortear la desconfianza entre las partes en algunas negociaciones. Otro asunto relevante en lo atinente a la verificacin es tener en cuenta las condiciones que favorecen el xito de esta misin. Dentro de ellas cabe destacar:

 La claridad y calidad de los acuerdos a verificar: es mucho ms factible tener xito verificando el cumplimiento de acuerdos claros que hacindolo con acuerdos con alta dosis de ambigedad. Lo mismo puede decirse de acuerdos que impliquen cese de hostilidades con localizacin, claridad en las reformas a adelantar o de desmovilizacin y desarme; lo mismo se puede predicar frente a acuerdos que son susceptibles de interpretar de diferentes maneras o que involucren la permanencia de armas en poder de las partes durante perodos largos. El contexto en el cual se desarrolla la negociacin: las posibilidades de obtener logros en la verificacin, en un contexto en el cual el apoyo nacional e internacional al proceso de negociacin es alto, son mayores que en la situacin contraria, donde los opositores al proceso buscan argumentos para legitimar sus posiciones y ampliar su base de apoyo. La decisin de las partes, las condiciones propicias para avanzar y la persistencia o no de otros factores de violencia, son elementos del contexto que favorecen la tarea de los responsables de la verificacin. El avance de la negociacin en los asuntos sustanciales: estos asuntos constituyen el objetivo central de la negociacin y el avance en acuerdos sobre estos temas disminuye los incentivos para incumplir los acuerdos en otros asuntos; por el contrario, el empantanamiento en la discusin de los asuntos sustanciales slo incita a bajar el inters en cumplir otros acuerdos y a intensificar las hostilidades con el propsito de posicionarse de mejor manera en la mesa de negociaciones. Claridad del mandato y capacidad de los verificadores.

1984 durante el gobierno de Belisario Betancur, las negociaciones de los noventas con los presidentes Virgilio Barco Vargas y Cesar Gaviria, los intentos de Caracas y Tlaxcala, las negociaciones de San Vicente del Cagun durante el gobierno de Andrs Pastrana y el proceso que condujo a la desmovilizacin de la mayora de los grupos de autodefensas durante el gobierno de lvaro Uribe. A juicio de analistas como Mauricio Garca, una falencia importante en Colombia es no aprender de las lecciones del pasado en los procesos de paz. 2.1. La tregua de 1984 a 1986 Belisario Betancur asume la Presidencia de Colombia en circunstancias muy particulares. En el plano interno, Colombia haba concluido el acuerdo del Frente Nacional y se haban sucedido dos gobiernos liberales, el ltimo de ellos de su antecesor Julio Csar Turbay Ayala, sealado como un gobierno represivo. El movimiento guerrillero haba alcanzado un importante nivel de desarrollo y se haban consumado la sustraccin de ms de 5.000 armas del Cantn Norte y la toma de la Embajada de la Repblica Dominicana; el movimiento insurgente haba dejado de ser un tema marginal y de las zonas perifricas. Luego de las derrotas sangrientas del movimiento campesino y estudiantil de los setentas, la urbanizacin acelerada del pas, las frustraciones econmicas de la poblacin y el trabajo paciente de organizaciones polticas, crearon un ambiente propicio para el surgimiento de movimientos cvicopopulares en vastas regiones de Colombia. El narcotrfico haba irrumpido con ms fuerza y la denominada bonanza marimbera, localizada en el norte de Colombia, haba dado paso a los barones del trfico de cocana. Paralelamente, surgieron los carteles de la droga y stos organizaron el Movimiento Muerte a Secuestradores (MAS) en 1981 como reaccin al secuestro de una familiar de uno de los jefes de estos carteles. En el plano internacional, los sandinistas haban triunfado en Nicaragua dando nuevos alientos a los movimientos guerrilleros de El Salvador y Guatemala los cuales lograron consolidar unidades de conduccin poltica y militar en sus respectivos pases y

2. La experiencia en las negociaciones de paz en Colombia

Desde 1982, Colombia ha hecho mltiples intentos de solucin negociada del conflicto armado que afecta al pas. Los resultados han sido tan diversos como los intentos. Para efectos de este anlisis, se tendrn en cuenta los procesos de tregua de

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elevar la intensidad de la confrontacin armada. La confrontacin de la denominada Guerra Fra adquiri su mxima expresin desde el incidente de Baha Cochinos en el continente americano y posteriormente durante la presidencia republicana de Ronald Reagan en los EE.UU. En esas circunstancias asume Belisario Betancur, con un discurso proclive a los dilogos de paz, reconociendo causas objetivas a la violencia guerrillera y proclamando una poltica internacional independiente que lo llev al restablecimiento de relaciones diplomticas con Cuba, a impulsar el Grupo de Contadora para la bsqueda de la paz en Centroamrica y a vincular a Colombia al Grupo de Pases No Alineados. El Presidente Betancur fue consistente y persistente en su discurso de paz an en las circunstancias ms adversas. Un mes y medio despus de su posesin instal la Comisin Nacional de Paz; en noviembre de 1982, sancion la Ley 35 de 1982 o Ley de amnista, expidi los decretos que establecan el Plan Nacional de Rehabilitacin y los mecanismos para la reinsercin de combatientes que se acogieran a la Ley de amnista y, en febrero de 1983, nombr tres Altos Comisionados de Paz. Los sectores polticos y empresariales apoyaron durante unos momentos el proceso y lo criticaron duramente en otros. Las Fuerzas Militares manifestaron su desacuerdo en mltiples ocasiones, aunque expresaban que slo desarrollaran acciones contra quienes no estuvieran en el proceso. La guerrilla se dividi ante esta oferta. El Ejrcito de Liberacin Nacional (ELN) y otros grupos como el Movimiento de Integracin Revolucionaria Patria Libre (MIR PL) y el Frente Ricardo Franco, optaron por rechazar los dilogos. Las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), el Movimiento 19 de Abril (M-19) y el Ejrcito Popular de Liberacin (EPL) los aceptaron pero con concepciones diferentes y de manera separada. Los movimientos guerrilleros que asumieron el dilogo, lo hicieron como una forma de legitimarse polticamente y llegar a vastas masas de la sociedad. Algunos conceban el dilogo como una forma de acceder a garantas polticas, otros como forma de impulsar un dilogo nacional con miras a una Asamblea Nacio86 www.ideaspaz.org/publicaciones

nal Constituyente y, en algunos momentos, se habl de impulsar reformas. Respecto a la amnista, no se perciba una poltica clara dentro del movimiento guerrillero: mientras se criticaba por limitada, las cifras oficiales hablan de casi 2.000 personas acogidas a ese proceso durante el gobierno de Belisario Betancur. En relacin con el desarme, hubo promesas y declaraciones muy ligeras: en los acuerdos de la Uribe se contemplaba hacerlo en un ao, el M-19 y el EPL hicieron declaraciones similares, pero todas las organizaciones sostuvieron lo contrario en el desarrollo del proceso. Esta ambivalencia gener la percepcin de que el compromiso de la guerrilla no era serio respecto al proceso, apreciacin que se sustentaba en las repetidas denuncias sobre proselitismo armado, incumplimiento de los acuerdos de tregua y establecimiento de campamentos urbanos para reclutar, entre otros argumentos. El proceso como tal, puede calificarse de desordenado y accidentado: existieron mltiples, representativas y numerosas comisiones, pero no una Comisin Negociadora del Gobierno; existi dilogo, seales de buena voluntad, declaraciones, pero no hubo negociacin. Adems de la muerte accidental de Jaime Bateman Cayn, comandante del M-19, durante el proceso tambin se dio el asesinato de Carlos Toledo Plata, lder del M-19, Oscar William Calvo, Vocero Nacional del EPL para estos acuerdos, y los atentados contra Carlos Pizarro Leongmez, nuevo Comandante del M-19, la muerte de decenas de lderes de la Unin Patritica, los combates por dos meses en Yarumales, Cauca y en el norte del Valle, el ataque a un campamento del EPL en Riosucio, Caldas y, finalmente, el ataque al Palacio de Justicia. Por otro lado, se presentaron denuncias contra las organizaciones guerrilleras en tregua sobre secuestros, extorsin, asesinato de civiles, enfrentamientos con indgenas por asesinatos en el Cauca; tambin se cre la Coordinadora Nacional Guerrillera con participacin de algunas de las agrupaciones guerrilleras que haban suscrito acuerdos de tregua.

Sucesivamente, se vivieron las renuncias de Presidentes de la Comisin de Paz como John Agudelo Ros y Otto Morales Bentez, del Ministro de la Defensa Nacional, Fernando Landazbal Reyes y, finalmente, la declinacin del Partido Liberal en pleno a participar en la Comisin de Paz. Adicionalmente, el pas fue sacudido por varios hechos de impacto significativo: en junio de 1985, la convocatoria a un Paro Cvico Nacional, en abril de 1984, el asesinato del entonces Ministro de Justicia Rodrigo Lara Bonilla, la publicacin de los informes de la Procuradura General de la Nacin sobre el movimiento Muerte a Secuestradores (MAS) y la vinculacin de miembros de la fuerza pblica a este grupo. Tambin lo fue por las entrevistas directas del presidente Belisario Betancur con miembros del M-19 en Espaa y Mxico. En sntesis, declaraciones y aproximaciones durante 1982 y 1983, acuerdos en 1984, intensificacin de la violencia en 1985 que culmin con la toma del Palacio de Justicia, y la agona de los acuerdos. Ni siquiera la invocacin al Papa Juan Pablo II, quien visit al pas en 1986, pudo salvar los acuerdos. 2.1.1. Los acuerdos de La Uribe y la verificacin Para inicios de 1984, y luego de algunos intercambios de misivas entre representantes de la Comisin y las FARC (como aquellas entre Alberto Rojas Puyo y Jacobo Arenas), se firma oficialmente una tregua bilateral entre el gobierno y esa guerrilla como plataforma para impulsar un eventual proceso de paz. A travs de los denominados Acuerdos de La Uribe, firmados en esa localidad del municipio de Mesetas (Meta) el 28 de marzo de ese ao entre las FARC y algunos miembros de la Comisin Asesora de Paz del gobierno, se establece el cese al fuego al tiempo que se condena el secuestro, la extorsin y el terrorismo en todas sus formas. Como parte de estos acuerdos, especficamente en su acpite nmero cuatro, se establece que una Comisin Nacional y representativa de las fuerzas implicadas en los enfrentamientos, designada por el seor Presidente de la Repblica, ser encargada de la verificacin de todas las disposiciones conte-

nidas en este acuerdo, con la finalidad de consolidar el proceso de pacificacin.

La Comisin crear subcomisiones en Florencia (Caquet), Vista Hermosa (Meta), Barrancabermeja (Santander), Saravena (Arauca), Santa Marta (Magdalena), Medelln (Antioqua), Neiva (Huila), Orito (Putumayo) y Cali (Valle), y podr asesorarse de personas extraas a ella para estudiar, con su concurso, en las regiones o sitios en que fueren conducentes sus servicios, las quejas o reclamos por hechos que pudieren interferir el anhelo nacional de paz y seguridad. La Comisin funcionar por todo el tiempo que fuere necesario y podr acordar sus propios reglamentos1.

En efecto, para dar cumplimiento a los Acuerdos, mediante Comunicado presidencial emitido el 29 de mayo de 1984, se crea la Comisin Nacional de Verificacin. Segn se estipul, la Comisin de Verificacin tendra dichas subcomisiones, las cuales podran recibir asesora de personas ajenas a la Comisin para estudiar las quejas o reclamos sobre hechos que pudiesen interferir con el proceso de paz iniciado. De acuerdo con esta misiva presidencial, la Comisin deba ser numerosa para que pudiera operar con eficiencia y debera incluir, en principio, como integrantes a los Altos Comisionados de Paz, los presidentes y vicepresidentes de Senado y Cmara, el presidente de la Cruz Roja, voceros de las guerrillas en tregua, voceros de los partidos polticos, representantes de los gremios, periodistas, defensores de derechos humanos y acadmicos. Originalmente, la Comisin estaba compuesta por 43 miembros, entre quienes se destacaban John Agudelo Ros como presidente, Miguel Pinedo Vidal, Horacio Serpa Uribe, Alberto Rojas Puyo, Nicanor Restrepo, Monseor Daro Castrilln, Juan Sebastin Betancur, Fernando Cepeda, Jorge Mario Eastman y lvaro Leyva, entre otros. Sin embargo, nuevamente mediante Comunicacin presidencial expedida el 27 de septiembre de 1984, la Comisin sera ampliada a 53 miembros, incluyendo esta vez personas como Germn Bula, Carlos Ossa Escobar y Fabio Valencia Cossio. Para comenzar, y sin un periodo de vida definido (pero con capacidad de definir sus propios reglamentos), el equipo principal de esta Comisin

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funcionara en Bogot y se trasladara peridicamente para sesionar, segn criterio del Presidente, a algunos municipios del Meta, Caquet, Huila y Tolima. De igual forma, sus miembros obtendran todos los recursos, elementos de comunicacin y credenciales por parte del Gobierno Nacional para garantizar el ejercicio de sus funciones de verificacin as como el libre trnsito y seguridad de los mismos2. La Comisin en efecto fue instalada en Dolores (Tolima) el 30 de mayo de ese ao; en palabras del Presidente Betancur el da de la instalacin, se hablaba de la Comisin y su tarea en estos trminos: Hermoso nombre, en verdad, el que las partes envueltas en el acuerdo encontraron para este organismo: Comisin de Verificacin, que es como decir comisin de examen, comisin de aprobacin, pero ciertamente tambin comisin de confirmacin y comisin de estmulo3. Con mayor precisin, durante el mismo discurso de instalacin, el Presidente Betancur se refiri a siete tareas que la Comisin tendra que asumir4: a. Verificar el cumplimiento de todas las disposiciones del acuerdo Comisin de Paz-FARC, con el objeto de consolidar el proceso de pacificacin; b. Integrar las subcomisiones en las zonas a que se refiere el numeral 4 del Acuerdo ya citado, para vigilar, sobre el terreno, el cumplimiento del cese al fuego; c. Comprobar el fin de los enfrentamientos armados y sealar el comienzo del periodo de prueba o espera de un ao, lapso durante el cual las FARC se organizarn poltica, social y econmicamente como lo deseen, para integrarse as a la accin poltica, por canales democrticos; d. Trabajar de acuerdo con el gobierno, por el restablecimiento de la normalidad civil en las zonas de violencia; e. Colaborar con los Altos Comisionados de Paz en la aplicacin de los beneficios de la Ley 35 de 1982 (amnista) y decretos complementarios, a quienes, dentro de las FARC, llenen las condiciones en ella y en ellos establecidos; f. Coadyuvar la accin del gobierno encaminada a promover la modernizacin de las instituciones polticas, a impulsar la reforma agraria, a robus88 www.ideaspaz.org/publicaciones

tecer la organizacin comunal y el derecho de asociacin en todas sus formas g. Dar al Congreso Nacional cuando ste lo desee, las informaciones que le solicite y prestarle la colaboracin que le demande. Segn John Agudelo Ros, miembro de la Comisin de Paz y presidente de la Comisin de Verificacin, el rgano creado para la verificacin es en el fondo una comisin de vigilancia del cumplimiento de los acuerdos. En algunos casos se tendr facultades decisivas. Naturalmente no podra tener herramientas para reclamar, diferentes a la simple consulta del problema a cualquiera de las partes que eventualmente viole el Acuerdo. De manera que es una especie de juez, de amigable componedor5. Tal y como qued estipulado desde los Acuerdos de La Uribe, se abrira un periodo de prueba de un ao desde el momento en que, a juicio de la Comisin de Verificacin, hubieran cesado los enfrentamientos armados, para que las FARC empezaran libremente a organizar sus miembros a nivel poltico, econmico y social, mientras el Gobierno les brindaba las garantas e incentivos pertinentes para su salida de la ilegalidad. Sin embargo, a la luz de las funciones asignadas, el espectro de competencias de la Comisin resultaba bastante amplio puesto que iba ms all de las actividades propias de la verificacin e inclua, en el papel, no slo la verificacin del cese de hostilidades entre los actores armados sino la aplicacin de la Ley de amnista, la provisin de garantas a miembros de las FARC con aspiraciones polticas, la labor de impulsar la reforma agraria, de modernizar las instituciones polticas, de fortalecer las asociaciones comunales, entre otras tareas. Sin lugar a dudas y por estas razones, en ms de una ocasin la exagerada lista de competencias de la Comisin propici el debate entre los distintos sectores polticos y sociales acerca de las funciones y el campo de accin que debera tener dicha Comisin. Con el propsito de alcanzar el mismo tipo de acuerdos con otros grupos guerrilleros, el Gobierno Betancur report, a travs de Comunicacin presidencial del 17 de julio de 1984 (casi un mes

despus de crear formalmente la Comisin de Verificacin), la creacin de una Comisin Nacional de Negociacin y Dilogo encabezada por Alfonso Gmez Gmez para coordinar las negociaciones con el M-19, el EPL y la ADO (Autodefensa Obrera). Este rgano tendra como primer resultado palpable la firma de los acuerdos de cese al fuego con estos grupos guerrilleros entre el 23 y 24 de agosto de 1984 en Corinto (Cauca), El Hobo (Huila) y Medelln (Antioquia). Respecto al proceso adelantado con estos grupos, se acord que la actuacin de la Comisin de Verificacin se extendera a la tregua suscrita por el gobierno con el M-19 y el EPL. En el caso concreto de los acuerdos con estos grupos (M-19 y EPL), se propuso que la Comisin de Negociacin y Dilogo investigara las situaciones irregulares que se registraran, particularmente aquellas ocurridas en los departamentos de Valle del Cauca, Cauca y Crdoba a fin de acoplar informacin sobre el cumplimiento de los principios sobre derechos humanos6. De acuerdo con el mismo documento, la Comisin tena la potestad de solicitar al gobierno la definicin de criterios y procedimientos de seguridad para los representantes de los grupos guerrilleros firmantes que fuesen a participar en eventos pblicos y deliberaciones que hicieran parte del Dilogo Nacional. Durante los primeros meses de funcionamiento de la Comisin, varios problemas y variables externas al rgano se conjuraron y afectaron el normal desempeo de sus funciones. As, por ejemplo, el mismo da de la instalacin de la Comisin de Verificacin, 30 de mayo de 1984, fue asesinado el entonces Ministro de Justicia Rodrigo Lara Bonilla. Esto llev al gobierno a la implantacin del estado de sitio en todo el territorio nacional7. De igual forma, a finales de julio, el Estado Mayor de las FARC le escribi una carta a la Comisin de Verificacin refirindose al presunto sabotaje de la reunin de la Comisin de Paz en el sur del Tolima por culpa de la accin de la fuerza pblica y de personas que advirtieron, sin pruebas concretas, aparentes acciones armadas perpetradas por un supuesto comando del EPL. A finales de noviembre (24 de noviembre), la Comisin, en sesin plenaria celebrada en Mesetas

(Meta), realiz un ajuste a su reglamento, especificando entre otras cosas, los acuerdos que seran objeto de verificacin, los procedimientos para la entrega de informes y quejas a estudiar, la discrecionalidad para convocar sesiones de la Comisin, la posibilidad de deliberacin sin qurum, la implementacin del sistema de decisin por mayora simple, la discrecionalidad para elegir a miembros de las subcomisiones (mientras se esperaba que fueran escogidos los representantes de las FARC), y el desarrollo de una posible estructura para la presentacin de informes al presidente de la Comisin. Segn el documento oficial, los ajustes fueron planteados as8: 1. La Comisin verifica el cumplimiento de los Acuerdos de La Uribe y los convenios y acuerdos suscritos con el EPL y el ADO y los que realicen con los grupos que decidan acogerse a estos mecanismos de verificacin. 2. Todos los informes y quejas que deban ser objeto de verificacin por parte de la Comisin, sern presentados a sta. El presidente decidir sobre los que sean dignos de estudio 3. La Comisin se reunir cuando el Presidente lo estime oportuno, bien por iniciativa propia o solicitud de uno o ms miembros. 4. La Comisin no requiere qurum para deliberar 5. El qurum para decidir ser la mitad ms uno de los miembros de la Comisin presentes. 6. La Comisin Nacional designar los miembros de las subcomisiones regionales de que trata el Acuerdo de La Uribe, los asesores y las delegaciones especiales que estime convenientes, procurando ,mantener en cada caso una adecuada representatividad, para que adelanten sus tareas conforme a las instrucciones de la Comisin Nacional o su presidente. Mientras las FARC designan sus delegados, los frentes de las FARC se harn representar en las subcomisiones regionales por garantes designados por ellos, un garante por cada frente, con base en una lista que el Estado Mayor de las FARC entregar al presidente de la Comisin 7. Las subcomisiones regionales y las delegaciones especiales elaborarn informes que entrega-

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rn en todo caso, al Presidente de la Comisin Nacional. La divulgacin parcial o total de estos informes estar sometida a la decisin del Presidente o de la Comisin. 8. En las reuniones plenarias de la Comisin los miembros podrn solicitar aclaraciones y ordenar ampliaciones de los informes de las subcomisiones regionales o de las delegaciones especiales. 9. Los informes relacionados con visitas a lugares de conflicto, tendrn en lo posible, la siguiente estructura: a) Datos generales: regin, duracin de la visita, sitios recorridos. b) Fuentes de informacin. c) Descripcin de los hechos. d) Evaluacin de los mismos. e) Concepto de las autoridades civiles y militares. f) Concepto de los grupos pertenecientes a las FARC, o de lo que hayan firmado otros acuerdos de paz con el gobierno. g) Concepto de las subcomisiones o de las delegaciones. h) Recomendaciones. 10. La Comisin Nacional, las subcomisiones y las delegaciones ejecutarn sus actividades o trabajos en forma reservada De manera simultnea a este ajuste, el 28 de noviembre, a travs de un comunicado oficial, y a pesar de reconocer la existencia de factores perturbadores del proceso de paz, la Comisin de Verificacin presentara uno de sus primeros informes, en el que confirm el cumplimiento del cese al fuego en todo el territorio nacional, constat el periodo de prueba por un ao y advirti que la tregua permitira adelantar las reformas comprometidas9. Con el reconocimiento explcito de su poca capacidad para verificar todos los asuntos que tena como competencia, el objetivo de la Comisin se concentr en prevenir e intervenir en situaciones de conflicto entre las partes en beneficio del entendimiento y cumplimiento de lo pactado10. Tal y como lo afirma lvaro Villarraga, en cuanto a la constitucin y forma de operar, se re90 www.ideaspaz.org/publicaciones

conocieron dos problemas recurrentes de la Comisin de Verificacin. Del lado de lo procedimental, los informes de la Comisin no tenan voz propia pues eran remitidos directamente al Ministerio de Gobierno y al Presidente, dejando a la misin de veedura sin algn tipo de proyeccin pblica, en detrimento de la legitimidad y credibilidad de este rgano y de su funcin. Del lado de lo sustantivo, se hizo recurrente la discusin sobre la participacin de los militares, quienes no aceptaban ser parte del proceso y simultneamente eran acusados de quebrantar la tregua como protagonistas de varios incidentes armados, dentro de todo el proceso. Sobre este ltimo punto, segn Villarraga, la Comisin termin siendo asociada en muchos casos con las guerrillas muy a pesar de que, dada su naturaleza, no perteneca a ninguna de las partes en conflicto11. En este sentido, adems que los militares no proporcionaban informacin, por lo regular las autoridades locales estaban desinformadas de los sucesos blicos que ocurran en sus territorios. Los medios de comunicacin, a su vez, daban versiones negativas y con frecuencia errneas en relacin con los sucesos. En las primeras visitas de verificacin se encontr que el Ejrcito reaccionaba ante los actos promovidos por los guerrilleros, interpretndolos como violacin de los acuerdos, mientras que estos lo consideraban propios de la actividad poltica habilitada12. 2.1.2. La verificacin en medio de una nueva institucionalidad En el marco del primer aniversario de los acuerdos de La Uribe, el Estado Mayor de las FARC redact, en marzo de 1985, un memorando dirigido a la Comisin Nacional de Verificacin advirtiendo de los aparentes incumplimientos de la fuerza pblica respecto a la tregua y sobre la necesidad de que la Comisin se pronunciara sobre estas irregularidades (las FARC hablaban de ataques armados contra ocho de sus frentes). A finales de julio, el mismo padre Nel Beltrn, Presidente de la subcomisin de Verificacin en Santander y Magdalena Medio, a travs de una carta dirigida al Presidente Betancur y a Manuel Marulanda, exige el cumplimiento de los acuerdos y

plantea su preocupacin por nuevas acusaciones surgidas sobre ajusticiamientos y extorsiones aparentemente cometidas por miembros de las FARC; al mismo tiempo, Beltrn solicitaba al Procurador realizar las investigaciones sobre la presencia de grupos paramilitares en el Magdalena Medio, entre ellos el MAS y sus acciones en municipios como Puerto Berro. Otro de los problemas centrales aducidos sobre la Comisin radicaba en el funcionamiento de las subcomisiones regionales, respecto de las cuales se deca que contaban con un presupuesto limitado y gran escasez de recursos logsticos; el apoyo econmico y logstico del Gobierno Nacional aparentemente era irregular y las contribuciones que hacan entidades regionales y locales no eran suficientes13. A finales de 1985, tras la renuncia de algunos miembros de las Comisiones de Paz, de Verificacin y de Negociacin y Dilogo, el Presidente Betancur nombra, mediante Decreto 3030 de 1985 (octubre 18), una Comisin de Paz, Verificacin y Negociacin como reemplazo de las dems comisiones que hasta ese momento haban venido funcionando14, rgano que sera formalmente instalado el 24 de octubre de ese ao y coordinado por John Agudelo Ros. Desde agosto de ese ao, las FARC, a travs de comunicados pblicos, haban propuesto la unificacin de la Comisiones de Paz y de Verificacin as como la inclusin de las fuerzas militares dentro de sta y la ampliacin de la tregua; no obstante, sera dos meses despus cuando la institucionalidad existente se fusionara. En esta nueva Comisin, conformada por 32 miembros, sobrevivan los mismos nombres representativos de las Comisiones precedentes y adicionalmente se incluan invitados permanentes como Samuel Moreno Rojas, Socorro Ramrez y Ernesto Gonzlez. En las propias palabras del Presidente Betancur, durante la instalacin de la Comisin se entrevea el inters de fondo de la reforma: no quiere el gobierno trazarle una agenda exclusiva y excluyente a la Comisin, ni fijarle un calendario improrrogable: sus funciones, vinculadas al desarrollo del proceso de paz en curso, apuntan a la

formulacin de todas las recomendaciones y propuestas que encuentre convenientes para garantizar la paz pblica y el orden social15. En este escenario, a pesar de algunas declinaciones a los nombramientos, persistieron nombres como los de Carlos Ossa Escobar y Gilberto Vieira. En efecto, apenas conocieron su designacin los dirigentes liberales Germn Zea Hernndez y Rafael Rivas dimitieron16, aduciendo inconformidades con los procedimientos empleados hasta ese momento para dialogar con las guerrillas. Con posterioridad, renunciaran igualmente a la nueva Comisin, Alfredo Vsquez Carrizosa y Carlos Jimnez Gmez, este ltimo Procurador General de la Nacin en ese momento. A partir de ese ao, el escenario para el proceso de paz fue cada vez ms adverso: la toma del Palacio de Justicia y la arremetida de grupos paramilitares contra desmovilizados y militantes de la UP debilitaban cada vez ms las negociaciones. Ms all de los acuerdos logrados con los destacamentos Simn Bolvar y Antonio Nario del ELN, en diciembre de 1985, y de la prrroga de los acuerdos de la Uribe con las FARC en marzo de 1986 (adems de la manifiesta voluntad de los destacamentos Manuel Martnez Quirz e Ins Vega por acogerse a los acuerdos de la Uribe), la Comisin creada se desintegrara oficialmente el 5 de agosto del siguiente ao por orden del Presidente Betancur ante la renuncia recurrente de sus miembros. De acuerdo con Vsquez Del Real, la experiencia de La Uribe se fue desintegrando en medio de agudas contradicciones, en un ambiente viciado por el enfrentamiento militar, el fracaso poltico y la crisis econmica. El asalto al Palacio de Justicia por parte del M-19 le puso la lpida a este ensayo general de paz17. El 20 de noviembre de 1985, el mismo Nel Beltrn, en carta dirigida al presidente de la Comisin Nacional de Paz, John Agudelo Ros, se refera a los problemas del proceso de paz y a los hallazgos del proceso de verificacin, entre ellos, acusaciones de boleteo de la guerrilla, acusaciones sobre despliegues en campo hechos por unidades militares, enfrentamientos entre partidos polticos tradicionales con las FARC y la UP, y asesinatos selectivos.

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Dentro de las razones invocadas para hablar del fracaso de los acuerdos se pueden incluir la falta de reglas claras respecto a la entrega de armas por parte de la insurgencia, el incumplimiento de los acuerdos por ambas partes, la entrada en escena y las acciones de terceros actores, entre ellos, grupos de seguridad privada y paramilitares que pusieron en constante riesgo la seguridad de los actores partcipes de las negociaciones; todo esto hizo inviable el cese al fuego. 2.2. Los acuerdos de paz con el M 19, el EPL, el PRT y el MAQL Para efectos de este trabajo, se analizan los procesos adelantados con estos grupos entre 1990 y 1991. Sin embargo, debe tenerse en cuenta que en 1994 se adelantaron procesos similares con la Corriente de Renovacin Socialista (CRS): como este proceso tuvo la misma metodologa y condiciones de los procesos de 1990, se considera que basta con el anlisis de los acuerdos 19901991 para extraer la experiencia respecto a la verificacin. La diferencia ms importante del proceso adelantado con la CRS radica en el acompaamiento del Gobierno de Holanda que tuvo la caracterstica de ser un acompaamiento poltico y no tuvo funciones asignadas en el tema de la verificacin. Estos acuerdos se dan durante dos perodos presidenciales, el de Virgilio Barco Vargas y el de Csar Gaviria Trujillo; se trata de perodos de gobierno signados por circunstancias y dinmicas diferentes: la primera parte del perodo Barco se caracteriz por la ruptura de los acuerdos heredados de Belisario Betancur y sus dos ltimos aos de gobierno fueron de negociacin y acuerdos con el M-19; en cambio, el gobierno de Csar Gaviria Trujillo se inici con acuerdos con el PRT, el EPL y el MAQL y el reinicio de los dilogos con las FARC y el ELN, los cuales se rompieron en 1992; la parte final de su perodo de gobierno estuvo signada por la denominada guerra integral. Dos perodos de gobierno con dos dinmicas diferentes al principio y al final de cada mandato. Virgilio Barco Vargas, candidato del Partido Liberal, obtuvo una victoria contundente frente a lvaro Gmez Hurtado, del Partido Conservador. Su gobierno se inicia en medio del fracaso del proce92 www.ideaspaz.org/publicaciones

so de paz de Belisario Betancur simbolizado en la toma del Palacio de Justicia y el asesinato de scar William Calvo, en noviembre de 1985; la guerrilla acta en ese momento con apuestas diferentes: las FARC, tratando de mantener la tregua e impulsando a la Unin Patritica; por el contrario, el M-19 y el EPL, con declaratorias de ruptura de los pactos de tregua. El 2 de marzo de 1986, el agonizante gobierno de Betancur y las FARC firman la prrroga de la tregua pactada en 1984. En las elecciones del 9 de marzo, la Unin Patritica logra elegir a 5 Senadores de la Repblica, 9 Representantes a la Cmara, 14 diputados, 350 concejales y 23 alcaldes municipales. Barco Vargas que representaba talante e ideas liberales, propuso el esquema gobierno/oposicin con garantas para sta, predicaba el fortalecimiento de las instituciones y la institucionalizacin del proceso de paz frente al voluntarismo de la sociedad civil, no hablaba de las causas objetivas de la violencia sino que se propona atenderlas de manera eficiente y con talante democrtico liberal, reconoca la legitimidad de la Unin Patritica y la necesidad de rodearla de garantas para su ejercicio poltico. En ese momento, el ambiente era de desconfianza respecto a los procesos de paz y Barco tom tres decisiones al respecto: conformar un equipo de las ms altas cualidades ticas e intelectuales del cual hacan parte, entre otros, Carlos Ossa Escobar, Rafael Pardo, Jess Antonio Bejarano y Ricardo Santamara; definir una poltica de paz que denomin de reconciliacin, normalizacin y rehabilitacin con etapas, componentes y propsitos definidos y asumir desde el gobierno la responsabilidad del proceso de paz, suprimiendo las Comisiones de buena voluntad creadas al amparo de la iniciativa de Belisario Betancur. La poltica de paz, que fue rotulada como de mano tendida y pulso firme durante la campaa electoral, contemplaba inicialmente los siguientes elementos: Liderazgo del Gobierno; El Plan Nacional de Rehabilitacin (PNR) sera un instrumento de deslegitimacin de la guerri-

lla atendiendo zonas pobres, no slo violentas, con ampliacin de su presupuesto y mecanismos de participacin ciudadana y eliminando la intermediacin de polticos locales; Se crea la Consejera para la Reconciliacin, Normalizacin y Rehabilitacin en reemplazo de la Consejera de Paz; Coordinacin entre el PNR, la Consejera y los Ministerios; respecto a las Fuerzas Armadas, se determina que a ellas se les informa, no se les consulta la poltica gubernamental; Proceso con etapas, condiciones y propsitos definidos; Reconocimiento de la necesidad de reformas polticas y atencin a problemas sociales por parte del estado; Rechazo por igual a la accin de la guerrilla y a la de los paramilitares.

Sin embargo, el gobierno de Virgilio Barco encuentra una realidad frente a la cual se manifiesta incapaz de transformarla: el fortalecimiento del movimiento guerrillero, el auge de las movilizaciones populares y la intensificacin del narcoterrorismo; ante esta situacin, no es posible cristalizar los propsitos y transformaciones pretendidas por el gobierno. Los acuerdos de tregua ratificados en marzo de 1986 continan violndose permanentemente y despus de la emboscada en Puerto Rico, Caquet, en la cual mueren 24 militares, el 16 de junio de 1987, el gobierno declara rota la tregua en el Caquet. Durante ese perodo mueren ms de 500 lderes y miembros de la Unin Patritica y otros partidos de izquierda, incluyendo a Jaime Pardo Leal, candidato presidencial de la UP y varios parlamentarios de este partido; entre 1986 y 1990, se presentan 1.536 acciones del movimiento popular como paros cvicos, marchas campesinas, tomas de sitios; en septiembre de 1987, se conforma la Coordinadora Guerrillera Simn Bolvar, que reemplaza a la Coordinadora Nacional Guerrillera, con participacin de las FARC. En este momento, irrumpen con fuerza grupos armados y financiados por el narcotrfico que actuaban en connivencia con sectores que

teman ser secuestrados y con polticos de extrema derecha que proclamaban el exterminio de todo el movimiento social y de izquierda: los paramilitares. Estos desatan la guerra sucia contra el movimiento poltico de izquierda, el movimiento sindical y de derechos humanos e inician la prctica de las masacres; posteriormente, se fortalece el llamado narcoterrorismo contra la extradicin que produce el secuestro del candidato a la Alcalda de Bogot Andrs Pastrana, el secuestro de Francisco Santos Caldern, de familiares de Germn Montoya, Secretario General de la Presidencia de la Repblica; el asesinato de Guillermo Cano, Director de El Espectador; y de Enrique Low Murtra, ex Ministro de Justicia; la bomba a las instalaciones del DAS y a un avin de Avianca. Finalmente, son asesinados Luis Carlos Galn, candidato presidencial del Partido Liberal, Bernardo Jaramillo Ossa, candidato presidencial de la Unin Patritica y Carlos Pizarro Len Gmez, lder del M-19, a los 47 das de su desmovilizacin. El entorno poltico internacional no era menos complejo. Las ideas neo conservadoras de Margaret Tatcher y Ronald Reagan estaban en pleno auge, el liberalismo econmico y la democracia liberal se imponan en el mundo, los regmenes socialistas de Europa Oriental se derrumbaban y Violeta Chamorro ganaba las elecciones en febrero de 1990 en Nicaragua, derrotando al sandinismo que haba llegado al poder como revolucin triunfante en 1979 y que, posteriormente, enfrent una contrarrevolucin apoyada por EE.UU. Por su parte, las guerrillas estaban enfrascadas en una lucha por el protagonismo: el ELN propugnaba por el Poder Popular construido desde la base, el EPL por la profundizacin de la guerra civil, el M-19 en un momento declar paz a las Fuerzas Armadas y guerra a la oligarqua, las FARC pretendan mantener los acuerdos de tregua y la guerra al mismo tiempo e impulsar a la Unin Patritica. Aunque se conform la Coordinadora Guerrillera Simn Bolvar, sta era un mecanismo de coordinacin, no de unidad. El gobierno se debata entre su talante liberal y las presiones para enfrentar las amenazas perci-

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bidas contra el Estado, razn por la cual termin creando Jefaturas Militares en Caquet y Urab. Por otro lado, impuls un proceso de Reforma Constitucional por medio de un plebiscito que fue declarado inconstitucional por el Consejo de Estado. Este gobierno mantena adems un pulso con las FARC por el significado de los acuerdos de tregua; para las FARC, era la posibilidad de circular libremente por muchas zonas; por el contrario, para el gobierno eran un paso hacia la desmovilizacin. Otro asunto sobre el que discrepaban era quin verificaba; para las FARC, lo apropiado eran las comisiones de buena voluntad, para el gobierno, las mismas partes involucradas. El 29 de mayo de 1989, casi tres aos despus de iniciado el gobierno, se presenta un hecho que cambia las relaciones y las perspectivas de paz: es secuestrado por el M-19 lvaro Gmez Hurtado, jefe del Partido Conservador y heredero de una de las familias de mayor tradicin poltica de derecha en Colombia. Finalmente, es liberado el 19 de julio del mismo ao y diez das despus se realiza la Cumbre Nacional por la Paz sin la presencia del gobierno en Usaqun, Bogot. El gobierno opt por tratar de retomar la iniciativa y el 1 de septiembre de 1988 lanza la Iniciativa para la Paz. Dentro de sus elementos principales se encuentran: Exigencia del cese del fuego unilateral para las guerrillas interesadas en un proceso de paz; Definicin de fases y plazos para el proceso; Definicin de la desmovilizacin como propsito del proceso; Las fases propuestas eran: distensin, localizacin, dilogo, desmovilizacin e incorporacin a la vida civil y poltica. Esta iniciativa permiti iniciar un proceso de dilogo con el M-19 el 10 de enero de 1989, durante el cual se pacta la localizacin de la fuerza, la conformacin de mesas de trabajo, el reconocimiento de voceros del grupo, la tregua militar y un acuerdo poltico que finalmente se hunde en el Congreso de la Repblica el 14 de diciembre de 1989, cuando algunos miembros del Congreso pretendieron incorporar un artculo para que el Plebis94 www.ideaspaz.org/publicaciones

cito sobre las reformas se pronunciara prohibiendo la extradicin de nacionales colombianos. El M-19 hace una valoracin de las circunstancias polticas y concluye que hay un espacio poltico por ocupar y decide que, a pesar de que no se cumpli lo acordado en la mesa de dilogo, se debe desmovilizar y lo hace el 6 de marzo de 1990. El 24 de marzo de 1990 se inician las negociaciones con el EPL, grupo que haba tenido una intensa discusin interna y que es dividido por el proceso de negociacin y finalmente se desmoviliza el 1 de marzo de 1991. El PRT y el MAQL desarrollan procesos similares que conllevan a la desmovilizacin de estos grupos el 26 de enero y el 31 de mayo de 1991. El factor decisivo para estos tres acuerdos fue la posibilidad de participar en la Asamblea Nacional Constituyente y las circunstancias de xito poltico de la Alianza Democrtica M-19, movimiento al cual se integraron. La AD M-19 fue un grupo poltico creado al calor de la desmovilizacin del M-19 y permiti la integracin de varias fuerzas polticas alternativas al bipartidismo; este grupo obtuvo un gran respaldo poltico y logr el 28% de los votos para la conformacin de la Asamblea Nacional Constituyente el 9 de diciembre de 1990. Estos procesos de negociacin fueron el resultado de discusiones polticas y decisiones internas de los grupos guerrilleros, del ambiente poltico creado alrededor de la realizacin de la Asamblea Nacional Constituyente para reformar la centenaria Constitucin de Colombia y como salida a la profunda crisis poltica y social, cuyas manifestaciones ms agudas eran la violencia desbordada de todos los tipos y el desprestigio de los partidos polticos. 2.2.1. Acuerdos de verificacin 2.2.1.1 La verificacin de la desmovilizacin del M-19 y su participacin en la Asamblea Nacional Constituyente El 2 de marzo de 1990 se llev a cabo en Ciudadela de Paz, en Santo Domingo, Cauca, el acto de desmovilizacin y desarme de 900 hombres del Movimiento 19 de abril (M-19), quienes entregaron sus

armas a una comisin tcnica integrada por militares venezolanos, suizos, ingleses y un finlands. En el lugar tambin hacan presencia alrededor de 200 periodistas y un delegado del Gobierno Nacional.
La verificacin del desarme y de la posterior destruccin de las armas fue liderada por el secretario general de la Internacional Socialista, Luis Ayala, quien durante el acto asegur que la comisin solicitada por el gobierno nacional en cabeza del entonces Presidente Virgilio Barco y de los comandantes del M-19, tena la indiscutible responsabiliad de verificar la dejacin de las armas y todo el material de guerra que en sus manos tena el grupo guerrillero. La vida humana y el progreso econmico y social requieren la paz, la que se torna as, en una condicin previa para la realizacin de todos nuestros ideales. En este espritu es que nuestra organizacin, La Internacional Socialista, la organizacin mundial de los partidos socialdemcratas, socialistas y laboristas, acept la solicitud del seor presidente de la Repblica de Colombia, don Virgilio Barco, y de los lderes del Movimiento 19 de Abril de asumir la responsabilidad a travs de una comisin especial designada por la Internacional Socialistade contribuir a este trascendente paso por la paz, recibiendo las armas del Movimiento 19 de Abril a satisfaccin del Gobierno de la Repblica de Colombia y del Movimiento 19 de Abril, y de supervisar su destruccin inmediata18.

Seis das despus de la entrega de las armas, el acuerdo final firmado entre el Gobierno Nacional y el M-19 ratificaba el papel cumplido por la organizacin mundial de partidos socialdemcratas, socialistas y laboristas (Internacional Socialista), como garante de la entrega de armas y municiones que hicieron los integrantes de ese grupo guerrillero. La misin de verificar el desarme de los guerrilleros se haba cumplido bajo las condiciones estipuladas por las partes. En el acuerdo final entre el gobierno y el M-19, firmado el 9 de marzo de 1990, la organizacin guerrillera afirma:
A partir de la fecha, el M-19 anuncia que todos sus frente armados fueron desmovilizados y sus miembros incorporados a la vida institucional del pas; anuncia, as mismo, que hizo dejacin de todas sus armas, municiones y material de guerra ante la Comisin de la Internacional Socialista designada para este fin20.

La comisin especial de la internacional socialista, adems de Ayala, estuvo conformada por el Teniente General (r) Ermei Kanninen, de Finlandia, el doctor Frank Barnaby, de Gran Bretaa, el experto en asuntos militares del partido socialdemcrata de Suiza, Heinrich Buchbinder y el General (r) Ernesto Uzctegui de Venezuela. Al respecto de la participacin internacional en el proceso de desarme, durante el acto de dejacin de armas y desmovilizacin del M.-19, el Ministro de gobierno de Barco, Carlos Lemos, se pronunci resaltando la naturaleza del ente verificador:
El de hoy es un gran da para Colombia. Por primera vez en ms de cuarenta aos de una guerra cruel, incesante y que en ocasiones se ha librado con devastadora intensidad en los ms imprevistos frentes, un grupo alzado en armas se desmoviliza para incorporarse a la vida civil, tras haber hecho entrega de sus elementos de combate a una organizacin nacional de altsima y significativa representatividad poltica19.

El papel de la comisin se limit nica y exclusivamente a observar, monitorear y garantizar la entrega de las armas del grupo guerrillero; tambin se encarg de supervisar la destruccin de este material. Su papel verificador, sin duda, facilit la interaccin entre las partes, impulsando la confianza en el proceso. Tanto as que ocho meses despus de la entrega de las armas, ante el gran debate que gener la acogida popular de la Alianza Democrtica M-19, que logr la ms alta votacin para sus delegados ante la Constituyente, Antonio Navarro Wolf solicit la llegada de una mediacin internacional para que verificara los resultados y el nuevo escenario posterior a la desmovilizacin del grupo. Segn Navarro Wolf, la comisin debera constatar los comicios electorales, argumentando que podra darse una agresiva reaccin de algunos sectores poderosos del pas por los posibles resultados que obtendra el grupo. As, hacia el 23 de noviembre de 1990, la comisin de veedores internacionales, solicitada por Antonio Navarro Wolf, cabeza de la lista de la AD M-19 para las elecciones del 9 de diciembre, estara conformada por integrantes del Partido Obrero Socialista Espaol, por la Internacional Socialista,

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por los movimientos social demcratas europeos y por el Partido Socialista Francs. Everth Bustamante, uno de los principales fundadores del M-19, afirmaba para ese momento: de la comisin haran parte la Internacional Socialista, que confirm su asistencia por conducto de su secretario Willy Brandt; el Parlamento Europeo; el Partido Socialista Francs, al igual que miembros del Partido Socialista Obrero Espaol. Por Amrica Latina, Bustamante adelant contactos con el presidente de Bolivia, Jaime Paz Zamora; el presidente de Per, Alberto Fujimori y de Ecuador, Rodrigo Borja, quienes confirmaron su presencia en los comicios del mes entrante. Asimismo, el Partido de Liberacin Nacional de Costa Rica y Accin Democrtica de Venezuela, estaran en Colombia21. Bustamante, tambin sealaba que organismos no gubernamentales de Espaa y Europa vendran, tales como las Organizacin por el Desarme, la Paz y Justicia y que se gestiona con la Comisin Carter a travs del ex presidente de Costa Rica, Rodrigo Carazo22. As, el 7 de diciembre de 1990, lleg al pas la comisin de observadores internacionales que asistiran al proceso electoral del 9 de diciembre. La comisin estaba integrada por las siguientes personas: Jaime Montalvo, rector de la Universidad de La Paz; Francisca Sauquillo, senadora del Partido Socialista Obrero Espaol (PSOE); Jess Gonzlez, director del Instituto de Derechos Humanos; Henry Leira, representante de la Comisin Internacional de Juristas de Barcelona; Jordi Prdet y Amadeus Recasens, miembros de la Asociacin de Juristas Demcratas de Catalua, en representacin de Espaa; Ana Texier, integrante de la Secretara de Relaciones Internacionales, de Francia. Armando Villanueva, representante del Gobierno peruano; por Ecuador se harn presentes, Andrs Vallejo, ex ministro de Gobierno; Pedro Saad, ex ministro de Comunicaciones; Alberto Dahik y Diego Delgado, miembros del Congreso; Gloria Mai, representante de la Asociacin Latinoamericana de Derechos Humanos y Marino Bustamente, ex secretario de la Presidencia de la Repblica; y finalmente, la delegacin de Bolivia, en cabeza de Antonio Oviedo,
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parlamentario, y Jos Luis Parada, secretario de relaciones internacionales del MIR. Sobre la conformacin de la comisin, Bustamante asegur que fue el ex Presidente de Venezuela Carlos Andrs Prez, quien facilit la creacin de una comisin internacional durante los acuerdos de paz entre el gobierno de Virgilio Barco y el M-19. 2.2.2 La verificacin de los acuerdos con el EPL y el PRT El acuerdo final entre el Gobierno Nacional y el Ejrcito de Liberacin Popular se firm en Bogot el 26 de febrero de 1991. Con la firma de este documento se finalizan las negociaciones que se vean adelantando con el grupo desde el 24 de mayo de 1990 y el presidente Csar Gaviria y su gabinete autoriza la participacin de dos voceros del grupo guerrillero en la Asamblea Nacional Constituyente. Durante el proceso de paz, se conformaron veeduras tanto nacionales como internacionales para verificar el cumplimiento de los acuerdos entre las partes. Estas comisiones, al igual que en el caso del M-19, se encargaron de verificar el desarme del grupo guerrillero y de velar por el cumplimiento de los acuerdos entre las partes. As, despus del desarme, el proceso estuvo acompaado de la Iglesia Catlica quien actu como tutora moral. Durante esta negociacin de paz, la verificacin tambin funcion como una garanta para que el proceso fluyera en medio de los obstculos. Tanto as que en septiembre de 1990, cuando el comandante Domingo Rojas declar la congelacin de los dilogos, plante de igual forma la necesidad de la verificacin de los acuerdos entre el Gobierno y las organizaciones EPL, Quintn Lame y el Partido Revolucionario de los Trabajadores (PRT), mediante la conformacin de un organismo fiscalizador con participacin de la Iglesia, Cruz Roja, alcaldes e incluso de entidades internacionales. La participacin de terceros con una funcin verificadora se pact finalmente luego de siete meses de conversaciones, el 23 de diciembre de 1990, cuando se firma uno de los acuerdos ms importantes para el proceso, en Arboletes, Antioquia. En este acuerdo, las partes definen la fecha del 20 de enero de 1992 para suscribir el itinerario de la des-

movilizacin y desarme y definen la presencia de organizaciones internacionales que participaran como veedoras dentro del proceso. Para la veedura, se barajaron los nombres de organismos internacionales como la Organizacin de Estados Americanos (OEA), Organizacin de Naciones Unidas (ONU), la Internacional Socialista (IS), una comisin del Gobierno de Venezuela y el Vaticano23. Asimismo, el 10 de enero del ao siguiente, como consecuencia de un preacuerdo firmado entre el Gobierno Nacional y el EPL, se establece un acta de compromiso entre las partes cuyo objetivo se traduce en establecer una serie de tareas especficas para realizar antes del 1 de marzo de 1991, tanto como por el Gobierno Nacional, como por el EPL, como iniciacin del desarrollo del preacuerdo firmado el 10 de enero24. Dentro de las consideraciones del acto de compromiso se concert que la Iglesia Catlica, designada como tutora moral del proceso, al igual que un miembro de la comisin internacional y un representante de alguna organizacin nacional, cumpliran la labor de verificar el cumplimiento de lo que se defini en el acto de compromiso.
2. En razn a lo anterior esta Acta de Compromiso queda sujeta a la verificacin por parte de la Iglesia, como tutora espiritual del proceso de negociacin, y por parte de un miembro de la veedura internacional cuando sta se establezca. A este grupo se podr sumar un representante de una entidad nacional acordada por las partes. 3. Por la Iglesia la verificacin la realizar Monseor Rodrigo Escobar y Monseor Guillermo Vega. Por la veedura internacional la persona que realizar la verificacin se designar posteriormente. Como alternativa a esta ltima se podr designar un veedor nacional acordado por las partes. 5. El grupo de verificacin realizar evaluaciones permanentes no pblicas con el fin de estimular el cumplimiento de lo acordado y, a su vez, realizar el 1 de marzo, una evaluacin final del cumplimiento general de la presente acta de compromiso25.

tropa que se desmovilizara, hasta temas de reinsercin, cultura y recreacin, promocin y garantas del proceso de paz, seguridad, voceras, entre otros. El 16 de febrero de 1991, el Gobierno Nacional y el EPL acordaron que el grupo le entregara un inventario del armamento a la comisin de veedura internacional y sta lo confrontara con un estimativo del Gobierno de lo que podra ser el arsenal del grupo guerrillero. Finalmente, en el acuerdo final entre el Gobierno y el EPL firmado en Bogot el 26 de febrero de 1991, qued consignado lo siguiente en materia de veeduras:
IV. Veeduras: Con el propsito de verificar el cumplimiento de lo pactado en el Acto de Compromiso firmada por las partes el 10 de enero de 1991, se constituye una veedura nacional integrada por una veedura nacional integrada por un representante de la Conferencia Episcopal, un miembro de la Veedura Internacional y una personalidad poltica del pas, acordada por las partes, para que visite donde se encuentra concentrada la fuerza del EPL, los das 18 y 26 de febrero prximo; comisin que terminar sus funciones en la fecha en que tenga lugar la dejacin de las armas26.

Y sobre las funciones de la comisin internacional para ejercer veedura en los acuerdos realizados en pro de la desmovilizacin del EPL, se defini la participacin del Partido Socialista Obrero Espaol y de La Internacional Socialista que conformaran una comisin Internacional que vigile, supervise y certifique el cumplimiento de los pactos y compromisos que las partes (Gobierno Nacional EPL) adquieran en el acuerdo definitivo de desmovilizacin27. La forma de participacin de los delgados internacionales se tradujo en:
Veedura y verificacin del desarme total y definitivo de las Fuerzas del EPL. Evaluacin de las tareas de reinsercin ciudadana. Evaluacin de las garantas polticas ofrecidas al EPL. Evaluacin de lo acordado en materia de derechos humanos. Evaluacin de la realizacin de los planos de desarrollo a los que se obliga el gobierno como consecuencia de este pacto28.

El Acta de Compromiso y los dems acuerdos establecidos entre el Gobierno Nacional y el EPL, incluan temas que iban desde los compromisos con los campamentos en los que se concentraba la

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En conclusin, el Gobierno y el EPL acordaron las veeduras con el propsito de verificar el proceso de desarme y la recepcin de las armas, su conservacin hasta el momento de su destruccin y el desarrollo adecuado de los compromisos entre las partes a futuro. Los delegados nacionales e internacionales fungieron como veedores de la desmovilizacin, dejacin de armas y reinsercin a la vida civil de 2000 combatientes del Ejrcito Popular de Liberacin, que posteriormente, se conocera como el grupo poltico Esperanza, Paz y Libertad, que form parte igualmente de la Asamblea Nacional Constituyente. 2.2.3 La verificacin en los procesos de paz con el PRT y Quintn Lame En cuanto al acuerdo final entre el Gobierno de Csar Gaviria y el Partido Revolucionario de los Trabajadores, firmado el 25 de enero de 1991 con el fin de evaluar y garantizar los puntos establecidos por los actores tanto gubernamentales como subversivos, se crea una Comisin Bilateral para el seguimiento a los compromisos establecidos por las partes. La comisin Bilateral estara compuesta por el Consejero para la Paz y un delegado del PRT29. Adicional a sta se conform una comisin de veedura para el desarme que actuara tambin como garante de la totalidad de los compromisos consignados en este acuerdo y que se encargara de verificar el desarme de los guerrilleros. Estas comisiones participaron concretamente en el seguimiento al proceso de desarme y en el seguimiento de los compromisos establecidos en el acuerdo final. Por su parte, en el acuerdo final entre el Gobierno Nacional y el Movimiento Armado Quintn Lame (MAQL), firmado el 27 de mayo de 1991 en Caldono, Cauca, se acord que la verificacin de los compromisos adquiridos por las partes durante el proceso de negociaciones de paz, con especial atencin en el proceso de desarme, estara a cargo de La Confederacin de Iglesias Evanglicas. As mismo, el 31 de mayo, da de la dejacin de las armas por parte del grupo, representantes del Consejo Mundial de los Pueblo Indios fungieron como veedores internacionales del acuerdo.
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2.3. Negociaciones de Caracas y Tlaxcala El gobierno de Csar Gaviria Trujillo se inici en medio de la esperanza. Su consigna era Colombianos, bienvenidos al futuro; los acuerdos de paz con el M-19 producan la sensacin de que la paz era posible y llevaron a la participacin de ese grupo en el nuevo gabinete gubernamental; adicionalmente, se haba suscrito un acuerdo poltico para impulsar la Asamblea Nacional Constituyente y la sociedad, los medios de comunicacin, el gobierno y los partidos cerraron filas alrededor de la Constituyente que se avizoraba y cuya eleccin popular fue declarada exequible por la Corte Suprema de Justicia un mes y medio despus de posesionado el gobierno. El Muro de Berln haba cado haca pocos meses mientras Violeta Chamorro triunfaba en las elecciones de febrero de 1990 en Nicaragua. Otras guerrillas estaban en proceso de negociacin y aunque se mantenan las acciones de los Extraditables, ellas apuntaban a lograr la derogatoria de la extradicin. La competencia por el protagonismo entre las organizaciones guerrilleras se mantena y las FARC buscaban minimizar el alcance de los acuerdos de paz o negociaciones en curso y retomar la iniciativa; a su turno, el M-19 lideraba un movimiento poltico que creca cada da. El xito poltico del M-19 y la inminencia de la Constituyente arrastraron al EPL, PRT y MAQL a avanzar en sus negociaciones tendientes a su desmovilizacin y participacin en ese escenario. Las FARC fortalecieron el acuerdo con el ELN y la disidencia del EPL y abrieron diversas relaciones con sectores polticos para presionar una negociacin. En agosto de 1990, muere Jacobo Arenas pero ello no debilita la capacidad de maniobra poltica de esta guerrilla. La estrategia de la guerrilla es presionar la negociacin por medio de sectores polticos y minimizar los alcances de los acuerdos en curso y de la Asamblea Nacional Constituyente (ANC) mediante la accin militar. El gobierno enva una Comisin exploratoria a La Uribe en septiembre de 1990. El equipo de paz del gobierno es el mismo del gobierno Barco con algunos cambios en los roles; la prioridad del gobierno es la realizacin de la ANC y la concrecin de la negocia-

ciones en curso, aprovechando la luna de miel con la opinin pblica propia del primer ao de gobierno. El ataque de las FARC a Cceres y Taraz en Antioquia es el pretexto, en medio de mltiples acciones de la guerrilla, para la suspensin de los intentos de dilogo por parte del gobierno Gaviria; la escalada de violencia se mantiene y el 9 de diciembre, mientras se realizan las elecciones para conformar la Constituyente, las FF.AA lanzan un ataque contra La Uribe, reconocida sede del Secretariado de las FARC. Estas ltimas responden con una intensa campaa de sabotaje a la infraestructura elctrica principalmente. Comisiones del Congreso y de la Iglesia se empean en gestiones de paz; finalmente, el 1 de mayo de 1991, tres miembros de la CGSB ocupan la Embajada de Venezuela en Bogot y provocan la realizacin de una reunin en Cravo Norte, Arauca, que compromete la realizacin de dilogos de paz con la Coordinadora desde el 1 de junio en Caracas, Venezuela, sin condiciones previas de cese del fuego. Entre junio y noviembre de 1990, se realizan las conversaciones de Caracas con algunas suspensiones por atentados como el realizado contra el Presidente del Congreso, Aurelio Irragori Hormaza. El gobierno afronta estas negociaciones mostrando una buena preparacin y con el objetivo prioritario de lograr un acuerdo de cese de hostilidades; inclusive, las partes hacen un acuerdo sobre veeduras a las tres semanas de iniciadas las negociaciones y producen un documento de acuerdo y disensos al final de la ronda de Caracas. El fallido golpe de Estado de febrero de 1992 en Venezuela impide la reanudacin de los dilogos, los cuales son trasladados a Tlaxcala, Mxico, con nuevo Comisionado de Paz por parte del gobierno. Entre marzo y mayo se realiza esta ronda de negociaciones, pero en ltimo trmino, la muerte en cautiverio de Argelino Durn Quintero es el pretexto pblico para la suspensin de estos dilogos. En esta ronda se retoma otra agenda y otra metodologa: la discusin de la apertura econmica y temas del modelo de desarrollo desplazan la discusin del cese de hostilidades. El 30 de septiembre de 1992, renuncia el Comisionado de Paz Horacio Serpa Uribe, y el 9 de

noviembre, el gobierno decreta el estado de excepcin produciendo el retiro de la AD M-19 del gobierno. El gobierno decide enfrentar frontalmente a la guerrilla y se propone hacerlo en varios campos: a esta estrategia la denomina guerra integral; por su parte, las FARC y el ELN intensifican sus operaciones y el fortalecimiento de sus tropas, lo que producira, aos ms adelante, un salto en la conduccin de la fuerza por parte de las FARC, denominado la nueva forma de operar. Este fue un proceso de aprendizaje de aos que implic la maniobra con grandes concentraciones de tropas, el combate sostenido durante varios das contra unidades aisladas y el uso intensivo de explosivos durante esos operativos. Durante estos dos aos, la guerrilla mantuvo una intensa actividad militar simultneamente con los esfuerzos de dilogo en Caracas y Tlaxcala, dejando sin energa elctrica a gran parte del pas. En las elecciones parlamentarias de diciembre de 1991, los partidos tradicionales retomaron las mayoras en el Congreso y las fuerzas polticas alternativas vieron disminuida su incidencia poltica. El gobierno emprendi una serie de reformas econmicas que lo alejaron del movimiento social y enfrent un gran escndalo por la fuga de Pablo Escobar de la crcel en julio de 1992 y el consecuente enfrentamiento con este grupo, en el cual terci un grupo denominado los Pepes (Perseguidos por Pablo Escobar) que desarroll actos de terrorismo para enfrentar al crculo cercano a Escobar. Desde la perspectiva del gobierno, la guerrilla no tendra opcin poltica y se debilitara inevitablemente, por lo tanto los dilogos de paz no eran prioritarios. Durante esta etapa de negociaciones, la clase poltica no estuvo unificada y se presentaron mltiples tensiones por el protagonismo en el proceso de paz entre el Congreso, los lderes regionales y el gobierno. Los debates ms lgidos giraron alrededor de la participacin de la guerrilla en la Asamblea Nacional Constituyente, los dilogos regionales y el cese del fuego y las hostilidades. 2.3.1 La verificacin en este proceso Durante las cuatro rondas de negociacin que se dieron en Caracas, entre el 13 de junio y 10 de

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noviembre de 1991, se definieron diez puntos en la agenda, siendo el que ms importancia recibi la conveniencia de una frmula de cese al fuego y a las hostilidades. No obstante, dentro de la agenda provisional tambin se puso en evidencia la necesidad de que algunas veeduras intervinieran en el proceso de paz y adems, se acord la viabilidad de que se formalizaran la metodologa, los procedimientos y la reglamentacin de los acuerdos. La primera agenda se estableci de la siguiente forma: 1. Estudiar la posibilidad de convenir entre el Gobierno y la CGSB una frmula de cese al fuego y a las hostilidades. 2. Relaciones de este proceso con la Asamblea Nacional Constituyente, las corporaciones pblicas, las organizaciones polticas y los sectores sociales. 3. Acciones contra los grupos paramilitares y de justicia privada. Medidas efectivas contra la impunidad, concepciones sobre la denominada doctrina de la seguridad nacional. 4. Derechos Humanos, derechos de las minoras tnicas. 5. El Estado, la democracia y la favorabilidad poltica. 6. Elementos que contribuyan a desarrollar la soberana nacional, tales como el manejo de los recursos naturales y aspectos de los tratados internacionales relativos a los temas de este proceso y a la poltica econmica exterior. 7. Elementos para la democratizacin de la poltica econmica y social. 8. Diseo de un proceso que permita evolucionar a una fase en la que se concreten acuerdos y medidas prcticas que materialicen la superacin definitiva del conflicto armado en Colombia y garanticen el ejercicio de la actividad poltica sin el recurso de las armas dentro del marco de vida civil y democrtica del pas, una vez satisfechos los requisitos necesarios para este propsito. 9. Veedura del proceso de paz. 10. Metodologa, procedimientos y reglamentacin de las negociaciones y los acuerdos30.
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No obstante, ante las diferencias de las partes en cuanto al cese de hostilidades, en la segunda ronda de negociaciones, voceros del Gobierno Nacional y de la CGSB se enfocaron en discutir las formas de verificacin y veedura internacional. La comisin gubernamental en su propuesta del cese al fuego plante que para el desarrollo del cese al fuego era necesario el establecimiento de mecanismos de verificacin 5. Para supervisar el cese al fuego en las zonas de distensin, se convendrn mecanismos de verificacin regional no gubernamental y una instancia nacional de carcter gubernamental para la evaluacin permanente de los aspectos contenidos en el acuerdo sobre cese al fuego y a las hostilidades31. Al igual que el gobierno, en su declaracin sobre el cese bilateral de fuego, los voceros de la CGSB manifestaron la necesidad de que, desde el inicio del cese de los enfrentamientos, existieran mecanismos de veedura nacional e internacional, cuya misin era la de fortalecer la confianza entre las partes. 5. Para efecto del desarrollo de estos acuerdos y de los que posteriormente podamos concertar, funcionaran veeduras a nivel regional y nacional, as como una de composicin internacional, que proporcionen la certeza y claridades para todos exigidas. Ninguna de las comisiones incluir representantes de las partes que negocian32. Durante la segunda ronda, las comisiones del gobierno y de la CGSB, discutieron el denominado acuerdo sobre veeduras en el que declaran: 1. En el transcurso de las negaciones entre el gobierno y la CGSB, se consider indispensable contar con un mecanismo de verificacin, tanto para el proceso de paz en su conjunto como para el cese de fuego y de las hostilidades. 2. Que convino la creacin de una Veedura de carcter internacional a conformarse de comn acuerdo, se adelantarn las consultas pertinentes con gobiernos, con organizaciones internacionales, organismos no gubernamentales de carcter internacional y personalidades internacionales. 3. En razn de la persistencia de significativas diferencias en el enfoque general sobre el cese al fuego y en particular sobre la delimitacin de las reas para la aplicacin del mismo, se abord la discusin en esta segunda ronda, de los

aspectos colaterales a este tema, con el nimo de lograr acuerdos que permitan avances en las negociaciones sobre el cese al fuego, si ste llegara a pactarse. Especialmente se convino tratar lo relativo a la verificacin de este aspecto sobre lo cual se ha llegado al siguiente ACUERDO: a) Establecer de comn acuerdo, comisiones regionales no gubernamentales en cada rea de aplicacin del cese al fuego, integradas por representantes de la iglesia, de los gremios, de las organizaciones sociales y por personalidades de la respectiva regin. Para garantizar su eficacia la composicin de estas comisiones tendr, de manera general, un nmero no mayor a siete miembros y su alcance estar referido, especficamente, a los temas relativos al cese al fuego; b) Establecer un Comit Nacional de Evaluacin y de seguimiento del cese al fuego y de asesora al proceso, conformado por personalidades de la vida nacional designadas de comn acuerdo. El Gobierno y la Coordinadora convendrn el momento a partir del cual comenzar a regir el referido Comit; c) Tanto el gobierno como la CGSB crearn sus propios mecanismos para asegurar que las conductas que se definan para la aplicacin del cese al fuego, tengan cabal cumplimiento. Se acordarn, en su debido momento, los aspectos relacionados con los medios y las garantas necesarios para que la CGSB pueda cumplir con este propsito. d) Los recursos y las garantas para la operatividad de las comisiones regionales encargadas de la verificacin del cese al fuego en cada una de las reas, sern aportados por el gobierno. Cada comisin regional tendr un coordinador ejecutivo, encargado de los asuntos logsticos y de la recopilacin de informacin relacionada con este aspecto, la cual deber remitir al Gobierno, a la CGSB, a las respectivas Comisiones Regionales y al Comit de Evaluacin del Proceso33. El acuerdo en mencin, tambin se refiri al establecimiento de las denominadas comisiones regio-

nales no gubernamentales, definidas por las partes y de naturaleza pequea, no mayor a siete miembros, cuya misin se enfocaba en la verificacin del cese al fuego y a las hostilidades, el punto de la agenda que mayor atencin demand y que nunca prosper. A esto se suma, segn lo propuesto por el Gobierno y la Coordinadora, la incidencia de una comisin de verificacin de carcter nacional, la cual denominaran Comit Nacional Evaluacin y Seguimiento del Cese al Fuego, conformada, al igual que las regionales, de acuerdo comn. Durante la tercera ronda de negociacin en la ciudad de Caracas, los voceros del Gobierno y de la Coordinadora, se reunieron con el fin de acordar las normas de carcter procedimental de la negociacin. Durante este encuentro se acord la presencia de un observador internacional, para lo que sera designado Emilio Figueredo Planchart. Los comunicados provenientes de cada una de las partes en reiteradas ocasiones coincidan en que el acuerdo de cese al fuego deba ser verificado tanto nacional como internacionalmente. La verificacin se entendi en la medida en que se requiri la reconstruccin de los lazos de confianza entre las partes negociadoras. En su discurso, los voceros de la CGSB sostuvieron: Deben existir mecanismos de verificacin que garanticen la transparencia en el cumplimiento de los compromisos adquiridos34. En cuanto al debate sobre la verificacin y el diseo de un cese al fuego verificable, durante las rondas de negociacin en Caracas se destac lo siguiente: acuerdo condicionado entre el gobierno y la CGSB: el gobierno est de acuerdo con que el cese al fuego debe ser verificable pero es solamente la localizacin lo que permite esa verificacin. La CGSB esta de acuerdo con que el cese al fuego debe ser verificable, pero para ello lo importante son los mecanismos de verificacin y no creen que la localizacin sea necesaria para ese efecto35. Como se percibi durante las conversaciones en Caracas y como lo describe el entonces Comisionado de Paz de la poca, Jess Antonio Bejarano, en la primera ronda (13-15 de junio) los temas que fueron ms problemticos los constituyeron el cese al fuego, las hostilidades, la tregua y su verificacin y la zona de distensin, entre otros. En esta

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medida, en la segunda ronda, que se llev a cabo entre el 20 y el 25 julio, se establecieron acuerdos en torno a las formas regionales y nacionales de verificacin del cese al fuego y de la veedura internacional del proceso36, sin embargo, estos acuerdos fueron solo pactados, jams se implementaron, ya que se estableci que los mecanismos se aplicaban en la medida en que la CGSB accediera a un cese al fuego, hecho que nunca se concret. Segn lo descrito por Bejarano, las negociaciones en Caracas terminaron el 10 de noviembre de 1991, para lo que se circunscribe un documento que seal la necesidad de encontrar un ambiente de credibilidad y confianza y en el que se destacaron los acuerdos logrados en torno a veedura y verificacin, as como la presencia de un testigo internacional en la mesa de negociacin, entre otros. Este mismo documento registra los desacuerdos entre las partes. Posteriormente, el 10 de marzo de 1992, se iniciaron en Tlaxcala, Mxico, una nueva serie de conversaciones entre las partes, en las cuales el gobierno nacional expuso un documento de 13 puntos, en el que hace explcita la necesidad de que el cese al fuego y a las hostilidades sea verificable, y en el que adems se refiere a la veedura internacional como innecesaria en el tema de la mediacin, pero oportuna en funcin de la veedura de los acuerdos de paz:
6. El cese al fuego y a las hostilidades debe ser verificable Para avanzar en el proceso de dilogo es imprescindible que la frmula de cese al fuego a la que finalmente se llegue sea verificable. Solamente de ese modo se puede garantizar su efectividad. Ha insistido el gobierno en que la localizacin transitoria de la guerrilla dentro de reas razonables de extensin limitada y dentro de un plazo preestablecido, representa la manera de lograr, efectivamente la verificacin del cese al fuego y a las hostilidades. En esta materia el pas ya cuenta con experiencias, que nos han dejado valiosas enseanzas. Sin contar con mecanismos eficaces de verificacin, el cese al fuego termina facilitando el incremento de la delincuencia. El gobierno no est dispuesto a repetir esa experiencia porque un cese al fuego sin verificacin eficaz se autodestruye, contribuye al desgaste de todo el proceso y termina propiciando la reanudacin de la violencia37.

Vale la pena resaltar esta diferencia entre las aproximaciones del gobierno y de la Coordinadora Guerrillera Simn Bolvar en esta ocasin. Hubo acuerdo sobre la conveniencia del cese de hostilidades y de una verificacin externa; la gran diferencia radic en la verificabilidad de los acuerdos. Como lo reiter Gonzalo de Francisco, miembro del equipo negociador del gobierno en entrevista realizada para la elaboracin de este documento, la cualidad de movilidad de la guerrilla impone la localizacin como nica garanta para que los acuerdos sean verificables; la verificabilidad de los acuerdos es esencial para su credibilidad, legitimidad y lograr el respaldo poltico a esos acuerdos. 2.4. Las negociaciones de San Vicente del Cagun Luego de la ruptura de Tlaxcala, el gobierno se empe en la recaptura o muerte de Pablo Escobar que logr ocho meses antes de finalizar su mandato en diciembre de 1993. El perodo de Ernesto Samper (1994-1998) estuvo signado por la ms profunda crisis de legitimidad, provocada por la denuncia de infiltracin de dineros del narcotrfico en su campaa presidencial y por la prdida de control sobre el territorio nacional. La violencia creci a tasas nunca antes vistas, la guerrilla se fortaleci y asest duros golpes a las Fuerzas Militares; a su vez, los paramilitares crecieron por todo el pas, pasaron de operar como grupos de sicarios urbanos a contar con fuerzas permanentes en campamentos; desarrollaron masacres, desplazamientos y asesinatos como no se haba visto en las ltimas dcadas. Algunos analistas caracterizaron la situacin de Colombia al finalizar el gobierno como la de un estado fallido. Los cultivos ilcitos crecieron en un 600% segn los clculos ms conservadores, aumentando las consecuentes rentas del narcotrfico; el conocido aforismo de que toda situacin mala es susceptible de empeorar se cumpli: los dos ltimos aos del Gobierno Samper fueron de una profunda crisis econmica como consecuencia de factores internos y externos. El gobierno del Presidente Samper realiz diversos esfuerzos para lograr acercamientos de paz: nombr personas de alto perfil y experiencia en el

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cargo de Alto Comisionado para la Paz los cuales produjeron informes y recomendaciones pblicas, impuls y promulg la Ley que crea el Consejo Nacional de Paz y logr la liberacin de ms de un centenar de miembros de la fuerza pblica en Cartagena del Chair; sin embargo, la posibilidad de dilogos de paz no figuraba en la agenda de los grupos guerrilleros que se encontraban en proceso de fortalecimiento militar y albergaban la esperanza que la crisis poltica y las dificultades econmicas propiciaran mejores condiciones para su lucha. Simultneamente, durante esos aos se fortaleci un vigoroso movimiento social por la paz que logr convocar millones de personas a manifestarse a favor de la paz y contra la violencia, e impuls dos mandatos ciudadanos por la paz. Andrs Pastrana manifest su compromiso con este Mandato y ejecut una audaz maniobra poltica entre la primera y la segunda vuelta de la eleccin presidencial logrando el guio de Manuel Marulanda Vlez, Comandante de las FARC, para un eventual proceso de paz. Ganadas las elecciones, Pastrana convirti la bsqueda de la paz en su prioridad, acept desmilitarizar un rea de 42.000 kilmetros cuadrados, iniciar negociaciones sin condiciones previas y con agenda abierta; as mismo, convoc a la comunidad internacional a apoyar el proceso de paz y a respaldar un plan para fortalecer las instituciones denominado Plan Colombia. Las FARC, precedidas de resonantes triunfos militares y poseedoras de inmensos recursos econmicos y una fuerza considerable, afrontaron la negociacin como una negociacin simtrica entre dos estados, pretendieron conformar una base poltica que compensara su escaso apoyo ciudadano, desecharon la posibilidad de negociar conjuntamente con el ELN y trataron de generalizar la experiencia de combate acumulada hacia todos sus frentes. El proceso fue muy traumtico con permanentes interrupciones por las exigencias de las FARC o por sus acciones; las crisis fueron resueltas mediante la diplomacia directa entre el Presidente Pastrana y el Comandante Marulanda de las FARC. Este esfuerzo estuvo acompaado por la comunidad

internacional, aunque el rol que deba jugar nunca fue definido por la partes con claridad. Durante tres aos se mantuvo el esfuerzo pero nunca se negoci la agenda pactada. As las cosas, el respaldo poltico y ciudadano fue cada vez menor, los paramilitares crecan al mismo tiempo que las acciones de las FARC; el 20 de febrero de 2002, tres meses antes de la nueva eleccin presidencial, se rompi definitivamente el proceso de dilogo, esta vez con el pretexto del secuestro del Presidente de la Comisin de Paz del Senado, Jorge Eduardo Gechem Turbay, en un avin comercial. 2.4.1. La verificacin en el Cagun Durante los primeros meses, el curso del proceso de paz fue alterado por la comprensin de lo que implicaba el despeje de la zona acordada para las negociaciones. La guerrilla exigi la salida de funcionarios civiles y judiciales y la totalidad de los miembros del Batalln Cazadores; posteriormente, hizo exigencias de eficacia en la lucha contra los paramilitares y congel los dilogos con este pretexto. Por su parte, el estado hizo exigencias asociadas con incidentes armados, ataques contra la poblacin civil en la Zona de Despeje, presin sobre autoridades de esta guerrilla y, en un momento, el tema fue el fracaso del proyecto piloto de sustitucin de cultivos ilcitos38. En resumen, con las FARC se convino una Agenda Comn, se alcanz a discutir el cese al fuego y las hostilidades, se consiguieron varios acuerdos parciales, incluido uno de carcter humanitario, y hubo importantes intercambios en los que participaron la sociedad civil y la comunidad internacional, todo a travs de audiencias pblicas. Sin embargo el proceso estuvo interferido de forma permanente por hechos de violencia, enfrentamientos y violaciones, lo cual implic repetidas suspensiones, deterioro del tratamiento de la agenda sustantiva y progresivo dao de las posibilidades39. A pesar de los inconvenientes e interrupciones del proceso por cuenta, principalmente, de las supuestas denuncias en contra de las FARC y sus abusos en la Zona de Despeje, junto con las actividades

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de grupos paramilitares en contra de poblaciones, el proceso se reanud a partir del Acuerdo de Caquetania, suscrito entre el Presidente Pastrana y el Comandante de las FARC, Manuel Marulanda, el 2 de mayo de 1999. En este acuerdo se reiteraba la disposicin de las partes a discutir propuestas de reforma del Estado, una posible agenda y metodologa de negociacin e invocaban la creacin de una comisin internacional de acompaamiento que fortaleciera el proceso de paz. En dicho acuerdo, el tema de verificacin se incorporaba en estos trminos: queremos llamar la atencin del pueblo colombiano y de la comunidad internacional en que la obtencin de la paz es el compromiso de todos los colombianos y requiere del tiempo necesario para sentar las bases slidas de una paz verdadera y duradera. En este propsito conformaremos, de comn acuerdo, una comisin internacional de acompaamiento que permita servir de verificadora para superar cualquier inconveniente que se pueda presentar40. Una vez acordado el inicio de la fase de negociacin, el 6 de mayo de 1999, los negociadores firman en la Machaca (Caquet) el primer acuerdo sustantivo del proceso respecto a una agenda de negociacin con las FARC denominado Agenda Comn por el cambio hacia una nueva Colombia. Con base en este acuerdo, el gobierno definira un segundo equipo de negociacin encabezado por Fabio Valencia Cossio, Pedro Gmez y Camilo Gmez, que tendra como misin organizar la gira de las FARC por Europa y, a la vez, avanzar en temas claves de la agenda41, entre ellos, reformas institucionales, polticas y sociales que incluan temas como derechos humanos, poltica agraria, recursos naturales, reforma a la justicia y narcotrfico, entre otros. Dentro de este acuerdo, estaban incluidos de manera oficial dos acpites sobre formalizacin de los acuerdos e instrumentos democrticos para legitimar los acuerdos, que posiblemente invocaban el tema de la verificacin, sin embargo, nunca se profundiz sobre esto. En este mismo da, se suscribi el acuerdo que instalaba la Comisin Nacional de Negociacin y el Comit Temtico Nacional encargado de convocar las Audiencias Pblicas.
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Para mediados de 1999, el proceso de paz y su rumbo gir en torno al tema de la creacin de la Comisin Internacional de Verificacin para monitorear la Zona de Despeje, estipulada a partir del Acuerdo de Caquetania. La instalacin de la Mesa de Negociacin fue aplazada en varias oportunidades por razones de seguridad o por acuerdo entre las partes. Uno de los primeros desacuerdos generados bajo este contexto resida en la propuesta planteada en el Acuerdo de Caquetania de implementar esta Comisin Internacional de Verificacin para la Zona de Despeje. Mientras las FARC consideraban que la propuesta era inconveniente, pues representaba un factor de presin en las negociaciones que slo se justificara a partir del logro de acuerdos sustanciales derivados de la Agenda Comn42 (adems de ser un problema que los colombianos podran resolver), el gobierno defenda que la creacin de la Comisin haca parte de lo plasmado en el Acuerdo de Caquetania, debate que termin obligando a aplazar la instalacin de la Mesa de Negociacin. Desde julio, las diferencias respecto a cmo el gobierno y las FARC entendan las facultades de la Comisin se haban convertido en el impedimento para la instalacin de la mesa de negociacin. La posicin oficial del gobierno sostena que la Comisin y su funcionamiento fue acordado el 2 de mayo en Caquetania, en la reunin entre Pastrana y Marulanda. Al mismo tiempo, las FARC argumentaban que el Acuerdo de Caquetania le daba a esta Comisin un papel de acompaante, como testigo de una mesa de dilogo, pero sin potestad para censurar actitudes de ninguna de las partes. En agosto de ese ao, el secretariado de las FARC asegur que no aceptara la conformacin de la Comisin Internacional de Verificacin para la zona de distensin. Segn el grupo guerrillero, la integracin de esa comisin nunca fue condicin para dar el paso desde los dilogos preliminares al proceso de negociacin. A finales de ese mismo mes, a travs de un comunicado pblico, Manuel Marulanda, mximo jefe de las FARC, le dijo al Presidente Pastrana que estaba dispuesto a continuar los dilogos pero sin condicionamientos, asegurando que no haba incumplido el pacto

de Caquetania, puesto que, segn l, en ese encuentro las FARC no aceptaron la existencia de la Comisin al considerarla innecesaria y de injerencia en los asuntos internos del pas. As las cosas el tema de la verificacin persiste en mantener enredado el proceso, aunque el Presidente dijo que en breve dar respuesta oficial a todas estas inquietudes que han surgido frente al tema de la paz y, en particular, frente al reclamo de importantes sectores de la sociedad de iniciar inmediatamente las negociaciones43. En simultneo con estas declaraciones, el Presidente Pastrana reiteraba la importancia del tema de la verificacin en el proceso de paz, precisando que el mecanismo se dara en dos niveles: uno para la zona de distensin y otro para el proceso de paz. Segn el Presidente Pastrana, el tema de la Comisin de Verificacin de la zona de distensin fue acordado con las FARC tal y como qued estipulado en el acuerdo de Caquetania. Pastrana asegur que el segundo nivel de verificacin estaba relacionado con la bsqueda de pases amigos y no de personalidades que estuvieran dispuestas a prestar un servicio como testigos del proceso de paz. Tal y como quedaba registrado en los diarios de la poca, el Presidente Pastrana haba insistido en la necesidad de la verificacin luego de la renuncia del ministro Rodrigo Lloreda, el 26 de mayo de este ao, y cuando logr conjurar una crisis militar que evidenci el malestar castrense ante la autoridad sin lmites ejercida por las FARC en los 42.000 kilmetros desmilitarizados. Tena como soporte el acuerdo de Caquetania suscrito con Manuel Marulanda, jefe de las FARC, en el que se pact: una comisin internacional de acompaamiento que permita servir de verificador44. Con base en peticiones elevadas por la sociedad civil, respaldadas por el Consejo Nacional de Paz, se solicit formalmente al gobierno y a las FARC que aplazaran la discusin sobre la verificacin para no interrumpir el proceso de paz y tratarlo en una fase posterior de la negociacin. Frente a esta peticin, y ante la aparente sin salida, el gobierno matiz su posicin al circunscribirlo en el tema del DIH de esta forma: la verificacin dentro de

este contexto, es una calle de doble va diseada por consenso, en la que no caben las nociones de ventajas a favor de una ni desequilibrios en contra de las otras parteshe dado instruccin para que dentro del espritu del Derecho Internacional Humanitario encontremos mecanismos que faciliten el cumplimiento de lo acordado para la zona de distensin45. A septiembre de 1999, ya era un hecho que la Comisin no existira. En ese mes, los dilogos se reiniciaran con el compromiso de que la veedura de la zona de distensin se hara desde la Mesa de Negociacin a travs de un mecanismo que garantizara la seguridad para los habitantes de la zona; las FARC aceptaron esta salida aduciendo que la propuesta de la comisin internacional se considerara una vez existieran acuerdos por verificar46, dando paso a la instalacin de la mesa en octubre de ese ao. A finales de 1999, el Presidente Pastrana solicitara un cese al fuego con ocasin de las festividades navideas y para generar un buen ambiente de cara a las negociaciones del ao 2000, solicitud que finalmente fue aceptada por el grupo guerrillero. Durante el ao 2000, en medio de incidentes y peticiones elevadas al gobierno para combatir el paramilitarismo y propuestas de cese al fuego, el proceso de paz se dilat. El 4 de septiembre de ese ao, a travs de la resolucin No. 43, el Gobierno nombra a un tercer equipo de negociacin con las FARC que inclua a la Iglesia y al Partido Liberal, acepta la renuncia del empresario Pedro Gmez y recibe como nuevos integrantes a Ramn de la Torre, Monseor Luis Alberto Giraldo y Alfonso Lpez Caballero. Para noviembre del mismo ao, con la recomposicin de la Mesa de Dilogo, se crea el Frente Comn por la Paz y Contra la Violencia como rgano asesor y consultor del gobierno en materia de paz. Luego de varios congelamientos y percances que alteraron el curso y progreso del proceso de paz, a inicios de 2001, el Presidente Pastrana y Manuel Marulanda firman el Acuerdo de Los Pozos declarando la necesidad de reanudar los dilogos, agilizar las propuestas de intercambio humanitario, discutir el cese de fuegos, analizar el asunto de la erradicacin manual y concertada de culti-

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vos ilcitos, invitar a la comunidad internacional y entre otras decisiones crear la Comisin de Personalidades (tambin conocida como Comisin de Notables) con el propsito de encontrar caminos para acabar con el paramilitarismo y disminuir la intensidad del conflicto47. Con ocasin de este acuerdo, y asimilando varias de las propuestas previas establecidas con anterioridad por las FARC y el Gobierno, el Acuerdo incluy tanto la creacin de una comisin de personalidades para hacer seguimiento al fenmeno del paramilitarismo como una comisin encargada de analizar los incidentes que interferan en el proceso. El 9 de marzo de 2001, se cre la Comisin Facilitadora del Grupo de los Pases Amigos del proceso de paz, con la funcin de acompaar moral, poltica, econmica y tcnicamente la negociacin. La Comisin, integrada por representantes de los gobiernos de Canad, Cuba, Espaa, Francia, Italia, Suecia, Suiza, Mxico, Noruega y Venezuela, se cre en el marco de una poltica de gobierno que le apostaba a la Diplomacia por la Paz, frmula usada para obtener respaldo directo de la comunidad internacional frente al proceso de paz, de manera que pudiese ser tercero imparcial, mediadora o veedora de acuerdos que se convengan con las FARC48. El 3 de junio de 2001, el Gobierno Nacional anunciara un ltimo relevo para la conformacin de un cuarto equipo negociador encabezado por Reinaldo Botero, Ricardo Correa y Manuel Salazar quienes, junto a Camilo Gmez y Lus Fernando Crales, enfrentaran la ltima etapa del proceso de negociacin y forzaran avances concretos en materia del cese al fuego. Para mediados de julio de 2001, se intercambiaron varias propuestas de cese al fuego y a las hostilidades. La propuesta de las FARC contena un acpite sobre la comisin de verificacin en la que se deca que en dicha comisin deban participar representantes de las dos partes y de sectores de las sociedad colombiana, y tendra como funcin la de servir de rgano encargado de verificar el cumplimiento del cese al fuego; a este rgano las organizaciones podran acudir en caso de violacin de sus derechos y del cual saldran informes que
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seran entregados directamente a la Mesa Nacional de Dilogo y Negociacin. No obstante, meses despus y luego de repetidas dilaciones, en enero de 2002, y gracias en parte a la labor de la Comisin Facilitadora, se estableci en Los Pozos (19 y 20 de enero), un acuerdo de cronograma para el proceso de paz con el propsito de reactivar los dilogos y lograr una tregua para antes del 7 de abril. En el tema de verificacin, el acuerdo inclua la necesidad de retomar la figura de la Comisin Internacional de Acompaamiento. Al respecto, el documento estableca: las partes conformarn, de comn acuerdo, una Comisin Internacional de acompaamiento que permita servir de verificadores de los acuerdos y para superar cualquier inconveniente que se pueda presentar, segn lo sealado en el Acuerdo de Caquetania49. Sin embargo, como se mencion anteriormente, el secuestro del Senador Gechem Turbay el 20 de febrero de 2002 llev al rompimiento definitivo de los dilogos de paz. 2.5 El acuerdo del proceso que nunca fue: ELN Desde el rompimiento de las negociaciones en Tlaxcala hasta el inicio de la administracin del Presidente Andrs Pastrana Arango, el ELN busc intermediacin de la sociedad civil (Consejo Nacional de Paz) excluyendo de su perspectiva un dilogo directo con el Gobierno Nacional. Ms adelante, con la llegada del discurso de paz de Pastrana, sera la primera vez que el ELN iniciara de manera independiente una negociacin directa con el Gobierno. En octubre de 1998 se dio en San Francisco, Antioquia, la primera reunin entre Vctor G. Ricardo, Alto Comisionado para la Paz, y Oscar Santos, integrante del Comando Central del ELN. En este encuentro, se estipul la instalacin de la Convencin Nacional en febrero del siguiente ao (Declaracin de Ro Verde). Posterior a este hecho, el gobierno aprovech su margen de maniobra poltica y con el fin de crear un ambiente propicio para el dilogo, puso en libertad a dos de los ms importantes representantes de esa guerrilla, Francisco Galn y Felipe Torres. Du-

rante estas primeras reuniones, en las cuales tambin particip Gonzalo de Francisco como asesor del gobierno y acompaante del Alto Comisionado, estuvieron Yago Pico, Embajador de Espaa y Pierre Gassmann, Delegado del CICR, como observadores internacionales. No obstante, estos primeros acercamientos se vieron rpidamente afectados por un ataque al oleoducto central en Machuca, Antioquia, el cual desat un incendio que ocasion la muerte de un gran nmero de personas, y dej graves consecuencias humanitarias50. ste y otros hechos de violencia que se le atribuan al grupo, causaron diversas rupturas de los dilogos entre el grupo guerrillero y el Gobierno Nacional, dilogos que tenan como fin el desarrollo de lo que el ELN denomin Convencin Nacional y para lo cual se dispuso el establecimiento de una Zona de Encuentro. Durante el primer acuerdo que se firm entre las partes reglamentando el funcionamiento de la Zona de Encuentro51, se consider, entre otros aspectos, el establecimiento de una comisin de verificacin, que supervisara el cumplimiento de lo pactado. En las disposiciones del reglamento de la Zona de Encuentro se explicitaba que el papel de la comisin se relacionaba con la vigilancia y supervisin de la localizacin de la fuerza pblica por fuera del rea designada, as como de la vigilancia y supervisin de la Polica Cvica, designada en reemplazo de las instituciones militares y de polica; asimismo, tendra bajo su responsabilidad, en caso de terminacin del encuentro antes de los nueve meses acordados, la verificacin del acuerdo de aviso de terminacin por alguna de las partes, con una temporalidad prudente de 15 das. Por otra parte, el acuerdo en referencia designaba a la Defensora del Pueblo como el ente encargado de la verificacin del cumplimiento de las normas relacionadas con los derechos humanos de la poblacin presente en el rea estipulada.
ACUERDO SOBRE REGLAMENTO PARA LA ZONA DE ENCUENTRO, GOBIERNO NACIONAL-ELN. (La Habana, Cuba, diciembre 14 de 2000) 3. La Zona de Encuentro tendr una duracin de nueve meses, contados a partir de la fecha en que la Comisin

de Verificacin haya informado que se ha concluido la localizacin por fuera de la misma de las Fuerzas Militares y de la Polica Nacional, de conformidad con lo establecido en el presente reglamento. 4. si se decidiera la terminacin de la zona de encuentro antes del trmino acordado, se dar aviso a la otra parte con una antelacin no inferior a los quince das. En este evento, el proceso de terminacin de la Zona de Encuentro ser verificado por la Comisin de Verificacin. 6. en todas las circunstancias se respetarn los derechos humanos individuales y colectivos, sociales, econmicos y culturales, y del ambiente, consagrados en la Constitucin Poltica, las disposiciones legales y en el Derechos Internacional Humanitario incorporado al ordenamiento vigente. La Defensora del Pueblo contribuir a la verificacin del cumplimiento de dichas normas. 32. Los desplazamientos de la Polica Cvica a la zona rural sern informados previamente a las partes y a la Comisin de Verificacin52.

Durante el mismo da y adicional a las disposiciones expuestas en el reglamento estipulado por las partes para la Zona de Encuentro, se divulg un acuerdo reglamentando la verificacin del rea en donde se desarrollaran las negociaciones. En este documento se estableci tanto la naturaleza nacional e internacional de la comisin, como su composicin, funcionamiento y procedimiento. En este sentido, la principal funcin de dicha comisin sera la de garantizar el cumplimiento del reglamento acordado. En cuanto a la composicin de la Comisin, de la que haran parte 5 personas, el Gobierno y el ELN acordaron la seleccin de dos personas por cada parte, liderados por un presidente elegido de comn acuerdo. Ninguno de los miembros del ELN o representantes del Gobierno hara parte del grupo de verificacin, argumentando la necesidad de neutralidad e independencia en el proceso. Adems de sus cinco integrantes, la Comisin contara con el apoyo de un equipo auxiliar nacional de cien integrantes y uno internacional de 50 integrantes, cada grupo en cabeza de un jefe. Esto con el fin de cumplir con su deber procedimental, el cual estipulaba la cobertura del total de la Zona de Encuentro, la recepcin de quejas, observaciones y sugerencias de los presentes en la zona, y

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la formulacin de recomendaciones, vigilancia y convocatoria.

El Gobierno Nacional y el ELN acuerdan constituir una Comisin de Verificacin para efectos de verificar el cumplimiento del Reglamento para la Zona de Encuentro y sus anexos correspondientes, cuyas caractersticas y composicin se indican ms adelante. Composicin 1. La Comisin de Verificacin estar constituida por cinco personas as: Dos seleccionados por el ELN. Dos seleccionados por el Gobierno. Un quinto, seleccionado de comn acuerdo y que actuar como el Presidente. 2. Los integrantes sern seleccionados de personas que no sean miembros del ELN o funcionarios del Gobierno. 3. Los miembros de la Comisin de Verificacin sern personas de las ms altas calidades y de quienes se tenga la seguridad actuarn siguiendo los principios de independencia y neutralidad. 4. Dentro del marco del presente documento, la Comisin elaborar sus normas de funcionamiento interno. Equipo verificador. Para el cumplimiento de sus tareas, la Comisin contar con un grupo de hasta 150 Auxiliares de Verificacin, agrupados en un componente nacional y otro internacional. A. Componente Nacional. 1. El componente nacional estar integrado hasta por 100 auxiliares de verificacin, designados por la Comisin de Verificacin, previa seleccin realizada de comn acuerdo por las Partes, entre particulares de nacionalidad colombiana que estn identificados con los propsitos del proceso paz entre el Gobierno y el ELN. Estas personas debern poseer las calidades fsicas, morales e intelectuales que garanticen el debido cumplimiento de sus responsabilidades. 2. El componente nacional tendr un Jefe, seleccionado por la Comisin de Verificacin. B. Componente Internacional. 1. El componente internacional estar integrado has ta por 50 auxiliares de verificacin, designados por la Comisin de Verificacin, previa seleccin realizada de comn acuerdo por las Partes, entre candidatos ofrecidos por pases interesados y por organizaciones internacionales. 2. El componente internacional tendr un Jefe seleccionado por la Comisin de Verificacin. 3. El Gobierno Nacional determinar las condiciones legales que sean del caso para facilitar las labores del personal extranjero que colabore con la Comisin.

4. Los jefes de los componentes nacional e internacional sern los enlaces entre su respectivo componente y la Comisin de Verificacin y podrn participar, sin poder de decisin, en las reuniones de sta cuando sea el caso. 5. Los jefes de los componentes nacional e internacional se sujetarn en el desempeo de sus tareas a las instrucciones impartidas por la Comisin de Verificacin y a las disposiciones del presente reglamento. Apoyo logstico y administrativo 1. La Comisin contar con el personal administrativo de apoyo que sea indispensable para el cumplimiento de su tarea. 2. Para su funcionamiento y operacin, la Comisin contar con un presupuesto asignado por el Gobierno Nacional. El manejo del mismo estar sujeto o todos los controles establecidos por el ordenamiento legal vigente. 3. El Gobierno Nacional facilitar a la Comisin las instalaciones y medios indispensables para su funcionamiento y operacin. 4. El Gobierno Nacional y la Comisin harn las gestiones necesarias para obtener la dotacin de los elementos de equipo, transporte y comunicaciones indispensables para adelantar su tarea. 5. Las Partes harn los esfuerzos necesarios para contribuir al buen funcionamiento y adecuada operacin de la Comisin. Procedimiento 1. La verificacin deber cubrir la totalidad de la Zona de Encuentro. 2. En desarrollo de sus funciones la Comisin examinar las quejas, observaciones y sugerencias que, sobre el cumplimiento del Reglamento de la Zona de Encuentro, le presenten las Partes, las autoridades de la zona y la comunidad, sin perjuicio del programa de verificacin que desarrollen por iniciativa propia. 3. Cada una de las partes designar un representante que acte como su agente ante la Comisin. Estos agentes transmitirn a la Comisin los requerimientos y apreciaciones de las partes respecto de las tareas de verificacin. Igualmente, recibirn de la Comisin las recomendaciones y requerimientos que sta considere les debe hacer. 4. La Comisin podr convocar, cuando lo considere adecuado, a los agentes de las partes para tratar cualquier aspecto relativo a la verificacin de la Zona de Encuentro. 5. Las recomendaciones de la Comisin y los asuntos planteados por las partes tendrn carcter confidencial y no podrn ser divulgados, a menos que la Comisin considere indispensable su divulgacin en beneficio de la tarea asignada.

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6. La primera tarea de la Comisin ser la de constatar el retiro de la Zona de Encuentro de las Fuerzas Militares y la Polica Nacional. 7. Corresponder a la Comisin verificar la terminacin de la Zona de Encuentro, cuando ella se produzca. 8. La Comisin podr formular a las Partes recomendaciones para facilitar el desarrollo del proceso de negociacin, pero no podr participar ni opinar sobre el mismo, a menos que especfica y puntualmente su colaboracin sea solicitada de comn acuerdo por ellas .
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Los pases amigos y facilitadores tendrn principalmente el siguiente mandato: c. Funcin de verificacin El grupo de pases amigos y facilitadores del proceso podr, a solicitud de las partes, monitoreas la implementacin de los acuerdos firmados entre las partes y servir, cuando las partes lo consideren necesario, de verificadoras del proceso y los acuerdos firmados. En desarrollo de esa funcin de verificacin el Gobierno Nacional y el ELN podrn solicitarle al grupo de pases amigos y facilitadores la verificacin de determinadas actividades que sea necesario adelantar en desarrollo de los acuerdos a los que se llegue54.

Ms adelante y ante la imperativa necesidad de que intervinieran terceros para destrabar el proceso de negociacin, en junio del 2000, se define la preparacin de reuniones con un grupo de pases amigos y facilitadores, las cuales se llevaran a cabo con el propsito de establecer la metodologa correspondiente para buscar el denominado Consenso Nacional para la Paz. Dentro del mandato del que dispondran los pases facilitadores, se encontrara la funcin verificadora, relacionada con el monitoreo de la implementacin de los acuerdos logrados entre las partes.
El Alto Comisionado para la Paz y los representantes del ELN, reunidos en la Serrana de San Lucas, (referente al proceso de dilogo y en busca de la paz) acuerdan: I. Para avanzar en el diseo del proceso de paz y fijar un marco general que sirva de referencia para la realizacin de la Convencin Nacional y para el desarrollo de la Mesa de Negociacin han acordado la realizacin de reuniones preparatorias del Consejo Nacional para la Paz. Esas reuniones se realizarn en Europa y en el pas y tendrn como propsito principal adelantar en las discusiones preliminares y fijar la metodologa correspondiente para buscar el mencionado Consenso Nacional para la Paz. II. El Gobierno y el ELN coinciden en la importancia de vincular a la comunidad internacional en el proceso de paz y por lo tanto han acordado construir un Grupo de Pases Amigos y Facilitadores del Proceso de Paz con el ELN. Hemos coincidido tambin en que la participacin de la comunidad internacional ser de gran importancia para fortalecer las diferentes etapas del proceso y as hacerlo ms slido frente a la coyuntura nacionalEl grupo inicial de PASES AMIGOS Y FACILITADORES estar compuesto por cinco pases que se anunciarn una vez se realicen las consultas diplomticas correspondientes.

Los pases que conformaron el grupo de pases amigos fueron: Suiza, Noruega, Francia, Espaa y Cuba. Por otra parte, en marzo del 2002, cuando las partes estudiaban un acuerdo de tregua como hecho tangible para la paz, se especific nuevamente el establecimiento de la verificacin internacional. Al respecto las partes sealaron: la tregua contar con verificacin internacional y se estn analizando los mecanismos de implementacin55. Estos acuerdos nunca pudieron aplicarse. El gobierno siempre prioriz la negociacin con las FARC, y en la zona del sur de Bolvar sucedieron movilizaciones masivas en contra del establecimiento de esta zona. Hubo sealamientos de ingerencia de grupos paramilitares en estas movilizaciones. Ni la comunidad internacional, ni el gobierno, ni el ELN hicieron el gasto poltico que este acuerdo demandaba. A su vez, la opinin pblica no tena ninguna credibilidad en este acuerdo debido a las dificultades de la zona de despeje en el Cagun. 2.6 El proceso de desmovilizacin de las autodefensas Luego del fracaso de las negociaciones del Cagun con las FARC, lvaro Uribe Vlez logr ganar en la primera vuelta con la promesa de garantizar la seguridad a los colombianos y de enfrentar con firmeza a todos los grupos ilegales. Esta poltica denominada de seguridad democrtica estaba acompaada de una poltica de paz cuyos elementos centrales eran:

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 Trato por igual a todos los grupos armados ilegales sin hacer ninguna distincin de motivacin u origen y, por lo tanto, supresin del reconocimiento poltico como requisito para el dilogo. Cese de hostilidades como requisito para cualquier proceso de dilogo. Urgencia para el cese de hostilidades, paciencia para la desmovilizacin segn la frmula expresada por el gobierno. Desarme total como frontera u objetivo de los procesos de dilogo. Promesa de ser generoso en la mesa, sin como meter asuntos fundamentales de la institucionalidad, ni reconocer representatividad a los grupos para negociar asuntos de incumbencia de la sociedad. Direccin personal por parte del presidente de los eventuales procesos de dilogo. La situacin del estado era precaria: incapacidad de hacer la paz, incapacidad de brindar seguridad a los habitantes del territorio, crecimiento de la guerrilla y el paramilitarismo, prdida de control en gran parte del territorio e ilegitimidad por los sealamientos de complicidad con los atroces crmenes del paramilitarismo. La prevalencia de la seguridad en el programa, el discurso y las acciones del gobierno, implicaron medidas legislativas, un discurso poltico deslegitimador y medidas impositivas como la creacin del llamado impuesto de guerra. La guerrilla asumi que se avecinaba una intensificacin de la confrontacin en busca de su exterminio y olvid cualquier posibilidad de dilogo. Para unos analistas en Colombia se trataba de una poltica de tierra arrasada; para otros, se trataba sencillamente de imponer las condiciones para un eventual proceso de negociacin. Por su parte, los paramilitares vieron en esta poltica una oportunidad; la guerra era cada vez ms costosa para ellos, haban amasado inmensas fortunas y una negociacin podra brindar todas las ganancias: el Estado asuma los costos de asegurar la tranquilidad en las regiones, sus crmenes podran saldarse con pocos aos de crcel, sus relaciones
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con el poder podran preservarse, parte de las riquezas mantenerse y los negocios de narcotrfico seguirse desarrollando en un nuevo contexto. Era un proceso que minimizara sus costos jurdicos para legalizar su vida y fortuna y permitira mantener sus preciados negocios. Desde noviembre de 2002, manifestaron su voluntad de decretar un cese de hostilidades y de adelantar un proceso de negociacin con el gobierno. El gobierno cre una comisin exploratoria para el dilogo con estos grupos que acompaara al Alto Comisionado para la Paz en la primera fase. La Comisin acompa al Comisionado en las reuniones con las tres fracciones en las que se agruparon las autodefensas y produjo un documento de recomendaciones, el 17 de junio de 2003, del cual se destacan las siguientes como pertinentes para el propsito de este trabajo: Continuar con el proceso de paz, previo cumplimiento total y verificable del cese de hostilidades, con el objetivo central de desmovilizar y reincorporar a la vida civil a los integrantes de las autodefensas. Se recomienda insistir en la necesidad de congregar una sola mesa nacional de paz. Mantener, perfeccionar y verificar el cese total de hostilidades como condicin del Gobierno Nacional para continuar con el proceso, siendo la concentracin de fuerzas la opcin recomendada para su verificacin. Exigir el abandono total de actividades ilcitas, tales como: narcotrfico, robo de combustible, extorsin y secuestro. Acordar frmulas para la concentracin de las fuerzas irregulares, como garanta de una siguiente etapa del proceso. Solicitar veedura y acompaamiento internacional, con el fin de hacer evidente la seriedad del proceso y el cumplimiento de los compromisos adquiridos por las partes. El gobierno y las autodefensas continuaron el proceso y el 15 de julio de 2003 suscribieron un acuerdo del cual se destaca: Crear las condiciones para que en un tiempo prudencial se concentren con las debidas

garantas de seguridad, los miembros de las Autodefensas Unidas de Colombia, en sitios previamente acordados. La concentracin de sus integrantes incluir todos los rangos de mando, disponiendo de las garantas que para tal efecto se convengan entre las partes. Dichas zonas contarn con la presencia permanente de la fuerza pblica. Las Autodefensas Unidas de Colombia ratifican su compromiso con el cumplimiento del cese de hostilidades, como expresin de buena voluntad y continuarn con sus esfuerzos para lograr que sea totalmente efectivo. El 13 de mayo de 2004, se suscribe un nuevo acuerdo del cual se destacan algunos apartes:
Objeto de la zona La zona de ubicacin se establece con los propsitos de: a. Facilitar la consolidacin del proceso de paz y los acuerdos entre el Gobierno Nacional y las Autodefensas Unidas de Colombia. b. Contribuir al perfeccionamiento y verificacin del cese de hostilidades. c. Avanzar hacia la definicin de un cronograma de concentracin y desmovilizacin de los miembros de las Autodefensas Unidas de Colombia. d. Permitir la interlocucin de la mesa de dilogo con todos los sectores nacionales e internacionales. e. Facilitar la participacin ciudadana y contribucin de los colombianos al proceso. Verificacin a. La Misin de Apoyo de la OEA, MAPP/OEA, verificar el cumplimiento de este Acuerdo y de los compromisos adquiridos. b. En la zona de ubicacin funcionar un Comit de Verificacin, encargado de apoyar a la Misin de la OEA, MAPP/OEA, en la verificacin del cese de hostilidades a nivel nacional. c. El Comit de Verificacin estar conformado por: un miembro de la Misin de Apoyo de la OEA, MAPP/ OEA, un delegado de la Oficina del Alto Comisionado para la Paz y un delegado de las Autodefensas. Este Comit elaborar un procedimiento para la recepcin y atencin de quejas, informaciones o denuncias sobre el cumplimiento del cese de hostilidades.

ras paramilitares (con excepcin de dos grupos en los Llanos orientales), el encarcelamiento de los principales jefes paramilitares y su posterior extradicin y con un marco jurdico adoptado por el Congreso de la Repblica. Tambin es cierto que surgieron mltiples grupos irregulares armados en muchas zonas de desmovilizacin, la gran mayora ligados a negocios ilcitos y, en ocasiones, con acuerdos establecidos con grupos guerrilleros y conformados en gran medida por personas que se sometieron al proceso de desmovilizacin. Este resultado se explica por los errores en la conduccin del proceso, que se enfoc en la desmovilizacin de los paramilitares y no en la desparamilitarizacin del pas, ni cont con un acuerdo poltico que definiera los lmites del proceso. Mientras el gobierno manifestaba en pblico y en la mesa de negociaciones la necesidad del cumplimiento del cese de hostilidades al cual se haban comprometido estos grupos, no utiliz los medios suficientes para lograr este objetivo. La consecuencia fue la prdida de credibilidad y legitimidad sobre el proceso y el sealamiento de falta de coherencia por parte del gobierno. Los mecanismos de verificacin se quedaron cortos frente al desafo y muchos sectores sociales e institucionales prefirieron no asumir esta labor. Todos queran la desaparicin de los paramilitares, pero nadie quera comprometer su esfuerzo con la verificacin del cumplimiento de los acuerdos del cese de hostilidades para el dilogo y la desmovilizacin posterior, incluso si lo impona la Ley. Los componentes sustanciales de desmovilizacin, verdad, justicia y reparacin merecen un anlisis ms profundo que excede el objetivo de este trabajo.

3. Lecciones de los procesos colombianos respecto a la verificacin

Hay opiniones encontradas sobre este proceso que termin en la desmovilizacin de las estructu-

Sistematizar la experiencia de verificacin en los mltiples intentos de negociacin es un ejercicio complejo por la falta de documentacin sobre estas labores y la diversidad de modelos ensayados. Una primera conclusin es que los acuerdos de verificacin que implican mayor compromiso, o

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tienen mayor grado de detalle, nunca fueron utilizados porque no se lleg a concretar las circunstancias que facilitaran su implementacin. Este es el caso de los acuerdos entre la Coordinadora Guerrillera Simn Bolvar y el Gobierno Nacional en Caracas sobre la verificacin de un eventual cese del fuego y las hostilidades que nunca se concret, y el Acuerdo del ELN y el Gobierno Nacional sobre la Zona de Encuentro en el sur de Bolvar que tampoco lleg a cristalizarse. Dicho de otra manera, hay buenos acuerdos de verificacin que nunca se han probado y no deben olvidarse o desecharse, sino partir de ellos en la medida en que las circunstancias lo permitan. Sin lugar a dudas, estos dos acuerdos deben revisarse y tomarse como punto de partida para un eventual proceso de negociacin poltica. Ellos tienen las virtudes de ser aceptados en su momento por los mismos actores involucrados en una negociacin futura, de comprometer la verificacin como un elemento importante del proceso y de detallar los compromisos de cada una de las partes, los mecanismos de verificacin y de solucin de eventuales problemas que pudieren surgir en la implementacin de los acuerdos. Una segunda conclusin que se puede formular es que en los procesos que llevaron a la desmovilizacin de varios grupos guerrilleros en los noventas y de las autodefensas en el 2005 y subsiguientes, la verificacin no jug un papel determinante en el xito de esos procesos. En el primer caso, se establecieron condiciones y el gobierno se abrog la facultad de verificarlo por s mismo, y los incidentes que surgieron durante el proceso fueron tratados directamente por las partes sin que constituyeran una violacin sistemtica de los compromisos adquiridos; adicionalmente, la coyuntura poltica obligaba a los intervinientes a tener un alto inters en el xito del proceso, lo que relativizaba la importancia de los incidentes registrados. En el caso del proceso con las autodefensas, no se estableci un mecanismo de verificacin del compromiso del cese de hostilidades por parte de estos grupos; por su parte, el Gobierno Nacional privilegi el logro del objetivo de la desmovilizacin de esas estructuras, aunque se vio obligado a
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actuar en hechos notorios como la detencin de Don Berna cuando fue acusado de participar en el asesinato de un lder poltico de Crdoba. Las organizaciones sociales rehusaron participar en cualquier procedimiento de verificacin y cuando la Misin de Acompaamiento al Proceso de Paz de la OEA (MAPP-OEA) comenz su intervencin, comenz su intervencin, no contaba con los mecanismos e infraestructura para verificar el cumplimiento de este compromiso. La MAPP-OEA elabor una serie de informes que ante todo aludan a la tendencia general, el compromiso verbalizado de las partes, los desafos del proceso, la dinmica de violencia en las zonas y al proceso de desmovilizacin, ms que a la verificacin puntual de compromisos adquiridos. Otro asunto relevante es la complejidad en situaciones donde hay otras partes involucradas: gran parte del bloqueo del proceso del Cagun se explica por el accionar de los grupos paramilitares; esto evidencia un desafo para los procesos que se expresa en controlar las afectaciones del entorno ms all del cumplimiento de los acuerdos por las partes; en una situacin como la de Colombia con la persistencia de grupos armados ilegales, el fraccionamiento de grupos irregulares y la magnitud del narcotrfico, esto se vuelve un asunto de la mayor importancia para tener en cuenta. Sin embargo, varias lecciones adicionales pueden extraerse de los esfuerzos, acuerdos y tareas de verificacin adelantadas. Dentro de ellas cabe destacar: Elementos determinantes para el xito de la funcin verificadora Los elementos determinantes para el xito del examen mutuamente acordado son el compromiso de las partes involucradas en el proceso, el avance en los asuntos sustanciales y la confianza construida durante el proceso. Lo que no puede pretenderse es que una buena tarea de verificacin sustituya estos elementos; la tarea de verificacin puede contribuir a generar confianza entre las partes, mejorar su desempeo respecto a los compromisos y convocar el respaldo nacional e internacional hacia el proceso, pero no puede sostener un proceso contra la

voluntad de las partes y empantanado en las discusiones sustanciales. Los acuerdos de tregua de 1984 fueron asumidos por el movimiento guerrillero como una oportunidad para la acumulacin de fuerzas, la visibilizacin poltica y la trascendencia hacia otros sectores; por parte del gobierno no se tena la capacidad para comprometer a los estamentos poltico, militar y econmico predominantes del pas en dicho proceso. En conclusin, ninguna de las partes tena un acuerdo de paz definitivo como la frontera de dicho proceso. En esas condiciones, las comisiones verificadoras no podan pasar de hacer un registro de los incumplimientos de los acuerdos. Sin embargo, la calidad de la verificacin y el peso poltico de la comisin verificadora, eventualmente, pueden desatar una presin poltica interna y externa que obligue a las partes al cumplimiento de los acuerdos y al avance del proceso de paz. Es decir, en situaciones excepcionales de contexto, de calidad y peso de la verificacin, pueden superarse los impasses creados por la ausencia de los factores sealados como determinantes para el xito de una tarea de comprobacin de cumplimiento de los acuerdos alcanzados dentro de un proceso. A su vez, el proceso llevado a cabo en el Cagun es el ejemplo del fracaso a partir del empantanamiento en la discusin de los asuntos sustanciales. Aunque formalmente no existi una verificacin, y el Acuerdo de Caquetania que la estableca fue desconocido por las FARC, ningn esfuerzo de verificacin hubiera fructificado ante el bloqueo en la discusin de la ambiciosa agenda all propuesta y en la cual no se avanz despus de tres aos de proceso. Los avances en las discusiones sustanciales hacen que el proceso cada vez ms se valorice para las partes, y el inters en la preservacin de dicho proceso hace ms realizable la tarea de verificacin. La relacin entre las partes y la construccin de confianza permite superar las consecuencias de los incidentes inevitables en un proceso que comprometa a fuerzas compuestas por miles de personas y decenas de estructuras que se desenvuelvan en un espacio de cientos de miles de kilmetros. Una

combinacin de compromiso, avance sustancial y confianza fue lo que permiti, por ejemplo, continuar el proceso de la Corriente de Renovacin Socialista despus de la muerte en Turbo, Antioquia, de dos de sus negociadores (Enrique Buenda y Ricardo Gonzlez). As las cosas, la verificacin es un apoyo a las partes y al proceso en el cual ellas se comprometen y permite superar problemas de relacin e incomprensiones; as mismo, contribuye al relacionamiento del proceso con el mundo exterior a l: la sociedad y la comunidad internacional. Dado que el proceso depende de decisiones que se toman en la esfera poltica, institucional y social, la funcin de la verificacin es ms importante hacia estos mbitos que hacia el mismo proceso y el peso del cumplimiento de los acuerdos y compromiso recae principalmente en las partes involucradas en el proceso. Esto explica igualmente que algunos procesos puedan resultar exitosos sin la existencia de una verificacin: la perspectiva de los acuerdos, el inters de las partes, su visin de ganar con el proceso aunque cada parte piense en una ganancia distinta, permiten que el proceso fluya, la negociacin se mantenga y el objetivo de culminar con acuerdos que conduzcan a la cesacin de los enfrentamientos armado se logre. De ninguna manera puede interpretarse esto como que la inexistencia de la verificacin sea una condicin deseable, mucho menos, en la circunstancia de procesos que se desarrollan en medio de profundas desconfianzas entre las partes y de la sociedad hacia esos intentos de dilogo o en los cuales se desarrollan negociaciones con unos actores mientras otros permanecen activos y al margen de dichos procesos. Los acuerdos de verificacin no implementados cabalmente tienen consecuencias negativas sobre los procesos As como la experiencia ensea que pueden desarrollarse procesos, en circunstancias especiales y concretas, sin acuerdos de verificacin, tambin son abundantes los ejemplos de las nefastas consecuencias de no implementar los acuerdos de verificacin comprometidos. Vale la pena observarlo en dos casos de los reseados antes.

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Los acuerdos de tregua de 1984 fueron claros respecto a su alcance y establecieron mecanismos de verificacin que inclusive fueron revisados por las partes en algunas ocasiones. Sin embargo, estos mecanismos no fueron adecuadamente implementados por diversas razones. Muchas falencias han sido sealadas a las Comisiones Verificadoras de esa poca. Adicionalmente, debe tenerse en cuenta que los informes de las diversas comisiones regionales no tenan la misma profundidad ni anlisis de los hechos que se presentaban, y que informes elaborados con gran esfuerzo por parte de algunas comisiones verificadoras, tuvieron consecuencias muy limitadas en la conducta y comportamiento de las partes comprometidas en los acuerdos. Como si todo esto fuera poco, el mandato de las comisiones estaba limitado a informar a los signatarios de los acuerdos. Otras quejas versan alrededor de los recursos asignados a las tareas de verificacin o a la multitud de tareas asignadas adems de las funciones de verificacin. Los sealamientos tambin se refieren a la escasa respuesta de las Fuerzas Militares o de las FARC a los reclamos transmitidos por las comisiones de quejas recibidas por violaciones a la tregua pactada. La consecuencia de este panorama es que el proceso de dilogo se fue marchitando en medio de las reiteradas violaciones a la tregua, las acusaciones mutuas y la escalada de la confrontacin. Probablemente, el rumbo del proceso hubiera sido otro si se hubieran honrado los acuerdos de verificacin y se hubiera permitido que las comisiones establecidas jugaran un papel moderador de las posiciones extremas o enemigas del proceso. Puede argumentarse que las condiciones no estaban maduras para llegar a la paz y eso es probablemente cierto. Sin embargo, las posibilidades de un proceso de paz no estn limitadas exclusivamente por circunstancias objetivas o de madurez de la confrontacin; las ventanas de oportunidades, el aprovechamiento de posibilidades y la incidencia de actores relevantes, pueden transformar una situacin de pronstico difcil para un acuerdo en una solucin exitosa. Si se acepta esto, es posible concluir que la ausencia de cumplimiento de los
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acuerdos de verificacin contribuy al fracaso de este esfuerzo. El otro caso que ilustra esta aseveracin es el proceso de desmovilizacin de las autodefensas. En este caso, como ya se ha dicho, la MAPP OEA tena ms una funcin de acompaamiento poltico y contribuy enormemente a la legitimidad poltica de este proceso. Sin embargo, la implementacin tarda de las sedes regionales y de los equipos de la Misin, no permiti que ella jugara un papel ms eficaz en la verificacin del cese de hostilidades. Posteriormente, la Ley de Justicia y Paz determin que la Comisin Nacional de Reparacin y Reconciliacin (CNRR) verificara el cumplimiento de los acuerdos de desmovilizacin y de reincorporacin a la vida civil. La CNRR consider que su funcin prioritaria estaba alrededor de las vctimas y de la realizacin de sus derechos, y en ello concentr la casi totalidad de sus esfuerzos iniciales, descuidando su funcin de verificacin de cumplimiento de acuerdos de desmovilizacin por parte de las autodefensas y de reincorporacin e institucionalizacin en las zonas por parte del estado colombiano. Como consecuencia de estas situaciones descritas en el caso de las autodefensas, este proceso de dilogo y desmovilizacin perdi credibilidad en el pas por las reiteradas violaciones del cese de hostilidades y el resurgimiento de mltiples grupos en las mismas zonas de presencia de las autodefensas. Mucho ms grave ha sido el sealamiento de participacin y responsabilidad de desmovilizados de las autodefensas en la conformacin de estos grupos que han surgido en dichas reas. Puede discutirse ampliamente sobre el carcter, motivaciones y composicin de estos nuevos grupos, pero el hecho significativo radica en que la no implementacin de los escasos mecanismos de verificacin previstos en este caso, hizo que la legitimidad y credibilidad del proceso se vieran seriamente afectadas y que el resurgimiento de estos grupos opacara los logros de la desmovilizacin y el encarcelamiento de los principales jefes de las autodefensas.

La Unin Patritica vctima de sus verdugos y la situacin agravada por las debilidades en la verificacin El caso de la Unin Patritica tiene especial importancia porque es una de las causas de la profunda desconfianza manifestada por las FARC para eventuales dilogos, negociaciones y acuerdos futuros. El asesinato y persecucin contra la Unin Patritica, y otras formaciones de izquierda como el Frente Popular y A luchar durante la dcada de los 80s y 90s, fue implacable, ha sido objeto de profundos anlisis y despierta agudas controversias. En este trabajo no se pretende dilucidar la verdad histrica respecto a esta aciaga etapa de nuestro devenir como pas. Es incontrovertible que los asesinatos de lderes y militantes de la Unin Patritica, sindicalistas y otros grupos de izquierda ocurrieron por centenas. Al evaluar el papel de la verificacin, tampoco se pretende omitir ni minimizar que la responsabilidad principal sobre estos hechos que afectaron el proceso de tregua recae sobre los instigadores y ejecutores de dichas acciones. Sin embargo, se puede constatar que la verificacin fue dbil en lograr garantas eficaces para la Unin Patritica. Los acuerdos de tregua de 1984 estaban basados en dos condiciones bsicas: la tregua por parte de las FARC con la consecuente reciprocidad de las Fuerzas Armadas y las garantas para el movimiento poltico Unin Patritica. Ninguna de las dos se cumpli. Vale la pena recordar que el Estado proclam su incapacidad para combatir o conducir la fuerza pblica al combate frente a los grupos paramilitares en esos momentos; es diciente al respecto el discurso del Presidente Virgilio Barco cuando expres que ordenara al Batalln Guardia Presidencial desplazarse al Magdalena Medio para combatir a estos grupos. Tambin es cierto que, en muchos casos, agentes estatales han sido condenados por participar en estos hechos de asesinato y persecucin a la Unin Patritica. Por lo esencial para el proceso de tregua de 1984 y por la magnitud de la persecucin contra la Unin Patritica, resulta relevante examinar el papel de las Comisiones Verificadoras en la garanta de las condiciones pactadas para el trabajo poltico

de esta agrupacin. Lo que resulta indiscutible es que esta labor fue ineficaz y que esa falta de garantas debilit enormemente un proceso ya muy vulnerable. Las quejas de la Unin Patritica fueron reiteradas respecto a la falta de garantas para su labor poltica; los funcionarios y dignatarios elegidos por esa agrupacin fueron asesinados en gran medida. Un gran debate se ha suscitado sobre las diversas causas y los diversos actores que contribuyeron a esta debacle vergonzosa. Ms lgido ha sido el debate sobre la inconveniencia de mantener un grupo poltico actuando legalmente, mientras se mantiene simultneamente una guerrilla armada, o sobre la teora de la combinacin de las formas de lucha. El asunto es que el compromiso de facilitar la accin poltica de la Unin Patritica fue hecho y reiterado y no se cumpli. Ms grave an, las repetidas violaciones a este compromiso no pudieron ser evitadas por la accin de las Comisiones Verificadoras. La consecuencia de esto fue que, quienes eran partidarios de una solucin poltica dentro de las FARC y su entorno poltico, fueron debilitados enormemente para el debate interno y que, quienes proclamaran la violacin de la tregua dentro de las FARC, encontraran justificacin en esta situacin. Otras consecuencias adicionales se sintieron sobre el proceso de esclarecimiento de la verdad, pues es sabido que la prolongacin en el tiempo, sin esclarecimiento de la verdad, conduce a verdades parciales, sesgadas, unilaterales o tergiversadas. En el caso del M-19, este grupo cont con un mecanismo conformado por voceros polticos en el proceso de 1989, denominado los 12 apstoles, y otros grupos que desarrollaron procesos entre 1990 y 1994, tuvieron figuras similares. Todos estos mecanismos de expresin poltica funcionaron aceptablemente aunque nunca se debe olvidar que Carlos Pizarro fue asesinado a los 40 das de la desmovilizacin del M-19. Sin lugar a dudas, un movimiento guerrillero comprometido con un proceso de paz requiere mecanismos de vocera poltica, esto es indiscutible; lo que es negociable son las condiciones y requisitos para esta vocera, pero no su necesidad y

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conveniencia. Y si este es un elemento importante para una de las partes, las condiciones y garantas para el ejercicio de esta labor se tornan en problemas de primer orden en un proceso de dilogo, y la verificacin del cumplimiento de esas condiciones adquiere la misma relevancia. El problemtico asunto del cese al fuego y las hostilidades La persistencia de la violencia durante los procesos de dilogo ha sido el principal factor para la ruptura de las negociaciones. La cesacin del fuego y de las hostilidades ha sido una condicin en los procesos de 1984 (tregua), 1990 y con las autodefensas; esta condicin no existi en los procesos de Caracas, Tlaxcala y el Cagun. Con las FARC, el proceso de tregua de 1984 se dio formalmente concluido en el Caquet, luego de una emboscada en la cual murieron 27 militares; pero durante los aos de vigencia de estos acuerdos, fueron reiteradas las denuncias sobre violaciones del acuerdo de tregua; por su parte, las FARC denunciaron y documentaron acciones ofensivas por parte del Ejrcito en mltiples ocasiones. Con el M-19, los hechos del Palacio de Justicia marcaron el fin de la tregua, aunque las denuncias mutuas de violaciones a los acuerdos fueron innumerables; a su vez, el EPL dio por terminada la tregua despus del asesinato de su vocero poltico scar William Calvo. En el caso de Tlaxcala, las conversaciones se suspendieron cuando se hizo pblica la muerte de Argelino Durn Quintero a manos de la disidencia del EPL que lo tena secuestrado, y en el Cagun el pretexto fue el secuestro del congresista Jorge Gechem Turbay en un avin comercial. En ninguno de estos casos exista un compromiso de cese de hostilidades. La persistencia de secuestros, reclutamiento, creacin de nuevos frentes, ataques a poblaciones durante los procesos de dilogo, conducen a la prdida de credibilidad de dichos procesos y a minar el respaldo de la opinin a ellos. Los ataques a campamentos de las organizaciones durante perodos de tregua, la muerte de combatientes y el asesinato de voceros de estas organizaciones, conducen a que
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las bases de las organizaciones guerrilleras miren con desconfianza el proceso y sientan incertidumbres sobre el futuro cuando se encuentren desarmados. A partir de la experiencia de los procesos de Centroamrica, hizo carrera en Colombia la tesis de que la negociacin en medio del conflicto era lo ms adecuado para adelantar procesos de paz en situaciones complejas. Esta tesis as presentada olvidaba dos asuntos fundamentales: en todos los casos, estas negociaciones se desarrollaron en el extranjero y las partes implementaron medidas de confianza para que las negociaciones avanzaran. Un anlisis objetivo de los procesos permite concluir que el cese del fuego y las hostilidades contribuye a mantener el statu quo, y es percibida desde la guerrilla como la mayor concesin que puede hacer y la prdida de su capacidad de presionar en la mesa de negociaciones. Por lo tanto, el problema a dilucidar es cmo establecer garantas adecuadas para las negociaciones y una agenda que permitan percibir que el recurso de las acciones violentas no es necesario para obtener logros en la mesa de negociaciones. Garantas verificables y agenda con perspectiva es la alternativa previa al establecimiento del cese del fuego y las hostilidades para construir de manera creciente confianza entre las partes y compromiso con el proceso. Tan problemtico como llegar a un acuerdo de cese del fuego y las hostilidades ha sido llegar a acuerdos sobre cmo lograr que esos compromisos sean verificables; para el estado colombiano, la mayor garanta para su verificacin es la localizacin de las fuerzas guerrilleras y, para la guerrilla, lo fundamental es la voluntad de las partes para orientar a sus fuerzas y en el mejor de los casos, el establecimiento de comisiones verificadoras. La experiencia al respecto permite identificar algunas lecciones: El cese del fuego y las hostilidades es deseable pero no necesariamente una condicin para el inicio de un proceso de dilogo. La inexistencia de compromisos al respecto crea mayores desafos al proceso, pero es posible adelantarlo en esas condiciones.

 Un proceso sin cese del fuego y de hostilidades tiene mayores posibilidades de xito si se desarrolla en territorio extranjero o con baja visibilidad poltica, como lo demuestra la experiencia de El Salvador y Guatemala; lo que parece inadecuado es pretender desarrollar un proceso dentro del pas, con alta exposicin y debate poltico pblico y sin cese de hostilidades. Los acuerdos de cese de fuego y las hostilidades, cuando se den, deben ser claros y precisos; por lo menos deben definir cules son los compromisos, qu se considera una violacin, cul es la cobertura geogrfica, cules los mecanismos de comunicacin giles, cul el comportamiento respecto a civiles y cules los mecanismos de supervisin y verificacin. El asunto de la separacin de fuerzas es un asunto importante y debe contemplarse en los acuerdos. La verificacin del cese del fuego y las hostilidades es la condicin necesaria para lograr su perfeccionamiento y debe ser desarrollada por entes independientes a las partes, aunque con su participacin. La tarea de acordar las condiciones, garantas y agenda de un proceso de dilogo poltico conducente a la paz implica una negociacin compleja que debe desarrollarse previa y discretamente por alguien con mandato especfico y aceptable para ambas partes. Aunque las medidas de confianza, los gestos y los hechos que expresen voluntad de paz son deseables, no puede esperarse ms de lo que la contraparte est comprometida a realizar. La verificacin debera registrarse en las diferentes etapas del proceso de paz La verificacin no se ha utilizado en otras etapas de los procesos de paz. Esquemticamente, los procesos de paz contemplan la prenegociacin, el dilogo y negociacin, la desmovilizacin y desarme, la reincorporacin, la implementacin de los acuerdos, la reconciliacin y consolidacin de la paz. Este esquema no es rgido: algunos acuerdos se pueden implementar en etapas tempranas, algunas etapas pueden darse simultneamente y algunas no llegar a configurarse.

Sin embargo, el punto que se quiere destacar es que en la etapa de implementacin de los acuerdos y reincorporacin a la vida civil no se han utilizado mecanismos de verificacin adecuados. En los procesos de paz de los noventas se hizo un seguimiento mediante los Consejos de Reconciliacin y Normalizacin, y en el caso de las autodefensas, aunque estaba previsto el seguimiento por parte de la CNRR, ya se explic que esta labor no fue prioritaria para este organismo. Las consecuencias de esta omisin han sido varias: hay mucho entusiasmo y respaldo cuando se desarrollan los procesos y ausencia de la sociedad cuando se enfrenta la reincorporacin. Otro efecto ha sido que el resurgimiento de bandas o grupos reincidentes se presenta como un fenmeno recurrente en la mayora de las desmovilizaciones. Por otro lado, la oportunidad de que los procesos de paz sean el factor dinamizador de cambios institucionales, sociales y culturales se pierde y las desmovilizaciones terminan polarizando ms a la sociedad que contribuyendo a la reconciliacin. Sin embargo, algunos procesos en el mundo han sido criticados por caer en el otro extremo: la permanencia de misiones extranjeras por perodos prolongados sin duda no contribuye al fortalecimiento de las capacidades nacionales ni al afianzamiento de una reconciliacin interna que respete las dinmicas histricas y culturales propias de cada pas. Un asunto no explorado suficientemente es el de las posibilidades que tuvo la MAPP-OEA en el fortalecimiento de la institucionalidad y la democracia en las regiones donde las autodefensas se desmovilizaron. Sin lugar a dudas, probablemente esta era la mayor vocacin de la MAPP-OEA por encima de su capacidad de verificar el cese de hostilidades y la desmovilizacin. Por lo tanto, es recomendable mantener mecanismos de verificacin para la implementacin de los acuerdos que tengan caractersticas especficas: diferentes a la verificacin de los acuerdos para el dilogo, que tiendan a fortalecer las capacidades nacionales, que contemplen lmites en el tiempo y que tengan la perspectiva de la reconciliacin.

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La capacidad, eficacia y utilidad de un mecanismo de verificacin no dependen de su nmero y representatividad Los mecanismos de verificacin se establecen para garantizar el cumplimiento de los acuerdos y condiciones convenidas y para potenciar el respaldo de la opinin pblica hacia los procesos. Esto permite menos traumatismos en el dilogo y negociacin y mayor respaldo ciudadano y poltico al proceso. En el caso de Colombia, donde existe una profunda desconfianza entre las partes y la mayora de la sociedad se reclama como independiente y no representada por ninguna de las partes, esta funcin verificadora resulta de la ms alta importancia y significacin. Por lo tanto, la eficacia y capacidad de las comisiones verificadoras son cruciales para la continuidad y an el xito de los procesos de negociacin; inclusive en algunos casos pueden contribuir a que procesos dbiles al principio, con voluntad cuestionable por parte de los actores y con circunstancias adversas, se conviertan en procesos irreversibles y que consoliden una salida poltica al conflicto armado que, en el caso colombiano, se ha vivido durante casi cinco dcadas. En el proceso de tregua de 1984, se estableci una comisin de 43 miembros que posteriormente fue ampliada a 53 miembros y en la cual se busc que todos los sectores polticos tuvieran representatividad. El resultado palpable es que la Comisin de Verificacin no pudo evitar la debacle de la tregua pactada, y en ello incidieron sin duda factores externos a la verificacin. Pero el punto es que la verificacin aceptada por las partes, establecida en los acuerdos, no fue eficaz en revertir las circunstancias del contexto ni el poco compromiso de las partes. La leccin parece ser que la eficacia y la capacidad dependen de otros factores diferentes al nmero y a la representatividad. Valga la pena destacar que la representatividad tiende a favorecer factores como la contemporizacin, los acuerdos, la tolerancia respecto al incumplimiento, la justificacin y la valoracin diferenciada de las violaciones. Si la cantidad y la representatividad no son determinantes en la capacidad y eficacia, qu fac118 www.ideaspaz.org/publicaciones

tores podran serlo? La respuesta parece estar en la independencia de la misin verificadora respecto a los actores, la rigurosidad en el desarrollo de la tarea verificadora, en los mtodos utilizados para la verificacin y en la informacin a la opinin pblica sin el prisma de los actores del proceso y de los acuerdos. En este punto vale la pena explicitar un riesgo que se corre al establecer las comisiones verificadoras: que ellas tengan miedo a sealar los incumplimientos por perder su carcter neutral o posteriores papeles en un proceso poltico o de paz. Muchas de las falencias de las comisiones de verificacin pueden explicarse a partir del clculo poltico, de sus expectativas futuras o de la perspectiva que perciben en los procesos de paz. Sobre esto vale la pena destacar que la MAPPOEA asumi un riesgo que ninguna otra entidad estaba dispuesta a asumir y que podra implicarle un veto en un eventual proceso de paz con las guerrillas: haber acompaado el proceso con las autodefensas. La conclusin, por lo tanto, es que se requiere establecer una comisin verificadora dispuesta a asumir riesgos polticos; preferiblemente independiente de los actores del proceso, rigurosa en su tarea, gil y eficaz en los mtodos de verificacin y con capacidad de comunicar objetivamente a la opinin pblica los hechos que son materia de constatacin por parte de ella. Dos asuntos adicionales merecen atencin al evaluar esta capacidad comunicativa: el establecimiento de un mecanismo idneo para recibir las quejas y los mecanismos de comunicacin hacia el exterior del proceso. Partiendo del entendido de que las Comisiones de verificacin tienen un papel hacia las partes y otro hacia el exterior del proceso, esto resulta un asunto relevante. Lo aconsejable es que exista un mecanismo accesible, transparente, predecible, confiable y seguro para que todas las personas puedan interponer sus quejas respecto al eventual incumplimiento de los acuerdos. Y, finalmente, que ese mecanismo est respaldado por un adecuado proceso de esclarecimiento de los supuestos hechos puestos a su consideracin.

Por su parte, respecto al otro asunto que atae a la comunicacin con la sociedad y el mundo, la voz de una comisin de garantes es importante en el devenir de un proceso; esta voz ayuda a colocar los hechos en un contexto, a entender las dinmicas fundamentales y a no olvidar los asuntos fundamentales en medio de la gravedad de hechos denunciados. Se requiere el compromiso de las partes pero no la cooptacin de las partes de la funcin verificadora En referencia a la composicin de las comisiones verificadoras han existido muchas modalidades. En el proceso de 1984, las comisiones de verificacin eran definidas por el gobierno y ste defini su composicin con representantes de las partes y de fuerzas polticas que se pretendan cautivar para el respaldo poltico a dicho proceso. En los acuerdos establecidos que nunca fueron cristalizados (Caracas, Sur de Bolvar), las comisiones se disearon como externas a las partes involucradas en los procesos. Estas diferentes modalidades determinaban otras caractersticas del trabajo de las comisiones: establecan si los informes eran pblicos o reservados hacia las partes, si la investigacin se basaba en versiones de las partes o si se poda acudir a otras fuentes como la informacin ciudadana. En algunas circunstancias, como en los acuerdos del Cagun o la zona de encuentro en Santa Fe de Ralito, las partes establecieron comisiones bilaterales encargadas especficamente de tratar asuntos relacionados con el cumplimiento de los acuerdos y las quejas alrededor de ello. De la misma manera, diversas modalidades han sido establecidas: comisiones meramente nacionales, comisiones nacionales con expresiones regionales, comisiones internacionales. La experiencia parece aconsejar que ninguna comisin de verificacin puede funcionar sin el compromiso de las partes para proveer informacin, dar explicaciones, ayudar a construir el contexto en el cual sucedieron los hechos, recabar informacin al interior de las fuerzas comprometidas en las quejas o hechos. Pero tambin parece aconsejable que

la funcin verificadora sea encargada a entidades o personas independientes de las partes comprometidas en los acuerdos y que existan mecanismos regionales de verificacin o de cooperacin con la funcin verificadora. Adicionalmente, dos cuestiones se revelan importantes: cmo desarrollar la investigacin de las quejas puestas a consideracin y cmo se comunica esta informacin. Lo ideal parece ser que, en primer lugar, todos los asuntos sometidos a consideracin de las comisiones verificadoras sean investigados, aunque se pondere de manera diferente su peso especfico, y en segundo lugar, que la comunicacin de la Comisin Verificadora sea directa con los actores externos al proceso de dilogo. La independencia en la comunicacin no debe llevar a la bsqueda de exceso de protagonismo por parte de los verificadores ni al olvido de la prudencia, obviamente. En el desarrollo de esta labor, se encontrarn dos tipos de situaciones: aquellas que se presentan entre las partes y las que se presentan con la poblacin civil por parte de alguna de las fuerzas comprometidas en los acuerdos. Es aconsejable que exista una delimitacin de las conductas prohibidas y, preferiblemente, unos protocolos diferentes que permitan esclarecer los dos tipos de situaciones. Debe existir un mandato claro y no involucrar la verificacin en otras funciones importantes y necesarias para el proceso El marco para la accin de una comisin de verificacin es el mandato; ste implica la definicin de las funciones, el objeto de la verificacin, las facultades conferidas, el carcter de su trabajo, entre otros asuntos. Definir con claridad el mandato de quien o quienes vayan a desarrollar la funcin verificadora es de capital importancia; hacerlo as evita roces entre las partes involucradas en el proceso y los verificadores, e impide la generacin de expectativas por parte de la sociedad ms all de las posibilidades de la verificacin. Adicionalmente, facilita la comprobacin de los asuntos puestos a su consideracin en la medida en que la definicin del mandato compromete la cooperacin de cada uno de los signatarios del acuerdo.

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Una adecuada definicin del mandato debe por lo menos contener: La definicin del objeto de la verificacin, de los compromisos adquiridos y de las conductas prohibidas; Los procedimientos aceptables para el levantamiento de informacin por parte de los verificadores; El rol de las partes y, eventualmente, de las instituciones y de la sociedad en el proceso de levantamiento de informacin; La capacidad de tomar decisiones discrecionales por parte de los responsables de la verificacin; El producto esperado en trminos de conclusiones y recomendaciones; El margen de confidencialidad de la informacin recabada; El procedimiento de informacin de las conclusiones a las partes y a los sectores externos a la negociacin. La otra cuestin hace referencia a los diversos roles que juegan los terceros en un proceso de paz y la tendencia a esperar que un mismo actor juegue diversos roles de manera simultnea. Los terceros en un proceso de paz pueden ser facilitadores, testigos, apoyo, mediadores, garantes, parte de la implementacin de los acuerdos u observadores, entre otros roles. Todas estas funciones pueden ser necesarias dentro de un proceso, pero la sugerencia es que no se sobrecargue a las comisiones verificadoras con funciones de otro tipo, por importantes que ellas sean para el proceso de dilogo y negociacin. En el caso de la Comisin de Verificacin en el proceso de 1984 fue evidente la pretensin de asignarle diversas funciones de manera simultnea: verificacin, cooperacin en aplicacin de la ley, contribucin a modernizar las instituciones y respaldo poltico, para mencionar slo algunas. Probablemente, algunas instituciones muy fuertes institucionalmente y con recursos puedan jugar varios roles a la vez, tal es el caso de las Naciones Unidas. Sin embargo, y en beneficio de la calidad de la verificacin, lo adecuado es que esta funcin
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se ejerza de manera exclusiva y, si hay consenso respecto a la necesidad de otros roles, estos sean ejercidos por otros actores diferentes a quienes tienen la misin de verificar los acuerdos. Los acuerdos deben ser claros y no interpretables por las partes En algunos procesos con las FARC se han observado profundas diferencias en la interpretacin de los acuerdos. Por ejemplo, en 1984 y aos subsiguientes, hubo una lgida discusin y acusaciones sobre el supuesto proselitismo armado por parte de sta y todas las guerrillas comprometidas en la tregua; por su parte, las FARC alegaron siempre que eso era parte de su movilidad poltica y compromiso con el desarrollo de acciones polticas y que las armas eran parte de su seguridad. Esta discusin nunca se pudo zanjar y evidenci la falta de claridad en los acuerdos de tregua de esa poca. Una discusin similar y en la misma poca la provoc el establecimiento de campamentos urbanos por parte del M-19, los cuales fueron sealados como espacios para el reclutamiento. De manera ms reciente, el establecimiento de la zona de distensin provoc agudos debates sobre el significado del despeje, baste recordar los episodios del retiro de todos los miembros del Batalln Cazadores en San Vicente del Cagun y la expulsin de funcionarios civiles como fiscales y alcaldes de algunos municipios que hacan parte de la zona de distensin. Otro asunto importante fue el relacionado con el carcter de la zona y las facultades de las FARC en ella; mientras stas ejercan su autoridad all y sobre todos sus pobladores, el gobierno la consideraba una zona proporcionada para garantizar las negociaciones y, en la cual, las leyes del Estado colombiano deberan seguir vigentes. Estas experiencias demuestran la conveniencia de que los acuerdos sean claros y definan el alcance, las obligaciones para cada parte signataria, las conductas prohibidas, los mecanismos para el esclarecimiento de dudas, entre otras cosas. Evitar la ambigedad y favorecer la claridad es lo adecuado respecto a los acuerdos. No sobra advertir sobre la tendencia a convertir los deseos de una parte en obligacin de la otra, sin

estar esta obligacin contemplada en los acuerdos. Si examinamos los motivos alegados para algunas rupturas, han sido una aplicacin de esta tendencia. Por ello es preferible demorarse en la confeccin y bsqueda de un acuerdo aceptable para todos y que responda a las aspiraciones bsicas, antes que precipitarse a firmar acuerdos que posteriormente sern fuente de discordias y bloqueos de los procesos de negociacin. Finalmente, es conveniente traer a colacin la tesis del profesor Camilo Echanda sobre la percepcin diferente entre asuntos procedimentales y sustanciales por parte de las partes. l seala como ejemplo el caso del Cagun donde para las FARC la existencia de la zona era un asunto sustancial porque entraaba un reconocimiento de poder y simbolizaba la existencia de cierta simetra; en esas condiciones la no verificacin era parte de un asunto sustancial para ellos. En esa lgica, los asuntos procedimentales se usan de manera tctica y en funcin de una estrategia de posicionamiento. Siguiendo esa argumentacin, concluye que al final del proceso, las FARC haban perdido inters en mantener la zona de distensin. La consecuencia de todo ello es la conveniencia de analizar las percepciones, intereses y motivaciones de las partes al lado de las teoras clasificatorias de los asuntos implicados en un proceso de negociacin poltica de la paz.

4. Recomendaciones
Cuando se habla de procesos de paz debe recordarse algo fundamental: cada proceso de paz es nico e irrepetible; todos arrojan lecciones tiles y se acumula conocimiento sobre diversos tpicos, pero las circunstancias del contexto, la dinmica del conflicto, la relacin entre las partes determinan la singularidad de cada proceso. Por esta razn se asiste a diferentes tipos de proceso con sus ventajas y desventajas; procesos pblicos, con alta exposicin pblica y abiertos, o procesos confidenciales, cerrados, que salen a la luz si tienen xito y comunican sus acuerdos. La funcin de terceros y particularmente la de la verificacin en los diferentes tipos de procesos, es distinta.

As las cosas, la primera recomendacin es la de definir qu tipo de proceso se va a desarrollar y adecuar las lecciones de los diferentes intentos de dilogo a las circunstancias y tipo de proceso. Sin embargo, vale la pena reiterar algunas frmulas conclusivas respecto a la verificacin que aparecen como ms relevantes: 1. Procurar acuerdos claros que eviten la ambigedad y la interpretacin diferenciada por alguna de las partes. 2. La definicin de la verificacin, su composicin, mandato, modalidad y facultades debe ser concertada entre las partes. 3. Debe contemplarse la verificacin para cada una de las etapas del proceso. La etapa de implementacin de los acuerdos requiere tanto de la verificacin como la etapa de los dilogos y la comprobacin del cumplimiento de las garantas acordadas para llevarlo a cabo. 4. Se debe evitar asignar otras funciones a quienes cumplen la funcin de verificacin para lograr mayor calidad en el desarrollo de esta labor. 5. Las partes deben comprometer su respaldo y cooperacin a la Comisin de Verificacin pero no deben hacer parte de ella. 6. El mecanismo encargado de la verificacin debe dotarse de los recursos suficientes para el desarrollo de su labor, esto implica, inclusive, la presencia en las regiones. 7. La verificacin debe encargarse a alguna entidad o personas con capacidad e independencia y preferiblemente sin aspiraciones de ndole poltico. La composicin de la verificacin depende de qu se va a verificar: es diferente verificar las garantas acordadas para desarrollar el dilogo y el trmite de la agenda que verificar el cumplimiento de los acuerdos polticos, de desarme y reincorporacin, por ejemplo. 8. Un eventual proceso de paz en Colombia requiere el compromiso de respaldo sincero y efectivo de los gobiernos de la zona andina dada la situacin de porosidad de las fronteras. Sera deseable el acuerdo de unos principios como los principios Mitchell, utilizados en Irlanda, entre los gobiernos de la regin andina.

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9. Si se acude a un mecanismo como las Naciones Unidas u otro organismo internacional, debe definirse una frontera en el tiempo para el trmino de su misin. 10. La presencia de un ente como Naciones Unidas u otro organismo internacional, contribuye a elevar el perfil del proceso y podra ser til ante la desconfianza existente entre el estado y las guerrillas en Colombia. 11. Un eventual proceso de paz en Colombia requiere de una etapa de prenegociacin en la cual se acuerden las garantas para el desarrollo del proceso, las condiciones en las cuales se va a adelantar y, preferiblemente, una agenda. 12. Un proceso sin cese de hostilidades es posible adelantarlo pero requiere que sea un proceso de bajo perfil y de poca exposicin poltica y preferiblemente desarrollado en el extranjero.

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Este documento cont con la colaboracin de Carol Barajas y Carlos Prieto, investigadores del rea de Dinmicas del Conflicto y Negociaciones de Paz de la FIP. Documento oficial del Acuerdo de cese al fuego y tregua bilateral firmado entre las FARC y el gobierno de Belisario Betancur. 29 de mayo de 1984. Ibd. Discurso del Presidente Belisario Betancur en el marco de la instalacin de la Comisin de Verificacin en Dolores (Tolima), 30 de mayo de 1984. Tomado de: Villarraga Sarmiento, lvaro. Tregua y cese al fuego bilateral FARC, EPL, M-19 y ADO, Biblioteca de la Paz 1982-1986. Fundacin cultura Democrtica (Bogot: 2009): 286-287. Agudelo, John. Hoy no puede decirse que se ha logrado la paz total: J. Agudelo. La Repblica, 28 de mayo de 1984. Tomado de: Arias, Gerson. Una mirada trs: procesos de paz y dispositivos de negociacin del gobierno colombiano. Working Papers No. 4 (Fundacin Ideas para la Paz, Bogot, 2008): 15. Documento oficial del acuerdo firmado entre el gobierno, el movimiento 19 de abril (M-19) y el Partido comunista de Colombia Marxista Leninista y su organizacin guerrillera Ejrcito Popular de Liberacin (EPL), 24 de agosto de 1984. Afanador, Miguel ngel. Amnistas e indultos, la historia reciente. Escuela Superior de Administracin Pblica, noviembre de 1993. Documento Oficial Ajuste del Reglamento de la Comisin de Verificacin, Comisin Nacional de Verificacin. 24 de noviembre de 1984. Villarraga, lvaro. Vicisitudes del proceso de paz del gobierno Betancur. En: Villarraga, lvaro. Tregua y cese al fuego bilateral FARC, EPL, M-19 y ADO. Biblioteca de la Paz 1982-1986, Fundacin Cultura Democrtica, (Bogot: 2009): 80. Ibd., Pg. 81. Ibd. Ibd., Pg. 82.

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Lecciones y retos para eventuales dilogos de paz con las FARC marzo de 2012 123