Cien Años de Política de Vivienda en Chile

1906 / 2006
Cien aos de poltica de vivienda en Chile

Mara Jos Castillo, Rodrigo Hidalgo (Editores)
Pontificia Universidad Catlica de Chile
Universidad Central de Venezuela
1906-2006. Cien aos de poltica de vivienda en Chile Mara Jos Castillo, Rodrigo Hidalgo (editores) Esta publicacin es un proyecto de la Facultad de Arquitectura y Diseo de la Universidad Nacional Andrs Bello y del Instituto de Geografa de la Facultad de Historia, Geografa y Ciencia Poltica de la Pontificia Universidad Catlica de Chile. El libro recoge los trabajos presentados en el Seminario 100, 1906/2006. 100 aos de poltica de vivienda en Chile, organizado por la Facultad de Arquitectura y Diseo de la Universidad Nacional Andrs Bello, la Facultad de Arquitectura, Diseo y Estudios Urbanos y el Instituto de Geografa de la Facultad de Historia, Geografa y Ciencia Poltica de la Pontificia Universidad Catlica de Chile, y la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad Central de Venezuela, realizado los das 10, 11 y 12 de octubre de 2006. Ediciones UNAB Serie Arquitectura N 1 Serie GEOlibros N 10 Facultad de Arquitectura y Diseo UNAB - Instituto de Geografa UC Gestin proyecto editorial Nicols Rebolledo (URO1.ORG) Editores Mara Jos Castillo y Rodrigo Hidalgo Edicin de textos Camila Seplveda y Mara Jos Castillo Diseo del libro Fauna Diseo e Isidora Castillo Diseo de la portada Fauna Diseo Impresin Alvimpress Impresores Ltda. Inscripcin Registro de propiedad intelectual: N 166867 I.S.B.N.: N 978-956-7247-47-9 Universidad Andres Bello. Todos los derechos reservados. Primera edicin Santiago, Noviembre de 2007 Ninguna parte de esta publicacin puede reproducirse sin previa autorizacin de la Facultad de Arquitectura y Diseo de la Universidad Andrs Bello.
CONTENIDOS Presentacin
7
Presentacin Prlogos
10 / 11 12 / 15
Tareas Chile, una cantera de casas: Cien aos de poltica de vivienda, 1906-2006 Introduccin
18 / 23
Cien aos de poltica habitacional en Chile Captulo 1: El palimpsesto de la poltica de vivienda social
27 29 / 49 51 / 63 65 / 84 85 / 106 107 / 123
Introduccin 1. La primera vivienda social en Valparaso. Fines siglo XIX - inicios siglo XX 2. Cien aos de poltica de vivienda social, cien aos de expulsin de los pobres a la periferia de la ciudad de Santiago 3. La Caja de Habitacin Popular: El rostro cambiante de la vivienda en Chile, 1936-1952 4. Vivienda obrera en Concepcin. La Villa Presidente Ros, primera ciudad moderna en Chile 5. La poltica habitacional como instrumento de desintegracin social. Efectos de una poltica de vivienda exitosa Captulo 2: Los desafos de la participacin en la poltica de vivienda actual
127 129 / 149 151 / 168 169 / 180
Introduccin 1. Participacin: compartir los poderes de decisin y accin sobre la ciudad 2. Participacin, habilitacin social y autoconstruccin: ampliaciones de viviendas sociales dinmicas sin deuda (VSDsD) 3. La dimensin habitabilidad desde el Programa Puente: una intervencin en construccin Captulo 3: Estrategias de recuperacin y revitalizacin de conjuntos de vivienda social
185 187 / 207 209 / 216 217 / 234 235 / 246 247 / 259
Introduccin 1. Procesos de recuperacin y repoblamiento de centros urbanos: Para qu? Para quin? Cmo? 2. Recuperacin de la vida social en conjuntos de vivienda social y mejoramiento de barrios: nuestras certezas 3. Proyecto piloto 9x18, una alternativa a la expansin de Santiago 4. Desarrollo de metodologa para prevenir la ocurrencia de patologas en las viviendas sociales 5. Procesos informales y componentes constructivos Captulo 4: La experiencia internacional
263 265 / 285 287 / 294 295 / 319
Introduccin 1. Desarrollo urbano y habitacional en Amrica Latina y el Caribe 2. La poltica de vivienda para Venezuela 3. Puede establecerse complementariedad entre el saber profesional y tcnico y el saber constructivo popular para habilitar las edificaciones de los barrios? Los autores Los autores ndice de autores
322 / 325 327
Presentacin
ALBERTO ETCHEGARAY AUBRY
p. 7
PRESENTACIN
Presentacin Alberto Etchegaray Aubry Ministro de Vivienda y Urbanismo 1990 - 1994 El libro 1906-2006. Cien aos de poltica de vivienda en Chile, iniciativa impulsada por destacados acadmicos e investigadores de la Universidad Andrs Bello, la Pontificia Universidad Catlica de Chile y la Universidad Central de Venezuela, es una publicacin maciza, completa, interesante y necesaria, no slo para conocer lo sucedido en este campo durante estos 100 aos, sino principalmente para iluminar acciones futuras que permitan perfeccionar las polticas que las sustentan. En l se recoge la opinin autorizada de arquitectos, urbanistas y profesionales de la sociedad civil que abordan temas como las consecuencias de la poltica de vivienda social en la conformacin de la identidad de las grandes ciudades y su impacto en la integracin o desintegracin de los cuerpos sociales que las habitan. Tambin se analizan los procesos formales e informales de asociacin y de construccin que dichas polticas generan, la implementacin del plan de mejoramiento de determinados barrios, la estrategia de repoblamiento de los centros urbanos, y el tema siempre crucial de la participacin en estos procesos, donde los ciudadanos resultan afectados por la implementacin de los diferentes programas. En lo tcnico social se incluyen estudios sobre habitabilidad, radicacin de allegados, recuperacin y desarrollo de la vida social, complementariedad entre saber tcnico y profesional, acompaados de una descripcin de los procesos migratorios, las expulsiones sufridas por los pobres hacia las periferias urbanas y la desintegracin social que ello provoca. Especial mencin merece el anlisis de experiencias no siempre conocidas de Valparaso y su patrimonio, de proyectos de vivienda social en Concepcin, as como del desarrollo urbano y habitacional de Amrica Latina y el Caribe. En suma, este trabajo recoge la opinin de especialistas que opinan sobre estos 100 aos y critican las polticas de vivienda, cuya puesta en prctica, en muchos casos, ha afectado el tipo de ciudades que hemos construido, el cuerpo social que se ha desarrollado en ellas y, de alguna manera, la calidad de las relaciones sociales que hemos establecido. Es importante analizar y difundir este libro en los medios acadmicos y entre los encargados de formular las polticas pblicas, con el fin de extraer las experiencias necesarias para el diseo y la implementacin de stas a futuro.
Prlogos
ALBERTO SATO JOS ROSAS VERA

p. 11 / 16
PRLOGOS
11
Tareas...
Alberto Sato1 Decano Facultad Arquitectura y Diseo, Universidad Nacional Andrs Bello
Es asunto universitario la formacin de las generaciones que en el futuro se ocuparn de nuevos problemas, pero tambin de viejos asuntos que desde hace tiempo estn inconclusos y en agenda. De estos ltimos, que constituyen costosas deudas, se ocupa la universidad: es la produccin de conocimiento para disponer de instrumentos, conceptos y talantes nuevos o distintos. De este modo, transferencia, produccin de saberes y finalmente su divulgacin constituyen la tarea universitaria. En esta oportunidad recogemos un tema, nada menos el que caracteriza a la arquitectura moderna: la vivienda. Han transcurrido al menos cuatro mil aos de arquitectura sin que el tema de la vivienda tuviera relevancia en la institucin arquitectnica, pero en estos ltimos doscientos aos el debate disciplinar pivot sobre este asunto. Este significativo acontecimiento puede ser explicado desde la poltica, como sealaba Foucault: a partir del siglo XVIII, se desarrolla una reflexin sobre la arquitectura como funcin de los objetivos y de las tcnicas de gobierno de las sociedades2. Pero tambin el fenmeno tiene explicacin desde la disciplina. Citando una de las ms conocidas proposiciones de Le Corbusier: Estudiar la casa, para el hombre corriente, universal, es recuperar las bases humanas, la escala humana, la necesidad-tipo, la funcin-tipo, la emocin-tipo3. As, a diferencia de otros temas estelares de la arquitectura, en los siglos XIX y XX la vivienda se abord con la sistematicidad que exiga la cadena de produccin, el tipo, el estndar, tomando distancia del arte y acercndose ms a la produccin capitalista industrial: perdi su aura, razn por la cual en ocasiones el tema perdi cierto inters o fue abandonado. No obstante, contina siendo el tema que caracteriza e identifica a la modernidad. De hecho, en la actualidad no abunda el debate, la investigacin y el proyecto de vivienda masiva, sino la pieza arquitectnica, retomando antiguas tradiciones. Sin embargo, como mascullaba amargamente un habitante del antiguo Berln: el hecho de que se termin el socialismo, no quiere decir que se acab la pobreza. Y el tema de la vivienda, pese a que para algunos jvenes arquitectos no sea un tema que motive su entusiasmo, sigue vigente como tema arquitectnico, no ha desaparecido ni est cerrado, sino todo lo contrario: slo que exige una actitud ms reflexiva y un compromiso disciplinar ms profundo.
12
1906-2006. CIEN AOS DE POLTICA DE VIVIENDA EN CHILE
Como se puede suponer de estos prolegmenos, el tema tiene muchas aristas y es inagotable. En realidad, su propio carcter moderno exige que nunca se termine de resolver, porque pertenece a la dinmica social y a la naturaleza humana: no se puede afirmar con seguridad que en algn momento se ha satisfecho la necesidad de vivienda. En esta dinmica y acercndonos a nuestra realidad, sin duda que Chile ha avanzado ms que otros pases del continente, pero menos que otros pases del mundo, y as como al interior de sus polticas pblicas, de la investigacin y del proyecto, la condicin actual no es suficiente ni satisfactoria. Todos insatisfechos, condicin de modernidad, pero entusiastamente insatisfechos, como ocurre con la necesidad de conocimiento. Esta es otra de las razones que motivaron el evento: la continua alimentacin y el enriquecimiento del tema, la vigilia permanente y la alerta crtica. As, la afortunada oportunidad de recopilar los ensayos y las ponencias realizados por destacados investigadores y proyectistas especializados en el tema en Chile, en Venezuela y en otros pases latinoamericanos, la posibilidad de debatirlos en el contexto de la celebracin del centenario de la primera ley de vivienda en Chile, con la asistencia de figuras relevantes que han participado en las polticas pblicas, en proyectos y realizaciones, constituye una significativa contribucin al conocimiento y la actualizacin, a los ltimos avances en materia de vivienda masiva. Estamos complacidos y honrados de haber apoyado y participado activamente en este evento y en la presente edicin, as como tambin de haber logrado esta fructfera asociacin entre la Universidad Central de Venezuela, la Pontificia Universidad Catlica de Chile y la Universidad Nacional Andrs Bello, sin las cuales habra sido imposible la convocatoria de tan notable presentacin. Dejemos entonces hablar a los especialistas, a quienes agradecemos su valiosa contribucin.
PRLOGOS
13
Chile, una cantera de casas: Cien aos de poltica de vivienda, 1906 - 2006
Jos Rosas Vera1 Decano Facultad Arquitectura, Diseo y Estudios Urbanos, Pontificia Universidad Catlica de Chile
El libro que aqu se presenta, con el ttulo 1906-2006. Cien aos de poltica de vivienda en Chile, fue realizado a partir de las ponencias que diversos autores presentaron en el seminario de igual nombre, que tuvo lugar en Santiago de Chile, en octubre de 2006. Ambas actividades resultan de una iniciativa impulsada conjuntamente entre la Facultad de Arquitectura, Diseo y Estudios Urbanos de la Pontificia Universidad Catlica de Chile, la Facultad de Arquitectura y Diseo de la Universidad Nacional Andrs Bello y la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad Central de Venezuela, cuyo objetivo es abordar en profundidad este tema, ms all de lo que la celebracin de un siglo de experiencias de por s ameritaba. En efecto, ya era hora de entregar una visin, no tan slo panormica de lo sucedido en este campo en el arco de tiempo comprendido entre 1906 y 2006, sino tambin presentar una explicacin didctica dirigida a confrontar los diferentes saberes universitarios en torno a las polticas de vivienda aplicadas en Chile durante este perodo, y analizar lo que ello ha significado en la economa material de la ciudad. De este modo, anticipamos al lector que este documento constituye una reflexin crtica seria y profunda, un registro de experiencias que permiten entender mejor el papel que ha tenido el poder poltico del Estado chileno en el desarrollo de diferentes ideas y propuestas de ciudad y sociedad. Con ellas, y ya por ms de un siglo, este Estado ha abordado el tema de la vivienda social, campo donde ha puesto en prctica de un modo excepcional diversos programas, cuyos resultados merecen difundirse en el contexto regional, al menos por sus logros cuantitativos. Otra dimensin apuntada es proponer, a partir de los diferentes flancos problemticos que los autores aqu consignados destacados acadmicos e investigadores exponen, una instancia que contribuya a ampliar las bases conceptuales y operacionales de la docencia y la investigacin universitaria en tales materias. En esta perspectiva, y dado el sentido de oportunidad que tiene el tema en cuestin para las actuaciones futuras en la materia, hemos credo conveniente en nuestra condicin de decano exponer una serie de reflexiones en torno
14
al horizonte que este trabajo ofrece a los estudiantes de arquitectura, y a los paradigmas bajo los cuales actualmente se ensea el proyecto de vivienda en nuestras escuelas, cuestin no menor para avanzar en el futuro. Es ms, dado el foco que aqu se privilegia, en relacin con el papel estructurante que han tenido las polticas pblicas de vivienda social en la construccin fsica de la ciudad, podramos sostener parafraseando lo planteado por Aravena, Prez y Quintanilla en Hechos de la arquitectura (Prez, Aravena y Quintanilla, 2006)2 que este tipo de operaciones de infraestructura social, cuando son acertadas como muchos de los casos emblemticos registrados constituyen un aporte fundamental para la realidad social que intentan modificar. As, el tipo de vivienda y el tipo de urbanizacin desde la configuracin del espacio urbano, pueden considerarse en estricto rigor como un territorio de oportunidades en la construccin de determinadas realizaciones notables o hechos del urbanismo. De hecho, como lo confirma el acadmico Rodrigo Hidalgo (2005)3 en su estudio sobre diferentes operaciones orientadas a dar respuesta arquitectnica y urbana al problema de la vivienda de los sectores de menores recursos, en el perodo estudiado, un significativo conjunto de estas operaciones fueron intervenciones unitarias que generaron un nuevo tejido urbano. En estos casos, el uso estratgico de la forma como sntesis proyectual al decir de Aravena4 permiti que las polticas de vivienda social se materializaran en unos conjuntos notables al interior la estructura urbana, y al mismo tiempo ocuparan el suelo de una manera que le da tamao y relieve al proyecto de ciudad moderna en el siglo XX. Tambin estos proyectos crean un interesante repertorio de soluciones habitacionales y prcticas de la arquitectura domstica que todo estudiante de arquitectura debera dominar. Considerando lo anterior, nos atrevemos a sugerir que la problemtica de la vivienda social no es slo una necesidad institucional y la justa normalizacin acadmica de una agenda interdisciplinaria, an pendiente en muchos de nuestros planes de estudio de arquitectura. Es tambin una imperiosa necesidad para los estudiantes e investigadores de la arquitectura y del urbanismo que requieren
PRLOGOS
15
una cierta extraterritorialidad disciplinar para sus opciones de investigacin proyectual, puesto que el diseo y el uso de la forma requieren ser traccionados hacia otras fronteras del conocimiento que contribuyen a la prctica profesional desde perspectivas innovadoras. Por otro lado, tanto el sector pblico como el privado reconocen que, en la fbrica de la ciudad actual, an persisten problemas derivados de las intervenciones residenciales, cuyas consecuencias nefastas para un importante porcentaje de la poblacin son la segregacin espacial y social, la mala calidad de vida y la falta de identidad urbana de los barrios. As, parece del todo pertinente explorar nuevas estrategias proyectuales que tengan la capacidad de enfrentar los desafos y las dimensiones que an presentan deficiencias. Ello por s solo justifica la atencin y la dedicacin prioritarias de nuestros investigadores, profesionales y estudiantes en el desarrollo de un saber especfico, a partir del cual nos encaminemos hacia soluciones habitacionales correctas. Nuestra academia est decidida y dispuesta a asumir los desafos que exige esta lgica de proyectos en trminos de cadena de decisiones. Teniendo en cuenta el renovado inters que la convocatoria de Elemental del ao 2003 (Aravena et al., 2004) ha despertado entre los arquitectos; los diversos aportes que en el campo de la vivienda ha venido realizando este equipo de suerte que como profesionales nos aproximemos con nuevas soluciones a los problemas asociados a las deficiencias que tiene la vivienda social en la realidad urbana donde se inserta; y, naturalmente, otras contribuciones, importantes y significativas, emergidas en la regin de Amrica Latina en esta primera dcada del siglo XX5 se puede afirmar que asistimos a la emergencia de nuevos marcos de referencia que pueden contribuir al mejoramiento de las polticas de vivienda social, a partir del entendimiento de la lgica desde la cual se originan este tipo de proyectos. En efecto, ante la pregunta bsica que nos ha formulado Elemental en relacin con el desafo de pensar una vivienda hoy, esto es, que mantenga su sustancia y materia arquitectnica frente a los cambios que tienen los distintos terrenos y los diferentes habitantes, que introducen situaciones de aumento, alteraciones y disminucin de acciones en el espacio asignado, no cabe duda que a la arquitectura, en tanto disciplina y profesin, se le exige aproximarse con nuevas soluciones a los diferentes problemas que la vivienda social presenta en la realidad urbana en que est inserta.
16
En el ms estricto sentido pedaggico, necesitamos interpretar las polticas pblicas referidas a estas materias y traducirlas en consonancia con la dimensin social, econmica y cultural en que interactan, de tal modo que el conjunto residencial que diseemos tenga siempre presente una doble dimensin del problema, a saber: la dimensin urbana de la intervencin y, naturalmente, la dimensin arquitectnica y experiencial de la unidad contenida en el conjunto. Y es que, si hay algo cierto en trminos de la leccin que nos deja este seminario, es que en el lapso de cien aos de polticas de vivienda se ha registrado y sucedido un continuo de innumerables historias de casas. Como lo anticipa Viollet-le-Duc en 1871, cuando establece un modelo opuesto al de la Academia de Bellas Artes para la enseanza de las construcciones domsticas en arquitectura, ya en ese entonces era necesario aceptar que en el diseo de una casa el procedimiento proyectual nace de la concepcin cerebral de la obra (Le-Duc, 2004: 30)6. Y ello, a nuestro juicio debera ser no slo una de las tareas ms significativas que nos deberamos proponer las universidades, dados los problemas que enfrenta un alto porcentaje de la poblacin que habita hoy en las ciudades y que carece de casas, sino una responsabilidad tica y social irrenunciable de la arquitectura.
Introduccin
MARA JOS CASTILLO, RODRIGO HIDALGO
p. 19 / 24
INTRODUCCIN
19
Cien aos de poltica habitacional en Chile

Mara Jos Castillo1, Rodrigo Hidalgo2
En diversas magnitudes y con diferentes expresiones, el problema de la vivienda sigue siendo acuciante en la sociedad mundial. La carencia de servicios de urbanizacin, a la que buscaba dar solucin la vivienda higinica de comienzos del siglo XX, se manifiesta an con gran intensidad en los pases del tercer y del cuarto mundo, razn por la cual es difcil abordarla, al menos en el corto plazo. Segn la Organizacin de Naciones Unidas, casi un quinto de la poblacin mundial unos 1.000 millones de personas no tiene acceso al agua potable y casi el 40% unos 2.500 millones carece de las condiciones de saneamiento bsico adecuado (PNUD, 2006). En las naciones desarrolladas, el alto costo de la vivienda y la dificultad que tienen las familias de bajos ingresos para acceder a ella constituyen un grave problema, situacin que se ha visto considerablemente afectada por la llamada burbuja inmobiliaria, que elev en forma notable el precio de los bienes inmuebles y generaliz el acceso del ciudadano comn a los crditos hipotecarios de largo plazo. Sin embargo, la dificultad de los deudores para cumplir sistemticamente con el pago de las cuotas mensuales est poniendo en jaque al sistema econmico mundial, lo que lleva a pensar que la especulacin de los bienes inmuebles es un asunto que, tarde o temprano, tendr consecuencias en los vaivenes de la economa y, en definitiva, en la forma en que los sin casa accedan a la vivienda (Snchez, 2003). La vivienda se sita entre dos mundos: el privado y el pblico. En el primero, las personas llevan adelante su propia vida, habitan ese espacio y con ello le imprimen un carcter nico y personal. Sus sueos y anhelos se manifiestan muchas veces cuando se adquiere la propiedad de la vivienda. En el segundo, la vivienda forma parte de un sistema mayor, el territorio donde se emplaza. En el mbito urbano, la vivienda configura el espacio residencial, que no slo est compuesto por las unidades residenciales, sino tambin por personas y grupos de personas, con su diversidad social y cultural, con sus necesidades de bienes y servicios, los que deben brindarse adecuadamente para que se produzca en propiedad el hecho urbano (Hidalgo y Snchez, 2007). Las acciones del poder pblico se han basado en mltiples enfoques. Han ido desde proveer una vivienda terminada hasta entregar suelo semiurbanizado, pasando por solu-
20
ciones intermedias que han otorgado una unidad bsica de tamao mnimo con sus respectivos servicios de urbanizacin. Todas estas alternativas han ido construyendo una seccin considerable de las reas urbanas del pas y en especial de las grandes reas metropolitanas como la de Santiago. Estas intervenciones han contribuido a configurar los lmites del espacio social de las ciudades, donde se han materializado los anhelos de gobernantes y pobladores por satisfacer una necesidad bsica como lo es la vivienda. Chile fue uno de los pases de Amrica Latina que ms pronto cont con una legislacin habitacional. El primer instrumento jurdico que aborda el problema de la habitacin popular es la Ley de Habitaciones Obreras, promulgada en 1906. Por un lado, este texto legal es el punto de partida de un largo recorrido realizado por el pas para aproximarse a la solucin de sus problemas sociales. Por otro lado, esta normativa marc el comienzo de las actuaciones pblicas en el contexto de la vivienda social y tuvo importantes implicaciones en el inicio de la discusin en torno a cmo deban planificarse las ciudades chilenas, considerando los requerimientos que planteaba la localizacin de los primeros barrios obreros en aquellas reas urbanas. Con una marcada orientacin higienista, esta ley permiti un amplio margen de accin en la edificacin de habitaciones baratas y salubres a los agentes privados. Esta labor comenz a dibujar en la ciudad de Santiago los primeros bosquejos de barrios de viviendas obreras (Hidalgo, 2005). Es precisamente este primer intento por normar el problema de la vivienda obrera el que sienta las bases de la realizacin de este libro: 1906-2006 Cien aos de poltica habitacional en Chile. Hoy parece necesario recabar antecedentes que alimenten la memoria urbana del pas. El espacio de las ciudades no es todo nuevo y necesitamos comprender las respuestas que el Estado ha diseado para abordar el problema de la vivienda, su evolucin en el tiempo y la explicacin de las estrategias que ste despliega en la actualidad.
Problemas en discusin: aportes y enunciados del seminario
Ante este desafo, un grupo de arquitectos, gegrafos y urbanistas de la Universidad Nacional Andrs Bello, la Pontificia Universidad Catlica de Chile y la Universidad Central de Venezuela convocaron al Seminario 1906-2006, 100 aos de poltica de vivienda en Chile. Este encuentro, realizado en el marco de la XV Bienal de Arquitectura, tuvo lugar en el Centro Cultural Palacio La Moneda entre el 10 y el 12 de octubre de 2006. Durante su desarrollo surgieron una serie de interrogantes, desafos y enunciados que marcaron significativamente la discusin de las diferentes sesiones. Entre ellos destacamos:
INTRODUCCIN
21
- Como parte del fenmeno territorial y urbano la vivienda es una construccin humana compleja. La solucin formal que se le d no es sino un aspecto dentro de un universo de problemas que se busca resolver al momento de disear un proyecto de vivienda social. - Entre 1906 y 2006, la construccin de nuevas viviendas refuerza una tendencia centrfuga de los ms pobres a la periferia. - Por qu los habitantes rechazan las soluciones de vivienda que antes aceptaban? Entre sus objetivos, la poltica de vivienda debe generar topofilia (amor al lugar). - El problema del suelo y su supuesta escasez produce las principales limitaciones para el desarrollo de una poltica de vivienda sustentable, que tenga presente los valores de la vida urbana: el contacto social entre los diferentes grupos y el acceso fluido a bienes, servicios y oportunidades de todo tipo (comercio, empleo, educacin, salud, etc.). - Sin desconocer la importancia del suelo como variable, existen otros tan relevantes como ste, y entre ellos, la participacin del ciudadano. Pero cmo integrarla? No se trata slo de acceder a la informacin en el momento oportuno, ni de ser convocado para dar una opinin; tampoco es suficiente compartir las decisiones. La participacin debera iniciarse en el mbito mismo de las competencias, teniendo en cuenta que el habitante conoce su realidad y tiene capacidad para dar solucin a sus problemas. - El ejercicio de la participacin no tiene recetas sino principios: es una prctica. Supone un aprendizaje mutuo y la elaboracin progresiva de un lenguaje compartido. Adems la participacin debe guiarse por un axioma: en el juego democrtico todo ciudadano tiene el mismo derecho a hacer valer su punto de vista y sus preferencias. - Si el camino es partir por una poltica de suelo, tal vez la poltica de vivienda debe reinventarse con nuevos objetivos: disposicin del sujeto a comprometerse en la solucin de su problema, valorar correctamente el papel del diseo, las costumbres y la cultura de los participantes. Pero tambin mirar hacia atrs y valorar la experiencia acumulada; tal vez tengamos ya algunas respuestas en la rica y variada tradicin de nuestra poltica (9x18, conjuntos modelo de pequea escala o escala humana). - Hace falta crear conciencia en los tcnicos y planificadores del problema de la vivienda y de las dimensiones que ste implica. Aunque parece una perogrullada, gran parte de los escollos de la poltica han pasado justamente por errores o fallas tcnicas que van ms all del carcter mnimo de las soluciones.
22
A la luz de estos enunciados, la cuestin de la vivienda es ms que una suma de miradas a la que deben converger los habitantes, los actores polticos y los distintos profesionales; es una construccin conjunta donde debe prevalecer el afn incesante por mejorar la ciudad y su calidad de vida con un sentido de equidad, no slo en el espacio privado sino en el usufructo de los espacios pblicos y equipamientos urbanos. Respecto del quehacer de la arquitectura y del urbanismo, esta realidad compleja y multiforme nos obliga a repensar la formacin universitaria en arquitectura respecto del tema de la vivienda social, con el fin de reconocer que, en el ejercicio de su profesin, y respecto de la vivienda social, el arquitecto debe necesariamente complementar su mirada con la de otras disciplinas. En efecto, el problema de la vivienda no se resuelve slo a partir de la forma arquitectnica o del concepto urbano. No puede limitarse a ellos porque antes de presentarse la necesidad de una forma concreta ya debe haber una decisin poltica, unos recursos econmicos y una consideracin de los aspectos sociales, temas de los que el ejercicio de la arquitectura ha estado alejado. Recin entonces puede iniciarse la bsqueda de soluciones formales. El problema de la vivienda tampoco es un ejercicio culto que permita experimentar con las posibilidades de la forma fsica, mientras la ciudad se construye, se mejora o se destruye, se deteriora como resultado de decisiones que no tienen relacin con los problemas formales del diseo. Son decisiones polticas y econmicas, a las que se suma la accin de miles de habitantes acaso la mayora que prescinden totalmente de la asesora profesional para concebir, construir, demoler, reconstruir y/o ampliar su vivienda, al ritmo de sus propias posibilidades. Entonces, el desafo consiste en poner las herramientas tcnicas, la visin integral y la coordinacin de los distintos saberes, al servicio de los barrios en transformacin y de aquellos que estn por levantarse.
Los aportes del seminario: el trazado de la obra
Estos enunciados estuvieron presentes en la elaboracin de los trabajos presentados en el seminario y recogidos ahora en este libro, estructurado en cuatro grandes apartados. El primero, titulado El palimpsesto de la poltica de vivienda social, tiene relacin con el origen y la evolucin de la vivienda social en Chile, desde los primeros intentos desarrollados en ciudades como Valparaso y Santiago, pasando por el estudio de conjuntos racionalistas de mediados del siglo XX en Concepcin, hasta el anlisis de los efectos sociales y espaciales de las polticas de vivienda de las ltimas dcadas en Santiago. De esto se derivan importantes preguntas y posibles respuestas: qu entendemos por equidad en trminos habitacionales? cmo se logra la
INTRODUCCIN
23
integracin social? cmo se regenera el capital social? quines, si no los propios habitantes, tienen la capacidad de mejorar sostenidamente su vivienda y su entorno? En el segundo apartado, centrado en Los desafos de la participacin en la poltica de vivienda actual, se analiza el resurgimiento de la demanda por participacin y sus matrices discursivas subyacentes en el escenario actual, en que los actores implicados en la produccin y gestin de la ciudad se reorganizan frente a los requerimientos que la economa, la sociedad y la cultura le imponen a la ciudad en su nuevo ciclo de desarrollo. Se seala que uno de los objetivos de la poltica habitacional debera ser, junto con proporcionar la solucin habitacional, apoyar la evolucin de la vivienda y en particular su crecimiento. Es necesario hacer un acercamiento desde la gran escala de la poltica pblica, a lo pequeo y cotidiano, traducido en las posibilidades de ampliar su vivienda que manejan las familias, a fin de conducir el proceso hacia la consolidacin de la vivienda como un capital, un patrimonio y, en definitiva, un bien durable y transable. El tercer apartado consiste en discutir las Estrategias de recuperacin y revitalizacin de conjuntos de vivienda social. En l se expone cmo el problema del crecimiento de la ciudad en extensin que resulta de las polticas habitacionales tiene su contrapunto en el abandono de los centros, y como a partir de esta situacin se pueden proponer estrategias para recobrar el valor urbano de dichos espacios. A su vez se exponen las limitaciones que han tenido los programas de mejoramiento de barrios. Como conclusin, se seala que deben modificarse profundamente las polticas urbanas y de vivienda social. En este contexto es fundamental reconocer que el desarrollo urbano no se puede dejar slo en manos del mercado, que no se pueden construir viviendas sin considerar la vida familiar que stas acogern ni los barrios que se constituirn. Hemos destinado la cuarta y ltima seccin a debatir sobre La experiencia internacional, con trabajos sobre la realidad latinoamericana, en general, y con la discusin sobre el caso venezolano, en particular. Estos trabajos describen la situacin del dficit de vivienda en Amrica Latina, y presentan algunos indicadores referidos a la inequidad existente en trminos de calidad de la vivienda. En esta parte del libro se proponen alternativas para disear polticas de vivienda sensibles a las necesidades de los ms pobres, as como posibles cursos de accin. La intervencin de nuestros invitados venezolanos consiste en una reflexin sobre proyectos e intervenciones realizados en los asentamientos precarios, a lo que suman lecturas de las desigualdades urbanas en funcin de la brecha que presenta la distribucin del ingreso, a partir de lo cual se preguntan: cmo llegar a los ms pobres? Tambin proporcionan algunas respuestas a esta interrogante.
24
- Hidalgo, R. La vivienda social en Chile y la construccin del espacio urbano en el Santiago del siglo XX. Santiago: Serie Sociedad y Cultura, DIBAM, 2005. - Hidalgo, R. y Snchez, R. Del conventillo a la vivienda. Casas soadas poblaciones odiadas. En: Sagredo, R. y Gazmuri, C. Historia de la Vida Privada en Chile. Tomo 3. Santiago: Aguilar, p. 49-83. - Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Informe sobre Desarrollo Humano 2006. Ms all de la escasez: Poder, pobreza y la crisis mundial del agua. Nueva York: Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo, 2006. - Snchez J.E. El mercado inmobiliario y los promotores: cambios en la gran empresa inmobiliaria. Scripta Nova. Revista electrnica de geografa y ciencias sociales. Barcelona: Universidad de Barcelona, 1 de agosto de 2003, vol. VII, nm. 146(091). Disponible en internet http://www.ub.es/geocrit/sn/sn-146(091).htm
Captulo 1
EL PALIMPSESTO DE LA POLTICA DE VIVIENDA SOCIAL
p. 27 / 123
27
Introduccin / Captulo 1 El palimpsesto de la poltica de vivienda social En febrero de 2006 se cumplieron cien aos de la promulgacin de la Ley de Habitaciones Obreras de 1906, la primera normativa social chilena, que sienta las bases para una de las acciones ms potentes en el campo de la provisin de bienes y servicios pblicos que ha realizado el Estado chileno en el ltimo siglo. Si se analiza el conjunto de las iniciativas emprendidas por el sector pblico para satisfacer las necesidades de los grupos sociales ms desprovistos, la elaboracin de planes y programas de vivienda social ha sido todo un smbolo de la accin estatal. Ello ha impactado en el territorio en la medida que una alta proporcin de la superficie de las ciudades chilenas ha surgido a partir de las intervenciones fiscales con fines habitacionales durante el siglo XX y especialmente entre 1950 y 2000. Desde la dcada de los 80, el sistema financiero de acceso a la vivienda ha contribuido a disminuir a la mitad el dficit habitacional. De hecho, en los ltimos 16 aos se han producido 120.125 viviendas sociales al ao en el pas, segn las cifras entregadas por el propio gobierno en 2006. Sin embargo, el Estado ha centrado su poltica habitacional en la construccin de soluciones habitacionales, esto es, en proveer a las familias una unidad mnima de vivienda propia, independiente del lugar donde se emplace y de sus condiciones de habitabilidad. Estas soluciones disminuyen cuantitativamente el dficit acumulado, pero en su diseo no se tienen en cuenta la localizacin, ni el entorno, ni la necesidad de una flexibilidad que acoja distintas modalidades de alojamiento. Tampoco incluyen la calidad arquitectnica del espacio construido y la personalizacin esttica. Muchas veces la vivienda masiva y seriada que se entrega a los beneficiarios ha sido progresivamente demolida, transformada y ampliada hasta volver la intervencin estatal prcticamente irreconocible. Pensamos que es fundamental recorrer los pasos dados por la poltica habitacional chilena en estos cien aos e identificar sus aciertos y desaciertos, con el fin de entender mejor la manera en que sta opera actualmente. En definitiva, se trata de saber cmo ha influido la vivienda y su entorno en la calidad vida de quienes las habitan y, lo que es ms importante, conocer la forma en que stos determinan el xito o el fracaso de cualquier intervencin social. Es precisamente sta la direccin a la que apunta esta primera parte del libro, donde pretendemos adentrarnos en algunas de las consecuencias sociales, espaciales y polticas de la vivienda social durante los diferentes perodos de estos cien aos.
Tema 1
La primera vivienda social en Valparaso. Fines siglo XIX inicios siglo XX

Mario Ferrada, Cecilia Jimnez p. 29 / 49
30
La primera vivienda social en Valparaso. Fines siglo XIX - inicios siglo XX Mario Ferrada1, Cecilia Jimnez2 Como primer puerto del pas, Valparaso ha sido histricamente el destino de constantes migraciones tanto de personas provenientes del resto del pas como del extranjero, convirtindose en una suerte de laboratorio donde confluyen y se observan diversas influencias y evoluciones derivadas de procesos polticos, econmicos y socioculturales complejos, generndose un registro singular sobre la arquitectura y el espacio urbano. En Valparaso, an en nuestros das, la problemtica habitacional cruza transversalmente estos temas, desde las carencias de la vivienda, las interrogantes sobre su forma ajustada a las condicionantes del medio, hasta los contrastes que presentan las soluciones para los pobres y aquellas para los ricos y las situaciones diferenciadas de los cerros en relacin al plan. A partir de la gran ebullicin social provocada por las evidentes desigualdades, recin a fines del siglo XIX el Estado enfrentara el problema de la vivienda, mediante la creacin de las instituciones de ahorro. En Valparaso, las soluciones habitacionales casi centenarias de la Caja de Crdito Hipotecario sean stas conjuntos, poblaciones, edificios, viviendas pareadas, continuas o aisladas constituyen valorables exponentes de la arquitectura de principios del siglo XX, cuya vigencia se prolonga hasta hoy. Sus valores histricos, arquitectnicos y urbanos han sido reconocidos como parte del patrimonio cultural, a tal punto que el Plan Regulador Comunal los ha protegido legalmente al declararlos Inmuebles de Conservacin Histrica (ICH). Valparaso a fines del siglo XIX y comienzos del XX A partir de la segunda mitad del siglo XIX Valparaso experimenta grandes procesos de transformacin en diversos mbitos, manifestndose dos tipos de inmigraciones que marcarn urbana y arquitectnicamente a la ciudad As, junto con los grupos de inmigrantes europeos (ingleses y alemanes), se genera una gran inmigracin rural atrada por las mltiples expectativas laborales que ofrece el entonces primer puerto del pas e importante centro comercial del Pacfico Sur. Paralelamente se genera un auge en la construccin de obras pblicas y edificios de carcter historicista o eclctico en el plan de la ciudad. Este es un perodo de contradicciones e insatisfaccin en el cual se van acumulando las reivindicaciones sociales y
31
econmicas. Emergen la clase media y los grupos de obreros con conciencia social, que protagonizan huelgas y enfrentamientos con el gobierno y desarrollan movimientos sindicales cuyo propsito es mejorar la calidad de vida de las clases desfavorecidas. En 1903, la protesta de los trabajadores portuarios de Valparaso da origen a uno de los estallidos sociales ms significativos, a consecuencia del cual se promulga, en febrero de 1906, la Ley 1.838 sobre Habitaciones Obreras. As, el gobierno central enfrenta por primera vez el problema de la vivienda en el contexto nacional, puesto que las disposiciones anteriores slo hacan mencin al mejoramiento de las condiciones sanitarias de sta (Jimnez y Ferrada, 1995: 55)3. La asuncin al poder de Arturo Alessandri Palma, en 1920, y la promulgacin de la Constitucin de 1925 sientan las bases de la nacin, con el establecimiento de las garantas constitucionales, la separacin entre la Iglesia y el Estado y la incorporacin de la educacin y la salud como derechos ciudadanos. Tambin se vela por el trabajo, la industria y la previsin social, con el fin de asegurar a los chilenos el derecho a un bienestar mnimo y el acceso a la propiedad de una vivienda econmica, digna, higinica y segura. Por otra parte, a principios del siglo XX, la economa del pas giraba predominantemente en torno a las exportaciones de salitre utilizado en Europa como fertilizante natural y en la fabricacin de explosivos, el que era explotado por capitales britnicos y norteamericanos, constituyendo la mayor fuente de trabajo del perodo. A partir de la posguerra, con la creacin del salitre sinttico, el pas sufre una violenta depresin econmica que provoca dficit fiscal y aumenta el descontento social. No obstante, en esta poca, la explotacin del cobre viene a estabilizar la economa del pas y a transformar a Chile en el segundo productor mundial de este mineral. Esta situacin se complementar con la explotacin del carbn en la zona sur y un incipiente proceso de industrializacin y actividad agrcola; la primera como apoyo a la minera y la segunda en la comercializacin de productos tales como tejidos, telas, papel y otros requeridos por la industria. El fenmeno contribuye a la formacin de ncleos urbanos mineros e industriales, intensificndose la problemtica social debido a las constantes migraciones a los centros laborales, lugares que no ofrecan condiciones dignas de vida, conformndose barrios de obreros compuestos de conventillos en condiciones ambientales y residenciales pauprrimas.
32
La vivienda en Valparaso A partir de mediados del siglo XIX, Valparaso como centro administrativo, comercial y portuario, se convierte en uno de los principales exponentes del proceso migratorio hacia los centros urbanos, lo que sumado a la problemtica residencial, an no abordada institucionalmente, produce manifestaciones urbanas de importancia. Es el caso de la ocupacin no planificada de las quebradas, lugares que an en este perodo se presentan en estado natural, y que acogen espontneamente el emplazamiento de viviendas autoconstruidas y conventillos de condicin precaria, convirtiendo al hacinamiento, la promiscuidad y las enfermedades en signos evidentes de preocupacin pblica (Jimnez y Ferrada, 1995:54)4. En este escenario de ebullicin social y escasez de vivienda adecuada, emerge la accin de filntropos preocupados de entregar soluciones habitacionales a los ms desposedos; es el caso de Juana Ross de Edwards, promotora de la
33
construccin de la Poblacin Obrera La Unin, emplazada en la parte alta del cerro Cordillera. El fundamento de este proyecto fue solucionar el problema habitacional para numerosas familias de escasos recursos, procurando una cercana con los lugares de trabajo. Este tipo de solucin filantrpica se manifest desde dos mbitos: por un lado, de parte de personalidades de la clase burguesa de inspiracin catlica, y por otro, por organizaciones laicas de tendencia progresista. En el primer grupo estn Juana Ross de Edwards con un destacado trabajo de apoyo a la vivienda en Valparaso, y Melchor Concha y Toro, quin en 1891 instituye en Santiago la Fundacin Len XIII, promotora de grandes iniciativas en el plano social y residencial. Dentro de la segunda vertiente de accin filantrpica, tenemos el diseo y construccin de edificios destinados a conjuntos de viviendas de carcter social que albergan poblacin obrera en condiciones de arriendo. Casos representativos de este nuevo sistema son los colectivos Favero (en los cerros Florida y Cordillera), Montgolfier (cerro Panten) y Cit Barn. Sus emplazamientos se concentran principalmente a pie de cerro o prximo a la estructura vial que los conecta con el sector plano de la ciudad. Urbansticamente, hasta fines de siglo XIX, el proceso de ocupacin de la parte alta de los cerros con fines habitacionales encontr en la geografa dificultades de difcil resolucin. Slo a partir de 1880 comienza el proceso de abovedamiento sobre los cauces de las quebradas ms importantes de la ciudad. Este hecho, que se convierte en tendencia creciente, permite que en las primeras dcadas del siglo XX la urbanizacin de terrenos montanos sean aprovechados para emplazar soluciones colectivas de vivienda y, a partir de 1923, por el revolucionario sistema de poblaciones modelo, que son propuestas habitacionales impulsadas por organizaciones de crdito y ahorro, entre las que destac la Caja de Crdito Hipotecario y la Caja de Crdito Popular5. La solucin de habitaciones populares en sistema de colectivo para el arriendo contrasta con los esquemas residenciales desarrollados por inmigrantes extranjeros y criollos burgueses que se emplazan en forma organizada y planificada en los cerros Alegre y Concepcin a partir de 1825. Estas soluciones, basadas tambin en una concepcin urbana planificada, corresponden
34
a viviendas unifamiliares que dan respuesta a amplios y confortables programas arquitectnicos de acuerdo a patrones culturales europeos adaptados a la realidad topogrfica de Valparaso. La Poblacin Obrera La Unin constituye un destacado ejemplo representativo de la solucin de vivienda social colectiva de fines de siglo XIX. Est construida en la cota 100 m snm, en un sector de clase obrera de limitados recursos. El colectivo fue fundado en beneficio de la Unin Social de Orden y Trabajo por Juana Ross de Edwards el 9 de enero de 1898. El conjunto, que ocupa casi la totalidad de la manzana, aport en la consolidacin de la estructura urbana del cerro Cordillera, al poco tiempo de iniciada
35
la ejecucin del proyecto Camino Cintura en 1880 (del arquitecto Fermn Vivaceta Rupio), ubicndose en la interseccin de ste con la calle Castillo, principal va de comunicacin con el sector plano de la ciudad. El sector corresponde al primitivo asiento de los terrenos del antiguo Castillo de San Jos y del primer observatorio astronmico del puerto, el que ya estaba definido por el edificio religioso Vice Parroquia Santa Ana, colindante con el edificio, y emplazado justamente en esa zona como respuesta a la necesidad espiritual de los habitantes de los primeros asentamientos obreros.
36
El edificio compuesto de tres pisos, se destaca volumtricamente por su carcter compacto, monoltico, unitario, presentando austeridad en su diseo. Logra constituir un hito urbano hasta nuestros das, cuya caracterstica volumtrica original debi ser notablemente ms monumental en la fecha de su construccin, considerando la existencia de construcciones modestas y de menor altura en el entorno urbano del perodo. El conjunto se organiza en torno a un patio central abierto, circundado por el volumen perimetral de tres pisos, compuesto de corredores que gradan la relacin exteriorinterior permitiendo las circulaciones y accesos a los pisos superiores y a los servicios comunes tales como lavaderos, tendedores de ropa, juegos de nios y lugar de encuentro de los residentes. La hermeticidad exterior del volumen no da cuenta de la riqueza espacial del interior del edificio. El edificio tiene dos accesos, uno por el Camino Cintura, y el otro por la calle Castillo. Las viviendas del primer piso cuentan con acceso directo a la calle sin perder el acceso al patio interior comunitario. El conjunto habitacional est conformado por 34 viviendas distribuidas en los tres pisos. En el primero, adems, se emplazan los baos y duchas comunes. En general las unidades habitacionales estn constituidas por dos recintos y un bao, lo que le otorga una flexibilidad espacial, permitiendo la distribucin interior de acuerdo al programa arquitectnico requerido por el nmero de integrantes de las familias (Ortega, 1985: 19)6. El edificio est construido de gruesos muros de albailera de ladrillo macizo a la vista, en el que predomina el lleno por sobre los vanos, debido al trabajo de compresin que realiza la albailera. Los corredores abiertos cubiertos que rodean el patio interior son de estructura metlica con madera. El edificio sorte los fuertes efectos ssmicos de 1906 y de 1985, presentando en la actualidad un buen estado de conservacin de la estructura, aunque se evidencian agrietamientos producto del esfuerzo cortante sobre sta. El interior del conjunto, sin embargo, se encuentra en franco deterioro, principalmente por la falta de mantenimiento de los elementos metlicos, la cubierta y las instalaciones sanitarias y elctricas. Esta situacin se deriva de un problema legal sobre la tuicin de la propiedad que se arrastr por largos aos, permitiendo que residentes ocasionales, faltos de ttulos de dominio, se convirtieran en sus ocupantes permanentes. Esta situacin ha sido saneada recientemente con la intervencin del Ministerio de Vivienda y Urbanismo y la Junta de Andaluca.
37
En definitiva, la Poblacin Obrera La Unin ha demostrado ser hasta hoy una solucin residencial colectiva acertada y vigente, resolviendo con una propuesta ajustada a su poca la demanda de vivienda social colectiva y planificada. Sin duda que la iniciativa de rehabilitacin gestionada entre el Ministerio de Vivienda y Urbanismo y la Junta de Andaluca, en el marco del Bicentenario de la Independencia, ha permitido vincular, aunque de forma incipiente, las polticas de vivienda social actuales con la urgencia de poner en valor el patrimonio arquitectnico de Valparaso. Colectivo Favero, pie del cerro Florida El colectivo se emplaza en el barrio de la Aguada, entre el cerro Bellavista y el cerro Mariposa del sector Almendral de Valparaso, territorio urbano en el cual, a inicios del siglo XX, comienzan a construirse barrios alrededor de las quebradas vinculadas funcionalmente con el sector del plan. A mediados del siglo XIX se inicia el poblamiento espontneo de este sector, pero en 1888 el desbordamiento del tranque Mena arrasa con la quebrada y gran parte de las construcciones all instaladas. No obstante la magnitud de los daos resultantes, esta catstrofe mayor produjo consecuencias positivas desde el punto de vista urbano y residencial, ya que se construyen muros de
38
contencin, y se canaliza y se aboveda el estero. Por otra parte, la construccin del Camino Cintura en 1880 intensifica la relacin entre los cerros y el plan y contribuye a la densificacin de la quebrada. El terremoto del 16 de agosto de 1906 y los incendios que le sucedieron, vinieron a cambiar la imagen y trazado urbano del Almendral al derrumbarse la mayor parte de los edificios all emplazados. Este hecho, sumado a la construccin en 1906 del Ascensor Florida y la promulgacin de la Ley de Reconstruccin del Almendral en 1910, influirn en la concrecin del Colectivo Favero. Esta Ley permite planificar las expropiaciones necesarias para las faenas de reconstruccin, lo que origina un nuevo trazado de calles, naciendo la calle Coln. Se ejecutan rellenos, nivelamiento de terrenos y pavimentaciones, se abovedan los esteros de la Aguada y de Jaime (actual Av. Francia). La experiencia asimilada con los efectos del terremoto permite adems desarrollar nuevas soluciones formales y tecnolgicas, bajo esquemas que se alimentan del ltimo perodo eclctico experimentado en la ciudad. Por otra parte, la promulgacin de la Ley sobre Habitaciones Obreras de 1906 permite canalizar diversos incentivos destinados a la construccin de viviendas para las clases ms necesitadas, mediante beneficios tales como la exencin de impuestos, la gratuidad en el consumo de agua, y las garantas a las
39
sociedades constructoras, todas medidas que dinamizan la actividad de los privados, generndose negocios de venta o arriendo de edificios habitacionales, lo que facilita la disminucin del dficit habitacional en la ciudad. En este marco se concibe y levanta el Colectivo Favero para el arriendo de departamentos para familias de clase media y clase trabajadora, que se desempean en actividades productivas y comerciales en la ciudad y el puerto y no poseen recursos o capacidad para su adquisicin. El edificio es construido en 1912, y su arquitecto financista es Giocondo Favero, italiano nacido en Castelfranco que llega a Chile en 1889. El propietario inicial es Mauricio Schiavetti. Adems de este colectivo, Favero disea, gestiona y construye varios edificios similares en diversos sectores de la ciudad, hasta su muerte, en 1920. Este conjunto de vivienda colectiva en bloque se adapta a la topografa del lugar, logrando articular adecuadamente la funcionalidad, lenguaje e imagen del cerro y del plan (Jimnez y Astudillo, 1997:131)7. Su orientacin volumtrica en el eje longitudinal nororiente y suroriente permite que las unidades habitacionales y los corredores de circulacin obtengan una adecuada iluminacin, situacin que se complementa con mltiples patios interiores. El edificio tiene muros de contencin y cimientos ejecutados en piedra. El primer piso est construido con muros de albailera de ladrillo reforzada transversalmente con cables de acero, y los pisos superiores con tabiquera de roble pelln rellenos con adobillo dispuestos de soga. Los envigados de entrepiso son de pino oregn de 2x10 y 2x12. La estructura de las vigas principales es de concreto con hierro y las secundarias de pino oregn. Los accesos tanto al edificio como a las viviendas estn construidos en mrmol blanco, y las barandas de balcones y puerta de acceso en hierro forjado. En cuanto a los cortafuegos, su tcnica de construccin, previa al uso del hormign armado, comprende perfiles de hierro similares a rieles de tren y hormign. La estructura de la techumbre es de madera y la cubierta de hierro galvanizado ondulado. Durante las tres primeras dcadas del siglo XX, la situacin de arriendo de los departamentos y su ocupacin por familias numerosas provoca situaciones de hacinamiento. A esto se suman las dificultades de organizacin de parte de los propietarios, lo que afecta el adecuado mantenimiento del edificio, as como impide solventar los gastos comunitarios de luz y agua del colectivo.
40
A fines de 1940 las unidades de vivienda se transfieren a sus actuales propietarios, producindose un mejoramiento de las condiciones habitacionales a causa de los mejores ingresos de las familias beneficiadas. Sin embargo, al no estar an acogidas a la Ley de Copropiedad Inmobiliaria, persisten problemas de convivencia observados en el uso y administracin del inmueble, especialmente en lo que se refiere a sus espacios comunes. Las primeras instituciones de ahorro y crdito y su influencia en Valparaso En el primer tercio del siglo XIX, con el aumento de la prosperidad econmica del pas, se da paso a la accin de la iniciativa privada, expresndose en la creacin de instituciones de fomento del ahorro y el crdito, en sus inicios destinados principalmente para el desarrollo agrcola. As, en 1838 se crea la Sociedad Nacional de Agricultura, entidad que rene a personas de influencia social y poltica, que fomentan el desarrollo de la agricultura y el mejoramiento de la calidad de vida del campesinado. Por su parte, sin acceso a las instituciones de crdito, los obreros localizados en los centros urbanos de la zona central y norte resuelven parcialmente su problema con pequeos prstamos, basados en garantas o fianzas, que otorgan entidades como el Banco del Pobre, Montes de Piedad o La Bienhechora. En 1855, se crea la Caja de Crdito Hipotecario, cuyos crditos otorgados a largo plazo, se estimaba, permitiran financiar la compra de un bien inmueble. En 1884 se crea la Caja de Ahorros de Santiago con supervisin de la Caja de Crdito Hipotecario, cuyo objetivo es fomentar la economa entre las diversas clases sociales, aunque destinada especialmente a sectores medios y obreros. En la primera dcada del siglo XX, la Caja de Crdito Hipotecario crea diferentes sucursales a lo largo del pas, con actuacin independiente, pero supervisadas administrativamente por la Caja central, radicada en la capital. Bajo esta poltica, se inaugura en 1901 la Caja de Ahorros de Valparaso (Jimnez y Estrada, 1995: 724)8. En 1910 se dicta la ley que agrupa a todas las instituciones que funcionaban en provincias, crendose una sola Caja que se denomin Caja Nacional de Ahorros, la que para dicha fecha an permaneca subordinada a la Caja de Crdito Hipotecario, mantenindose la autonoma de la Caja de Ahorros de Santiago. En 1927 se fusionan ambas Cajas centralizndose su funcionamiento con el objeto de racionalizar los recursos debido a la gran cantidad de afiliados.
41
A lo anterior se agrega el funcionamiento de la Caja de Crdito Agrario, orientada al apoyo y fomento de la produccin agrcola, as como el Instituto de Crdito Industrial referido a actividades de ese rubro. Estas dos ltimas instituciones, sumadas a la Caja Nacional de Ahorros y a la Caja de Crdito Hipotecario, continan su funcionamiento hasta 1953, fecha en se fusionarn mediante el DFL N126, naciendo el Banco del Estado de Chile. En Valparaso, a partir de la segunda dcada del siglo XX, la Seccin Tcnica de la Caja Nacional de Ahorros es dirigida por el destacado arquitecto Alfredo Azancot Levi, profesional de vasta trayectoria en la regin (Valparaso y Via del Mar), que inicia una importante gestin en pro de la construccin de soluciones habitacionales masivas dirigidas tanto a sectores obreros organizados como a la clase media; esto en reemplazo de los conventillos y su secuela social, aportando al notable mejoramiento de la calidad de vida de un sector de la clase media con capacidad de ahorro. Azancot, de origen francs, aunque nace en aguas portuguesas, llega a Chile en 1896, contratado por la Empresa de Ferrocarriles, para extender una nueva lnea en el sur, pero es en Valparaso y Via del Mar donde deja una profunda impronta con sus obras, entre las que se destacan el Palacio Rioja, el Sporting Club, el Balneario Recreohoy desaparecido, el Edificio Cori de calle Condell, uno de los primeros rascacielos de Valparaso en la poca, la Escuela Ramn Barros Luco, el Arco del Triunfo y una gran cantidad de viviendas unifamiliares en ambas ciudades. En su prolfera trayectoria profesional, destaca el concepto de planificacin en el proceso de poblamiento y consolidacin de sectores relativamente perifricos de la poca, pero dotados de grandes potencialidades de integracin funcional y paisajstica con la trama urbana existente. Tal es el caso de los cerros San Juan de Dios, Barn y Playa Ancha. Entre las obras realizadas por la Caja de Ahorros de Valparaso, destacan tres poblaciones construidas simultneamente en los cerros San Juan de Dios (1922 con 60 viviendas), Barn (1923 con 61 viviendas) y Playa Ancha (1925 con 79 viviendas). A medida que se levantaban las viviendas de estas poblaciones, la demanda habitacional de los sectores ms pobres iba en aumento, lo que hace que en 1925 la Caja de Ahorros abra un nuevo mercado para viviendas de menores precios, manteniendo la calidad higinica, constructiva y urbana que la caracteriz (Jimnez y Ferrada, 1995:35)9. No obstante, y en paralelo a este auge constructivo, amplios grupos sociales seguan experimentando una desmedrada situacin social, sin vivienda propia y ocupando los viejos colectivos y conventillos legados de fines del siglo XIX.
42
El planteamiento arquitectnico, urbanstico y social implementado por la Caja de Ahorros en Valparaso, permite definir una estrategia de vanguardia para la poca, que sin resolver absolutamente la falta y la calidad de la vivienda popular; aporta esquemas integrales de planificacin, bajo conjuntos residenciales que permitieron configurar barrios con interesantes mezclas sociales, producto de la oferta de precios diferenciada. La Caja de Ahorros ayuda a superar tcnicamente las falencias higinicas, programticas y constructivas que primaron durante el siglo XIX en Valparaso, con variadas soluciones arquitectnicas muy bien adaptadas a las condiciones topogrficas de Valparaso. Poblacin Luis Barros Borgoo, cerro Barn El conjunto se emplaza en el cerro Barn, en un tejido urbano en proceso de consolidacin, con asentamientos de clase obrera ligada a la actividad ferroviaria del sector Barn. Precisamente se ubica en un terreno aledao a la iglesia San Francisco, construida a mediados del siglo XIX y declarada Monumento Histrico. El conjunto configura una unidad arquitectnica identificable, constituida por 61 viviendas, que se desarrolla en uno y dos pisos. La construccin respeta el sistema de edificacin continua y la lnea de edificacin, conformando pasajes interiores y volmenes que se vuelcan hacia el interior. El material predominante es la madera, la cual a travs de certeras soluciones constructivas adoptadas con posterioridad al terremoto de 1906, le han permitido un buen comportamiento a travs de los aos, presentando un perfecto estado de conservacin. La construccin de la poblacin Barros Borgoo proyectada por el arquitecto Alfredo Azancot en el cerro Barn, en el cuadrante de las calles Setimio, Castro y Vega, constituye una las primeras obras de la Caja de Crdito Hipotecario en Valparaso. En 1924 el diario La Unin publicaba: las nuevas construcciones econmicas se estn realizando simultneamente en tres de nuestros barrios principales: Barn, Playa Ancha y San Juan de Dios (Jimnez y Vergara, 1994:82)10. El terreno donde se emplaza el conjunto de viviendas corresponde a una porcin de los predios de la Orden de San Francisco, asentada en el cerro Barn a partir de 1845. Los terrenos son transferidos a la Caja Nacional de Ahorros por escritura pblica del 20 de octubre a 1923 por la provincia franciscana de la Santsima Trinidad en la suma de ciento dos mil pesos al contado.
43
De esta manera, los trabajos de limpieza y preparacin del terreno se inician ese mismo ao en un rea ocupada previamente como antigua huerta de la Orden. La instalacin de la poblacin contribuy a la consolidacin de este barrio obrero, asentado originalmente en torno al antiguo camino a Quillota, la sealada orden franciscana y las instalaciones del ferrocarril de 1852. Los planos del conjunto son aprobados por la Direccin de Obras de la I. Municipalidad de Valparaso el 12 de febrero de 1924. En 1925 se procede a la recepcin de las viviendas y su infraestructura constituida por servicios de agua, alcantarillado, alumbrado a gas y luz elctrica, inaugurndose las obras el 17 de noviembre de 1925. El diario La Unin publicaba el 17 de noviembre de 1925: En medio de aclamaciones el excmo Seor Barros Borgoo, recorri gran parte de la poblacin que desde ayer y por voluntad de sus pobladores se llamar Luis Barros Borgoo. Con objeto de rebajar los costos de construccin, el proyecto original sufri modificaciones, lo que afect en parte la materialidad, expresin formal de sus fachadas y variacin de accesos originales. Sin embargo, se preservaron las
44
caractersticas que actualmente le otorgan identidad, homogeneidad y carcter unitario al conjunto, con un acentuado ritmo otorgado por la verticalidad y escalonamiento de los cortafuegos de las viviendas de dos pisos. La organizacin espacial interior del conjunto, enfatizada por una trama de pasajes peatonales, vinculados a los accesos, le otorgan una integracin relevante con las calles y el espacio urbano circundante.
Las primeras manifestaciones de planificacin y ordenamiento del cerro San Juan de Dios datan de 1886, momento en que se efecta el primer loteo de la quebrada San Juan de Dios, a partir de seis grandes manzanas que abarcaban hasta trescientos metros sobre el Camino Cintura. Aos antes ya exista una poblacin obrera con el nombre de Lord Cochrane. La instalacin de la poblacin Lord Cochrane es un efecto del proceso de urbanizacin del sector, propiciado por el abovedamiento en 1886 del antiguo cauce del Chorrillo que corra por la quebrada de San Juan de Dios. En 1910 se aboveda el tramo comprendido entre el inicio de sta y el Camino Cintura, momento a partir del cual se preparan las condiciones para que la Caja Nacional de Ahorros gestione la compra de los terrenos donde se levantar la poblacin Lord Cochrane, permitiendo generar el trazado de calles y pasajes del sector. En 1922, la intervencin de la Caja comprende tres de las manzanas del antiguo loteo, adquiridas a su propietario, don Juan Crisstomo Vera. Este evento posibilita la consoli-
45
dacin definitiva de la estructura urbana del cerro San Juan de Dios, mediante una propuesta residencial y urbana que vino a elevar y valorar la relacin de este sector respecto al resto de la ciudad. La oferta diversificada de soluciones habitacionales planteadas por la poblacin se expresa en viviendas aisladas situadas en el sector plano de la Avenida San Juan de Dios, conjuntos de viviendas pareadas y continuas en pendiente, entre los que destacan los de Bernardo Vera y Placilla, as como por un bloque de departamentos, que representa una de las primeras soluciones de vivienda colectiva, con espacios comunes y comercio. La vivienda aislada se presenta con soluciones singulares en cada caso, manteniendo no obstante una fuerte unidad de conjunto y de relacin con el paisaje urbano de la quebrada y el cerro. En el caso de las viviendas pareadas tambin se rescata la unidad, a travs de la delineacin de los cortafuegos, que explican su adaptacin a la gradiente del suelo.
46
Los acontecimientos histricos del pas, desencadenados durante la segunda mitad del siglo XIX y que se extienden hasta las primeras dcadas del siglo XX, expresados en sus variables polticas y econmicas, sociales y culturales, generan cambios radicales en la sociedad chilena y en las formas de construccin y apropiacin del concepto de vivienda social, teniendo un relevante impacto sobre la arquitectura y el urbanismo. Las grandes diferencias entre los privilegios de la oligarqua y las condiciones deplorables de la clase obrera traen consigo una serie de enfrentamientos y conflictos laborales en busca de soluciones a los problemas de trabajo, educacin y vivienda. Por otra parte, la accin de filntropos, junto a la creacin de las instituciones de crdito, constituyen factores impulsores en el campo de las soluciones habitacionales colectivas, apoyadas stas en una serie de leyes logradas en pro del bienestar de las clases ms desposedas y de la naciente clase media. Esto permitir el paulatino, pero definitivo, reemplazo del conventillo insalubre por soluciones de vivienda social, ofreciendo una cualitativa mejora en las condiciones sanitarias de habitabilidad y seguridad.
47
En este perodo, Valparaso destaca como lugar de concrecin para destacados ejemplos de soluciones habitacionales masivas para la clase obrera impulsadas por benefactores, as como por gestores inmobiliarios de la poca. Tales son los casos de la Poblacin Obrera La Unin en el cerro Cordillera, y el Colectivo Favero en el cerro Florida, ambos planteados como soluciones organizadas y planificadas ante la demanda crtica de vivienda salubre del perodo. No obstante, habiendo sido la clase proletaria el agente social y cultural impulsor en la creacin de instituciones y promulgacin de la primera legislacin residencial, es la clase media con capacidad de ahorro la ms beneficiada en el logro de la casa propia, concepto de propiedad por largo tiempo anhelado y lejano a sus posibilidades. Tendrn que sobrevenir cambios mayores en la organizacin del Estado a partir de la dcada de 1930 para que esta situacin sea aminorada, mediante cambios y adaptaciones del rol del Estado en relacin a la vivienda como un derecho. En Valparaso, las poblaciones construidas por la Caja de Crdito Hipotecario y Caja Nacional de Ahorros, bajo la autora tcnica del destacado arquitecto Alfredo Azancot Levi, vienen a dar solucin a las demandas principalmente de viviendas de la clase media con capacidad de ahorro y representan soluciones que permanecen vigentes hasta hoy, rescatando valores propios del entorno y adaptndose a las condiciones topogrficas del puerto. Adquiere tambin relevancia en la planificacin de estas poblaciones el lenguaje que se logra en los conjuntos a travs de la diversidad de tipologas utilizadas que dan respuesta a los diferentes niveles econmicos de los beneficiados. Presentan diferentes alternativas entre 60 m2 y 140 m2 ya sea en tipologas aisladas, pareadas o continuas, individuales o en conjuntos tipo bloque. En cuanto a la organizacin interna de las nuevas viviendas, la altura de piso a cielo es ostensiblemente menor y las condiciones de iluminacin natural y soleamiento son ptimas. Las fachadas presentan, en general, elementos de una arquitectura que podra pertenecer al movimiento historicista tardo en transicin hacia la arquitectura moderna. El emplazamiento de estos conjuntos se concret preferentemente en los cerros de la ciudad, donde se experiment, a partir de fines del siglo XIX, un proceso de gradual consolidacin, contndose con valores de suelo atractivos para los inversionistas, en particular de la Caja Nacional de Ahorros. La acelerada respuesta constructiva y la emergencia del tema social en torno a la vivienda se manifest, por ejemplo, con la construccin simultnea de las poblaciones del cerro San Juan de Dios y Barn. Estos dos sectores, en conjunto con los proyectos de vivienda en Playa Ancha, contribuyen
48
decididamente a la ocupacin permanente de los asentamientos humanos, mejorando la calidad urbanstica del entorno, y sumando estas reas del territorio urbano al funcionamiento y relacin paisajstica con el resto de la ciudad. Las soluciones habitacionales implementadas por la Caja Nacional de Ahorros en Valparaso, en las primeras dcadas del siglo XX, constituyen acertados exponentes de la arquitectura de vivienda colectiva representativa de la ciudad, en respuesta a sus condicionantes ambientales, histricas y topogrficas singulares. No slo dan respuesta eficiente al problema habitacional con una arquitectura ajustada a los modelos demandados por las condicionantes de la poca; sino que constituyen un aporte a la conformacin del espacio urbano, formando en la actualidad parte del patrimonio cultural de la ciudad, reconocidos en el Plan Regulador Comunal como Inmuebles de Conservacin Histrica (ICH), insertos en Zonas de Conservacin Histrica (ZCH).
49
- Jimnez, C. y Vergara, C. Conjunto de Viviendas Cerro Barn, Valparaso. Valparaso: Universidad Catlica de Valparaso, 1994. - Jimnez, C. y Estrada, L. Viviendas del Cerro San Juan de Dios de fines de siglo XIX y principios del XX Valparaso. Valparaso: Universidad Catlica de Valparaso, 1995. - Jimnez, C. y Ferrada, M. Vivienda Colectiva en Bloque. Poblacin Lord Cochrane. Cerro San Juan de Dios Valparaso. Valparaso: Proyecto DIUV, Universidad Catlica de Valparaso, 1995. - Jimnez, C. y Ferrada, M. Vivienda Colectiva en Bloque. Poblacin Lord Cochrane. Cerro San Juan de Dios Valparaso. Valparaso: Proyecto DIUV, Universidad Catlica de Valparaso, 1997. - Ortega, O. El Cit en el Origen de la Vivienda Chilena. Revista CA, 1985, N 41, p. 19.
Tema 2
Cien aos de poltica de vivienda social, cien aos de expulsin de los pobres a la periferia de Santiago
Rodrigo Hidalgo p. 51 / 63
52
Cien aos de poltica de vivienda social, cien aos de expulsin de los pobres a la periferia de la ciudad de Santiago1
Rodrigo Hidalgo2
A lo largo del siglo XX, y segn el contexto poltico, social, cultural y econmico, la relacin entre necesidades de habitacin y poltica estatal de vivienda ha mostrado diversas manifestaciones constructivas y una amplia diversidad en su diseo, pero con un parmetro locacional que las ha unido: la periferia de la ciudad. El nacimiento de la poltica de vivienda en Chile est asociado a la respuesta que tiene que dar el Estado ante las deplorables condiciones en que viven las clases proletarias hacia finales del siglo XIX y comienzos del siglo XX. Esto no quiere decir que dicha situacin no existiera antes; lo que sucede durante ese perodo de transicin es que se generan una serie de condiciones sociales, polticas y econmicas que desencadenan una reaccin de la autoridad ante un problema social acuciante. Las duras condiciones de vida que afrontaban los grupos populares y la poblacin obrera en general fueron reconocidas por los diferentes actores de la sociedad chilena de aquella poca. Las descripciones sobre su condicin dejaban ver con claridad que muchas veces el relato era menos cruel que la misma realidad. As lo hace ver, por ejemplo, el mdico higienista Federico Puga Borne, que fue presidente del Consejo Superior de Higiene Pblica, y que hace una tipificacin en la cual seala: las casas habitadas por los individuos menos favorecidos de la fortuna se hallan de ordinario en calles estrechas, desprovistas de un pavimento artificial, lo que es causa de humedad en invierno, de polvo en el verano; las construcciones son poco elevadas sobre el suelo y su piso a veces de nivel inferior al de la calle; son por consiguiente estrechas, oscuras, hmedas y fras... Cmo es posible admirarse entonces de que las enfermedades que se declaran en los habitantes de estas moradas tomen un carcter de gravedad excepcional ni de que las epidemias encuentren en ellos el terreno ms apropiado a su extensin (Puga Borne, 1891). Ante esta cruda realidad y la creciente importancia que comienza a tomar la cuestin social, relacionada con la preocupacin de los crculos intelectuales y polticos por la pobreza y las
53
condiciones de vida de los obreros, es que se promulga la Ley de Habitaciones Obreras de 1906 (Espinoza, 1988; Garcs, 2002). Dicha Ley es reconocida como la primera normativa social chilena y es una de las primeras que se promulgan en la materia en el continente americano; es ms, es contempornea a iniciativas del mismo tipo que se llevan a cabo en Europa (Hidalgo, 2005). Teniendo como referencia el caso de la ciudad de Santiago, el presente trabajo intenta adentrarse en el modo en que las consecuencias de la aplicacin de la citada Ley se siguen reproduciendo en la actualidad. Dicha normativa provoc, sin construir un nmero significativo de viviendas, y atendiendo un margen reducido de la demanda, la expulsin de los pobres a la periferia de la ciudad. Despus de un siglo, en un escenario constructivo caracterizado por la masificacin de la construccin de viviendas sociales, estamos ante la misma situacin. Es precisamente teniendo en consideracin esta paradoja que pretendemos, en este artculo, describir, analizar y ofrecer posibles explicaciones a la situacin sealada. La Ley de Habitaciones Obreras de 1906: caractersticas y consecuencias La discusin y el debate sobre la problemtica de la vivienda popular a nivel parlamentario en Chile se vuelven ms significativos a comienzos del siglo XX. El presidente Germn Riesco forma una comisin para estudiar el problema de la habitacin obrera, y en 1903 se realiza el primer intento por aprobar una legislacin de carcter global sobre vivienda obrera, emanado de la mencionada comisin. El Congreso designa a un grupo de parlamentarios que da su visto bueno; sin embargo el proyecto no tiene acogida en la cmara y fracasa, al igual que las iniciativas anteriores (Montaner, 1925). La Ley de Habitaciones Obreras de 1906 es presentada por dicha comisin de la Cmara de Diputados el 28 de julio de 1905, y finalmente es aprobada el 18 de febrero de 1906. La mencionada legislacin crea el Consejo Superior de Habitaciones Obreras con sede en Santiago, que tiene a su vez reparticiones departamentales en las diferentes provincias del pas. Entre sus funciones est el favorecer la construccin de viviendas higinicas y baratas destinadas al arriendo o a la venta; tomar medidas conducentes al saneamiento de las habitaciones obreras existentes; fijar las condiciones de las nuevas viviendas destinadas a los grupos proletarios y fomentar la creacin de sociedades de construccin. El Consejo tiene una funcin higienizadora importante, que consiste en rehabilitar aquellas viviendas que no cumplen con los mnimos vigentes en materia de higiene, o en demolerlas en caso de inhabitabilidad. Estas habitaciones insalubres corresponden fundamentalmente a los conventillos.
54
El conventillo es una tipologa de habitacin popular que comienza a difundirse en Chile hacia el ltimo tercio del siglo XIX. Se asocia fundamentalmente a una vivienda colectiva de variados matices y diversos orgenes. Por una parte, puede definirse como un conjunto de habitaciones a lo largo de una calle que sirve de patio comn; en este caso se trata de construcciones precarias concebidas originalmente para el arriendo. Por otra parte, los conventillos tambin surgen por la accin deliberada de los antiguos propietarios de casas ubicadas en la zona central de Santiago, que luego de subdividirlas comienzan a arrendar las habitaciones en forma separada. En dicho caso, el proceso se da a partir del momento en que los grupos aristocrticos abandonan esas localizaciones, y posteriormente, con una pequea inversin reacondicionan sus viviendas para arrendarlas y obtener la renta correspondiente. En los aproximadamente diecinueve aos de vigencia de la Ley de Habitaciones Obreras, resalta el significativo empuje que el Consejo y sus reparticiones provinciales le dan a los aspectos vinculados con la higiene. En efecto, un informe efectuado en 1926 por el Ministerio de Higiene, Asistencia, Previsin Social y Trabajo, para enviarse a la Oficina Internacional del Trabajo, permite conocer la accin higienizadora que realizan las mencionadas entidades pblicas entre los aos 1906 y 1924 (Crdova, 1926). En dicho informe se seala que en la ciudad de Santiago se han demolido 1.626 conventillos, constituidos por 16.713 piezas y habitados por 46.794 personas, habitaciones que la labor constructiva del Consejo no repone. Otra de las funciones que le otorg la ley de 1906 a los consejos fue la de incentivar la construccin de habitaciones higinicas y baratas mediante la construccin directa o el fomento a las sociedades y empresas. Dentro de las edificaciones levantadas tanto por la accin directa como por las franquicias que otorga la Ley de 1906, hay algunos ejemplos de las obras efectuadas en la ciudad de Santiago. La primera de las poblaciones que se acoge a los beneficios ya mencionados es el conjunto residencial Huemul, construido por la Caja de Crdito Hipotecario en 1911. El Boletn de la Oficina del Trabajo, publicado el segundo semestre de 1911, reproduce en detalle el discurso que pronuncia el director de la Caja de Crdito Hipotecario, Luis Barros Borgoo, al momento de entregar las obras a la comunidad. En torno a la localizacin del proyecto en cuestin, y respecto del proceso de adquisicin de los terrenos, el director de la caja seala que: aqu, en medio de las fbricas y talleres, en las grandes calles y avenidas, al lado de magnficas construcciones de la ciudad, podr hallar el obrero el hogar apacible, abrigado y luminoso que asegura la vida y la felicidad de las familias. La compra de los solares destinados a la edificacin es una negociacin provechosa en todas las ciudades que, como nuestra capital, atraviesan una poca de verdadera transformacin (Barros Borgoo, 1911).
55
Lo sealado por el presidente de la Caja de Crdito Hipotecario da una idea de cmo se van localizando los nuevos conjuntos habitacionales para obreros en la ciudad de Santiago. Para los promotores inmobiliarios vinculados a las operaciones de viviendas para obreros y para el Estado, la periferia es el sitio ms buscado para construir edificaciones baratas, principalmente debido a los bajos costos del suelo en esos lugares. La Ley deja un amplio margen a la accin de los agentes privados. Con sus intervenciones estos imponen un particular diseo que privilegia el rendimiento del suelo por unidad construida, y dan origen al tipo residencial caracterstico del rea central de Santiago, el cit, definido como un conjunto de viviendas, generalmente de edificacin continua, que enfrentan un espacio comn, privado, que tiene relacin con la va pblica a travs de uno o varios accesos. Su denominacin tiene como origen esta forma especial de relacionarse con el espacio pblico que recuerda la ciudadela medieval amurallada (Arteaga, 1985). El nmero de casas de cada uno de estos conjuntos es variable. Cuando son dirigidos a los estratos obreros son de mayor cantidad que los dirigidos a los sectores medios; en general, los de menor superficie cuentan con dos o tres habitaciones, bao, cocina y, en ocasiones, un pequeo patio. Estas agrupaciones de vivienda se incorporan a la trama urbana sin alterarla, sino por el contrario, densificando el interior de las manzanas con un tipo de residencia que an perdura. En lo econmico, el cit da buenos resultados, ya que debido a su morfologa se aprovechan de manera eficiente las particulares dimensiones de la subdivisin predial del rea central de Santiago. Al alinear viviendas en torno a un eje perpendicular a la calle, el cit consigue aprovechar completamente el terreno, creando a la vez un espacio comn de acceso que, entre otras funciones, sirve de acceso, patio y jardn. En la perspectiva del presente trabajo queda preguntarse por las consecuencias de estas intervenciones en la geografa social de la ciudad. Si analizamos las Figuras N 1 y N 2 observamos que los grupos ms pobres son expulsados hacia la periferia de la ciudad. Es decir la demolicin de conventillos y construccin de cits llevan a los grupos sin poder de pago a sectores situados en los mrgenes de la ciudad, de modo que se incrementa el arriendo de sitios y otras formas de habitacin precaria en dichos lugares (De Ramn, 1992). La Figura N 2, realizada a partir de informacin censal sobre la poblacin alfabeta y analfabeta, demuestra la situacin sealada; dicho en otras palabras, tras la demolicin de los conventillos, luego de la accin higienizadora o
56
demoledora de conventillos realizada por la Ley de 1906, los analfabetos son expulsados hacia la periferia. Al mismo tiempo, en las reas saneadas se construyen cits que son luego habitados por poblacin alfabeta.
57
La poltica de vivienda social hacia el ao 2006: caractersticas y consecuencias Cien aos han transcurrido desde la promulgacin de la Ley de 1906 hasta el ao 2006, perodo durante el cual se han ensayado las ms diversas soluciones al problema de la vivienda. stas han involucrado diseos arquitectnicos que demuestran los desvelos de los profesionales encargados y las necesidades tanto de los beneficiarios como de los recursos econmicos comprometidos en la materializacin de los proyectos. En este lapso, en lo urbanstico, las soluciones al problema de la vivienda van desde la ciudad jardn hasta la el racionalismo corbusierano, que deja una impronta inconfundible en la ciudad de Santiago, con conjuntos diseados por discpulos directos de Le Corbusier. Ejemplo de ello es la Unidad Vecinal Portales, obra de la oficina de Bresciani, Valds, Castillo y Huidobro (BVCH), edificada entre 1954 y 1966. Durante ese lapso, la poltica habitacional tambin es marcada por algunos acontecimientos que son producto de la incapacidad de la oferta para satisfacer el total de la demanda con unidades terminadas. En efecto, surgen movimientos sociales que presionan por disponer de alternativas de vivienda de rpida solucin. La respuesta del Estado es, por una parte, la propuesta de autoconstruccin a partir de la erradicacin, esto es, el traslado paulatino de la poblacin hacia nuevas viviendas, y por otra, el saneamiento in situ, es decir, la conexin a los servicios de urbanizacin, como agua potable, alcantarillado y luz elctrica (Haramoto, 1983). El gobierno militar reprime duramente las formas de asentamiento espontneo, por lo que se potencian modalidades como el allegamiento. Esto detona la tugurizacin de los conjuntos de vivienda social construidos en las dcadas anteriores y de los asentamientos precarios existentes (Necochea, 1987). Tambin aumenta considerablemente el dficit habitacional, puesto que de 1982 a 1992 se pasa de casi 800.000 unidades faltantes en todo el pas a poco ms de un milln (Mac Donald, 1994). Con el advenimiento de la democracia, en 1990, el problema de la vivienda social se centra en la forma de abordar el ingente dficit de viviendas, y el principio de accin apunta a construir el mayor nmero de viviendas posible. Entre 1990 y 2002 se construyen ms de 1.270.000 viviendas, lo que reduce el dficit a algo ms de 242.000 (Ravinet, 2004). Si bien es cierto que los logros cuantitativos de la poltica de vivienda en la citada dcada estn a la vista muchos chilenos salen de la marginalidad habitacional, lo que redunda en una mejora de las condiciones de salubridad de la poblacin de bajos ingresos es precisamente sobre los principios en que ella descansa donde se observan tambin las principales debilidades y por consiguiente los flancos que sustentan las sustanciales crticas realizadas (Ducci, 1997; Rodrguez y Sugranyes, 2004). En este sentido, la edificacin masiva de viviendas sociales trae consigo una serie de dificultades que repercuten tanto en la administracin de los programas como en la poblacin beneficiaria. Al respecto, cabe resaltar la prdida del sentido del lugar de
58
un gran sector de la poblacin beneficiada, la generacin de guetos urbanos perifricos estandarizados que caracterizan hoy en da el espacio urbano de la periferia pobre de Santiago: un espacio normalizado, carente de vitalidad y con bajos niveles de interaccin social. Pese a que el retorno de la democracia abre nuevas posibilidades para cambiar el rumbo de la poltica habitacional, durante la dcada de 1990 se contina con el patrn de localizacin iniciado en las dcadas anteriores. En Santiago, la vivienda social se sigue acumulando en unos pocos sectores de la ciudad y, para optimizar el uso del recurso suelo se construyen conjuntos que en algunos casos superan las 1.000 unidades (Hidalgo, 2007). A fines de los 90 se entra a un nuevo estadio respecto de la localizacin de estos conjuntos, relacionado con la construccin casi exclusiva de viviendas sociales en comunas situadas en sectores periurbanos o rururbanos. En otras palabras, en las reas metropolitanas de Chile la vivienda social prcticamente ya no se construye en el lmite de la mancha urbana, sino que se levanta en espacios distantes de la frontera edificada de la ciudad, tanto en el medio rural como en las ciudades menores existentes en los confines de las grandes conurbaciones (Hidalgo, 2007). Respecto del universo urbano en el cual tradicionalmente se han situado los conjuntos de vivienda social, las formas de segregacin y separacin de los pobres son ahora diferentes. Si antes estos conjuntos se ubicaban en barrios ya consolidados o cerca de ellos, ahora se construyen alrededor de los ncleos poblados menores del anillo exterior del rea metropolitana. Aunque la democracia trae consigo una esperanza, la mayora de los problemas que se manifiestan en las dcadas pasadas el aumento de las distancias a los lugares de servicio y el rompimiento de la matriz de las relaciones sociales primarias y secundarias debido a la localizacin en los lmites de la gran ciudad ahora se presentan con mayor fuerza; en vez de corregirse, se reproducen contrariedades estructurales a partir de una supuesta escasez de suelo. Desde la segunda mitad de los 90, aumenta considerablemente el nmero de viviendas sociales construidas en las comunas perifricas del rea metropolitana de Santiago, principalmente debido a la consolidacin de una poltica de libre mercado que repercute con fuerza en todas las iniciativas sectoriales impulsadas por el Estado de Chile. Si se toma un marco temporal de referencia mayor, entre 1984 y 2002, se observa que, en el conjunto de las comunas comprendidas en la mancha urbana continua, la cantidad
59
1978-1983 1984-1989 1990-1995
1996-2002
Total
Viviendas sociales construidas en comunas externas al rea metropolitana del Gran Santiago, 1978 - 2003 (1) Viviendas sociales construidas en comunas internas al rea metropolitana del Gran Santiago, 1978 - 2003 (2)
3.467
3.575
10.628
9.076
26.746
37.908
68.804
55.268
37.369
199.349
(1) Colina, Peaflor, Padre Hurtado, Melipilla, Talagante, Buin, Paine, El Monte, Lampa, Isla de Maip, Curacav, Til-Til, San Jos de Maip, Mara Pinto, Calera de Tango, Pirque, San Jos de Maipo y Alhu. (2) Puente Alto, La Pintana, San Bernardo, La Florida, Maip, Pudahuel, Renca, El Bosque, Pealoln, Quilicura, La Granja, Lo Prado, Macul, Cerrillos, Cerro Navia, Lo Barnechea, San Ramn, Conchal, Lo Espejo, Estacin Central, Las Condes, Pedro Aguirre Cerda, Huechuraba, Santiago, La Reina, San Joaqun, La Cisterna, uoa, Providencia, Recoleta, San Miguel y Quinta Normal.
de viviendas sociales construidas ha disminuido progresivamente. Por otro lado, el anlisis de la estadstica de edificacin de viviendas sociales (Cuadro N 1) permite sealar que esta disminucin es slo aparente, y que corresponde, en realidad, al xodo de la vivienda social hacia las comunas perifricas de la conurbacin santiaguina. Segn los datos mencionados, entre 1978 y 1983, en estas comunas se edifican 3.467 unidades de vivienda; entre 1984 y 1989, 5.575 unidades; entre 1990 y 1995, 10.628 unidades; y entre 1996 y 2002, 9.076 unidades. Aunque muchas de estas viviendas son para familias que efectivamente residen en localidades de estas comunas perifricas de la conurbacin santiaguina, las cifras son elocuentes y evidencian que la vivienda social ya no se localiza preferentemente en la periferia inmediata de la ciudad, sino que comienza a construirse en las comunas que limitan con el rea metropolitana propiamente tal. Tras esta breve descripcin del comportamiento de localizacin de la vivienda social en la periferia metropolitana surge una pregunta: cules son las consecuencias socio
60
espaciales de esta nueva localizacin? Al analizar los datos de la aplicacin del ndice de Desarrollo Socioeconmico (IDS)3 para el perodo 1992-2002, se puede afirmar que el los sectores en los que se construyen conjuntos de vivienda social el IDS desciende, se mantiene, cuestin que lleva a afirmar que, en los lugares donde se ubican, estos conjuntos residenciales son motores de un cambio regresivo. La poltica de mercado aplicada al suelo urbano, impuesta desde mediados de los 80, expulsa a la vivienda social cada vez ms lejos de la ciudad. De esta manera, comunas periurbanas comienzan a recibir nuevos habitantes que, debido a su condicin de pobreza, disminuyen la condicin socioeconmica de la comuna, y, ms especficamente, la de los distritos censales donde habitan. Este proceso se observa al comparar los valores del IDS de los sectores con vivienda social para los aos 1992 y 2002. En 1992 las zonas con conjuntos de vivienda social tienen un mayor IDS que el resto, mientras que, tras una dcada, esta situacin se invierte y la influencia de la vivienda social en los distritos censales se vuelve latente. La evidencia emprica muestra una relacin entre la generacin de focos de pobreza y las polticas habitacionales del Estado. Tambin cabe considerar que en muchos distritos censales se construyen condominios cerrados y vigilados, de modo que, aunque se reduce la segregacin espacial, se mantiene la segregacin social. En estos casos, las cifras pueden denotar un aumento del IDS, pero ste no resulta de un proceso que est actuando a nivel del distrito censal, sino de la localizacin de sectores medios y medios altos que se autoexcluyen fsica y simblicamente de la poblacin ms pobre. Se asiste entonces a la construccin de una verdadera precariopolis estatal, la cual, adems de tener bajos indicadores objetivos de calidad de vida
61
medidos a partir de los componentes del IDS presenta otros problemas, como la relacin entre los lugares donde se construye vivienda social y algunos aspectos de la base econmica y la dependencia funcional de las actividades de estudio y trabajo. En concreto, los conjuntos de vivienda social se localizan en distritos censales con una importante proporcin de poblacin cesante o desempleada. Adems sus habitantes estn sometidos a los servicios y fuentes de trabajo que se ofrecen al interior del rea metropolitana, o en la ciudad consolidada, debido a lo cual muchos deben recorrer grandes distancias para satisfacer sus necesidades laborales y educacionales. Consideraciones finales y alternativas propuestas Este trabajo ha pretendido hacer un contrapunto, al poner de relieve la forma en que se han reproducido las consecuencias socio espaciales de la poltica de vivienda social en Santiago de Chile, a la luz de los efectos que han tenido, en la geografa social de la ciudad, tanto la Ley de Habitaciones Obreras de 1906 como la actual poltica de vivienda. Con la aplicacin de esta ltima normativa se demuelen casi todos los conventillos insalubres y se construyen escasas viviendas por iniciativa directa. En efecto, durante 1906 y 1925, por cada 1,5 habitaciones derribadas se levanta una sola, de modo que muchos de los habitantes de estos conventillos se ven expulsados a la periferia de la ciudad. Tras la demolicin, los terrenos liberados son ocupados por una poblacin diferente, alfabeta, que muy probablemente ira a dar a los cits. Aunque la Ley de 1906 fomenta la construccin de este tipo de viviendas, para acceder a ellas se necesita un determinado poder adquisitivo. A pesar de que las polticas habitacionales de las primeras dcadas del siglo XX no alcanzan a solucionar ntegramente la carencia de vivienda de las clases sociales ms pobres del pas, desde la perspectiva del presente trabajo, creemos que en el perodo analizado se dieron importantes pasos para ir generando una institucionalidad pblica y social en torno al problema habitacional. De hecho, el Estado reconoce las demandas de los movimientos de arrendatarios e interviene directamente poniendo en marcha iniciativas directas en la construccin de casas baratas. Despus de un siglo, la operatoria del mercado de suelo asociado a la produccin de vivienda social sigue teniendo
62
consecuencias similares, pero en una escala espacial muy diferente. Los pobres de comienzos del siglo XX se trasladan a la periferia de una ciudad que, en 1930, bordea las 11.000 hectreas y cuenta unos 500.000 habitantes, esto es, una ciudad con las dimensiones de una comuna. Hoy la situacin es bastante diferente, Santiago es una ciudad con dimensiones metropolitanas, donde la superficie de la mancha urbana continua es cercana a las 65.000 hectreas y la poblacin es de aproximadamente seis millones de habitantes. Trasladarse a los confines de esta gran urbe es muy diferente, tanto por las distancias recorridas, como por el tipo de solucin y el espacio residencial que resulta de las diferentes intervenciones. Este ltimo es de carcter monofuncional, segregado y fragmentado; se lo podra denominar precariopolis estatal y definir por la presencia de servicios de urbanizacin electricidad, agua potable, alumbrado pblico y, en algunos casos, calles pavimentadas. En estos lugares, la poblacin habita en residencias cuyo tamao promedio no supera los 45 m edificados, lejos de los dems sectores sociales, de los equipamientos y de servicios como escuelas, centros de salud, reas de esparcimiento y centros de comercio, entre otros. En base a lo anterior, cabe sealar que la construccin de vivienda social en las comunas perifricas del rea metropolitana de Santiago corresponde a un nuevo estadio del que no se sabe adnde conducir, no slo en trminos fsicos del tipo de ciudad sus edificaciones, servicios y equipamientos sino tambin en el mbito social, ya que los nuevos guetos de concentracin de pobres estarn ahora an ms distantes de la ciudad tradicional. Talvez esta tendencia ya no pueda ser revertida, pero no por ello debera cerrarse la posibilidad de localizar proyectos de vivienda social al interior de la ciudad de Santiago, siguiendo principios de equidad socio espacial, puesto que una poltica habitacional no debe slo integrar el derecho a la vivienda sino tambin el derecho a la ciudad.
63
Bibliografa citada
- Arteaga, O. El cit en el origen de la vivienda chilena. CA, Revista Oficial del Colegio de Arquitectos de Chile, 1985, n 41, p. 18-21. - Barros Borgoo, L. Discurso pronunciado en la ceremonia de inauguracin de la Poblacin Huemul por la Caja de Crdito Hipotecario, seor Luis Barros Borgoo. Boletn de la Oficina del Trabajo, 1911, n 3, Ao 1, p. 116-117. - Crdova, L. El problema de la Habitacin Barata en Chile. Estudio Enviado a la Oficina Internacional del Trabajo. Santiago: Ministerio de Higiene, Asistencia, Previsin Social y Trabajo, 1926. - De Ramn, A. Santiago de Chile (1541-1991). Historia de una sociedad urbana. Madrid: Mapfre, 1992. - Ducci, M.E. Chile: el lado oscuro de una poltica de vivienda exitosa. Eure, 1997, n 69, p. 99-115. - Espinoza, V. Para una historia de los pobres en la ciudad. Santiago: Ediciones SUR, 1988. - Garcs, M. Tomando su sitio. El movimiento de pobladores de Santiago, 19571970. Santiago: Lom, 2002. - Haramoto, E. Polticas de Vivienda Social: experiencia chilena de las tres ltimas dcadas. In Mac Donald, J. Vivienda Social. Reflexiones y Experiencias. Santiago: CPU, 1983, p. 75-152. - Hidalgo, R. La vivienda social en Chile y la construccin del espacio urbano en el Santiago del siglo XX. Santiago: DIBAM, 2005. - Hidalgo, R. Se acab el suelo en la gran ciudad? Las nuevas periferias metropolitanas de la vivienda social en Santiago de Chile. Eure, 2007, Vol. 33, n 98, p. 5775. - Puga, F. Elementos de higiene. Santiago: Imprenta Gutemberg, 1891. - Necoechea, A. Los allegados: una estrategia de supervivencia solidaria en vivienda. Eure, 1987, n 39-40, p. 85-99. - Mac Donald, J. Cuntas casas faltan? El dficit a nivel nacional y regional. Santiago: Corporacin de Promocin Universitaria, Documento de Trabajo N 16/94, 1994, 14 p. - Montaner, E. Algunas consideraciones sobre el problema de la vivienda. Santiago: Memoria de prueba para optar al grado de licenciado en la Facultad de Leyes y Ciencias Polticas, Universidad de Chile, 1925. - Ravinet, J. La poltica habitacional chilena: alternativas de acceso a la vivienda para las familias ms pobres. Revista INVI, 2004, Vol. XIX, n 50, p.130-145. - Rodrguez, A. y Sugranyes, A. El problema de vivienda de los con techo. Eure, 2004, Vol. XXX, n 91, p. 53-65.
Tema 3
La Caja de Habitacin Popular: El rostro cambiante de la vivienda en Chile, 1936-1952

Luis Valenzuela p. 65 / 84
66
La Caja de Habitacin Popular: El rostro cambiante de la vivienda en Chile, 1936-19521

Luis Valenzuela2
La creacin de la Caja de Habitacin Popular, en 1936, es parte de la bsqueda de una casa modelo y de una ciudad modelo. A lo largo de los 26 aos de operacin de la Caja, durante tres gobiernos, se construyen 43.310 casas, lo que representa un modo de desarrollar el pas, modernizar la sociedad, impulsar la economa, reforzar la industria, y, sobre todo, sealar el rol continuo que, para el resto del siglo, han tenido los programas pblicos de vivienda. Durante este perodo Chile experimenta cambios radicales, particularmente Santiago. En efecto, esta ciudad indiana tradicional, de arquitectura poscolonial, se transforma en una metrpolis con nueva infraestructura y tecnologas domsticas como el gas y la electricidad. Mientras los gobiernos anteriores estn principalmente motivados por polticas partidistas, el emergente perodo de administracin pblica basara sus acciones en un sistema de planificacin objetivo. Esta nueva nocin de gobierno y de funcionario pblico es profundamente influida por el modelo europeo, con profesionales y tcnicos que manejan la modernizacin combinando la teora y el pragmatismo para poner en marcha el Estado benefactor. La Caja de Habitacin Popular realiza proyectos sin interrupcin por ms de dos decenios, y se convierte as en el principal proveedor de vivienda y arquitectura del medio urbano. Aunque muchas veces la calidad de sus diseos y su eficiencia se han juzgado deficientes, indudablemente su papel en establecer las bases del Santiago moderno ha sido de importancia. Sus esfuerzos por satisfacer una demanda sostenida de vivienda durante un largo perodo de tiempo resultan en un legado de proyectos donde, por un lado, se aplican las potencialidades del diseo, y por otro, se experimentan las limitaciones de ste. La verdadera importancia de este diseo no reside en el caso particular de un proyecto de vivienda, sino ms bien en la cantidad y variedad de los diseos. A lo largo del tiempo, y vistos en su conjunto, estos proyectos constituyen parte integral y significativa del rpido crecimiento y en la evolucin del tejido urbano. En este sentido, la accin de la Caja permite cambiar la imagen de la casa como un elemento aislado inserto en la manzana, a una vivienda que relaciona el mundo domstico con su contexto urbano.
67
La urbanizacin chilena Este perodo de desarrollo temprano tambin est marcado por una serie de profundos cambios demogrficos, y en particular, por la masiva migracin hacia las ciudades. Las innovaciones en los sistemas de transporte, especficamente en los ferrocarriles, y en las infraestructuras de servicios urbanos, como el mejoramiento de los sistemas de alcantarillado, electricidad y telfono, as como el crecimiento del aparato estatal, convertido en una organizacin ms compleja y profesional, son fenmenos que, en parte, contribuyen y acompaan el crecimiento de las ciudades. As, en 1920, la poblacin rural es significativamente mayor que la urbana, mientras que hacia 1930 ya son equivalentes. De hecho, en 1950 se confirma la tendencia y, por primera vez, la poblacin urbana excede en nmero a la poblacin rural. En la dcada de los 60, un 60% de los chilenos vive en alguno de los principales centros urbanos. Entre 1930 y 1950, la poblacin de Santiago se duplica, producto de la migracin interna del pas. De hecho, durante los aos 40, un promedio de 20.000 personas por ao se mudan a la capital, y ciudades chilenas con poblacin superior a los 20.000 habitantes suman, en total, el mismo 16% de poblacin que representa Santiago en 1930, mientras que, hacia 1940, el conjunto de estas ciudades slo alcanza un 17,4%. An ms, en 1930, el resto de las ciudades con menos de 20.000 habitantes representan exactamente el mismo 16%, y una dcada despus este porcentaje ha disminuido a 14,4%. En esta dcada, mientras algunas ciudades simplemente crecen y otras tantas se reducen, Santiago aumenta sus ndices de crecimiento demogrfico con una tendencia que slo cambiara al final de la dcada de los 70. En 1930, Santiago an no tena el tamao de una metrpolis. Su rea era de 6.500 hectreas, y su poblacin era cercana a los 700.000 habitantes y tena una serie de parques y reas verdes consolidadas. La totalidad de reas verdes sumaba 800 ha, esto es, un 12,3% del rea urbana y representaba sobre 11 m2 por persona (Pavez, 2000). En ese momento, la expansin y el proceso de transformacin tambin afectaron las polticas de planificacin (Gross et al., 1985). En 1940, la poblacin de Santiago representaba un 19% de la poblacin chilena. Sin embargo, se agreg muy poca superficie de parques o reas verdes a la ciudad. El dficit de vivienda nuevamente se increment hacia finales de la dcada de los 40, lo que se constata en la ocupacin ilegal de poblaciones alrededor de Santiago (Correa, 2001). Esto genera una serie de problemas sociales, como por ejemplo, cesanta, problemas de salud y hambruna. Durante este perodo, el rea urbana crece de 6.500 ha en 1930, a 20.900 en 1960, es
68
decir, a razn de 4.800 ha por dcada. Se estima que en 1940, cuando Santiago superaba las 10.000 ha y el milln de habitantes, ms de la mitad de la poblacin chilena viva en reas urbanas. A esas alturas, las autoridades tienen que crear e implementar instrumentos de planificacin ms eficaces y complejos como el Plan Intercomunal para responder a los nuevos requerimientos de la metrpolis emergente. De ese modo, las nuevas polticas pblicas de incentivo al desarrollo nacional y de reformas institucionales, no solamente transformaron la estructura econmica y productiva de Chile, sino tambin impactaron la migracin urbana y el crecimiento demogrfico. Si bien la migracin a las ciudades comenz en 1907 como consecuencia de la crisis econmica internacional, hacia 1920, alrededor de 250.000 personas ya haban sido atradas a la capital. En las siguientes dcadas, Santiago duplicara su poblacin; de hecho, alrededor del ao de la creacin de la Caja de Habitacin Popular, entre 1930 y la dcada de los cuarenta, la ciudad creci de casi 700.000 habitantes a un milln. Para cuando la Caja termina de operar en 1952, la poblacin de Santiago prcticamente se haba duplicado (Hidalgo, 2000a). El rostro cambiante de nuestras casas. La vivienda en la modernizacin y el desarrollo urbano Histricamente, el gobierno chileno ha implementado polticas de vivienda para atender las necesidades bsicas de los sectores ms necesitados. Desde la dcada de 1920, y antes, se han promulgado leyes para la provisin de vivienda y el fomento de la economa incentivando el sector de la construccin y la actividad industrial. Estas polticas se implementan en dos etapas: primero, el Estado toma medidas para regularizar los estndares de la vivienda, y segundo, desarrolla su propia capacidad para producir vivienda (Hidalgo, 2000a). En gran medida, en Santiago, la evolucin de la vivienda se inicia a la par del desarrollo urbano y de la forma que ste toma, en un proceso que refleja una compleja relacin de renovaciones urbanas interiores, con un crecimiento demogrfico acelerado, y con transformaciones a escala metropolitana (Cceres, 1995). En este sentido, en ese momento se intenta introducir una accin pblica con un concepto tcnico y profesional. La administracin, en cuanto a su actividad pblica, se relaciona con la idea de un gobierno moderno que busca lograr objetivos mayores de planificacin, y no solamente los propsitos de partidos polticos de dar respuesta a situaciones inmediatas. Con esta nueva idea se intenta construir un sistema de planificacin que coordine diferentes burocracias para la toma de decisiones, as como tambin basar
69
estas decisiones en aspectos tcnicos, en vez de depender de las presiones polticas de las instituciones (Hidalgo, 2000a). Durante estos aos, ingenieros, planificadores y arquitectos, ocupan gradualmente cargos claves dentro de la administracin pblica, y consecuentemente, profesionales especialmente capacitados toman decisiones objetivas en cuanto a la asignacin de recursos pblicos, sin ser influidos por presiones polticas. Desde luego, los temas de vivienda no son slo preocupacin del sector pblico. El sector privado tambin tiene un importante rol al realizar inversiones incentivadas por la poltica del desarrollismo. La modernizacin de la sociedad exiga reformar el gobierno y establecer colaboraciones con el sector privado; entonces el concepto de modernizacin mediante la vivienda adquiere el doble objetivo de elevar el nivel de la administracin pblica y atraer la inversin privada por medio de incentivos.
Los planes y esquemas de vivienda propuestos para Santiago por Karl Brunner
El planificador urbano proveniente de Viena, Karl Brunner, es invitado por primera vez, en 1929, por el presidente de Chile Carlos Ibez del Campo, para estudiar la ciudad de Santiago. Brunner hace una serie de recomendaciones para el desarrollo de la ciudad y sus suburbios, y tres aos ms tarde propone un plan estratgico para la transformacin de Santiago en su publicacin Ciudad de Santiago: Estudio del Futuro Ensanche (Brunner, 1932). En enero de 1931, Brunner participa como asesor del gobierno chileno en el Segundo Congreso de Alcaldes. Adems disea la Exposicin de Urbanismo y Progreso Industrial, en la cual se exhiben una serie de proyectos elaborados por la Oficina de Arquitectura de la Direccin de Obras Pblicas del Ministerio de Desarrollo. Estas propuestas muestran cmo Brunner, en estrecha colaboracin con planificadores del gobierno, como Luis Muoz Maluschka, elabora proyectos para la organizacin de la ciudad. Arquitectos y planificadores chilenos como Muoz acaban por introducir e implementar los trabajos de planes urbanos de Brunner de 1929 y 1932, con propuestas para la estructura de la ciudad. De hecho, en vista de la falta de espacios urbanos y metropolitanos, en el plan de 1933 para Santiago, Brunner propone disear el espacio mediante la configuracin de una serie de nuevos ejes y centros, adems de la apertura de nuevos espacios abiertos como un modo de darle forma legible a la ciudad (Almondoz, 2003). Este proceso culmina con el Plan Regulador de Santiago de 1939, basado en las guas y principios anteriores. En 1934 Brunner recibe una segunda invitacin, esta vez de la Municipalidad de Santiago. Esa visita culmina con el estudio Santiago: Estudio sobre el Plano Regulador de la Parte Central, realizado con el apoyo de un equipo interno del municipio liderado por el arquitecto Roberto Humeres, Jefe de Urbanismo de la Municipalidad. De hecho, el Plano Oficial de Urbanizacin
70
de la Comuna de Santiago es en gran parte una versin modificada del plan anterior de Brunner, realizada por Humeres y oficialmente aprobada en 1939. En 1932, Brunner publica una muestra de sus propuestas para Santiago en su libro Santiago de Chile: su estado actual y futura formacin (Brunner, 1932). La idea de estos diseos es asumir cada una de las condiciones existentes en los sitios como datos para relacionar el proyecto con su contexto urbano, casi como si el proyecto propusiera una solucin a un problema no resuelto. Por un lado, los diseos presentan una continuidad del tejido urbano al penetrar las reas de vivienda con estructuras viales que son la prolongacin de las existentes. En otras palabras, las propuestas de vivienda son un intento por reconstruir las discontinuidades de la ciudad. Por otro lado, las cualidades espaciales, configuraciones, densidades y otras caractersticas del diseo, apuntan a crear un conjunto nico de vida domstica diaria (Pavez, 2004). Si bien las propuestas inicialmente buscan los hechos y realidades de la ciudad para basar las decisiones de diseo en el contexto urbano existente, tambin dan origen a un nuevo espacio urbano con una propuesta de vivienda de un modo especfico en escala y ubicacin. De este modo, la influencia de Brunner se extiende ms all de su seminario. El grueso de su propuesta urbana, sintetizado en el Plano Oficial de Urbanizacin de la Comuna de Santiago, ya describe los conjuntos de vivienda como relaciones que se configuran entre las formas residenciales y la composicin volumtrica de los espacios abiertos. Esta propuesta se transformara entonces, durante las siguientes dos dcadas, en un instrumento til al momento de disear y desarrollar los conjuntos de vivienda. Al utilizar edificios residenciales de dos o tres pisos junto con la correcta proporcin de parcelas para acomodar las densidades adecuadas, Brunner incentiva la creacin de nuevas tipologas para la vivienda hacia zonas perifricas de la ciudad, en oposicin a los conventillos existentes. Las edificaciones residenciales seran agrupadas en volmenes colectivos para construir una nueva fachada urbana, y como resultado, la agrupacin introduce una nueva escala urbana basada en la construccin domstica. De este modo, el primer diseo de vivienda masiva en Santiago, realizado en las afueras de su centro fundacional, adquiri una fisonoma e identidad claramente preservada hasta el da de hoy. En otras palabras, las intervenciones realizadas a partir de remanentes, memorias, fragmentos y directrices (Sol-Morales, 2002), son esencialmente propuestas para desarrollar barrios de vivienda como proyectos urbanos. Claramente, con estas propuestas se hace un esfuerzo por ir ms all de la vivienda, como lo demuestra
71
el hecho que la gnesis de estos diseos emergentes de vivienda masiva aparezca en el libro de Brunner casi como un anuncio de las formas y estructuras residenciales contenidas en el plano de 1934. Intrnsecamente, estas propuestas representan un proceso inverso al de la planificacin, que comienza de una visin general y se acerca a una definicin detallada, de una escala urbana macro a una dimensin domstica micro. Es ms, el plan presentado por Humeres en 1939, coincide en gran parte con las localizaciones y formas de los futuros diseos de la vivienda que realiza la Caja de Habitacin Popular desde 1936 hasta 1952. La Caja de Habitacin Popular
La organizacin de la institucin
La nueva institucin de vivienda, la primera en Chile y una de las primeras en Latinoamrica, se constituye en 1936 como una oficina tcnica. Su propsito es centralizar la produccin de la vivienda y se provee del financiamiento y de los recursos necesarios para implementar sus polticas de incentivos y su administracin. Con la fusin de las funciones administrativas y ejecutivas, la nueva entidad consigue incorporar las experiencias anteriores, y por ende, hacerse cargo de aplicar una serie de polticas de vivienda que ya haban producido un abanico de opciones de vivienda, que incluye la vivienda social, las casas huerto, y los prstamos de tierra, entre otras. El objetivo central de la Caja es promover la construccin de vivienda higinica para la totalidad de la poblacin chilena, y para tal efecto, cuenta con facultades como la asignacin de recursos para la construccin de los conjuntos, el otorgamiento de prstamos hipotecarios, el mejoramiento de las viviendas existentes y la asignacin de subsidios, adems de otras responsabilidades financieras y administrativas (Bravo, 1959). Desde finales de los aos 20, se implementan muchos mecanismos de financiamiento de vivienda, por ejemplo, la necesidad de tener ahorros previos para postular al beneficio. La Caja sigue con algunas de estas prcticas e implementa nuevas frmulas de pago. Las nuevas construcciones residenciales estn disponibles para el arriendo, con un compromiso de compra a largo plazo a partir del pago de un pie. La transferencia final se produce dos aos despus de iniciado el arriendo, con la condicin que el arrendatario hubiese cumplido rigurosamente con los pagos y las obligaciones requeridas. Una vez que se haba pagado el 25% de la vivienda y otorgado el ttulo de propiedad, la Caja reduca el saldo de la deuda en un 10%, y cuando ya se haba pagado el 50% del prstamo, la Caja reduca otro 25% del saldo pendiente (Bravo, 1959).
72
La Caja de Habitacin Popular, como se ha mencionado, fue la primera institucin en lidiar con el problema de la vivienda a escala nacional. En consecuencia, entre un proyecto y el siguiente, su trabajo tiene un carcter experimental, lo que resulta en una amplia gama de respuestas, en trminos de escala de intervencin, aproximacin al diseo urbano, ordenamiento de conjuntos de vivienda y configuracin de los espacios domsticos. Adems, paradjicamente, la flexibilidad que caracteriza la toma de decisiones respecto de las propuestas, a su vez, exige un cuidado especial por cada diseo, esencialmente por las lecciones que se extraen de estos diseos y la capacidad de producir conocimiento al realizarlos. En cuanto a los diversos casos de vivienda en Santiago y otras ciudades chilenas, la Caja no slo realiza proyectos de vivienda, sino que tambin rene informacin significativa sobre las necesidades de vivienda en el pas y las prioridades de sus usuarios, entre otras cosas. De este modo, en la evolucin de los aspectos de diseo de los proyectos, se reflejan influencias arquitectnicas extranjeras, debates internos, nuevas metodologas para los planes maestros de ciudades, as como el desarrollo econmico local, y los habitantes involucrados en el proceso. El modelo de la Caja de Habitacin Popular refleja tendencias de modernizacin cuyo objetivo central es lograr un desarrollo nacional mediante la reforma institucional, los incentivos a la inversin y el desarrollo de los sectores productivos. As, se cree entonces que slo una nueva institucin de vivienda sera capaz de introducir modernidad a la calidad y el estilo de vida de los chilenos ms necesitados. En coherencia con esta idea emergente, la Caja tuvo la doble tarea de reducir el dficit acumulado de vivienda y establecer un estndar en el diseo de sta. Rpidamente, esto se convertira en el modo en que los gobiernos responderan activamente a la necesidad de vivienda, primero, estableciendo un estndar mnimo de calidad, y luego, reduciendo su accin al problema de su tamao, y a un nmero total de unidades producidas por la entidad responsable de la cuestin habitacional. De hecho, el gobierno, las asociaciones de trabajadores, los grupos sociales, los arquitectos y la poblacin como un todo, tuvieron muchas expectativas en cuanto a la capacidad de esta nueva entidad para lidiar con el dficit habitacional y la mala calidad de la vivienda existente.
Dualidades
Con todo, la Caja recibe serias crticas desde el inicio de su gestin. En efecto, durante la Exposicin de Habitacin Econmica de 1936 (Hidalgo, 2000a), Luis Muoz Malushka, Director del Departamento de Arquitectura de la Direccin General de Obras, expone las ideas fundamentales para un Plan Nacional de la Vivienda. En su presentacin seala que, aunque la Caja haba previsto un dficit de 13.000 viviendas anuales, segn sus propios clculos, la demanda de vivienda se haba incrementado hasta alcanzar 37.000 viviendas anuales (Muoz, 1937).
73
Muoz afirma que el verdadero problema de la vivienda radica en el crecimiento de las ciudades, para lo cual se requiere un plan basado en el desarrollo econmico. Respecto de la necesidad habitacional de la poblacin insolvente (construcciones muy deterioradas o simple dficit), Muoz insiste en que es imposible entregarle a cada una de estas familias una casa moderna e higinica. En cambio, propone que se resuelva el problema de la vivienda de bajo estndar y de las poblaciones ilegales, traspasndole la gestin a los municipios y a las iniciativas privadas (como los cits y conventillos, o la accin de los filntropos). El propsito de su argumentacin es muy prctico, dado que la factibilidad del Plan Nacional depende de la provisin de habitacin a un sector especfico: el productivo. Al focalizar la accin del plan en un sector especfico, Muoz logra inmediatamente reducir el dficit habitacional a una cuarta parte, el cual, calculado para entonces por la Asociacin de Arquitectos, alcanzaba las 370.000 viviendas. As, las categoras edificatorias utilizadas en el clculo, se establecen con una lgica selectiva: las casas provisionales o livianas se consideran entonces como una categora opuesta a la de las casas definitivas. La presentacin de Muoz refleja una aproximacin pragmtica al problema de la vivienda. Para lograr diseos residenciales ms eficientes, segn l, la primera condicin es integrar y estandarizar el mobiliario domstico popular adecuado a las viviendas modernas, lo que servira para educar a las personas en los hbitos de la vida moderna. El segundo asunto que se deba considerar era el diseo urbano en relacin con los proyectos de vivienda. En la ltima parte de su discurso, Muoz se refiere a la Caja de Habitacin Popular y a su carcter independiente. De acuerdo con la Ley General de Construcciones y Urbanizacin, escrita por el mismo Muoz y promulgada en 1929, toda ciudad de ms de 20.000 habitantes debe obligatoriamente realizar un plan maestro, que estara a cargo del Departamento de Arquitectura dirigido por Muoz. En trminos prcticos, Muoz se asegura con esto que el diseo definitivo del Plan Nacional de Vivienda se rija por sus planes urbanos, a pesar de la gestin de la semi autnoma Caja de Habitacin Popular, que como se seal anteriormente, fue creada en 1936. En la misma exposicin, y para sentar un precedente respecto de la aplicacin de la ley general, Muoz presenta un borrador del Plan de Vivienda para Santiago, aparentemente incorporado en gran medida y con mayor detalle en el documento Gran Santiago: Plan Regulador de 1939, muy similar al plan de Roberto Humeres del mismo ao. De hecho, los proyectos de vivienda aparecen en el plan realizado por el departamento
74
dirigido por Muoz, y que finalmente la Caja adopta respecto de la localizacin y la configuracin de sus proyectos, an cuando el plan se haba realizado antes que la Caja empezara a funcionar. Pese a lo profundos que eran los desacuerdos relacionados con la implementacin poltica dentro del aparato pblico, los conflictos ms graves surgen una vez que este organismo semi pblico de vivienda opera al margen de la nueva estructura centralizada del gobierno. De hecho, se elimina el Departamento de la Habitacin, dependiente del Ministerio de Desarrollo, y su personal es transferido a la nueva organizacin de vivienda. Pese a que Muoz no logra controlar la transferencia del financiamiento, el diseo y la construccin de la vivienda a la Caja, conspicuamente establece, dentro del aparato administrativo del gobierno, una serie de condiciones para conseguir que el Plan de Vivienda permanezca bajo el control de su departamento. Si por alguna razn Muoz no hubiese logrado su propsito, de todas formas hubiese seguido teniendo una importante influencia en las decisiones de planificacin de las ciudades chilenas, porque al menos la base de la planificacin urbana nacional habra seguido bajo su supervisin directa. De hecho, Francis Violich, arquitecto norteamericano, profesor de la Universidad de Berkeley que investiga sobre planificacin urbana en Amrica Latina, seala que, durante sus reuniones con Muoz a principios de los aos 40, la Seccin de Urbanismo se crea dentro del Ministerio de Desarrollo en 1936 para ser dirigida por Luis Muoz. Esta oficina tiene autoridad absoluta para realizar los estudios urbanos que requiere toda comuna del pas con ms de 8.000 habitantes, y para elaborar los planes maestros respectivos. Eventualmente, la principal razn por la cual la Caja no consigue responder al dficit de vivienda radica en los conflictos polticos internos de la organizacin y, de sta, con las autoridades del gobierno que resultan en la falta de apoyo financiero. Esta situacin de conflicto poltico y financiero se vera agravada cuando Muoz crea otras entidades paralelas al interior del gobierno, y la Caja efectivamente no consigue aminorar el dficit habitacional. Pese a que los fondos comprometidos no se traspasan a la Caja, entre 1937 y 1942, sta logra construir 9.180 casas, de las cuales realiza directamente un 58%. Durante la inauguracin de la Exposicin de Vivienda, en la primavera de 1936, se enfrentan dos conceptos opuestos de poltica y administracin. Por una parte, el senador Alejo Lira Infante tiene una visin muy positiva de la accin de la Caja de la Habitacin Popular, de la que destaca la construccin de sus propios proyectos de vivienda, los que ms tarde son vendidos o arrendados a familias de trabajadores. Lira calcula que
75
durante los siguientes 13 aos la produccin de esta institucin semi independiente sera de unas 166.000 casas que se construiran paulatinamente, a medida que los fondos se fueran acumulando. Teniendo en mente los nuevos principios de descentralizacin, Lira sostiene que la asignacin de las inversiones deba distribuirse proporcionalmente de acuerdo con la poblacin de cada regin del pas. Mientras el discurso de Lira est lleno de optimismo, Muoz, que desaprueba la Caja y sus gestiones, mantiene una posicin no slo diferente, sino claramente antagnica, que se mantendra por un largo tiempo (Infante, 1937). Finalmente, en 1952, otras instituciones de vivienda creadas por Muoz se incorporaran a la Caja para formar una entidad enteramente diferente, una corporacin de vivienda centralizada, la CORVI. Esta corporacin, que operara al alero del Ministerio de Desarrollo, sera dirigida por Muoz, y unos aos ms tarde, en 1965, se creara el Ministerio de Vivienda y Urbanismo, en el que Muoz tambin tendra un papel protagnico.
El impacto de la Caja en Latinoamrica
En su libro de 1949, Violich compara la cantidad de viviendas construidas en Chile con la de otros pases latinoamericanos (Violich y Jones, 1949). An cuando basa sus clculos en varios informes e indagaciones propios, stos son claros al indicar el estado de avance de la vivienda en Chile, as como el papel significativo que la Caja de Habitacin Popular ha tenido en este progreso. En el contexto latinoamericano, la produccin de vivienda en Chile es notoriamente mayor que la de los dems pases de la regin en una etapa similar de modernizacin. As, por ejemplo, Chile lidera la lista, con 18.000 viviendas; lo sigue Brasil, con 15.000; luego, aparece Argentina, con 7.500, y finalmente Venezuela, con 5.000 viviendas. En el resto de los pases latinoamericanos se producen menos de 2.500 viviendas, y en algunos casos slo unos cientos. En el caso de Argentina, a mediados de los aos 40, el Presidente Pern lanza un programa de vivienda de inters social y acaba con el mtodo anterior, basado en la entrega de viviendas completamente financiadas por el Estado. Este sistema est a cargo de la Comisin de Casas Baratas (Gaggero y Garro, 1996; Violich, 1944; Ballent, 1999) que opera durante tres decenios, y su accin se focaliza en el Municipio de Buenos Aires. En cambio, la nueva poltica consiste en otorgar crditos directos a los futuros compradores.
76
Paralelamente, en Brasil se dictaban las primeras polticas de vivienda en 1926 (Hidalgo, 2000a). Diez aos despus se lanzan nuevas iniciativas con la creacin de una serie de instituciones de vivienda que operan a diversos niveles del gobierno brasileo. stas incluyen los Institutos de Aposentadoria e Penses (Cajas de previsin, o IAP) creados en los aos 30, la Fundao da Casa Popular (Fundacin de la Casa Popular, o FCP) creada en 1946, y el Departamento de Habitao Popular da Prefectura do Distrito Federal (Departamento de Habitacin Popular). Estn todas coordinadas al alero de un proyecto de desarrollo nacional, iniciado durante el perodo de gobierno de 34 aos del presidente Getulio Vargas, entre 1930 y 1964. Los 36 proyectos de vivienda construidos por la IAP entre 1937 y 1950 prcticamente el mismo perodo en que opera la Caja de Habitacin Popular en Chile suman un total de 31.587 unidades de vivienda (Bonduki, 2001). En su conjunto, las instituciones realizan 142.127 unidades, de las cuales ms de la mitad se localizan en Ro de Janeiro y So Paulo. Se construye un 15% del total en el estado de Minas Gerais y en Brasilia, mientras que el resto de las viviendas se construiran en varios otros estados (Bonduki, 1998). Los problemas y la reforma
El terremoto de 1939
En enero de 1939, un fuerte terremoto afecta la zona central y el sur del pas, y entre las ciudades ms afectadas se encuentran Chilln y Concepcin, a 300 y 400 km de Santiago, respectivamente. Este desastre natural, asociado al continuo crecimiento de Santiago y de otras ciudades chilenas, da origen a la creacin de una nueva entidad pblica de vivienda. En efecto, la Seccin de Urbanismo la oficina dirigida por Luis Muoz Maluschka organiza un modelo de institucin orientado a las polticas de desarrollo, que crecera durante los aos de la Segunda Guerra Mundial. Muoz encuentra en el terremoto la oportunidad perfecta para replantear las polticas de vivienda y la planificacin urbana nacional de un modo radicalmente diferente a la forma en que opera la Caja de Habitacin Popular. A fines de abril de 1939, se constituyen dos nuevos organismos de vivienda, la Corporacin de Reconstruccin y Auxilio y la Corporacin de Fomento de la Produccin (CORFO). Como inicialmente se crean para responder a los efectos del terremoto, ambas organizaciones se dedican a desarrollar planes de reconstruccin (Violich, 1944). Los procesos de planificacin llevados por estas oficinas atienden especialmente los problemas de salud, higiene, condiciones de transporte, trnsito vehicular, zonificacin y usos del suelo. La Corporacin de Reconstruccin y Auxilio tiene un departamento de plani-
77
ficacin tambin denominado Seccin de Urbanismo, que en ese entonces dirige Federico Oherens, donde se elaboran planes maestros para gran parte de los centros urbanos afectados por el desastre. La CORFO, por su parte, se dedica a los planes relacionados con la industria y el desarrollo econmico nacional, aunque por extensin, tambin le preocupan los planes de largo plazo relativos a los recursos naturales e industriales (Merino, 1948). Pese a que a estos organismos les conciernen los temas de vivienda, en cierto modo se sobreponen a las responsabilidades de la caja, y de esta forma el desarrollo de los proyectos de vivienda se vuelve progresivamente ms complejo (Hidalgo, 2000a). En efecto, la administracin duplica sus funciones con la consecuente prdida de recursos. Si bien la meta de las iniciativas es resolver problemas de vivienda, el sistema administrativo crece gradualmente y se vuelve confuso e innecesariamente burocrtico, y termina trabndose en mecanismos mediante los cuales se busca financiamiento para los proyectos. En vez de complementarse, las diversas instituciones de vivienda compiten entre s, y no logran trabajar coordinadamente las distintas inversiones asignadas para las necesidades de vivienda. Finalmente, en 1943, se revisan, reorganizndose la poltica de vivienda y sus instituciones.
Razones de fracaso
A mediados de los aos 30, el Frente Popular, partido de gobierno, promueve el desarrollo nacional desde el inicio de su gobierno, incentivando la industria local y buscando una justificacin social para el desarollo. El objetivo principal para ello es la superacin de la pobreza y, en consecuencia, la vivienda se convierte por primera vez en uno de los principales vehculos para conducir este proceso. De hecho, en 1938, cuando la inoperancia de la Caja ya se ha vuelto evidente, para el partido de gobierno es cada vez ms imperativo mantener una poltica de vivienda razonable y representada por una entidad fuerte y eficiente, que traduzca las ideas polticas en proyectos reales. A pesar de ello, los fondos comprometidos para financiar dichos proyectos no son traspasados ni asignados a la Caja, en parte debido a las rivalidades polticas, y a la escasa coordinacin administrativa.
78
Hay coincidencia en que son dos las razones fundamentales para realizar una completa revisin y reorganizacin de la Caja, a principios de los aos 40 (Hidalgo, 2000a; Bravo, 1959). Primero, el estado financiero real de la Caja dista mucho de corresponder con lo establecido por la poltica de vivienda que crea la entidad, respecto de los recursos que se le asignan a sta. De hecho, hay diversas transferencias de fondos entre organismos estatales que nunca se concretaron, aunque aparecen detallados en el presupuesto de la Caja, y consecuentemente, los resultados del organismo no alcanzan las metas comprometidas. Lo que promete ser una respuesta constante y eficiente a la cuestin de la vivienda, resulta en una cantidad de slo 5.324 viviendas construidas directamente hasta 1942, y de 18.195 unidades tras la reforma. La produccin indirecta de vivienda es de 3.856 durante la primera etapa de funcionamiento de la entidad y de 16.979 durante la segunda. En efecto, al momento de su reestructuracin, la Caja ha recibido menos del 45% de los fondos presupuestados, debido a lo cual su produccin de vivienda corresponde a menos de la mitad de lo que era posible lograr. Con todo, en ese entonces, la Caja sigue siendo una de las instituciones de vivienda ms destacadas internacionalmente. En segundo lugar, pese a que la Caja se concibe como el nico organismo pblico encargado de proveer vivienda, la realidad es muy diferente. La Caja coexiste con otras instituciones y las operaciones de vivienda son numerosas (Merino, 1948). Ambos factores disminuyen, ante la opinin pblica, el prestigio de la Caja y de su contribucin a la vivienda en Chile. El sentir generalizado de la poca y la imagen de la Caja hasta la actualidad es que se trata de un organismo bien intencionado, pero cuyos resultados no son tan buenos. Hasta la fecha, muchos textos e investigadores subestiman sus proyectos de vivienda e ignoran su potencial. Los proyectos de la entidad son considerados relativamente buenos, pero tambin se los ve como ingenuas aproximaciones al diseo urbano en relacin con la vivienda.
La Caja en su nueva etapa
Con la nueva estructura de la Caja se pretende refocalizar el trabajo en la promocin y construccin de viviendas econmicas e higinicas. En 1940, durante las primeras etapas de la reforma, las autoridades de la entidad son nombradas en diversas reparticiones del gobierno como un departamento independiente, al interior de la estructura pblica. Como un modo de complementar el aumento de autonoma y de capacidades de la Caja, se diversifican las fuentes de financiamiento, y los recursos son obtenidos a partir de una serie de nuevos impuestos y de mayores transferencias que provienen de
79
la Caja de Previsin. Prcticamente todas las fuentes de impuestos, como por ejemplo, la minera, y los fondos sociales como las pensiones, crditos hipotecarios, y seguros, seran socios directos de la Caja, al recolectar los fondos e invertirlos en vivienda. La reforma de la Caja tambin mejora el estndar para la vivienda y su diseo. Por primera vez se debate sobre el tamao de la casa y la escala del conjunto de viviendas, y se incluyen estos aspectos en la poltica habitacional. Tras la reestructuracin de 1943, se establece que la vivienda econmica, o social, tendra entre 36 m2 y 100 m2, en una gama de superficies que permite una variedad de tipologas. Por otra parte, la Ordenanza de Construccin se relacionara con los proyectos de la Caja no slo para establecer las condiciones mnimas requeridas en las edificaciones, sino tambin para fijar estndares de urbanizacin aplicables a los conjuntos de vivienda. Por ejemplo, el tamao mnimo de los sitios, la altura libre mnima entre piso y cielo, la exposicin solar, la ventilacin y las circulaciones interiores de las casas son algunos de los aspectos regulados por la ordenanza. Tambin se incorporan criterios generales, como consideraciones relativas al diseo urbano, los espacios pblicos, el tipo de agrupacin de los edificios, la densidad, el ancho de las calles y las lneas de edificacin. Otro tema comprendido en la ordenanza, como consecuencia de los movimientos higienistas de principios del siglo, se refiere a la infraestructura urbana para la provisin de agua potable, alcantarillado, alumbrado pblico, electricidad y gas, que requieren las nuevas urbanizaciones en las zonas de expansin de las ciudades. Finalmente, la combinacin de nuevos estndares establece el marco normativo que dara paso a la construccin masiva de vivienda, distinguiendo claramente entre las habitaciones saludables, las no saludables y las no vivibles (Hidalgo, 2000b). La reforma de la Caja da origen a una segunda generacin de proyectos de vivienda que se incorporan a las ciudades chilenas y especialmente al nuevo paisaje santiaguino. En algunos casos, los nuevos proyectos de la Caja alcanzan mayores densidades, en otros, las propuestas estn muy bien integradas al tejido urbano, y, en la mayora de los casos, los conjuntos propuestos tienden a ser de mayor tamao, a incluir ms unidades de vivienda y a ocupar terrenos de mayor superficie. En promedio, el nmero de viviendas aumenta a pesar de las crticas dirigidas a la Caja, cuyos resultados contribuyen muy poco a disminuir el dficit habitacional. Cabe sealar que esta necesidad de masificar la construccin de vivienda no se refleja en la innovacin de las urbanizaciones, respecto de un diseo similar al de los conjuntos de casas suburbanas aisladas, probada en proyectos anteriores a la creacin de la Caja. En cambio, la configuracin urbana de los conjuntos habitacionales refleja ms bien una opcin de diseo urbano inspirada en el modelo alemn Siedlung o en el viens Hfe. As, con la reforma de la Caja se mantiene la influencia europea en la institucin.
80
La cuestin de la vivienda El problema de la vivienda y su rol en la configuracin de la emergente metrpolis de Santiago no ha sido suficientemente tratada por los expertos, y las investigaciones sobre los proyectos de la Caja de Habitacin Popular no son una excepcin. Los diseadores de la Caja ofrecen una coleccin de propuestas de vivienda, al menos durante los aos iniciales, influenciada por las cambiantes ideologas en torno a conceptos urbanos y arquitectnicos. Estos conjuntos de vivienda se extienden por la ciudad formando nuevos perfiles de calle, delimitando patios interiores y sumando un cracter urbano diferente. A medida que cambian los estilos de vida, entre los aos 30 y los 60, la Caja de Habitacin Popular mantiene un papel protagnico indisputable en el campo de la vivienda. En el Departamento Tcnico de la Caja, las oportunidades de experimentar son estimulantes, en la medida que con cada diseo emergen nuevas posibilidades. Seguramente los arquitectos, ingenieros y planificadores de la Caja estaban conscientes de estar formando una nueva aproximacin al concepto de vivienda. En cada caso, el proceso de gestin, las polticas y los contextos sociales, en los cuales cada conjunto fue ideado, y su resultado final, impactaron fuertemente las sucesivas propuestas.
Organizacin y racionalizacin de un mundo perfecto
Aunque el primer intento de adoptar un plan nacional de vivienda se anuncia por primera vez en la Exposicin de la Vivienda de 1936, slo en 1953 ste se consolida con un notable compromiso del gobierno. Cada proyecto de vivienda ofrece lecciones aplicables a los diseos que le siguen. De hecho, muchos de los principales profesionales vinculados al diseo de vivienda participan activamente durante varios decenios, y, de una u otra forma, aseguran la continuidad de la poltica de vivienda. En aquel entonces se espera que los funcionarios pblicos, los polticos, los tcnicos y los profesionales colaboren entre s y operen coordinadamente, con el fin de enfrentar seriamente las problemticas de vivienda. Desafortunadamente, desacuerdos polticos y tcnicos sobre cmo organizar la entidad de vivienda en la estructura del gobierno, pone a la Caja en una situacin comprometida. Los defensores de un gobierno centralizado no se sienten cmodos con un organismo ajeno, a cargo de tareas tan relevantes como la vivienda. El malestar de Luis Muoz Maluschka con la condicin institucional de esta Caja semipblica se basa, en gran parte, en su fuerte conviccin
81
de la necesidad de una administracin perfectamente centralizada, y organizada a partir de una estricta jerarqua de funciones y responsabilidades. Muoz sigue muy de cerca el concepto de planificacin cientfica, basado en una organizacin centralizada de planificacin pblica para disear e implementar un plan de vivienda, pero que se enfrenta con la realidad de una Caja con atribuciones autnomas.
La vivienda despus de la nueva vivienda
Parte de la dificultad de reconocer el valor del diseo de los proyectos de la Caja, as como la confusin que genera, depende de la revelacin de las causas reales del aparente fracaso de la institucin. Conflictos polticos sobre cuestiones presupuestarias afectan ms profundamente que la produccin limitada de la Caja. Tambin se cuestiona el legado arquitectnico de la vivienda masiva en el proceso de modernizacin de Santiago y de otras ciudades chilenas. La Caja a pesar de funcionar en condiciones polticas adversas, de contar con problemas de financiamiento y de tener escasos canales de planificacin se dedica a cada proyecto como un potencial generador de un nuevo trozo de ciudad. Cada propuesta es una oportunidad para transformar efectivamente la trama de la ciudad en una nueva versin de tejido urbano ms denso y con mayor variedad de espacios colectivos integrados. En su esfuerzo por adaptarse y ajustarse a nuevos requerimientos de una ciudad y un barrio determinados, la Caja explora gran variedad de diseos. Por ejemplo, la diversidad de proyectos es impresionante, tanto en su variedad morfolgica, en sus tamaos, en sus densidades como en sus ocupaciones de primer piso. Esta diversidad de soluciones que comnmente confunde a los investigadores que piensan en ellas como inconsistencias inicia la expansin de la ciudad por medio de proyectos de vivienda. El trabajo de la Caja en trminos de modernizacin de la ciudad tiene una contribucin nica, aunque muchas veces la bibliografa la subestima. El proceso de urbanizacin resultante de la implementacin de las propuestas de vivienda masiva diseada por la Caja marca una etapa de expansin cuidadosa de la ciudad del siglo XIX, desde su grilla urbana colonial hacia una nueva forma urbana, ms enriquecida y compleja. La siguiente institucin de vivienda, CORVI, heredara algunas de estas aproximaciones, como los proyectos de escala mltiple en diversas localidades centrales, cercanas o perifricas.
82
La vivienda en la trama urbana
Las propuestas de la Caja de Habitacin Popular son pensadas para integrarse como parte del nuevo crecimiento de Santiago, y no simplemente para construir proyectos de vivienda social en la periferia remota de Santiago como sucede en otros casos latinoamericanos y europeos. Los proyectos se sitan en bordes urbanos como los que deja el Plan de Transformacin de Santiago de Vicua Mackenna y Emilio Ansart. De hecho, un nmero significativo de casos se encuentra en las inmediaciones del anillo de ferrocarriles del plan. No existe modo de comprobar si esto responde a una decisin consciente de la Caja, aunque Roberto Humeres disea metdicamente el plan maestro para Santiago bajo la cuidadosa supervisin de Brunner. El plan de Humeres considera propuestas de vivienda en los lmites urbanos de la poca, con la intencin de generar una nueva versin de la ciudad antigua por medio de la forma y de nuevos patrones de crecimiento. Los primeros lineamientos de las propuestas de la Caja en el plan de Humeres, e incluso antes, en el plano de Muoz de 1936, indican una gran expresividad de la vivienda en la emergente metrpolis. La atencin a la composicin del espacio urbano, por medio de la forma de las calles y la colocacin estratgica de los espacios abiertos, aluden directamente a los conceptos morfolgicos de Karl Brunner, para el cual las normas de composicin implican una relacin directa con el contexto urbano inmediato al seleccionar elementos que garanticen la continuidad. En esta etapa se privilegian soluciones orientadas a definir los bordes de las intervenciones, con espacios internos intermedios, algunas veces en forma de patios, en una intencionada articulacin de bloques de edificios y calles secundarias, que alimentan la propuesta (Forster, 1999). Los espacios urbanos intermedios, situados entre el mbito pblico y el privado, continan utilizndose con xito en la mayora de las propuestas de la Caja, lo que se convierte en una caracterstica del perodo, y se puede distinguir hasta ahora, como uno de los aportes ms significativos a la consolidacin de los barrios. La Caja modifica lo que haba hasta los aos 30: una estricta divisin entre las reas pblicas y privadas, que negaba la oportunidad de introducir el desafo de una nueva calidad de espacios urbanos. A fines de los aos 50, las operaciones de la Caja se alejan de la estrecha relacin con el contexto urbano, y optan por potenciar un modelo de barras ms alargadas e independientes entre s. Las urbanizaciones de mayor escala dan paso a espacios abiertos, con propuestas ms simples en cuanto a la forma de las viviendas. Los bloques horizontales y las torres se independizan de los espacios pblicos inmediatos.
83
La experiencia del espacio colectivo o semipblico
Como se ha mencionado, los espacios semipblicos representan una evolucin en las tipologas residenciales elaboradas por la Caja, que resulta en un beneficio no intencionado derivado de la necesidad de proveer accesibilidad apropiada a cualquier vivienda del conjunto. Ya en 1937, un ao despus de su creacin, la Caja introduce este nuevo elemento en el diseo de la Poblacin Central de Leche. Se incorporan espacios intermedios localizados estratgicamente para servir de transicin entre la residencia y la vida urbana exterior. Estos espacios colectivos de gran variedad plaza verde, plaza dura, patio, pasaje peatonal o calles con un diseo especial, unidos a la forma y a la disposicin de las edificaciones, se convierten en nuevos componentes del sistema de distribucin y nuevos atributos del sistema de parcelacin. Antes de la introduccin de estos espacios, la parcela se asignaba exclusivamente para uso y beneficio privado; el espacio colectivo relativiza esta situacin agregando un nuevo valor en el mercado inmobiliario: el espacio colectivo. Este nuevo tipo de vaco sugiere nuevas asociaciones en la espacialidad urbana, donde el uso del espacio colectivo viene a demostrar que la morfologa de la ciudad, a partir de la vivienda, se ha redefinido y ha madurado en su conceptualizacin. El espacio colectivo tambin proporciona soluciones al controvertido tema de la identidad de una comunidad, al reflejar, en la forma fsica de un conjunto, la imagen de un lugar donde los residentes se visualizan circulando en su vida cotidiana. En estos nuevos espacios se refleja la idea de que el conjunto de vivienda trascienda los lmites de la habitacin, y configure una imagen colectiva de vida moderna que se desarrolla en comunidad.
84
Bibliografa Citada
- Almandoz, A. The Emergence of Modern Town Planning in Latin America after a Historiographic Review. National Simposium of Latin American Studies, Helsinki, Revista Xaman, 2003. - Ballent, A. La casa para todos: grandeza y miseria de la vivienda masiva. En Historia de la vida privada en la Argentina. F. Devoto and M. Madero. Buenos Aires, Argentina, Taurus. 3. 1999. - Bonduki, N. Origens da habitao social no Brasil: arquitetura moderna, lei do inquilinato e difuso da casa prpria. So Paulo: SP, Estao Liberdade: FAPESP, 1998. - Bonduki, N. Modern architecture and the production of social housing in Brazil (1930-64). Praxis: journal of writing + building, 2001, N 3, p.104-115. - Bravo, L. Chile, el Problema de la Vivienda a travs de su legislacin (1906-1959). Santiago: Editorial Universitaria: Cmara Chilena de la Construccin, 1959. - Brunner-Lehenstein, K. Santiago de Chile: su estado actual y futura formacin. Santiago: Imprenta La Traccin, 1932. - Cceres, G. Discurso, proyecto y realidad: Karl H. Brunner en Santiago [Chile]. CA: Revista oficial del Colegio de Arquitectos de Chile, 1995, N 81, p. 32-39. - Correa, S. Historia del siglo XX chileno: balance paradojal. Santiago: Sudamericana, 2001. - Devoto, F. y Madero, M. Historia de la vida privada en la Argentina. Buenos Aires: Taurus, 1999. - Forster, K. The architecture of Red Vienna 1919-1934, by Eve Blau [book review]. Harvard Design Magazine, 1999, p. 78-79. - Gaggero, H. y Garro, A. Del trabajo a la casa: la poltica de vivienda del gobierno peronista 1946-1955. Buenos Aires: Editorial Biblos: Fundacin Simn Rodrguez, 1996. - Gross, P., De Ramn, A. et al. Imagen ambiental de Santiago: 1880-1930. Santiago: Ediciones Universidad Catlica de Chile, 1985. - Hidalgo, R. El papel de las leyes de fomento de la edificacin obrera y la Caja de Habitacin Popular en la poltica de vivienda social en Chile, 1931-1952. Boletn del Instituto Nacional de Vivienda, 2000a, Ao 15, N 39, p. 92-120. - Hidalgo, R. Polticas de vivienda y planeamiento urbano en Chile en la Segunda mitad del siglo XX. Revista Geo Notas, 2000b, ao 4, N 4. - Infante, A. Discurso inaugural. Exposicin de la habitacin econmica. Semana de la habitacin Noviembre y Diciembre 1936: Conferencias y estudios. Santiago: Gutenberg, 1937, p.6-14. - Merino, J. Contribucin al estudio del problema de la habitacin. Concepcin, 1948. - Muoz, L. Discurso inaugural. Plan nacional de la vivienda: ideas bsicas para su elaboracin. Exposicin de la habitacin econmica. Semana de la habitacin Noviembre y Diciembre 1936: Conferencias y estudios. Santiago, Gutenberg, 1937, p. 42-67. - Pavez, I. El plan Brunner para Santiago: potencial de desarrollo de las totalidades, subtotalidades y fragmentos viales en la Comuna de Independencia. Revista de Urbanismo, 2000, N 3. - Pavez, I. Karl Brunner y el urbanismo europeo en Amrica Latina [por] Andreas Hofer [revisin de libro]. Planning perspectives: PP, 2004, ao 19, N 4, p. 459-461. - Sol-Morales Rubi, I. Territorios. Barcelona, Gustavo Gili, 2002. - Violich, F. Cities of Latin America: housing and planning to the south. New York: Reinhold Publishing Corporation, 1944. - Violich, F. & Jones, R. Low-cost housing in Latin America. Washington: Pan American Union, 1949.
Tema 4
Vivienda obrera en Concepcin. La Villa Presidente Ros, primera ciudad moderna en Chile
Pablo Fuentes, Leonel Prez p. 85 / 106
86
Vivienda obrera en Concepcin. La Villa Presidente Ros, primera ciudad moderna en Chile1 Pablo Fuentes2, Leonel Prez3 La Villa Presidente Ros, llamada tambin la Ciudad Obrera de Huachipato, y popularmente conocida como Poblacin Higueras, constituye el primer ejercicio de urbanismo moderno en Chile. Pero su condicin de moderna no slo la obtiene por ser un asentamiento de nueva fundacin, sino por incorporar las ltimas ideas del urbanismo moderno del siglo XX (Figura N 1). En este sentido, este trabajo intenta mostrar que los conceptos de ciudad jardn, de Ebenezer Howard, de unidad vecinal, propuesta por Clarence Perry, y de ciudad funcional y sus derivaciones, emanadas de los CIAM, encuentran en el caso chileno una interpretacin aglutinada de sus principios.
El concepto de ciudad jardn es desde los aos 30 un modelo urbano de uso preferencial en el crecimiento de la capital del pas, y se aplica sobre todo en los nuevos barrios de la burguesa santiaguina ubicados en comunas como Providencia, uoa y Las Condes. Sus resultados comprometen la organizacin urbana en torno a la materializacin de las ventajas de la ciudad y del campo en un solo conglomerado, con un claro mejoramiento ambiental. En el prototipo de Howard, estos aspectos tienen que ver con una situacin intermedia entre ambos contextos el urbano y el rural, en aprovechamiento de los sectores agrcolas inmediatos y su distanciamiento de los inconvenientes del caos urbano. Se trata de asentamientos emplazados en suelos menos afectados por las rentas de plusvala de la ciudad. Howard propone una ocupacin de hasta 32.000 habitantes, con una densidad de 60 habitantes por ha (Sica, 1981: 13-18). Se trata de conjuntos bien conectados, con funcionamiento autnomo y, sobre todo, eran una respuesta a los inconvenientes sociales de la ciudad, a saber, la alta densidad, el aumento de la plusvala, el crecimiento descontrolado, etc. Por otra parte, el concepto de unidad vecinal propuesto por el estadounidense Clarence Perry no haba tenido expresin en Chile, salvo si se considera la organizacin de la Poblacin Huemul (1911-1918), obra del arquitecto Ricardo
87
Larran Bravo, en esta categora. En s misma, segn Perry, una unidad vecinal queda establecida por la organizacin de funciones sociales con las necesidades de la vida cotidiana de la familia: escuelas primarias, pequeos parques, tiendas de mbito local, etc. Su dimensin se calcula en funcin de la poblacin escolar de primaria. Su permetro es establecido por calles mayores; sus espacios libres son destinados a reas verdes y deportivas; sus equipamientos colectivos se agrupan en un rea central a una distancia de entre 400 y 800 m de las viviendas, y son accesibles a pie para lo cual se evitan rigurosamente las interferencias con las vas vehiculares4. Por su parte, la ciudad funcional promovida por Le Corbusier y los CIAM en la Carta de Atenas, y promulgada en 1933 (aunque publicada diez aos ms tarde) estableca la organizacin urbana contempornea separando las cuatro
88
funciones fundamentales: habitacin, circulacin, recreacin y trabajo. Sus fundamentos deban sostenerse en bases cientficas, al margen de la historia, que dieran lugar a respuestas coherentes con el desarrollo evolutivo de los procesos vitales biolgicos y sociolgicos del Hombre (Sica, 1981:170).
Estos conceptos fueron la base organizativa del conjunto que constituy la Ciudad Obrera de Huachipato a fines de los aos 40, y determinaron la base cultural de su creacin. Sin embargo, su resolucin tambin fue una respuesta a las posiciones crticas del urbanismo moderno doctrinal sostenidas por tericos como Bardet, Mumford o Sharp. Del mismo modo, tambin se enmarc en las teoras y planes urbansticos que entonces se desarrollaban en Chile, proceso auspiciado en la Corporacin de Reconstruccin y Auxilio liderado por urbanistas como Luis Muoz Maluschka, Federico Oherens, entre otros. En consecuencia, su formacin estuvo sujeta a un ambiente histrico especfico que entint su creacin de varias formas. Entonces hubo una serie de sucesos que cuestionaron e impulsaron el desarrollo urbano de varias ciudades latinoamericanas, por ejemplo, en 1947 se desarroll el VI Congreso Panamericano de Arquitectos en Lima, Per. Se trat del primer encuentro continental de arquitectos despus de terminada la Segunda Guerra Mundial. No parece casual que una de sus partes versara sobre las caractersticas y funciones de las unidades vecinales en las ciudades de Amrica. Aparentemente, este tema vena siendo de mucho inters, por una parte, en cuanto comprometa uno de los principales problemas del continente, a saber, el dficit habitacional, y por otra, porque era capaz de acercar por ese medio las soluciones que la ciudad latinoamericana requera para entonces. Simultneamente tena lugar otro acontecimiento latinoamericano relacionado con las vicisitudes internacionales del urbanismo moderno. Entre 1942 y 1959 Jos Luis Sert y Paul Lester Wiener, socios de la firma Town Planning Associates, realizaron una serie de planes de urbanismo para ciudades de Brasil, Per, Colombia, Venezuela y Cuba, ya sea debido a su proceso de crecimiento, ya sea por su condicin de ciudades nuevas. En ese marco Paul Wiener visit Chile en 1947, invitado por la Escuela de Arquitectura de la Universidad de Chile. En esa oportunidad Wiener describi las unidades vecinales como ncleos residenciales a escala humana que contenan todos los servicios y comodidades necesarias, y que, pese a estar separadas por reas verdes, estaban unidas a un centro cvico por vas vehiculares segregadas (Revista Arquitectura y Construccin, 1947). La visita de Wiener coincida con la formacin de la filial CIAM chilena. Un poco ms tarde, Sert fue elegido Presidente del VI CIAM de Bridgwater, en 1947. A partir de entonces, en sus intervenciones latinoamericanas, Sert y Wiener difundieron
89
activamente los principios emanados de los CIAM, especialmente los de la Carta de Atenas y las ltimas recomendaciones del CIAM de Bridgewater. En el caso de Sert, el concepto de unidad vecinal aparece como modelo del desarrollo de la vivienda. Sert trat especialmente este tema en Can our cities survive? (1943), donde lo defini como un conjunto formado por grupos de viviendas y servicios comunitarios rodeados de espacio y otros elementos capaces de mejorar las condiciones de vida. Sert enfatizaba la escala humana como un acuerdo entre el urbanismo y la clula habitacional. La unidad vecinal era para Sert la unidad bsica de planeamiento de una ciudad, y estaba constituida por un nmero suficiente de viviendas capaces de aprovechar los servicios de una escuela primaria. Estara constituida por una poblacin de 5.000 a 10.000 habitantes. Sert consideraba la ciudad moderna como una estructura social orgnica capaz de facilitar la vida comunal y los contactos sociales sin perjudicar las actividades individuales; en sus palabras, un principio democrtico bsico de vida aplicado al planeamiento (Schnitter, 2003). Finalmente, respecto de la visita que Wiener realiz a Chile en 1949, Eliash y Moreno afirman que en esa oportunidad el arquitecto asesor a Sergio Larran, Emilio Duhart y Federico Oherens en el proyecto de Las Higueras (Eliash y Moreno, 1985). Con ese marco terico como fondo, la Villa Presidente Ros, construida en Chile a fines de los aos 40, fue el resultado de factores internos y externos que propiciaron su creacin. En el primer caso, el terremoto de 1939 aument el grave dficit de vivienda en la zona afectada por la catstrofe; como parte del proceso de reconstruccin, el Estado emprendi la creacin de entidades promotoras del desarrollo nacional, cuestin que adems se encontraba en la base de las polticas del Frente Popular, entonces en el gobierno. La Corporacin de Fomento (1939), la Corporacin de la Reconstruccin y Auxilio, as como los profesionales encargados de realizar los planes de desarrollo urbano en Chile durante los aos 40, acompaaron los procesos de transformacin de varias ciudades, entre ellas, Chilln, Concepcin y La Serena. Fueron estas polticas las que auspiciaron la construccin de la Villa Presidente Ros. La CORFO, institucin estatal destinada a la reactivacin de la economa mediante la planificacin coordinada de las actividades productivas, tuvo entre sus tareas fundamentales la creacin e instalacin de una nueva planta siderrgica. Este hecho estuvo directamente relacionado con las consecuencias internacionales de la Segunda Guerra Mundial que limit la adquisicin de acero industrial y alz el precio del metal y de la poltica de buena vecindad impulsada por el gobierno estadounidense a fin de cooperar con el desarrollo de la regin que se materializ en estudios econmicos, aporte de capitales, asistencia tecnolgica, entre otros. As, la CORFO contribuy con
90
el capital necesario para la constitucin de la industria y obtuvo crditos para su instalacin. La Ley N 7.896 permiti, en 1945, formar la Compaa de Aceros del Pacfico con financiamiento mixto de capitales estatales y privados. Fueron estos los factores que impulsaron la urgente decisin por instalar una planta siderrgica y, en consecuencia, una nueva ciudad para sus obreros y empleados. En este sentido, tambin se pueden encontrar ciertas similitudes tericas con la ciudad industrial de Garnier, sobre todo en cuanto a la ciudad nueva surgida a partir de la industria metalrgica y, ms especficamente, en la abolicin de la calle corredor, como se ver. Como apunta el arquitecto Claudio Snchez, primer estudioso del tema, la administracin de la CAP cont con la Comisin Ejecutiva de Habitaciones y con el Departamento de Habitacin e Industria Anexas. Estas oficinas se encargaron de solucionar el problema habitacional de los obreros y empleados de la fbrica, cuestin que deriv en el proyecto de la Villa Presidente Ros (Snchez, 1960). Diversos estudios determinaron que la ubicacin de la industria deba ser la Baha San Vicente de Talcahuano . El terreno, de 983 ha y ubicado al borde del mar, era plano, de poco valor comercial y con pocas posibilidades de desarrollo agrcola, pero era susceptible de acoger edificacin industrial y habitacional. Entre las ventajas del lugar elegido, Snchez destaca que: estaba prximo a centros de abastecimiento de materias primas necesarias para el funcionamiento de la industria; era centro de gravedad para el consumo interno; tena rutas que facilitaban el transporte de productos de exportacin nacional e internacional; estaba provisto de energa elctrica y agua dulce necesarias para la produccin; dispona de extensos terrenos, instalaciones portuarias prximas, buenas condiciones climticas, disponibilidad de mano de obra y servicios, accesibilidad, descentralizacin econmica, etc. (Snchez, 1960) (Figuras N 2 y N 3). Los lmites del terreno escogido eran ms o menos los siguientes: por el norte, el sector de la poblacin Gaete; por el sur, los fundos Hualpencillo, La Aurora y Lenga; por el poniente, la baha de San Vicente, y por el oriente estaba flanqueado por la autopista interurbana que conectaba Concepcin con Talcahuano. El sector se encontraba a 15 km de Concepcin, capital de la
91
provincia y segunda ciudad de Chile en importancia, y a 3 km de Talcahuano, el principal puerto militar, industrial y pesquero nacional. En ese marco, el lugar qued determinado tambin por otras conveniencias: cercana a los centros de trabajo, proximidad a ncleos importantes de escala regional y nacional, fcil accesibilidad, independencia y escaso rendimiento econmico. El lugar tena una topografa adecuada para la instalacin de industrias y poblaciones, era protegido de los vientos dominantes y, por tanto, de posibles emanaciones industriales nocivas. Las faenas para comenzar la construccin de la planta se iniciaron en 1947. A medida que avanzaban las obras surgi la necesidad de establecer a los empleados y obreros que trabajaban tanto en la construccin como en la produccin de la planta. As, en 1949, la CAP, de acuerdo con la CORFO, cre un asentamiento vecino destinado a actividades complementarias y derivadas de la industria. Esta planta, por su envergadura, tuvo importantes efectos en el entorno regional. El ordenamiento territorial del proyecto estuvo a cargo del urbanista Federico Oherens, quien consider la provincia de Concepcin como el centro de una regin productiva ms amplia, constituida por cuatro provincias vecinas: uble, Bo-Bo, Malleco y Arauco. Las tres primeras eran agrcolas, mientras que la cuarta, similar a la de Concepcin, era una reserva minera, forestal e industrial (Figura N 4). Esto determin la imperiosa necesidad de organizar las redes de transporte, martimas, frreas, y viales, en el territorio.
92
Segn el relato de Federico Oherens, () para asegurar un adecuado abastecimiento de productos alimenticios e indumentaria en la provincia de Concepcin, y especialmente de la poblacin de sus centros urbanos industriales, es indispensable impulsar un amplio desarrollo de las vas de transporte y comunicaciones de estos centros con las zonas agrcolas y urbanas de las provincias de uble, Bo-Bo, Malleco y Arauco7. Estos planes entraban en directa consonancia con los postulados del urbanista Luis Muoz Maluschka respecto de la organizacin de las redes territoriales y productivas propuesta tras el terremoto que en 1939 asol la zona. En consecuencia, era una extensin de la misma solucin territorial. Para instalar el complejo en el terreno elegido se desarroll un plan maestro que recomendaba una cuidada zonificacin de las actividades industriales, agrcolas, forestales, habitacionales, recreacionales y de defensa. Las redes ferroviarias y viales fueron previstas por este plan (Revista T.C.P., 1957). La entidad encargada de desarrollar el plan habitacional fue el Departamento de Arquitectura de la CAP, que cont con la asesora del urbanista Federico Oherens, de la Corporacin de Reconstruccin y Auxilio, para organizar el planeamiento de la zona vecina a la planta. Este urbanista, firmante del manifiesto CIAM chileno de 1947, determin el nmero de habitantes de la ciudad obrera (Snchez, 1960:49-50) en base a tres factores: el primero consideraba a los empleados y obreros de la siderrgica de Huachipato; el segundo a las personas relacionadas con las industrias derivadas de sta, y el tercero, la superficie necesaria para el funcionamiento de cada industria. El clculo arroj los siguientes datos: Superficie del sector industrial Nmero de empleados Nmero de obreros Total 233, 2 ha 1.023 5.662 6.685 (Snchez, 1960:50)
En funcin de esta cantidad de empleados y obreros se calcul que la capacidad demogrfica de la nueva ciudad sera de unos 30.000 habitantes, con una densidad de 91 habitantes por ha. Este resultado es, segn Claudio Snchez, una coincidencia importante por cuanto varios clculos a nivel internacional recomendaban la misma poblacin para las ciudades nuevas8.
93
El terreno de la CAP estaba dividido en dos por el cerro de la U, una pequea cadena de cerros bajos en forma de ensenada abierta hacia el oriente. En el estudio de zonificacin se determin que hacia el poniente, y junto al mar, se establecera la industria siderrgica y que al oriente se dejara una gran superficie para la construccin de un conjunto habitacional de 330,8 ha, de las cuales 203,1 estaban en terreno plano y el resto, en pendiente. Esta divisin del espacio constituy la primera y gran zonificacin de la ciudad.
94
Este terreno, libre de trazados urbanos anteriores, permiti una planificacin susceptible de investigar en las nuevas teoras de diseo urbano contemporneo. El Departamento de Arquitectura decidi encargarles el trabajo a los arquitectos Sergio Larran y Emilio Duhart, jvenes profesores de la Universidad Catlica que entonces dirigan la reforma de la Escuela de Arquitectura9, que trabajaron con la colaboracin de Javier Rast, arquitecto de la CAP. Para el estudio solicit un Plano Regional (escala 1:10.000) de la zona comprendida entre Concepcin, Talcahuano, el ro Bo-Bo y la Baha de San Vicente; el plano regulador de la futura ciudad (escala 1: 2.000), su ordenanza y los planos generales de servicios pblicos de la ciudad10. El sector destinado para la vivienda de los obreros y empleados de la industria se asemeja a un tringulo equiltero. Sus lmites son, por el norte, la poblacin Gaete, por el poniente y el sur el cerro la U, y por el oriente, la autopista interurbana Concepcin Talcahuano. Estaba prximo a los centros urbanos de Concepcin, Talcahuano, Penco, Tom y Coronel, y era adyacente a los caminos y va frreas que conectaban estas ciudades. El ncleo residencial presentaba condiciones higinicas aceptables y se encontraba lo suficientemente lejos de la planta siderrgica para evitar los problemas de contaminacin, pero tambin a una distancia conveniente que permitiera a los trabajadores tardar unos pocos minutos en trasladarse entre la residencia y el lugar de trabajo. Al estudiar la ubicacin del terreno destinado a la vivienda y su relacin con los ncleos urbanos ms prximos, se observa una situacin concreta a la que se aplican los principios del urbanismo de la poca. Larran y Duhart consideraron que los terrenos destinados a habitacin eran propicios para fundar una ciudad nueva, separada de los centros urbanos existentes por explotaciones agrcolas, industrias livianas y reas verdes. En este sentido, la ciudad obrera es entendida como una adaptacin del modelo de ciudad jardn de Howard y Huachipato constituy un ejemplo de la descentralizacin urbana. Por su posicin en el conjunto de los ncleos urbanos de la zona, bastante distante
95
para mantener su autonoma y bastante prxima para formar parte de una red interconectada, esta intervencin se ha convertido en un nuevo paradigma urbano en Chile. Este nuevo modo de organizar el asentamiento urbano, como vecindario y no como ciudad, se avena con las nuevas concepciones revisadas del urbanismo moderno y aplicadas por Bardet, Mumford y Scharp, crticas al funcionalismo a ultranza de Le Corbusier, Hilberseimer y otros arquitectos modernos, tanto en sus aspectos morfolgicos como sociales donde ambos factores estaban preocupados de guardar una escala controlada. Segn Sharp, el problema de planear para el bienestar social ha sido una de las principales consideraciones que en los aos recientes han llevado a la concepcin de la urbanizacin vecinal como plan nico de la ciudad. Tal concepcin, como tambin la idea de la ciudad satlite, con la que guarda un estrecho parentesco, constituye una de las creaciones ms importantes en la historia de la urbanizacin civil, () en consecuencia es la vecindad y no la ciudad el ncleo ms favorable para la actividad de conjunto, fuera y ms all de la familia (Sharp , 1947). El conjunto se organiza en cuatro unidades vecinales y una unidad cvica central. Las unidades vecinales materializaron los conceptos de Perry y justificaron la organizacin global del proyecto. Se calcul que en cada unidad vecinal habra una poblacin estable, de entre 7.000 y 7.500 habitantes, y una pequea poblacin flotante que se ubicara en hoteles, pequeos departamentos, servicios pblicos, etc. Las ensenadas del cerro de la U que daban al oriente determinaron la posicin y el tamao de las cuatro unidades vecinales, as como la red vial del conjunto. Este orden se estableci en funcin de las caractersticas del entorno natural, en el marco del cual se decidi separar el sector industrial del sector residencial, y, al interior de ste, delimitar las distintas unidades y sistemas de separacin y comunicacin, casi naturalmente, lo que caracteriz morfolgicamente al conjunto. En este sentido, la geografa fue el primer determinante del diseo urbano y de la magnitud espacial de las unidades de esta ciudad. El tamao de sus partes fue establecido tomando como referencia la escuela primaria, en correspondencia con las estadsticas demogrficas y las exigencias de la educacin en Chile. El siguiente clculo muestra la adecuacin consciente y racional a los resultados del proyecto. N de nios de una misma edad escolar por cada 100 habitantes................................2,4 5 a 10% ausentismo escolar........................................................................................2,4 - 0,22 Total de nios de una misma edad escolar por cada 100 habitantes................2,6 - 2,18 Estimado en 40 el nmero de alumnos por cada clase, se concluye que de ocuparse las 6 salas de clases en su capacidad mxima la poblacin necesaria es de 1.754 a 1.850 habitantes.
96
Partiendo de la conveniencia de tener dos cursos paralelos por nivel, si se trata de mantener una escuela, se deduce que la poblacin mxima flucta entre 3.508 y 3.700 habitantes. Siguiendo este criterio, se necesitan 7.000 a 7.400 habitantes para mantener 2 escuelas; el doble para mantener 4, etc. Por otra parte, las experiencias tenidas a la fecha recomiendan unidades vecinales no menores de 5.000 habitantes ni mayores de 10.000, lo que permite concluir que cada unidad vecinal debe tener una poblacin de 7.000 a 7.400 personas. Por lo tanto, para cuatro unidades vecinales en la ciudad, se obtiene una poblacin total de 28.000 a 29.000 habitantes11. En consecuencia, cada una de las cuatro unidades vecinales qued conformada por cinco vecindarios, cuestin que sigui el siguiente procedimiento: Como la unidad vecinal tiene la finalidad de organizar una vida interna de la poblacin referente a la educacin de nios y al abastecimiento de productos para el consumo diario, se la dot de un centro vecinal formado por el conjunto escolar, esto es, la escuela primaria y la secundaria, y por un conjunto comercial de abastecimiento de productos de uso diario, compuesto por el mercado vecinal, oficinas y locales comerciales. Para satisfacer la demanda por educacin preescolar se ubican varios Kindergarten o jardines infantiles, que a su vez sirven de centro para los elementos menores llamados vecindarios. Para determinar estos elementos se procede tomando como base la poblacin del jardn infantil, total de nios de una misma edad escolar 2,16 a 2,18 por cada 100 habitantes. Considerando que el nmero de alumnos por clase no debe pasar de 30, se requieren 1.310 a 1.400 habitantes para ocupar cada sala de clases en su mxima capacidad. Como hay tres salas, para nios de 3, 4 y 5 aos, se concluye que para una unidad vecinal de 7.000 habitantes se necesitan de 5,3 a 5,75 jardines infantiles. De acuerdo con lo anterior se decide componer cada unidad vecinal a partir de cinco vecindarios de 1.400 personas cada uno12. En resumen, cada unidad vecinal tiene un centro formado por un conjunto escolar con escuela primaria y secundaria, y un centro comercial de abastecimiento, y se consolida de esta forma el concepto de neighborhood unit
97
propuesta por Perry. Esta experiencia constituye una de las principales decisiones del diseo urbano en cuanto a que cada unidad vecinal queda establecida en torno a un corazn particular ubicado con toda claridad en el centro de cada parte. Con esto se genera la imagen de un conjunto compuesto por cuatro clulas (unidades vecinales) que rodean su ncleo educacional y de abastecimiento (Figuras N 5 y N 6). Del mismo modo, cada unidad vecinal est compuesta por cinco vecindarios que tienen al jardn infantil como centro menor. Los clculos realizados a partir del equipamiento educacional estn en correspondencia con varias teoras vigentes en esa poca. Thomas Sharp sostiene que: Si para fines sociales el tamao de una vecindad puede ser ms o menos imaginado, el tamao para su comodidad puede ser determinado con ms exactitud, variar en cierta medida segn el fin para el que se destine el distrito y para precisarlo debemos escoger uno de los servicios bsicos indispensables, estudiar la unidad de este proyecto y ver como los otros servicios se ajustan a l. El servicio local bsico e indispensable de nuestra civilizacin consiste en la educacin de los nios; la unin vecinal debe por lo tanto prestar todo su apoyo a la educacin primaria13. Todos estos argumentos estaban destinados a cumplir ciertos objetivos especficos. Por una parte, estimular la convivencia social de forma homognea y comunitaria, y por otra, fomentar expresiones plsticas que identificaran espacialmente a cada parte de la comunidad. Las viviendas, al igual que la organizacin urbana, se definen a partir de factores demogrficos como la edad y la composicin familiar. Estas estadsticas sirven para establecer los tipos de vivienda y su correspondiente cantidad14. Sus resultados fueron: Departamento de 1 dormitorio..................................5% Departamento de 2 dormitorios.............................11% Casa de 2 dormitorios...............................................11% Casa de 3 dormitorios...............................................46% Casa de 4 dormitorios...............................................27% Total de viviendas por unidad vecinal..................100%
98
El nmero total de viviendas familiares podr variar de 1.094 a 1.157 unidades (casas o departamentos) para cada U. Vecinal, variacin que corresponde a U. Vecinales de 7.000 a 7.400 habitantes. El 68% del total de las viviendas familiares debe proyectarse como casas para familias independientes y el 32% como casas para familias agrupadas, o sea, como casas que deben permitir el alojamiento de familiares allegados. Se consideran los colectivos necesarios para el alojamiento de 389 a 411 solteros (148 dormitorios incluidos los empleados y los obreros). Se consideran los departamentos necesarios para el alojamiento de 41 a 45 mujeres solteras, (22 departamentos de 1 dormitorio c/u)15.
99
La tipologa arquitectnica de la ciudad obrera se resolvi en cuerpos de edificacin continua para viviendas de dos pisos y edificios de 4 pisos para departamentos y colectivos16. Estos ltimos se emplazan en un terreno de propiedad comn. Las viviendas unifamiliares en edificacin continua quedan con terrenos particulares e independientes. Cada uno de ellos es definido por el frente de la casa, de unos 10 m, y por su fondo, de 30 a 35 m, de modo que las superficies de los predios oscilan entre 300 a 400 m2. De la superficie total del terreno se permite ocupar el 30% con construccin. El espacio restante es destinado a patios y antejardines para el caso de viviendas unifamiliares, y de canchas de juego y reas verdes para los bloques de departamentos y colectivos. Los estudios de orientacin de las edificaciones son realizados por el arquitecto Abraham Schapira y quedan condensados en el artculo 17 de la Ordenanza del Sector Habitable. Sus aspectos ms relevantes son los siguientes: la orientacin preferente para el asoleamiento es la orientacin norte sur; se acepta una variacin de 20 al oriente o al poniente; si los bloques tienen galeras abiertas o cruja simple se puede aceptar hasta 40 de desviacin al oriente o al poniente; la distancia entre bloques debe fluctuar entre 3,15 m y 3,25 m por cada metro de altura de la arista proyectante. La estructura vial del conjunto se caracteriza por tener un eje troncal de acceso que nace en la autopista que une Concepcin y Talcahuano. Se trata de la Av. Desiderio Garca, de cuatro pistas, dispuesta en direccin noroeste . A su costado oriente se ubica el centro cvico y remata en el rea deportiva. Desde ella, hacia el nororiente, salen a su vez las avenidas Alto Horno y Laminadores, que delimitan las unidades vecinales 2, 3 y 4. Perpendiculares a estas vas se disponen, cada 100 m, calles de penetracin a las unidades vecinales, sin salida, puesto que cada una termina en un cul-de-sac. El sistema completo queda circunscrito por una va de circunvalacin. Las vas vehiculares fueron definitivamente separadas del resto de las funciones urbanas. Se tomarn las disposiciones necesarias para que los vehculos no puedan salir de las calles y espacios destinados para ellos, evitando
100
en particular la comunicacin vehicular entre las diferentes calles ciegas de cada Unidad17. Por su parte, las vas peatonales convergieron hacia el centro escolar y comercial de cada unidad vecinal y hacia el centro cvico. Las vas rpidas fueron convenientemente separadas de las funciones habitacionales por reas verdes. Los bloques de vivienda unifamiliar se dispusieron perpendiculares a las calles secundarias, eliminando la calle corredor, evitando que el automvil se aproximara ms a la vivienda y al corazn de cada unidad vecinal, y en consecuencia separando las funciones de habitacin, circulacin y recreacin. Por consiguiente, con ello se adopta las recomendaciones de la ciudad funcional de los CIAM. Del mismo modo, los bloques de departamentos y colectivos de cuatro plantas se ubican sobre reas verdes que nunca se habilitan, junto al eje troncal, en correspondencia con su jerarqua espacial y funcional, y separan a esta va de la zona de las viviendas unifamiliares de menor escala. Los bloques de departamentos, tipologa de volmenes dispuestos en forma libre sobre reas verdes, responden a los ideales de la arquitectura y el urbanismo funcionalistas. El centro cvico merece mencin aparte por cuanto constituye en s mismo el ncleo jerrquico del conjunto. Ubicado en el centro del terreno y equidistante de todas las unidades vecinales, en l se pretendi ubicar una serie de servicios pblicos (municipalidad, oficinas, polica y bomberos), culturales (cine, teatro circo, club social), religiosos (iglesia, baptisterio, casa parroquial), deportivos (estadio, piscina y canchas deportivas), comerciales (mercado y locales comerciales) y reas de esparcimiento (plaza, mercado de flores y restaurante), etc. (Figura N 7). El centro cvico es un lugar jerrquico de fcil acceso y est destinado a entregar la variedad plstica y espacial al conjunto, y servir de espacio aglutinador de aquellas funciones sociales colectivas de toda la ciudad obrera. Se entiende como el punto de encuentro y el espacio mayor en forma y ubicacin. Cabe reconocer que la ciudad no tuvo entre sus fundamentos ningn tipo de divisin social, de modo que, en este punto coincidi con uno de los principios ms estimulantes del hecho arquitectnico contemporneo: la integracin social que tiene como fin el bienestar colectivo.
101
102
El bienestar social de la comunidad exige un inters cooperativo, una comprensin y respeto mutuos de parte de las diversas clases de ciudadanos que forman esa comunidad. El inters colectivo y la comprensin mutua hallan su mejor estmulo en la ntima unin de esas clases. () El problema de planear para el bienestar social ha sido una de las principales consideraciones que en los aos recientes han llevado a la concepcin de la urbanizacin vecinal como plan nico de la ciudad (Sharp, 1947). En su diseo urbano, la Villa Presidente Ros rene la mayora de las recomendaciones de la Carta de Atenas. En ese sentido, si se revisa su diseo en atencin de las exigencias del documento, se comprueba que varias de estas recomendaciones son puestas en prctica en este proyecto, por ejemplo, se puede reconocer como varios de los artculos han sido materializados. 24.- Que los barrios de habitacin ocupen en adelante los emplazamientos mejores en el espacio urbano, sacando partido a la topografa, teniendo en cuenta el clima y disponiendo del asoleamiento ms favorable y de reas verdes adecuadas. 26.- Que las densidades razonables sean impuestas segn las formas de habitacin propuestas por la naturaleza misma del terreno. 28.- Que la alineacin de habitaciones a lo largo de las vas de comunicacin sea prohibida. 30.- Que, colocadas a gran distancia una de otra, liberen al suelo a favor de amplias reas verdes. 36.- Que todo barrio de habitacin disponga en delante de la superficie verde necesaria para el desarrollo racional de los juegos y deportes de los nios, de los adolescentes y de los adultos. 46.- Que las distancias entre los sitios de trabajo y las zonas de habitacin se reduzcan al mnimo. 47.- Que los sectores industriales se independicen de los sectores de habitacin, separando unos de otros con zonas de verdor. 50.- Que el barrio cvico, consagrado a la administracin privada o pblica, quede asegurado de buenas comunicaciones con los barrios de la habitacin, como tambin con las industrias o artesanados emplazados en la ciudad o en sus proximidades. 63.- Que las calles sean diferenciadas segn sus destinos; calles de habitacin, paseo, de trnsito, vas principales (Revista de Arquitectura y Construccin, 1946). La Villa Presidente Ros constituye una intervencin urbana que congrega varias teoras modernas: la ciudad jardn propiciada por los urbanistas ingleses, la unidad vecinal norteamericana, la ciudad funcional emanada de los encuentros CIAM y las correspondientes derivaciones crticas de este modelo. Desde este punto de vista, se
103
trata del primer y nico ejemplo en Chile realizado conforme a las principales ideas del urbanismo moderno. En ese marco, su materializacin reconoce los intereses de arquitectos y urbanistas jvenes determinados en concretar en Chile las posturas ms vanguardistas en la materia. La ciudad obrera es al mismo tiempo una respuesta contempornea a una sociedad contempornea en acuerdo a un origen contemporneo. Es decir, como materializacin del urbanismo moderno fue tambin moderna para una sociedad contempornea ideal formada al alero de una industria siderrgica moderna. Es en s misma una crtica a la ciudad tradicional, para entonces considerada ineficiente, y se le expresa como una respuesta idnea que posibilita la descongestin, la descentralizacin, y sobre todo, materializa una nueva aspiracin social. Esta cuestin, naturalmente, determin su emplazamiento y su papel urbano. Desde el punto de vista social, esta ciudad materializa los ideales colectivistas en cuanto procura detener la segregacin social del urbanismo tradicional, al mezclar a obreros y empleados. Acoge a un grupo social nuevo y homogneo, con familias en la etapa inicial de su formacin. La unidad vecinal es congruente con su base terica sustentada en la ciudad polinuclear, en donde se reconoce la existencia de las entidades particulares y generales que van desde los vecindarios pasando por las unidades vecinales y el centro cvico hasta llegar a la ciudad, principio que se refleja claramente en la distribucin y las jerarquas espaciales. Por lo mismo, la organizacin urbana reconoce al individuo, a la familia y a la colectividad, y en consecuencia organiza la vivienda individual, familiar y colectiva. Todo ello, sumado a los servicios, las circulaciones y las reas verdes, constituye la ciudad. La villa es al mismo tiempo prueba de la organizacin del Estado, del funcionamiento de sus instituciones fiscales y semipblicas, y paradigma urbano del proceso de modernizacin nacional. El proceso es confiado a profesionales jvenes acordes con un proceso general de transformacin del gobierno. En este sentido, la Villa Presidente Ros es una muestra de descentralizacin de las tareas modernizadoras nacionales. Al respecto, no slo su gestin arquitectnica involucra a un entorno ajeno a la capital, sino que, su ejecucin, a la luz de los nuevos conceptos del urbanismo moderno, es emprendida lejos de Santiago, al margen de las ciudades existentes en el entorno, y en ella se involucra decididamente el ambiente regional. Esto es posible, en gran parte, porque se dispone de un terreno en manos de un solo propietario institucional de carcter semipblico, y en donde no se haba intervenido. En ese marco cabe agregar que la administracin del conjunto, de propiedad mixta, escoge a arquitectos privados para realizar el diseo de la ciudad. En este sentido, la frmula escogida permite un diseo libre de imposiciones burocrticas y abierto a considerar una solucin de vanguardia.
104
La Villa Presidente Ros pone tempranamente en prctica los nuevos ideales del urbanismo contemporneo en Amrica Latina. En Chile se ubica a la vanguardia de todas las grandes transformaciones urbanas de la poca, sobrepasando las intervenciones coetneas que se realizaban en Chilln y Concepcin; pero, sobre todo, se ubica en el polo opuesto de la intervencin que al mismo tiempo se realizaba en La Serena. Si bien en todas estas transformaciones el Estado acta como gestor, la Poblacin Higueras, como se la conoce popularmente, se identifica con la modernidad idlica, aquella cuyos componentes representan la aplicacin de lo ltimo, lo nuevo y lo mejor. A la postre, la materializacin no resulta del todo exitosa y no tiene continuidad en el tiempo. De la ciudad slo se pueden construir algunas etapas, debido a la falta de recursos necesarios. En consecuencia, la CAP decide vender parte del terreno parcelado a otras instituciones ejecutoras de planes habitacionales para que construyeran viviendas. Entre ellas se encuentran la Corporacin de la Vivienda, CORVI, y algunas cajas de previsin. Finalmente el resultado de la operacin es el siguiente: Entidad ejecutora Nmero de viviendas
CAP...............................................................................580 Viviendas Corvi..............................................................................328 Viviendas Fundacin de Viviendas de Emergencia...............494 Viviendas Caja de Empleados Particulares.............................298 Viviendas Fca. Carburo y Metalurgia.......................................8 Viviendas Corporacin de Fomento.........................................12 Viviendas CAP...............................................................................580 Viviendas18 Total..............................................................................1.720 Viviendas Este contratiempo origina situaciones que no estaban consideradas en el proyecto original de la Villa Presidente Ros, entre otras, la adquisicin de viviendas por personas, ajenas a la planta siderrgica, cuya composicin familiar era distinta a la prevista, lo que produce un aumento de densidad habitacional con las consiguientes alteraciones espaciales. El plan original debe alterarse para responder a la nueva variable, esto es, la entrega de terrenos donde construirn otras entidades ejecutoras de proyectos de vivienda.
105
En este sentido, se deduce que es la misma administracin semipblica que gestiona el proyecto ideal la que se encarga de desmantelarlo. En esas condiciones, la ciudad obrera de Huachipato queda bajo la jurisdiccin de Talcahuano pasando de esa forma a constituir un gran barrio abierto del puerto. Para entonces Puerto Chacabuco, otra ciudad planificada por iniciativa estatal para ocho mil personas en la desembocadura del ro Aysn comienza su desarrollo sin llegar a alcanzar mejor xito (Unin Internacional de Arquitectos, 1958). Con todo, la Villa Presidente Ros logra formalizar su condicin de primera ciudad moderna en Chile.
106
- Bardet, G. Le Nouvel Urbanisme, Pars: Vincent et Fral Ed., 1948. - Eliash, H. y Moreno, M. Arquitectura Moderna en Chile 1930 - 1960. Testimonio - Reflexiones. Santiago: Ediciones Cuaderno Luxaln, 1985. - Gibberd, F. Diseo de Ncleos Urbanos. Buenos Aires: Ed. Contempornea, 1956. - Revista Arquitectura y Construccin. Carta de Atenas. Revista Arquitectura y Construccin, 1946, N 2, p. 29-32. - Revista Arquitectura y Construccin. Paul Lester Wiener en Santiago. Revista Arquitectura y Construccin, Seccin Informaciones, 1947, N 10, p. 18. - Revista Arquitectura y Construccin. Ciudad Obrera de Huachipato. Revista Arquitectura y Construccin, 1949, N 16, p. 21-25. - Revista Arquitectura y Construccin. Proyecto de fbrica de cerveza en Renca. Revista Arquitectura y Construccin, 1949, N 16, p. 26-29. - Revista T.C.P. A new Town in Chile. Revista T.C.P (Town and Country Planning), 1957, Vol XXV, N 5, p. 221-222. - Snchez, C. La Villa Presidente Ros. Ciudad Industrial de Huachipato. Santiago: Seminario de Vivienda, Urbanismo y Planeacin, Facultad de Arquitectura de la Universidad de Chile. Indito, 1960. - Schnitter, P. Sert y Wiener en Colombia. La vivienda social en la aplicacin del urbanismo moderno. Scripta Nova. Revista electrnica de geografa y ciencias sociales. Barcelona: Universidad de Barcelona, 1 de agosto de 2003, Vol. VII, N 146. Disponible en Internet: http://www.ub.es/geocrit/sn/sn-146(035).htm [ISSN: 1138-9788] - Sert J.L. Can our cities survive, en The American Political Science Review, Vol. 37, N 4, agosto 1943. - Sharp, T. Urbanismo. Buenos Aires: Editorial Pingino, 1947. - Sica, P. Historia del Urbanismo. El siglo XX. Traduccin de Hernndez Orozco, Madrid: Instituto de Estudios de Administracin Local, 1981. - Silva, G. La Villa del Puerto Higueras, Boceto N 2, Concepcin: Imprenta Editorial El Sur, 1967.
Tema 5
La poltica habitacional como instrumento de desintegracin social. Efectos de una poltica de vivienda exitosa
Mara Elena Ducci p. 107 / 123
108
La poltica habitacional como instrumento de desintegracin social. Efectos de una poltica de vivienda exitosa
Mara Elena Ducci 1
En un contexto de acelerados cambios en el mundo, Amrica Latina no se queda atrs. La globalizacin imparable, la supremaca del mercado, las polticas de ajuste que reducen los programas sociales, estados cada vez ms pequeos, son todas caractersticas del nuevo escenario al que se enfrenta nuestra regin. Uno de los evidentes resultados de lo anterior es un aumento de los niveles de desigualdad y pobreza y un empeoramiento de las condiciones de vida de los ms pobres. Amrica Latina no parece ser capaz de erradicar la pobreza sino, por el contrario, las diferencias entre ricos y pobres se siguen agudizando2. Nos encontramos as ante un callejn sin salida; si nuestros estados son cada vez ms pequeos y su capacidad de accin se ve limitada por la reduccin de sus recursos, cmo podemos pretender que el Estado se haga cargo de mejorar la calidad de vida de los ms pobres, al mismo tiempo que lucha por desarrollar la economa, mantener los equilibrios macroeconmicos, generar empleos, resguardar el orden y otra serie de tareas, todas aparentemente urgentes e indispensables? La vivienda es, sin lugar a dudas, uno de los elementos ms importantes a la hora de definir las condiciones de vida de la poblacin, y ha sido, desde los aos 60, uno de los temas centrales de las luchas sociales urbanas. El problema de la vivienda, que alguna vez se centr en la lucha por la tierra y por un techo, ha cambiado su eje y ahora nuestras ciudades alojan a millones de pobres que, an siendo propietarios de su terreno y/o vivienda, viven en condiciones muchas veces deplorables. Sin embargo, los grupos populares que fueron centrales en la dinmica urbana entre los 60 y los 90 en la mayor parte de los pases latinoamericanos, parecen hacer perdido fuerza, hasta el grado de desaparecer como actores relevantes del debate urbano actual. Por qu pelean los ms pobres en la actualidad? O ya no luchan? Pareciera que, una vez que han adquirido con cierto nivel de seguridad, una propiedad donde pueden instalarse ms o menos definitivamente a vivir con sus familias, las combativas organizaciones de los 70 y 80 han perdido su bandera de lucha y sus integrantes se han replegado al
109
interior de su vivienda. Al menos eso es lo que sostienen muchos representantes populares que consideran que les es cada vez ms difcil contar con el apoyo real de sus representados3. Frente a ese escenario, este parece un buen momento para intentar entender los impactos que estn teniendo sobre la pobreza, las polticas sociales implementadas por el Estado y especficamente en el tema que aqu nos interesa tratar, el de la vivienda. En el contexto de Amrica Latina y an entre los pases en desarrollo, Chile se destaca por los buenos resultados de su poltica de vivienda social. Este xito se basa en el desarrollo de un muy eficiente sistema de financiamiento para la vivienda, el que ha permitido que el sector privado se interese e involucre directamente en la produccin de vivienda social, una vivienda que hasta entonces estaba por completo fuera de los sistemas legales de produccin habitacional. Esto ha generado que Chile pase a ser considerado por muchos pases en desarrollo como un modelo a seguir4. Sin embargo, como han planteado diversas revisiones crticas de la poltica habitacional chilena (Sugranyes, 2002; Rodrguez, 2004; Ducci, 1997, 2000), existen efectos poco favorables de sta que estn afectando negativamente la calidad de vida de los ms pobres y generando zonas urbanas que concentran un nuevo tipo de pobreza dura, cada vez ms difcil de enfrentar. Este trabajo se centra justamente en algunos de estos efectos, as como en un anlisis crtico de la evolucin de la poltica explcita del MINVU y de los avances experimentados en los ltimos aos por la accin habitacional del Estado. Cambios en la poltica habitacional chilena? Antes de plantear los problemas que enfrenta la vivienda en Chile, es necesario reconocer los grandes logros de la poltica implementada en los ltimos 15 aos, los que han hecho esta poltica reconocida en la regin y en todo el mundo en desarrollo. Es preciso entonces dimensionar a grandes rasgos los xitos logrados, especialmente en cuanto al volumen de unidades habitacionales producidas: ... en el perodo 1990 2003 se cons-
110
truyeron en el pas un total de 1.609.305 viviendas nuevas, lo que supone un promedio anual de 115.938, de las cuales aproximadamente un 75% contiene financiamiento pblico (MINVU, 2004). Este fuerte impulso dado a la construccin habitacional permiti que el nmero de viviendas por habitante pasara, entre 1990 y 2002, de 252 a 291 viviendas para cada 1000 habitantes, respectivamente. A pesar de que los estudios sobre el dficit habitacional suelen variar segn la fuente de informacin y la cercana a perodos electorales, es indudable que el pas ha dado un salto importante en cuanto a la dotacin de vivienda propia y de servicios bsicos para una gran mayora de la poblacin, salto asombroso si se considera que el pas an mantiene altos niveles de pobreza5. As, cuando la mayor parte de los pases latinoamericanos sostienen que alrededor del 30% o 40% de su poblacin vive en condiciones irregulares en sus reas urbanas, en Chile se estima que alrededor del 15% de la poblacin no posee una vivienda adecuada, ya sea porque vive como allegado6 o por las malas condiciones de su vivienda. Por otra parte, los campamentos o asentamientos irregulares, muchos de los cuales no cuentan con servicios, representaban menos del 2% del total de familias del pas en 2002, segn el catastro realizado por Un techo para Chile 7. Segn la informacin oficial del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, el dficit ha ido disminuyendo en forma constante desde 1990 hasta la fecha, y para 2002, con base en el censo de ese ao, se calcula en 543.542 viviendas. Sin embargo, la Cmara Chilena de la Construccin tiene una proyeccin diferente del dficit habitacional para 2004, y sostiene que en el pas existen 750.000 familias allegadas8. En cualquier caso, los volmenes de soluciones habitacionales producidos directa o indirectamente por el Estado chileno son destacables, como se aprecia en el cuadro siguiente, donde se distingue entre los distintos tipos de programas y subsidios implementados. Sin embargo, los importantes logros obtenidos con respecto a la cantidad de viviendas producidas han dado paso a otro tipo de problemas que adquieren cada vez ms peso en la agenda poltica nacional. As, en la segunda mitad
111
de los 90, el sistema de produccin de viviendas sociales chileno comienza a hacer crisis. El eficiente sistema de financiamiento de la vivienda social que es responsable del xito de la poltica habitacional chilena empieza a complicarse cuando, en 1997, debido a una fuerte temporada de lluvias, la mala calidad de las viviendas se hace evidente y explota una crisis que no ha podido ser zanjada hasta ahora. Las imgenes de edificios cubiertos por gigantescas mangas de plstico para intentar detener el agua que inundaba las viviendas fueron mostradas profusamente por los medios y han pasado al imaginario nacional como las casas de plstico, smbolo de la psima calidad de las viviendas producidas por el Estado. Los coletazos de este problema siguen afectando al MINVU, que ha gastado $60 mil millones en salir al rescate de las viviendas sociales y que tiene catastradas 64.355 casas con fallas, de las cuales en mayo de 2005 haba reparado 22.600 (El Mercurio, 2006).
Programas Vivienda Bsica Vivienda Serviu Vivienda Progresiva VSDsD General Unificado PET Rural Subsidios otorgados Nueva Bsica Progresiva 1 Etapa Progresiva 2 Etapa Leasing Fondo Concursable Total 1990 - 2003
1990 2003 290.100 46.210 3.659 271.086 204.554 101.957 1.224 71.838 18.368 7.881 7.325 1.064.202
Uno de los resultados directos de la insatisfaccin creciente de los beneficiarios con las viviendas recibidas ha sido el alto nivel de morosidad en los pagos comprometidos (dividendos), situacin que fue puntualmente enfrentada a fines de los 80 y en los 90 por decisiones presidenciales, como la de condonar las deudas pendientes (perdonazos). En vez de acabar con la morosidad, este mecanismo provoc una clara prdida de inters del sector privado por
112
continuar participando en la produccin de vivienda social bajo las condiciones anteriores (Ravinet, 2003)9. As, la rentabilidad del negocio de produccin de vivienda social empez a ser amenazada despus de ms de dos dcadas de adecuado funcionamiento, cuando los grupos populares, para mostrar su insatisfaccin por el producto recibido, comenzaron en forma masiva a negarse a pagar sus deudas habitacionales. Se genera as un crculo difcil de romper. Por una parte, el sector privado, comprometido desde mediados de los 70 en la produccin de vivienda social, requiere, para continuar siendo un actor central de este proceso, ciertas condiciones que le aseguren la rentabilidad de sus inversiones. Por otra parte, esta rentabilidad se vio amenazada a partir del momento en que las familias beneficiarias se negaron a seguir pagando sus deudas mientras no les solucionen los problemas de calidad (viviendas que se llueven, baos que funcionan deficientemente, muros y pisos rpidamente deteriorados, etc.). A nivel oficial se empiezan a reconocer los nuevos problemas surgidos por el tipo de habitacin que se ha estado entregando a los sectores de menores recursos: ....se percibe que persistieron limitaciones de la focalizacin de los programas en los sectores pobres; que el sistema de produccin masiva SERVIU gener crisis de calidad y que las nuevas polticas requeran enfrentar los problemas de segregacin socioespacial de las ciudades y consolidar mejores grados de acceso de los pobres a servicios urbanos y niveles adecuados de calidad de vida. (MINVU, 2004). Intentando enfrentar los nuevos retos que plantea la situacin habitacional a principios de la dcada del 2000, el MINVU presenta una Nueva poltica de vivienda. Como principal innovacin se crea el Programa de Vivienda Social Dinmica sin Deuda, ... donde a partir de un estndar mnimo se apuesta por un crecimiento de la vivienda a cargo del usuario y el FSV (Fondo Solidario de Vivienda) orientado a los sectores de ms bajos recursos al cual se postula a travs de un Fondo Concursable. Los principales cambios que se realizan en los sistemas de subsidio resultan ser adaptaciones a los programas anteriores (Cuadro N 2). Los nuevos programas de vivienda (VSDsD y Fondo Concursable y Reglamento nico) incluyen, en teora, a los programas tradicionales de Vivienda Bsica, PET, Susidio Unificado y Subsidio Rural10.
113
La Vivienda Social Dinmica sin Deuda (VSDsD) est dirigida a personas por debajo de la lnea de pobreza y sin capacidad de obtener crdito en las entidades financieras. En su etapa inicial entrega una unidad no inferior a 25 m, con la posibilidad de crecer a 50 m y otorga un subsidio mximo de 280 UF (unos US$ 8.000), el cual se complementa con un ahorro mnimo de 10 UF (unos US$ 300 dlares). El Fondo Concursable para Proyectos Habitacionales Solidarios est dirigido a grupos organizados de familias en situacin de extrema pobreza (mnimo 10), patrocinadas por una entidad organizadora, que adems deben contar con un proyecto aprobado por la Direccin de Obras Municipales. El subsidio, sumado al ahorro previo, les permite obtener diferentes soluciones habitacionales, desde una vivienda mnima en terreno propio o nuevo, a una vivienda usada o la rehabilitacin de edificios antiguos, entre otras. El monto del subsidio y el ahorro previo promedio son similares a los del caso anterior. El Reglamento nico modifica el subsidio habitacional estableciendo tres programas: Subsidio General (que rene los programas de Nueva Bsica, PET y Subsidio Unificado), Subsidio de Inters Territorial para zonas de renovacin urbana y Subsidio de Rehabilitacin Patrimonial para zonas o inmuebles de conservacin histrica. Estos programas varan los montos de subsidio, los requisitos y las reglas dependiendo de las zonas territoriales, el tipo de llamado, etc. (Silva, 2004). En el Cuadro N 2 se hace un paralelo entre el sistema anterior y los cambios implementados en 2004. Como puede apreciarse, ms que una nueva poltica habitacional, los cambios efectuados en los programas de subsidio que ofrece el MINVU corresponden a una serie de adaptaciones de los programas anteriores. Este nuevo esquema permite asegurar al capital privado una rentabilidad adecuada, y genera un marco de mayor certidumbre para el sector privado para atraerlo nuevamente a la produccin de vivienda social. La idea es que a los postulantes y entidades financieras que otorgan crditos hipotecarios les sea ms fcil el trmite (Silva, 2004). Pese a que se trat de mejorar el funcionamiento de los programas anteriores, predomina la falta de claridad de las nuevas propuestas, y subsisten los obstculos para la postulacin de los ms pobres, en especial, la exigencia de presentar un proyecto a los fondos concursables. Por otra parte, es claro que las reformas propuestas por el MINVU generan un marco de mayor seguridad y certidumbre para los sectores financiero y de la construccin, que tanto el gobierno como
114
Las nuevas reglas del juego

ANTIGUO SISTEMA SUBSIDIO RURAL VIVIENDA SOCIAL DINMICA SIN DEUDA FONDO SOLIDARIO DE VIVIENDA NUEVA VIVIENDA BSICA SISTEMA GENERAL NUEVO SISTEMA SUBSIDIO RURAL VIVIENDA SOCIAL DINMICA SIN DEUDA
Fondo concursable para proyectos habitacionales solidarios sin deuda
1. Unificado 2. Renovacin urbana 3. Rehabilitacin

PROGRAMA ESPECIAL DE TRABAJADORES (PET) LEASING HABITACIONAL VIVIENDA PROGRESIVA
REGLAMENTO NICO
LEASING HABITACIONAL
En extincin
el sector privado ven como motores de la economa nacional. As, ...el subsidio habitacional ha sido, desde que naci, el fuerte gatillador de la demanda y de la reactivacin del sector (Mura, 2004). La nueva pobreza urbana: segregacin y trastornos de salud mental An en Chile, pese a un desarrollo econmico sostenido y a una celebrada poltica de vivienda que ha sido y es considerada como la ms exitosa de la regin, la pobreza sigue siendo el eje central de las preocupaciones sociales. No slo no ha sido posible hasta ahora erradicar la pobreza, sino que ha surgido una nueva clase de pobreza urbana, una que tiene que ver con el lugar en que se vive, con la vivienda propia que el eficiente sistema de financiamiento por fin le ha permitido obtener a los ms pobres. Hoy hablamos del problema habitacional de los con techo (Sugranyes, 2002; Rodrguez, 2004; Rodrguez y Sugranyes 2005) y encontramos, en nuestros barrios populares, el germen de una tempestad social que se est formando y que puede alcanzar dimensiones insospechadas. La impotencia y la rabia que estn acumulando los pobres de nuestras ciudades saldr a la superficie ms temprano que tarde y todos recibiremos su impacto.
115
Un anlisis ms profundo de la situacin en que viven los ms pobres en Chile permite descubrir que, aunque sus condiciones materiales sean, en general, muy superiores a las del resto de los pases latinoamericanos, su poblacin no parece sentirse mejor. Esto es algo difcil de entender si se considera slo la racionalidad con la que hasta ahora hemos enfrentado el problema de la pobreza. Por qu una poblacin que recibe servicios bsicos, consigue una casa propia, puede acceder a la educacin y tiene posibilidades reales de elegir a sus representantes se siente tan mal? Por qu las mujeres se sienten angustiadas, deprimidas y sin ganas de vivir? (Ducci y Gonzlez, 1996) Porqu los jvenes estn tan desencantados de su vida y de su futuro y optan cada vez ms por ingresar al mundo de la droga? Por qu los vecinos de los nuevos conjuntos creados mediante subsidios no se sienten dueos de sus espacios pblicos y los dejan en manos de las pandillas que luchan entre ellas para ganar el control del territorio? Estas son algunas de las incgnitas an no resueltas. Se reconoce ampliamente que la forma en que se ha producido la vivienda social en las ltimas dcadas en el pas, ha determinado su localizacin en sectores definidos por el precio de suelo, es decir, en aquellos terrenos de menor valor para el mercado inmobiliario. Esta tajante divisin que generan los precios del suelo ha resultado en sectores de pobreza claramente segregados, los que, en el caso de Santiago, se concentran hacia el sur y el poniente de la ciudad, esquema que se repite, con ciertas diferencias, en las otras ciudades del pas. Esta tendencia creciente a la segregacin de los sectores ms pobres en las zonas de menor valor para el mercado inmobiliario se confirma claramente al analizar el crecimiento de la capital en los 90. De hecho, con este anlisis se observa que los sectores altos y medio continan localizndose en la periferia oriente y nororiente (Ducci y Gonzlez, 2005). Como no existen polticas de Estado que rompan las tendencias naturales del mercado a separar los distintos sectores socioeconmicos en el territorio, la nueva vivienda social que acoge a los grupos de menores recursos se sigue instalando hacia el poniente y sur de la capital, en la periferia de menor valor. El resultado de esta segregacin creciente es una serie interminable de conjuntos habitacionales populares que ocupan grandes extensiones de territorio y que se caracterizan por la uniformidad, monotona y fealdad. Es aqu donde las mujeres que no salen a trabajar se sienten prisioneras, se angustian y se deprimen, y donde los jvenes necesitan integrarse a pandillas locales para poder sobrevivir. En ellas, el alcohol y la droga son el refugio de los hombres y la violencia aflora transformando los barrios populares en lugares cada vez ms inseguros. Hasta ahora no se han hecho estudios que relacionen las condiciones de aislamiento, monotona y fealdad que caracterizan a la mayor parte de los barrios populares con los altos ndices de
116
problemas mentales y dependencia del alcohol y drogas que se observan en el pas, pero, como se muestra a continuacin, estos temas estn adquiriendo cada vez ms relevancia a nivel mundial. El deterioro de la salud mental que se presenta en los sectores populares desde principios de los 90 (Ducci y Gonzlez, 1996) no fue considerado seriamente hasta la publicacin, en 1996, de un estudio internacional realizado por la OMS en 15 ciudades de distintos continentes. Como muestra el Cuadro N 3, Santiago apareci en este estudio como la ciudad con mayor incidencia de problemas mentales, muy por encima de ciudades como Bangalore, en India, Ibadan, en Nigeria o Ro de Janeiro, en Brasil. El estudio de la OMS se realiz en centros de salud pblicos, por lo que bsicamente corresponde a sectores populares del Gran Santiago.
Depresin comn CIUDADES Ankara, Turqua Atenas, Grecia Bangalore, India Berln, Alemania Groningen, Holanda Ibadan, Nigeria Mainz, Alemania Manchester, GB Nagasaki, Japn Paris, Francia Ro de Janeiro, Brasil Santiago, Chile Seattle, EU Shanghai, China Verona, Italia Promedio (%) 11.6 6.4 9.1 6.1 15.9 4.2 11.2 16.9 2.6 13.7 15.8 29.5 6.3 4.0 4.7 10.4
Ansiedad generalizada (%) 0.9 14.9 8.5 9.0 6.4 2.9 7.9 7.1 5.0 11.9 22.6 18.7 2.1 1.9 3.7 7.9
Dependencia Todos los desrdenes del alcohol (de acuerdo al CIDI*) (%) 1.0 1.0 1.4 5.3 3.4 0.4 7.2 2.2 3.7 4.3 4.1 2.5 15.0 1.1 0.5 2.7 (%) 16.4 19.2 22.4 18.3 23.9 9.5 23.6 24.8 9.4 26.3 35.5 52.5 11.9 7.3 9.8 24.0
*CIDI: Composite International Diagnostic Interview.
117
A pesar de los esfuerzos realizados en los ltimos aos por el sector de la salud, que ha incorporado apoyo psicolgico y psiquitrico a los centros de salud primarios, la situacin no parece mejorar. Estudios ms recientes muestran que la dependencia del alcohol y la droga han aumentado, ya que los niveles de dependencia al alcohol se han incrementado de 2,5% a 6,4%, y los trastornos ansiosos han disminuido slo de 18,7 a 16,2 (Vicente et al., 2002). Trastorno Depresin mayor Dependencia de alcohol Abuso de drogas % hombres 6,4 11,0 1,5 % mujeres 11,3 2,1 0,3 % total 9,0 6,4 0,9
Cuando se analizan los factores de riesgo para los trastornos psiquitricos se encuentra que, tanto el nivel educacional como el nivel de salario, inciden directamente en los problemas mentales. Las personas sin educacin o slo con educacin bsica tienen mayores posibilidades de tener algn diagnstico psiquitrico que aquellas con educacin superior (3,1, 2,2 y 1, respectivamente). Se destacan especialmente los trastornos ansiosos, donde las personas sin educacin y slo con educacin bsica tienen ms riesgo de sufrir que aquellas con educacin superior (2,2, 2 y 1, respectivamente). Algo similar ocurre con los trastornos por consumo de sustancias adictivas (1,6 y 1 para aquellos que tienen educacin superior). Respecto del riesgo a sufrir 3 o ms diagnsticos psiquitricos, la diferencia es an ms impresionante entre las personas sin educacin y slo con educacin bsica y aquellas con educacin superior (6,6, 3 y 1, respectivamente) (Vicente et al., 2002)11. Las cifras anteriores nos indican que es en los sectores con menos educacin y menos recursos donde se concentran los problemas de salud mental ms graves, lo que nos permite inferir que puede existir una relacin entre el ambiente habitacional donde se desenvuelve la vida de estas personas, y la forma cmo se sienten. Desde luego, se requiere estudios especialmente enfocados en estos temas para probar cientficamente las hiptesis que relacionan el medio ambiente fsico con la salud mental de las personas, y resulta perentorio realizar este tipo de investigaciones, si se quiere mejorar la accin habitacional del Estado. Finalmente, es importante al menos enunciar otras manifestaciones que surgen de esta nueva pobreza, tales como la insatisfaccin que expresan los beneficiarios de la vivienda social a
118
pocos aos de haber obtenido la suya, pese a que, al momento de la recepcin de su vivienda, sean evidentes la alegra y el agradecimiento de las familias, algo que frecuentemente registran los medios. Tampoco pueden obviarse la falta de iniciativa y de inters que demuestran los habitantes de las zonas populares por mejorar sus viviendas y sus barrios; la prdida de la solidaridad que suele ser propia de los grupos ms pobres, y la poqusima disposicin a colaborar por el bien del grupo (Young y Willmott, 1957) . Todo esto se refleja en el abandono en que se encuentran los espacios pblicos, el deterioro visible de los barrios y las viviendas, y una total carencia de sentido de pertenencia, debido al cual la mayora de los beneficiarios de vivienda social expresan que, si pudieran, se cambiaran de barrio (Sugranyes, 2002). El efecto menos deseado: la desintegracin En el centro de esta nueva pobreza se encuentra la desintegracin social que ha surgido como un efecto no deseado del eficiente programa de produccin de viviendas sociales. En la raz de esta desintegracin est la prdida de las estructuras sociales tradicionales, basadas en la familia extensa (Moya, 2004)13. El mundo moderno se caracteriza por un individualismo creciente y centrado en el consumo de bienes cada vez ms diversos y sofisticados, que ha dejado atrs las estructuras sociales tradicionales. La familia predominante es de tipo nuclear (constituida por los padres y unos dos hijos) y sus ventajas son la movilidad geogrfica y social que permite. La familia ha pasado de ser una unidad de produccin a una unidad de consumo, y la crisis actual que enfrenta corresponde a un momento de cambio y de bsqueda de nuevas formas organizativas, que se adapten a la integracin de la mujer al mercado de trabajo, al alto porcentaje de familias monoparentales, etc. Las nuevas frmulas familiares son respuestas a los grandes cambios sociales que estamos experimentando. Sin embargo, este proceso de cambio ha sido tambin facilitado y acelerado por las formas como los pases han implementado sus polticas de vivienda, con el loable objetivo de mejorar las condiciones de vida de su poblacin.
119
Las polticas habitacionales, en general, se han abocado a disear viviendas para familias tipo, pero siempre pensando en la familia nuclear, la verdadera familia moderna, para la cual se disean las viviendas de las polticas habitacionales de la segunda mitad del siglo XX, tanto en los pases ricos como en los pobres. As, la familia extensa, base de la organizacin econmica de los sectores populares, tiende a desaparecer y, lo que es an ms grave, es menospreciada por la moderna familia urbana popular. Mientras los padres consideran un desprestigio el que los hijos tengan que vivir con ellos, ya que esto indica que no han sido capaces de salir adelante, los hijos declaran que lo que ms ansan es tener una vivienda propia lejos de sus padres. Este es un fenmeno que se ha producido desde hace dcadas en los pases desarrollados, en los cuales el problema de la desintegracin familiar tiene gran vigencia y ocupa un espacio importante en el debate social. Sin embargo, el mismo fenmeno adquiere dimensiones diferentes en los pases en desarrollo, donde el sector popular abarca casi la mitad de la poblacin, y para cuya supervivencia, la organizacin familiar y social ha sido, y sigue siendo, de vital importancia. El trabajador que subemplea a sus parientes, la madre que se hace cargo de los nietos para que la hija pueda ir a trabajar, son situaciones comunes en los sectores populares del mundo en desarrollo, y explican parte importante de las redes de supervivencia que apuntalan a los ms pobres (Lomnitz, 1976). La mayor incidencia de este tipo de hogares en sectores pobres parece indicar que se privilegia a la familia en comn a partir de la necesidad de sumar ingresos de distintos miembros (SERNAM, 2004). Entre los riesgos ms importantes que presenta la familia extensa, se destaca como el ms comn el hacinamiento o la falta de espacio, con la consiguiente prdida de intimidad de la pareja y la falta de espacios propios para cada uno de sus integrantes (Moya, 2004). En estas nuevas condiciones, el panorama que ofrecen los asentamientos populares que nos ocupan es, al menos, inquietante. Los hombres y jvenes, sin espacios propios ni lugares agradables de reunin y convivencia, se sienten presos en situaciones sin salida, y frente a ello se refugian en el alcohol y las drogas. La violencia intrafamiliar parece estar adquiriendo proporciones inditas en estas zonas populares (Rodrguez, 2004) y las pandillas son, no slo algo comn en todos los barrios populares, sino casi una necesidad de subsistencia para los jvenes. La droga y el alcohol han llegado a ser parte del paisaje habitual de las zonas populares actuales, y los niveles de inseguridad que se observan, especialmente en ciertos barrios, son cada vez ms altos14.
120
La situacin femenina, de una forma diferente, tambin enfrenta serias crisis en estas reas. La mujer, aislada en los nuevos guetos urbanos de pobreza, se deprime y se angustia, vive con temor; observa con aprensin cmo sus hijos se van integrando a las pandillas mientras ella no puede hacer nada por evitarlo. Tambin se siente desesperanzada ante una total falta de alternativas para su familia. El reflejo ms claro de esto son los altos niveles de angustia reportados entre mujeres de sectores populares. A nuestro entender, esta situacin es sntoma de una crisis social ms profunda, dado que, en Amrica Latina, es la mujer la que est en la base de la estructura familiar y por ende, social. Si la mujer est constantemente angustiada y deprimida por sus circunstancias personales y familiares, indudablemente el resto de la familia se ve afectado negativamente (Ducci, 1996). Nuestra hiptesis, en este sentido, es que la desintegracin familiar, y especficamente la prdida de la estructura familiar tradicional de la familia extensa, tiene efectos negativos sobre los grupos populares, efectos sociales y psicolgicos, pero tambin efectos econmicos, cuya magnitud no ha sido dimensionada hasta ahora. Aunque sin duda se requiere investigar en profundidad para medir los impactos que estn produciendo estos cambios, existen mltiples trabajos que, utilizando metodologas cualitativas, muestran lo importante que es para la mujer joven con hijos, contar con su propia madre para el cuidado de sus nios pequeos. Esta solucin no slo le permite a la joven trabajar en forma ms estable y apoyar la economa familiar, sino tambin le significa una tranquilidad cuyo efecto psicolgico positivo hasta ahora no se ha medido. Evidentemente esto influye en la salud mental de las madres jvenes, ya que los sentimientos de culpa de las madres por abandonar a los hijos para trabajar son uno de los temas femeninos ms recurrentes en las consultas sicolgicas. Por otra parte, este nuevo esquema social, fomentado por la poltica habitacional, separa o deja fuera de la familia nuclear a los ancianos, otro de los grupos sociales ms desvalidos, que crece rpidamente en nuestro pas y en el mundo. El anciano se transforma en una molestia, porque las viviendas no estn diseadas para acoger a otros miembros adems de aquellos de la familia nuclear, y slo se los admite cuando la familia no tiene ningn otro lugar donde instalarlo. Lo ms contradictorio de esta situacin es que el abuelo o la abuela, antes personajes indispensables en el mantenimiento de la historia familiar, el cuidado y la educacin informal de los nios, se sienten abandonados y que su vida carece de sentido, como lo sealan constantemente (Ducci y Gonzlez, 1996). Cuando los ancianos tienen la posibilidad de obtener una vivienda propia por medio del sistema de subsidios, se ven trasladados a vivir en barrios alejados de su familia y no pueden mantener un contacto frecuente con ellos. Con ello, las personas mayores estn quedando fuera del sistema social y han perdido completamente su trascendencia en el funcionamiento de la compleja red de relaciones sociales
121
y econmicas. Los programas de vivienda social para adultos mayores, promovidos en los ltimos aos por el MINVU, ofrecen a estas personas viviendas ms pequeas en comodato, pero estos programas no han tenido ni la recepcin ni el xito esperado. Esto porque han generado problemas insolubles, que surgen cuando los ancianos pasan a depender de cuidados externos y las familias no pueden hacerse cargo de ellos (Ducci, Quezada, Torres y Rioseco, 2005). En los pases desarrollados, los sistemas de seguridad social se hacen cargo de los ancianos, pero en nuestros pases, de recursos muy limitados, se estn produciendo situaciones difciles de enfrentar. Por ltimo, otro aspecto que quisiramos relacionar con la desintegracin que han experimentado las familias extensas, como efecto indirecto de la poltica habitacional, es el de la inseguridad que caracteriza a los barrios populares, y que aparentemente no tiene solucin. En los barrios populares informales o espontneos de muchas ciudades de pases latinoamericanos, como Mxico, Colombia, Ecuador, se observa que las familias extensas se instalan en un mismo terreno o en zonas inmediatas, forman sus propias redes de proteccin y seguridad, y crean reas protegidas por los grupos familiares o de amigos, muchas veces con un origen comn. Esta es una forma de capital social que se aplica directamente para generar ambientes ms seguros. Ms an, en Amrica Latina son habituales los grupos que se instalan en un asentamiento ilegal y que provienen de una misma zona rural; esto no slo les permite mantener sus lazos sociales y generar redes de seguridad, sino tambin conservar costumbres regionales como celebraciones de festividades religiosas, preparacin de comidas tpicas, etc. Todas estas actividades sociales y expresiones culturales tienden a desaparecer en los modernos barrios producidos por la exitosa poltica habitacional, y donde, debido a la modernidad, las familias nucleares se encierran en s mismas, y pierden las tradiciones que mantenan una activa vida social y un ambiente ms protegido (Young y Willmot, 1957). Hacia dnde nos dirigimos? Al parecer, el rumbo que ha tomado la situacin de los grupos de menores recursos en las ciudades no es muy promisorio. Los cambios propuestos para la poltica habitacional chilena, si bien han servido parcialmente para mantener cierta calma social, no han apuntado al eje de los nuevos problemas. Segn declaraciones de la ministra del ramo, se ha propuesto una nueva ley de calidad de la vivienda, se han cambiado ms de 50 estndares de calidad en la construccin y se ha reforzado la fiscalizacin a las empresas (Tschorne, 2005). En trminos generales, la nueva poltica habitacional representa la
122
continuidad de los programas anteriores con adaptaciones que buscan, sin un resultado claro hasta ahora, solucionar algunos de los problemas surgidos. Los nuevos programas habitacionales propuestos muestran escasa claridad y dificultan la participacin de los sectores ms carenciados, por ejemplo, en proyectos de fondos concursables, ya sea por lo engorroso de los sistemas de postulacin, ya sea que para ello se requiere una entidad intermediaria a la cual no tienen acceso los ms pobres. Es evidente, eso s, el aumento de las facilidades y, sobre todo, de las protecciones dirigidas al sector financiero y al de la construccin, con el fin de re-entusiasmarlos con la idea de producir vivienda social. El Estado, que hasta ahora se ha visto imposibilitado para enfrentar la considerable morosidad en los prstamos de vivienda social, le est traspasando el problema al sector bancario, al que, por otra parte, le asegura una ganancia mnima previamente acordada. Con ello, el sector pblico se libera del costo poltico que implica el tener que obligar a los deudores a pagar sus dividendos, y, en caso de que estos no paguen, el Estado responde ante las instituciones financieras privadas. Con todo, tambin es indudable que, si el Estado interviene y reorienta sus polticas habitacionales, los problemas irn en aumento y se transformarn en un eje del debate urbano en las prximas dcadas. La solucin no parece ser disminuir el nmero de unidades habitacionales producidas para hacerlas de mejor calidad, sino ms bien repensar el tipo de vivienda y el tipo de barrio que se construyen. Es necesario repensar el tipo de familia o familias que queremos fortalecer con el subsidio habitacional, y buscar frmulas para revertir el proceso de desintegracin social que est en marcha. Esto slo puede lograrse fortaleciendo los lazos sociales y familiares, promoviendo las actividades de jvenes y ancianos en espacios gratos y adecuados para cada grupo, trabajando con las comunidades para encontrar formas de hacer barrios ms seguros, generando espacios de encuentro que las personas sientan y manejen como propios y, ciertamente, agregando belleza y atractivo a los barrios populares. Acciones de este tipo talvez nos permitiran darle una nueva direccin a la poltica habitacional y nos abriran, al menos, la posibilidad de salvar las capacidades sociales que an conserva el sector popular en la mayor parte de Amrica Latina y en otros pases en desarrollo. Capacidades sociales, como la colaboracin y el respaldo que se prestan los grupos familiares y de amigos entre s, pueden ser la base para la redefinicin de ciudades ms justas, ms seguras y ms felices.
123
- CEPAL, Anuario Estadstico de Amrica Latina y el Caribe. Santiago, CEPAL, 2004. - Ducci, M.E. El lado obscuro de una poltica de vivienda exitosa. Revista EURE, 1997, Vol. XXIII, N 69, p. 99-115. - Ducci, M.E. Santiago: territorios, anhelos y temores. Efectos sociales y espaciales de la expansin urbana. Revista EURE, 2000, Vol. XXVI, N 79, p. 5-24. - Ducci, M.E. y Gonzlez, C. Salud mental femenina y trabajo comunitario en la periferia pobre de Santiago. En Ducci, Fernndez y Saborido Asentamientos Humanos, pobreza y gnero. Santiago: GTZ, MINVU, PGU, 1996. - Ducci, M.E. y Gonzlez, M. rea urbana y expansin de Santiago en la ltima dcada. Santiago: documento de trabajo, Instituto de Estudios Urbanos, 2005. - Ducci, M.E., Quezada, M., Torres, M. y Rioseco, R. La calidad de vida de adultos mayores en vivienda bsica y vivienda en condominio: un anlisis comparativo. Santiago: Proyecto Fondecyt, 2004- 2005, 2005. - El Mercurio. La actual radiografa del subsidio. Santiago, El Mercurio, 2004, 6 de junio. - Lomnitz, L. Cmo sobreviven los marginados. Siglo XXI editores, Mxico, 1976. - Ministerio de Vivienda y Urbanismo, Divisin de Estudios y Fomento Habitacional DITEC. Chile, Un siglo de polticas en vivienda y barrio. Pehun Editores Ltda., Santiago, Chile, 2004. - Moya, F. Padres, hijos y nietos bajo el mismo techo. Santiago: Disponible en Internet: hettp://www.mujereschile.cl - Naciones Unidas, UNDP. Informe sobre Desarrollo Humano. Santiago: UNDI, 2002. - Ravinet, J. La Poltica Habitacional Chilena. Santiago, MINVU, mimeo, 2003. - Rodrguez, A. Declaraciones en Diario La Tercera, Sitios donde se ubican casas sociales tiene altas tasas de violencia familiar. Santiago: La Tercera, 20 diciembre 2004. - Rodrguez, A. y Sugraynes, A. Los con techo, un desafo para la poltica de vivienda social. Santiago: Ediciones SUR, 2005. - Servicio Nacional de la Mujer (SERNAM). Informe de la Comisin Nacional de la Familia. Santiago, SERMAN, 2004. - Silva, J. La poltica Habitacional. Santiago, MINVU, mimeo, Divisin de Poltica Habitacional, 2004. - Sugraynes, A. Poltica Habitacional Chilena. Santiago: GTZ, 2002. - Un Techo para Chile. Catastro. Santiago: Un Techo para Chile, 2002. Disponible en Internet: http://www. untechoparachile.cl - Vicente, B., Rioseco, P., Saldivia, S., Kohn, R. y Torres, S. Estudio chileno de prevalencia de patologa psiquitrica (DSM-III-R/CIDI) (ECPP). Revista Mdica de Chile, 2002, Vol.130, N 5, p. 527-536. - Young, M. & Willmott, P. Family and Kinship in East London. Londres: Routledge & Kegan Paul, 1957.
Captulo 2
LOS DESAFOS DE LA PARTICIPACIN EN LA POLTICA DE VIVIENDA ACTUAL p. 127 / 180
LOS DESAFOS DE LA PARTICIPACIN EN LA POLTICA DE VIVIENDA ACTUAL
127
Introduccin / Captulo 2 Los desafos de la participacin en la poltica de vivienda actual El discurso poltico de los ltimos aos resalta la importancia de tener polticas sociales que respondan efectivamente a los requerimientos de la sociedad civil. Para ello, se debe contar con un Estado al servicio de los ciudadanos, con una estructura flexible y con una gestin eficiente, participativa y transparente. Los dos ltimos gobiernos desde el ao 2000 a la fecha se proponen alentar la participacin ciudadana y profundizar la democracia. De hecho se seala que el ciudadano comn tiene derecho a la informacin y a ser consultado en relacin con las polticas sociales. Pero, para poner en marcha verdaderos procesos de participacin es requisito fundamental que las instituciones pblicas generen los canales adecuados. As entendida, la participacin en la gestin pblica puede ser un instrumento de gran utilidad para integrar las demandas ciudadanas en la consecucin de un inters general. Hasta ahora, el concepto de participacin se ha limitado a una disposicin a escuchar al ciudadano que tendran las instituciones pblicas, pero no se ha propuesto integrar a ste al proceso de toma de decisiones. Chile tiene una larga trayectoria ms de 100 aos en materia de poltica habitacional. En todo este tiempo, los sucesivos gobiernos han puesto en prctica distintos programas de vivienda, que en su accin han incorporado con mayor o menor nfasis diversas modalidades de participacin y escalas de intervencin del usuario. Los programas realizados van desde aquellos denominados vivienda llave en mano, que no consideran la intervencin posterior del usuario, hasta aquellos que de uno u otro modo han contado con la participacin del habitante para completar un ncleo inicial lote con servicios, vivienda progresiva, vivienda dinmica sin deuda, entre otros. En todos los casos, las ampliaciones y modificaciones efectuadas por las familias propietarias no han sido las previstas por los programas y proyectos y, muchas veces, se han realizado al margen de la legalidad. En el caso de la poltica urbana, slo en los ltimos aos se incorpora la participacin de los habitantes en los programas de desarrollo local, y en forma muy incipiente. En consecuencia, los ciudadanos y sus organizaciones generalmente han restringido su accin participativa a la denuncia, la demanda de informacin, la reivindicacin, el alegato. En esta seccin se presentan experiencias realizadas en el marco de la participacin de los usuarios en diferentes programas de vivienda, cuyos resultados se analizan a fin de identificar las fortalezas, debilidades e incoherencias, a partir de las cuales se proponen mejoramientos. Este ejercicio apunta a revertir los efectos no deseados y a sugerir posibles cursos de accin que abran nuevos caminos, ante una realidad poco conocida y escasamente intervenida, que de seguro seguir requiriendo respuestas giles y flexibles.
Tema 1
Participacin. Compartir los poderes de decisin y accin sobre la ciudad

Rosanna Forray p. 129 / 149
130
Participacin. Compartir los poderes de decisin y accin sobre la ciudad

Rosanna Forray1
Desde hace ms de medio siglo aparece y reaparece en la discusin pblica la demanda por participacin, poniendo en tela de juicio los procesos mediante los cuales se decide y pone en obra la ciudad. Oscuro objeto de reivindicaciones, conflictos, negociaciones y anhelos, en torno al cual confluyen consensos afirmativos a la hora de la expresin de intenciones y disensos dubitativos a la hora de la prctica, la participacin retorna a partir de los 90 a la escena del urbanismo como ingrediente de todos los discursos, cargado de teoras y contenidos tan diversos que cuesta saber a qu se refiere. Lo que fue una prctica, una reivindicacin e incluso un objeto de lucha urbana frente a las rigideces del Estado planificador de los aos 60, vuelve a la escena hoy en da, en que se rebarajan las cartas del juego en la distribucin de las atribuciones y competencias que operan en la transformacin de los territorios. Si los actores pblicos, sociales y privados apelan a ella como una necesidad por qu no da los frutos esperados? Porque lo que est en tela de juicio detrs de la demanda por participacin es una cuestin de poder, de cmo se distribuyen los distintos poderes en la toma de decisiones polticas y tcnicas que intervienen en la produccin, gestin y transformacin de la ciudad, desde su proyeccin estratgica como espacio de la sociedad, hasta su materializacin como obra. Ms all de ser una cuestin tcnica la tarea del urbanismo es esencialmente poltica, en la medida en que toda intervencin en el espacio genera desigualdades con efectos positivos y negativos. La distribucin equitativa de estos efectos es objeto de un juego de actores en que se dirimen los diversos poderes sobre la ciudad, y es all donde la participacin est llamada a garantizar la custodia de todos los intereses comprometidos. Por su parte, ms all de ser resultado del urbanismo, la ciudad es obra de la sociedad en su conjunto. Sin embargo, uno de los poderes que est escasamente presente a la hora de la toma de decisiones tcnicas y polticas en materia de vivienda y urbanismo es el poder de habitar, aquel que modela y dota de significado al espacio con la prctica cotidiana, poder que ha participado activamente en la produccin de nuestra
131
ciudad a lo largo de todo un siglo. Con un breve esbozo de los distintos modos en que, a lo largo del siglo XX, los habitantes contribuyen a la produccin de nuestras ciudades, en este artculo intentaremos mostrar cmo el poder de habitar participa en la produccin y gestin del espacio y cmo all, en el acto de habitar, los habitantes desarrollan las competencias que les dan toda legitimidad para informar los proyectos y tomar parte en las decisiones estratgicas y operacionales que conciernen a la ciudad en que viven. Situando al urbanismo como un instrumento del Estado moderno esbozaremos cmo se fueron distribuyendo y especializando los roles de los diversos agentes en la produccin urbana y cmo la participacin se fue posicionando dentro de ella desde hace medio siglo. Finalmente interrogaremos el resurgimiento de la demanda por participacin y las matrices discursivas que le subyacen en el escenario actual, en que los actores implicados en la produccin y gestin de la ciudad se reorganizan frente a los requerimientos que la economa, la sociedad y la cultura imponen a la ciudad en este nuevo ciclo de desarrollo. Ello nos dar algunas claves para someter a discusin las condiciones de un ejercicio efectivo de la participacin de los diversos actores en los procesos de produccin y gestin de la ciudad, desde su orientacin estratgica hasta la materializacin y gestin de la obra, tanto en los niveles decisionales como operacionales. La participacin, una cuestin de poder(es) Jean-Paul Lacaze apunta a la dimensin poltica de la decisin en materia de vivienda y ciudad, cuando, aludiendo al carcter estructuralmente desigual de las decisiones en urbanismo, seala que toda decisin orientada a una transformacin del espacio tiene como consecuencia desigualdades positivas y negativas, las cuales deben ser distribuidas de manera equitativa (Lacaze, 1990). Se suele pensar que las decisiones en vivienda y ciudad son eminentemente tcnicas, y por ende atributo de especialistas, enmascarando tras ello que lo que est en juego es el resguardo de los intereses y las voluntades de quienes estn comprometidos en ellas. Las decisiones que rigen la solucin tcnica deben entenderse como un acto de poder, esencialmente poltico, donde est en juego la distribucin de las desigualdades que seala Lacaze o las externalidades positivas y negativas al decir de otros autores que introduce toda transformacin del espacio. Desde esta perspectiva, la participacin es una clave en la democratizacin de los poderes de accin sobre la ciudad.
132
Entendido as, el urbanismo es objeto de un juego de actores con intereses y proyectos diversos y muchas veces divergentes respecto de la produccin del espacio. Actores que gozan de legitimidades, competencias y atribuciones tambin diversas, y por ende, cuentan con capacidades de accin desiguales respecto a la orientacin estratgica, la concepcin, el diseo, la produccin y la gestin del espacio habitable. Cuando afirmamos que la participacin pone en juego una cuestin de poder, nos referimos a cmo se negocian los intereses de los diversos actores respecto de la ciudad, y cmo se distribuyen para ello sus legitimidades, atribuciones y capacidades de intervencin efectiva en el destino y produccin del espacio urbano. De qu poder se trata? De una multiplicidad de poderes que entran en juego a la hora de compartir la decisin y la capacidad de accin en todos los planos. Estos poderes van desde la identificacin, el diagnstico y la definicin de estrategias sobre la situacin que se quiere cambiar en el espacio: poder de orientacin estratgica; pasando por la definicin conceptual, formal y tcnica de las propuestas: poder de decisin tcnica; hasta la organizacin de los recursos, la realizacin y la administracin de los proyectos: poder operacional. Para participar en cada uno de ellos, cada grupo de actores cuenta con atribuciones y competencias que le vienen de una experticia acumulada a partir de diferentes fuentes. Los habitantes cuentan para ello con las atribuciones que les da la experiencia del espacio, que llamaremos haciendo referencia al historiador Mario Garcs el poder de habitar. El poder de habitar: Santiago, una larga historia de participaciones La ciudad es la obra de ser juntos dice el filsofo Jean-Christophe Bailly (1992). La ciudad es y ha sido siempre resultado de una coproduccin que se dibuja entre las lneas de los modos de habitar de las sociedades en el tiempo y en el espacio, al ritmo de sus necesidades de producir la economa y la tcnica, de organizarse y gobernarse la sociedad y la poltica, y de significar el mundo la cultura. La produce quien la habita como quien la suea, la imagina, la concibe, la proyecta, disea, construye o administra. En mayor o menor medida cada uno de nosotros participamos como actores o sujetos de la ciudad. La produccin de nuestra ciudad es una larga historia de participaciones. En el plazo de 100 aos, observamos que la ciudad la hemos hecho todos; todos hemos participado en lo que hoy es; en mayor o menor grado, agentes privados, pblicos y sociales con distintos nfasis y poderes, mediante conflictos y negociaciones, en distintos momentos, hemos configurado la ciudad polimorfa en que hoy vivimos.
133
Desde fines del XIX y hasta entrado el XX en Santiago, las migraciones de trabajadores expulsados del campo impulsaron la densificacin del tejido urbano colonial en el corazn de sus manzanas. Su llegada a la ciudad incit a los antiguos propietarios a subdividir sus casonas y a crear conventillos en los intersticios de sus propiedades para arrendar cuartos redondos. El habitar en estas condiciones miserables instal en la escena pblica el debate sobre las responsabilidades de la sociedad en relacin con la vivienda popular, dando lugar al surgimiento de una nueva institucionalidad la Ley de Habitaciones Obreras, los Consejos de Habitacin para Obreros y la Caja de Habitacin Popular (Bravo, 1959; Hidalgo, 2000) y de nuevos tipos de vivienda urbana: el cit y el pasaje. Por su parte, los antiguos propietarios salan del centro, urbanizaban el campo, extendan la ciudad instaurando en sus periferias un nuevo modelo: el barrio jardn de la vivienda unifamiliar. Y as sucesivamente, las nuevas olas ya no exclusivamente de campesinos sino tambin de obreros expulsados de las crisis mineras, arrendatarios precarios, hacan huelgas contra los abusos de los propietarios, instalaban callampas en cuanto flanco dejase abierto la ciudad: intersticios y mrgenes urbanos, bordes de vas frreas, riberas de cursos de agua, reservas de suelo pblico, sitios eriazos y periferias agrcolas. As daban origen a otro modelo urbano: el de las poblaciones. Paralelamente, profesionales, gente de oficios, inmigrantes, comerciantes, colonizaban barrios Patronato, Av. Matta, San Diego, Franklin, Matadero, Santa Ana, Santa Isabel cargando diversos sectores de la ciudad con identidades y modos de vida particulares, produciendo la ciudad republicana, mixta, con carcter diferenciado, pero abierta. Paulatinamente, con la consolidacin del Estado nacional, su proyecto industrializador y su contrato social, los agentes pblicos entran en escena y se hacen cargo de la produccin de vivienda, tanto para los ms pobres como para los asalariados. El naciente Estado moderno crea nuevas instituciones Corporacin de Fomento, Ministerio de Obras Pblicas, Corporacin de la Vivienda, planifica, legisla y regula, asumiendo responsabilidades y distribuyendo roles. Concita la colaboracin de patrones y cajas de previsin en la produccin de barrios y viviendas para obreros y empleados. Las instituciones estatales proveen, gestionan, regulan, (co)financian, proyectan y construyen; los trabajadores aportan un porcentaje de su salario; las Cajas de Empleados administran. En esta cooperacin tripartita se gesta otro modelo urbano: el de las Unidades Vecinales de vivienda en altura destinadas a acoger a la emergente clase media profesional. Para los callamperos y el bajo pueblo, el Estado organiza planes masivos de erradicacin y autoconstruccin, a los que concurren los fondos de la cooperacin norteamericana, sentando
134
las bases de lo que ser un modelo urbano perdurable: el del sitio con servicios. As seran erradicadas miles de familias del Zanjn de la Aguada, las riberas del Mapocho y los conventillos, en enormes operaciones nunca antes vistas, y se formaran las primeras poblaciones lideradas por el sector pblico: San Gregorio, Jos Mara Caro, Lo Valledor, Clara Estrella, entre otras. Su construccin es el resultado de una participacin de facto de los habitantes, los cuales, mediante la autoconstruccin disminuyen los costos de produccin, mientras la cooperacin internacional aporta la tecnologa y los materiales, y el Estado el suelo urbanizado. Slo a mediados de los 60 aparece por primera vez el trmino participacin como una voluntad poltica explcita en el discurso de los actores del Estado, un Estado desarrollista influido por la Alianza para el Progreso y las tesis de la marginalidad. Estos dos ingredientes convergen en la idea de la revolucin en libertad, segn la cual el mundo popular cuenta con un potencial de organizacin y autogestin susceptible de canalizarse en procesos de participacin tutelados, como una va de integracin a la sociedad en un marco de modernizacin liberal y democrtica. La participacin es entonces una clave para responder a las reivindicaciones crecientes y contener su potencial conflictivo, y a la vez iniciar un proceso de integracin social mediante la promocin de las organizaciones de base, la creacin de las juntas de vecinos y la autoconstruccin. El ejemplo ms puro es la Villa La Reina (Raposo, 2001; Espinoza, 1998). Esta forma de promocin popular concibe la participacin desde arriba (top-down), segn un modelo en el cual a la eficacia productiva se suma un objetivo de integracin psicosocial de la familia a la sociedad, mediante el hacer en comunidad. Al mismo tiempo, el Estado diversifica y multiplica sus planes y programas de vivienda. Para ello moderniza sus instituciones y crea nuevas: a la CORVI se suman la Corporacin de Servicios Habitacionales, CORHABIT, que apoyara los programas de vivienda con asistencia tcnica y social; se crea la Corporacin de Mejoramiento Urbano, CORMU, que coordinara grandes proyectos de renovacin urbana, y la Corporacin de Obras Urbanas, COU, encargada de las infraestructuras y los equipamientos. Finalmente, para coordinar todo ello, se crea el Ministerio de la Vivienda, MINVU. Sin embargo, los no asalariados siguen aumentando, y con ellos la presin por hacerse de una vivienda y un lugar en la ciudad se va instalando cada vez con ms fuerza en la escena poltica. Desde la perspectiva de los pobladores (bottom-up) se perfila la necesidad de participacin como la afirmacin de una identidad social organizada en torno a la lucha contra las exclusiones. Abandonando la estrategia del camalen y la callampa, el mundo popular busca un lugar reconocido no slo en la ciudad sino
135
tambin en la sociedad, emprende las primeras tomas y se nombra poblador. As, entre conflictos y negociaciones con los actores pblicos, logra consolidar la operacin sitio como el modelo urbano que producira una gran proporcin de la periferia de nuestras ciudades actuales. Hacia fines de los 60 los esfuerzos del Estado no eran suficientes, los pobladores organizados en comits y juntas de vecinos aumentaban la demanda, y a ello se sumaba el apoyo de los partidos polticos. El acceso a la vivienda y a la ciudad dejaba de ser un problema social para convertirse en un problema poltico, una cuestin de derecho y de poder. Esa es la arena en la cual las organizaciones sociales plantean el tema de la participacin, como la afirmacin de una identidad, la de actores polticos. Las tomas se multiplican entonces en terrenos pblicos, lo que manifiesta una lucha reivindicativa ante el Estado. A medida que la presin aumenta y el suelo escasea, el Estado abandona poco a poco la coproduccin de viviendas por etapas, afirma la voluntad de mejorar la calidad y la cantidad en la oferta de vivienda social y se hace cargo de todo el proceso productivo: desde la dotacin de reservas de suelo pblico, hasta la construccin de la vivienda y los servicios en conjuntos habitacionales estandarizados, principalmente de altura media. La participacin aqu es de orden poltico y se materializa en la reivindicacin de un derecho adquirido por el simple hecho de ser ciudadano: la vivienda es un derecho irrenunciable del pueblo y es obligacin del Estado proveerla. La vivienda es as entendida como una conquista poltica. Cuando el gobierno militar cambia radicalmente las opciones polticas y con ellas las estrategias de desarrollo, las ecuaciones que organizan la participacin de unos y otros actores tambin cambian. En los 80, el Estado abandona la labor de construccin y de financiamiento directo de la vivienda y la transfiere al mercado, para lo cual subsidia la demanda y delega la oferta en el sector privado. Entonces concentra sus esfuerzos en apoyar a los sectores incapaces de entrar en los circuitos del mercado entregando subsidios directos que complementaran un ahorro familiar y un crdito bancario. Delega la construccin de la vivienda en los agentes privados y deja sujeta su localizacin al mercado de suelos. Las organizaciones comunitarias dejan de ser interlocutoras del Estado. En el marco de una relacin cliente-empresa subsidiada por el Estado, la participacin desaparece del lenguaje oficial. Sin embargo, pese a la ruptura de relaciones con el Estado, las organizaciones comunitarias se mantienen en actividad. Durante ms de una dcada trabajan en todos los mbitos de la vida social: vivienda (autoconstruccin), salud, trabajo, alimentacin.
136
Organizados en los ms diversos comits de vivienda, allegados, deudores, salud, ollas comunes, organizaciones econmicas populares los sectores populares dan una larga pelea para recobrar las juntas de vecinos que el gobierno haba intervenido con la designacin de sus dirigentes. All la participacin era entendida por los pobladores como una responsabilidad ante ellos mismos, y se fundaba en tres pilares: la autogestin, la articulacin de la organizacin social como un contrapoder del Estado y la produccin identitaria. Llegados los 90, el Estado despliega enormes esfuerzos en la produccin de vivienda, perfecciona los sistemas de acceso de las familias a los servicios pblicos, centra su atencin en los ms desposedos. La tesis de la participacin ha cambiado: dentro del principio democrtico segn el cual todo ciudadano est en igualdad de derechos frente al Estado, los beneficiarios estn llamados a inscribirse como familias o como individuos en las listas de espera para los subsidios. As, por una parte, las organizaciones comunitarias no necesitaran la autogestin, y por otra, perderan sentido como contrapoder. En este contexto, las organizaciones sociales no vuelven a ser la contraparte social del Estado y dejan el paso a la sociedad civil. La participacin vuelve a ser un discurso del Estado y se asocia al derecho de todo ciudadano a tener acceso a aquello que establece la constitucin (vivienda, salud, educacin, trabajo). Para ello, los actores pblicos deben desplegar todas sus capacidades y competencias tcnicas en el marco de las condicionantes de la transicin a la democracia. Prevalece as un principio de eficacia. El Estado se erige como garante del acceso, multiplica los programas y refuerza su administracin, mientras el mercado est llamado a producir con eficiencia tcnica y econmica; no obstante, se pierde control sobre la calidad de las realizaciones y la regulacin del mercado de suelos. Desde los habitantes y la ciudadana se gesta la reaccin a los efectos de esa poltica tanto en la vivienda como en la ciudad. Surgen as los movimientos en contra de proyectos y planes que afectan la calidad de vida de los barrios as como el patrimonio existencial y econmico de sus habitantes. Estos movimientos se originan como reacciones puntuales y defensivas ante la amenaza de los intereses particulares, aunque poco a poco se organizan y entran en la escena del debate sobre el bien comn y el inters pblico. Entonces pasan a una accin sostenida en el tiempo y adquieren conocimientos tcnicos y competencias en materias urbanas. Esto les permite fundamentar otras visiones y proyectos de ciudad, que buscan promover con la demanda por participacin, esto es, por un espacio en la esfera de las decisiones.
137
Ejemplo de ello son los movimientos contra las carreteras y tneles (Costanera Norte, Pedro de Valdivia Norte, Nudo Estoril), la densificacin incoherente de sectores con un potencial de mayor rentabilidad (Las Condes, Vitacura, Providencia), las localizaciones marginales (Toma de Pealoln), la oposicin y los debates en torno a los cambios en la regulacin del uso del suelo en los planes reguladores (Lo Espejo, uoa, Providencia, La Reina) y, recientemente, el sistema de transporte pblico (Transantiago). El habitar es fuente fecunda de participacin y de proyeccin hacia el futuro: de historicidad. Y sta, a su vez, es fuente fecunda de proyecto de sociedad y de ciudad. Viejo trmino para nuevos problemas? Lo ocurrido en el escenario internacional no es muy diferente de lo ocurrido en nuestro pas. En materias de vivienda y ciudad, las demandas por participacin datan de ms de medio siglo y han acompaado los ciclos de cambios polticos y econmicos ocurridos entretanto. Hoy da presenciamos su fuerte resurgimiento, particularmente en Europa, como la necesidad de un nuevo modo de resolucin de conflictos en un contexto diferente, marcado por la reestructuracin de los territorios y la transformacin de las ciudades en el marco de globalizacin, que interrogan desde una nueva perspectiva la toma de decisiones y las concepciones clsicas del urbanismo y sus mtodos. En la historia de la produccin de la ciudad, la participacin es un problema moderno. De hecho, recin aparece en el lenguaje del urbanismo en la segunda mitad del siglo pasado, a la luz de la crtica a la planificacin central emprendida por el Estado para acompaar la industrializacin europea en su fase fordista, y que en cierto modo se imitara en nuestros pases. Esta crtica surge con fuerza poniendo en tela de juicio la manera en que el Estado influido por la tentacin integral haba asumido para s la responsabilidad, las atribuciones y la autoridad en la organizacin del territorio y la transformacin de las ciudades, desplegando todo su aparato institucional y toda su batera de instrumentos y de tcnicos para llevar a cabo tal emprendimiento. En ese momento la demanda por participacin emerge como un cuestionamiento desde dos frentes. Por un lado, los actores sociales habitantes, citadinos y los gobiernos locales ponen en tela de juicio los criterios y mtodos en que se basa el Estado para intervenir en todos los mbitos desde el ordenamiento territorial hasta el barrio y la vivienda, as como su excesiva confianza en la tcnica planificadora funcionalista, en desmedro de una comprensin fina de las realidades de la vida cotidiana (el Estado
138
iba por un lado y la sociedad por otro), y reivindican el derecho a ser tomados en cuenta en la definicin de los problemas y en la decisin final. Por otro lado, los actores del sector privado cuestionan la concentracin de la produccin de vivienda y equipamientos en el sector pblico y reclaman una mayor participacin en la oferta. Dos rasgos de los aos 80 son la presin por la descentralizacin y la incursin de los agentes del mercado en los oficios de la ciudad. Frente a la grave crisis social y urbana provocada por la deslocalizacin de la industria pesada, los gobiernos locales emergen como interlocutores de la iniciativa privada para regenerar las ciudades y relanzar sus bases econmicas sobre otros parmetros. Las opciones colectivas evolucionan dando paso a las opciones individuales. Las reivindicaciones se orientan entonces hacia los temas ecolgicos. Los problemas urbanos se vuelven ms complejos, los modelos provisionales pierden operabilidad en el nuevo rgimen de incertidumbres, se pierde control sobre el largo plazo y se diversifican los sistemas de actores y poderes de transformacin del espacio. A partir de los aos 90, la demanda por participacin reaparece en un nuevo campo de juego marcado por la reestructuracin territorial de la economa a escala global, el repliegue del Estado, la descentralizacin y la apertura a las cooperaciones pblico-privadas; la crisis de la ciudad adaptada a la economa secundaria y las tensiones por una modernizacin asociada al sector terciario; las presiones sobre el medio ambiente; la crisis social-urbana ligada a la segregacin, la inseguridad, la movilidad desigual, la congestin; el debilitamiento de las relaciones entre lo social y lo poltico. Y con ello surgen, por un lado, un ciudadano que busca tomar parte en la decisin sobre las transformaciones que alteran su calidad de vida, y por otro, un consumidor urbano que tiene cada vez ms influencia sobre la oferta. Se re-barajan las cartas del juego de actores. La demanda por participacin resurge con nuevos datos y nuevos requerimientos asociados a nuevos paradigmas: la gobernanza y el desarrollo sustentable. Desde hace algunos aos la participacin cobra cada vez ms fuerza en el discurso y en las intenciones. Desde arriba hacia abajo (top-down) se la ve como una fuerza revitalizadora de la ciudadana, como un remedio al debilitamiento de los vnculos entre lo social y lo poltico, como un medio para asegurar la legitimidad de la decisin tcnico-poltica, como una oportunidad para complementar el esfuerzo pblico. Sin embargo, desde abajo hacia arriba (bottom-up) se levanta como respuesta ante la amenaza a las condiciones de vida de los ciudadanos, y como medio de cuestionamiento de las propuestas tcnicas y de sus criterios de rentabilidad econmica. Resiste a los datos funcionales en defensa de la calidad de vida, del reconocimiento de las prcticas cotidianas, de la historia e identidad de los lugares. Los contenidos de los discursos que la rodean se debaten en la escena pblica en buena medida, lo queramos o no en un estrs entre progresismo modernizador y conservadurismo, y
139
entre tecnocracia y calidad de vida. La pregunta es: cmo salvar este escollo, que hasta ahora nos empantana en una figura dualista, en la cual se oponen intereses y perspectivas depositadas y cristalizadas en las distintas lgicas de actores con distintas capacidades para hacer prevalecer sus intereses? Ello no es una cuestin de buenas intenciones, sino de una voluntad de compartir el poder, de poner todas las cartas sobre la mesa y abrir un debate que necesariamente contiene un conflicto productor, productor de propuestas en que todos pierden y ganan, es decir, productor de una distribucin equitativa de los poderes de transformacin del espacio y de sus frutos. Pero su realizacin impone condiciones especficas. Urbanismo y participacin Cuando decimos que el trmino participacin est en todos los discursos pero que encuentra muchas dificultades para materializarse en hechos concretos, sealamos que, en torno a la participacin, hay una especie de torre de Babel que tiende un velo de confusin detrs del cual se enmascaran las ms diversas significaciones e interpretaciones de lo que es el juego democrtico en la proyeccin y transformacin de la ciudad. De ah emerge la necesidad de hacer un esfuerzo por identificar sus contenidos respecto de qu est en juego cada vez que se la nombra y desde dnde se la nombra, si desde los actores institucionales, los actores sociales o los agentes del sector privado. Para situarnos en los distintos niveles en que la participacin es solicitada en la prctica del urbanismo, es necesario aclarar la cancha de juego. Podramos decir que todo proyecto, programa o poltica urbana debe responder a principios de pertinencia, eficiencia y eficacia. El primero, el principio de pertinencia, se sita en el nivel de la decisin estratgica, y se refiere a la coherencia que debera existir entre los problemas o las oportunidades identificados, los objetivos buscados y las opciones estratgicas escogidas. El segundo, el principio de eficiencia, se sita en el nivel de la decisin tcnica, y se refiere a la adecuacin del diseo y de la propuesta tcnica en relacin con los problemas por resolver o los objetivos por lograr en el marco de las opciones estratgicas tomadas. Y el tercero, el principio de eficacia, se sita en el nivel operacional, y se refiere a la relacin existente entre las actividades y los recursos de que se dispone y los resultados esperados. Cada uno de estos principios incluye, en mayor o menor medida, componentes de decisin, diseo y prctica. La participacin puede inscribirse en todos estos niveles y en cada uno de ellos es solicitada de manera distinta: - En su dimensin estratgica, est llamada a dar legitimidad poltica a la decisin, y por ende a situarse en el juego de intereses y proyecciones de los diversos actores
140
comprometidos, para definir los objetivos y los escenarios posibles, y establecer las orientaciones estratgicas del proyecto, programa o plan en cuestin (principio de pertinencia). - En la dimensin del diseo y su resolucin tcnica, est llamada a tomar parte tanto en la ingeniera conceptual, es decir, en el diagnstico y la definicin de los criterios de diseo de un plan o proyecto, como en la ingeniera de obra, es decir, en la definicin de las soluciones tcnicas, metodolgicas e instrumentales que dan forma y materia a estos criterios (principio de eficiencia). - En la dimensin operacional, la participacin es vista como medio de movilizacin o captacin de los potenciales y capitales sociales, econmicos, tcnicos de los participantes como recursos para llegar a los resultados esperados, all donde un solo actor no es capaz de asegurar la totalidad de la realizacin del plan o proyecto (principio de eficacia). Podemos hablar de participacin efectiva cuando sta aparece activamente en las tres dimensiones de los proyectos o planes citadas: estratgica, tcnica y operacional. Es decir, cuando se distribuyen los poderes y las competencias en la toma de decisiones, en la definicin de criterios y soluciones de orden tcnico, y en la movilizacin de los recursos y responsabilidades en la gestin y realizacin. As por ejemplo, si slo se sita en el plano de la estrategia corre el peligro de caer en una prctica demaggica, o en el encierro tecnicista, al introducir una distancia entre proyecto y realizacin. Si slo se sita en el plano del diseo y la tcnica, el proyecto puede ser muy participativo pero no responder a las demandas o necesidades de todos los involucrados. Y por ltimo, si slo se sita en el plano operacional, se corre el riesgo de ejercer una participacin instrumental al servicio de otros intereses. En cada una de estas dimensiones, los procesos participativos pueden tener distintos grados de intensidad (Lacaze, 1990). El primero consiste esencialmente en informar. La necesidad de ser informado es esencial si se pretende que los intereses y objetivos de los involucrados tengan la posibilidad de entrar en el juego. El segundo consiste en abrir el espacio a la consulta, es decir, en integrar los puntos de vista de los involucrados al proceso de toma de decisiones. El tercero consiste en aceptar compartir el poder de decisin; ello implica que las autoridades competentes acepten no ejercer la totalidad de los poderes que les son atribuidos por ley y dejar espacio a que la iniciativa de los participantes informe y transforme los criterios de la toma de decisiones. El cuarto consiste en compartir las competencias y experticias tcnicas en el proceso de elaboracin de un plan o proyecto, y aceptar que los saberes y los haceres de los participantes contribuyan a la informacin del diseo y la resolucin concreta de los proyectos o planes. Los dos ltimos niveles compartir
141
el poder de decisin y las competencias comprometen como condicin sine qua non el que la autoridad reconozca a los habitantes o ciudadanos como portadores de experticias insustituibles, adquiridas en la experiencia fina y cotidiana de su entorno habitado. Perspectivas de actores y matrices discursivas en torno a la participacin Al hablar de actores de la ciudad, como decamos, nos referimos a su capacidad de accin y a su potencial de transformacin del espacio. Los actores, as entendidos, se plantean frente a la participacin desde perspectivas distintas, segn su posicin, sus atribuciones y sus competencias, ya sea que se trate de agentes institucionales, tcnicos o polticos, ministeriales o municipales; de grupos sociales, organizaciones comunitarias, asociaciones gremiales, organizaciones civiles, habitantes o ciudadanos en su conjunto; de agentes privados, propietarios o promotores inmobiliarios, asociaciones privadas u otros. Apoyndonos en Henri Acselrad (1999), entre ellos podemos distinguir, en mayor o menor grado, tres tipos de representaciones sobre el sentido o la vocacin de la participacin en el desarrollo urbano: como medio de legitimacin de la poltica urbana, como medio de produccin tcnico-material de la ciudad y como garanta y custodia de la calidad de vida.
La participacin como medio de legitimacin de la poltica urbana
En este nuevo escenario econmico e histrico, la incursin de los agentes del sector privado en la produccin y gestin de la ciudad, el repliegue del Estado, tanto en su rol regulador como productor, y la apertura de nuevos campos de cooperaciones entre ambos han modificado las reglas del juego en la toma de decisiones respecto de las polticas pblicas y en los criterios que las sustentan. Por otra parte, la distancia entre lo social y lo poltico y el hecho de que los ciudadanos pongan en tela de juicio las bases tcnicas de la decisin, y los principios de rentabilidad econmica que la cruzan, cuestionan, desde la perspectiva social, la legitimidad de las polticas urbanas. Las autoridades deben procurar construir nuevas bases de consenso en el concierto de los agentes urbanos y en la ciudadana en su conjunto. Desde la perspectiva de los actores institucionales (top-down), muchas veces la participacin se juega en la bsqueda de bases de legitimidad de la poltica urbana. As, por ejemplo, la participacin es vista, ya sea como un factor de generacin de consenso y resolucin de conflictos, instrumento de gobernabilidad, ya sea como un medio de formacin de capital social (Bresciani, s/f), factor de gobernanza. La diferencia entre ambas visiones est precisamente en dnde se concentran o distribuyen los poderes. La generacin de consenso lleva implcita la existencia de un eje que propone y busca en los dems la legitimacin de su propuesta. La gobernanza supone la capacidad y
142
la legitimidad para generar propuesta de todos los actores alrededor de la mesa, y se organiza en torno a la construccin conjunta y no libre de conflicto de una solucin. Desde la perspectiva de los actores sociales (bottom-up), la participacin es vista como el acceso al campo de juego en el que se negocian los intereses de los diversos actores en torno al desarrollo urbano y habitacional. Como su participacin no est garantizada, y no siempre tienen la capacidad de imponerse requerida para entrar en esa arena, exigen que sea institucionalizada en los procedimientos legales, que tenga un carcter vinculante y no slo consultivo e informativo, es decir, que tenga injerencia en la toma de decisiones e intervenga en todos las etapas y los ciclos del plan o proyecto. Para los actores del mercado, la participacin en el desarrollo urbano se juega en dos frentes: la oferta y la demanda. Su participacin en la definicin de los criterios de decisin es de primera importancia, y se sita desde la oferta, al lado de los actores pblicos. De hecho, sta se ha intensificado en las ltimas dcadas con la incursin del sector privado en la produccin de infraestructuras, equipamientos y servicios pblicos. En relacin con la demanda, los actores privados sitan al ciudadano en el corazn del dispositivo de participacin, en la medida que ste posee la capacidad de hacer valer sus preferencias, objetivas o subjetivas, a la hora de escoger y de influir en la generacin de la oferta de bienes y servicios urbanos. Gran parte de los conflictos ocurridos en los ltimos aos, en relacin con los planes y proyectos en nuestra ciudad, han puesto en tela de juicio la legitimidad de la decisin poltica, situndola en una tensin entre los enfoques: los que ponen el acento en la eficacia o eficiencia tcnico-econmica de la ciudad y los que ponen el acento en la calidad de vida. La participacin como medio de eficiencia y eficacia tcnico-material de la ciudad La modernizacin o transformacin adaptativa de las estructuras urbanas a los nuevos requerimientos tcnicos introducidos por la exigencia de competitividad de los mercados ponen el nfasis en las bases tcnicas de la ciudad a partir de modelos de racionalidad funcional: la necesidad de mayor velocidad de desplazamiento (las carreteras urbanas y la organizacin del transporte pblico), la densificacin de reas de mayor rentabilidad para atraer ms inversin (planos reguladores), la concentracin y el mejoramiento del estndar de los servicios, la descontaminacin, la focalizacin de la inversin pblica en reas disfuncionales, las medidas contra la inseguridad, etc. Los problemas se complican y cambian a ritmos acelerados. Priman en esta visin los principios de eficacia y eficiencia tcnica y econmica. Tienen legitimidad en este terreno quienes poseen las competencias tcnicas: ingenieros de transporte y
143
obras pblicas, agentes del mercado inmobiliario, autoridades tcnicas municipales y ministeriales. La incursin de otras perspectivas en los criterios de la decisin tcnica es muy difcil. La participacin aqu es entendida como un medio o instrumento para el mejoramiento de las propuestas, su implementacin o su aceptacin y apropiacin por parte de los beneficiarios. As por ejemplo, cuando se afirma que la participacin ciudadana (es) una de las principales estrategias (para todo) nuevo proyecto, programa o poltica que tenga por objetivo mejorar sus estndares; o bien, cuando se afirma que la participacin es un medio para el mejoramiento y la implementacin efectiva de los proyectos y planes urbanos () para el uso del conocimiento til (del habitante) (Bresciani, s/f), que la participacin hace co-responsables a los vecinos en el logro de los objetivos, fortalece la apropiacin de los beneficiarios de la poltica, o que permite que se garantice la manutencin, el cuidado y uso adecuado del espacio () para que adquiera valor en el tiempo (Brain, 2006), se la est entendiendo como medio para dotar de eficiencia y eficacia la produccin tcnico material de los proyectos. Desde la perspectiva de los ciudadanos, en el plano de la decisin tcnica, la participacin es vista como el acceso a la instancia donde se es parte activa en la definicin y el diagnstico de los problemas y de las alternativas de solucin. Los actores sociales, habitantes o ciudadanos, pujan por acceder a este nivel de discusin y decisin desde una posicin activa y con atribuciones, apelando al reconocimiento de las competencias adquiridas en la comprensin fina de los problemas desde la perspectiva del habitar: como habitantes sabemos mejor que nadie donde estn y cmo son los problemas, y lo que necesitamos. En nuestro pas, hasta hoy se ha tendido a situar la participacin en los niveles del acceso a la informacin y de la consulta o validacin de proyectos o polticas ya elaborados y en fase de promulgacin. Poco a poco se hacen esfuerzos por situarla en etapas ms tempranas del ciclo de elaboracin de planes y proyectos (Planes Reguladores, Programa Quiero mi Barrio) aunque en general se mantiene su carcter consultivo con escasa injerencia del ciudadano en la toma de decisiones. Pero pese a estos esfuerzos, el terreno ms difcil de penetrar es el de la definicin del diseo y la solucin tcnica, motivo por el cual la participacin de facto, a iniciativa de los ciudadanos, ha cobrado fuerza en la prctica, y ha ido adquiriendo competencias para entrar en la discusin en el mbito de las decisiones tcnico-econmicas, al punto de lograr, en algunos casos, a bloquearlas, transformarlas o revertirlas.
La participacin como garanta y custodia de la calidad de vida
A la predominancia de los enfoques tcnicos, funcionalistas, eficientistas y rentables de la produccin urbana, se oponen los enfoques que ponen en primer plano la cali-
144
dad de vida y la preservacin del patrimonio (econmico y/o identitario, individual y/o colectivo). Esta dimensin es fuertemente defendida por los grupos de habitantes o ciudadanos cuando se encuentran frente a la definicin de un proyecto o de un plan. Difcilmente cuantificables y por lo mismo difcilmente oponibles a los criterios de la evaluacin tcnica, econmica e incluso social de proyectos, las dimensiones relativas a la calidad de vida se refieren a los componentes no mercantiles de la existencia cotidiana. Una gran parte de ellas se refiere a variables asociadas a la salud: la posibilidad de disfrutar de un medio ambiente sin ruidos, descontaminado, descongestionado, asoleado; a las oportunidades de la ciudad: conectarse al resto de la ciudad por diversos modos, contar con servicios de proximidad; a la contemplacin y la recreacin (variables hedonistas y estticas), es decir, poder contemplar el paisaje circundante, disponer de un espacio pblico que ofrezca posibilidades de disfrutar del tiempo libre; a cuestiones psicosociales: lugares con control del contacto y la interaccin social, seguros; o a la identidad, valores y herencias construidas en el tiempo. La participacin aqu es entendida como un medio para hacer emerger e instalar estas dimensiones en los criterios de la decisin estratgica y en los datos tcnicos de los planes y proyectos urbanos, dimensiones que desde las prioridades tcnicas de los proyectos no entran fcilmente en las variables a contemplar, particularmente cuando se trata de proyectos complejos que buscan aportar soluciones a problemas que se plantean a escalas mayores del sistema urbano, y que por lo mismo slo pueden ser incluidas en la medida que comparezcan los intereses de quienes habitan el espacio en cuestin. Desde la perspectiva de los actores privados, propietarios y promotores inmobiliarios, estas dimensiones son parte del valor econmico del bien inmueble, en la medida que pueden transformarse en factores de atraccin de la demanda, mediante la generacin de sentimientos de pertenencia o de imagen de marca. Pistas para un debate La participacin est en todos los discursos como una oportunidad para el desarrollo de la ciudad como obra de todos. Y efectivamente lo es. Sin embargo, a la hora de la accin, muchos son los argumentos que se esgrimen para considerar que no es oportuna, entre ellos: la pretendida complejidad tcnica de los proyectos ante la cual se juzga que el habitante no tiene competencias; el obstculo que opone a los ritmos y plazos del proyecto y por lo tanto a su eficiencia; la impertinencia de las reivindicaciones individuales de los usuarios en relacin con la magnitud de los problemas; la discutible representatividad de quienes participan; la poca preparacin de los agentes de terreno para poner en prctica procesos participativos. La manera
145
ms fcil de reducir los riesgos suele ser entender la participacin como la validacin de proyectos ya elaborados, al abrir el espacio a la expresin de una opinin no vinculante, e intentar generar consensos en torno a ellos: as, el circuito est cerrado antes de comenzar. Sin la voluntad de reconocer los distintos intereses, prioridades y capacidades en torno a los problemas y desafos de la ciudad, y de compartir los distintos poderes que convergen en los planes y proyectos urbanos, la participacin no pasa de ser una buena intencin (Castillo y Forray, 2006).
Desmantelando prejuicios
Las componentes dialcticas de la participacin: utopa o instrumento. A lo largo de todo este texto se ha perfilado la recurrencia de las representaciones dualistas. Por un lado, est la participacin como instrumento para la contencin de conflictos, por el otro, como instrumento de presin; por un lado, es una utopa: la promocin popular, la integracin social, por el otro, la conquista de un derecho. En efecto, no se trata de un lado o del otro, la participacin es a la vez utopa e instrumento, cualquiera sea el campo desde el cual se la mire. Es ms, en lugar de entenderla como un juego de oposiciones, la clave est en entenderla como un factor de coproduccin en los procesos asociados al desarrollo urbano. La complejidad tcnica de los proyectos es tarea de especialistas, inaccesible a los legos. Esta es una falacia muchas veces invocada. Sin embargo, la experiencia demuestra que, por una parte, los tcnicos requieren una lectura ms actualizada, profunda y detallada de las situaciones, y por otra, que los habitantes tienen una lectura fina de las caractersticas, cualidades y problemas de su espacio habitado. Recientemente se ha comprobado el potencial que tienen los procesos participativos como espacios de intercambio pedaggico, lugares privilegiados para el aprendizaje mutuo, susceptibles de instalar todas las perspectivas del problema sobre la mesa, de traducir las complejidades tcnicas en lenguajes accesibles a todos y de generar las claves para la comprensin y la elaboracin conjunta de criterios para la decisin. La participacin obstaculiza los ritmos de los proyectos. La experiencia demuestra que, aunque la definicin tcnica de los proyectos vaya rpido, aquello que reduce los ritmos no es su elaboracin, sino su aprobacin y la negociacin en los engranajes administrativos de las instituciones, es decir, la obtencin de los acuerdos polticos que requieren. Contrariamente a lo que se presupone, son los habitantes quienes se quejan de los lentos ritmos de la realizacin de planes y proyectos. En la medida que contribuyen a identificar ms finamente los problemas y a asegurar en las bases la legitimidad poltica de la decisin, los procesos participativos bien llevados, y realizados desde las etapas tempranas del ciclo del proyecto, tambin contribuyen a garantizar los acuerdos polticos y la pertinencia de las soluciones tcnicas. Con ello, en lugar de obstaculizar, aceleran la aprobacin final del proyecto y permiten que todos comprendan los ritmos de su realizacin.
146
La dudosa representatividad de los participantes y la impertinencia de las demandas individuales. En Europa se ha debatido mucho sobre esto en los procesos participativos de urbanismo, en los cuales se reconoce a los habitantes su calidad de contraparte poltica de las autoridades elegidas por sufragio, y de contraparte tcnica de los profesionales y tcnicos municipales o ministeriales. Por ello es que se convoca la participacin de todo ciudadano, sin distincin, as como de las organizaciones territoriales. Sin la presencia de la triloga: representante poltico, tcnico y habitante, cada uno en el ejercicio de sus competencias y responsabilidades, no hay proceso participativo. Sin embargo, se discute sobre su rol: entre la definicin de los criterios para la decisin poltica y tcnica, o la participacin en la toma de decisiones propiamente tal. ste sigue siendo un debate abierto, que centra la pregunta en la tensin entre la defensa del inters particular y del bien comn o inters pblico, entre la democracia representativa y la directa. La indolencia o ausentismo de los habitantes ante las convocatorias. Tambin est ampliamente probado que los habitantes no estn dispuestos a desplegar energas intiles, y que tienen ms capacidad para diagnosticar la situacin que la que se les supone: slo se movilizan a una convocatoria pblica si lo que est en juego forma parte de sus intereses (sean estos individuales, colectivos o sociales), y si ven que el espacio de participacin les garantiza una posibilidad de influir en la decisin final. Cuando esto no es as, se movilizan por otros cauces.
El reconocimiento de la legitimidad de todos, un principio sine qua non de la participacin
Anteriormente postulbamos que la participacin en materia de desarrollo urbano se juega antes que nada en el compartir los poderes en la decisin estratgica, tcnica y operacional. En un contexto democrtico, el ejercicio del poder de un sujeto se funda en el reconocimiento, por parte de los dems, de la existencia de ese poder y de sus atributos, reconocimiento que le otorga al sujeto legitimidad y autoridad para ejercerlo. Asimismo, una condicin bsica para que un proceso sea participativo es el reconocimiento mutuo de la autoridad y legitimidad de cada uno de los participantes. Sin embargo, si los actores pblicos cuentan con la autoridad que les otorga su poder poltico y las competencias tcnicas de sus instituciones, y los actores privados con las que les otorga su poder econmico, de dnde obtienen su legitimidad los habitantes o los ciudadanos?
Las competencias del habitar
Habitualmente a los habitantes se los invita a participar en cierto tipo de proyectos y en etapas puntuales, la mayora de las veces al final del proceso, como operadores o beneficiarios. Pero
147
cada vez aceptan menos este papel y buscan ganarse un espacio en todos los eslabones del proceso de proyecto: diagnstico, prospeccin, diseo y soluciones tcnicas, gestin y montaje operacional, realizacin, mantenimiento y transformacin. Para ello no slo deben probar los saberes que los facultan para ser parte, esto es, las competencias de que disponen, sino que, adems, deben lograr que los reconozcan en la arena de la decisin, es decir, adquirir legitimidad. Los campesinos, mineros y obreros no buscaban solamente un albergue, sino un lugar en la ciudad y con l un lugar en la sociedad (valor poltico de la participacin). Pero un lugar en la ciudad es antes que nada un lugar para vivir. Todo grupo social habita el espacio domesticndolo, modelndolo con sentido prctico y cargndolo de significados, al escribir en l las historias cotidianas, y al inscribir en l las huellas de su existencia (valores tcnicos y simblicos). El habitar carga de sentido al espacio transformndolo en lugar. Pero no slo lo carga de sentido sino que lo modela y remodela. Y en ese acto, lo vuelve aprehensible a sus habitantes, que conocen al detalle los datos de su espacio habitable, sus valores y problemas. Esta fuerza y la experiencia de habitar, el poder de habitar, son las que otorgan al habitante las competencias y la legitimidad para participar tanto en la definicin de los criterios de la decisin estratgica como de las soluciones tcnicas, e influir as en la transformacin del espacio. En vivienda y urbanismo, muchas intervenciones basadas en componentes tcnicos muy bien fundamentados evidencian graves vacos porque no integran las competencias del habitante aquellas que se adquieren con la experiencia final del uso cotidiano del espacio, ni reconocen en ellas un potencial transformador.
Participacin y conflicto: del conflicto bloqueador al conflicto productor
Los procesos de produccin urbana son per se conflictivos, en la medida en que involucran desconfianzas, intereses y perspectivas divergentes. Al evitar los conflictos o la bsqueda de consensos no se hace otra cosa que tender un velo tras el cual se ocultan las desigualdades. Un modelo participativo revierte la bsqueda del consenso dando prioridad a la diferencia y al conflicto como principios activos de construccin de los acuerdos y motor de la cooperacin entre los actores (Declve, 2002: 72). En la participacin, la clave es transformar un conflicto bloqueador, aquel en el cual se excluyen la deliberacin y la negociacin, y en el que slo puede haber un ganador, en un conflicto productor, en el cual la diferencia de posiciones logra producir una nueva alternativa en la que todos pierden algo y todos ganan ms. Aqu encontramos la hiptesis democrtica del filsofo Paul Ricur: Es democrtico un Estado que no se propone eliminar los conflictos sino inventar los procedimientos que
148
les permitan expresarse y ser negociables (Ricur, 1985). Esta situacin no se puede obtener sin pasar por la controversia, pero de ella salen fortalecidos todos los involucrados. La deliberacin de los conflictos crea el espacio de aprendizaje de una nueva urbanidad.
La participacin un espacio pedaggico privilegiado
Una clave para abordar los conflictos es saber enunciarlos y evidenciarlos de modo que puedan ser objeto de deliberacin de las diferencias y de construccin de nuevos escenarios. El espacio de participacin entendido como una instancia de aprendizaje mutuo crea una oportunidad nica para abordar las divergencias, siempre y cuando cada uno de los presentes est dispuesto a dejar de lado sus sistemas de referencia para iniciar un dilogo con los dems puntos de vista. Los cambios introducidos por la globalizacin han desmantelado los modos anteriores de pensar, planificar y proyectar la ciudad, dejando perplejos a los responsables del desarrollo urbano al exigirles mirar con otros ojos. El trabajo participativo es una ocasin privilegiada para proyectar una nueva mirada a las realidades urbanas; en l, el dilogo con los dems actores es un ejercicio de enseanza-aprendizaje mutuo. A su vez, la disposicin al aprendizaje desmonta los prejuicios y le abre perspectivas a la colaboracin. En su dimensin pedaggica, la participacin abre un espacio para la construccin durable de acuerdos polticos-sociales-tcnicos, capaces de reproducir en el tiempo las condiciones de su legitimidad, lo que hace a partir de un proceso fundado en el conocimiento mutuo y en la consolidacin progresiva de una proximidad cultural que permite la instauracin de unas reglas del juego aceptadas por todos (Declve, 2002: 79). Muchas experiencias as lo confirman.
tica Cultura Ciencia Existencia
Para terminar, coincidimos con el filsofo Luis Flores cuando seala que todo proyecto debe dar cuenta de cuatro dimensiones: tica, cultural, cientfica y existencial. En cuanto a los proyectos urbanos, podemos decir que la dimensin tica se juega en la distribucin equitativa de los beneficios y perjuicios generados cuando se transforma el espacio; la dimensin cultural se juega en el dilogo de las distintas representaciones que se hacen los actores sobre el pasado, el presente y el futuro de la ciudad como espacio propio y de la sociedad; la dimensin cientfica le da todo su soporte tcnico, funcional y racional al proyecto; la dimensin existencial responde a los requerimientos de la existencia del hombre en su vida cotidiana y en el mundo. En los procesos propios del urbanismo, el cargar de contenido las cuatro dimensiones exige la comparecencia y deliberacin de los ciudadanos, los poderes pblicos y los agentes del mercado, en un espacio de aprendizaje mutuo, nunca libre de conflictos.
149
Bibliografa citada
Acselrad, H. Sustentabilidad y ciudad, en Revista EURE, 1999, Vol. XXV, N 74, p. 35-46. Bailly, J. La ville luvre. Pars : Les ditions de limprimeur, 1992. Brain, I. Involucrar a los vecinos. Foco, N 76, p. 71, 2006. Bravo, L. y Martnez, C. Editores. 50 aos de vivienda social 1943-1993. Universidad de Valparaso, Facultad de Arquitectura, 1993. Bresciani, L.E. Del conflicto a la oportunidad: Participacin ciudadana en el desarrollo urbano. Foco, N 83, Expansiva, 14 p. Castillo, M.J. y Forray, R., Qu tenemos entre manos? Ciudadana, su participacin en la construccin urbana. Revista CA, 2006, N 127, p. 32-33. Declve, B. Coproduire une puissance publique dintervention. In Declve, B.; Forray, R.; Michialino P. Coproduire nos espaces publics, Louvain-La-Neuve : Presses Universitaires de Louvain, 2002, p. 69-83. Espinoza, V. Historia social de la accin colectiva urbana: Los pobladores de Santiago, 1957-1987. Revista EURE, 1998, Vol. XXIV, N 72, p. 71-84. Forray, R. y Michialino, P. Coproduire nos espaces publics, Louvain-La-Neuve : Presses Universitaires de Louvain, 2002, p. 69-83. Garcs, M. Tomando su sitio, el movimiento de pobladores de Santiago, 1957-1970. Santiago: LOM Ediciones, 2002. Hidalgo, R. Polticas de vivienda y planeamiento urbano en Chile en la Segunda mitad del siglo XX. Revista Geo Notas, 2000, AO 4, N 4. Lacaze, J.P. Les mthodes de lurbanisme, Presses Universitaires de France, 1990 Raposo, A. Notas sobre estado, vivienda y poblacin. Revista INVI, 2000, n 39, p. 30-67. Ricoeur, P. Temps et rcits, Pars : Paris Seuil, 1985.
Tema 2
Participacin, habilitacin social y autoconstruccin: ampliaciones de viviendas sociales dinmicas sin deuda (VSDsD)
Carlos Aguirre, Renato DAlenon, Catalina Justiniano, Francesca Faverio p. 151 / 168
152
Participacin, habilitacin social y autoconstruccin: ampliaciones de viviendas sociales dinmicas sin deuda (VSDsD)1
Carlos Aguirre2, Renato DAlenon3, Catalina Justiniano4, Francesca Faverio5
Los tres componentes bsicos de la poltica habitacional chilena son el ahorro, el subsidio estatal a la demanda y el crdito hipotecario. Los equilibrios entre ellos varan de acuerdo a los grupos objetivo que atienden y a los nfasis de la poltica. El gran cambio propuesto por la poltica de vivienda vigente, que atiende a los sectores ms carenciados, elimina el crdito asumiendo que las familias cuentan con poca capacidad de endeudamiento. A pesar de esta limitacin, se supone que al no existir una obligacin de pago se libera recursos para ser empleados en la terminacin de la vivienda. El concepto es el llamado Vivienda Social Dinmica sin Deuda (VSDsD) y es aplicable a las viviendas entregadas mediante el Fondo Solidario de Vivienda (FSV), explicado ms adelante. La estructura de financiamiento considera 10 UF de ahorro, ms 280 a 320 UF de subsidio directo, lo que entrega un valor de 290 a 330 UF disponibles para el sitio, la urbanizacin y la construccin de la vivienda. El crdito eliminado se suple por un aumento del monto de subsidio respecto de lo que haba antiguamente para las viviendas del mismo estrato. Al mismo tiempo, se reduce la superficie de vivienda entregada a una unidad inicial de unos 32 m2, que debe contemplar su futura ampliacin para alcanzar una superficie edificada de a lo menos 50 m2. Delegar en el usuario la construccin de gran parte de su vivienda, a saber, la ampliacin, es un supuesto central para la factibilidad y la habitabilidad de las viviendas de la nueva poltica implementada a partir de 2001. Sin embargo, el xito de la ampliacin, en el contexto de las herramientas que la poltica ofrece, persiste como un aspecto que no ha sido an evaluado. El xito de la poltica y la habitabilidad de las viviendas descansan en gran medida en el usuario, quien ampla, termina, mantiene y habita su vivienda. El beneficiario debe hacerse cargo de al menos un 36% de la construccin de su vivienda para llegar a una condicin ptima de uso.
153
A pesar de esa transferencia de responsabilidad, la poltica no asegura al usuario herramientas de apoyo efectivas enfocadas al desafo de terminar la vivienda con la ampliacin. Para Henry Sanoff, arquitecto norteamericano, participacin significa colaboracin de personas que persiguen objetivos que ellas mismas han establecido (Sanoff, 1999). De ello se desprende el trabajo colectivo en la determinacin de los objetivos y en la definicin de los caminos para lograrlos. La idea proviene del rea de las ciencias polticas, en donde se enfatiza la participacin como fundamento de una nueva etapa: democracia participativa en lugar de democracia representativa. En el diseo y la planificacin, la implementacin de metodologas participativas se basa en la comprensin del rol pro-activo de los habitantes, ms all del aporte de informacin para la toma de decisiones por expertos, en la formulacin de soluciones y en la toma de decisiones viables y adecuadas. Sin embargo, no se puede esperar de la participacin la resolucin automtica de los conflictos sociales. El objetivo de la implementacin de metodologas participativas es, segn Sannoff, generar una capacidad de negociacin y de generacin de consensos para la toma de decisiones en un contexto de relaciones asimtricas de poder (Sanoff, 1999). Las limitaciones de los procesos de participacin, que no se implementan fcilmente, ni resuelven espontneamente los conflictos, son la justificacin de que intervengan en el proceso instituciones que promuevan mecanismos y herramientas que propendan al desarrollo de estrategias de participacin, asesorando especialmente a los ms vulnerables. La herramienta que hoy existe para acompaar el proyecto, el Plan de Habilitacin Social, al parecer no ofrece lneas conducentes a elaborar planes de trabajo con las familias, mediante los cuales se asegure el vnculo de la ampliacin con el proyecto arquitectnico, y un resultado final idneo. Consideramos que este punto es clave para la vivienda desde la perspectiva de la poltica habitacional, cuyos objetivos deberan incluir el aseguramiento del crecimiento y terminacin de la vivienda. Un estudio de la Universidad de Chile (Suraswski, 2005) seala que los Planes de Habilitacin Social son una instancia de educacin ciudadana, abordando temas como salud, educacin, drogadiccin, redes sociales, empoderamiento, etc. Sin embargo, en lo tcnico, las Entidades Organizadoras se ven sobrepasadas por la urgencia de la etapa de construccin de las unidades iniciales o por la carencia de competencias tcnicas especficas para apoyar a los vecinos y no logran constituir en el trabajo con las ampliaciones un desarrollo sustantivo para las viviendas. Una buena ampliacin, esto es, la que permite lograr una vivienda bien terminada tcnicamente, debera generar plusvala a la vivienda y por consiguiente, a su conjunto y al
154
barrio. De esta manera, el subsidio entregado por el Estado a las familias constituira una inversin social que transformara a la vivienda en un bien de capital que permitiera la movilidad social. En la gran mayora de los casos no se generan plusvalas, y es as como surge un nuevo grupo de atencin, los con techo (Rodrguez y Sugraynes, 2005), quienes pese a contar con una vivienda no logran la movilidad social que les permita salir de la pobreza, porque sta no cumple con los estndares mnimos de calidad, servicios y habitabilidad. Si la situacin fuera inversa, es decir, si las viviendas aumentaran su valor, el beneficio social sera doble: por un lado, la familia recibira un bien de capital en el cual puede invertir, puesto que ste se valorizara en el tiempo, y por otro, se lograra una exitosa consolidacin del entorno, con la valorizacin del barrio y la construccin de mejores condiciones para el desarrollo del capital social (Arriagada, 2002). Por lo tanto, uno de los objetivos de la poltica habitacional, a nuestro juicio, debera ser, junto con entregar la solucin habitacional, apoyar el crecimiento y la terminacin de la vivienda de modo de asegurar un resultado exitoso. Es necesario hacer un acercamiento desde la gran escala de la poltica pblica hacia lo pequeo y cotidiano, traducido en las posibilidades de ampliar su vivienda que tienen las familias, a fin de conducir el proceso hacia la consolidacin de la vivienda como un capital, un patrimonio y, en definitiva, un bien durable y transable. Diagnstico y formulacin del problema Las instituciones encargadas de implementar la Poltica Habitacional de los Fondos Solidarios Habitacionales son las entidades organizadoras de la demanda habitacional, llamadas actualmente Entidades de Gestin Inmobiliaria Social, EGIS. Por lo general, son empresas privadas, organizaciones sin fines de lucro o municipios. La principal herramienta con la que cuentan estas entidades para relacionarse con los usuarios de la vivienda, y as ayudarlos a obtener mejores ampliaciones, es el Plan de Habilitacin Social, definido como el vnculo o compromiso que mantiene la relacin entre las familias y las entidades organizadoras de demanda, a lo largo del proceso de postulacin, adjudicacin y cambio a la nueva vivienda6. La reglamentacin supone que es la herramienta para habilitar a los nuevos propietarios en el proceso de vivienda que enfrentan, constituyendo una plataforma de desarrollo tcnico y social para la ampliacin y terminacin de las viviendas. La estructura de los Planes de Habilitacin Social consta de tres reas: rea de Autodiagnstico, rea de Acompaamiento, y rea de Vnculos de Cooperacin. Lo que tiene relacin con la vivienda desde su dimensin constructiva
155
se incorpora en el rea de Acompaamiento, en la seccin denominada Uso, Cuidado, Mantencin y Ampliacin de la Vivienda. Ms all de su ttulo, no hay lneas conducentes para elaborar los planes de trabajo con las familias, de modo que se asegure el vnculo de stas con el proyecto arquitectnico. Dada la experiencia recopilada por el Programa de Polticas Publicas, en particular por el proyecto Puente UC7 en la comuna de La Florida y su articulacin con nuestras experiencias acadmicas en el tema, as como el anlisis de algunos planes de habilitacin social de distintos actores (municipios y entidades privadas), se observa que los Planes de Habilitacin Social propuestos por las entidades organizadoras son, en general, muy ambiciosos y dispersos. No atienden a las particularidades de cada grupo y, en la prctica, no se logran todos los objetivos planteados, ya que en la mayora de los casos nadie se hace cargo de cumplir los compromisos establecidos, ni de verificar la coherencia con el objetivo de la poltica. Se podra decir que la mayora de los organizadores de demanda no cuentan con conocimientos sobre temas ms especficos del mbito tcnico, en muchos casos ni siquiera conocen la solucin constructiva. Sin embargo, deben responder a todas las exigencias e imprevistos que conlleva la gestin relacionada con la construccin de un conjunto. As, las entidades se ven sobrepasadas y optan por descuidar el compromiso establecido con los vecinos en el plan, delegan las acciones en otros actores, aprovechando, por ejemplo, programas municipales, que si bien complementan el trabajo para superar la pobreza de estas familias, terminan por distraer los planes de la especificidad tcnica requerida por la vivienda. La consecuencia en las familias es que probablemente disminuye su disposicin a participar, pues las invitaciones no necesariamente responden a los intereses que tienen las personas en medio de este proceso (Surawski, 2005)8. Desde el punto de vista de los costos, la variedad y amplitud de los temas comprendidos en el plan redunda en la dificultad para financiarlos, en que se promueven acciones ineficientes que generan una cantidad importante de subsidios indirectos y en muchos casos ocultos. El asunto de la ampliacin no ha sido desarrollado sustantivamente como un problema para el usuario, la entidad organizadora, o los prestadores de asistencia tcnica establecidos para los proyectos. La responsabilidad tcnica del proyecto queda circunscrita a la unidad inicial.
156
En resumen, es posible observar que no existe convergencia entre la aplicacin de un plan y la futura ganancia de valor de la vivienda. La mirada hacia los planes de habilitacin es un punto clave para asegurar el crecimiento y la terminacin de la vivienda de forma exitosa. Queda pendiente la focalizacin de responsabilidades entre los distintos actores considerando la vivienda dentro de un proceso de habilitacin. A partir de este diagnstico, se considera que la vivienda debe ser el eje central de un plan de habilitacin social que permita ser un soporte para la terminacin exitosa de la vivienda y su valorizacin como un bien de capital. Desde la perspectiva social, el foco debe ser la familia en proceso de consolidacin de su solucin habitacional. La separacin entre el plan de habilitacin social y las ampliaciones: una hiptesis En este trabajo proponemos parmetros sobre los cuales los distintos actores involucrados pueden ejercer acciones que tiendan a mejorar el concepto dinmico de la vivienda, asegurando la correcta ejecucin de las ampliaciones. Se busca establecer mecanismos de diseo y medicin de los resultados de este plan social, en coherencia con las cualidades de diseo y construccin de los proyectos de vivienda. Esto se ha intentado desde una doble perspectiva:
Desde el punto de vista del plan de habilitacin social
Analizar cmo los planes sociales son una herramienta para la organizacin y la gestin que puede apoyar o fortalecer la progresividad de la vivienda. Para esto consideramos fundamental observar lo que se hace ahora y, a partir de ello, detectar las claves fundamentales para convertirlas en la herramienta mencionada.
Desde el punto de vista de las ampliaciones
Analizar cmo los planes de habilitacin social complementan, facilitan o apoyan la realizacin de una ampliacin que casi duplica la superficie inicial o el desarrollo inmediato de ampliaciones espontneas. Desde estos dos puntos de vista surgen respectivamente dos preguntas que se complementan en nuestra investigacin. Por una parte, la pregunta que formulamos es cules son los factores o herramientas del plan de habilitacin social que promueven o dificultan el proceso de ampliacin de las viviendas? Por otra parte, de manera complementaria, nos preguntamos: qu nuevos elementos o herramientas requiere incluirse en el plan de habilitacin social para apoyar efectivamente el proceso de crecimiento de la vivienda? Ambas preguntas incluyen, al menos, factores de diseo, organizacin y gestin relacionados con la progresividad de la vivienda.
157
A partir de esto se formula la siguiente hiptesis de trabajo: La separacin existente entre los planes de accin social y la terminacin y/o ampliacin de la VSDsD se debe a tres razones fundamentales: pese a que la ampliacin est incluida entre los objetivos planteados en los planes, las actividades efectivamente realizadas no cumplen con ellos en este aspecto; el alcance temporal de los planes de habilitacin social es incapaz de apoyar efectivamente la ejecucin de las ampliaciones, y, por ltimo, los roles actuales de los actores involucrados y las relaciones entre ellos diluyen la responsabilidad especfica en relacin con las ampliaciones dentro del plan de habilitacin social. Proponemos reconsiderar la ampliacin, esto es, el desarrollo de la vivienda, como eje de los Planes de Habilitacin Social, y poner el foco en la familia en proceso de obtencin de su vivienda, para, de ese modo, equilibrar la situacin que se produce en la prctica, donde se ha buscado abordar los problemas de la pobreza ms all de la vivienda, dispersando y debilitando el impacto de la poltica de vivienda al desatenderse uno de sus supuestos centrales. Estudio de casos Este trabajo se basa en tres componentes principales: - El anlisis de los elementos de construccin que quedan propuestos en los proyectos y que permiten terminar y ampliar las viviendas dinmicas sin deuda junto con un anlisis comparativo de las intervenciones realizadas efectivamente por los propietarios de conjuntos de vivienda social dinmica sin deuda. - El anlisis comparativo de las ampliaciones realizadas, su coincidencia con las ampliaciones propuestas, y evaluacin de la efectiva participacin del usuario en la toma de decisiones y la realizacin. - El anlisis de los planes sociales que acompaan estos proyectos, buscando el alcance de stos con la construccin y con los temas de habitabilidad. Esto implica tambin analizar las entidades organizadoras responsables de la ejecucin de dichos planes. Para la elaboracin de los anlisis se consult el trabajo en base a casos de estudio definidos con los siguientes criterios: casos con construccin en sitios nuevos, con obra iniciada y ms de 75% de avance a diciembre de 2005 en la Regin Metropolitana. Al mismo tiempo, se consider que las Entidades Organizadoras fueran Municipalidades o Instituciones (Cuadro N 1). A continuacin se ensea el universo de casos de estudio (se indican en negrita los casos que se desarrollaron en la investigacin que fundamenta la propuesta).
158
N proyectos N familias Comuna 5 9 12 20 22 25 28 34 35 36 1 18 19 22 1 4 5 6 7 19 35 16 48 60 232 70 292 144 123 126 147 386 10 298 149 199 15 288 70 214 215 85 122 234 116 217 Til - til Huechuraba Peaflor Buin Puente Alto Colina Colina Colina
Nombre proyecto Comit Santa Matilde Barrio Nuevo (Chile Barrio) Comit de Alleg. Luz y Esperanza C. de la Reina
Nombre entidad organizadora San Jos de la Dehesa Municipalidad Fund. H. de Cristo
Conj. Habitacional Tierras del Maipo Municipalidad Enrique Alvear Los Canadienses Mi casa es mi sueo Sueo y Esperanza Municipalidad Municipalidad Municipalidad Municipalidad Municipalidad Municipalidad SERVIU C. de la Construccin Municipalidad Municipalidad
Lo Barnechea Ermita de San Alfonso III (Chile Barrio) Curacav La Florida Colina Colina Colina Pealoln Colina Colina Colina Colina Melipilla La Florida Colina Puente Alto Villorrio Sagrados Corazones Comit Casa Nueva, Vida Nueva Su Casa II Segunda Etapa La Reina y Esperando un nuevo hogar Unin y Esperanza
Pealoln II + Pealoln I (Parcela 18 SERVIU + Disal 2) Su Casa II Segunda Etapa 2 - Sub etapa 2b Alto de colina y nuevo hogar La ilusin de mi casa Nva. Esperanza CAMCOQ/ Camino a mi casa Los Bollenes I Unidos por la casa propia Su Casa III Etapa 3 Sub-etapa 3A Comit su casa II Etapa III Futuro familiar Don Vicente II Corp. Habitacional Municipalidad Municipalidad Municipalidad Municipalidad Municipalidad Corp. Habitacional Municipalidad
159
Anlisis de los elementos de construccin que quedan propuestos en los proyectos

Anlisis de las ampliaciones
De acuerdo con lo observado, las entidades organizadoras y/o asistencias tcnicas son incapaces de trascender de la construccin de la etapa inicial y orientar el proceso posterior con herramientas que puedan establecerse en el plan social. En la prctica, ste termina con la entrega de la vivienda y los problemas para los usuarios se generan a partir de la habilitacin concreta de sta. La asistencia tcnica se desentiende y las entidades organizadoras, liberadas de la presin de la ejecucin, con el principal objetivo cumplido, pueden descansar sobre acciones desarticuladas que no dan respuesta a las necesidades de este momento. Se pasa automticamente a un plano comunitario, descuidando las necesidades individuales de los nuevos habitantes. La ampliacin propuesta generalmente no responde a las necesidades de los usuarios quienes tampoco cuentan con una gua necesaria que promueva seguir ese camino. Ellos improvisan segn sus necesidades y recursos en la decisin de cmo ampliar. Las construcciones se desentienden de la normativa y pierden el derecho municipal que ha sido cancelado previamente por la empresa. Se detecta un recurso malgastado y se evidencia una norma poco vinculada con la realidad de la vivienda social. En relacin con las condiciones tcnicas y estructurales se produce una tercera carencia, pues se producen fcilmente errores estructurales que restan garantas de seguridad y habitabilidad a los usuarios. En la mayora de los casos, el diseo no facilita las ampliaciones, pues no las considera como componente del proyecto. La disponibilidad de materiales existentes y de capacidades tcnicas especficas condicionan de manera central las decisiones sobre las ampliaciones. Esta realidad no se ha integrado en la poltica, de modo que los planes de habilitacin social asuman las condiciones iniciales de las familias respecto de los materiales y recursos con los que cuentan para comenzar el proceso de consolidacin de la vivienda. Potenciar la capacidad organizativa y vincular esto con las posibilidades que ofrece el mercado hoy son un tema pendiente. A pesar de todas las limitaciones y problemas sealados en los puntos anteriores, existen viviendas con buenos resultados, usuarios que tienen conocimientos tcnicos y la capacidad para generar recursos para lograr buenas prcticas, muchas veces imitadas por los vecinos. Los buenos resultados se copian. Este factor es importante: la repeticin de un elemento eventualmente genera un ritmo que da unidad y por consiguiente fortalece la identidad y el valor del barrio.
160
Las viviendas en general no se valorizan en proporcin al incremento de superficie que resulta de la ampliacin. La vivienda es un bien de capital, al igual que su terreno, lo que transforma a esta vivienda y su plusvala en una inversin real de las familias. El Estado, los municipios y los entes organizadores de demanda deben ser capaces de asumirlo de esa forma y entregar las herramientas para que eso suceda. Las familias que obtienen un subsidio deben, a lo menos, mantener el valor a lo largo del tiempo. Por desgracia, en algunos estudios realizados (Brain, Iacobelli y Sabatini, 2005) se detecta una prdida de valor al observar el comportamiento de stas en un mercado de segunda mano, al igual que la prdida de valor que le atribuye el propietario a su vivienda (Rodrguez y Sugraynes, 2005), lo que lleva a pensar que este bien no es sino una prdida social al cabo de algunos aos. Desde el punto de vista de los resultados de las ampliaciones, y considerando las herramientas que se entregan para que esto se ejecute adecuadamente, se puede concluir que no hay ningn tipo de asesora a las familias para que logren buenos resultados. Los buenos ejemplos de viviendas terminadas son fruto de recursos particulares, y no de un aprendizaje adquirido por el proceso de habilitacin. Por este motivo, se encuentran en un mismo vecindario viviendas que han sido mejoradas y otras que estn intactas desde el momento de la entrega o incluso, en peores condiciones. La primera conclusin es la urgencia de levantar ste como un tema central del plan. Si bien la iniciativa de dar un marco social a la obtencin de la vivienda es factible y beneficiosa, es importante que esto se haga con el objetivo de lograr calidad en las prestaciones de la vivienda, y por consiguiente generar buenos barrios que produzcan plusvalas en beneficio de las personas. Una buena solucin para la ampliacin pasa por una accin coordinada entre los actores: la entidad organizadora de los grupos, actualmente las EGIS, los Prestadores de Asistencia Tcnica o PSAT y los usuarios.
Anlisis de los planes de habilitacin social
En trminos generales, los planes sociales analizados coinciden en plantear como objetivo general el mejorar la calidad de vida de las familias beneficiarias del subsidio. A su vez, existe coincidencia en que se busca habilitar socialmente a los beneficiarios, para lo que se contempla el trabajo en reas como: participacin social, acceso a redes sociales, educacin, salud, desarrollo econmico y productivo, y, slo en algunos casos, manejo y cuidado de la vivienda. Llama la atencin que este ltimo tema manejo y cuidado de la vivienda no necesariamente est incorporado como parte del plan. En cuanto a la metodologa de trabajo, gran parte de los planes contempla inicialmente una etapa de convocatoria, donde se pretende dar a conocer el proyecto y proporcionar informacin acerca de los trmites a realizar, conformando as los distin-
161
tos grupos de familias beneficiarias. En una etapa siguiente, la intervencin se dirige a la realizacin de actividades o talleres para el desarrollo de las distintas reas de inters. En este sentido, los planes coinciden en el inters por habilitar socialmente a los beneficiarios del nuevo proyecto habitacional, lo que requiere trabajo en reas variadas y diversas. Es posible encontrar talleres como: desarrollo personal, liderazgo, habilitacin laboral, habitabilidad, educacin, salud, redes sociales, etc. Se consideran distintos momentos de evaluacin de las actividades realizadas en las diferentes etapas: hay proyectos que contemplan evaluaciones durante la ejecucin misma del proyecto, como tambin al trmino de ste (ex post). Otro aspecto observado es que existen algunos planes que recogen las inquietudes de las familias beneficiarias, articulando los talleres de acuerdo con las reas de inters manifestadas por los mismos beneficiarios. Una visin con matices se puede establecer al analizar los proyectos desde la perspectiva de los actores involucrados en el proceso: los vecinos o beneficiarios, las EGIS, las Asistencias Tcnicas.
Los vecinos
En general, las familias no distinguen qu es el plan de habilitacin y suelen confundirlo con otras intervenciones como por ejemplo, la accin municipal en temas sectoriales o la accin estatal (por ejemplo, PRODEMU, SENAME, CONACE, etc.). No obstante, la potencialidad de la instancia del plan social es reconocida por todos los sectores. Se puede concluir que no existe participacin de los beneficiarios en la planificacin de las actividades. Es comn observar que, pese a existir un plan aprobado y en ejecucin, los vecinos no recuerdan que se hayan hecho actividades especiales en relacin con la vivienda. Uno de los resultados positivos obtenidos es que se identifica lo importante que es trabajar el tema y se dan cuenta del valor de reforzar los vnculos comunitarios. Los vecinos reconocen que el tema no se agota con la vivienda. Al parecer se necesita una institucin externa que apoye el proceso y complemente la labor de la entidad organizadora. Esto puede corroborarse en aquellos casos en los que existe apoyo de otras instituciones como universidades u ONGs. Los mismos involucrados as lo indican y afirman que la participacin y el compromiso de instituciones externas (al municipio y el SERVIU) son un aporte. En este sentido, es posible inferir que existe un nimo favorable a la coordinacin de actores ms que a la centralizacin en un solo ente.
162
Respecto a la participacin en comunidad, sta no es un fenmeno constante ni parejo. Se observa que existe una tensin entre las familias, quienes tienen el foco en la vivienda, es decir, puertas adentro, lo que significa que hay pocas energas y poco tiempo para dedicarlos hacia afuera (comunidad, junta de vecinos, problemas de espacio pblico, etc.). El tema de la ampliacin puede ser una oportunidad para desplazar el foco hacia lo comunitario, porque en la medida que se organizan con otros pueden conseguir mejores materiales y obtener mejores resultados con la ampliacin.
Las entidades organizadoras o EGIS
Las entidades perciben que su responsabilidad va ms all de la vivienda, que su rol comprende adems todo el cambio que la familia est experimentando, y que tienen un papel fundamental en congregar al grupo y generar redes. Esto llama la atencin especialmente en EGIS con fines de lucro, pues es asumir una responsabilidad ajena a sus competencias y obligaciones. Se observa que se hacen cargo de una multiplicidad de temas, los cuales van desde la habitabilidad, la terminacin de la vivienda y la construccin de barrio, hasta el desarrollo de ciudadana o los problemas sociales como la educacin o la salud. Adems, concuerdan en que la ampliacin es una de las claves fundamentales, y que con un plan bien logrado las familias pueden ejecutar la ampliacin en mejores condiciones, contando con ms informacin. Para las entidades el tema social es entendido como la forma de organizar y apoyar a las familias en el proceso de cambio a una vivienda definitiva. En relacin a la participacin de los beneficiarios en el proceso, coinciden en que el eje central del plan es empoderar, para ello el mecanismo es la participacin. La participacin se entiende como estar informado, tener derecho a opinin, a decidir sobre sus viviendas, y capacidad de accin en los procesos que estn viviendo. Esto significa que existe la intencin de que la participacin de los vecinos no sea meramente formal sino que cumpla con los distintos niveles de la escala de participacin ciudadana . Respecto a los recursos, las EGIS coinciden en que una debilidad del Plan Social, es la escasez de stos, lo que lleva a que se limiten a hacer lo que se pueda.
La asistencia tcnica
Al momento de realizar este anlisis se pudo constatar que el rol de la asistencia tcnica es poco claro y de lmites difusos. ste puede ser un apoyo a los grupos y un complemento para las entidades: un supervisor o un fiscalizador que supervise que se cumpla lo propuesto. En la nueva normativa la asistencia tcnica es parte de la entidad organizadora, lo que simplifica y define mejor el rol de la entidad respecto al
163
plan y al proyecto. Surge la pregunta de si tiene sentido que exista una tercera organizacin externa que se haga cargo de los planes, o si es mejor habilitar a las entidades y desarrollar en ellas una unidad con recursos y profesionales que se responsabilicen de los contenidos tcnicos y sociales. Esta tensin entre externalizar y habilitar no aparece claramente en las opiniones de los entrevistados al momento del anlisis. Esta propuesta no busca resolver esta tensin, pues se cree que la decisin de externalizar o de habilitar debe tomarse en cada caso segn las caractersticas particulares de la EGIS, segn si sta es un municipio o un ente privado especializado. Uno de los elementos que ms destacan los encargados de la asistencia tcnica es el vnculo de confianza que se crea entre las instituciones. Esta relacin no debe ser esttica ni darse en forma rgida, por el contrario, debe ser flexible y adecuarse a cada grupo. Por otro lado, destacan la relevancia de que el plan contemple un seguimiento a las comunidades una vez instaladas. Se identifica la importancia de acompaar a las familias ms all del tema puntual de la vivienda. Esto genera una tensin no resuelta segn diversas opiniones: por un lado, detectamos que los planes no pueden aspirar a toda la complejidad social que enfrentan las familias, y por otro, quienes son responsables de estos planes reconocen la importancia de mantener el apoyo ms all de la vivienda. Conclusiones Con estos ejes de anlisis se puede concluir que existe una divergencia entre los actuales planes de habilitacin social y los procesos de ampliacin y terminacin de la vivienda. A esto se debe que los resultados de las ampliaciones resulten dismiles en trminos tcnicos, y que a su vez no exista una participacin consolidada en el tiempo. El estudio de los casos indicados, de acuerdo con los criterios sealados, conduce a las siguientes conclusiones especficas:
Relevancia del plan de habilitacin social
El efecto del plan de habilitacin social en el diseo y ejecucin de las ampliaciones es prcticamente inexistente. Escasamente se logra implementar un plan de accin consistente y relevante, o bien, la dispersin de enfoques impide llegar al mbito tcnico y a la responsabilidad del usuario respecto de la terminacin y ampliacin de su vivienda. La complejidad y la sensibilidad del plan de accin social son superadas por las com-
164
plejidades de la organizacin (EGIS) y de la construccin (prestador de asistencia, PSAT). Los planes son muy ambiciosos ya que en la prctica no se ejecutan todos los objetivos planteados. Se abarca mucho y se desatienden los aspectos fundamentales que deben ser abordados, como las ampliaciones o las condiciones mnimas de habitabilidad, el mantenimiento de la vivienda, etc. El SERVIU no cuenta con un modelo o una propuesta general bsica en la cual las entidades deberan basarse para elaborar sus planes.
Participacin
En relacin con la participacin de los vecinos en el plan, las opiniones de los responsables del plan varan entre aquellos que entienden la participacin como asistencia a las actividades, y aquellos que piensan una participacin ms profunda, propositiva, comprometida; que incluya una participacin en el diagnstico para contar con mayor participacin en las actividades. En suma, se trata de cambiar el enfoque asistencialista por un enfoque de participacin.
La ejecucin de las ampliaciones queda sin orientacin
Las entidades organizadoras y/o las asistencias tcnicas no son capaces de ir ms all de la solucin al problema de la construccin de la etapa inicial, y no acompaan el proceso de ampliacin con las herramientas de que dispone con el plan de accin social, que en la prctica termina con la entrega de las viviendas. En la situacin actual, los actores son la asistencia tcnica, que interviene durante el perodo de proyecto, la entidad organizadora, cuya participacin se proyecta algo mas all con el plan de accin social y el monitoreo de los resultados inmediatos, y el usuario, cuya participacin es variable en el perodo de elaboracin del proyecto e irregular en el de vida til del proyecto.
Las ampliaciones no se construyen de acuerdo a los diseos previstos
Los usuarios incorporan las circunstancias de sus necesidades y recursos en la decisin de cmo ampliar. El derecho municipal cancelado por la empresa se pierde, las ampliaciones quedan muchas veces fuera de la normativa vigente, y algunas carecen de condiciones tcnicas y estructurales que ofrezcan garantas a los usuarios.
La disponibilidad de materiales y de capacidades tcnicas especficas condicionan de manera central las decisiones sobre las ampliaciones
La poltica no ha considerado que las familias cuentan con materiales y recursos para comenzar el proceso de consolidacin de la vivienda, de modo que los planes de habilitacin social no aprovechan esas condiciones iniciales de las familias.
165
Existen resultados favorables en casos especficos
A pesar de todas las limitaciones y problemas sealados en los puntos anteriores, existen viviendas que se pueden calificar de exitosas, y que muchas veces sirven de modelo a los vecinos.
En general las viviendas no se valorizan en proporcin al incremento de superficie que resulta de la ampliacin
La vivienda en general es un bien de capital, al igual que su terreno, lo que transforma a esta vivienda y sus plusvalas en una inversin real de las familias. El Estado, los municipios y los entes organizadores de demanda deberan ser capaces de entenderlo de esa forma. En sntesis, las familias que obtienen un subsidio deberan, a lo menos, mantener el valor de su propiedad a lo largo del tiempo. Propuesta Con el objeto de contribuir con elementos que aseguren que el trmino de las viviendas de responsabilidad del usuario sea exitoso, para que de este modo l cuente con un bien de capital valorizado en el tiempo, construyendo as un barrio sustentable, proponemos profundizar el eje de participacin ciudadana en base al cual se construye la poltica pblica del Fondo Solidario de Vivienda.
Estructurar el plan de habilitacin social sobre un eje temporal, entendiendo la vivienda como un proceso
La oportunidad de estructurar temporalmente el plan de habilitacin social significa asumir que lo que se acompaa es un proceso que va evolucionando. Se distinguen estados o momentos en los que la disposicin a la participacin vara segn el contexto, lo que puede aprovecharse con este prisma, reconociendo grados de responsabilidad de los distintos actores que entran en juego, de acuerdo con sus experiencias e intereses. Se identifican etapas de la vivienda, desde un proyecto hasta su construccin y consolidacin. El horizonte es la capitalizacin de la vivienda, para que efectivamente sea un bien de capital que paulatinamente transforme 10 UF de ahorro y un subsidio de 280 UF en una inversin donde ganan la familia y la ciudad.
Integrar el aspecto tcnico y el social en torno a la vivienda
El aspecto tcnico y el aspecto social de la vivienda estn disociados; en la unin de estos dos enfoques estara el potencial para que la vivienda sea efectivamente un
166
elemento de superacin de la pobreza. El aspecto social asociado al proceso debe estar en funcin de la obtencin de este bien, y por consiguiente de su terminacin, reconociendo sin embargo, que ste no es exclusivo. Hay tres dimensiones que se vinculan con la vivienda y la llevan a un contexto integral10: - La dimensin econmica, referida a la carencia de recursos econmicos suficientes para satisfacer las necesidades bsicas de las personas y las familias. - La dimensin social, que se refiere a la carencia de oportunidades y del apoyo necesarios para desplegar sus capacidades y potencialidades, e integrarse plenamente al desarrollo de la sociedad. - Las condiciones del entorno, que limitan y dificultan la plena integracin social y el mejoramiento de la calidad de vida. La propuesta aspira a la integracin efectiva de esta dimensin mltiple con la vivienda. Esta es una plataforma y una expresin concreta de cambio que permitir el desarrollo de otras dimensiones. La vivienda constituye un articulador de otras iniciativas, y se debe habilitar a las entidades de gestin, como instancias de coordinacin y referencia, sin olvidar que lo central es que esa plataforma se logre con xito. Junto con avanzar en lineamientos que guen los aspectos tcnicos, es necesario reforzar la dimensin de la habitabilidad. Desde la relacin del usuario con su vivienda, es posible reforzar el buen uso y el adecuado mantenimiento del inmueble, lo cual tambin incide en la consolidacin de sta como un bien de capital.
Integrar al usuario en el marco de su movilidad social como centro de la poltica
Si bien la participacin sienta las bases de la poltica habitacional en cuestin, ha sido difcil llevarla a la prctica. Se pretende fortalecer la propuesta definiendo los lineamientos para los planes de habilitacin social sobre la base de la participacin de las familias. Las personas participan en la medida que se cumplan dos requisitos: tener una necesidad concreta (en este caso, la casa); y sentir que mediante su participacin y su compromiso pueden cambiar en algo las cosas (que el resultado de la vivienda responde a lo que necesitan o suean). En base a estas dos motivaciones es posible promover un grupo ms comprometido, activo, ingerente y empoderado.
167
La participacin no es un fin en s mismo. Adquiere sentido en la medida que se entiende como una herramienta para lograr un fin mayor, como por ejemplo, para construir comunidad y fortalecer la densidad social del grupo que va a cohabitar. En este caso, para lograr resolver problemas de campamentos o allegados, que afectan no slo a las familias que viven en esa condicin sino tambin a sus familiares, a los vecinos, al barrio, y, finalmente, a la ciudad como un todo. Es fundamental tener en consideracin que el fin mayor al que se aspira no es la participacin de los ciudadanos por lograr una vivienda, sino la participacin entendida como una herramienta para lograr consolidar una comunidad que har frente, en mucho mejores condiciones, a otros problemas como la seguridad, la educacin de los hijos, la salud, etc. Por lo tanto, el fin es construir comunidad y es por eso que se considera un ingrediente central del Fondo Solidario de Vivienda (FSV). Esto se vislumbra en el esfuerzo de poner un plan de habilitacin social con captulos que consideran la consolidacin de lderes, el fortalecimiento de las redes, entre otros. Se busca fortalecer y empoderar a los ciudadanos, de manera que el hito de la vivienda se consolide como un cambio discreto y se convierta en un proceso sustentable que tienda efectivamente a la superacin de la pobreza. Implementar instancias de participacin a lo largo de un proceso de postulacin a un subsidio as como en cualquier poltica pblica permite incluir al beneficiario en el proceso del cual es protagonista, convertirlo en actor, potenciar su compromiso y apropiacin con el cambio que est viviendo. Esto para obtener resultados cualitativamente mejores y hacer sustentable el proceso, tanto en trminos materiales (una vivienda mejor, ms adecuada a sus expectativas, ms querida, un barrio mejor) como en trminos subjetivos relacionados con el desarrollo de las capacidades de los beneficiarios, entendidos como actores activos y no pasivos o receptivos.
168
Bibliografa citada
- Arriagada, C. Satisfaccin residencial en la vivienda bsica Serviu: La perspectiva del capital social. Publicacin 315, Monografas y Ensayos. Santiago: Divisin Tcnica de Estudio y Fomento Habitacional, Ministerio de Vivienda y Urbanismo, 2002. - Brain, I., Iacobelli, A. y Sabatini, F. Evolucin del valor de la vivienda social. Pro Urbana 2005, Edicin Digital Programa Polticas Pblicas UC. - Rodrguez, A. y Sugraynes, A. Los con techo, un desafo para la poltica de vivienda social. Santiago: Ediciones SUR, 2005. - Sanoff, H. Community, Participation, Methods in design and planning. Ed. WILEY, 1999. - Surawski, A. Poltica de Vivienda: una oportunidad para la participacin y habilitacin social? X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administracin Pblica, Santiago, Chile, 18-21 Octubre 2005.
Tema 3
La dimensin habitabilidad desde el Programa Puente: una intervencin en construccin

Rodrigo Tapia, Andrea Torres, Rodrigo Hernndez p. 169 / 180
170
La dimensin habitabilidad desde el Programa Puente: una intervencin en construccin

Rodrigo Tapia1, Andrea Torres2, Rodrigo Hernndez3
En el contexto de su misin de contribuir en el esfuerzo del pas por superar la pobreza aportando respuestas originales en temas, reas y enfoques de trabajo complementarios a los que abordan otros servicios del Estado, el FOSIS, inicia, el ao 2002, la implementacin del Programa Puente Entre la Familia y sus Derechos, puerta de entrada al Sistema de Proteccin Social Chile Solidario. Chile Solidario se define como un sistema de proteccin social dirigido a las familias y personas en situacin de extrema pobreza, que busca promover su incorporacin a las redes sociales y su acceso a mejores condiciones de vida, para que as puedan superar la indigencia. Dentro de los tres componentes estructuradores estn: el apoyo psicosocial, los subsidios monetarios y el acceso preferente a los programas sociales. El FOSIS es el responsable de la implementacin del Programa Puente, que consiste, bsicamente, en una estrategia de intervencin psicosocial que brinda apoyo integral a las familias en extrema pobreza para que ellas logren satisfacer sus necesidades bsicas y activen las habilidades necesarias para su integracin a las redes locales disponibles. Cada familia trabaja con un Apoyo Familiar para dar cumplimiento a 53 condiciones mnimas de calidad de vida, organizadas en siete dimensiones: identificacin, salud, educacin, dinmica familiar, habitabilidad, trabajo e ingresos. Estas condiciones son consideradas los umbrales mnimos de satisfaccin que el Programa Puente se propone alcanzar con cada familia. A partir de la intervencin del Programa Puente, se ha podido evidenciar la magnitud de los problemas que afectan a las familias en extrema pobreza respecto de sus viviendas y las precarias condiciones en que las habitan (Figura N 1). Es as como ms del 50% de las familias se caracterizan por estar dispersas en el territorio y un 37% por vivir en zonas rurales; el 87% de las familias demandan al menos una condicin mnima y el 54,5% de las familias demandan entre una y tres condiciones mnimas; el 58% de las viviendas no estn bien selladas, se llueven o se inundan; en el 49,1% de las familias hay miembros que no cuentan con camas equipadas; y el 62% de las familias deben trabajar hbitos bsicos de habitabilidad (datos 2005).
171
El programa de habitabilidad La dimensin de habitabilidad es una de las reas de intervencin en que las familias participantes, a nivel nacional, presentan el mayor nmero de condiciones mnimas insatisfechas. Sin embargo, es tambin un rea en la cual la oferta pblica es insuficiente y en algunos casos hasta inexistente. Es as como en 2004 el FOSIS, en conjunto con MIDEPLAN, dise un programa para intentar dar respuesta a la enorme demanda de las familias en materia de habitabilidad. Este programa se estructur en torno a cuatro mbitos de accin, que intentan conjugar lo fsicoconstructivo con lo social: - Instalaciones bsicas (H3 agua; H4 energa; H5 excretas) - Vivienda (H6 sellos y humedad; H7 dos recintos) - Equipamiento (H8 camas, H9 cocina; H10 basura) - Intervencin en hbitos de habitabilidad El concepto de habitabilidad se refiere a las condiciones en las que cada familia habita una vivienda. Estas condiciones estn determinadas por las caractersticas fsicas de la vivienda y el sitio, as como por las caractersticas psicosociales de la familia, que se expresan en hbitos, conductas o maneras de ser adquiridos en el transcurso del tiempo.
172
En materia de habitabilidad, los requisitos son de tipo material e inmaterial. Si bien existen caractersticas que deben cumplir fsicamente las viviendas, la metodologa que utiliza el Programa Puente y el resto de la intervencin del FOSIS, en su oferta programtica regular, necesariamente influye en los hbitos de las familias, y, por tanto, en las condiciones en las que stas habitan su vivienda. Esto es especialmente importante si la vivienda es precaria, y adems, si en ella conviven varias personas sin el espacio adecuado para el desarrollo de una convivencia familiar armnica. El diseo de la intervencin parte del supuesto de que no existen soluciones estndares, esto es, para realizar acciones pertinentes y de calidad, es necesario conocer las situaciones particulares que afectan a cada familia en relacin con la vivienda y su entorno (Figura N 2), determinando as la estrategia de trabajo apropiada y particular a cada caso. Lo anterior no quiere decir, en todo caso, que no se acuerden y establezcan ciertos estndares mnimos respecto a los tipos de soluciones, principalmente en materias que resguarden y promuevan la salud y seguridad de las familias. Desde el punto de vista del proceso de ejecucin del programa, las actividades se organizan en cuatro etapas:
173
- Insercin y/o seleccin de beneficiarios - Diagnsticos y propuestas tcnicas - Ejecucin de soluciones y talleres de habitabilidad - Recepcin tcnica de soluciones De las 12 condiciones mnimas de la dimensin habitabilidad, este programa slo atiende las ocho siguientes: - H3: Que la familia cuente con agua no contaminada (Figura N 3) - H4: Que la familia cuente con un sistema de energa adecuado (Figura N 4) - H5: Que la familia cuente con un sistema de eliminacin de excretas adecuado (Figura N 5) - H6: Que la casa no se llueva, no se inunde y est bien sellada (Figura N 6) - H7: Que la vivienda cuente, al menos, con dos piezas habitables (Figura N 6) - H8: Que cada miembro de la familia tenga su cama con equipamiento bsico - H9: Que la familia cuente con equipamiento bsico para la alimentacin de sus miembros - H10: Que la familia disponga de un sistema adecuado de eliminacin de basura El estndar de cumplimiento de cada una de estas condiciones est establecido en diferentes documentos metodolgicos del Programa Puente que sirven de soporte al trabajo de los apoyos familiares.
174
Estas definiciones han sido recogidas por el Programa de Habitabilidad y, en funcin de la experiencia y los recursos, se han ido precisando y acotando requisitos especficos. Las familias atendidas por el Programa de Habitabilidad pueden beneficiarse de una o ms soluciones, dado que pueden presentar una o ms condiciones mnimas insatisfechas, pendientes o a trabajar. Por ello es que tampoco se define a priori un nmero mximo de intervenciones por familia. Los recursos totales de que se dispone para la implementacin del programa, son repartidos en cada regin segn sea el nmero de condiciones mnimas a trabajar que hayan sido levantadas localmente por cada apoyo familiar. Para ello, se fija una tarifa promedio por condicin mnima, la que se ajusta a los costos promedios regionales de implementar una solucin que d por superada la condicin en cuestin (Cuadro N 1). Condicin Mnima H3 H4 H5 H6 H7 H8 H9 H10 Valores referenciales promedio 2005 115.385 357.692 303.846 279.231 313.077 141.154 20.769 10.769
2004 30.000 350.000 100.000 150.000 130.000 70.000 15.000 5.000
2006 117.500 357.692 306.154 284.231 321.154 144.942 21.173 10.865
Resultados Si observamos algunas cifras generales del programa (Cuadro N 2), podemos apreciar, por una parte, que ste ha incrementado sus recursos de operacin en casi 6 veces entre los aos 2004 y 2005, y en slo un 10% entre 2005 y 2006. En tanto, el nmero de familias atendidas as como el total de soluciones entregadas siguen un patrn similar de aumento para un perodo similar, aunque con menos variacin porcentual. Este menor incremento de familias y soluciones se explica por la decisin del programa de mejorar la calidad de las intervenciones, para lo cual es necesario aumentar las tarifas promedio por condicin mnima, algunas de las cuales llegaron a triplicarse entre los aos 2004 y 2005.
175
2004 Recursos Soluciones Familias Soluciones/Familia Ejecutores Pblicos Ejecutores Privados Comunas (13 regiones) 1.265.100.000 7.916 4.897 1,6 46 39 207
2005 7.329.957.000 28.886 16.411 1,8 61 51 300
2006 8.226.448.050 38.208 19.000 (estimadas) 2 54 62 189
En el cuadro tambin se destaca la participacin de ejecutores pblicos y privados en la implementacin del programa, con una proporcin levemente mayor de los primeros, y una cobertura en las 13 regiones, adems de los convenios con casi todas las comunas del pas. Nudos crticos, aprendizajes y desafos El desafo de establecer mnimos en trminos de estndares tcnicoconstructivos presenta limitaciones y riesgos que es necesario tener presentes y enfrentar: primero, la escasez de normas particulares para este mbito2; segundo, lo fcil que es caer en generalizaciones, esquemas rgidos y arbitrariedades propias del desafo de llegar a definir normas precisas; y tercero, el posible desperfilamiento en el sentido de los objetivos de desarrollo social que persigue el programa. Aunque parezca obvio, hemos aprendido que a la hora de resolver cuestiones complejas es muy importante recurrir al sentido comn, donde el criterio bien fundado muchas veces sirve ms que la normativa y los propios estndares. En relacin con los estndares y la calidad de las intervenciones, el equipo central de habitabilidad, con el fin de mejorar la calidad tcnica de las intervenciones del Programa de Habitabilidad Chile Solidario, prepar durante el 2005, junto a los profesionales Asistentes Tcnicos Especializados de cada regin, un documento de estndares tcnicos constructivos, donde se incluyen una serie de recomendaciones, criterios y precisiones para los distintos actores que intervienen en el programa.
176
Cabe considerar que dichos estndares tcnicos mnimos son muy difciles de determinar y acotar, debido a la gran diversidad de situaciones con las que se trabaja, donde los contextos fsicos, sociales, culturales, geogrficos y climticos son de ordenes muy distintos; el carcter provisorio de las condiciones fsico-espaciales en que comnmente habitan las familias pobres atendidas por el programa, lo que determina que ante la urgencia de intervenir, se tienda a priorizar la rapidez por sobre aspectos ms cualitativos; los limitados, aunque no menores, recursos con que se cuenta para intervenir; las dificultades para trabajar con realidades fsicas preexistentes (construcciones, sistemas o elementos), donde, por lo general, se debe reparar o mejorar, con un adecuado diagnstico previo, a fin de multiplicar las alternativas de solucin; y por ltimo, el hecho de que es un programa relativamente nuevo, creado el ao 2004, donde no hay mucha experiencia acumulada, de modo que gran parte de la informacin se debe ir construyendo a partir del desarrollo mismo del programa y de la propia experiencia de los profesionales que participan en ella. Una gran fortaleza del programa est en el hecho de inscribirse dentro de una intervencin social especialmente diseada para el trabajo con familias vulnerables de extrema pobreza. En particular, el programa ha buscado superar el enfoque tradicional de entrega de materiales o mejoras fsicas de la vivienda sin mayor apoyo tcnico. Para ello se trabaja desde una lgica integrada de habitabilidad, segn la cual se interviene ejecutando mejoramientos bsicos en la vivienda y su entorno, con apoyo tcnico y supervisin profesional, y se complementa la intervencin con un trabajo psicosocial
177
dirigido a la familia por medio de talleres de hbitos, tambin con la presencia de profesionales especialistas en el tema. Aun cuando parece que los recursos de los que dispone el programa son altos, no alcanzan para cubrir toda la demanda de familias en extrema pobreza. Tan slo el 40% de lo demandado es cubierto cada ao. La implementacin del programa ha dinamizado reas no imaginadas y ha tenido impactos significativos en algunas localidades, por ejemplo, abriendo un campo laboral para tcnicos y profesionales jvenes; colocando recursos para la compra de materiales y la contratacin de mano de obra local; articulando esfuerzos con diversos agentes pblicos y privados (FF.AA., empresas privadas, institutos y escuelas tcnicas, municipalidades, universidades). Aunque los equipos tcnicos del FOSIS y de los propios ejecutores han hecho esfuerzos sustantivos, en particular gracias a convenios con universidades, se requiere mayor innovacin en el tipo de soluciones que se realizan (diseo, prefabricacin, uso de espacios reducidos, a bajo costo y la apropiacin pertinencia para las propias familias).
178
Hace falta mejorar la asistencia tcnica, simplificar los procedimientos y avanzar en el modelo de gestin de un programa complejo (beneficiarios dispersos, con variadas y mltiples necesidades, de cobertura nacional). Es necesario fortalecer el perfil de los ejecutores con los que trabaja el programa, de manera que integren lo social y lo constructivo, que logren adaptarse al trabajo en la escala micro y que eviten las soluciones estandarizadas. Interesa aprender ms de usuarios como los nios y nias y los adultos mayores: tienen necesidades especficas y cmo son acogidos en estos programas? Se debe intensificar los esfuerzos en incorporar las particularidades regionales, considerando la diferenciacin de recursos y tipos de soluciones. El programa requiere mantener una mirada analtica y evaluadora de lo que hace. No slo desde una perspectiva cuantitativa de los resultados, sino adems si stos son eficaces y pertinentes al tipo de familia con la que se trabaja. Importa abordar cuestiones como: qu mejoramientos fsicos en la vivienda son los que ayudaran a detonar cambios ms radicales en la calidad de vida de la familia? y con cules se puede transformar una mediagua con toda su carga y su transitoriedad en una casa donde la familia sea capaz de depositar sus sueos?
179
Cul es el espacio para la innovacin con los limitados recursos con que se cuenta? Es posible incorporar nuevos mnimos, como la eliminacin de aguas servidas, la calefaccin, el mobiliario, la pintura para la vivienda, o aumentar a dos recintos el espacio mnimo definido? Por ltimo, interesa tambin hacer una revisin completa del programa, a la luz de los desafos que Mideplan se ha puesto, esto es, traspasar definitivamente la ejecucin de este programa a los municipios, que conocen y conviven cotidianamente con estas familias, aportando con ello a una descentralizacin efectiva de tareas y recursos en los gobiernos locales. Ser necesario revisar, entonces, el rol de la asistencia tcnica en este nuevo escenario, para dar apoyo y traspasar lo aprendido a los cuerpos tcnicos municipales; se deber velar por la transparencia y una ptima utilizacin de los recursos, sin caer en la tradicional reparticin de materiales.
180
Bibliografa general3 - Arbide, D. La Habitabilidad de la vivienda popular: Entre Ros: Concepcin del Uruguay, Facultad de Arquitectura y Urbanismo, 1992. - FOSIS. Programa de Habitabilidad Chile Solidario 2003-2004. Santiago: FOSIS, 2006. - FOSIS. Programa Puente. Disponible en Internet en http://www.programapuente.cl - Saldarriaga, A. Habitabilidad. Bogot: Escala, 1981. - Tapia, R. Diseo participativo y vivienda progresiva en un campamento de radicacin de Conchal: equipo habitabilidad. Santiago: JUNDEP, 1989.
Captulo 3
ESTRATEGIAS DE RECUPERACIN Y REVITALIZACIN DE CONJUNTOS DE VIVIENDA SOCIAL p. 185 / 259
ESTRATEGIAS DE RECUPERACIN Y REVITALIZACIN DE CONJUNTOS DE VIVIENDA SOCIAL
185
Introduccin / Captulo 3 Estrategias de recuperacin y revitalizacin de conjuntos de vivienda social Un factor fundamental en el diseo de la poltica habitacional ha sido la localizacin de la vivienda. En este sentido, desde mediados del siglo XX, las polticas de vivienda social han contribuido al crecimiento en extensin de las ciudades (en lugar de la densificacin del tejido), como resultado de la ubicacin sistemtica de la vivienda social en las periferias urbanas, donde el costo del suelo es menor que en otros sectores, ms cercanos al centro urbano. Una alternativa a la extensin urbana consiste en concebir planes y programas que promuevan la construccin de vivienda social en comunas centrales o pericentrales donde se impulsen procesos de regeneracin y/o densificacin. Las operaciones consiguientes podran apuntar a rehabilitar o reconstruir edificios, por ejemplo, cits deteriorados independiente de su valor patrimonial, ocupar los terrenos baldos con vivienda social, y hasta reparcelar sectores donde no es posible densificar con las actuales condiciones de subdivisin. En suma, se trata de proponer estrategias de reconversin del parque habitacional, en paralelo con el mejoramiento progresivo de las poblaciones existentes y la respectiva recuperacin de su tejido social. Para llevar a cabo las estrategias de regeneracin y redensificacin es necesario observar tanto el tipo de loteo de qu se trate, con la vivienda que acoge, como el comportamiento de los habitantes que han dado origen a los distintos sectores urbanos y sociales. Tambin se debe apuntar al trabajo simultneo en dos mbitos distintos pero interdependientes, a saber, el desarrollo urbano y el social. As, las iniciativas deben orientarse, por una parte, a mejorar las condiciones fsicas de la vivienda y del barrio (desarrollo espacial, a veces mediante intervenciones urbanas de mayor impacto), y por otra, al desarrollo humano y la reorganizacin del tejido social. En efecto, no se debe perder de vista que el objetivo ltimo y principal de todas estas acciones es romper el crculo de la pobreza. As, en esta tercera seccin se exponen trabajos cuyo propsito es confirmar que, con un horizonte claro y gran voluntad poltica, las poblaciones tienen el potencial de convertirse en un hbitat de gran riqueza espacial, urbana y social.
Tema 1
Procesos de recuperacin y repoblamiento de centros urbanos: Para qu? Para quin? Cmo?
Margarita Greene p. 187 / 207
188
Procesos de recuperacin y repoblamiento de centros urbanos: Para qu? Para quin? Cmo?1 Margarita Greene 2
Tras sufrir procesos de despoblamiento y deterioro del cuerpo edilicio por ms de cincuenta aos, muchas grandes ciudades latinoamericanas son el objeto de programas de renovacin urbana, rehabilitacin patrimonial, repoblamiento, proyectos emblemticos y variadas inversiones impulsadas por los gobiernos locales y por ms de un sector del gobierno central. En algunos casos, estas inversiones estn rindiendo frutos en la lnea de lo esperado: se reactiva el mercado inmobiliario, se mejoran las construcciones y se producen claras y evidentes mejoras en el espacio pblico. En otros casos, el proceso sigue dependiendo de la inversin gubernamental sin seales de activacin ni de auto-sustentacin. Pero en la mayora de los casos los resultados han sido mixtos: se ha reactivado un sector y otros no, se ha ganado en cantidad y perdido en calidad, o se ha atrado a un tipo de habitante y se ha expulsado a otro. A partir de tres preguntas claras y concretas que rondan el tema de la redensificacin Para qu? Para quin? Cmo? se levantan diez puntos, que van desde el marco general del proceso urbano en Amrica Latina en que se insertan estos procesos hasta un breve recuento de la experiencia del caso de Santiago de Chile. Proceso urbano en Amrica Latina
Urbanizacin acelerada
A pesar de que Latinoamrica es un conglomerado de realidades muy diferentes, es posible describir su desarrollo urbano durante el siglo recin pasado como un proceso de urbanizacin acelerado que transforma a la regin de un contexto rural a uno predominantemente urbano. La poblacin urbana latinoamericana, que representa el 57% del total en 1970, alcanza en 1995 el 73% y se proyecta que en el 2025 llegue al 85% (CEPAL, 1995). La concentracin urbana es otra caracterstica del proceso: a inicios del siglo XX no haba ninguna ciudad con un milln de habitantes; a mediados del siglo haba siete, y a fines del siglo haba 49 ciudades de ms de un milln de habitantes. Cuatro de ellas estn entre las diez ciudades ms grandes del mundo: Ciu-
189
dad de Mxico con 16,7 millones de habitantes, Sao Paulo con 16,6, Buenos Aires con 11,6 y Ro de Janeiro con 10,2 millones (Rojas, 2001). Se espera que el proceso de urbanizacin contine y que en 2025 el 85% de la poblacin viva en ciudades. Los pases con urbanizacin avanzada (Argentina, Chile y Uruguay) tendrn ms del 90% de la poblacin en ciudades; los pases con grados intermedios de urbanizacin (Brasil, Mxico) tendrn el 80% de la poblacin en ciudades; mientras los pases rezagados en este proceso (Bolivia, Ecuador, Nicaragua) tendrn ms del 50% de poblacin urbana (Rojas, 2001). Las grandes ciudades no siempre han sido capaces de acoger adecuadamente a la poblacin rural que ha llegado en busca de mejores posibilidades de trabajo, salud y educacin. Gran parte de los inmigrantes pobres se agrupa informalmente en la periferia de las grandes ciudades, formando verdaderos cordones de pobreza urbana, sin infraestructura ni equipamiento. Es as como, a partir de mediados del siglo pasado, el principal problema urbano de la regin ha sido los asentamientos informales que carecen de las mnimas condiciones de saneamiento. Segn el pas de origen, se les ha llamado barriadas, favelas, campamentos, pueblos jvenes, poblaciones callampa o villas miseria. Sin embargo, todos han compartido la misma situacin de precariedad legal y sanitaria. As, mientras la pobreza rural se ha mantenido estable, la pobreza urbana aumenta, y el proceso ha sido descrito como la urbanizacin de la pobreza (Figura N 1).
140.000 120.000 100.000 80.000 60.000 40.000 20.000 0 1970 1980 1986 1990 1994 1997
190
Dadas las grandes carencias habitacionales escasez de viviendas, hacinamiento, allegamiento, tomas de terreno y campamentos informales, desde mediados del siglo XX, la vivienda social se ha transformado en un tema de gran relevancia social y poltica, forzando a los gobiernos sucesivos a implementar programas gubernamentales para los sectores de menores recursos. En esta poca se echan a andar los Programas de Mejoramiento de Barrios que buscan proveer el saneamiento a los campamentos informales, y los programas masivos de produccin de vivienda. A pesar de los esfuerzos desplegados desde variadas perspectivas, lneas de accin e institucionalidades, hasta principios de los aos 90, el crecimiento vegetativo de la poblacin superaba la produccin anual de casas, un problema que se agravaba ao tras ao. En general, la urbanizacin ha permitido un mejoramiento de las condiciones de vida de una gran parte de la poblacin, particularmente en cuanto a una mayor cobertura de servicios de saneamiento (agua potable, alcantarillado, recoleccin y tratamiento de residuos), al acceso a servicios de salud y educacin y a las oportunidades de empleo e ingreso. Sin embargo, subsisten deficiencias tanto en la calidad de las viviendas como en la cobertura de servicios de alcantarillado y tratamiento de desechos lquidos y slidos (Figura N 2).
80,0% 70,0% 60,0% 50,0% 40,0% 30,0% 20,0% 10,0% 0,0% Panam El Salvador Costa Rica Honduras Uruguay Mxico Bolivia Brasil Chile
% sin agua
% sin alcantarillado
191
Deterioro de centros urbanos
Del problema de los asentamientos perifricos de fines de siglo, Amrica Latina pasa al problema del deterioro y despoblamiento de los centros urbanos. Debido al aumento de la poblacin urbana, de la introduccin del modelo suburbano y del aumento en la tasa de motorizacin, en la mayora de las ciudades latinoamericanas se produce un gran crecimiento de la mancha urbana. Al mismo tiempo, los centros histricos de las ciudades son abandonados por los estratos medios y por las actividades econmicas ms dinmicas, con lo que empieza un proceso de deterioro urbano que afecta el espacio pblico, los edificios, los monumentos y los habitantes. Este proceso se inicia cuando los sectores medios y medio altos, en busca de ms espacio y de servicios modernos, se mudan a la zona de expansin, en la periferia. Las actividades de servicio y comercio siguen a los grupos ms acomodados, y crean servicios ad hoc para esta nueva cultura urbana (gimnasios, malls, canchas deportivas). Al mismo tiempo, los gobiernos apoyan estas tendencias proporcionando servicios pblicos a las nuevas reas y expandiendo las redes de infraestructura. A pesar de que este proceso puede apoyar la formacin de subcentros urbanos que prestan valiosos servicios a los habitantes, tiende a tener un efecto negativo en los centros tradicionales, que son abandonados por la poblacin de mayores recursos, por los servicios modernos, y pierden fuentes de trabajo. Las reas centrales entonces se van gradualmente ocupando por estratos de menores ingresos y por actividades menos dinmicas, y eventualmente por actividades depredatorias. En otras palabras, al decir de Rojas (2004), el crecimiento perifrico y el desarrollo de subcentros se construyen sobre el abandono y deterioro de las reas centrales originales. Se genera as un crculo vicioso difcil de romper. Por un lado, las ordenanzas de preservacin y el deterioro de los edificios vuelven poco competitiva la rehabilitacin del centro histrico en relacin con la construccin en la periferia, al aumentar los costos de construccin, y por el otro, al desincentivarse la accin del sector privado a invertir en rehabilitacin, la falta de actividad y de inversin en el centro disminuye los ingresos por impuestos. La menor actividad econmica y residencial trae menos ganancias provenientes del sector inmobiliario, con lo que decrece la demanda por espacio, disminuye el flujo de ganancias y la velocidad de venta de los proyectos inmobiliarios, lo que a su vez trae menos actividad econmica.
192
En este contexto, tiene particular inters el concepto de obsolescencia urbana (Greene y Soler, 2004; Rojas, 1999), que hace referencia al proceso de cambio que experimentan permanentemente, en mayor o menor medida, distintas piezas de ciudad. Se distinguen tres tipos de obsolescencia: fsica, funcional y econmica. La obsolescencia fsica se refiere al deterioro material de las edificaciones, lo que suele llevar a su abandono y eventual demolicin. Esta obsolescencia, considerada como una de las grandes patologas urbanas, caracteriza al anillo perifrico del centro de muchas de las grandes ciudades. El fenmeno, denominado efecto picarn, se observa en forma de un anillo de deterioro fsico y sitios eriazos producto de la demolicin de edificaciones obsoletas a veces afectadas tambin por catstrofes, como terremotos rodeando distritos centrales muy dinmicos. Los intentos por revertir este proceso, con diversas polticas y proyectos de renovacin y mejoramiento urbano, han demostrado en general resultados limitados. Su manifestacin son los sitios eriazos, las estructuras fsicas deterioradas, el mercado inmobiliario desertificado o los usos degradantes y con poca capacidad de renovacin. Especial atencin requiere la obsolescencia fsica menos visible, la cual, por sus caractersticas morfolgicas, se produce en gran cantidad de pasajes al interior de las manzanas. La obsolescencia funcional se define como la incapacidad de un edificio de cumplir la funcin original para la cual fue construido, lo que deriva en su adaptacin y sustitucin. El caso ms comn son las viejas fbricas y estaciones de trenes en medio de la ciudad, las que, debido a los cambios tecnolgicos, muchas veces deben adaptarse acogiendo otras funciones. Este fenmeno suele afectar edificaciones de envergadura, simbolismo y muchas veces de gran valor histrico, lo que amenaza vulnerar el patrimonio arquitectnico. La obsolescencia funcional frecuentemente deriva en el abandono del inmueble o en adaptaciones para ejercer funciones degradantes, que eventualmente producen una gran obsolescencia fsica, lo que finalmente conduce a la demolicin. Sin embargo, ya en la dcada de los 60, tanto en Europa como en Estados Unidos y Canad, se realizan reciclajes de estas estructuras para adaptarlas a nuevos usos, para lo cual se privilegian las actividades de uso pblico, como museos, centros culturales, comerciales o de exposiciones. As, tambin se las puede considerar como un capital potencial para el proceso de recuperacin de un sector. Finalmente, la obsolescencia econmica es un proceso mediante el cual un inmueble deja de ser rentable en su forma fsica actual, pues el terreno en el que est construido ha incrementado de tal forma su valor que resulta ms rentable demolerlo, cambiar su destino o densificar. Esto se produce cuando el mercado procura un uso ms intensivo de las externalidades de un lugar determinado, y termina provocando el reemplazo de
193
la estructura original y/o del destino del inmueble. El proceso se inicia con una gran presin por el cambio de vivienda a comercio, servicios u oficinas, seguida por el reemplazo de las viviendas unifamiliares por edificaciones de mayor altura que ofrezcan una densificacin significativa, aunque a veces el cambio de uso no tiene lugar y se densifica directamente. Es el caso, por ejemplo, de la construccin de edificios de oficinas o de vivienda en sectores residenciales que han incrementado considerablemente su valor. Este proceso suele implicar un cambio significativo en la morfologa de la ciudad. Las edificaciones en altura reemplazan a las casas unifamiliares de uno o dos pisos. En ciudades de baja densidad, como es el caso de Santiago, el incremento de la densidad generada por esta transformacin, en general, se considera positivo. El problema radica en el modo en que se lleva a cabo, y en la debilidad de los instrumentos de planificacin que la rigen, ya que este proceso no reconoce ni patrimonio ni historia, y literalmente puede destruir trozos de ciudad. Tambin es importante replantear la estructura de modo que sta sirva de soporte para acoger mayores flujos vehiculares, requerimientos de estacionamientos, y una nueva vida peatonal con sus propias necesidades de espacios pblicos. En cualquiera de los casos mencionados, la obsolescencia requiere un proceso de adaptacin que sea capaz de reconocer las potencialidades y debilidades del entorno para, a partir de ellas, lograr una regeneracin que sea sustentable en el tiempo. Repoblamiento y recuperacin de centros urbanos: para qu?
Extensin versus densificacin
La pregunta para qu recuperar y repoblar los centros urbanos? apunta a un debate de larga data, que a grandes rasgos puede reducirse a una opcin de desarrollo urbano ejemplificada por dos modelos: el europeo y el norteamericano. Mientras el primero privilegia por muchos aos la densidad al interior de la ciudad e invierte grandes sumas en transporte pblico, el segundo opta por la extensin en baja densidad con la construccin de carreteras expeditas. Al respecto, Rojas (2004) ofrece una malla donde compara seis elementos de costo para ambas alternativas. De acuerdo con su anlisis la alternativa ms eficiente sera la opcin por el centro, ya que slo dos de los aspectos analizados implican costos superiores para la alternativa cntrica que para la perifrica. El primero es el costo unitario de construccin, que es relativamente alto para edificios de alta densidad o en altura. Y el segundo es la planificacin, que en los centros urbanos tiende a ser compleja y cara, por la necesidad de considerar estructuras existentes, regmenes complejos de propiedad de la tierra, eventuales reasentamientos, y de di-
194
rimir conflictos de intereses entre los participantes. Al contrario, los terrenos perifricos son de planificacin relativamente sencilla y barata, generalmente no plantean problemas especiales y las negociaciones entre los interesados son relativamente directas. Pero los restantes cuatro aspectos representan ventajas para la alternativa de desarrollo cntrico. El primero se refiere al costo del suelo, donde la alta densidad del centro compensa los altos costos de la tierra. El segundo es el aprovechamiento de recursos pblicos y privados existentes, que este tipo de desarrollo ofrece amplias oportunidades de aprovechar y de incrementar, bajando los costos de los servicios pblicos. Tercero, si bien los costos de inversin y operacin de los servicios sociales por hogar son similares para ambos tipos de desarrollo, la alta densidad implica menores costos de acceso. Finalmente, y en cuarto lugar, tanto la inversin como la operacin y el mantenimiento de la infraestructura y del transporte pblico por hogar son relativamente baratos para este tipo de desarrollo cntrico. La malla analtica que ofrece Rojas es validada por el estudio Imperativo de la recuperacin urbana: algunos costos de la expansin, realizado en Santiago de Chile, en 1987, por Ureta et al. En este estudio se concluye que incorporar a un habitante en la periferia de la ciudad es 17 veces ms caro que incorporarlo en el centro (363 US$ contra 6.488 US$), lo que se debe fundamentalmente a los altos costos de la infraestructura, el equipamiento y los servicios que se deben construir (Figura N 3). Este estudio es uno de los fundamentos que sustentan la poltica de repoblamiento que se inicia en Santiago en 1990. Centro Abastecimiento agua potable Evacuacin aguas servidas Evacuacin aguas lluvias Abastecimiento energa elctrica Vas de acceso y circulacin Infraestructura Salud Educacin Vigilancia policial Deportes y recreacin Equipamiento Total 45 12 0 112 9 178 0 0 113 72 185 363 Periferia 236 98 12 161 234 741 237 4.100 1.361 49 5.747 6.488
195
Tambin es importante mencionar la transformacin cultural que actualmente experimentan varios pases de la regin, donde los centros urbanos se estn volviendo atractivos para una nueva cultura urbana que busca equipamientos ms diversos, mixtura social, pluralidad etaria y cercana a los centros culturales. As, actualmente conviven los dos modelos habitacionales: hay inters, por un lado, por habitar periferias cada vez ms alejadas, conectadas a la ciudad por carreteras, pero que ofrecen casas unifamiliares con grandes jardines cercados; y por el otro, por vivir en el centro rodeado de amenidades urbanas. Las inmobiliarias que realizan proyectos residenciales as lo entienden y ofrecen productos que responden a ambas demandas: cercana al centro pero con jardines (e incluso piscina) aterrazados que permiten gozar del paisaje urbano, y contacto con la naturaleza. Repoblamiento y recuperacin de centros urbanos: para qu?
El nuevo habitante urbano
Al igual que las estructuras productivas, urbanas y econmicas, la familia y los hogares tambin han cambiado significativamente en los ltimos aos. La incorporacin de la mujer al mundo laboral, los matrimonios tardos y la disminucin del nmero de hijos son slo algunas de las transformaciones sociales que han alterado la tradicional estructura nuclear de los hogares. Actualmente abundan los hogares no tradicionales, especialmente en las zonas cntricas: parejas sin hijos, grupos de amigos, personas solas, madres o padres solteros con un hijo. En estos casos, pero tambin en las familias nucleares ms tradicionales, hay cambios importantes en los roles, funciones y actividades domsticas. Respecto de los cambios de hbitos, Gausa y Salazar (1999) identifican una serie de actividades que antes se hacan al interior del hogar y que ahora son realizadas en el espacio urbano: por ejemplo, el lavado de ropa, tomar desayuno o celebrar los cumpleaos. Y por el contrario, hoy es cada vez ms frecuente que se trabaje en la vivienda. Segn Nordstrom y Riddestrale (2000), la tradicional separacin entre placer y trabajo empieza a desaparecer, y la distincin clsica entre casa y oficina pierde importancia. Estos autores sostienen que, si actualmente el 70% o incluso el 80% del trabajo se realiza con la mente, ste pasa a ser un proceso que no se detiene, que dura 168 horas por semana. Postulan que las personas no dejan de pensar al salir de la oficina y que mucha gente trabaja incluso mientras duerme. Asimismo sealan que la actual es una sociedad de lmites difusos y compuesta de hbridos nunca antes imaginados (por ejemplo,
196
correo y electrnica, empresa y Estado o informacin y ocio), donde el trabajo ya no es un lugar sino una actividad. Tambin, ante la pregunta para quin repoblar y recuperar los centros urbanos?, es importante sealar que la poblacin urbana de ms edad tiende a concentrarse en los centros o pericentros de las ciudades. En el caso de Montevideo, Santiago de Chile y Guayaquil, por ejemplo, las comunas con mayor proporcin de adultos mayores son aquellas que rodean las comunas centrales de la ciudad. La importancia de este punto es que, dependiendo de su ubicacin en la ciudad, ser ms o menos difcil para una persona mayor el acceso a los servicios urbanos. En este sentido, la concentracin de este grupo etario en el centro de la ciudad podra considerarse una de las pocas ventajas naturales del grupo frente a la competencia por los beneficios urbanos. Este aspecto es especialmente importante cuando se considera la posibilidad de que al repoblar se produzca un proceso de gentrification o aburguesamiento que expulse a estos habitantes. Ms an, el aburguesamiento podra debilitar el apoyo poltico y ciudadano a los procesos de repoblamiento y, en ltima instancia, convertir a los barrios histricos en distritos secundarios: ya sea por la construccin de segundas viviendas, o por su consolidacin como sectores o reas tursticas con escasa poblacin residente. Por ello cobra vital importancia monitorear su evolucin, as como promover que mantengan, al menos en parte, una porcin de su poblacin original.
La nueva pobreza urbana
Al contestar la pregunta para quin repoblar y recuperar los centros urbanos? surge tambin el concepto de nueva pobreza urbana, que en muchos casos se sita en las reas cntricas de las ciudades. Entre las transformaciones sociales de este nuevo siglo, surge un nuevo tipo de pobreza, as como nuevas caractersticas del fenmeno. En los ltimos aos, la preocupacin por la pobreza carencial se centra ahora en una pobreza de violencia y segregacin que se ha denominado nueva pobreza urbana. Hasta mediados del siglo pasado se considera que la pobreza es bsicamente un problema de ingresos, que impide el acceso a una canasta bsica de consumo. Desde esta perspectiva los esfuerzos por superar la pobreza se centran en aumentar los ingresos de las personas. En los aos 60 hubo un primer cambio de enfoque, en el cual se entiende la pobreza como un conjunto de necesidades bsicas insatisfechas (NBI).
197
Bajo esta mirada las polticas de vivienda se orientan a la satisfaccin de necesidades bsicas, a saber, la materialidad de la vivienda, el acceso a los servicios pblicos, la densidad del hogar, la escolaridad y la dependencia de las ayudas pblicas. Producto de las transformaciones de la sociedad posfordista y de su impacto en las ciudades, a saber, el traslado desde la inner city hacia los suburbios, a fines del siglo XX surge una poblacin pobre marcada por el desempleo, la dependencia asistencial, la delincuencia, la desercin escolar, la inactividad y la segregacin. Tironi (2003) la denomina nueva pobreza urbana, y aclara que muchas veces sta tiene un componente de guetizacin, esto es, la concentracin espacial del grupo, la homogeneidad social del rea y la percepcin de segregacin. Segn el autor, la pobreza actual posee una calidad de vida material significativamente mejor que la pobreza de dcadas pasadas, pero al costo del deterioro sistemtico de su calidad de vida social. A pesar de todos los logros materiales, entre la poblacin de menores ingresos existe una percepcin de desencanto y desigualdad. Atrs quedaron los problemas de higiene y saneamiento de los asentamientos irregulares de la dcada de los 80 y 90, donde las necesidades prioritarias eran el pavimento, la luz, el agua potable y el alcantarillado. En la actualidad, los problemas son otros: la escasez de equipamientos y servicios, el hacinamiento al interior de las viviendas, y una amplia percepcin de inseguridad producto del alcoholismo, la drogadiccin y el pandillismo que afectan a ciertas reas de la ciudad. Estas nuevas caractersticas de la pobreza y las nuevas perspectivas para enfrentarla sugieren un cambio en el rol de los arquitectos, de los planificadores urbanos y, en general, de los constructores del hbitat. Repoblamiento y recuperacin de centros urbanos: cmo?
Polticas y programas
Mientras los asentamientos informales perifricos han estado a cargo de los Programas de Mejoramiento de Barrios (PMB) y la migracin rural urbana de programas masivos de soluciones mnimas, el despoblamiento y deterioro de los centros urbanos debe enfrentarse con Programas de Repoblamiento y de Recuperacin Urbana. El primer paso en este tipo de programa consiste en interrumpir el crculo vicioso del mercado caracterstico de las reas centrales: a los consumidores no les atraen estos sectores, por su deterioro; los inversionistas no pueden revertir el proceso individualmente; los gobiernos locales reciben menos ingresos; la inversin y el mantenimiento son escasos; aumenta el deterioro. Al parecer existe consenso en asignarle al Estado este rol, el que pasa a ser determinante como gatillador de los procesos de recuperacin urbana.
198
La experiencia indica que el Estado debe asumir inicialmente los costos, llevar a cabo una serie de inversiones que son requisito para detonar la renovacin de algunas piezas de la ciudad: por ejemplo, mejorar la infraestructura, el espacio pblico, los servicios urbanos y el transporte pblico, e incluso, llevar a cabo proyectos emblemticos y/o intervenciones ejemplificadoras. Ms an, Rojas (1999) aclara que estas intervenciones tienen un orden y unos plazos precisos, que de no cumplirse pueden invalidar la operacin. Ejemplo de ello sera la entrega de subsidios habitacionales a quienes postulan a una vivienda sin que previamente se haya consolidado una oferta adecuada, o la construccin de viviendas econmicas sin asegurar la provisin de equipamiento residencial apropiado. Ello puede redundar en una deslegitimizacin por parte de la poblacin, en una prdida de confianza por parte de los inversionistas, en mal uso del espacio pblico y del equipamiento existente y, eventualmente, en el fracaso del proyecto. Variables de desarrollo urbano Retorno econmicos de privados
Obsolescencia
Preservacin
Inversin privada
Retorno por impuestos
Inversin pblica
Estado de la edificacin
Desempeo inferior al promedio de desarrollo urbano de la ciudad Desempeo superior al promedio de desarrollo urbano de la ciudad
199
En la Figura N 4 se esquematiza el proceso de obsolescencia, que va aumentando paulatinamente (las barras grises hacia abajo) hasta que se logra revertir el proceso a partir de una inversin pblica (las barras de color hacia arriba). El esquema seala que los procesos de obsolescencia se inician y van aumentando hasta ocupar los casilleros en gris. Luego, a raz de una inversin pblica (primera barra de color) y de la continuidad de esta inversin (tres barras de color el segundo ao) se empiezan a generar barras positivas ao tras ao, hasta que el Estado empieza a disminuir su participacin, dejando que el proceso se sustente por su propia dinmica. Una segunda condicin, que puede considerarse requisito para consolidar la renovacin o recuperacin de zonas deterioradas, es lograr el repoblamiento del sector que se busca intervenir. Ms an, se considera deseable que el repoblamiento incluya mixtura funcional y social. Social, en el sentido que consiga incorporar a habitantes de mayores recursos que los grupos empobrecidos que habitan los centros en proceso de obsolescencia, bajo la lgica que stos tienen la posibilidad de atraer nuevos recursos al rea; y funcional, en el sentido que ofrezca a estos nuevos habitantes una vida urbana rica y atractiva capaz de competir con la oferta residencial de la periferia suburbana de la ciudad. A su vez es esta mixtura la que atraer nuevas funciones, actores y actividad en los centros generando un proceso virtuoso de inversin y beneficios. En la Figura N 5 se resumen algunas caractersticas necesarias en los proyectos de revitalizacin de centros urbanos. Requieren Actuacin concertada de actores: - pblico - comunidad organizada - promotores (inmobiliarias) - consumidores Componentes de un Proyecto - Mejoramiento de los servicios de utilidad pblica - Mejoramiento de servicios municipales - Mejor accesibilidad - Mejor espacio pblico - Ampliacin y mejoramiento del equipamiento urbano Fases de un Proyecto - Creacin de las bases de recuperacin - Promocin de la inversin privada - Fase sostenible
Por su parte, los problemas ms frecuentes detectados una vez que el proceso de renovacin y repoblamiento se echa andar son dos: el primero es el aburguesamiento (gentrification), que tiende a desplazar a los habitantes de menos recursos del sector; y el segundo es la destruccin del cuerpo construido tradicional y su reemplazo por nuevas edificaciones que responden a
200
tipologas constructivas ajenas al sector. Mientras el primer fenmeno puede ser especialmente perjudicial para los grupos ms dbiles que suelen habitar los centros urbanos, la destruccin de los edificaciones puede redundar en la prdida de identidad del barrio, y la consiguiente prdida de memoria urbana. El caso de Santiago de Chile
La ciudad y la comuna
El caso de Santiago es muy similar a lo que se ha descrito en trminos genricos para Amrica Latina. El proceso de obsolescencia y despoblamiento de su centro comienza con un explosivo crecimiento urbano y una gran dispersin espacial de la vida urbana gracias al automvil. La poblacin de la ciudad de Santiago ha tenido un aumento sostenido, mientras la poblacin de la comuna central ha decrecido. De hecho, en 1940 la poblacin de la ciudad era de 952.000 y la de la comuna de 444.000 habitantes, es decir, representaba el 47% de la poblacin de la ciudad. En el censo de 2002, la poblacin de la ciudad haba crecido a 5,4 millones de habitantes, mientras la de la comuna haba decrecido a poco ms de 200.000 habitantes, lo que representaba ahora un 4% de la poblacin de Santiago. Sin embargo, este proceso no ha sido parejo para toda la comuna. La variacin poblacional entre los censos de 1992 y 2002 seala que el sector ms afectado por el proceso de despoblamiento es el del sur oriente del territorio comunal, con prdidas poblacionales de ms del 36%. En general, el sector al sur de la Alameda el eje estructurante de la ciudad se ha despoblado ms que el sector norte. Tambin se destacan algunos sectores en los cuales la poblacin ha aumentado, como por ejemplo, el sector de la Plaza Brasil y el sector comprendido entre Portugal, Alameda, Santa Rosa y Av. Matta, lo que refleja los efectos del plan de repoblamiento que se ha venido realizando desde 1990 hasta la fecha. Al analizar la edad de la poblacin se ve que el despoblamiento tampoco ha sido un proceso homogneo en trminos de grupos etarios. Como se aprecia en la Figura N 6, el grupo de los 60 y ms ha disminuido muy poco, mientras que para los grupos entre 20 y 39, y de entre 40 y 59, la disminucin poblacional ha sido muy importante, aunque prcticamente se detiene en el ltimo perodo intercensal (entre 1992 y el 2002). Por ltimo, el grupo de 0 a 19 aos, de nios y jvenes, es aquel que ms disminuye y, aunque la curva cambia de pendiente en 1992, el grupo contina perdiendo poblacin entre 1992 y 2002. Estos resultados pueden explicarse por los cambios demogrficos y las transformaciones culturales respecto de la familia descritos anteriormente.
201
300,000 250,000 200,000 150,000 100,000 50,000 0
1952
20 a 39
1960
40 a 59
1970
60 y ms
1981
1992
2002
0 a 19
En 1990, se realiza la Primera Convencin de Santiago, la cual, junto con el anlisis de las propuestas tcnicas, dan por resultado un documento que sirve de Plan Director para el crecimiento comunal, en el que se orienta la elaboracin de un Plan de Desarrollo Comunal denominado Propuesta de Desarrollo para la Renovacin de Santiago. En esa ocasin se definen tres temas bsicos de preocupacin: el rol residencial de la comuna; las actividades de servicio, comercio e industria y la calidad de vida de la poblacin, y se empiezan a elaborar diversas lneas de accin. En los primeros das del plan se define que se trata de la densificacin de sectores urbanos y de la consolidacin de reas residenciales con despoblamiento en aras de mejorar la calidad de vida y el hbitat urbano. Se estima que la recuperacin y el fortalecimiento del rol residencial de las reas centrales deprimidas de las ciudades pueden generar beneficios sociales, econmicos y ambientales a su comunidad, por medio de una integracin a la planificacin de los usos de suelo de un modelo eficiente de gestin urbana, que asocie estratgicamente al sector privado, al gobierno nacional y al municipio, para revertir la espiral de deterioro que afecta a estas zonas. El plan se inserta en el Plan Regulador Metropolitano de Santiago (PRMS) de 1994, cuyos lineamientos estratgicos consideran: establecer lmites mximos de crecimiento urbano; elevar densidades urbanas y limitar el crecimiento de
202
la ciudad en extensin; asegurar una accesibilidad equitativa para el uso del territorio y oportunidades; mejorar las condiciones de vida de los residentes y tambin del medio ambiente. Para la realizacin del Plan de Repoblamiento se crea la Corporacin para el Desarrollo de Santiago (CORDESAN), institucin de derecho privado, con personalidad jurdica y sin fines de lucro. Sus objetivos especficos incluyen: Organizar, promover, planificar, coordinar y ejecutar proyectos para el desarrollo urbanstico, econmico y social de la comuna, mediante acciones de diseo, remodelacin, renovacin, rehabilitacin, reconstruccin, edificacin, arborizacin, descontaminacin, prevencin del deterioro urbano y conservacin del patrimonio arquitectnico. Elaborar estudios, trabajos de investigacin y planes experimentales, con el objeto de impulsar el desarrollo de la comuna. Servir de enlace entre las empresas adherentes, las entidades financieras y la municipalidad. Evaluar los resultados de las acciones desarrolladas. Financiar o prestar asesora tcnica a actividades de estudio e investigacin ejecutadas por otras instituciones (SECPLAN, 2004). Pero quizs lo ms novedoso de la CORDESAN es haber servido de enlace entre el sector pblico, el sector privado y la comunidad. Por otro lado, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU) crea un nuevo subsidio habitacional dirigido a la demanda, para ser utilizado en la compra de vivienda nueva en sectores de renovacin previamente determinados. Este subsidio de renovacin urbana, al igual que el subsidio tradicional, reconoce tres tramos, con un aporte estatal inverso al valor de la vivienda (a mayor costo de la vivienda, menor subsidio). El subsidio de renovacin urbana tiene ventajas mayores que el subsidio tradicional, ya con l se busca incentivar la construccin en estos sectores (Figura N 7). La idea de estas medidas es renovar y repoblar la comuna de Santiago, recuperando su rol residencial prioritario y fortaleciendo su identidad barrial tradicional, como una manera de construir un centro urbano metropolitano atractivo, eficiente y humano. La CORDESAN inicia su accin respondiendo a tres preguntas. Ante la primera pregunta Quin quiere vivir en el Centro? el municipio, por medio de su Unidad de Vivienda, abre la Bolsa de demanda, un registro de personas interesadas en vivir en la comuna, a quienes asesora con informacin sobre los planes ms convenientes para adquirir vivienda de acuerdo con su realidad econmica. Con esto logra asegurarse un volumen de compradores potenciales. Ante la segunda pregunta Quin quiere vender su propiedad? la CORDESAN se encarga de localizar sitios y propiedades susceptibles de recibir un proyecto inmobiliario nuevo y crea un registro llamado Banco de terrenos. Gestiona la transaccin entre
203
los propietarios interesados en vender y las inmobiliarias interesadas en comprar, o participa directamente en la compra haciendo uso de sus atribuciones especiales. Finalmente, ante la tercera pregunta Quin quiere construir viviendas?, y a partir de la informacin obtenida de la Bolsa de demanda y del Banco de terrenos, se busca a una empresa constructora o inmobiliaria dispuesta a construir vivienda en los terrenos ofrecidos, para lo cual se firma un convenio de accin conjunta denominado Convenio de Repoblamiento. En la implementacin del Plan de Repoblamiento se distinguen tres etapas. En la fase inicial, entre 1992 y 1994, se identifica la demanda habitacional, para lo cual se realiza una caracterizacin socioeconmica, y se construye el perfil del nuevo residente, en funcin de su poder adquisitivo y de sus exigencias respecto del tipo de vivienda, que se expresan como estndares tcnicos mnimos. Con este propsito se realiza un proyecto habitacional piloto llamado Esperanza, que permite definir la oferta que se busca fomentar situndola entre los US$ 14.000 y US$ 25.000.
Renovacin urbana Tradicional
Vivienda hasta US$ 41.667
Renovacin urbana Tradicional
Renovacin urbana Tradicional 5,000 10,000 15,000 20,000 25,000 30,000 35,000 40,000 0
Crdito privado mximo
Ahorro postulante mnimo
Subsidio estatal
El resultado de la implementacin de esta primera fase del programa es la construccin de 3.582 unidades de vivienda nueva en 12 proyectos inmobiliarios. Con esto se logra revertir el proceso de decadencia observado durante las ltimas dcadas. Ello tiene dos efectos notables: primero, se despierta el inters del sector privado no cooperativo por acceder a la Bolsa de
204
demanda, lo que genera fuertes presiones para participar en el sistema de enlace; y segundo, para la creciente demanda por vivienda se ampla el espectro de precios que alcanzan los US$ 42.000 por unidad. La segunda etapa de implementacin del programa, de 1995 a 1996, es la fase de ajuste. La Bolsa de demanda decide diversificar la oferta disponible en un rango mayor de precios, incluyendo viviendas de hasta US$ 42.000. Para consolidar el inters empresarial, el operador inmobiliario debe cancelar a la CORDESAN un derecho de acceso a los postulantes registrados en la Bolsa de demanda. Estos ingresos se destinaran al financiamiento de una adecuada campaa de imagen local para promover el xito de las operaciones. Adems, la CORDESAN comienza a operar como un autntico agente promotor inmobiliario, y le exige a las empresas el pago de un porcentaje sobre el valor de las viviendas que vende directamente. Esta forma de operar imprime un componente de calificacin ante la demanda, que deriva en velocidades de venta superiores a las de construccin. Hacia el trmino de esta fase, en 1996, se han construido 2.226 viviendas nuevas en un total de 9 proyectos inmobiliarios. La tercera etapa, de 1997 a la fecha, corresponde a la fase de consolidacin. A partir de 1997, el sector inmobiliario emprende en forma decidida la generacin de oferta habitacional de diverso rango en la comuna de Santiago, sin intervencin directa ni del municipio ni de la CORDESAN. Esta ltima se limita a continuar con la labor de promocin y a establecer nuevos convenios de asesora inmobiliaria y promocin de proyectos habitacionales, excluyendo los compromisos de compraventa. Desde entonces, un gran nmero de empresas comienza a operar en el mercado habitacional de la forma tradicional, es decir, adquiriendo terrenos y construyendo una oferta residencial que se ofrece a los compradores mediante la promocin privada, sin recurrir a la Bolsa de demanda ni a la asesora de la CORDESAN ni para adquirir terrenos, ni para la definicin del producto habitacional. En la Figura N 8 aparecen las atenciones prestadas por la CORDESAN, y se muestra esta disminucin.
Programas Asociados
Es importante recalcar que el Plan de Repoblamiento cont adems con una serie de acciones y programas complementarios que reforzaron su accin. Entre 1992 y el 2001 es posible identificar al menos los siguientes siete programas asociados: - Incentivo al repoblamiento y mejoramiento de la identidad barrial - Desarrollo de centro de servicios - Mejoramiento del espacio pblico - Aumento de la calidad de vida e integracin al desarrollo - Recuperacin medioambiental del espacio urbano comunal
205
- Mejoramiento de la seguridad ciudadana - Valorizacin del patrimonio urbano y arquitectnico

Los resultados
Se calcula que se han aprobado 236 edificios, de los cuales la CORDESAN ha participado en 197 convenios de proyectos. En total se construyen 26.560 unidades de vivienda, y una superficie total de 1.911.678 m. Por otro lado, el nmero de sitios eriazos en la comuna ha disminuido claramente: en 1990 los sitios eriazos sumaban ms de 100 ha, en 1995 haban disminuido a 76 ha y en 2001 a 31 ha (Contreras, 2005). Sin embargo, aunque entre el censo de 1992 y el del 2002 la construccin de viviendas aumenta en un 23,8%, la poblacin disminuye de 230.977 a 206.044, es decir en un 10,8% (Figura N 9). La disminucin de la poblacin comunal acompaada del aumento en la construccin de vivienda puede deberse a cambios demogrficos (hay muchos departamentos para una persona, o para familias con pocos hijos) o funcionales (hay departamentos que no se usan como residencia, sino como taller o segunda vivienda).
3.000 2.500
2.000 1.500 1.000 500 0

1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Fase I
Fase II
Fase III
206
Pero ms all de los resultados, que podran haber sido mejores en cuanto al repoblamiento, es preocupante el cambio morfolgico que produce la construccin de torres que superan los 14 pisos de altura, y que colindan con casas tradicionales de uno o dos pisos. Este proceso conlleva un deterioro visual y de asoleamiento, as como una prdida de calidad ambiental y de identidad de las zonas de renovacin. De hecho, la mayora de los edificios nuevos presentan una nueva relacin con el espacio pblico. La interaccin entre la edificacin y la acera o la calle no est bien lograda, y a veces consiste en muros impenetrables que protegen y aslan a los conjuntos habitacionales de su barrio. Es por ello que queremos terminar este artculo recordando la encrucijada que presentan las reas cntricas de las grandes ciudades. Tras sufrir procesos de obsolescencia fsica y funcional durante largo tiempo, estos sectores son ahora objeto de grandes inversiones que amenazan con destruirlas. Surgen al menos tres consideraciones que justifican la importancia de observar y monitorear de cerca este proceso: la magnitud de los recursos comprometidos, la vulnerabilidad de algunos grupos afectados y la importancia de proteger el patrimonio arquitectnico en riesgo. El proceso en marcha tiene la capacidad de transformar profundamente la estructura social y fsica de las reas cntricas y, en definitiva, de las ciudades y de la cultura urbana. Esto puede entenderse como una amenaza o como un potencial, lo que una vez ms viene a confirmar la urgencia de concebir un sistema que permita seguir el proceso de cerca.
207
Bibliografa citada
- Celade. Adultos Mayores en Amrica Latina y El Caribe. Santiago: CELADE, 2001. - CEPAL. Alojar el desarrollo. Una tarea para los asentamientos humanos, Santiago: CEPAL LC/L.906, 1995, 28 de Septiembre. - Contreras, Y. Dinmica inmobiliaria en el programa de repoblamiento: un anlisis a los efectos urbanos y sociales. Casos de estudio: barrios Brasil y Yungay. Tesis de Magster en Desarrollo Urbano, Pontificia Universidad Catlica de Chile, 2005. - Gausa, M. y Salazar, J. Singular housing: el dominio privado. Actar, 1999. - Greene, M. y Soler, F. Santiago: de un proceso acelerado de crecimiento a uno de transformaciones. En: De Mattos, C. , Ducci, M.E., Rodrguez, A. y Yez, G. (Editores) - Nordstrom, K. y Riddestrale, J. Funky Business. Madrid: Prentice Hall, 2000. - Rojas, E. Old Cities, new Assets. Washington DC: Banco Interamericano de Desarrollo, 1999. - Rojas, E. Las Ciudades de Amrica y el Caribe en el Inicio del Siglo XXI. Los desafos de la competitividad y la inclusin social. Santiago: Ponencia en Facultad de Arquitectura y Bellas Artes, Pontificia Universidad Catlica de Chile, 2001. - Rojas, E. Volver al Centro. Washington DC: Banco Interamericano de Desarrollo, 2004. - SECPLAN. Santiago, Programa de Repoblamiento. Santiago: Departamento de Documentacin TcnicaCatastro SECPLA, 2004. - Tironi, M. Nueva pobreza urbana, vivienda y capital social en Santiago de Chile, 1985-2001. Santiago: Programa de Estudios Desarrollo y Sociedad, Universidad de Chile, RIL editores, 2003. - Ureta, A., Musalem, L., Domeyko, J., Hofer, M. y Sostn, N. Imperativo de la recuperacin urbana: Algunos costos de la expansin. Santiago: SECPLAN, Municipalidad de Santiago, 1987.
Tema 2
Recuperacin de la vida social en conjuntos de vivienda social y mejoramiento de barrios: nuestras certezas
Ana Mara de la Jara p. 209 / 216
210
Recuperacin de la vida social en conjuntos de vivienda social y mejoramiento de barrios: nuestras certezas
Ana Mara de la Jara1
El mejoramiento de numerosos barrios en la mayora de las ciudades de nuestro pas es hoy una necesidad evidente que nadie discute. El Ministerio de Vivienda y Urbanismo (MINVU) ha diseado un programa especialmente con ese fin, Quiero mi Barrio, que confirma lo sealado. Los investigadores de Sur Profesionales, Alfredo Rodrguez y Ana Sugraynes, nos han ofrecido un riguroso estudio donde nos muestran las mltiples facetas y aristas del complejo problema de los con techo y la urgencia de hacernos cargo de l. Las causas de que haya muchos barrios de vivienda social que requieran ser mejorados son diversas. Tienen que ver con el crecimiento econmico del pas, la agudizacin de las desigualdades y los profundos cambios socioculturales que han venido aparejados. Pero a nuestro juicio, las causas se encuentran particularmente en la poltica urbana y habitacional del MINVU entre los aos 80 y 2000, que cre inmensos barrios de vivienda social, donde miles de familias de chilenos han vivido mal. Viviendas y barrios que no fueron diseados para el desarrollo de la vida familiar y la vida social, que se crearon simplemente como soluciones habitacionales, y que al poco tiempo se convirtieron en atentados a la convivencia familiar y social. El estudio de Rodrguez y Sugraynes nos muestra, por ejemplo, que en los sectores de Santiago con mayor densidad de vivienda social existen ms denuncias de violencia intrafamiliar, mientras que no sucede lo mismo respecto de los robos con violencia e intimidacin. Las cientos de miles de familias que han ocupado estas viviendas, tras ver cumplido el sueo de la casa propia, han pasado luego por la gran frustracin de tener un nuevo sueo: cambiarse a un barrio mejor. No quieren seguir viviendo en barrios estigmatizados, barrios donde arriesgan su vida familiar y el desarrollo sano de sus hijos e hijas. No quieren seguir padeciendo una convivencia barrial de inseguridad y exclusin cotidiana. Hacernos cargo de este problema como sociedad significa en primer lugar modificar profundamente las polticas urbanas y de vivienda social; reconocer que no se puede dejar el desarrollo urbano slo en manos del mercado; que no se pueden construir viviendas sin pensar en la vida familiar que se desarrollar en ellas ni en los barrios que se constituirn.
211
Pero tambin tenemos que hacernos cargo de los barrios que ya existen. Ello implica llevar a cabo modificaciones muy profundas, estructurales, a las cuales no pretendemos referirnos en este trabajo. Slo queremos llamar la atencin sobre las limitaciones de las acciones que hoy se emprenden, con lo que se pretende aportar estrategias slo de mejoramiento de los barrios, una intervencin que no producir los cambios radicales que podran lograrse con programas que enfrentaran los problemas estructurales. Sin embargo, aun as se justifica trabajar en el mejoramiento de los barrios porque urge actuar, en el corto y en el mediano plazo, y aceptemos entonces que los resultados esperados sern slo de mejoramiento de los barrios, no sern la solucin al problema en toda su complejidad. En ONG Cordillera, tras varios aos de trabajo en el desarrollo de la vida social y en el mejoramiento de la convivencia en barrios de vivienda social, hemos llegado a algunas certezas que quisiramos dar a conocer en este artculo. En primer lugar, para mejorar los barrios es necesario que las polticas pblicas se planteen el reconocimiento del barrio como la unidad de trabajo, en la cual se desarrollarn los planes, programas y proyectos propuestos por estas polticas. Esta afirmacin que aparentemente resulta obvia, no ha sido as en la concrecin de los programas y servicios sociales orientados por el desafo de lograr una mejor focalizacin. Desde las instituciones pblicas, tanto del gobierno central como de los gobiernos locales, la unidad de trabajo ha sido determinados proyectos, dirigidos generalmente a personas o familias, pero que slo a veces apuntan a los barrios. No son programas en los cuales se piense el barrio como espacio de desarrollo, de vida cotidiana de familias y comunidades; se piensa en trminos de metas a lograr, y stas se relacionan con los problemas especficos que se busca enfrentar en cada programa social, sin considerar para nada los efectos, positivos y negativos, que la intervencin pueda tener en la vida del barrio. En nuestra experiencia, para emprender cualquier proyecto de trabajo social ha sido fundamental partir por un diagnstico de la situacin general del barrio, que comprenda aspectos como la vida social que se desarrolla en l, las relaciones y los problemas de convivencia familiar y vecinal, la vigencia de las organizaciones sociales y la confianza que en stas tienen los vecinos, la pro-actividad de los dirigentes, el cuidado que nias y nios reciben de la comunidad; en otras palabras, el diagnstico consiste en el estado del capital social del barrio. Esto nos permite plantearnos de qu manera el proyecto que vamos a realizar puede aportar al desarrollo de la vida del barrio y al mejoramiento de la convivencia social. Lo que proponemos es que las polticas sociales se desarrollen con un enfoque de barrio, que se planteen desde una mirada desde la cual se pueda evaluar el aporte que la ejecucin del plan, programa o proyecto har a la vida social del barrio.
212
Otro aspecto bsico, muy relacionado con el anterior, es la perspectiva integral que debe tener cualquier proyecto que se realice en el barrio. La focalizacin, como estrategia de eleccin de usuarios o beneficiarios de las polticas sociales, ha limitado este enfoque integral, al reducir las intervenciones a las limitadas fronteras de cada proyecto. En algunos casos, la seleccin focalizada de beneficiarios de los programas ha incluso contribuido a destruir tejido social. Por otra parte, en general observamos que los servicios a la comunidad prestados por el municipio y los proyectos sociales realizados desde el municipio no se tocan entre s, que cada uno interviene de acuerdo con sus propios enfoques, ritmos y tiempos. Menos an se produce la coordinacin indispensable con programas del gobierno central, de universidades o de instituciones de la sociedad civil. As se pierde un gran potencial en el mejoramiento de la vida social de los barrios, debido a los programas realizados aisladamente y en tiempos antojadizos. Si las intervenciones que atienden problemas y necesidades sociales se realizaran integralmente podran realmente contribuir a mejorar la convivencia social. Para trabajar con enfoque de barrio, las instituciones tienen que estar en los barrios. La escuela, las iglesias, el municipio, el consultorio, la polica, los partidos polticos, las ONGs deben tener presencia constante en los barrios. Actualmente esto no es as, como consecuencia de los enfoques que han adoptado los programas sociales. La creacin de tejido social requiere un activo social que contribuya al desarrollo social y cultural de las comunidades. Las personas y familias que viven en los barrios de vivienda social no cuentan con recursos suficientes para producir la movilizacin social que exige el desarrollo de capital social. Por otra parte, slo si estn en el barrio, de modo sistemtico y por perodos prolongados, las instituciones podrn contar con un diagnstico actualizado de la situacin del barrio, de sus problemas y necesidades, as como de sus posibilidades, al plantear oportunamente nuevas iniciativas y propuestas que aporten a su desarrollo. En este sentido, es indispensable que la presencia de las instituciones en los barrios se haga realidad con la participacin de monitores de terreno capaces de comprender la realidad, con un profundo compromiso social y con habilidades para motivar la animacin social, asumiendo que el protagonismo lo deben tener los vecinos. Reconocer los elementos positivos del barrio es tambin indispensable para dinamizar la vida social. Investigar sobre la historia del barrio, identificar los intereses de grupos y sectores, incorporar los recursos locales al trabajo, son todos elementos que deben estar muy presentes, ya que con esto no slo se contribuye a la factibilidad de las
213
propuestas de trabajo, sino que se le da sustento al desarrollo de stas. Esto significa, de alguna manera, abrirse a los cdigos de la cultura local, dialogando y escuchando mucho a los actores del barrio. El fortalecimiento de las organizaciones vecinales y sectoriales de cara a sus comunidades es clave. Las organizaciones y dirigentes necesitan recuperar reconocimiento y liderazgo entre los vecinos, y autoestima para retomar la conduccin de los barrios con propiedad. Los barrios necesitan dirigentes y organizaciones que sean capaces de vincularse con los vecinos, de acoger sus problemas y necesidades cotidianas. Es indispensable que las organizaciones sociales rompan las estrechas paredes de su crecimiento hacia adentro, donde se centran en ejecutar proyectos, y se constituyan en reales conductores de la vida social de sus barrios. Es valorable que estas organizaciones administren las sedes y canchas de los barrios, que postulen a proyectos para mejorar la infraestructura y adquirir equipos, entre otras funciones, pero sa no es su misin principal. Observamos que la mayora de los dirigentes consumen sus recursos y energas en obtener proyectos, dejando de lado la realizacin de actividades con la comunidad aquellas que promueven la cercana y el encuentro entre los vecinos y la bsqueda de solucin a los problemas diversos que afectan a la mayora. Entre sus objetivos, los programas de mejoramiento de barrio deben incluir una labor de formacin en la accin de dirigentes y lderes sociales que les permita a estos renovar el enfoque con que trabajan y apuntar ms a la animacin social que a la administracin de bienes. En barrios formados por condominios de vivienda social se debe invertir en organizar a los copropietarios para que puedan regular su convivencia y la administracin de los bienes comunes. En los condominios de vivienda social la convivencia es an ms crtica que en las villas y los barrios donde no hay copropiedad. Esto se debe, por una parte, al hacinamiento y al diseo urbanstico deficiente de la mayora de los condominios sociales construidos entre 1980 y 2000 y, por otra parte, a la total desorganizacin de los copropietarios, quienes han habitado esos conjuntos habitacionales desconociendo que deben regirse por un rgimen de copropiedad. Respecto del primer punto, es tarea del MINVU abordarlo como problema estructural en forma creativa y diversa, buscando soluciones apropiadas a cada situacin. En relacin con la organizacin de los copropietarios, es indispensable y a la vez difcil lograrlo, porque los copropietarios de vivienda social han instaurado una forma de vida colectiva que prescinde de los derechos y deberes que ello implica; es imprescindible porque de lo contrario, la convivencia en estos condominios pasa a ser regulada por la ley del ms fuerte, con los consiguientes abusos que eso conlleva. La actual legislacin de copropiedad debe tambin modificarse con el fin de facilitar la organizacin de los propietarios de viviendas de este tipo.
214
El establecimiento de instancias de reflexin, debate y toma de decisiones de organizaciones y lderes comunitarios (mesas barriales), con capacidad de interlocucin y negociacin con instituciones municipales, del gobierno central y de iniciativa privada es clave para lograr un real empoderamiento de los vecinos mediante un proceso de reapropiacin de la conduccin del barrio por parte de los lderes y organizaciones. Estas instancias deben ser apoyadas en su constitucin e inicios de funcionamiento, de modo que incorporen prcticas positivas, como la planificacin y evaluacin de programas de trabajo, la rendicin de cuentas, la negociacin con autoridades e instituciones y la resolucin de conflictos. Estas instancias pueden verse perjudicadas con prcticas indebidas realizadas por funcionarios de las instituciones que asumen como su contraparte, como el incumplimiento de acuerdos ya suscritos o el establecimiento de relaciones de clientelismo con algunos de los dirigentes. Como estas son situaciones que se producen frecuentemente, es preciso considerarlas al disear los proyectos de mejoramiento de barrios, de manera de que se pueda abordar oportunamente el problema. El desarrollo barrial debe ser pensado y debatido por la comunidad con actores polticos, tcnicos y autoridades. Talleres, seminarios, foros sobre temas diversos que afectan directamente a los vecinos enriquecen la vida social del barrio y contribuyen a que sus habitantes vayan construyendo sus propios puntos de vista sobre cmo abordar estos asuntos, y resolver adecuadamente sus problemas o necesidades insatisfechas. Temas como la atencin de salud, la calidad de la educacin en la escuela del barrio, los problemas medioambientales del sector, el transporte, la seguridad ciudadana, pueden ser tratados en instancias de reflexin y debate, en actividades de aprendizaje y comprensin colectiva de los problemas, y constituir un gran aporte para los procesos participativos de mejoramiento de los barrios. Incrementar la vida social y el uso de los espacios pblicos del barrio por parte de los vecinos es sin duda un desafo prioritario para desarrollar el tejido social, la asociatividad, la participacin, el empoderamiento. En los barrios, un sntoma que muchas veces refleja el deterioro de la vida social consiste en que los vecinos no se conocen entre s, no se hablan, se relacionan lo mnimo posible. Se imaginan que la interaccin con sus vecinos puede ser una fuente de conflicto, o al menos, perciben que relacionarse con los vecinos slo les traer problemas. As, los espacios pblicos pasajes, calles, esquinas, plazas, canchas son paulatinamente abandonados para la vida social de los vecinos y pasan a ser lugares de trnsito rpido, o son usados para ejercer actividades que generan inseguridad. Una manera de enfrentar este desafo, que ha resultado muy beneficiosa, es la realizacin de actividades culturales, deportivas y comunitarias en que participen distintos sectores poblacionales. Estas actividades, junto con contribuir a la buena convivencia, permiten que se recupere el uso de los espacios pblicos para actividades sociales que a su vez sirven al desarrollo personal, familiar y comunitario de vecinas y vecinos.
215
Una forma significativa de dinamizar la vida barrial son los programas de trabajo con nias, nios y adolescentes en sus lugares naturales de encuentro, como la cancha, el pasaje, la plaza. Estas actividades que contribuyen al desarrollo afectivo y cultural de nios, nias y adolescentes, a su vez potencian el desarrollo barrial incorporando activamente a un actor social cuyo escenario natural son los espacios pblicos del barrio. Lograr que las nias, los nios y los jvenes sean actores sociales del barrio significa ganar aliados para enriquecer la vida social as como el mejoramiento y mantenimiento de los espacios y la infraestructura pblica. Finalmente, un ltimo aspecto, pero no por eso de menor importancia: en los barrios de vivienda social debe haber mayor inversin pblica para mejorar y mantener los espacios pblicos (aunque sean privados como en las copropiedades), que aportan a la seguridad, la esttica, el ocio y la entretencin, el desarrollo de la identidad y la autoestima de los vecinos. Ello resulta sustentable cuando los vecinos asumen con propiedad estos mejoramientos en los espacios pblicos, los cuidan y administran, se preocupan de mejorar su esttica y realizan actividades culturales, de celebracin o deportivas como las ya mencionadas. De all que sea fundamental que este mejoramiento sea realizado como parte de un proceso de reflexin, debate y negociacin entre vecinos, organizaciones sociales e instituciones pblicas, en un proceso donde se establezcan a la vez instancias de conduccin barrial autnomas que den sustentabilidad a los mejoramientos logrados.
216
Bibliografa general2
- Bolvar, T. Compiladora, Guerrero, M. y Rosas I. Barrios en transformacin. Prcticas de rehabilitacin, revitalizacin y reasentamiento. CYTED. Red XIV.b Viviendo y Construyendo, Facultad de Arquitectura y Urbanismo Universidad Central de Venezuela, Fundacin Charles Lopold Mayer para el progreso de la humanidad FPH, Caracas, 2006. - Brakarz, J. Ciudadesparatodos: la experiencia reciente en programas de mejoramiento de barrios. Washington D.C.: Banco Interamericano del Desarrollo, 2002. - Greene, M., Arriagada, C. y Durn, L. Vivienda bsica y mejoramiento de barrios: un estudio comparado de dos lneas de accin complementarias. Santiago: CPU, 1991 - Hidalgo, R. La especializacin de la base econmica y sus implicancias en los programas de mejoramiento de barrios en el gran Santiago. Revista de Geografa Norte Grande, 1996, N 23, p.31-40. - Meja, J. Re-densificacin de vivienda en terraza de barrios en ladera y perifera: mejoramiento integral: ordenamiento del espacio pblico y alternativa de gestin. Medelln: Universidad Pontificia Bolivariana, Escuela de Arquitectura y Diseo, 2005. - Rodrguez, A. y Sugraynes, A. Los con techo, un desafo para la poltica de vivienda social. Santiago: Ediciones SUR, 2005. - TIRONI, M. Nueva pobreza urbana, vivienda y capital social en Santiago de Chile, 1985-2001. Santiago: Programa de Estudios Desarrollo y Sociedad, Universidad de Chile, RIL editores, 2003.
Tema 3
Proyecto piloto 9x18, una alternativa a la expansin de Santiago

Mara Jos Castillo y equipo 9x18 p. 217 / 234
218
Proyecto piloto 9x18, una alternativa a la expansin de Santiago1

Mara Jos Castillo2 y equipo 9x183
La Facultad de Arquitectura de la Universidad Catlica, en conjunto con la Fundacin Rodelillo, apoyan una lnea de trabajo tendiente a desarrollar proyectos de mayor integracin social al interior de los barrios pericentrales de Santiago, con viviendas de mayor tamao, e incorporando a las familias en el proceso de construccin. El proyecto piloto 9x18 es la validacin prctica de aos de experiencia acadmica en el tema. La estrategia consiste en la construccin de una nueva vivienda para los allegados en los lotes donde habitan precariamente, sin necesidad de adquirir un terreno nuevo en la periferia. Esto permite destinar el monto total del subsidio a la vivienda aprovechando las infraestructuras existentes, y mantener a la poblacin en su comuna de origen fortaleciendo las redes sociales. Nueva poltica habitacional chilena La poltica habitacional chilena cuenta con un sistema financiero estable y exitoso de acceso a la vivienda, con una gran participacin del sector privado en la construccin masiva de viviendas. Esto ha contribuido a disminuir a la mitad el dficit habitacional con una produccin anual de 120.125 vivien das sociales en el pas en los ltimos 16 aos5. Sin embargo, se han presentado los siguientes problemas: el parque habitacional construido en las ltimas dcadas no ha beneficiado a los ms pobres; la morosidad en el pago de los crditos es de aproximadamente 50%; y los habitantes, generalmente de conjuntos de gran escala, no cuentan con
219
apoyo para el desarrollo de la vida en comunidad ni para la superacin de sus condiciones de pobreza. Debido a los problemas detectados, surgi la necesidad de ajustar la poltica habitacional. La nueva poltica habitacional del ao 2002, y en especial el programa Fondo Solidario de Vivienda, promueve la construccin de conjuntos de menor tamao, exige que los proyectos consideren un plan de acompaamiento social y no contempla crdito hipotecario. Asimismo, propone que los beneficiarios participen en el proceso de construccin de su vivienda al entregar un ncleo inicial que los mismos habitantes se encargan de ampliar. El programa mencionado se dirige a familias que se encuentran bajo la lnea de pobreza, y su finalidad es la construccin de una vivienda de 30 m2 iniciales, ampliable a un mnimo de 50 m2 totales. El monto del subsidio es de 280 UF6 (US$ 9.700), el aporte mnimo del beneficiario es de 10 UF (US$ 346) y se admite el aporte de terceros. Los postulantes deben organizarse en grupos de 10 familias como mnimo y deben asesorarse por una Entidad Organizadora7 (Municipios, Fundaciones, Cooperativas, Consultoras). La nueva poltica habitacional del ao 2002, en especial el Fondo Solidario de Vivienda, representa una oportunidad para impulsar proyectos innovadores. En efecto, este programa fomenta la renovacin, densificacin y rehabilitacin en reas urbanas, as como la exploracin de nuevos tipos de vivienda. El proyecto piloto que presentamos a continuacin se inscribe en los lineamientos de este programa, vigentes en 2003. Sin embargo, en julio de 2006 el gobierno de la presidenta Bachelet anunci nuevos ajustes. Teniendo como ejes principales el mejoramiento de la calidad y la integracin social8, el nfasis de la nueva poltica est en aumentar la superficie construida y promover la densificacin predial, entre otras medidas. Por lo tanto, la poltica habitacional se enfrenta a dos desafos complementarios a la disminucin del dficit. En primer lugar, garantizar la calidad de las viviendas, y en segundo lugar, promover la integracin social. Para garantizar una mejor calidad, el programa Fondo Solidario de Vivienda aumenta la superficie mnima exigida a 38 m2 y
220
la superficie ampliable a 55 m2, y eleva el monto del subsidio a 370 UF (US$ 12.818) para las zonas urbanas. En cuanto a facilitar la integracin social, se crea un subsidio a la localizacin. Estos ajustes en la poltica habitacional inciden directamente en la viabilidad y replicabilidad del proyecto, tal como veremos ms adelante. Poblaciones 9x18, el fenmeno de los allegados y la escasez de suelo urbano En los ltimos aos Santiago ha sufrido una expansin desmedida. De 49.347 hectreas de superficie en 1991, ha pasado a tener 61.396 hectreas en el ao 2000. El consumo anual de suelo de 1.339 hectreas promedio en Santiago es muy superior al de las dcadas precedentes (Ducci y Gonzlez, 2006). Esto sin contar que la modificacin del Plan Regulador Metropolitano de Santiago de noviembre de 2003 agrega 90.000 hectreas para el desarrollo urbano en el rea metropolitana. En primer lugar, de estas 61.396 hectreas, 6.250 equivalentes a 216.300 lotes corresponden a 466 poblaciones compuestas por lotes de 162 m2, con 9 m de frente por 18 m de fondo, ubicadas en los alrededores del centro de Santiago, construidas durante los aos 1970 y 1980 (Vergara y Palmer, 1990). Estos lotes, que corresponden al 10% de la superficie actual de Santiago, han quedado en una ubicacin privilegiada dentro de la trama urbana, integrados a las redes de transporte, servicios y equipamiento (Figura N 1).
221
El Estado se beneficia al invertir en cascos urbanos deteriorados y subutilizados, al ahorrarse los costos sociales, de urbanizacin y equipamiento que conlleva la erradicacin de poblacin hacia las periferias. Algunos de los beneficios son: - Uso de la urbanizacin existente: redes de alcantarillado, agua potable y electricidad. - Uso del equipamiento urbano y comunitario existente: establecimientos educacionales, recreacionales y de salud. - Localizacin urbana privilegiada: ahorro en los tiempos de viaje, acceso a los servicios de la ciudad, mejor acceso al empleo. - Mantenimiento y desarrollo de actividades productivas al interior de la vivienda o en el barrio debido a la mejor centralidad. - Seguridad ciudadana. - Integracin social: mantenimiento y reforzamiento de las redes sociales existentes. Adems, las poblaciones 9x18 presentan importantes valores del hbitat popular que nos interesa rescatar: - El nivel de arraigo, expresado en redes sociales consolidadas. - La capacidad de densificacin expresada en forma espontnea aunque precaria. - La riqueza de la expresin constructiva popular y su proceso de consolidacin progresiva. - El potencial para convertirse en un hbitat de gran riqueza espacial, urbana y social. El segundo aspecto relevante tiene relacin con los procesos sociolgicos que han surgido en la periferia de Santiago. En las poblaciones 9x18 existe por lo menos una familia de allegados por lote, integrada a la comunidad e interesada en radicarse en el lugar. Generalmente son parientes de los propietarios, en su gran mayora hijos que ya han formado su propia familia y que viven al fondo del lote en condiciones precarias9. Multiplicado este proceso, genera al interior de la manzana unos campamentos invisibles desde el espacio pblico. Para acceder a una vivienda propia y formal, los allegados se enfrentan a dos opciones:
222
- Ser erradicados a nuevas viviendas en la periferia de la ciudad. - Invadir terrenos deshabitados para conformar campamentos ilegales, proceso conocido como las tomas de terreno10. Sin embargo, en una gran mayora optan por permanecer viviendo precariamente donde estn, privilegiando los beneficios de una localizacin central y con mejor equipamiento, mantenindose ligados a la red social a la cual pertenecen. Aun cuando adquieran una vivienda nueva en la periferia, es usual que vuelvan a la poblacin de origen y que arrienden la nueva propiedad. Esto se explica porque histricamente las polticas de vivienda han seguido generando poblaciones perifricas con lotes ms pequeos, de hasta 60 m2, lo que se ha traducido en una concentracin de los pobres en grandes extensiones urbanas, mal equipadas y con escasas posibilidades de renovacin. El nmero de lotes 9x18 existentes en Santiago nos indica que existen 216.300 oportunidades de densificar, respondiendo al inters de los allegados por permanecer en los lotes en los que viven. Si comparamos esto con las ms de 200.000 viviendas sociales construidas en Santiago entre los aos 1980 y 2000, vemos la importancia de generar polticas pblicas que acojan esta realidad. En tercer lugar, se calcula que el dficit actual es de 543.542 viviendas. El 39,9% de los requerimientos de nuevas viviendas a nivel nacional se concentra en el gran Santiago (216.777 unidades). De stos, los correspondientes a los allegados suman 177.364, cifra que representa el 81,8% de la demanda. La mayora se localiza en comunas centrales de Santiago (MINVU, 2004). Otro factor determinante es la escasez de suelo urbano para la construccin de viviendas sociales. Actualmente el precio del suelo en Santiago es demasiado elevado para construir en el costo establecido por los programas habitacionales. Por lo tanto es urgente buscar alternativas de proyectos viables econmicamente. Proyecto piloto 9x18 El proyecto piloto 9x18 es una alternativa a la expansin de la ciudad y a la escasez de suelo urbano. Las viviendas en los lotes 9x18 son el resultado de un proceso: a partir de la entrega inicial de un terreno, los habitantes se han hecho cargo de la construccin de su vivienda con subsidios estatales o por autoconstruccin.
223
El proyecto propone otra etapa de consolidacin de este proceso con la construccin de una segunda vivienda en el mismo lote. La estrategia de radicacin consiste en incorporar un nuevo suelo en altura, mediante la construccin de una losa de hormign que permite al allegado recibir una vivienda independiente en segundo y tercer piso. La construccin de esta vivienda para los allegados en el lote donde habitan precariamente, sin necesidad de adquirir un terreno nuevo, permite destinar el monto total del subsidio a la vivienda. Adems, con esto se mantiene a los habitantes en su comuna de origen, impulsando con ello el desarrollo de las poblaciones transformando reas incompletas de la ciudad en barrios de ms calidad. Los allegados se transforman en propietarios bajo la modalidad de la Ley de Copropiedad. Gestin del proyecto piloto en Huechuraba El proyecto piloto 9x18 Renovacin de las Poblaciones mediante la Radicacin de Allegados es el resultado de la colaboracin entre la Universidad Catlica y la Fundacin Rodelillo para el emprendimiento familiar.
Universidad Catlica: Anteproyecto
A partir de la experiencia acadmica iniciada con la investigacin y publicacin del libro El lote 9x18, seguida de talleres de proyectos, prcticas de obra, investigaciones y tesis, la Pontificia Universidad Catlica realiz una propuesta de renovacin urbana en la comuna de Huechuraba (Aguil, Arteaga y Pedraza, 2002). La gestin fue desarrollada por arquitectos y profesionales del rea social en relacin directa con los pobladores y sus organizaciones vecinales para formular una imagen objetivo del desarrollo futuro de sus barrios. Este anteproyecto, bautizado por los pobladores como Huechuraba 2010, aludiendo a la celebracin del Bicentenario de la Independencia, es el capital semilla aportado por la universidad para el desarrollo del proyecto en asociacin con otras entidades profesionales (Figura N 2). El anteproyecto se present al Fondo Solidario de Vivienda del MINVU, y su aprobacin qued sujeta a su factibilidad econmica y a la elaboracin de un plan social acorde con los lineamientos del programa.
224
Fundacin Rodelillo
Fundacin Rodelillo es una entidad privada sin fines de lucro que trabaja en el desarrollo y fortalecimiento integral, y por la sana insercin social, de las familias emprendedoras de zonas urbanas de bajo nivel socioeconmico. Actualmente mantiene dos centros que atienden a 400 familias en las comunas de La Granja y Quinta Normal. Su metodologa familiar de superacin integral aborda cinco lneas estratgicas: dinmica familiar y recreacin; educacin; trabajo y capacitacin; salud preventiva; y vivienda. El acompaamiento psicosocial dura 18 meses, durante los cuales se aborda a la familia en una dimensin personalizada, grupal y comunitaria. Entre esas lneas, la vivienda es un tema fundamental, y los allegados uno de los focos principales de su trabajo, aspecto que coincide con la estrategia de radicacin propuesta por la Universidad Catlica.
Convenio Universidad Catlica-Fundacin Rodelillo: Proyecto piloto
En el marco de la nueva lnea de subsidios del Fondo Solidario de Vivienda, la Direccin de Extensin y Servicios Externos y el Programa de Polticas Pblicas de la Universidad Catlica junto a la Fundacin Rodelillo, ejecutaron el proyecto piloto. Ambas instituciones se asociaron para implementarlo en la comuna de Huechuraba, retomando el anteproyecto desarrollado por la universidad. El paso siguiente sera aplicarlo, con todos los ajustes derivados de la experiencia piloto, en las comunas donde Rodelillo mantiene centros de atencin. En esta sociedad, la universidad realiz la asistencia
225
tcnica del proyecto con el apoyo econmico de la Fundacin Invica, y la Fundacin Rodelillo fue la Entidad Organizadora que patrocin al grupo de familias participantes. A esta iniciativa se sum tambin el estudio jurdico Cariola, Diez, Prez-Cotapos y Ca. Ltda. y se cont con el apoyo tcnico de la Empresa Constructora Brotec S.A. En la comuna de Huechuraba, las diez primeras familias obtuvieron el subsidio habitacional en 2003, y las diez viviendas del proyecto piloto Radicacin de Allegados se terminaron de construir en julio de 2004 (Figura N 3). Durante el proceso se exigieron trmites que no estaban contemplados, debido a lo cual la adjudicacin final de todas las viviendas no se realiz hasta diciembre de 2006. Descripcin del proyecto piloto en Huechuraba
Ajuste econmico y tcnico del proyecto piloto
La factibilidad econmica del anteproyecto Huechuraba 2010 fue estudiada junto a la Constructora Brotec S.A. ste consista en la construccin de una estructura que llamamos de soporte en hormign y perfiles de acero y la habilitacin de 30 m2 en el tercer piso de la estructura.
226
Los arquitectos y Brotec S.A. trabajaron juntos en el diseo tcnico y constructivo del proyecto piloto definitivo, y esta colaboracin result fundamental para limitar el costo de construccin al financiamiento estatal y al aporte de terceros. Como este aporte adicional finalmente no se obtuvo, Brotec S.A. asumi los costos no contemplados en el presupuesto inicial, debido a los lazos de cooperacin que tiene con Fundacin Rodelillo (340 UF por familia: 280 UF subsidio, 10 UF ahorro y 50 UF aporte Constructora Brotec S.A.). En esta etapa de ajuste se defini la construccin de la envolvente (conjunto de los paramentos de cierre de la vivienda) completa en segundo y tercer piso, y se reemplaz la estructura de acero por tabiquera metlica liviana.
Descripcin del proyecto piloto
Se propuso una vivienda a partir de dos sistemas estructurales independientes: una losa de hormign armado de 32 m2 (8,9 m x 3,6 m), apoyada sobre un marco rgido de 6 pilares y, sobre esta especie de mesa, una estructura de perfiles de acero liviano de dos pisos. Tanto los elementos de hormign (pilares, vigas y losa tralizada) como los de cierre perimetral (tabiques y techumbre) son prefabricados y de dimensiones adecuadas a los espacios reducidos de los lotes, de modo que el montaje se pueda realizar lo ms rpidamente posible. (Figura N 4). Esta doble condicin beneficia al propietario y al allegado. El primero gana un nuevo techo para futuras ampliaciones (terraza techada de 31,7 m2), y el allegado recibe un suelo en altura para su nueva vivienda, de 26,7 m2 en el nivel de acceso (segundo piso) y 29,7 m2 en el nivel superior (tercer piso), con lo que se completa 56,4 m2 de superficie inicial. Con esta propuesta, el allegado recibe una vivienda propia con acceso independiente. El propietario libera el espacio ocupado por construcciones provisionales y recibe el terreno despejado o techado para terrazas o ampliaciones de la casa original. El proyecto considera que la familia participante intervenga en el proceso como parte de la apropiacin y la consolidacin de su hbitat. Se distinguen dos etapas principales de posibles intervenciones posteriores: Terminaciones - Consolidacin de la tabiquera interior del tercer piso - Pintura - Cielos y revestimientos interiores
227
228
Modificaciones y/o ampliaciones - Ampliacin de la cocina - Construccin de un balcn-galera en segundo y tercer piso - Intervenciones en la fachada principal segn modulacin estructural, apertura de nuevos vanos, cambio de revestimientos - Ocupacin del primer piso por parte del propietario: ampliacin de su vivienda, taller, patio techado, etc. El proyecto de Radicacin de Allegados en la comuna de Huechuraba es pionero al construir 10 viviendas de 56,4 m2 y al duplicar la superficie exigida por el programa Fondo Solidario de Vivienda, al ofrecer una planta libre que las familias participantes pueden completar a su gusto y segn sus necesidades. La experiencia demuestra que cuando los propietarios inician un proceso de ampliacin y mejoramiento de su vivienda, paralelamente comienza un proceso de mejoramiento del barrio con intervenciones en las fachadas y en los cierros.
Plan de Accin Social
El Programa Fondo Solidario de Vivienda contempla el diseo del acompaamiento social de las familias participantes. El Plan de Accin Social, exigido por las autoridades para la ejecucin del proyecto habitacional, tiene como objetivo general lograr que las familias accedan a una vivienda digna y reciban apoyo integral en los siguientes mbitos: dinmica familiar, crecimiento personal, insercin social y accin comunitaria protagnica en el cuidado de su entorno. Se realiza un diagnstico de cada situacin familiar y grupal. Se impartieron los siguientes talleres de capacitacin al grupo de beneficiarios: - Comunicacin familiar - Derechos de los nios y jvenes - Preparacin de la navidad - Cuidados de la salud - Aspectos legales - Redes sociales y comunitarias - Taller integrado de vivienda y expresin de afectos - Mantenimiento de la vivienda - Ampliacin de la vivienda y cuidado del medio ambiente - Resolucin positiva de conflictos - Taller de cierre y evaluacin El plan contempl actividades durante todo el proceso de proyecto, construc-
229
cin y adjudicacin de las viviendas. De esta forma, Fundacin Rodelillo acompa a las familias y las prepar para enfrentar el cambio de vivienda y los nuevos compromisos que adquirieron con ella. Evaluacin del proyecto piloto e impacto en las polticas pblicas
Evaluacin tcnica y econmica
Durante la construccin del proyecto piloto, nos enfrentamos a la dificultad de construir en el ancho completo del lote de 9 m, debido a la necesidad de excavar junto a los medianeros de los vecinos. Adems, el replanteamiento del proyecto tambin consider disminuir los costos para ajustarse al presupuesto disponible de 290 UF (280 UF de subsidio y 10 UF de ahorro). En efecto, para la aplicacin masiva de la intervencin era necesario que el proyecto se ajustara a los recursos de financiamiento estatal y al ahorro de las familias, sin aporte de terceros. De esta manera, se lograra que otras empresas privadas se interesaran en reproducir el proyecto. El nuevo diseo consisti en reducir el frente de la edificacin a 8 m, eliminar la habilitacin del segundo nivel, y entregar slo el tercer piso habitable, al que se le incorpor el bao y la cocina. El nuevo proyecto tena una superficie de 31,5 m2 en tercer piso entregado en primera etapa, 28,8 m2 de ampliacin en segundo piso y 28,8 m2 de ampliacin en primer piso para el propietario. El presupuesto de esta nueva solucin fue de 370 UF a pesar de que su superficie result menor que la del proyecto construido, producto del refuerzo de la estructura en segundo nivel. Esto, sumado a la reticencia de los postulantes a tener la superficie inicial en tercer piso, nos indic que la mejor solucin segua siendo construir la envolvente completa como en el proyecto piloto original. Hasta ahora, el costo del proyecto piloto, que excedi el monto del subsidio, ha impedido reproducir el proyecto. Sin embargo, el nuevo ajuste de la poltica habitacional de julio de 2006, aumenta el monto a 370 UF para los proyectos que se postulan desde el 2007 en zonas urbanas. Con este aumento de subsidio, se exige una mayor superficie y se exige un segundo dormitorio. Cabe sealar que la superficie del proyecto piloto es todava superior a esta nueva exigencia. En la actualidad, el costo del proyecto piloto tal como fue construido de 340 UF, se inscribe en el presupuesto disponible, que asciende a 380 UF, considerando 370 UF de subsidio y 10 UF de ahorro.
230
Modificacin a la normativa
A partir de la experiencia piloto, la Universidad Catlica y la Fundacin Rodelillo gestionaron modificaciones a la normativa11 a fin de flexibilizar el diseo de la vivienda social dirigida a las familias allegadas. El 16 de marzo de 2004, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo aprob un aumento de la altura edificada y del porcentaje de adosamiento para viviendas nuevas en poblaciones existentes. Adems, con estas modificaciones se permite aprobar el permiso de construccin y la recepcin final de este tipo de proyecto como "obra menor", lo que simplifica considerablemente los trmites municipales. Pero todava quedaban temas pendientes. La obtencin del permiso y la recepcin de las viviendas construidas irregularmente por los propietarios deberan tambin declararse como "obra menor", lo que ocurri finalmente en enero de 2006. Los nuevos cambios a la Ordenanza General de Urbanismo y Construccin permiten regularizar fcilmente las viviendas de los propietarios, condicin indispensable para acogerse a la Ley de Copropiedad. Las modificaciones logradas en el mbito normativo constituyen un gran avance, pues este tipo de intervenciones pueden transformarse en polticas de vivienda que permitirn renovar totalmente las poblaciones para convertirlas en barrios consolidados.
Evaluacin social y lecciones aprendidas
Durante el desarrollo del proyecto tuvimos algunas dificultades. Primero, se presentaron problemas en la seleccin de las familias originales del proyecto, pues algunas tenan problemas legales de tenencia de la vivienda; segundo, las construcciones hechas por los propietarios no contaban con los permisos correspondientes; y tercero, las desavenencias entre parejas retardaron la obtencin de firmas y documentos. Todo esto demor los trmites de adjudicacin y provoc molestias en las familias beneficiarias, porque las viviendas estaban construidas pero no podan ser habitadas legalmente. Consideramos que estos problemas se podran evitar con un adecuado proceso de seleccin del grupo de beneficia-
231
rios. Un aspecto importante es que los ttulos de dominio estn en orden y se exija que las construcciones existentes cuenten con los permisos correspondientes o se ajusten a la normativa vigente. Tambin es fundamental contar con familias bien avenidas, de modo que todas las personas que legalmente deban concurrir a la firma de los instrumentos efectivamente lo hagan. Adems, las familias deberan reunir un monto de 20 UF como aporte mnimo, a fin de fortalecer su compromiso con el proyecto y a la vez cancelar los gastos administrativos. A pesar de las dificultades mencionadas, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo calific el Plan de Accin Social de Fundacin Rodelillo como el mejor del Fondo Solidario de Vivienda presentado en 2003, cuando fue aprobado el proyecto.
Aspectos legales, evaluacin y medidas propuestas
El diseo de los instrumentos legales constituy un desafo para la puesta en marcha del proyecto. Se desarroll un modelo legal basado en la copropiedad inmobiliaria que permite la adjudicacin de unidades independientes al propietario y allegado. Fue necesario disear los instrumentos que permitieran alcanzar dicho objetivo. Para este efecto, el propietario cede al allegado parte de los derechos en el inmueble (en este caso un 1%), formndose una comunidad entre ambos. Los allegados pagan por el terreno ocupado, suscribiendo una cesin de derechos que les permite adquirir derechos del inmueble a ttulo oneroso. Finalmente, en la particin, el monto del subsidio se incorpora a la comunidad, permitiendo incrementar la parte que corresponde al allegado, de modo que la nueva unidad le pueda ser adjudicada sin necesidad de nuevos pagos al propietario. La cesin de derechos no significa un menoscabo del patrimonio del propietario. Esta figura constituye una innovacin en el mbito de la vivienda social en Chile y permite llevar adelante proyectos de densificacin con los modelos legales adecuados. Con la experiencia del proyecto piloto se descubri que varios procedimientos podran simplificarse si se tomaran medidas legales y administrativas que es necesario proponer a los organismos correspondientes. As, para aplicar masivamente el proyecto es fundamental obtener la declaracin de gratuidad de los trmites necesarios que resultan bastante costosos (por ejemplo, pago de derechos municipales, honorarios notariales, impuestos, solicitudes de inscripciones y archivo de planos en
232
el Conservador de Bienes Races, eventuales trmites judiciales). Mientras no se declare esta gratuidad, el Ministerio de Vivienda y Urbanismo debera facilitar, de acuerdo con la normativa vigente, la exencin del pago de derechos municipales para los permisos de edificacin. Adems, en los matrimonios celebrados bajo el rgimen de sociedad conyugal en Chile, el marido es quien administra los bienes comunes. Esto constituye un obstculo, especialmente para las mujeres que estn separadas de hecho. Por lo tanto, sera necesario que el Ministerio de Vivienda y Urbanismo difundiera el decreto supremo mediante el cual, para todo efecto relacionado con este proyecto y la adquisicin de la unidad enajenable, la mujer casada bajo ese rgimen se considere separada de bienes.
Subsidio a la localizacin
Como ya se dijo, en julio de 2006 el gobierno de la presidenta Bachelet anunci algunos ajustes a los programas habitacionales, entre los que se cuenta un subsidio a la localizacin. Esta medida, que el proyecto Radicacin de Allegados ha promovido desde sus inicios, es una excelente herramienta para renovar las poblaciones. Exige como condicin que los terrenos estn ubicados al interior del rea urbana, tengan acceso a todos los equipamientos bsicos (educacin, salud, transporte), y que el 60% de los postulantes residan en la comuna. El Subsidio Diferenciado a la Localizacin premia la buena ubicacin de la vivienda y con ello promueve la integracin social, incentivando soluciones habitacionales insertas en barrios y ciudades. El monto de este subsidio se fija segn un factor del avalo fiscal de los terrenos y la densidad del conjunto habitacional, con un tope de 150 UF por vivienda. La nica restriccin que tiene es que la vivienda construida no se puede vender durante 15 aos, desde su inscripcin en el Conservador de Bienes Races. El subsidio permite financiar la compra del terreno para emplazar los proyectos del Fondo Solidario de Vivienda en zonas mejor ubicadas y para habilitar terrenos bien localizados pero que requieren obras complementarias, como mejoramiento del suelo, tratamiento de pendientes, drenajes y sistemas de evacuacin de aguas lluvias, rellenos, factibilizacin sanitaria o elctrica, demoliciones y despejes, etc. En el caso de los lotes 9x18, al proyecto le convendra que este subsidio permitiera cancelar la cesin de derechos del sitio de los propietarios, lo que incentivara la densificacin y generara procesos de mejoramiento en las viviendas de los propietarios, lo que contribuira a la renovacin de los barrios. Permitira tambin asegurar la factibili-
233
dad de las instalaciones de servicios bsicos agua, alcantarillado y electricidad procedimientos que en el proyecto piloto se demostr que eran complejos y costosos. Conclusiones El desarrollo del proyecto piloto ha confirmado el potencial que tienen los lotes 9x18 para dar cabida a ms de una vivienda. La construccin de la losa en altura posibilita incorporar, en el marco de la Ley de Copropiedad, el espacio areo como un bien transable, lo que abre grandes posibilidades para la densificacin y renovacin de estas poblaciones. Sin embargo, la intervencin caso a caso demostr ser ms compleja de lo previsto. Con la experiencia del proyecto piloto descubrimos que varios procedimientos se podran simplificar si los organismos correspondientes tomaran las medidas legales y administrativas propuestas por el proyecto 9x18. Adems, la tramitacin municipal debe acompaar gilmente todo el proceso, ya que el procedimiento se alarga con la obtencin de la Ley de Copropiedad para cada sitio. La realizacin del proyecto demostr la necesidad de que el proceso de seleccin del grupo de beneficiarios sea especialmente riguroso: se debe exigir que los ttulos de dominio estn en orden y que las construcciones existentes cumplan con la normativa. Adems, las familias deberan reunir un monto de 20 UF como aporte mnimo, a fin de fortalecer su compromiso con el proyecto y a la vez cancelar los gastos administrativos. Para la implementacin territorial sera conveniente generar alianzas estratgicas entre los actores involucrados: Entidades de Gestin Inmobiliaria Social, municipios, empresas constructoras; a la vez que detectar y/o formar gestores vecinales para el desarrollo de los barrios (lderes vecinales, miembros de comits de allegados, etc.), que se incorporen al trabajo. Tambin es necesario sensibilizar a las empresas de servicios bsicos para apoyar la densificacin predial en barrios populares. Esta lnea de trabajo es un aporte al desarrollo de la vivienda social en nuestro pas. Las investigaciones y propuestas realizadas en el mbito acadmico pueden constituir la base para el futuro desarrollo de proyectos profesionales.
234
Bibliografa citada
- Aguil, D., Arteaga, G. y Pedraza, R. Soportes para la densificacin: Renovacin de poblaciones perifricas en Santiago, ARQ, 2002, N 50, p. 40-43. - Castillo, M.J. Renovacin de las poblaciones mediante la radicacin de allegados: una alternativa a la expansin de Santiago de Chile, Informes de la Construccin, Consejo Superior de Investigaciones Cientficas de Madrid, 2004, Vol. 56, N 491, p. 7-17. - Ducci, M.E. y Gonzlez, M. Anatoma de la expansin de Santiago, 1991-2000, Santiago. Donde estamos y hacia donde vamos. Santiago: Alexander Galetovic editor, Centro de Estudios Pblicos, 2006. - Ministerio de Vivienda y Urbanismo. Camilo Arriagada Luco coordinador, El dficit habitacional en Chile: Medicin de requerimientos de vivienda y su distribucin espacial. Santiago: MINVU, 2004. - Vergara, F. y Palmer, M. El Lote 9x18 en la encrucijada habitacional de hoy. Santiago: Facultad de Arquitectura y Bellas Artes, Pontificia Universidad Catlica de Chile, Editorial Universitaria, 1990.
Tema 4
Desarrollo de metodologa para prevenir la ocurrencia de patologas en las viviendas sociales

Francisco Prado p. 235 / 246
236
Desarrollo de metodologa para prevenir la ocurrencia de patologas en las viviendas sociales

Francisco Prado1
Las ocurrencias de patologas en vivienda social tienen una incidencia considerable aun cuando se trate de un problema que objetivamente pueda ser menor. Lo anterior es generado por las caractersticas propias de la vivienda, sus niveles de terminacin y por las costumbres de uso del grupo objetivo que la habita. Con la finalidad de minimizar el riesgo de ocurrencia de patologas en vivienda social se presenta a continuacin la metodologa utilizada para la ejecucin del estudio Metodologa para prevenir la ocurrencia de viviendas sociales realizado por la Pontificia Universidad Catlica de Chile a solicitud del Instituto de la Construccin en el cual se aborda el problema de las patologas desde un punto de vista integral que va desde las consideraciones para un correcto diseo hasta las observaciones para su ejecucin, pasando por los temas del uso de materiales adecuados y su control en obra. Antecedentes Generales En Chile la vivienda social est definida por la Ordenanza General de Urbanismo y Construccin (OGUC) en su Ttulo 6, Captulo 1, Artculo 6.1.2 como la vivienda econmica de carcter definitivo, cuyo valor de tasacin no sea superior a 400 unidades de fomento, salvo que se trate de condominios de viviendas sociales en cuyo caso podr incrementarse dicho valor hasta en un 30%. Sin perjuicio de lo anterior y dado lo transversal de los temas analizados en el presente estudio, se entender por vivienda social toda aquella vivienda que pueda recibir subsidio por parte del Estado, lo cual ser justificado por las soluciones tcnicas utilizadas en el desarrollo del presente artculo. Lo anterior hace de ste un conjunto amplio de inmuebles los que pueden ir desde la Vivienda Social Dinmica sin Deuda hasta otras viviendas de superficie no superior a 140 m2 (DFL N 2), pasando por algunas que se generen por renovacin patrimonial u otro proceso susceptible de postular a subsidio estatal. El Instituto de la Construccin gener el proyecto denominado Metodologa para prevenir la ocurrencia de patologas en las viviendas sociales el cual fue postulado a los Fondos Concursables de Inversin e Innovacin de Chile Innova, para contribuir en la mitigacin de este problema an pendiente y de esta manera mejorar la calidad de las viviendas en Chile.
237
Para llevar a cabo la etapa inicial el Instituto recopil y clasific Informes de posventa de ms de 30.000 viviendas construidas con posterioridad al ao 1997 (por diferentes empresas constructoras), adems recopil los resultados de algunos otros estudios realizados anteriormente por el MINVU, la Corporacin Habitacional de la Cmara Chilena de la Construccin, la Fundacin Chile, el Instituto de la Vivienda de la Universidad de Chile, entre otros entidades. Toda esta informacin fue analizada y compilada en el Informe de Avance Tcnico N 1 (IAT N1), proceso luego del cual se detectaron cuatro grandes grupos de problemas o patologas, a saber: por condensacin, por filtraciones a travs de la envolvente, en instalaciones sanitarias y en terminaciones. Cabe destacar que, si bien existen otros grupos de patologas, stos no fueron considerados ya que no son relevantes, no son de alta recurrencia o corresponden a temas resueltos por otras instancias (como pueden ser por ejemplo las instalaciones elctricas y el rol fiscalizador que cumple la Superintendencia de Electricidad y Combustibles SEC). La Direccin de Extensin en Construccin de la Escuela de Construccin Civil (DECON UC) y la Direccin de Servicios Externos de la Facultad de Arquitectura, Diseo y Estudios Urbanos (SEREX UC), ambas de la Pontificia Universidad Catlica de Chile (PUC), en alianza con la Universidad del Bo-Bo, ganaron el concurso por el cual se solicit el desarrollo de dicha metodologa. El trabajo se desarroll en un ao calendario con la colaboracin directa de ms de 30 profesionales generando as una instancia multidisciplinar de trabajo y desarrollo. Una vez que la Pontifica Universidad Catlica de Chile es seleccionada como ganadora del proceso de licitacin, le es entregado el IAT N 1, el cual se transformar en el punto de partida para la Investigacin. La informacin entregada corresponde en grandes rasgos a recopilacin de datos, anlisis, diagnstico, criterios de seleccin y lineamientos para el desarrollo del trabajo futuro, vale decir, el que comenzamos a detallar en este momento. La informacin referida a cada grupo de patologas, por las razones anteriormente expuestas, vena agrupada de la siguiente manera: - Estudio N 1: Patologas por condensacin - Estudio N 2: Patologas por filtraciones a travs de la envolvente - Estudio N 3: Patologas en instalaciones sanitarias - Estudio N 4: Patologas en terminaciones - Estudio N 5: Mtodo certificacin voluntario Este ltimo estudio tendra como finalidad futura generar un Sello de Calidad
238
al cual podrn postular voluntariamente las diferentes empresas en cada una de las etapas del proyecto, generando de esta manera un seguimiento integral al proceso. Objetivos del estudio El presente documento tiene como finalidad dar a conocer la metodologa utilizada para ejecutar el estudio anteriormente identificado. El objetivo general de la investigacin es prevenir la ocurrencia de las patologas ms relevantes en las viviendas sociales, a partir de la informacin entregada por el Instituto de la Construccin. Adicionalmente, los objetivos especficos de la investigacin encomendada a la Universidad, y que se vern expuestos en este artculo, son: - Diagnstico de las causas de ocurrencia de las patologas ms recurrentes. - Diseo de soluciones tcnicas coherentes con los estndares de calidad y con los costos del mercado que permitan prevenir la ocurrencia de las patologas identificadas. - Diseo de las herramientas de difusin que permitan obtener y mantener en el tiempo las viviendas sociales acorde a los estndares definidos. Metodologa de trabajo
Diagnstico
En esta primera parte del estudio los esfuerzos se concentraron en el trabajo con la base de datos; el orden, la validacin, la identificacin y la caracterizacin de las variables fueron el norte a seguir. Dado que la informacin provena desde distintas entidades, tanto los formatos como las denominaciones entregadas en cada caso eran dismiles. En este escenario, una no conformidad (como se le denomin a las solicitudes de reparacin por parte de los habitantes de un inmueble) para una empresa poda estar codificada como Filtracin por marco de ventana y para otra entidad como Filtracin en ventana. Por lo anterior, luego del ordenamiento inicial, se realiz una identificacin y caracterizacin de cada una de las variables definidas, unificando criterios, conceptos y tolerancias. Para esta labor, en alguno de los casos, se requiri de largas reuniones y charlas que permitieran ir dilucidando cul es el tema de fondo, cul es el requerimiento del habitante y finalmente cul es la patologa. Es en ese momento en que se verifica que muchas de las no conformidades, aunque estaban codificadas de distinta manera, correspondan a la misma inquietud. Las bases
239
de datos requeriran entonces con urgencia una unificacin para realizar un anlisis correlativo, una comparacin o una simple adicin de las cantidades. Para esta labor se debi definir un patrn que permitiera cualificar el requerimiento. Fue entonces cuando surge la necesidad de definir el nombre de las patologas que representan cada uno de las no conformidades resultantes. La Real Academia de la Lengua Espaola (RAE) define patologa como el conjunto de sntomas de una enfermedad, por lo cual deberamos apuntar a determinar la enfermedad de origen para sanar el sntoma que detecta como un problema el habitante en su vivienda. En pos de lograr la determinacin de la enfermad causante se realizan un conjunto de pasos metodolgicos, los cuales se detallan a continuacin: - Cruce de variables de la base de datos: en la cual se fusionan, renombran, o eliminan las variables segn corresponda. - Recopilacin bibliogrfica a nivel nacional e internacional del tema, definiendo el estado del arte y sus aristas ms relevantes. Con esta informacin disponible se realizan: - Jornadas de trabajo, a las cuales se invitan a participar a ms de 200 personas relacionadas al tema, las que incluyen arquitectos, constructores, proyectistas de instalaciones, proveedores de materiales, etc. A cada uno de estos se les aplica una encuesta en la cual se les solicita que, segn su experiencia profesional, identifique y jerarquice las variables entregadas. Adicionalmente a lo anterior se le solicita que, segn su experiencia como habitante, identifique y jerarquice otras variables entregadas. De esta manera se cuenta con informacin relevante de la cual se puede extraer datos que permitan realizar un ranking de los temas considerados como ms recurrentes o ms importantes. - Visitas a terreno, que permiten contrastar la informacin entregada por los asistentes y la experiencia del equipo de investigadores, adems de validar nuevas tcnicas y tecnologas para su posterior anlisis o aplicacin. Una vez realizado el anlisis de toda la informacin disponible se tuvo un diagnstico preliminar. Para entregar un diagnstico afinado se deba entonces verificar el nombre de cada una de las patologas identificadas, el cual fuera clarificador del problema de origen, sucinto y de fcil comprensin por cualquier persona. Esta labor dio paso a un documento llamado Resumen Ejecutivo en el cual se volc en formato de matriz la informacin de cada grupo de patologas (humedad, instalaciones y terminaciones) entregando: nombre de la patologa, descripcin de la incidencia en cada una de las cuatro etapas del proyecto (diseo, materiales, proceso
240
constructivo, mantenimiento y uso) adems de una jerarquizacin de la importancia de cada unas de estas etapas (de 1 a 3). El Resumen Ejecutivo describe abreviadamente toda la informacin relevante de cada patologa en cada una de las etapas de un proyecto, adems de jerarquizar la incidencia de cada una de stas lo cual es muy importante al momento de la creacin de las soluciones tcnicas para la superacin de dicha patologa. Se puede observar en ste que la existencia de una patologa no tiene una nica razn sino que tiene pesos especficos variados en cada etapa, diseo, ejecucin y mantenimiento, segn sea la patologa analizada. El listado definitivo de las 42 patologas analizadas por el estudio se entrega en el Cuadro N 1.
Diseo de Soluciones
La elaboracin de soluciones tcnicas adecuadas no slo pasa por identificar correctamente cada una de los elementos que inciden en la existencia de la patologa, sino tambin en contar con un nivel de requerimiento a cumplir. El estndar definido para la no ocurrencia de cada patologa, en concordancia con el nivel de precio del mercado, marca el lmite inferior del requerimiento ya sea en forma cualitativa o cuantitativa. Para la definicin de los estndares requeridos se realizan una serie de pasos los cuales se detallan a continuacin: - Recopilacin de los estndares existentes en la Normativa Chilena, OGUC, los definidos por el SERVIU y todos los que delimitan los requerimientos a nivel nacional. - Recopilacin de estndares definidos internamente por las empresas constructoras y los gestores inmobiliarios participantes en el proyecto de investigacin como parte de su experiencia basados en el arte del buen construir desarrollada en los aos. - Recopilacin de los estndares requeridos por los fabricantes de algunos materiales para la correcta colocacin de sus productos, accesorios o artefactos. - Recopilacin de los estndares existentes a nivel internacional referidos a la patologa en estudio o a otra similar que entregue informacin relevante. Al volcar ordenadamente la informacin recopilada en los puntos anteriores en una tabla se obtiene la Matriz de Exigencias. Esta matriz contiene el conjunto de todos los requerimientos correspondiente a cada patologa, el estndar aplicable en este estudio estar en un punto intermedio de sta y vendr dado por la interseccin entre las expectativas de satisfaccin del cliente y el precio posible de pagar por la solucin a aplicar.
241
Por otra parte, si se toma cualquier patologa y se comienza a separar en cada uno de los elementos constituyentes que tienen incidencia en la existencia de sta se puede realizar el siguiente ejercicio: se tiene por ejemplo la siguiente patologa Filtracin por sello perimetral en artefacto de tina, sta tiene los siguientes elementos constituyentes: artefacto sanitario, muros de confinamiento y sello (como material en s). Para estos elementos las propiedades requeridas son: plomo, alineamiento, materialidad del revestimiento, dimensiones del vano, elasticidad, capacidad funguicida, etc. Cuando se ordena esta informacin en una matriz, se designan prioridades y tolerancias de cada una de las propiedades especificadas se genera la Ficha de la Patologa. sta corresponde a un embudo invertido (de izquierda a derecha) que comienza con la patologa y se va ampliando en cada uno de los distintos niveles de detalle hasta llegar al mximo nivel de especificidad, los rangos de cada parmetro y sus tolerancias aceptadas.
Herramientas de Difusin
Como se indic anteriormente, desde un inicio el estudio tena contemplado la ejecucin de herramientas de difusin que dieran a conocer los resultados obtenidos, en pos de minimizar la real ocurrencia de las patologas analizadas para las viviendas sociales, una de las mximas del estudio es facilitar el acceso a las conclusiones del mismo. Si bien la propiedad intelectual del trabajo est resguardada se permite la reproduccin total o parcial de los contenidos del estudio haciendo referencia a las fuentes segn corresponda. Para la definicin de las herramientas se debi tener especial cuidado del grupo objetivo al cual van dirigidos, de esta manera el lenguaje, la grfica y la informacin entregada deben ser claras, directas y ajustadas. El exceso de informacin puede hacer que al momento de la entrega el receptor pierda el rumbo de su bsqueda, por el contrario, la falencia de sta har del estudio un trabajo sin consistencia ni justificaciones adecuadas a las decisiones tomadas. Se han definido tres formas de difundir el trabajo: una Gua Tcnica, un Manual de Uso y Mantenimiento y una Pgina Web, cada una de las cuales tiene un grupo objetivo definido segn como se muestra en el Cuadro N 2. La Gua Tcnica para la Prevencin de Patologas en Viviendas Sociales es un documento impreso a color con formato de archivador. La finalidad de esto es permitir la actualizacin (reemplazando pginas cuando corresponda), la reproduccin (fotocopiando o escaneando las pginas por separado), el traslado (retirando las pginas concernientes a una patologa en particular) y en general todas las posibilidades de
242
Estudio
Cdigo H1 H2 T1 T2 H3
Nombre Fundaciones y radieres: Ascensin capilar por sobrecimiento. Ascensin capilar por radier. Fisuras en radieres. Falta de horizontalidad en radieres. Losas y muros: Filtracin en albailera de bloques. Filtracin en albailera de ladrillos. Filtracin de muros de estructura de madera o acero. Fisuras en revestimientos exteriores e interiores de mortero de cemento. Fisuras en losas y cielos rasos. Falta de horizontalidad en losas. Techumbres y hojalatera: Filtracin en cubierta. Filtracin en hojalatera. Cielos falsos y tabiques: Deformacin de tabique autosoportante. Deformacin estructura cielo falso, fisuras en cielo y deterioro. Revestimiento de piso: Deterioro de pavimento. Pinturas: Deterioro de pinturas interiores en muros y tabiques. Deterioro de pinturas exteriores en muros y tabiques. Deterioro de pinturas en cielo. Puertas y ventanas: Filtracin y estanqueidad en puertas y ventanas. Infiltracin de aire en marcos de puertas y ventanas. Deterioro de hojas de puertas y ventanas.
Obra Gruesa
H4 H5 T3 T4 T5 H6 H7 T6 T7 T8
Terminaciones
T9 T10 T11 H8 T12 F13
243
Estudio
Cdigo
Nombre Artefactos y sellos:
I1 I2 I3 I4 I5 I6 Instalaciones Sanitarias I7 I8 I9 I10 I11 I12 I13 I14 I15 I16 I17 I18 I19 Condensacin Superficial H9 H10
Estanque WC defectuoso. Tina defectuosa. Receptculo de ducha defectuoso. Filtracin por sello de WC. Filtracin por sello perimetral de tina. Sello posterior de lavamanos defectuoso. Griferas, accesorios y fittings: Grifera defectuosa. Fijacin de grifera defectuosa. Conexin defectuosa entre fitting y estanque. Conexin defectuosa de grifera ducha. Filtracin por desage de tina. Redes: Filtracin en llave de paso de bao. Filtracin en caeras. Baja presin de agua. Ruidos en la red de agua potable. Ruidos en la red de alcantarillado. Rotura de tapa de cmara. Obstruccin en red de alcantarillado. Cmaras y registros inaccesibles. Condensacin en muros: Condensacin superficial en muros. Condensacin en cielos: Condensacin superficial en cielos.
244
difusin posibles. El objetivo de la Gua es entregar todas las consideraciones tcnicas que se deben tener en cuenta para la no ocurrencia de las patologas en cada una de las etapas de un proyecto (diseo, materiales y ejecucin), adems de entregar las recomendaciones para la preventa (garantizando la mantencin de las condiciones antes de la entrega al propietario por parte de la empresa). El lenguaje y la grfica estn enfocados para el uso por parte de los profesionales del rubro de la construccin por lo cual se tienen dibujos tcnicos y tablas de doble entrada. Grupo Objetivo Proyectistas Gua Tcnica Manual de Uso y Mantenimiento Pgina Web Proveedores Constructores Propietarios
El Manual de Uso y Mantenimiento para una Vivienda Sana es un documento impreso a color que est especialmente destinado al propietario o habitante del inmueble, por lo anterior la grfica y el lenguaje son de fcil compresin, recurriendo a croquis, figuras y smbolos cuando es necesario. La informacin aqu entregada est destinada al correcto uso (de la vivienda y sus partes) y las etapas de mantenimiento necesarias de realizar en la vivienda. Asimismo, se especifican cules son las labores que se pueden ejecutar por parte del habitante, cules requieren de la asesora de un especialista entregando adems un calendario con las frecuencias de realizacin de cada una, ya sea semestral, anual o bianual (Calendario de Mantenimiento). Con la finalidad de hacer ms fcil la comprensin de la informacin se han identificado algunas alertas o preguntas frecuentes que se puede hacer el propietario, adems de un glosario con trminos que puedan resultar confusos o de difcil lectura por parte de este grupo objetivo. La Pgina Web es una herramienta de difusin integral, en la direccin www.viviendasana. cl se ha incluido toda la informacin de las herramientas detalladas anteriormente separadas en distintos ambientes para facilitar la navegacin. En cada uno de los ambientes se puede descargar ntegramente los archivos correspondientes a las herramientas ya descritas, en formato PDF listas para imprimir por ambas caras en formato carta. El ambiente azul contiene todo lo concerniente a la Gua Tcnica mientras el verde todo lo correspondiente al Mantenimiento y Uso de la Vivienda. En la zona central de color celeste se accede a la informacin del Sello de Calidad del sistema de certificacin voluntaria.
245
Conclusiones En el presente estudio se analiz integralmente la edificacin de viviendas sociales la cual est compuesta por una cadena de pasos que termina con la habitacin y mantenimiento del inmueble. El diseo, como etapa inicial, deber considerar entonces recomendaciones para cada una de las etapas posteriores, a saber: los materiales, la ejecucin, el control y finalmente su uso y mantenimiento. Podemos observar que la vivienda social, por sus caractersticas propias de niveles de terminacin, forma de uso, mantenimiento u otros, est ms expuesta a la ocurrencia de patologas en la edificacin. Adicionalmente stas se ven agravadas por el nmero de habitantes y por lo ajustado de los presupuestos familiares, lo cual en ocasiones dificulta las reparaciones y los mantenimientos peridicos. Una de las conclusiones ms importantes de este trabajo de investigacin es que un nmero no menor de patologas se produce por no realizar adecuadamente las labores que deberan ejecutarse o por el olvido de la realizacin de una tarea especfica dentro del proceso integral (desde el diseo a la materializacin). La solucin para estos casos corresponde entonces a un afinado chequeo de las labores necesarias de realizar, tanto en la actual normativa como en los estndares. En la gran mayora de los casos los procedimientos y las tcnicas por todos conocidas cumplen con los requerimientos y deberan dar una solucin adecuada. Por lo anterior es que adicionalmente a los documentos generados se han creado las Cartillas de Control las cuales corresponden a un conjunto de tablas (separadas por patologa y por etapa) que detallan cada uno de los pasos identificados en la Gua Tcnica (tanto por el cdigo de la patologa como por el numeral de inciso). Para facilitar la lectura y trabajo con ambos documentos es que los grupos de patologa se han codificado como se indica: H las patologas de humedad, I las de Instalaciones y T las de terminaciones. En gran medida las soluciones constructivas nacionales cumplen con los estndares definidos, los materiales y los procedimientos entregan soluciones aplicables de muy buena manera a la edificacin, pero los problemas se presentan al momento del incumplimiento de los protocolos definidos por los fabricantes o proveedores de materiales, quienes cada da definen sus requerimientos ms detalladamente.
246
- MINVU. Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC). Santiago: MINVU, 1992. - MINVU. Reglamento de Instalaciones de Agua Potable y Alcantarillado (RIDDA). Santiago: MINVU, 2007. - CORMA. Manual de Construccin de Viviendas en Madera. Santiago: CORMA, 2004.
Tema 5
Procesos informales y componentes constructivos

Mara Jos Castillo, Nicols Rebolledo p. 247 / 259
248
Procesos informales y componentes constructivos

Mara Jos Castillo1, Nicols Rebolledo2
Esta presentacin se plantea como una reflexin indagatoria, abierta y en curso, a partir del trabajo docente realizado en conjunto durante los ltimos dos aos por el Laboratorio de Componentes Constructivos3 y el Laboratorio de Vivienda4 de la Facultad de Arquitectura y Diseo de la Universidad Nacional Andrs Bello. El trabajo docente y de investigacin se ha realizado a partir de los lineamientos trazados por el proyecto de facultad que considera la bsqueda de nichos de innovacin en el diseo y la arquitectura que permitan generar vnculos con temticas relevantes para el desarrollo del pas. Aprender de las poblaciones Chile cumple este ao 100 aos de poltica habitacional. Desde la primera Ley de habitaciones obreras de 1906 que buscaba asegurar condiciones higinicas para la vivienda popular, hasta la nueva poltica de 2002 que busca ofrecer una alternativa de vivienda a los sectores ms pobres de la poblacin al entregar una vivienda sin deuda, nuestro pas ha puesto en marcha diversas acciones para dar solucin al problema. Sin embargo, en forma paralela y/o complementaria a las soluciones entregadas, los sectores marginados de los programas de ayuda oficiales ya sea porque no pueden cumplir con los requisitos exigidos por la institucionalidad o bien han recibido una solucin de vivienda que no cumple con las necesidades de sus familias han utilizado una serie de herramientas para tener un techo donde dormir, que van desde tomas ilegales, ocupaciones de terrenos insalubres o riesgosos, hasta el desarrollo de procesos de autoconstruccin y ampliaciones irregulares. Estas diversas maneras de vivir en emergencia trasladan el problema del dficit habitacional desde una dimensin cuantitativa a una cualitativa. Segn lo planteado por Alfredo Rodrguez y Ana Sugranyes: Desde 1985, el Estado chileno ha centrado su
249
poltica de financiamiento habitacional en la disminucin del dficit acumulado, y lo ha logrado. () La conclusin inevitable del resultado de veinte aos de una poltica exitosa de financiamiento de vivienda social es que la cantidad por s sola no basta, porque los efectos urbanos segregacin, fragmentacin y los efectos sobre las familias o las personas inseguridad, difcil convivencia, hacinamiento crean nuevos, caros y serios problemas a la gente, a la sociedad y al Estado. Los temas de la calidad del entorno de los conjuntos habitacionales, de la flexibilidad de las unidades de vivienda, de la convivencia entre los residentes, de la localizacin, el diseo entre otros- siguen ausentes en los predicados de la poltica habitacional (Rodrguez y Sugranyes, 2004). Reconociendo esta realidad, hemos querido comenzar esta investigacin observando en terreno la aplicacin de las polticas habitacionales, aquellas concebidas como la provisin de viviendas-masivas-seriadas, y cules han sido las estrategias de los propios habitantes para adaptarlas a sus necesidades especficas, personalizando sus hogares al aplicar diversas lgicas constructivas. Tambin hemos investigado la manera en que la produccin informal del hbitat, tanto desde su gestin como desde su dimensin constructiva, ha consolidado las poblaciones a lo largo de los ltimos 50 aos, partiendo de la hiptesis de que un gran porcentaje de la construccin del hbitat popular es autogestionado y autoconstruido. Aprender del sistema de objetos Ms all de toda la complejidad que el tema de la vivienda reviste en trminos sociales, normativos, de polticas pblicas y de manejo territorial, nos ha interesado especialmente la aproximacin a l mediante la investigacin y la propuesta tecnolgica. Desde este punto de vista, reconocemos la necesidad de un cambio de paradigma en la produccin de infraestructuras para vivienda social. Aunque en l se asuma la condicin de producto de consumo-masivo-seriado que caracteriza a la vivienda, se considera que tambin debe incluirse esa necesidad que tienen los habitantes de apropiarse del objeto fsico para personalizarlo y adaptarlo a requerimientos fluctuantes como la perfectibilidad, la modificacin del programa arquitectnico y la adaptabilidad contextual. Condicin que hoy, pensamos, est lejos de cumplirse. Para develar espacios de innovacin en el diseo y la tecnologa, tanto en la produccin como en la adaptabilidad de las viviendas, hemos empezado por observar lo que ocurre en el mundo
250
de la produccin de objetos industriales de uso cotidiano, lo que nos puede dar algunas pistas sobre las posibilidades de las plataformas tecnolgicas disponibles. Actualmente, la produccin de configuraciones flexibles en base a componentes, como las zapatillas, los computadores, los telfonos mviles / celulares, los automviles o las bicicletas, han logrado responder a un problema tecnolgico similar. Esta produccin debe responder en forma efectiva y rpida a una demanda que, a pesar de ser masiva, es a la vez segmentada, porque los requerimientos son especficos para cada usuario. Las distintas configuraciones de un mismo producto pueden pues responder a distintos requerimientos, ya sea redistribuyendo, intercambiando o alterando sus partes. Segn lo planteado por Heskett (2005: 159), las configuraciones flexibles de los productos industriales se llevan an ms all con la introduccin de unidades modulares, lo que significa romper la estructura general de un producto en componentes funcionales esenciales y en elementos de interfaz, los cuales se agrupan en unidades modulares estndar, con la consiguiente posibilidad de aadir ms elementos opcionales. Este establecimiento de sistemas modulares, en base a componentes relacionados, desplaza la atencin desde el producto acabado, como punto de partida conceptual esencial, hacia el diseo de procesos, dentro de un concepto de sistemas generales. Cmo incorporar esta condicin productiva entre las variables del proceso de diseo arquitectnico de la solucin habitacional y al mismo tiempo apoyar los procesos informales de autoconstruccin? Cmo permitir que, entre estos dos procesos, haya una coordinacin orientada a mejorar la calidad del producto final? Si nos aproximamos al problema de la vivienda social considerndolo un proceso continuo de construccin, el cual, a partir de un producto inicial deficiente, se ve complementado en el tiempo, podremos pensar que el proyecto de arquitectura ya no es slo un problema de diseo de un objeto tipolgico replicable centrado en las formas, sino que ms bien es el proyecto de un sistema abierto constituido por componentes constructivos de diversa naturaleza y funcin centrado en el usuario, reconociendo la necesidad de la vivienda-masiva-seriada de adaptarse a realidades complejas a partir de coordinarse con la introduccin de elementos ajenos provistos por la autoconstruccin. As, hemos visto estos procesos ya no slo como un conjunto de objetos singulares, sino ms bien como la evidencia de un sistema de produccin espontneo de elementos de distinta naturaleza y en constante modificacin, que comparten lgicas de gestin, plataformas tecnolgicas y necesidades comunes.
251
Problemas y oportunidades En esta primera etapa de trabajo de los laboratorios, y en un afn por encontrar lneas de investigacin y oportunidades de diseo que permitan mejorar estos procesos y mejorar la calidad, hemos analizado en terreno esta realidad construida, tanto desde la adaptacin y/o descoordinacin entre lo entregado y lo autoconstruido, como desde los modos informales en que se han ampliado o modificado las estructuras iniciales. Tambin, en algunos casos, hemos intentado proponer ciertas hiptesis proyectuales. La primera lnea indagatoria consiste en observar en terreno la relacin entre la infraestructura de vivienda proporcionada por las polticas pblicas y la adaptacin contextual de sta (Cuadro N 1). Ampliacin de la vivienda social dinmica Diferencias detectadas entre las construcciones planificadas y las autoconstruidas tras la entrega de la VSDsD en Santiago. Camilo Palma, Jorge Oyarzn. Seminario de investigacin 2do semestre 2005 1er semestre 2006, UNAB. Se estudian siete tipos de proyectos financiados por el Estado y las ampliaciones propuestas en ellos. Se hace luego una comparacin entre los planos que se tienen del proyecto y lo que realmente se ha construido en el terreno. El objetivo de este ejercicio era conocer si las lgicas de diseo del proyecto formal coincidan en algo con la realidad construida, y en qu. Por ejemplo, en la Figura N 1 se aprecia que la ampliacin diseada en el proyecto formal se pens a partir de un programa bsico supuesto sin terminar, y en trminos de superficie adicional. Esta propuesta no considera la limitacin de la solucin inicial ya que considera sacar el techo, elemento de mayor complejidad de la vivienda. Esto se constata en terreno donde la ampliacin autoconstruida sigue el sentido comn y ampla la misma superficie propuesta, pero en primer piso ocupando todo el jardn y dejando la casa sin luz por su lado posterior. Es evidente que el proyecto propuesto no funciona como detonante de ampliaciones posteriores, ya que en el diseo se pierde el valor dinmico asignado en la gestin. En ninguno de los siete casos estudiados las ampliaciones siguen la planificacin inicial. Esto pone en evidencia que la descoordinacin entre las plataformas tecnolgicas (la construccin tradicional y la autoconstruccin) resulta en una prdida de calidad de la vivienda, no slo en trminos constructivos sino tambin programticos y de confort.
252
Adems nos interes observar cmo se modificaba el entorno de los habitantes que eran erradicados de un campamento y trasladados a una villa de vivienda social nueva, y qu estrategias empleaban para adaptarse a la nueva vivienda (Cuadro N 2). Los casos estudiados en los cuadros N 1 y N 2 pusieron en evidencia que los requerimientos de diseo no consideran la adaptabilidad contextual de las soluciones de vivienda, ya que la ampliacin se entiende slo como una adicin de superficie y no como una complementacin informal del diseo. As se constata que existe una sostenida descoordinacin entre los diversos elementos que componen el sistema de construccin del hbitat popular. Por una parte, los productos formales que genera la poltica habitacional son pensados slo desde la tipologa y no existe realmente una aproximacin al sistema en el cual se inserta la vivienda, tanto en trminos de requerimientos programticos como de coordinacin modular con los elementos de autoconstruccin con los cuales se ampla la construccin formal inicial. Por otra parte, los programas habitacionales no han reconocido del todo los procesos informales o, dicho de otro modo, esta capacidad de produccin social del hbitat (Romero y Mesas, 2004) que tienen los sectores populares. En consecuencia estas construcciones quedan en una condicin de ilegalidad, porque su calidad material resulta slo de la realidad cultural que las genera, a saber, la de unos habitantes que carecen de apoyo tcnico, recursos suficientes y materiales de buena calidad, de modo que estas construcciones son deficientes en trminos de habitabilidad y seguridad. En sntesis, los esfuerzos del Estado y los de los habitantes no se coordinan y los recursos se desaprovechan. Ante esta descoordinacin son los propios habitantes quienes ponen en marcha algunas estrategias de adaptacin.
253
Erradicacin de campamentos De la toma de Pealoln a las casas Chubi*: Formas de adaptacin al cambio de condiciones habitacionales. Rubn Peralta, Ivn Guzmn. Seminario de investigacin 1er semestre 2006, UNAB. El estudio consisti en hacer un seguimiento del traslado de diez familias desde la toma de Pealoln hasta una villa con vivienda nueva construida segn los criterios del Estado. El seguimiento se centr en dos temas: primero, en la comparacin de los programas arquitectnicos, para lo cual se hizo el levantamiento de ambas viviendas, la antigua, de la toma, y la nueva, de la villa; y segundo, en la clasificacin de los componentes de la vivienda autoconstruida que posteriormente se reutilizaron en la nueva situacin. Respecto de la distribucin programtica, se constata que al principio hay una drstica reduccin de superficie (casi a la mitad). La ampliacin se realiza segn lo previsto, sin embargo, como el terreno es pequeo, se construye en el antejardn, contraviniendo la norma. El mobiliario y los artefactos no caben en la nueva vivienda por lo que se resitan mediante la superposicin de los programas. Los habitantes reutilizan los componentes de la vivienda de emergencia, algunos de los cuales sirven para construir tabiques e incluso como entrepiso. Esto manifiesta una oportunidad de reciclaje y una necesidad, la que se busca satisfacer mediante la reutilizacin de algunos materiales. La gran cantidad de componentes de las autoconstrucciones desmontadas que no son utilizados por sus dueos en la nueva vivienda incrementan la oferta en el mercado informal de elementos de segunda mano, as como la reventa de viviendas de campamentos, completas o por partes, que posteriormente sern reutilizadas como ampliaciones. * Viviendas correspondientes a las cinco villas que recibieron a las familias de la toma, bautizadas popularmente como los caramelos Chubi por su tamao y sus colores radiantes.
Durante la amplia bsqueda y la posterior observacin de viviendas autoconstruidas en las poblaciones de Santiago, se revel que las lgicas aplicadas en la prctica de la autoconstruccin se repetan. En la bsqueda de principios que posteriormente pudiesen sistematizarse como antecedentes proyectuales, planteamos la pregunta: cul es la plataforma tecnolgica sobre la cual se originan estos productos informales?, entendiendo como plataforma tecnolgica al conjunto de sistemas y procedimientos empleados a la hora
254
de realizar una obra recurriendo a la autoconstruccin. Sistematizando las estrategias de autoconstruccin mediante la categorizacin de los sistemas constructivos se puede contribuir a mejorar la habitabilidad y el orden del conjunto (Cuadro N 3). La principal leccin que extraemos de esta indagacin es que este modelo de gestin informal asociado a una mejor tecnologa abre la posibilidad de sistematizar y estandarizar los requerimientos de los distintos usuarios. Con el tiempo se podra concebir una tipologa de ampliacin que podran desarrollar tcnicamente los expertos. De este modo se abre un espacio nuevo para la asistencia tcnica, con la posible introduccin de un producto estndar para la ampliacin de este tipo de viviendas, dada la gran cantidad de conjuntos formados por estos bloques que hay en Santiago ms de 100.000 unidades de vivienda (Rodrguez y Sugranyes, 2004). De hecho, slo entre 1992 y 2003 se construyeron 133.959 departamentos de vivienda bsica tipo C en todo el pas (Greene, 2006), que podran demandar el mismo tipo de producto. Frente a la oportunidad descrita en el punto anterior, se estudi en terreno si haba elementos estndar que sirvieran para ampliar las viviendas. La evidencia estaba a la vista: la mediagua5, hoy, junto con servir de vivienda de emergencia, ha sido utilizada como elemento prefabricado de ampliacin (Cuadro N 4). As, cuando lo necesitan, los habitantes recurren de todos modos a la mediagua. Pese a su calidad deficiente, es decir, aunque no sea una solucin del todo satisfactoria, cuesta poco y es flexible (se puede montar, desmontar y trasladar, y por lo tanto se puede vender cuando ya no se la necesita), y por lo mismo resulta asequible para muchas familias. Al igual que en el caso anterior, esto abre una oportunidad de innovacin que puede explorarse desde el diseo y la creacin de un componente constructivo de ampliacin concebido con la lgica de la venta masiva y que, a diferencia del caso anterior, pueda ser instalado por el mismo usuario, sin ser experto.
255
Plataforma tecnolgica y sistemas de gestin informal Ampliaciones en vivienda social en altura, el caso Los Quillayes. Nicols Vicente, Seminario de investigacin 1er semestre 2006, UNAB. Para avanzar en esta lnea indagatoria escogimos un caso que fuese representativo del problema, y luego estudiamos una tipologa estndar que se repitiese, y que, por su rigidez no ofreciera muchas alternativas para la ampliacin. As se eligi la villa Los Quillayes, un conjunto de vivienda social construido en los aos 80, compuesto por bloques independientes de 3 pisos, con 15 departamentos de 37 m2 cada uno. Aunque el proyecto no inclua la posibilidad de ampliar la superficie de la vivienda, casi todos los departamentos se han ampliado, tanto con intervenciones formales es el nico caso de ampliacin formal de vivienda social en altura en Chile (Tapia, 1999; Rodrguez y Sugranyes, 2004) , como mediante la autoconstruccin. El estudio consiste en la realizacin de un catastro de 5 bloques donde se identifica: la cantidad de ampliaciones realizadas, los materiales utilizados, los procedimientos constructivos empleados, el programa arquitectnico, las formas de financiamiento y las lgicas de gestin. De los casos estudiados, casi el 80% se haba ampliado de un modo similar, instalando volmenes que sobresalen de las fachadas y conectados a los departamentos por los vanos de las ventanas, cuyos antepechos fueron demolidos. Estos cuerpos sirven indistintamente como ampliacin de la habitacin adyacente o como un recinto nuevo. En su dimensin constructiva, se identifican tres diferentes plataformas tecnolgicas: Plataforma precaria: Autoconstruccin con elementos recolectados y reutilizados, realizada sin ninguna asistencia tcnica. El sistema constructivo es la carpintera. Plataforma artesanal: Autoconstruccin con conocimientos bsicos de construccin tradicional. A la carpintera se suma la albailera. Plataforma formal: Ampliaciones realizadas con materiales convencionales y cumpliendo con solicitaciones estructurales. A la carpintera y a la albailera se suman el corte de metales y la soldadura. Las tres plataformas tecnolgicas identificadas se adosan de igual forma al volumen original. Los propietarios emplean distintos mtodos para conseguir una ampliacin con la misma superficie y el mismo volumen, pero con diferencias radicales de calidad, seguridad y habitabilidad. Es patente el esfuerzo de los habitantes por sistematizar un proceso de gestin colaborativa, de modo que existe un mayor nmero de ampliaciones construidas con materiales convencionales. Tambin se observa la intervencin de microempresarios que ejecutan las obras, y una coordinacin vecinal que incluso regula algunos aspectos, como el largo del voladizo y el usufructo comn de algunas estructuras.
256
Sistemas prefabricados de ampliacin Utilizacin de mediaguas como componente constructivo de ampliacin. Gean Carlo Vera. Seminario de investigacin 1er semestre 2006, UNAB. Se estudiaron 20 casos de la comuna de Lo Espejo, donde se distinguen tres formas de utilizar la mediagua: En segundo piso para ampliar la superficie de la vivienda. Instalada al fondo del sitio para acoger a los allegados o para contar con unidades independientes cuando hay familias distintas en un mismo sitio. Instalada como un elemento elevado con una estructura independiente con el fin de liberar el suelo en primer piso y poder disponer de un recinto que se pueda usar local comercial. Efectivamente los usuarios adaptan la mediagua como un componente constructivo para la ampliacin que, en la mayora de los casos, conserva su forma y slo modifica su posicin respecto de la construccin principal. Es interesante adems constatar que existe un mercado de primera y segunda mano en el cual se arma y se desarma la mediagua en repetidas ocasiones, con mano de obra que no necesariamente es experta.
En esta ltima lnea, y poniendo a prueba ciertas hiptesis constructivas, consideramos que sera interesante explorar la creacin de sistemas constructivos para viviendas de emergencia desde su dimensin tecnolgica. Este inters radica, por una parte, en el posible empleo masivo de un elemento prefabricado de este tipo (barato, fcil de trasladar, de montar y desmontar, de traspasar, comprar y vender) en los procesos informales de construccin del hbitat popular (particularmente en las ampliaciones), como ocurre con la mediagua, y por otra, porque sus requerimientos de diseo llevan al lmite la bsqueda de una ecuacin costo / calidad conveniente, en el sentido de lograr una habitabilidad mnima con espacios y recursos mnimos. En vista de lo anterior, desarrollamos una lnea de proyectos que fij sus objetivos en la bsqueda de nuevas plataformas tecnolgicas que pudiesen abrir oportunidades de diseo (Cuadro N 5). Hacia una aproximacin disciplinar que permita innovar Pensamos que para innovar hay que tener una aproximacin disciplinar que complemente lo realizado durante estos aos. Es necesario construir un enfoque interdisciplinario donde la capacidad profesional de los arquitectos y constructores permita enfrentar los desafos que surgen en los sectores de bajos recursos. Esto supone un
257
Hiptesis proyectual: Sistema constructivo para viviendas de emergencia a partir del reciclaje de residuos industriales Idea: Sebastin Ogno, Seminario de investigacin 1er semestre 2005. Taller de arquitectura 2do semestre 2005. Desarrollo: Ignacio Moyano, Daniel Fuenzalida, Michelle de Dompierre, Alvaro Vega, Francisco Ossa, Michael Landskron, Brbara Reyes. Prctica de Laboratorio de Diseo Industrial 1er y 2do semestre 2006, UNAB. Prof. Alejandro Soffia (URO1.ORG) Gran parte de los sistemas constructivos existentes en el mercado inmediato (nacional y latinoamericano) son creados sin coordinacin a partir de la creacin de sus partes, las que se materializan en plataformas tecnolgicas disponibles. En nuestro contexto constructivo, la precariedad tecnolgica en el mbito de la arquitectura, y no as, por ejemplo, en aquellos mbitos productivos ms relevantes de Chile limita las posibilidades de desarrollar sistemas que aporten en el contexto mundial contemporneo. As, este proyecto busca reconstruir la base de su desarrollo a partir de las virtudes de las plataformas tecnolgicas existentes para la industria de la construccin aprovechando aquellas vinculadas a otros procesos industriales que cuentan con una plataforma de mejor nivel tcnico. Entonces, en el desarrollo de este sistema constructivo, decidimos comenzar utilizando residuos de insumos industriales, entendiendo que stos son materiales que resultan de procesos tcnicos ms elaborados, y que adems son productos que poseen un valor agregado posible cuyo ciclo til se puede prolongar. Vinculado a la silvicultura, una de las reas productivas ms importantes del pas, el proceso productivo de un peridico comporta varios procesos que a su vez requieren diversos insumos; stos se transforman en residuos de interesantes propiedades tectnicas, que es posible utilizar en el campo de la construccin de la arquitectura. En particular, el inters de trabajar con la industria del peridico tiene que ver con la magnitud y la constancia de su proceso productivo, lo que garantiza una cantidad y un stock de residuos suficiente como para satisfacer la demanda que puede impulsar la utilizacin del sistema constructivo. Las claves para el desarrollo de este proyecto se basan en la eleccin de los tres residuos ms importantes del proceso de produccin de peridico, a saber, los tubos de cartn alrededor de los cuales se enrolla el papel que ser impreso; las planchas de aluminio que son la matriz de impresin de cada una de las pginas del peridico; y las mantas de goma que imprimen una y otra vez el papel (Figura N 2).
258
trabajo que va ms all que disear formas: se trata de integrar complejidades cuyos tiempos de ejecucin estn relacionados con la evolucin de las familias, con actividades productivas dentro del hogar, con un proceso de construccin permanente del hbitat, con diferencias en las posibilidades econmicas entre las distintas familias y, en general, con la falta de recursos. Las tecnologas de la construccin popular podran potenciarse incorporando la innovacin de materiales y la comercializacin provenientes de una industria de componentes constructivos que aprovechara los canales de distribucin actuales y, que desarrollara productos que se puedan integrar al proceso informal. Este desarrollo tecnolgico debe necesariamente abrir nuevas alternativas que permitan mejorar el desempeo y mejorar la ecuacin costo / calidad. Si se entiende el proceso de construccin del hbitat popular como un sistema abierto, se debe vincular a los diversos agentes comprometidos para poder realizar estas posibles innovaciones. Los actores que deben estar coordinados son, en primer lugar, los habitantes, a los que hay que escuchar, observar y estudiar, y entender sus necesidades, hasta convertirlos en clientes; luego, el sector industrial, y esto no slo desde la responsabilidad social, sino a partir de buscar oportunidades al interior de su diversa plataforma tcnico-productiva; el sector acadmico, entendido como el motor de la innovacin en tanto productores de conocimiento, que podra integrar en sus programas de investigacin, docencia y extensin, las complejidades terico prcticas del tema; las ONGs, coordinadoras de la demanda, quienes, abrindose a nuevas tecnologas, permiten mejorar sus productos y servicios aprovechando el canal que han construido; y por ltimo el Estado, quien debe necesariamente integrar en sus polticas una dimensin cualitativa, ms all de una posicin asistencialista, con incentivos a la innovacin en este campo, buscando incorporar las variables de diseo en el control de calidad de los productos que promueve y en el sistema de licitacin de sus proyectos.
259
Bibliografa citada
- Heskett, J. El diseo en la vida cotidiana. Ed. Gustavo Gili, Barcelona, 2005. - Greene, M. y Fuentes, P. Rehabilitacin de Bloques de Vivienda Bsica. Construccin de casa, comunidad y barrio. Santiago, agosto 2006. Disponible en Internet: http://www.subdere.gov.cl/1510/articles69827_recurso_1.pdf - Rodrguez, A. y Sugranyes, A. El problema de vivienda de los con techo. Eure, 2004, Vol. XXX, n 91, p.53-65. - Romero, G. y Mesas, R. La participacin en el diseo urbano y arquitectnico en la produccin social del hbitat, Red XIV.F Tecnologas sociales y produccin social del hbitat CYTED, Mxico, D.F., 2004. - Tapia, R. et al. Ampliacin de viviendas bsicas en conjuntos habitados. II Seminario Internacional MejorHab, Habyted, Cyted, Universidad de Valparaso: 78-104, 1999.
Captulo 4
LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL p. 263 / 319
LA EXPERIENCIA INTERNACIONAL
263
Introduccin / Captulo 4 La experiencia internacional El debate internacional coincide en que Latinoamrica est entrando en una nueva generacin urbana de polticas de vivienda, en la cual se incluyen ms decididamente las diversas dimensiones que tiene el problema del diseo integral de la vivienda social. Desde la perspectiva de este libro, adentrarse en algunas experiencias de la regin nos permite considerar la importancia de reconocer la especificidad de los procesos constructivos realizados a partir de las polticas habitacionales dirigidas a los grupos de poblacin que, debido a sus ingresos limitados, no logran acceder a una vivienda digna. Ms que como un objeto fsico terminado, la vivienda debe entenderse como un proceso social. Todos debemos reconocer que, pese a ser un bien sujeto a transacciones comerciales, la vivienda, y especialmente la social, es mucho ms que una mercanca, es un bien que satisface una necesidad humana bsica, y por ende, su valor de uso es prioritario. En consecuencia, la poltica habitacional y todos los actores comprometidos deben incorporar los siguientes principios: es un proceso antes que un producto; es un problema integral antes que un problema tcnico; y por ltimo, requiere propuestas integrales antes que soluciones parciales. Una propuesta integral incluye a la vivienda, por cierto, pero tambin al barrio, la ciudad y el territorio, as como a los actores sociales e institucionales, y apunta al proceso en trminos cualitativos. Por el contrario, las soluciones parciales consideran una localizacin (un suelo disponible), un programa arquitectnico, un diseo y una tecnologa constructiva, y apuntan al objeto con un enfoque cuantitativo. Es fundamental sentar las bases de una red internacional de trabajo que sea capaz de comprender tericamente el hbitat popular y actuar directamente sobre l. Cada experiencia es un proceso distinto, con sus propios plazos, recursos y actores. Sin embargo, la sistematizacin y el intercambio de avances en la materia permiten afinar las propias metodologas y poner una batera de experiencias comparables a disposicin de los especialistas. Es precisamente en estos aspectos en los cuales se pretenden adentrar los trabajos que presentamos en esta seccin, donde la lectura del problema en el contexto latinoamericano, y el caso de Venezuela en particular, pueden contribuir a contextualizar la experiencia chilena y con ello ayudar a su comprensin y al establecimiento de nuevas estrategias de intervencin.
Tema 1
Desarrollo urbano y habitacional en Amrica Latina y el Caribe

Rodrigo Jordn, Jeannette Plaut, Maximiliano Carbonetti p. 265 / 285
266
Desarrollo urbano y habitacional en Amrica Latina y el Caribe Rodrigo Jordn1, Jeannette Plaut2, Maximiliano Carbonetti3 El presente artculo reflexiona acerca del desarrollo urbano y habitacional en el mbito de Amrica Latina y el Caribe. En primer lugar se enmarca el contexto general, y luego se describen las tendencias y desafos que se observan dentro de la gestin, las posibles hiptesis que explican el desempeo en ste mbito de la labor del sector pblico. Por ltimo, a modo de propuesta, se identifica una alternativa de estrategia integral para el desarrollo urbano y habitacional, junto a una serie de opciones de poltica y herramientas tcnico-operativas con aptitud de generar no slo un desempeo ms integral, eficiente y sostenible del gobierno, sino un involucramiento ms ptimo de los dems sujetos en la gestin de ciudades. Escenario y contexto en la regin Un anlisis realista del desarrollo urbano y habitacional parte de reconocer y valorar una serie de cambios que se han provocado en la relacin entre el Estado, la sociedad y el mercado y que no slo marcan sino condicionan un nuevo panorama contextual en la gestin, ejecucin, monitoreo y evaluacin de las polticas pblicas en la materia. Esta serie de cambios surgi a raz de la globalizacin del sector econmico financiero desde de la dcada de los aos setenta a nivel mundial, y que mantiene una fuerte relacin con el sustrato territorial tanto de los pases desarrollados como en los en vas de desarrollo. Ello se debe a que dicho proceso a pesar de tener impactos multidimensionales, presenta una recurrente fuerza en tres mbitos-procesos econmicos: la apertura comercial, la apertura financiera y el mercado laboral. En estos mbitos, adems del propio rediseo del rol, funciones y estructuras del Estado (proceso incompleto por los desafos polticos y representativos que comprende), la globalizacin del sector econmico financiero ha trado consigo una alta movilidad de capital financiero (volatilidad), la conformacin de bloques de integracin econmico-comerciales a nivel regional y el perfeccionamiento y difusin de los sistemas de informacin. Dentro de este contexto se pueden identificar una serie de avances y de desafos pendientes en los tres mbitos pro-
267
pios del desarrollo sostenible, concepto acuado precisamente en el transcurso de los sesenta dando compaa pero especialmente alertando a la consolidacin del proceso de la globalizacin. Dichos mbitos son el econmico, el social y el ambiental. El Cuadro N 1 presenta dentro de los mencionados mbitos, un balance con los principales procesos, avances y desafos identificados. Anlisis crtico de la situacin actual
Dnde estamos?
Una de las principales lecciones aprendidas por parte de los organismos internacionales que contribuyen a travs de acciones de cooperacin tcnica con los gobiernos de Amrica Latina en materia de desarrollo urbano y habitacional, dice relacin con un desafo-debilidad que experimentan algunos pases: la frgil comprensin sectorial o incompleta de los problemas urbanos. sta no ha facilitado la incorporacin y capitalizacin de la valiosa informacin acumulada por los diferentes actores que intervienen en los subsistemas urbanos (pblicos, privados, ciudadanos entre otros), junto a sus particularidades regionales y locales. A ello, se agregan desafos-debilidades que tambin obstaculizan un eficiente y sostenible desempeo de las intervenciones y procesos urbanos de los gobiernos que se detallarn a continuacin. Estos desafos-debilidades son en primer lugar, el anacronismo institucional, funcional y operativo de las actuales arquitecturas de gestin del desarrollo urbano y habitacional que existe en los pases. La conjuncin de intereses creados, tanto del sector pblico como del privado impide visualizar los aspectos complejos de los problemas urbanos, que en el caso de abordarlos, demoraran la concrecin de dichos intereses. Por lo tanto, una mejora de las intervenciones urbanas requerir, adems de mayor conocimiento, una voluntad decidida para superar dichos intereses o bien una nueva lgica de gerenciamiento pblico y de gestin de intereses en conflicto que logre compatibilizar armnica y eficientemente los intereses del sector pblico con los del sector privado en esta materia. En segundo lugar, existe una falta de visin estratgica de la gestin del desarrollo urbano que pueda vincular simultneamente los valores-objetivos de habitabilidad con los de funcionalidad previendo impactos y externalidades que las intervenciones urbanas puedan generar. Cabe precisar que la habitabilidad refiere a la calidad de vida en las ciudades y la satisfaccin de necesidades materiales e inmateriales que ofrece el medio urbano; comprende aquellos aspectos que contribuyen al aumento y valo-
268
Dimensin Balance econmico
Procesos, avances y desafos Control macroeconmico fuerte en gran parte de los pases de Amrica Latina (AL), pero acompaado de grados de vulnerabilidad institucional. Crecimiento y diversificacin de exportaciones, pero mayor dinamismo de importaciones. Importantes flujos de inversiones, pero concentrada en pocos pases, e incluso dentro de stos, en especiales reas urbanas, principalmente metropolitanas. Perfil exportador extractivo e industrias ambientalmente sensibles. Reduccin leve de la pobreza (casos de Mxico y Brasil), pero deterioro de la distribucin del ingreso, lo cual impacta en la inequidad. Esto ltimo ha generado alteraciones en las pirmides de estratificacin, dando lugar a nuevos tipos de pobreza, ligada ya no a necesidades bsicas insatisfechas o acceso a bienes y servicios urbanos, sino a capacidad de compra y al empleo y los ingresos. Aumento leve del gasto social, pero con baja focalizacin. Incremento del desempleo y la informalidad, en las ciudades, consolidacin de asentamientos ilegales. Respeto a la equidad de gnero, diversidad tnica y cultural. Expansin de la migracin internacional, pero, asimismo, de importantes flujos poblacionales internos a los pases (desplazamiento interno) por cuestiones de desarrollo, especialmente de inmigrantes ilegales, lo cual cambia el patrn del tradicional xodo campo-ciudad. Consolidacin del proceso fijado en la Agenda 21 en pases desarrollados como en pases en vas de desarrollo. Pases desarrollados: adaptaron planes ambientales existentes a los propsitos de las AG 21. En Amrica Latina y el Caribe se advierte falta de gestin de entidades nacionales y regionales, dificultando las transferencias a los gobiernos locales para contar con informacin y fondos adecuados. Una caracterstica propia: las ciudades de la regin tomaron iniciativa directa respecto a la consideracin de la variable medioambiental. Pases con experiencias en gestin local ambiental: Argentina, Bolivia, Brasil, Chile, Colombia, Ecuador, Mxico y Per. Tendencia a la inclusin de la perspectiva del desarrollo sostenible, antes que slo parmetros ambientales en la gestin local.
Balance social
Balance ambiental
269
racin del capital humano, social y natural de las comunidades urbanas4. Por su lado, la funcionalidad comprende niveles de productividad y rentabilidad social, ambiental y econmica, de los recursos humanos y financieros que aseguren economas de aglomeracin, de escala e internas, y la valoracin creciente de los activos fsicos, (equipamientos, infraestructura) y activos humanos para el desarrollo sostenible (trabajo)5. Esta falta de visin estratgica de la gestin del desarrollo urbano contrasta con el actual contexto de creciente colaboracin e involucramiento del empresariado local en diversas intervenciones del desarrollo urbano clsicamente asignadas al sector pblico: dotacin de vivienda, infraestructura, servicios pblicos (agua, y saneamiento) a travs de distintas modalidades de cogestin pblico-privada, ya sea privatizacin, concesiones o BOT (construccin, operacin y transferencia por sus siglas en ingls) entre otras. En consecuencia, la falta del mencionado carcter estratgico y de impactos ha impedido hasta el momento, por ejemplo dos aspectos de suma relevancia: - Una evidente y necesaria relacin entre la gestin de proyectos urbanos-habitacionales con acceso a diversos atributos o capitales urbanos6, tales como espacios productivos, servicios pblicos, equipamiento en general, infraestructura y opciones crediticias para los grupos de menores capacidades financieras y econmico-productivas. - Una coherente y lgica redistribucin de los beneficios y de las cargas que genera el mismo desarrollo urbano como aquellos impactos que surgen a propsito de las intervenciones y proyectos urbanos a modo de externalidades, tanto positivas como negativas, y que afectan a distintos sectores poblacionales. Especficamente no se ha introducido hasta el momento en la agenda de los gobiernos, la necesidad de identificar, valorar y medir los impactos y externalidades como consecuencia de las intervenciones urbanas, ni mucho menos alternativas, enfoques ni herramientas que permitan una valoracin y capitalizacin de los impactos positivos para grupos poblacionales con bajos niveles de calidad de vida, en materia de ingresos, pero con mejoras en sus entornos barriales, sus espacios pblicos, e infraestructuras entre otros. Como se podr advertir, las dimensiones que afectan principal y directamente a los ciudadanos y sus entornos urbanos
270
tienen una relacin estrecha no slo con la falta de comprensin integral de los problemas urbanos sino adems con la falta de visin estratgica y de impactos reales en la calidad de vida urbana. Por estas razones, el presente documento intenta contribuir a la reflexin especialmente en estas dimensiones que son las que condicionan ms fuertemente el quehacer y las dinmicas ciudadanas y la calidad de vida en la ciudad.
Algunas hiptesis de respuesta
El conjunto de reflexiones antes mencionadas pueden efectivamente ser interpretadas a travs de un anlisis crtico y prospectivo a la vez. En efecto, se pueden deducir tres ideas bsicas, formuladas a modo de hiptesis las cuales dicen relacin con:
Principio de intervencin sistmica y operatoria estratgica e integral
El primer desafo a enfrentar y superar en el tema de la gestin es la estructura y operatoria sectorial de las intervenciones urbanas y territoriales. Sin desconocer los logros alcanzados en algunos pases especialmente en Chile, en sectores claves (vialidad, disminucin del dficit cuantitativo de vivienda entre los ms sobresalientes), tampoco se puede olvidar la no resolucin adecuada de otros problemas asociados, lo que empeora la situacin urbana general. Algunos ejemplos son la congestin vehicular por fallas en la vialidad secundaria y empalmes locales de autopistas, la desarticulacin de los barrios afectados por las infraestructuras urbanas, la baja calidad de las viviendas y su entorno barrial en los proyectos de vivienda social, las condiciones de riesgo de asentamientos ilegales entre otros. En este sentido, y siguiendo con el ejemplo de las autopistas urbanas, es conveniente que una poltica urbana exija el mismo esmero y cuidado en el diseo de dichas obras de infraestructura, como en las orientadas a la provisin de soluciones habitacionales con consideracin no slo de su entorno urbano, social y ambiental, sino previendo los correspondientes impactos negativos y positivos que se generen a causa de la ejecucin de distintas obras de ingeniera. Para ello, se hace necesario activar procesos de informacin y participacin ciudadana para incorporar a la comunidad y otros interesados; previendo por ejemplo, procesos e impactos antes que sucedan los cambios de uso y valor de suelo urbano, que la vialidad generar en los entornos7. Para una integracin adecuada de las diferentes partes del sistema urbano, no basta con crear comits de coordinacin intersectorial, sino una instancia tcnica de alto nivel, con capacidad de diseo urbano y transporte y poder de decisin.
271
El enfoque sistmico exige adems entender la indivisibilidad entre la ciudad y su territorio de influencia regional. En Chile, Amrica Latina y el mundo, la tradicional dicotoma urbano-rural ha perdido validez, por lo que la separacin de competencias en ministerios urbanos (vivienda, obras pblicas urbanas) y rurales (agricultura, minera) refiere a un actual anacronismo institucional que requiere ser atendido con urgencia.
Relatividad y evolucin de los capitales urbanos
El segundo desafo se relaciona con la relatividad y evolucin de los capitales urbanos valorados por las familias en sus entornos urbanos, que varan segn circunstancias de vida, dinmicas econmico-productivas entre otros factores. En efecto, las familias en situaciones socioeconmicas diversas priorizan de modo diferente los atributos de calidad, ubicacin y tenencia de la vivienda, las que se modifican si su situacin econmica cambia. En este sentido, la gestin habitacional y de barrios debe contribuir a los cambios en materia de movilidad social que las familias puedan experimentar y no obstaculizarlo, por su esencial aporte a travs del ahorro, la capitalizacin y la seguridad que provee. Contrario a este concepto, se ha advertido que diversas experiencias de polticas habitacionales sociales en Amrica Latina parecieran hasta el momento, guiarse por un prototipo de familia que demanda una sola tipologa de vivienda en cuanto a calidad, localizacin y tenencia. Si bien algunas de dichas experiencias la chilena incluida se sustentan con sistemas de financiamiento relativamente eficientes, sus desarrollos se centran en esquemas de produccin masiva de viviendas similares que no reflejan ni diversidad, situaciones, problemticas ni potencialidades que presentan las ciudades. Aparte de su lejana ubicacin y precario equipamiento, mantienen estas opciones habitacionales como problema bsico lo reducido de los terrenos, lo cual obstaculiza que la familia crezca y su hogar se ample y progrese de acuerdo al proceso de desarrollo y capitalizacin que se experimenta, perdiendo utilidad y aumentando su obsolescencia como inmueble. Especficamente en Chile no se puede ignorar que las necesidades de vivienda han aumentado, se ha diversificado la demanda y las opciones de poltica enfrentan la necesidad de un rediseo conceptual junto con la identificacin de mecanismos complementarios de financiamiento habitacional. En la misma lnea, por ejemplo, algunos pases de Amrica Latina que mantienen un nivel de desarrollo de importancia como Chile, Argentina, Brasil y Mxico, podran profundizar o bien perfeccionar el enfoque de gestin en la provisin de viviendas sociales terminadas, amplias, de buena calidad y en barrios equipados. Si as fuera, para equilibrar el mayor costo, se debera sacrificar su ubicacin y construirse en te-
272
rrenos baratos y alejados; pero, si se analizan en profundidad las necesidades de las familias y se ofrecieran opciones, ellas preferiran exactamente lo contrario, vale decir, un terreno de buen tamao y cercano, haciendo el ahorro a travs de una construccin progresiva. Esta modalidad de gestin habitacional est lejos de ser una quimera o una opcin de poltica propia de los pases ms desarrollados. Por el contrario, cuando se incorpora e involucra a la familia en la toma de decisiones (cundo y cmo construir), dndole apoyo tcnico, crditos adecuados y servicios, ha dado resultados satisfactorios, como lo demuestran los casos de Sao Paulo, algunas ciudades nicaragenses y otras latinoamericanas. Adicionalmente, convendra analizar la integracin al mercado social de la opcin de viviendas usadas y otras de precio mayor, que permitiran a las familias acompaar su progreso econmico con cambios de casa, preferiblemente, en el mismo vecindario. Otra opcin vlida en esta lnea, la constituyen las medidas de renovacin y mejoramiento de viviendas, y urbanizaciones subsidiadas en deterioro, aunque convendra que incluyese adems de la regularizacin patrimonial, la posibilidad de cambio en el trazado y en el tamao de los lotes, a pesar de ser estrategias de difcil y costosa implementacin. Los allegados en el caso chileno son un caso claro de la relatividad de las prioridades y necesidades de las personas. Ante la opcin de una vivienda subsidiada propia aparte de estar fuera de su alcance, el allegado sin recursos econmicos ni empleo estable, entiende que una vivienda de tales caractersticas terminara alejndolo de sus opciones laborales, por lo que opta por arrendar una habitacin en casa de parientes o conocidos, con una red social que lo apoyar eventualmente en caso de apuro, generndole una red de vnculos para conseguir trabajos especficos en el lugar. Este es un claro ejemplo de la necesidad de contemplar el factor de la dinmica econmica urbano-barrial. En el pasado, los allegados se ubicaban en conventillos en el centro de Santiago, y slo se iban a la periferia al conseguir trabajo; actualmente los conventillos tienden a ir desapareciendo con la renovacin urbana de la cual es objeto el centro de la capital, por lo cual, la casa de parientes o amigos es la opcin ms conveniente. Como se mencion, aun cuando un conjunto de logros en Latinoamrica en la superacin de condiciones de precariedad (acceso a servicios urbanos bsicos, equipamiento comunitario, solidez en las viviendas) sea evidente, es necesario considerar y analizar tambin las dificultades a modo de externalidad negativa o efecto colateral, que puede generar una medida como la de la formalizacin habitacional, ya no para grupos poblacionales como los allegados, sino para otros ciudadanos y familias que mantienen un mejor estndar de vida que estos ltimos. Este mejor estndar se manifiesta en materia de acceso a bienes y servicios urbanos,
273
pero tambin puede experimentar, como ya se apunt en el Cuadro N 1, una inestabilidad laboral y de ingresos econmicos. Para grupos poblacionales como stos, la entrega de una vivienda puede generar paradjicamente, impactos adversos en la calidad de vida de la misma, ya que puede empobrecerla ms o marginalizarla, porque se altera su estructura de gastos condicionndola ms de lo que estaba. Es necesario entonces considerar estas dificultades y desarrollar mecanismos pertinentes para atender estas situaciones. Ms que una formalizacin uniforme a travs de una oferta habitacional estandarizada, las intervenciones pblicas en la materia, deberan promover procesos participativos que, junto con superar las condiciones de precariedad habitacional, permitiesen generar tipologas habitacionales integrales en funcin de distintos requerimientos y modos de habitabilidad. La precariedad habitacional y las opciones laborales, comunitarias y sociales, en ambos contextos, tienen especificidades y requerimientos particulares que deben ser abordados con estrategias diferentes, pero bajo parmetros de valores de desarrollo, integrados en cuanto a habitabilidad y funcionalidad8.
Hacia un nuevo contrato social de la ciudad
Se observa la necesidad de un nuevo contrato social urbano para el uso y usufructo equitativo de la ciudad y su territorio, con iguales obligaciones, derechos y oportunidades para todos. Este concepto se presenta como una opcin vlida para lograr una organizacin y gestin urbana territorial sostenible, desde un punto de vista de lgica y operatoria interna como de impactos externos. En lenguaje econmico, este contrato debera asegurar que las externalidades positivas del desarrollo urbano y habitacional se internalicen en beneficio de todos, con compensaciones adecuadas por las externalidades negativas, pero bajo un esquema de focalizacin hacia los sectores ms vulnerables. Por ejemplo, las principales externalidades que est generando el desarrollo urbano en Chile, provienen de las mejoras en la accesibilidad, las infraestructuras y las comunicaciones, gracias a inversiones hechas para aumentar la competitividad de una economa globalizada, pero que generan oportunidades tambin para los ciudadanos, aunque stas permanecen no aprovechadas en todo su potencial. Oportunidades de desplazamiento, informacin y gestin mejoradas, abren opciones de empleo e ingreso, incluyendo el trabajo informal, logro importante en perodos de alto desempleo. Las mejoras viales, la expansin de las lneas del Metro y su programada
274
conexin con buses a tarifa nica, facilitan el acceso a otros fines importantes, como la recreacin, socializacin y esparcimiento. Adicionalmente, gran nmero de las propiedades urbanas estn aumentando de valor por la mejora de la accesibilidad, lo que trae tanto beneficios como problemas, y no en forma igual para todos9. Un anlisis profundo y crtico a la vez de experiencias de polticas pblicas latinoamericanas de desarrollo habitacional y de promocin de barrios, muestra que algunas de ellas constituyen, sin duda, propuestas innovadoras en materia de poltica social, con una riqueza y complejidad acorde con las complejidades y desafos que plantea actualmente la pobreza urbana. Algunas experiencias presentan un diseo que pretende incidir integralmente tanto en aspectos materiales (entrega de bienes o servicios que permiten dar solucin a carencias o necesidades de infraestructura, capacitacin laboral, asistencia tcnica entre otros) como en aspectos no materiales (disposicin de las personas y grupos frente a su situacin de vida buscando cambios, la expansin de capacidades y el fortalecimiento organizacional e institucional). La compaginacin de estas dos dimensiones complementarias requiere flexibilidad en sus plazos y formas de intervencin, no estandarizadas y adecuadas a las situaciones particulares; requiere operadores experimentados y sensibles, capacitados en una gestin no tradicional de proyectos urbanos habitacionales, y coordinacin entre actores y diferentes niveles de accin y de compaginacin y negociacin de intereses (Saborido, 2005). Sin embargo, no ha sido extrao que esta concepcin innovadora en la teora entre en contradiccin en la operatoria prctica, ya que la articulacin entre estas dimensiones es compleja y desafa los clsicos mecanismos de los programas sociales en la mayora de los pases de Latinoamrica. Se ha visto que algunos procesos de intervenciones urbanas y habitacionales han experimentado la mencionada comprensin sectorial o visin incompleta de los problemas urbanos. Por ejemplo, algunas estrategias establecen plazos de duracin, perentorios y fijos, lo cual dificulta el seguimiento y la medicin de impactos y externalidades causadas, o bien centran su foco especficamente en la provisin de vivienda, prescindiendo de otros satisfactores del desarrollo urbano
275
como lo son el empleo y el ingreso, los espacios pblicos, la infraestructura y el equipamiento comunal, la regularizacin predial, y los de tipo ambientales, entre otros aspectos. Antes que pretender que la precariedad habitacional y la pobreza sean fenmenos congelables en un determinado perodo catastral o de querer erradicarlas, se trata ms bien de crear condiciones en los asentamientos, para provocar procesos de desarrollo desde adentro, es decir, desde las personas y sus comunidades, consolidando sus capacidades y capitales endgenos. En este sentido, la nocin de estrategia en construccin, como un proceso continuo de ajuste y negociacin para mejorar las condiciones de vida y la calidad residencial en las mltiples dimensiones que la componen, podra resultar ms conveniente y eficiente en orden a generar resultados sostenibles en el tiempo. Abre la posibilidad de definir distintas fases para la operacin de las polticas pblicas como alternativa a la idea de trmino definitivo, aprovechando mejor la experiencia, haciendo un uso ms efectivo de los recursos invertidos. En otros planes o programas, el factor de plazos de la administracin poltica de turno, condiciona tambin el desempeo eficiente y sostenido de las intervenciones, ms an cuando las mismas estn integradas por captulos que activan procesos de capital social o activos intangibles, los cuales por naturaleza son de largo plazo. Esta dinmica desvirta el enfoque integrador que puede distinguir a las iniciativas dando muestras de debilidad intrnseca de la institucionalidad que lo ejecuta, ya que los avances sectoriales o parciales son insuficientes para avanzar hacia la solucin de la precariedad habitacional y la pobreza en su real e ntegra complejidad. Luego de analizar planes, programas y proyectos similares no slo hay que preguntarse: es pertinente poner trmino a las medidas?, se lograron los objetivos planteados?, qu sucede entonces con los grupos poblacionales o territorios (barrios) no alcanzados por la estrategia que tambin requieren atencin?; sino que tambin conviene preguntarse: qu ha sucedido con las familias que egresaron del Programa o Plan?, ha mejorado su situacin reducindose efectivamente sus niveles de pobreza? O bien, su condicin antes de la ejecucin del Programa o Plan no ha cambiado demasiado?, se establecieron mecanismos de monitoreo a dichas familias y sus barrios? Y, cul ha sido el desempeo de la estrategia en materia de impactos en nivel de vida, de movilidad social, de generacin de espacios productivos y oportunidades? Es as como surge la necesidad de generar una mayor racionalizacin y coordinacin entre los diversos programas o intervenciones, evitando la lgica del borrn y cuenta nueva en la oferta pblica que desaprovecha la experiencia acumulada y capacidades instaladas. Existen experiencias de gestin pblica y de gestin mixta valiosas, que duplican esfuerzos y muchas veces, la dispersin en la operacin de gestin de proyectos e intervenciones, impide que las iniciativas se consoliden y los impactos lleguen a producirse en los grupos ms desaventajados.
276
El propsito de contribuir a la superacin de la pobreza de un importante conjunto de reas urbanas de Latinoamrica a travs de la gestin de proyectos de desarrollo urbano y habitacional, es un desafo altamente exigente que requiere diversos instrumentos de insercin laboral (mecanismos de desarrollo productivo local) y social (activacin del capital social) para obtener resultados concretos, por lo que es esperable y necesario un alto grado de prueba como parte de un proceso cualitativo de lenta maduracin. La fuerte presencia de la variable territorial en algunos planes y programas observados permite pensar en un mejor aprovechamiento de la intervencin para desatar procesos ms contundentes de desarrollo local y desarrollo urbano. El barrio, pensado como unidad base, puede articularse a una red mayor de actores e iniciativas, a distintas escalas, para avanzar desde all hacia una idea integrada de ciudad. La intersectorialidad y la accin descentralizada y participativa constituyen todava enormes desafos para la poltica social. Una propuesta operativa de ejes estratgicos de intervencin urbana La refuncionalizacin de centros y centralidades urbanas a lo largo de Amrica Latina y el Caribe, las implicancias descritas al nivel de la ejecucin de proyectos de desarrollo urbano y habitacional al nivel de los barrios y la agudizacin de las condiciones de pobreza y precariedad en los pases de Amrica Latina y el Caribe entre otras variables, evidencian la necesidad de focalizar, especialmente, la atencin del anlisis y las propuestas en el logro simultneo de mejores estndares de habitabilidad y funcionalidad urbana, como los principales ejes estratgicos y prioritarios de accin pblica. En efecto, la atencin centrada en la habitabilidad y la funcionalidad fuertemente ligadas con los impactos en la calidad de vida urbana y barrial, han permitido identificar cinco ejes especialmente prioritarios de intervencin urbana para enfrentar con decisin la pobreza y la precariedad de las ciudades de Amrica Latina y que han dado lugar a la definicin de una Agenda Urbano-Regional Sostenible. Los ejes con sus correspondientes objetivos principales son: - Produccin y mejoramiento del acceso al suelo: ampliar las posibilidades que hoy tienen los sectores pobres para acceder al suelo urbano, analizando alternativas innovadoras en materia de acceso, habilitacin y titularizacin jurdica efectiva, toda vez que activa mecanismos de gestin para evitar la ociosidad de este recurso urbano. - Provisin y acceso a servicios bsicos de infraestructura: proporcionar servicios, en especial aquellos de agua potable y saneamiento, a los barrios donde viven los
277
hogares ms vulnerables. Interesa no slo la perspectiva del dficit al nivel de redes como al nivel de calidad en la prestacin del servicio, sino adems desde la capacidad de gestin y operacin de los gobiernos y el empresariado involucrado, en la dotacin y el acceso a los barrios ms postergados en la ciudad. - Mejoramiento de la calidad habitacional y construccin de nueva vivienda: perfeccionar los mecanismos de la gestin habitacional para que la poblacin que carece de viviendas o habita de manera precaria, pueda acceder a alojamientos que satisfagan las exigencias bsicas de confort, seguridad y salubridad; buscar promover formas de intervencin para mejorar los estndares al nivel de calidad y cantidad, no slo a travs de la dotacin de unidades nuevas, sino de otras modalidades de gestin habitacional como la del mejoramiento urbano, mejoramiento integral en zonas de tugurios, entre otras, pero siempre desde una perspectiva integral combinando prestaciones materiales como inmateriales. - Dotacin y mejoramiento del espacio pblico barrial: contribuir, a travs de la dotacin y habilitacin de espacios pblicos a escala vecinal, local y de la ciudad, al fortalecimiento del sentido de pertenencia, la convivencia social y la integracin de los sectores ms pobres a la sociedad urbana, favoreciendo la acumulacin de capital social. - Provisin de espacios para el desarrollo de actividades productivas y generacin de empleo e ingresos: proveer espacios y facilidades para que los sectores pobres urbanos puedan desarrollar actividades productivas e incrementar sus ingresos desde sus mismos barrios y con relacin a otras reas de la ciudad, fortaleciendo y perfeccionando este tipo de actividad. La promocin de polticas de generacin de empleo y de aumento o estabilizacin de rentas urbanas, permite hacer frente a los niveles de desempleo, reconociendo el rol del gobierno municipal en la dimensin econmica productiva barrial. Una simple mirada a los ejes de intervencin urbano-habitacional, da cuenta del potencial que traen consigo a las reas urbanas, como plataforma territorial, al momento de la definicin de polticas pblicas y procesos de desarrollo local desde una perspectiva integral y no sectorializada. Sin embargo, existen otras cuatro dimensiones ya no temticas, sino operativas, que hacen que la gestin urbana logre niveles consistentes de sostenibilidad interna. Estos ejes operativos son la dimensin normativa-regulatoria; el financiamiento de los planes y proyectos; la institucionalidad y la participacin e involucramiento ciudadano.
278
De estos ejes, el que cobra mayor relevancia en estos tiempos es el del financiamiento, pblico y privado, en materia de infraestructura y vivienda. Se entiende que la infraestructura y la vivienda de gestin pblico-privada, constituye un factor bsico para el desarrollo econmico y reduccin de la pobreza y la precariedad urbana, especialmente en Amrica Latina, donde la tasa de urbanizacin se ubica en torno al 75% y se genera un alto porcentaje del PIB. En este sentido, conviene reconocer que un esfuerzo fiscal para la movilizacin de recursos adicionales como medida nica, no soluciona el dficit de recursos para el financiamiento de la infraestructura y la vivienda, sino que se requiere de un sector privado activo en materia de inversin en sectores econmicos pblicos y de un aparato gubernamental con un modelo de gestin, de regulacin, normativa y de monitoreo, que brinde y asegure en el tiempo, un clima ptimo para los empresarios interesados. Esta perspectiva o enfoque de poltica de desarrollo urbano y habitacional, mantiene como ncleo una serie de supuestos, pero que son tambin objetivos a lograr: - Conformacin de un Estado facilitador, que garantice el funcionamiento eficiente de los mercados y organizaciones comunitarias. - Concentracin de acciones en torno a la oferta de factores; tierra y capital (financiamiento) consistentes, a mediano plazo, con el logro de mayor coherencia entre expansin urbana y dotacin de infraestructura adecuada. - Mxima consideracin a las articulaciones que existen entre la produccin de vivienda y los objetivos econmicos, sociales y ambientales del desarrollo (especialmente las inversiones en la construccin del hbitat para la reduccin de la pobreza y la generacin de empleo e ingreso). Este rediseo o enfoque alternativo de poltica urbana y habitacional supone un trnsito del concepto de vivienda como un bien (commodity) provisto por el mercado, a otro donde, sin desmerecer su valor como activo econmico, se reconoce que la vivienda tiene una significacin mayor de carcter econmico, social, cultural y familiar, que nace del derecho a acceder a una opcin habitacional, adecuada a las necesidades y posibilidades de cada hogar. Es as como este enfoque de desarrollo habitacional, ampla la tradicional prestacin del satisfactor vivienda social a otras dimensiones complementarias, tales como la produccin, los mercados, el financiamiento, la tenencia segura, la infraestructura, la tierra y los servicios relacionados entre otros elementos. En el corto plazo, un enfoque de polticas de esta ptica se traduce en: - La incorporacin explcita de alternativas de financiamiento para el mejoramiento y ampliacin de vivienda, reconociendo los problemas cualitativos crecientes en el dficit habitacional.
279
- Atencin a los aspectos de la oferta como complemento a los subsidios a la demanda a partir de la existencia de una base empresarial y tecnolgica motivada y capacitada para operar en el mercado de viviendas de bajo costo. Ampliacin de mercados. - Aseguramiento de disponibilidad de tierras a niveles compatibles con las necesidades y costos de la vivienda social. Diseo de una poltica de suelos organizada en torno al cobro por plusvalas generadas por inversin en infraestructura y a programas de mejoramiento y densificacin. - Implementacin de programas de mantenimiento y recuperacin de viviendas y de espacios comunitarios que apunten a disminuir la obsolescencia y deterioro del parque de vivienda y equipamiento. - Aseguramiento, ms all de la flexibilidad en los diseos, de activar procesos que contribuyan a la movilidad habitacional de los sectores populares. - Aplicacin de subsidios a la compra de vivienda usada y la generacin de un mercado secundario de viviendas sociales. El Cuadro N 2 presenta algunas ideas en torno a este enfoque, partiendo de objetivos de gestin determinados y llegando a identificar algunas opciones de polticas viables para el mejoramiento de la calidad de vida urbana, a partir de la implementacin de intervenciones en el eje prioritario de la vivienda. Factores de condicionamiento y viabilidad de un enfoque alternativo de gestin Es posible, de acuerdo a lo antes delineado, identificar, al menos en forma general, una batera de factores de condicionamiento y de viabilidad de los procesos y proyectos de gestin urbana y habitacional, que incorporen las perspectivas antes planteadas. En este sentido, a continuacin se presentan y explican, sintticamente, el conjunto de dichos factores. - Identificacin e involucramiento efectivo de los sujetos del desarrollo urbano, con potencialidades en materia de superacin de la pobreza y precariedad urbana, generando una Ecuacin de Cogestin, basada en derechos y obligaciones de los sujetos. - Este factor de viabilidad permitir saber sobre quines se intervendr, con quines se podr contar para un involucramiento de acuerdo a sus derechos y obligaciones, y con quines se deber negociar para redirigir acciones, energas y recursos. Es aqu donde se definen los sujetos de desarrollo para la superacin de la pobreza y precariedad urbana. Conviene observar las actitudes que muestran estos sujetos, pero a la vez lo que es ms importante, por su potencialidad, las aptitudes de los mismos,
280
Algunos ejemplos de opciones de polticas en materia de gestin habitacional Objetivo Especfico 1 Aumentar cuantitativa y cualitativamente la provisin de nuevas viviendas en un marco de nueva gestin habitacional. Opciones de Poltica Incorporar la habilitacin social Incorporar en la implementacin la perspectiva de la construccin social del hbitat. Promover la densificacin urbana y predial. Integrar la vivienda social con la poltica urbana. Mejorar la conectividad con la urbe, en especial con relacin a las fuentes de trabajo. Asegurar una mayor heterogeneidad social en los barrios residenciales. Adecuar los estndares y considerar procesos progresivos de construccin. Diferenciar la oferta con una mejor focalizacin. Fortalecer el papel municipal como articulador entre el Estado, el sector productor y la demanda. Asegurar un financiamiento viable y sostenible para los hogares. Favorecer la movilidad habitacional para una buena utilizacin del parque habitacional existente. Objetivo Especfico 2 Normativa: promocin inmobiliaria. Usos del suelo. Nuevos emprendimientos. Oferta y demanda. Opciones de Poltica Promocionar consultoras inmobiliarias sobre la base de proyectos urbano- territoriales (alianzas estratgicas en forma de consorcios) Promover normativas especficas que favorezcan la densificacin, extensin y satelizacin en el marco de la expansin metropolitana bajo ciertos parmetros y condiciones de urbanizacin y provisin de infraestructura mnima Favorecer una oferta de factores para la construccin habitacional principalmente suelo y financiamiento
Objetivo General: Mejorar el nivel de gestin habitacional, previendo ms y mejores viviendas y mejorando el parque habitacional existente.
281
tanto para su insercin, su consolidacin (considerando todos los aportes que los mismos puedan hacer) como para la adaptabilidad de sus roles, en los procesos y proyectos de la gestin estratgica, dirigida a la superacin de la pobreza y la precariedad urbana. Esta identificacin clara de sujetos y capacidades trae consigo un importante grupo de ventajas, por ejemplo: trabajar sobre la base de un planteo realista que optimiza la potencialidad de las funciones del conjunto de sujetos de desarrollo por medio de una valorizacin de sus funciones puntuales; incorporar a la ciudadana como verdadero sujeto plausible de generar compromiso y hbitos, respecto al sentido cvico en general, y al mejoramiento del propio nivel de vida en particular; engendrar un proceso que base su sostenibilidad en beneficios directos y concretos, en la calidad de vida del grupo poblacional y territorial, tanto en lo tangible como en lo intangible, as tambin como en la asuncin de los costos y externalidades negativas que los procesos de desarrollos generan, entre otros aspectos.
Implementacin de mecanismos de gestin y regulacin que aseguren sostenibilidad institucional, financiera y en materia de gobernabilidad y participacin
La necesidad de incorporar este tipo de mecanismos que aseguren una sostenibilidad integral surge en parte, por el compromiso que los gestores urbanos mantienen respecto al sustrato poblacional-territorial sobre el cual se interviene, y que se caracteriza fundamentalmente por sus niveles agudos de vulnerabilidad social. Aspectos como la composicin multidisciplinaria y cualificada en la alta direccin de las instituciones de gestin urbana, la evaluacin por resultados, los espacios participativos son algunos elementos que contribuyen a la sostenibilidad integral. El nivel de articulacin al nivel de accionar, facultades y recursos de la institucionalidad diseada para ejecutar los procesos para aliviar la pobreza, respecto a la institucionalidad local como la exigencia de eficiencia en el desempeo que se le quiera otorgar, son aspectos que conviene no soslayar, no slo por sus implicancias en los niveles de legitimidad ciudadana, sino adems, porque determinan el grado de confiabilidad institucional a la hora de acceder a lneas de crdito en instancias nacionales o internacionales. En este sentido, una mayor sostenibilidad financiera vendr dada cuanto mayor sea la capacidad de las instituciones y de los sujetos intervinientes, en captar distintas fuentes de recursos, y no limitndose a unas pocas. Asimismo, el aporte de la ciudadana objeto y sujeto de los procesos de desarrollo local para aliviar la pobreza ya sea en recurso tiempo, trabajo o dinero, contribuye a generar un segundo tipo de capital a considerar y valorar.
282
Incorporacin efectiva de instrumentos especficos de gestin
Este instrumental alcanza principalmente a cuatro tipos de herramientas de perfeccionamiento de la gestin: indicadores de situacin, de gestin y de desempeo, instrumentos especficos de gestin urbana, evaluaciones de impacto (humano, social, econmico, ambiental) y la valoracin e implementacin de iniciativas territoriales fsicas y no fsicas o intangibles (informacin, cultura ciudadana).
Integralidad y operatividad
Conviene que estas caractersticas impregnen los procesos y proyectos especialmente en tres niveles o dimensiones, a saber: institucional (entre distintos sectores y niveles del gobierno local o instituciones gubernamentales involucradas); de objetivos de gestin (intervenciones multipropsito) y territorial (entre los dems proyectos y planes que se implementan en los distintos sectores de la ciudad orientados hacia distintos objetivos de desarrollo). Respecto a la integracin en el mbito territorial, la experiencia ha sealado la importancia que el gobierno local extienda, conceptual y operativamente, los procesos, proyectos y planes que afectan a un rea o barrios especficos de la ciudad, a otros procesos, proyectos y planes que se desarrollan en reas o barrios cercanos o colindantes, e, incluso, hacia aquellos que, por una determinada actividad, tengan una vinculacin fuerte con la que se est interviniendo. La efectiva integracin territorial debe no slo expresarse en los planos, sino y principalmente en la dinmica real de las actividades inherentes a los procesos y proyectos, como por ejemplo, la importancia de consolidar esta cualidad, en acciones tendientes a integrar territorialmente barrios tugurizados con el rea urbana formal, junto con el diseo del sistema de transporte pblico local, o la definicin de las rutas de recoleccin de residuos por parte de las empresas concesionarias de este servicio urbano.
Voluntad poltica y liderazgo colectivo para conducir procesos que tienen como poblacin objetivo de compromiso a sectores vulnerables con previsin de los impactos de las intervenciones
Uno de los desafos a los cuales se ha tenido que enfrentar la gestin urbana en general, y especialmente aquella que se orienta bajo la planificacin estratgica, es la necesidad de superar la cuasi natural adhesin de las iniciativas urbanas con el lder promotor de la estrategia mayor. Este desafo no invalida la idea de contar con un lder efectivo, que oriente las acciones a escala urbana, siempre y cuando, este liderazgo se sostenga en
283
un apoyo colectivo mayor, mediante acciones y mecanismos de participacin ciudadana oportunos y efectivos. Este ltimo requerimiento se vincula a la necesidad de catalizar procesos que activen el capital social ciudadano, como herramienta de involucramiento de sectores socialmente vulnerables en estos procesos. Las condiciones propias de los grupos objetivo de las polticas de superacin de la pobreza y precariedad urbana, muestran que la fijacin de objetivos, pero, principalmente, de metas de carcter cuantitativas y cualitativas, justifican y demandan la implementacin de evaluaciones y cuantificacin de impactos y externalidades, especialmente en las dimensiones de la vulnerabilidad que se manifiestan a escala barrial. Estas evaluaciones permitirn advertir, junto a la batera de indicadores antes sealada, las brechas que podran darse respecto a lo prefijado y a lo logrado. Sin embargo, surgen otros aspectos de relevancia: el primero, recuerda que se interviene sobre un factor subjetivo (las personas) y sobre un factor objetivo (el territorio); y el segundo, que es posible lograr resultados en forma de activos tangibles e intangibles en las reas urbanas con deficiencias en materia de calidad de vida. Dos aspectos que obligan a considerar profundamente los tipos de impactos que surgirn; en este sentido, las evaluaciones de impacto urbano y de impacto econmico seran condiciones necesarias, pero quizs no suficientes a la hora de evaluar el conjunto de resultados que se tienen por delante10.
Planificacin y gestin como marco poltico: sistema inteligente de intervenciones urbanas
La necesidad de orientar los procesos urbanos no slo hacia mejores estndares de habitabilidad y funcionalidad, sino tambin hacia la productividad, muestra que la arquitectura de gestin y de planificacin debe caracterizarse por una combinacin virtuosa entre consistencia y flexibilidad, tanto en el mbito conceptual como operativo. Ahora bien, si la dinmica de gestin urbana se encuentra sustentada por un eficiente y prospectivo instrumental de planificacin urbana, que le sirva en las distintas etapas de los procesos y proyectos, una herramienta integral, que incorpore los mencionados objetivos de gestin urbana (habitabilidad, funcionalidad, productividad), junto al de superacin de la pobreza y la precariedad urbana, es la propuesta de un sistema inteligente de intervenciones urbanas. Este sistema
284
implica un mecanismo analtico-operativo que recoja y reconozca, bajo la integralidad de la accin, los anteriores factores de gravitacin y viabilidad de la gestin urbana y habitacional, buscando, mediante su quehacer, la construccin y sostenimiento de una ciudad con mejores niveles de equidad en la totalidad de los barrios y los ciudadanos. Reflexiones finales La ciudad, como hbitat y emplazamiento del desarrollo humano, como expresin del desarrollo econmico y social, como espacio para la satisfaccin de mltiples necesidades y deseos humanos, como generacin de recursos y cultura, como espacio de pertenencia e identidad territorial a travs de sus barrios, ofrece una oportunidad para articular las estrategias de superacin de la pobreza y la desigualdad social como objetivos universales de una poltica urbana. Se trata entonces de acciones en barrios y territorios precarios, que se articulan con otros barrios y territorios de la ciudad (en su dimensin fsica y simblica), como unidades que forman parte de un todo en red, donde lo que pasa en un lugar, afecta e importa al resto del sistema. Cualidades de los procesos de gestin urbana, que se reconocen bajo los nombres de integralidad por objetivo (acciones multipropsito) e integralidad territorial. Se trata de aprovechar las potencialidades y ventajas de la vida en la ciudad y el crecimiento econmico, para ofrecer mejores condiciones y elevar la calidad de vida para todos, en ciudades cada vez ms inclusivas, equitativas, sostenibles y democrticas. Este enfoque multisectorial, descentralizado y participativo, que se complementa con un enfoque estratgico y previsor de impactos y externalidades, con foco en la escala urbana como lugar propicio para intervenciones integrales, se enfrenta con un sistema pblico y una lgica de gestin de proyectos y procesos urbanos, sectorial y centralizada, que se agrega al predominio de objetivos materiales y metas cuantitativas, en detrimento y desvalorizacin de dimensiones cualitativas, simblicas e inmateriales de la pobreza, menos visibles y ms difciles de abordar, pero no menos importantes ni reales. Todos ellos, son debilidades propias del sistema poltico y administrativo vigente en gran parte de los pases de Amrica Latina, pero que constituyen, con una adecuada voluntad poltica y tcnica, oportunidades para enfrentarlas y asumirlas como desafos pendientes.
285
- Saborido, M. El Programa Chile Barrio: Lecciones y desafos para la superacin de la pobreza y la precariedad habitacional. Santiago: Programa Chile Barrio, 2005.
- Camagni, R. Economa urbana. Barcelona: Antoni Bosch Editor, 2005. - Jordn, R. y Simioni, D. (Comp.) Gestin urbana para el desarrollo sostenible en Amrica Latina y el Caribe. Santiago: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) Cooperazione Italiana, Divisin de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos, Libros CEPAL, 2003. - Jordn, R. y Simioni, D. Gua de Gestin Urbana. Santiago: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL) Cooperazione Italiana, Divisin de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos, Manuales CEPAL, 2003. - Urb Al Europeaid Ajuntament De Lleida. Instrumentos de redistribucin de la renta urbana. Proyecto Comn de la Red URB AL 7. Barcelona: Espai Grafic, 2004.
Tema 2
La poltica de vivienda para Venezuela

Federico Villanueva p. 287 / 294
288
La poltica de vivienda para Venezuela

Federico Villanueva1
Las antiguas polticas de vivienda del Estado venezolano intentaron superar el dficit habitacional y, particularmente, el relativo a la poblacin de escasos recursos econmicos, sin lograr su objetivo. Apenas llegaron a ocuparse de las capas medias inferiores en la estratificacin de ingresos, mientras la mayora de la poblacin urbana se ha visto obligada a construir los barrios de ranchos en los que hoy viven casi 13 millones de personas, poco ms de la mitad de la poblacin total del pas. Desde marzo de 1999 hasta enero de 2001 se ejecut exitosamente en Venezuela, no sin las dificultades propias de los procesos sociales de transformacin, una poltica de vivienda ajustada a las necesidades habitacionales del pas, establecida por el organismo rector del Estado (CONAVI), para entonces dirigido por la arquitecta urbanista Josefina Bald. Desde 1989 Venezuela contaba con una de las condiciones esenciales para enfrentar exitosamente el problema de la vivienda: la disposicin, por Ley, del 5% del presupuesto ordinario del Estado para inversin en vivienda y la creacin del ahorro obligatorio equivalente al 3% de los sueldos y salarios para el mismo fin. En concordancia con la transformacin estructural de la poltica, la nueva Ley de Vivienda elaborada en CONAVI, promulgada y reglamentada entre fines de 1999 y mediados de 2000, entre muchos otros avances direcciona estos fondos a la atencin de los sectores sociales tradicionalmente postergados. Concretamente, a ms del 90% de la poblacin que hoy no puede acceder a la vivienda slo por sus propios medios. As, establece que el Fondo de Aportes del Sector Pblico (FASP nutrido por el 5% del presupuesto) es de solidaridad social, para emplearse totalmente en programas no reproductivos y en subsidios directos a la demanda individual (hasta 11.500 dlares por familia) inversamente proporcionales al nivel de ingresos familiares, mientras que el Fondo Mutual (aporte y propiedad de ms de 2 millones de ahorristas) es para la capitalizacin individual, bsicamente mediante crditos que generen intereses pasivos reales positivos. Establece, tambin, seis programas para desarrollar la poltica habitacional: atencin a los pobladores de la calle; habilitacin fsica de zonas de barrios; ampliaciones, mejoras y remodelaciones de casas y apartamentos existentes en barrios y urbanizaciones populares; rehabilitacin fsica de urbanizaciones populares; nuevas urbanizaciones y viviendas de desarrollo progresivo; y nuevas urbanizaciones y viviendas completas.
289
No se trat, simplemente, de formular una nueva poltica de vivienda para rectificar el tradicional papel del Estado, atendiendo ahora a la nueva demanda de un hbitat adecuado para los ciudadanos de menores ingresos. Se trat, sobre todo, de una poltica para saldar la deuda social con las personas de bajos ingresos que, en su mayora y sin mayor asistencia por parte del Estado, construyeron una parte sustantiva de las ciudades venezolanas y padecen las deficientes condiciones de urbanizacin de los barrios donde residen. El principio que orient la poltica de vivienda era el de servir al pueblo. Su objetivo general era atender a las familias de bajos ingresos en sus particulares necesidades habitacionales. Se defini como vivienda al medio ambiente construido, que incluye tanto las edificaciones residenciales como la urbanizacin con sus reas pblicas, servicios de infraestructura y equipamientos comunales, as como la articulacin de esa urbanizacin dentro de la estructura urbana o rural donde se localice. De este modo se contribuye a deslastrar la poltica de vivienda del limitado enfoque tradicional que mide sus resultados slo en nmero de unidades habitacionales producidas por ao, privilegiando la estructuralmente insuficiente promocin pblica de nuevas viviendas. Este enfoque unilateral, por una parte, ignora la contribucin de los agentes no gubernamentales, como los promotores privados, las organizaciones sin fines de lucro y, sobre todo, los propios pobladores de bajos ingresos en la construccin de su hbitat. Cuestin grave en un pas donde casi 75 aos de promocin pblica de viviendas ha producido directamente apenas 700.000 unidades y, sumando las de promocin indirecta, hasta un milln, mientras los pobladores han producido 2,4 millones de unidades en desarrollos no controlados durante el mismo perodo. Por otra parte, el enfoque unilateral de nmero de nuevas unidades producidas por ao obvia la realidad indiscutible de que el principal problema habitacional, tanto culitativa como cuantitativamente, est en la ciudad que existe y no en su crecimiento. Con la mitad de la poblacin del pas residiendo en barrios con condiciones subnormales de urbanizacin y con el fuerte deterioro de buena parte del parque habitacional en zonas tradicionales de ciudad o producido por promocin pblica, el centro de la atencin habitacional a los pobladores de escasos ingresos no es la simple produccin de nuevas unidades. Aun en la atencin habitacional a la unidad privada de residencia, los estudios realizados por CONAVI demostraron que el denominado dficit acumulado de viviendas en Venezuela, estimado en 1.620.000 unidades, comprende un milln de casos de necesidades individuales de ampliaciones, mejoras o remodelaciones de unidades existentes, frente a la efectiva necesidad de slo 620.000 nuevas unidades.
290
Estas son suficientes razones para sustituir, como se hizo en una acertada poltica de vivienda, el paradigma de nmero de nuevas unidades construidas, por el ms apropiado paradigma de atencin habitacional a las familias (e individuos), en formas que van desde la dotacin de obras de estructuracin urbana, espacios pblicos, infraestructuras y equipamientos comunales en zonas de barrios existentes hasta la construccin de nuevas urbanizaciones y viviendas, pasando por la rehabilitacin de sectores tradicionales de ciudad y otras urbanizaciones populares, asistencia tcnica y financiera a las ampliaciones, mejoras o remodelaciones individuales de unidades habitacionales existentes, o construccin de residencias colectivas de distinto tipo para pobladores de la calle. La poltica nacional de vivienda desarrollada entre 1999 y 2000 por la direccin de CONAVI reconoci el papel facilitador que debe desempear un Estado moderno, en el campo habitacional, para obtener xitos importantes. El problema de la vivienda presenta una dimensin, una complejidad y una heterogeneidad tales que requiere del concurso de todos los venezolanos para su solucin. En consecuencia, los organismos pblicos de vivienda deben actuar como facilitadores de la actividad de otros organismos pblicos relacionados indirectamente con el sector, de todas las instituciones y empresas privadas, las organizaciones no gubernamentales, los sectores profesionales y acadmicos, as como las comunidades organizadas y las familias, capaces de concurrir con sus propios intereses y modos de actuar a la solucin de los problemas de vivienda del pas. En cuanto a la conformacin del sector pblico para participar en la atencin habitacional, los programas de vivienda pueden y deben descentralizarse al mximo, transfiriendo todo tipo de recursos a las gobernaciones y al poder municipal y, ms all, a las comunidades organizadas. Todo este potencial se reconoce en la Poltica Nacional de Vivienda planteada por CONAVI en 1999, as como en la nueva Ley de Vivienda y su reglamento, establecindose canales concretos de participacin. Especficamente, en el caso de las comunidades populares organizadas, tradicionales protagonistas de la corriente principal en la produccin del hbitat residencial del pas, les permiten actuar, por primera vez oficialmente, como administradores delegados de los ejecutores pblicos de vivienda. Contando con el necesario apoyo tcnico profesional, seleccionado por ellas mismas o por concurso pblico abierto, las comunidades populares organizadas pueden transformarse en cuentahabientes de la Repblica, plenamente responsables de desarrollar un contrato llave en mano, para producir la urbanizacin de una zona de barrios existentes, la rehabilitacin fsica de una urbanizacin popular existente, o un nuevo desarrollo de urbanizacin y viviendas. El estmulo a la mejor participacin de los diversos agentes potencialmente movilizables para la atencin habitacional no se limit a crear las orientaciones generales y el marco legal y organizativo, sino que se concret en asistencia tcnica, capacitacin y obra ejecutada.
291
Aparte del sostenido apoyo a las comunidades populares organizadas, incluyendo las primeras formas de desarrollo de atencin habitacional por autogestin de los Pueblos Indgenas, se prest asistencia tcnica a dos cohortes de autoridades regionales y municipales, con sus cuadros tcnicos, para desarrollar los nuevos programas, inicindose tambin el Programa Nacional de Pasantas Universitarias para el Hbitat Popular con ocho universidades, entre muchas otras actividades potenciadoras de la capacidad de diversos agentes habitacionales. En 15 meses de disposicin efectiva de recursos por el CONAVI se desarrollaron 106 proyectos de construccin o remodelacin de albergues o viviendas colectivas para atender a 14.173 ciudadanos, entre nios de la calle, ancianos, indigentes y damnificados, en distintas ciudades del pas y con una inversin de 25 millones de dlares. En el mismo lapso se comprometieron 163 millones de dlares para la ejecucin de distintas fases de proyectos de habilitacin fsica (urbanizacin) en 247 zonas de barrios del pas, donde residen 376.772 familias. En todos estos casos se iniciaron, y en algunos se perfeccionaron formas de autogestin comunitaria de los proyectos, mientras que slo en este programa de habilitacin se realizaron ms concursos abiertos de proyectos profesionales de diseo que los acumulados en la historia de la repblica, incorporando a proyectistas de alta calificacin al trabajo directo con las comunidades populares, en una profunda transformacin del significado social de disciplinas como la planificacin urbana, el diseo urbano, la arquitectura y la ingeniera. Mediante mejoramientos, ampliaciones y remodelaciones de sus viviendas individuales existentes se atendieron en aquellos 15 meses a 6.665 familias, con una inversin de 28 millones de dlares. Una inversin de 162 millones de dlares permiti prestar atencin habitacional a 203.217 familias, mediante la rehabilitacin (acondicionamiento de reas comunes, espacios pblicos, infraestructuras y otras dotaciones) de las urbanizaciones populares y zonas tradicionales donde hace aos residen. En algunos casos avanzados comenz a implementarse la autogestin comunitaria de este programa. Por otra parte, en el mismo lapso de 15 meses y principalmente a travs de los ejecutores pblicos nacionales, regionales y municipales, aunque inicindose los primeros casos de autogestin comunitaria, se atendi la necesidad de nuevas viviendas de 63.747 familias de ingresos familiares mensuales inferiores a 1.000 dlares, con una inversin de 660 millones de dlares. Para familias de ingresos superiores, hasta 2.800 dlares mensuales, a travs del sector privado
292
se otorgaron en 1999 y 2000, 25.500 crditos hipotecarios con 417 millones de dlares del Fondo Mutual de Ahorro Habitacional obligatorio, dependiente tcnicamente del CONAVI y financieramente del Servicio Autnomo de Fondos Integrados de Vivienda (SAFIV). Organismo ste creado en la nueva Ley de Vivienda para optimizar la administracin de fondos de asistencia habitacional con fideicomisos nicos de inversin y un sistema de convenios y fideicomisos de administracin por proyectos, reduciendo al mnimo los burocrticos gastos operativos de los ejecutores. En resumen, en 20 meses de gestin y 15 de disposicin de fondos (1.038 millones de dlares de aporte del Estado y 417 millones de dlares del ahorro obligatorio parafiscal) se prest atencin habitacional de distinto tipo (que en algunos casos supona continuar prestndola con nuevas y mayores inversiones hasta completar su objetivo), empleando todo tipo de agentes y recursos disponibles en la sociedad venezolana, a 3.258.346 ciudadanos (14% de la poblacin total). De ellos, el 87% recibi atencin habitacional en formas no convencionales: residencias colectivas para pobladores de la calle, habilitacin fsica de barrios, ampliaciones y mejoras de viviendas existentes o rehabilitacin de urbanizaciones populares. Estos programas de atencin habitacional no convencional comenzaron a construirse por primera vez en escala masiva nacional como formas sociales de hacer vivienda a partir de 1999, mientras que la experiencia del Estado y la sociedad venezolana en materia de produccin masiva de nuevas urbanizaciones y viviendas populares data de 1928. De all que en la etapa 1999-2000 de aplicacin de la nueva poltica de vivienda todava se destin el 63% de la inversin pblica en vivienda a nuevos desarrollos y que la inversin pblica en ampliaciones, mejoras y remodelaciones de viviendas existentes slo representase el 4% frente a lo invertido en construir nuevas viviendas. Sin embargo, lo programado por el equipo que dirigi el CONAVI en 19992000 para saldar en 20 aos la deuda social en materia de vivienda, supona revertir estas proporciones, destinando el 67% de la inversin total a formas no convencionales de atencin habitacional, mientras que las inversiones en ampliaciones, mejoras y remodelaciones individuales de viviendas existentes equivalan al 44% de la inversin total, pblica y del ahorro habitacional, en todo tipo de nuevas urbanizaciones y viviendas. Tambin, en el breve perodo de gestin al frente de la poltica de vivienda del pas, se produjeron otros avances legales y tcnicos. Entre ellos, el proyecto
293
de ley para la regularizacin de la tenencia de la tierra por los habitantes de los barrios y urbanizaciones populares, la elaboracin de planes sectoriales y especiales para la mejor incorporacin de zonas de barrios dentro de las estructuras urbanas y la construccin de modelos computarizados de informacin habitacional para la planificacin de inversiones en vivienda, el seguimiento de la ejecucin de programas y proyectos, el sistema de elegibilidad y registro de beneficiarios individuales y la administracin de grandes proyectos, as como la produccin de una amplia informacin aerofotogramtrica digitalizada e imgenes satelitales georeferenciadas de zonas de actuacin habitacional. La conjuncin de la resistencia de viejos intereses creados dentro del sector vivienda con el surgimiento de nuevos intereses con visiones limitadas y unilaterales en el campo habitacional, determinaron la interrupcin de la gestin que se adelantaba hasta inicios de 2001 en CONAVI. No obstante, y sin obviar el peso que otorga dirigir la gestin pblica, la poltica de vivienda aqu resumida existi en la obra y actuaciones de muchos antes de convertirse en Poltica de Estado y, una vez fortalecida, contina con los esfuerzos de muchas comunidades populares movilizadas hacia su empoderamiento. En la cumbre mundial de HABITAT II, cuando a algunos de los que impulsaban la nueva poltica de vivienda les correspondi presentar la mejor prctica venezolana en materia de asentamientos humanos, seleccionada entre las 100 mejores del mundo en los 20 aos anteriores, se resumi esa poltica en dos aspectos fundamentales: promover la autogestin de las comunidades populares y colocar los ms avanzados y calificados recursos tcnicos y profesionales disponibles por la sociedad al servicio de esas comunidades. En eso creemos y as actuamos.
294
- Arteaga, E. La vivienda popular en Amrica Latina. Caracas: FUNDACOMUN/ILDIS, 1979. - Bald, J. La ley de vivienda de 1999. Un paso importante en la direccin correcta. En: BOLVAR Teolinda, Compiladora. Voces solidarias. Contribucin a la participacin para el diseo, Facultad de Arquitectura y Urbanismo Universidad Central de Venezuela, Consejo Nacional de Vivienda, Misereor, Caracas, 2001. - Martnez, L. Evolucin y realidad de la vivienda. Caracas: Oficina Central de Informacin, 1965. - Prez, R. Derecho y propiedad de la vivienda en los barrios de Caracas. Caracas: Universidad Central de Venezuela: Fondo de Cultura Econmica, 1979. - Roffe, A. Un mtodo de anlisis del problema de la vivienda en zonas urbanas aplicable en Venezuela. Caracas: Banco Obrero. Oficina de Programacin y Presupuesto. Centro de Informacin y Documentacin, 1969. - Ugalde, L. La intervencin del Estado y el problema de la vivienda. Caracas: Centro de Estudios Urbanos, 1977.
Tema 3
Puede establecerse complementariedad entre el saber profesional y tcnico y el saber constructivo popular para habilitar las edificaciones de los barrios?
Teolinda Bolvar p. 295 / 319
296
Puede establecerse complementariedad entre el saber profesional y tcnico y el saber constructivo popular para habilitar las edificaciones de los barrios?
Teolinda Bolvar1
Las interrogantes que en permanencia nos hacemos al intentar contribuir a la mejora del hbitat y vivienda de los barrios urbanos caraqueos nos han llevado, una vez ms, a reflexionar y analizar la cuestin de la complementariedad entre el saber profesional tcnico y el saber popular constructivo. Tenemos muchos aos tratando de comprender el mundo de los barrios urbanos caraqueos, un medio ambiente construido que desde afuera semeja murallas de ladrillo-cemento cubiertas con lminas metlicas. El conjunto de estos barrios, la ciudad-barrio2, representa un desafo colectivo que se manifiesta en un territorio construido en terrenos ms o menos escarpados, que caracterizan el medio natural de la metrpoli caraquea. Este proceso, y lo que ha sido capaz de crear, lo hemos llamado la magia de las infinitas privaciones. Sobre ese complejo y sorprendente resultado reflexionaremos en la primera parte de este escrito. Partiendo de tal situacin permanentemente en proceso de transformacin, en la segunda parte abordaremos la mejora de la casa de barrio, generalmente autoproducida. Aunque existen muchas formas de atender la cuestin que nos ocupa, nos detendremos en una de las maneras de hacerlo. Al respecto nos interrogaremos sobre la posibilidad de una bsqueda de complementariedad de los saberes, tanto de quienes han autoproducido esas edificaciones, como de los profesionales universitarios dispuestos a participar en los procesos de mejoramiento. Creemos que este es un enfoque distinto y hasta opuesto a otros, entre ellos los ms practicados, y que por tanto puede suscitar cierta polmica. Fundamentamos este trabajo tanto en investigaciones unas de vieja data y otras recientes como en prcticas acadmi-
297
cas en las que hemos participado desde la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad Central de Venezuela. Nuestra manera de acercarnos a los barrios ha estado marcada por una relacin de mutuo respeto de saberes con los habitantes hacedores, en la bsqueda de establecer un dilogo. Tal vez, sin saberlo, hemos practicado la dialgica (Martn, 2006). Nos parece necesario recordar tambin que a travs del tiempo hemos intentado el trabajo en equipo, algunas veces sin tener conciencia de por qu lo hacamos. Esto nos llev a trabajar en equipos interdisciplinarios, multidisciplinarios y/o transdisciplinarios. Un camino donde fue apareciendo la necesidad de compartir conocimientos y de explorar, junto con los propios hacedores, formas de trabajo que pongan en prctica la complementariedad de saberes, superando las diferencias entre el docto y los hacedores. Tal vez nuestra presentacin en este evento chileno, organizado por tres facultades de arquitectura, entre ellas la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad Central de Venezuela, permita llegar a vislumbrar caminos donde la obligacin de hacer, por urgente necesidad, d paso a una produccin y construccin conjunta de profesionales, tcnicos y expertos con habitantes hacedores. As contribuiremos a hacer posible lo que hasta ahora pareca
298
una utopa. Para ello se requieren actitudes propias a lo que se quiere hacer, tanto de los interventores profesionales, como de los que han autoproducido sus hogares. Necesitamos hacer nuestra tarea con amor, no por la obligacin de realizarla; y dejando que el tiempo sea el requerido sin apresuramientos, pero sin lentitudes innecesarias. Es como modelar con arcilla tratando de que el resultado material sea una obra cada vez ms acabada y que satisfaga las expectativas del o de los creadores o autores. En nuestro caso es modelar, remodelar, o hacer edificaciones para que sirvan de digna morada de seres humanos. El autor de estas edificaciones no ser una persona, sino un colectivo que aprecie lo que hace, que tenga querencia por lo que ha producido, como describieran su amor por el barrio algunos habitantes de Aguachina, comunidad del suroeste de Caracas (Bolvar y Bald, 1996). Muchas veces el conjunto heterogneo y heterclito del medio ambiente construido de los barrios urbanos guarda tesoros que no hemos tenido tiempo de descubrir, analizar y valorar. Estamos todava a tiempo de reflexionar sobre lo que decimos y extraer lecciones que dejen su impronta en las formas de habilitar las casas y otras edificaciones de los territorios populares contemporneos. Que la complementariedad de saberes se pueda realizar valorando el medio ambiente construido de la ciudad-barrio. La magia de las infinitas privaciones En los albores del siglo XXI, en las ciudades venezolanas dominan los barrios que nacieron de un ranchero, en terrenos la mayor parte de las veces ajenos a sus poseedores. De esta proeza inesperada y colectivamente realizada por millares de personas y familias venezolanas y tambin extranjeras quiero contar mi versin, extrada de las muchas historias de vida de los protagonistas que he tenido la oportunidad de conocer directa o indirectamente. En algunos casos, tambin he podido ser testigo de la increble transformacin de conjuntos de ranchos, que apenas tenan unas trochas mal construidas, sin agua corriente, sin energa elctrica. Unos diez aos ms tarde he tenido que detenerme a preguntar a las personas que encontr, si se trataba del mismo barrio que vi nacer. Esta produccin de viviendas ha sido realizada por hombres, mujeres y nios que necesitaron un hogar urbano y no encontraron otra forma de proverselo que asumiendo su autoproduccin. Construyeron con sus manos, apenas con los recursos econmicos de sus ya limitadas entradas y las ayudas del Estado y otros agentes que pudieron obtener, en largos e impredecibles procesos, de los cuales se sabe el comienzo pero no cuando terminarn. Hoy los ba-
299
rrios constituyen la sorprendente obra donde vive alrededor de la mitad de la poblacin urbana venezolana. Cuando aquellos hombres y mujeres excavaban las laderas de los cerros que rodean la capital venezolana para hacer el banqueo o pequea terraza donde posaran el pie de casa que poco a poco convertiran en una vivienda, nadie hubiera podido imaginar que estaba inicindose la obra constituida por la ciudad autoproducida, la ciudad-barrio. Una ciudad en la ciudad, hecha en condiciones de extrema precariedad. La forma de hacer las casas, las tcnicas constructivas empleadas, los diseos resultantes, etctera, tienen sus orgenes en prcticas ancestrales, en la vivienda autctona, en la vivienda campesina y sus re-codificaciones e incluso en las intervenciones del Estado para la mejora sanitaria, como lo fue la vivienda rural del Ministerio de Sanidad y Asistencia Social. Tambin debemos considerar la posible influencia de las casas que existan en las orillas de los pueblos y ciudades del pas de principios del siglo XX. Cada ocupante empieza limpiando el terreno; es como hacer la roza para luego sembrar, en nuestro caso, una casa. Cuando se trata de un terreno en pendiente la adaptacin a ste es perfecta. Excavan con un pico y una pala y por supuesto con las manos y se adhieren al terreno como la flor al tallo. Los hacedores van ocupando los terrenos. Donde no se les desaloja, veremos primero un ranchero y con el paso del tiempo un barrio. La roza conlleva a un conjunto de ranchos o edificaciones en lugar del sembrado del campo. Las casas de barrios, en una sucesin inesperada e indita, producto de millares de decisiones individuales y/o familiares, cubren poco a poco los terrenos de las periferias urbanas y a veces otros que encontraron baldos y nadie se opuso a su apropiacin. Como dice el arquitecto Alfredo Cilento, son casas que germinan. Cada casa o edificio que hoy vemos en cualquiera de los tantos barrios urbanos contiene la memoria de vida de sus diversos habitantes constructores. Durante aos sus hacedores no slo viven en precariedad, sino que tambin viven en una construccin permanente. Mi tesis de doctorado analiza esta caracterstica de la obra de los barrios, de ah su ttulo: La production du cadre bti dans les barrios Caracas un chantier permanent! (Pars, 1987a). Estas reflexiones quieren destacar que los barrios urbanos no podran existir sin los saberes y motivaciones de aquel colectivo de hombres y mujeres dispuestos a los mayores y largos sacrificios para vivir en las ciudades, para producir algo que les perteneciera y con lo que pudieran identificarse. Desde nuestra percepcin, los barrios y sus edificaciones contienen en esencia
300
la fuerza que transmite la satisfaccin de una necesidad obligacin; alcanzar los deseos y las aspiraciones de familias que slo han dispuesto de su propia mano de obra. Podramos decir que todos estos elementos se han convertido en la magia de las infinitas privaciones. Al analizar en detalle las crnicas de vida de los que hacen o dirigen la construccin de sus casas comprendemos cmo financian la obra material. Los barrios de hoy y las edificaciones que los conforman han nacido de una querencia y con el sello indeleble de las privaciones. Cuntas veces no tendran que comer mal o muy poco para asegurar la compra de elementos imprescindibles a la casa en realizacin? Tal vez para cualquiera de nosotros, acostumbrados a otras lgicas, sea difcil entenderlos; no obstante, sin esas vidas de aceptacin, de sacrificios cotidianos e incluso tal vez de resignacin, no existiran los conjuntos de edificios que conforman los barrios urbanos. Esta obra tiene un gran valor para sus propietarios y para la sociedad. Obviamente los barrios presentan defectos de construccin, carencias de vialidad y transporte, de cloacas, acueductos, electricidad pblica y domiciliaria y de equipamientos fundamentales. Algunas veces se han levantado en terrenos cuya adecuacin para la construccin asequible a familias de bajos ingresos resultara muy costosa y por esto se habla de reubicacin y desalojo. Es una obra producida por el pueblo con la sabidura e inteligencia colectiva y con el tesn que lo caracteriza. Las casas de barrios son un mensaje de arraigo de la Venezuela urbana; no obstante, a los ojos de algunas personas pertenecientes a otros sectores sociales, representan la provisionalidad. Una parte de la ciudad que espera sustituirse. Los aos han pasado y la idea de eliminarla por diferentes motivos que sera largo de explicar es imposible a corto, mediano e incluso a largo plazo. Los barrios se establecieron para quedarse; ahora se impone la necesidad de llevarlos a la calidad ambiental requerida en la actualidad y lograr su aceptacin jurdica. La existencia de stos constituye una transgresin, pues se han producido al margen de leyes y reglamentaciones urbanas, y sin embargo, han generado con la prctica un derecho alternativo, un derecho oficial paralelo, como lo sealamos en otra publicacin (Ontiveros y Bolvar, 2000). Mucha tinta ha sido utilizada para que se cambie la poltica de mejoras que enmascara la idea de su provisionalidad, y es probable que an tengamos que esperar para su total reconocimiento y habilitacin integral. Esto implica realizar estudios rigurosos para subsanar sus carencias y valorizar lo existente, tanto en lo material como en lo social y espiritual. Como lo hemos expresado tantas veces, creemos imprescindible la cooperacin de los tcnicos y profesionales para la valorizacin del territorio construido y llevarlo as al nivel de urbanizacin y servicios que requieren como calidad de vida los seres humanos que lo habitan.
301
Consideramos que los programas de mejoramiento de los barrios han dado un salto cualitativo al haber sido aceptados como parte de las ciudades en la Ley Orgnica de Ordenacin Urbanstica, dictada en 1987. Basndose en ella, en la ltima dcada del pasado siglo el entonces Ministerio de Desarrollo Urbano contrat la realizacin de planes especiales para ciertas ciudades, entre ellas el rea metropolitana de Caracas. Este ltimo proyecto, cuya realizacin estuvo coordinada por los arquitectos-urbanistas Josefina Bald y Federico Villanueva (Mindur, 1994), constituye un aporte significativo en el camino del reconocimiento y valorizacin del territorio construido de los barrios capitalinos. La esperanza de una va fundamentada en lo existente, que tenga como protagonistas a los habitantes y que introduzca todos los recursos profesionales necesarios, sin mezquindades ni subestimaciones a sus moradores, es muy importante en la historia de los barrios urbanos. Tenemos fe en que esta forma de mejorarlos permitir vencer, lo ms rpidamente posible, los usos y costumbres de los polticos venezolanos que intercambian obras fsicas y ayudas sociales por votos. Dicen que la esperanza es lo ltimo que se pierde y nosotros apostamos a salir airosos en tiempos que son clave para la transformacin de los barrios y sus hacedores. En esta historia de los barrios venezolanos, y principalmente de los caraqueos, nuestro inters fundamental ha sido ofrecer un pequeo aporte a partir de nuestras indagaciones y colaborar con quienes los han hecho posible o que viven en ellos, entre stos los nios que corretean por sus callejuelas y escalinatas y encuentran escondrijos y lugares para divertirse sanamente. Pretende tambin ser un homenaje a sus primeros habitantes, y a aquellos hacedores que ya nos han dejado y que en algn momento nos abrieron su corazn al contarnos las ancdotas de hacer una casa o un barrio para ellos y para otros. Cuntas crnicas que sumadas nos permiten entender cmo se construy la parte de la ciudad de los barrios. Una forma de asegurar las viviendas para la poblacin venezolana, que en menos de cien aos pas de tres millones a los 24,5 millones que hoy tenemos. Compartir con algunos de esos hacedores ese camino, que para m como arquitecto es alucinante, me ha exigido y me exige un gran respeto y solidaridad con los protagonistas y con todos aquellos humildes y annimos constructores de ciudades. Ellos continan alimentando la crnica, que en las circunstancias actuales no parece tener fin.
302
303
Buscando la complementariedad de saberes Ante la imposibilidad de ignorar esa obra colectiva que son los barrios urbanos, desde hace ya aproximadamente medio siglo el Estado venezolano ha puesto en prctica mltiples formas de atender su mejora. Sin embargo, a travs del tiempo las posturas de quienes han tenido en sus manos la definicin de una poltica de Estado al respecto han sido diversas e incluso contradictorias. Como ejemplo, siempre recordamos lo que se hizo durante la dictadura de Marcos Prez Jimnez, en los aos cincuenta: el gobierno estaba decidido a acabar con los conjuntos de viviendas precarias autoproducidas, a lo cual se le llam guerra a los ranchos. En aquel momento stos eran pocos y la construccin de viviendas desde el Estado, significativa. La poltica consista en la reubicacin de las familias que vivan en ranchos, en las barriadas de entonces, a edificios de apartamentos, construidos en los terrenos ocupados por los barrios. A los nuevos edificios se les llam superbloques, enormes construcciones que an existen, pero rodeadas de ranchos3. Durante la democracia (1958 hasta la fecha), en cada perodo presidencial se han tomado opciones diversas. En 1969-70 tuvimos la oportunidad de participar en la creacin del Programa de Urbanizacin y Equipamiento de Barrios, adscrito al Banco Obrero, ente encargado de la poltica de vivienda para la poca. Algunos aos ms tarde esta institucin fue transformada en el Instituto Nacional de Vivienda, el cual a su vez, segn informaciones, formar parte del nuevo Ministerio para la Vivienda y Hbitat. Para no hacer muy larga esta relacin, queremos aludir a dos intentos importantes en el gobierno presidido por Hugo Chvez Fras desde 1998. Como lo explica Federico Villanueva (2006), en dos oportunidades, 19992000 y 2004-2005, se emprendi una poltica pblica para habilitar los barrios, cuyo nfasis estaba en la participacin organizada de los habitantes y el aporte de profesionales y tcnicos preparados para cumplir cabalmente las diversas tareas correspondientes al trabajo de habilitar los barrios urbanos. En ambas oportunidades el programa fue suspendido. Durante este perodo de gobierno los programas y proyectos relativos a la mejora o creacin de viviendas se han caracterizado por la falta de continuidad. Cada nuevo equipo
304
de direccin parece subestimar el esfuerzo de sus antecesores, sin tomar en cuenta que al detener algunos programas tambin se perturban los procesos de organizacin de los habitantes de barrios, y stos se ven afectados. Es bueno resaltar que en general las intervenciones del Estado venezolano con miras a habilitar los barrios urbanos han puesto el nfasis en la dotacin de vialidad vehicular y peatonal, en los servicios infraestructurales y en equipamientos colectivos. Pocas veces se le ha dado prioridad a atender la mejora de las unidades habitacionales. Tal vez se ha partido de la idea de que sta es una cuestin que debe ser resuelta por las familias. A pesar de esto, son diversos los casos en los que las mejoras de las edificaciones habitacionales han contado con la participacin del Estado. Es tambin necesario decir que personalmente hemos defendido y luchado por el reconocimiento de los barrios urbanos (vase Bolvar, 1987a y 1987b, entre las publicaciones ms antiguas que recogen este aspecto de mi trabajo). Esta postura se fundamenta en los estudios que hemos realizado en este campo, la mayora como parte de equipos profesionales y en muchos casos trabajando con sus habitantes, as como en los significativos avances y aportes en la cuestin de los barrios que se han venido realizando, especialmente desde hace dos dcadas. Entre stos en rigor hay que destacar los de Federico Villanueva y Josefina Bald, Csar Martn, Iris Rosas, Rodolfo Sancio, Roberto Prez Lecuna, Daniel Salcedo, Alfredo Cilento, Yuraima Martn, Oscar Olinto Camacho, Alberto Lovera, Magaly Snchez, Esther Wiesenfeld, Teresa Ontiveros, Yves Pedrazzini, Julio de Freitas, Esther Marcano y Dina Guitin. Sin embargo, no queremos decir con esto que todo barrio autoproducido debe o puede mejorarse. Admitimos que es preciso reubicar partes de barrios caraqueos cuyas condiciones fsicas ponen en peligro la vida de quienes tienen su hogar all, por ejemplo los que estn en terrenos de alto riesgo geolgico o en lechos de quebradas y/o ros, y asimismo aquellos que ocupan espacios necesarios para obras requeridas por el colectivo metropolitano, entre otras razones. En contraposicin, hay personas que parten de la premisa de que los barrios deben ser reubicados. Algunos hablan de demolerlos y dejar libres los terrenos. Tal vez en el fondo se busca que los promotores inmobiliarios pblicos o privados los utilicen para diversos fines, que raras veces es la construccin de vivienda para los sectores de poblacin de bajos ingresos. Pero independientemente de la solucin adoptada, es bueno recalcar que desde hace muchas dcadas decimos que hay necesidad de entrar en puntillas en esos territorios autoproducidos para no pisotear e incluso destruir lo que tanto les ha costado crear a sus hacedores. No obstante, en la prctica de la arquitectura y profesiones afines
305
la tendencia es a imponer la supremaca del saber profesional sin tomar en cuenta el conocimiento que lleva en s misma la obra realizada. Es as como en diversos casos se parte de que los barrios son un territorio construido a cambiar, no a mejorar, tampoco a valorar. Para nosotros, ese complejo medio construido es todava mayormente ignoto, del cual todos tenemos mucho que aprender, aunque conozcamos cada vez ms sus defectos y deficiencias. As como destacamos la variedad de formas que pueden utilizarse cuando se habla de habilitar o mejorar los barrios en su conjunto, decimos igual para sus edificaciones. Al respecto es necesario recordar que nuestra manera de abordar la cuestin de los barrios nos lleva a considerar lo construido como un patrimonio social. Cada casa, hecha con tanto sacrificio y amor por sus propietarios, requiere que los profesionales que van a colaborar en su valorizacin la vean y diagnostiquen como un objeto complejo, perteneciente a sujetos que viven en Caracas, quin sabe desde cundo, y que forman parte del mundo urbanizado actual, no slo de Venezuela sino del mundo. En consecuencia, se hace evidente que tenemos que partir de una hiptesis: todo lo construido individual o colectivamente tiene un valor y un significado material y espiritual para sus ocupantes que con frecuencia son tambin sus propietarios que debe ser tomado en cuenta, aun cuando nuestras primeras observaciones nos lleven a pensar que hay que rehacer completamente todo lo que han creado los habitantes, en difciles condiciones, a lo largo de sus vidas. A primera vista podemos calificar lo existente como un verdadero caos, algo feo y heterclito que no tiene acomodo. Pero es necesario tener en cuenta, no slo su valor econmico, sino tambin la cuanta del medio construido en las ciudades venezolanas, as como el arraigo de quienes viven en las casas de barrio, y la querencia que ellos dicen tenerles. Independientemente de la variedad de soluciones que se hayan llevado a cabo, creemos necesario poner sobre el tapete de la discusin la mejora de viviendas con participacin profesional pero estimulando la posibilidad del intercambio de saberes. Fundamentamos este acercamiento en nuestros antecedentes investigativos, e igualmente en nuestro inters de intervenir en la habilitacin del patrimonio habitacional existente en los barrios caraqueos y en una experiencia acadmica que forma parte del trabajo de investigacin llevado a cabo por el Centro Ciudades de la Gente, de la Escuela de Arquitectura Carlos Ral Villanueva de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo (FAU), de la cual extraemos los dos casos a los cuales nos referiremos ms adelante.
306
Antes de proseguir consideramos necesario introducir una nota metodolgica acerca de la experiencia acadmica en la cual fundamentamos nuestra investigacin-accinintervencin en el barrio Julin Blanco de Caracas, cuyos objetivos principales son el conocimiento de las casas de barrios con miras a determinar, con sus habitantes, los problemas fsicos que presentan para poder realizar propuestas de mejoramiento, segn los recursos econmicos disponibles. A principios de los aos ochenta, cuando realizbamos una investigacin en el barrio Santa Cruz de Las Adjuntas en Caracas (CEU, 1980), logramos una forma de reconstruir las historias de edificacin de las viviendas de barrios conjuntamente con los hacedores habitantes para aquel momento. Participamos en la investigacin la profesora arquitecta Iris Rosas y quien escribe. Aos despus, Iris Rosas realiz otras importantes investigaciones sobre las edificaciones de barrios, cuyos resultados estn contenidos en su tesis de doctorado (Rosas, 2005). En stas participaron estudiantes de arquitectura en calidad de pasantes acadmicos. Desde 1996, respondiendo a una solicitud de algunas familias del barrio Julin Blanco, Iris Rosas y sus alumnos de una materia optativa sobre barrios informales iniciaron diagnsticos de varias viviendas que forman vecindarios tambin llamados condominios horizontales, los cuales fueron realizados junto con sus ocupantes, por lo cual se les denomin autodiagnstico de vivienda. A partir de 1999, la arquitecta Mildred Guerrero continu este trabajo en la misma materia optativa, extendindolo a otros barrios caraqueos. A cada familia se le entregaba una carpeta con los planos, y en algunos casos se les haca una propuesta de ampliacin o mejora segn los deseos y aspiraciones de las familias. Aos ms tarde (2003), tratando de valorar los resultados obtenidos y de ampliar el nmero de familias atendidas, Mildred Guerrero propuso e inici un consultorio, al cual nos referiremos ms adelante. Para este trabajo obtuvo un financiamiento del Servicio Latinoamericano, Asitico y Africano de Vivienda Popular (Selavip), lo que dio la oportunidad de que estudiantes de arquitectura trabajaran con ella como pasantes remunerados. Esta prctica tiene en cuenta la actual bsqueda de poner en prctica el dilogo de saberes para tener una mejor posibilidad de comprensin de la complejidad humana, como se refiere Pena-Vega (2005) con relacin a la enseanza superior en Francia. A partir de los elementos mencionados y el avance de esta experiencia, pensamos que poda ser oportuno realizar una primera lectura de la misma desde el ngulo de la complementariedad de saberes. A la par, intentaremos responder ciertas interrogantes, por ejemplo: qu nos dicen algunas de las experiencias de mejoras de vivienda que actualmente estn en proceso? o qu podemos leer de aquellos ejercicios docentes sobre reas pblicas o semipblicas en barrios?
307
Algunas pistas para el dilogo
En las indagaciones de los ltimos tres aos asumidas desde el Centro Ciudades de la Gente, en las cuales fundamentamos este anlisis, logramos obtener algunos recursos econmicos para mejorar varias viviendas. Decidimos que en lugar de una simple intervencin tenamos la oportunidad de realizar una investigacin-accin-intervencin. Es decir, no dejar pasar esa oportunidad nica para observar lo que sucede cuando se acta directamente en tratar de mejorar una casa. A casi dos aos de haber empezado, creo que tenamos razn, pues en este proceso se revelaron ciertas pistas que han tenido la fuerza de llevarnos a esta reflexin. Algunas veces, al no salir bien lo programado, y por el contrario aparecer ms y ms dificultades, cuando parecieran cerrarse los caminos, encontramos respuestas a interrogantes que nos hicimos hace ya aos y que sin darnos cuenta olvidamos. En ocasiones, tenemos la impresin de haber fracasado en nuestro intento de valorizar lo construido. En esta experiencia para mejorar varias casas de barrio sin tener los suficientes medios econmicos, aprovechamos recursos profesionales y docentes de nuestra Escuela de Arquitectura Carlos Ral Villanueva que pensbamos podan subsanar algunas de las necesidades a satisfacer, tanto en el proyecto como en las obras. En el barrio partimos de la existencia de un equipo formado por habitantes del sector, organizados en la Asociacin Civil Fuerza Promotora del Barrio Julin Blanco, que contribuimos a crear como parte del trabajo comentado dos o tres profesores que venamos trabajando con stos desde hace varios aos y habitantes interesados en resolver problemas de sus viviendas. La intervencin deba centrarse en unas cuantas casas que creamos podan ser mejoradas con poca inversin, al alcance de los recursos disponibles. Sin embargo, encontramos algunas edificaciones que de viviendas tienen slo el nombre; endebles ranchos que requieren ser sustituidos por viviendas convenientes a la vida de los seres humanos que las habitan y que probablemente las han edificado. Para una experiencia como la que contamos se requiere apoyo econmico ms all del que nosotros podemos obtener para hacer investigacin. Adems, una investigacin cuyo nfasis es la mejora de las condiciones ambientales de las casas de barrio no puede obtener financiamiento de la universidad. Es bueno comentar que en general el financiamiento a este tipo de investigacin es pasado por alto cuando el Estado asigna recursos a las universidades, y stos deben distribuirse internamente entre las numerosas y diversas investigaciones consideradas prioritarias. En este camino, y al cerrarse las puertas de oficinas del gobierno nacional y local, que tambin insistentemente tocamos, decidimos buscar apoyo en la empresa privada y obtuvimos un pequeo aporte de la Fundacin Polar y otro de Selavip, que es administrado por la asociacin ya mencionada.
308
La profesora arquitecta Mildred Guerrero asumi la coordinacin de esta intervencin, con el apoyo permanente de la autora de este ensayo. Esta profesional cre un Consultorio Experimental de Atencin a la Vivienda, directamente financiado por Selavip. Con los resultados del diagnstico preliminar de unas 40 viviendas se escogieron 16 edificaciones, cuyas familias recibiran un crdito reembolsable que poda ser de 500 dlares estadounidenses y en tres casos hasta de 3.000. Ms de la mitad de estas edificaciones forman parte de lo que en Venezuela se conoce como condominios horizontales que no son otra cosa que un grupo de viviendas contiguas y unas tres en otras reas pero en el mismo barrio. De este proceso puede verse el informe de avance enviado a Selavip y a la Fundacin Polar en septiembre de 2005, que titulamos: Contribucin a la mejora habitacional de diecisis familias en el barrio Julin Blanco de Petare Norte, Caracas, Venezuela (Bolvar, Guerrero, Janse y Moncada, 2005). En esta ocasin, como ya dijimos, nos interesa hacer un primer anlisis teniendo como objetivo principal lo relativo a la incorporacin y el intercambio del saber profesional y tcnico que se ha manifestado como elemento clave en la experiencia acadmica. Se revela con gran nitidez que frente a una situacin tan precaria, tanto por el estado de las construcciones como por los ingresos familiares, uno no encuentra qu hacer con los pocos recursos disponibles. Al principio los estudiantes de arquitectura junto con los profesores arquitectos guas llegaban con sus ideas de lo que es una vivienda conveniente, y determinaban los defectos de las que visitaban, con lo cual se iba elaborando una lista de las intervenciones prioritarias. Aunque se hablaba con los habitantes, no hubo el tiempo y tal vez la conciencia, el conocimiento y la disposicin para establecer un dilogo que permitiera confrontar las prioridades de un profesional con las de la gente que vive en esas casas. Como profesional, cada uno de nosotros tiene sus lgicas y prioridades, pero, a nuestra manera de ver, es necesario llegar a acuerdos, de lo contrario se impone la propuesta dominante, casi siempre la del profesional. Aunque en la prctica constructiva se haga lo que los dueos de la casa consideran apropiado y ms necesario al momento que viven. Y es precisamente este desencuentro el que impide que el conocimiento profesional apoye el indiscutible conocimiento emprico de los pobladores para encontrar juntos un camino que garantice, no slo el rescate y valorizacin del patrimonio construido de los barrios, sino tambin la idoneidad de futuras construcciones. La gente de los barrios construye sin un proyecto a largo plazo. Su vida de subsistencia y del da a da los lleva a cambiar de prioridades, bien sea porque aparece una urgencia (enferme-
309
dad, muerte), pero tambin para satisfacer algn deseo de comprarse un artefacto que se les hace necesario para la vida de privaciones y de encierro en un barrio capitalino. Acerca de esto puede consultarse un anlisis reciente sobre las prioridades en las compras de la gente que vive en barrios (clases D y E) (El Nacional, 2006: A-14). Este es un primer asunto a reflexionar para poder llegar a una cooperacin entre saberes. Si no estamos dispuestos a aceptar que nuestras lgicas proceden de un mundo donde todo lo fundamental, y a veces incluso los caprichos, est satisfecho, no podremos llegar a la comprensin de lo que se necesita para establecer un dilogo con habitantes de barrios con miras a alcanzar la complementariedad de saberes. Si vamos al barrio y no hacemos un esfuerzo para aceptar que hay cosas que nos pueden parecer inverosmiles, pero que esa es la realidad y lo verdadero para los que viven ah, ese dilogo, paso previo a un entendimiento de las principales partes involucradas, ser imposible. De all que compartamos las palabras de la arquitecta Yuraima Martn: La mayora de las actuaciones profesionales en los asentamientos auto construidos evidencian una visin fragmentada y parcelada de la realidad, por lo que es necesario abordar sus procesos analticos desde perspectivas epistemolgicas, tericas y metodolgicas alternativas que nos permitan entender que el lugar auto construido es el producto de una determinada estructura fsica, econmica, poltica, social, cultural; del acontecer de la vida en un territorio especfico y de unas relaciones contextuales tambin especficas. Son estas dimensiones y sus articulaciones lo que constituye y configura el objeto de estudio en s, por lo que necesitamos indagar tambin en su naturaleza constitutiva, en sus diferentes manifestaciones espacio-temporales, incorporando los componentes cualitativos inherentes al lugar (Martn, 2006: 22-23).
Del aula al barrio
Seguidamente introduciremos algunos ejemplos por medio de los cuales pueden percibirse ms claramente ciertos elementos que nos alejan de, o contradicen, la posible complementariedad de saberes. El primero se refiere a un ejercicio acadmico de diseo que estudiantes de la Escuela de Arquitectura Carlos Ral Villanueva realiz en el barrio Julin Blanco, apoyndose en el trabajo investigativo del Centro Ciudades de la Gente. En ste se trataba de dar respuesta a la falta o la indefinicin de espacios pblicos, semipblicos o semiprivados en un sector del barrio. Aunque pensamos que es lgico que all deben existir espacios libres pblicos o semipblicos,
310
311
an no contamos con los estudios respectivos, adecuados a las particularidades de los barrios caraqueos, labernticos y peligrosos. El estudiante con sus profesores y asesores casi siempre encuentran buenas soluciones, pero que algunas veces slo toman en cuenta la dotacin fsica, dejando de lado aspectos como su mantenimiento y apropiacin para otros usos, entre ellos algunos perjudiciales a la convivencia cotidiana, adems, hay que tomar en cuenta la escala. Por ejemplo, no es lo mismo un pequeo espacio de descanso en medio de una de esas interminables escalinatas, que hacer una plazoleta que podra servir para toda la poblacin del barrio, situada por tanto en la convergencia de vas. Al querer dotar los barrios de espacios libres pblicos se corre el riesgo de imponer nuestros criterios, pues tratamos de hacer lo deseable sin tomar en cuenta los profundos cambios que se requieren en la sociedad en general y en particular en los territorios autoproducidos. Hay que situarse en la cultura de urgencia, como la llaman Pedrazzini y Snchez (1992), refirindose a los barrios capitalinos. Al finalizar el ejercicio acadmico, los estudiantes y profesores presentaron las propuestas desarrolladas en el barrio. Los habitantes vean los planos y las maquetas que contenan las propuestas, y seguramente soaban con aquellas cosas bellas, pero fuera de su realidad. Al ponernos en contacto con la realidad, opinamos que afortunadamente todo qued en proyectos acadmicos que no podan realizarse, no slo por no disponer de financiamiento sino porque hubiera sido una forma de crear ms caos dentro de lo que ya consideramos un caos. Algunas veces esos bellos espacios propuestos como lugares de encuentro se convierten en basureros o se los apropian vecinos ms vivos o aprovechados, que tambin ejercen dominacin, o los bandidos y/o malandros de barrio. Para las familias, mantener o vigilar esos espacios es una carga ms y sta se convierte en un nuevo problema. Cmo podran los habitantes de un callejn evitar que a la larga esos lugares se conviertan en sitios de peligro mortal? Es evidente la necesidad de buscar nuevas formas de gobernanza que partan de una feliz convivencia entre vecinos y que en forma realista supere la inseguridad que vivimos en la ciudad, especialmente grave en los barrios. Desde nuestro punto de vista, en la capital venezolana no existen recomendaciones sobre los elementos a tomar en cuenta cuando se interviene en la habilitacin de veredas, callejones, escalinatas, espacios residuales, etc. Se impone la necesidad de establecer reglamentaciones al respecto, elaboradas con los vecinos, que tengan como base sus usos y costumbres, y que adems hagan sugerencias de cmo pueden ser
312
las formas de gestin de esos espacios. Son indagaciones necesarias para que los planificadores y proyectistas dispongan de elementos reales para realizar proyectos bien concebidos. Esta experiencia nos revela que la inadecuacin de los proyectos profesionales en barrios urbanos no descansa solamente en la responsabilidad de quienes los conciben, sino tambin en la falta de investigaciones interdisciplinarias que puedan llegar a resultados, en dilogo con los habitantes, y que sirvan como gua a los que van a intervenir, sean estudiantes o profesionales, que no tienen ni el tiempo ni la preparacin para hacer todas las investigaciones que se requieren. En este sentido, hay que tener en cuenta los lapsos acadmicos, caractersticamente muy limitados, que adems no permiten conformar equipos interdisciplinarios o transdisciplinarios para abordar exitosamente una tarea tan compleja como lo es la planificacin para barrios urbanos. Como se desprende de lo que decimos, he aqu un proyecto de complementariedad de saberes que espera para realizarse y estamos seguros ser de gran utilidad en la habilitacin de los barrios caraqueos. Como segundo ejemplo, pasaremos ahora a exponer sucintamente la historia de dos casos de viviendas en proceso de mejoramiento, las cuales son parte de las diecisis viviendas que conforman la experiencia en la cual est involucrado el Centro Ciudades de la Gente. La primera se refiere a una casa con muchos aos de construida (Bolvar, 1987a)4. Encontramos que sta presenta un grave problema de humedad y tal vez riesgo de deslizamiento en condiciones excepcionales, acrecentado con el paso de los aos y la densificacin del barrio. El sitio donde est ubicada recibe las aguas de lluvia de muchas otras viviendas que estn ms arriba, adems de las de la propia casa. La primera solucin que se nos ocurri fue levantar la casa un piso, y dejar una planta libre para los drenajes. Esta idea fue desarrollada con un joven ingeniero estudiante de arquitectura, colaborador del proyecto. En el momento nos pareci que esto era lo correcto. Se realizaron algunos bocetos y se habl con la familia. Los interlocutores de esta ltima no rechazaron la solucin, pero tampoco manifestaron entusiasmo. El tiempo pasaba y la familia se impacientaba por llegar a una definicin. Se mostraban desanimados y algunas veces incluso parecan deprimidos.
313
La duea de la casa tena una oferta de prstamo de aproximadamente seis millones de bolvares. Qu significaba realizar la propuesta de cambiar la vivienda para un primer piso? Se necesitaba reubicar transitoriamente la familia y perder lo construido. Seguimos pensando en otra solucin, pues sentamos que la respuesta no era del agrado de sus habitantes, tampoco era factible de inmediato y menos con los pocos recursos disponibles. Entonces el tiempo ayud y apareci otra que surgi del dilogo y de la actitud de los arquitectos interventores. En conversaciones con los arquitectos un hijo de la duea dijo que l tena una idea de lo que queran, y la expres en un croquis basado en lo existente. Los arquitectos insistieron en los problemas a resolver, principalmente humedad, falta de ventilacin e iluminacin. Entonces se lleg a un anteproyecto con estimacin de costos que result satisfactorio a todos los involucrados. El proceso constructivo lo asumi la misma persona que hizo el croquis, quien dej su trabajo y se ha dedicado a remodelar la casa. Aunque todava est en proceso, la vivienda tiene ya otra apariencia. Poco a poco han ido haciendo el bao, construyendo un balcn y lo ltimo que estn haciendo es subir las paredes con bloques de ventilacin. Tambin est previsto recanalizar las aguas de lluvia para que no penetren en la casa. Esperamos que en un futuro prximo se les d la solucin colectiva a partir de un proyecto para toda la escalera, que en realidad es semiprivada y cuando mucho semipblica. Con las mejoras que se estn efectuando se resuelven algunos de los problemas, incluyendo el temor a ser robados por la propia gente del barrio: tal vez los malandros o malhechores pero tambin gente ms pobre que ellos, o adictos a la droga. La familia est feliz con el resultado que estn logrando, a pesar de que todava faltan propuestas de reforzamiento estructural para evitar colapso en caso de un terremoto. Este caso evidencia la necesidad de establecer un dilogo de saberes. La actitud del profesional en este proceso ha sido muy importante, as como la comprensin de quien ser beneficiado. Consideramos que este caso ilustra muy bien las dificultades de un dilogo entre profesionales y hacedores. A nuestro juicio, es necesario estudiar las dosis de las tcnicas o formas de construccin formales que pueden ser absorbidas en el proceso constructivo popular sin introducir rechazos o perturbaciones indeseables en el todo.
Asimismo: hasta dnde pueden y quieren los profesionales aceptar el reto de contribuir al mejoramiento de las construcciones de barrios populares caraqueos sin negar la tica profesional, pero modificando sus formas de actuacin en el proceso?
Al asumir el beneciado, en este caso el hijo de la duea de la casa, la direccin de la construccin y ser tambin albail, se ha resuelto el problema construc-
314
tivo; el resultado final est garantizado. Adems, el aporte monetario recibido rinde ms. Con este ejemplo pareciera revelarse que las lgicas de la autoproduccin de viviendas tienen en s mismas una gran fuerza, y al pretender introducir mecanismos y procesos de la construccin formal se fracasa, a menos que se pueda y se quiera hacer bajo contrato de compaas constructoras. Con esta ltima frmula los costos evidentemente sern muy altos, teniendo en cuenta la ganancia de las empresas y que las familias no incluyen este rubro en los costos de produccin. La gran leccin es la necesidad de darnos cuenta de la complejidad humana que se manifiesta en la manera de habitar cuando la propia poblacin, haciendo a la medida de sus posibilidades, construye ciudad (AAVV, 1995). Si desde las universidades, a travs de nuestras reflexiones basadas en prcticas concretas como las que estamos realizando, no llamamos la atencin sobre la cuestin del ejercicio profesional y la dominacin del saber, no vamos a lograr acercarnos a propuestas que se adapten al complejo mundo de los barrios autoproducidos y la necesidad de aportes profesionales y tcnicos, a esa complementariedad de saberes de la cual partimos. Sobre la cuestin que tratamos es bueno evocar los trabajos que se realizan en Francia, donde el eminente socilogo Edgar Morin interviene en el proceso. En stos se manifiesta la necesidad de reformar la formacin en la enseanza superior, una reforma que deber apoyarse en nuevas bases epistemolgicas, superando la separacin de disciplinas y/o la ausencia de unin entre diversos saberes (Pena-Vega, 2005). La tendencia actual es la especializacin, olvidndose de la complejidad de la cual hay que partir y que muchas veces se omite. Es necesario desarrollar nuevas aproximaciones orientadas hacia la multidimensionalidad de los problemas y las formas de intervenir que han sido escogidas. Reiteramos, hay mltiples enfoques en la mejora del medio ambiente construido de un barrio. No obstante, si nos contamos entre los que consideran la produccin de viviendas de los barrios como cultura (Rosas, 2005), es imprescindible detenerse a analizar la autoproduccin como una forma de intervencin que requiere la complementacin de saberes y no la dominacin por parte de los profesionales o dejar que los hacedores sigan haciendo con aciertos y errores y gastando algunas veces ms de lo que es realmente necesario. Para finalizar con las ilustraciones introduciremos un segundo caso de una vivienda precaria, hogar de varias familias, que requiere reemplazarse. La construccin actual tiene treinta aos.
315
Desde hace casi una dcada hemos buscado ayudar a esta familia, pues en diversas formas no los ha pedido. La pareja duea de la casa actual es una gran colaboradora y ha sido clave en la cooperacin establecida a lo largo de los aos de trabajo universitarios-habitantes. En el ao 2000, cuando la entonces presidenta del Consejo Nacional de la Vivienda (Conavi), arquitecta Josefina Bald, visit el barrio en la ocasin de un foro internacional, la comunidad le pidi ayuda y sta les prometi crear una Oficina Local de Asistencia Tcnica (OLAT), a travs de la cual se atenderan 30 viviendas que conformaban tres condominios. El proyecto se empez pero lamentablemente hubo cambios en la institucin y con stos se elimin la OLAT que ya se haba iniciado, lo cual ilustra la falta de continuidad a la que nos hemos referido. La gente qued decepcionada y nosotros no sabamos qu hacer. Slo podamos mantener la solidaridad y buscar ayudas de parte del gobierno. Como lo dijimos antes, no lo logramos a pesar de nuestras diversas solicitudes. Entretanto, la familia sigui buscando y aprovech las ddivas de la alcalda correspondiente: recibi un aporte en materiales, con los cuales construy un muro que limita la parcela en una de sus partes. El muro construido no recibi asesoramiento tcnico y lo hizo un albail sin mucho conocimiento del oficio. Ellos tenan como proyecto que el muro les sirviera como base estructural de la casa o casas que queran construir. En este caso se contrat a un grupo de ingenieros gelogos y estructurales para que diagnosticaran el muro para ver si se poda utilizar como ellos queran. El resultado fue negativo, pues no hay certeza de la capacidad de soporte y se desconoce la profundidad de la fundacin y la forma como fue hecha. No obstante, por razones de respeto a los dueos, que consideran el muro como lo mejor o nico que tienen, ste se dej pero sin utilizacin estructural. En esta situacin, qu hacer? El ingeniero estudiante de arquitectura y la arquitecta coordinadora llegaron a una solucin donde se sustituira la casa actual. Para esto se requera reubicar el nico bao proyecto que ya se realiz con parte del prstamo que les corresponde a las tres familias y los ocupantes tenan que mudarse. La solucin era una edificacin de tres pisos. En planta baja estara la casa de una de las hijas casadas que tiene varios nios y dos pisos para los padres con los hijos menores. Este proyecto se hizo de comn acuerdo entre los profesionales y la familia. El anteproyecto, al ser revisado por la arquitecta, present problemas de cruce entre la estructura de la planta baja y la de los dos siguientes pisos. Para resolverlos, los profesores de ingeniera estructural consultados recomendaron rehacer el clculo.
316
Buscamos la colaboracin de la Facultad de Ingeniera de la Universidad Central de Venezuela y despus de algunos trmites burocrticos logramos que dos ingenieros nos ayudaran bajo ciertas condiciones, entre stas: que les suministrramos un plano topogrfico, que no tenamos; que la edificacin estuviera en zona estable y que consiguiramos datos sobre la resistencia del suelo. Todo este proceso ha tardado bastante; tenemos aproximadamente un ao dedicados a la compilacin de la informacin requerida. Entretanto la arquitecta tambin tuvo que irse de Venezuela y el nuevo proyecto, un pequeo edificio de cuatro pisos, ahora contempla que los pisos bajos sean ocupados por los padres y los de arriba cada uno por una hija casada. Ya el proyecto est casi concluido y esperamos que pronto tengamos el clculo estructural y luego las instalaciones y los cmputos y estimacin de precios. A pesar de los retardos hemos aprendido que se puede llegar, con mucho esfuerzo y paciencia, a tener un proyecto completo para sustituir una vivienda precaria por un conjunto de edificaciones adecuadas a las necesidades y posibilidades de las familias. Ahora la cuestin es cmo obtener el financiamiento para hacer la construccin. Inicialmente pensamos, con los habitantes organizados en consejos comunales, nueva figura de organizacin comunitaria reglamentada por una ley, que este caso poda entrar en los programas oficiales de sustitucin de ranchos por viviendas convenientes. Lamentablemente, el proyecto no se adapta a lo que plantea el programa, pues ste ofrece una casa tipo, a pesar de que en Caracas no podemos inventar parcelas especiales donde pueda colocarse el prototipo que proponen. Ms an, la densificacin como proceso de crecimiento habitacional es una realidad preponderante en nuestra ciudad, como solucin adoptada por la gente que no se refleja en la poltica oficial de sustitucin de ranchos citada. Por ltimo, nuestro caso trata de tres unidades habitacionales necesarias, que deben ser localizadas en una misma edificacin, en la pequea parcela de la cual se dispone, mientras que el prototipo es para una vivienda unifamiliar en un terreno plano. En este caso se ve claramente que hay necesidad de complementar los saberes y que se requieren equipos que puedan cumplir los requerimientos exigidos en la construccin formal, no porque se tenga que obtener un permiso, sino porque sin esto los profesionales no pueden trabajar. Se trata de cuestiones de una mnima responsabilidad y requerimientos que deben cumplirse como parte de la tica profesional. Por ejemplo, al pasar una edificacin de un piso a varios hay exigencias que no pueden dejar de cumplirse. Los barrios caraqueos, con sus altos grados de densificacin, no pueden tratarse informalmente, improvisadamente, pues con esto puede empeorarse la situacin.
317
Algunas veces, aunque nos provoca obviar ciertos requerimientos, hay que tener en cuenta que la seriedad y responsabilidad en nuestras modestas intervenciones es lo que nos ha garantizado la continuidad y el respeto de los habitantes de barrios caraqueos. Nuevamente llegamos a la conclusin de que sin un trabajo en equipo multidisciplinario la rehabilitacin de las casas de barrio es una misin imposible. A este respecto es lamentable que las OLAT, puestas en prctica experimentalmente entre 1999 y 2000, hayan sido eliminadas y olvidadas en las propuestas gubernamentales. Queremos traer a la memoria que en nuestros aos de indagaciones e intervenciones en los barrios siempre se ha impuesto por la fuerza de las cosas el trabajo en equipo con otras disciplinas y con los propios habitantes. No vamos a decir que esto fue planteado as metodolgicamente, sino que ms bien lo hemos hecho por intuicin. Asimismo, entre las constantes podemos mencionar los trabajos hechos con mucho amor y rigor acadmico y cientfico pero con una gran carencia de recursos econmicos.
318
Conclusiones provisionales La participacin acadmica en los procesos de mejoramiento de los barrios caraqueos es necesaria y puede contribuir a resolver problemas que los autoproductores con su saber no han podido lograr. Para la academia es importante la intervencin en la mejora de las construcciones de los barrios, ya que le permite cooperar en la tarea de mejorar la calidad de vida de las personas que habitan en ella y tambin ensayar la adecuacin de un saber profesional formal al de los autodidactas diseadores y calculistas que han producido la ciudad-barrio. La academia podra esforzarse en buscar soluciones interdisciplinarias a problemas concretos en los barrios, y con esto se ira capacitando para que en la enseanza hubiera complementariedad de saberes y se buscara frenar el camino de la especializacin a ultranza, que conlleva a una prdida de la comprensin de la totalidad compleja.
319
Bibliografa citada
- AAVV. Hacedores de ciudad. Caracas: Universidad Central de Venezuela-Fundacin Polar-Consejo Nacional de la Vivienda, 1995. - Bolvar, T. Contribucin al anlisis de los territorios autoproducidos en la metrpoli capital venezolana y la fragmentacin urbana. Revista Urbana, 1998, Vol. 3, N 23, p. 53-74. - Bolvar, T. La production du cadre bti dans les barrios Caracas Un chantier permanent! Tesis de doctorado. Pars: Universidad de Pars XII, 1987a. - Bolvar, T. Por el reconocimiento de los barrios de ranchos. Boletn Vivienda Caracas, 1987b, N 4. - Bolvar, T. y Bald, J. (compiladoras). La querencia al barrio. En: BOLVAR, T. y BALD, J. La cuestin de los barrios. Caracas: Monte vila Editores Latinoamericana-Fundacin Polar-Universidad Central de Venezuela, 1996, p. 65-71. - Bolvar, T., Guerrero, M., Janse A. y Moncada, B. Contribucin a la mejora habitacional de 16 familias en el barrio Julin Blanco de Petare Norte, Caracas, Venezuela. Informe de avance. Caracas: Facultad de Arquitectura y Urbanismo, Universidad Central de Venezuela, 2005. - Centro De Estudios Urbanos (Ceu). Investigacin Barrio La Cruz. Documento de Investigacin. Caracas: Centro de Estudios Urbanos, Mimeo, 1980. - Martn, Y. Ciudad formal-ciudad informal. El proyecto como proceso dialgico. Una mirada a las relaciones entre asentamientos urbanos autoconstruidos y los proyectos que proponen su transformacin. Tesis de doctorado. Barcelona: Universidad Politcnica de Catalua, 2006. - Ministerio De Desarrollo Urbano. Plan sectorial de incorporacin a la estructura urbana de las zonas de barrios del rea metropolitana de Caracas y la regin capital (sector Panamericana y Los Teques). Caracas: Mindur, 1994. - Pedrazzini, Y. y Snchez, M. Malandros, bandas y nios de la calle: Cultura de urgencia en las metrpolis latinoamericanas. Caracas, Vadell Hermanos, 1992. - Ontiveros, T. y Bolvar, T. Vivienda y acceso al suelo urbano. Institucionalizacin de un de derecho oficial paralelo? En: Edesio Fernndez (coordinador). Derecho, espacio urbano y medio ambiente. Madrid: Instituto Internacional de Sociologa, 2000, p. 115-141. - Pena-Vega, A. Prospective pour une autre gouvernance de la connaissance (version provisoire). ParsChina: Mimeo, 2005. - Rosas, I. La cultura constructiva de la vivienda en los barrios del rea metropolitana de Caracas. Tesis de doctorado. Caracas: Universidad Central de Venezuela, Facultad de Arquitectura y Urbanismo, 2005. - Villanueva, F. Intervencin en la Conferencia sobre la Integracin de los Barrios Urbanos. Caracas, 2006, 13 de julio.
LOS AUTORES p. 322 / 325
LOS AUTORES
323
Los autores
Carlos Aguirre es constructor civil, titulado en la Pontificia Universidad Catlica de Chile. Tiene estudios de posgrado en prevencin de riesgos y en preparacin y evaluacin socioeconmica de proyectos. Profesor auxiliar de la Escuela de Construccin Civil, dicta las ctedras de Preparacin y evaluacin de proyectos, Impacto ambiental de proyectos y Administracin. Ha realizado investigaciones sobre los factores que determinan el precio de los bienes inmuebles, mercados de suelos y vivienda social. Actualmente cursa estudios de doctorado en Gestin Urbana en la Universidad Politcnica de Catalua. Teolinda Bolvar es arquitecta titulada en la Universidad Central de Venezuela y doctora en Urbanismo de la Universidad de Pars. Profesora agregada de la Facultad de Arquitectura y Urbanismo de la Universidad Central de Venezuela. Ha investigado sobre los barrios de ranchos urbanos en Venezuela, y sobre diferentes aspectos relacionados con este tema. Premio Nacional de Investigacin en Vivienda, CONAVI. Premio Nacional del Hbitat Leopoldo Martnez Olavarra. Pergamino de Honor de ONU Hbitat. Maximiliano Carbonetti es licenciado en Ciencia Poltica de la Universidad Catlica de Crdoba, Argentina. Master en Desarrollo Urbano, Pontificia Universidad Catlica de Chile. Consultor de la Divisin de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). Mara Jos Castillo es arquitecta titulada en la Pontificia Universidad Catlica de Chile, con estudios de diplomado en Proyectos y Gestin Urbana y en Vivienda Social. Especialista en Cooperacin para el Desarrollo de Asentamientos Humanos en el tercer mundo, y doctoranda en Arquitectura y Urbanismo en la Universidad Politcnica de Madrid. Profesora de la Facultad de Arquitectura y Diseo de la Universidad Andrs Bello. Ha desarrollado su actividad profesional en las reas de diseo, construccin, gestin y docencia, especialmente en vivienda colectiva y vivienda social. Actualmente dirige el Laboratorio de Vivienda donde realiza proyectos de vivienda social y de mejoramiento de espacios pblicos en un marco acadmico y profesional. Renato DAlenon es arquitecto titulado en la Pontificia Universidad Catlica de Chile y profesor auxiliar en Talleres y Tecnologa de la Escuela de Arquitectura de la Pontificia Universidad Catlica de Chile. Socio de la oficina DAlenonPlazaRosso Arquitectos. Obtuvo la beca Fulbright para estudiar en la Universidad de Cornell, Estados Unidos. Ha sido profesor invitado en las Universidades de Chile y Tcnica de Berln. Ha realizado publicaciones en Chile, Alemania, Finlandia y Estados Unidos. Ana Mara de la Jara es trabajadora social, presidenta de la ONG de Desarrollo Cordillera. Forma parte del equipo de profesionales de esa corporacin y de la Corporacin GENERA, y fue presidenta de la Asociacin Chilena de ONGs Accin. En ONG Cordillera ha participado en diversos proyectos de mejoramiento de barrios y de desarrollo de vida social y cultural en barrios deteriorados. Ha sido profesora de la Pontificia Universidad Catlica de Chile y de la Universidad ARCIS. Consultora en proyectos de desarrollo social: en Per, en el Centro Latinoamericano de Trabajo Social, y en Ecuador en UNICEF y en el Instituto Nacional de la Familia. Mara Elena Ducci es arquitecta de la Pontificia Universidad Catlica de Chile, Master en Arquitectura y Doctora en Urbanismo de la Universidad Autnoma de Mxico. Se desempea como investigadora del Instituto de Estudios Urbanos de la Pontificia Universidad Catlica de Chile, donde trabaja en temas de
324
desarrollo urbano, pobreza, salud, medio ambiente y vivienda. Asimismo es consultora de diversas instituciones gubernamentales y privadas, y asesora de movimientos ciudadanos que trabajan por el logro de una mejor calidad de vida en las ciudades. Francesca Faverio es sociloga con Master en Sociologa de la Pontificia Universidad Catlica de Chile. Actualmente se desempea como investigadora del equipo del Programa de Polticas Pblicas de la Pontificia Universidad Catlica de Chile. Sus principales reas de investigacin son la participacin ciudadana, los gobiernos locales, el comunitarismo y la responsabilidad social. Mario Ferrada es arquitecto titulado en la Universidad de Valparaso. Tiene un posttulo en Restauracin de Monumentos y Espacios Urbanos de la U. de Salvador de Baha, Brasil. Diploma en Historia de la Arquitectura Chilena de la Universidad de Valparaso. Es doctorando en Arquitectura y Urbanismo en la Universidad Politcnica de Madrid. Forma parte del equipo responsable del Plan Seccional de Preservacin de Inmuebles y Zonas de Conservacin Histrica de Valparaso, que modifica el Plan Regulador Comunal en relacin con el patrimonio, y parte del equipo responsable de la postulacin de Valparaso como Sitio del Patrimonio Mundial UNESCO. Actualmente desempea funciones de docencia e investigacin como acadmico en las universidades de Chile y Valparaso. Rosanna Forray es arquitecta titulada en la Pontificia Universidad Catlica de Chile. Master en Ciencias Aplicadas de la Universidad Catlica de Lovaina. Doctora en Ciencias Aplicadas, enfoque Urbanismo y Manejo del Territorio, Universidad Catlica de Lovaina. Profesora de la Facultad de Arquitectura, Diseo y Estudios Urbanos y del Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales de la Pontificia Universidad Catlica de Chile. Pablo Fuentes es arquitecto de la Universidad del Bo-Bo, Master en Conservacin y Restauracin del Patrimonio de la Universidad Politcnica de Madrid. Candidato a Doctor de la Universidad Politcnica de Madrid. Es profesor de la Escuela de Arquitectura de la Universidad del Bo-Bo y de la Universidad de Los Andes, profesor de Taller de Diseo Arquitectnico, Urbanismo e Historia de la Arquitectura en la Universidad de Concepcin. Margarita Greene es arquitecta, Master en Sociologa de la Pontificia Universidad Catlica de Chile y Ph.D. de University College London. Ha trabajado como arquitecta en Leeds, Inglaterra y en Santiago, y ha sido investigadora en University College London, Inglaterra. Es profesora de la Escuela de Arquitectura de la Pontificia Universidad de Chile, donde dicta cursos, dirige proyectos de ttulos y tesis de maestra, y lleva a cabo proyectos multidisciplinarios de investigacin. Ha sido asesora del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, realizado numerosas consultoras para el gobierno de Chile y para diversos organismos internacionales y organizaciones no gubernamentales, en Chile y en varios pases latinoamericanos. Actualmente es Directora de Investigacin y Posgrado de la Facultad de Arquitectura, Diseo y Estudios Urbanos de la Pontificia Universidad Catlica de Chile. Rodrigo Hernndez es arquitecto titulado de la Pontificia Universidad Catlica de Chile. Es arquitecto consultor para el Fondo de Solidaridad e Inversin Social en el Programa de Habitabilidad Chile Solidario, donde est encargado de disear, coordinar y evaluar la implementacin de la asistencia tcnica a nivel nacional. Realiza una pasanta en el tema superacin de la pobreza: Localizando la Agenda Anti-Pobreza: La Experiencia de Malasia, patrocinada por el Instituto de Desarrollo Rural (INFRA) y financiada por el Programa de Cooperacin Tcnica de Malasia durante el 2006.
LOS AUTORES
325
Rodrigo Hidalgo es gegrafo titulado en la Pontificia Universidad Catlica de Chile. Es Doctor en Geografa Humana de la Universidad de Barcelona. Profesor e investigador del Instituto de Geografa de la Pontificia Universidad Catlica de Chile. Ha centrado su labor de investigacin en los procesos territoriales vinculados a la conformacin de los espacios residenciales urbanos, enfocando sus estudios a la vivienda social y a los barrios cerrados. Es editor de la Revista de Geografa Norte e integrante del comit asesor de revistas como Scripta Nova y EURE. Cecilia Jimnez es arquitecta con posgrado en Historia de la Arquitectura Chilena de la Universidad de Chile. Responsable del proceso de postulacin de Valparaso como Sitio del Patrimonio Mundial UNESCO. Se desempe como arquitecta jefe del equipo autor del Plan Seccional Preservacin de Inmuebles y Zonas de Conservacin Histrica incorporado al Plan Regulador Comunal de Valparaso, que sirvi de base a la nominacin del rea Histrica como Bien Cultural ante UNESCO. Fue arquitecta jefe del equipo autor de la Elaboracin del Primer Expediente para la postulacin de Valparaso Patrimonio de la Humanidad ante UNESCO. Actualmente se desempea como acadmica e investigadora de la Facultad de Arquitectura de la Universidad de Valparaso, y como arquitecta de la Ilustre Municipalidad de Valparaso. Ricardo Jordn es gegrafo titulado en la Pontificia Universidad Catlica de Chile con especializacin en Geografa Econmica y Urbana. Posgrado en Planificacin y Gestin Urbano Regional en el Instituto de Estudios Urbanos de la Pontificia Universidad Catlica de Chile. Diplomado en CEPAL-Ilpes de la Organizacin de Naciones Unidas sobre Desarrollo Econmico Regional. Master en Economa Urbana Regional en el Instituto de Estudios Sociales de la Haya, Holanda. Oficial de Asuntos Econmicos de Divisin de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). Catalina Justiniano es arquitecta, titulada en la Pontificia Universidad Catlica de Chile, con estudios de diplomado en Gestin Urbana, en Vivienda Social y en Polticas Pblicas. Actualmente es coordinadora del Programa de Habitabilidad de Polticas Pblicas UC, donde desarrolla estudios, consultoras e investigacin en temas de vivienda social, barrio y comunidad, vinculados principalmente con la gestin local en municipios y el sector pblico. Leonel Prez es arquitecto, con un Diploma de Estudios Avanzados en Urbanstica y Ordenacin del Territorio y candidato a Doctor en Urbanismo por la Universidad Politcnica de Catalua. Estudios en Desarrollo Sostenible Universita degli Studi di Palermo, Italia. Profesor de urbanismo Universidad del Bo-Bo y Universidad de Concepcin. Ha publicado diversos trabajos sobre planificacin urbana, patrimonio y paisaje y es investigador de proyectos FONDECYT en estos temas. Colaborador del Laboratorio de Paisajes Culturales de Barcelona y del Observatorio Urbano de la Pontificia Universidad Catlica de Chile. Ha sido Asesor Urbanista de la Municipalidad San Pedro de la Paz, arquitecto de la Diputacin de Barcelona y del Departamento de Asesora Urbana de la Municipalidad de Concepcin. Jeannette Plaut es arquitecta titulada en la Universidad de Chile y profesora de la Facultad de Arquitectura Universidad Andrs Bello. Consultora de la Divisin de Desarrollo Sostenible y Asentamientos Humanos de la Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL). Editora de arquitectura de la revista Ambientes y corresponsal para Amrica Latina de diversas revistas de arquitectura a nivel internacional. Francisco Prado es constructor civil y licenciado en construccin de la Pontificia Universidad Catlica de Chile, Master en Restauracin y Rehabilitacin Arquitectnica, Universidad de Alcal de Henares, Madrid,
326
Espaa. Actualmente se desempea como Jefe del Departamento de Edificacin de la Escuela de Construccin Civil de la Pontificia Universidad Catlica de Chile. Coordinador del proyecto Metodologa para Prevenir la Ocurrencia de Patologas en Viviendas Sociales. Tambin trabaja en la generacin de nuevos medios para la difusin de Docencia de la Edificacin, y en la realizacin de obras relacionadas con este tema, adems de proyectos de restauracin en arquitectura patrimonial a lo largo de Chile. Nicols Rebolledo es arquitecto titulado en la Pontificia Universidad Catlica de Chile. Profesor de Seminario de Investigacin en vivienda y gua de titulacin en diseo industrial de la Facultad de Arquitectura y Diseo de la Universidad Andrs Bello. Profesor invitado de taller avanzado de la Universidad Tcnica Federico Santa Mara. Miembro de la Cooperativa URO1.ORG, laboratorio de conceptos futuros, el cual, mediante la utilizacin de herramientas del arte y la tecnologa, busca aportar a la transformacin cultural de la sociedad a partir de la formulacin y el desarrollo de proyectos de alto contenido innovativo y relevancia social. Rodrigo Tapia es arquitecto, asesor del FOSIS para el Programa de Habitabilidad Chile Solidario y profesor de la Escuela de Arquitectura de la Pontificia Universidad Catlica de Chile. Se ha especializado en vivienda social, tanto en su desarrollo profesional como docente, campo en el que ha realizando distintas asesoras, proyectos, estudios y ha dirigido cursos. Ha formado parte de la comisin de vivienda del Colegio de Arquitectos, ha participado en la red de Vivienda Saludable de la OPS en Chile, ha integrado comisiones para el mejoramiento de estndares de la vivienda social para el MINVU, y ha integrado equipos profesionales diversos. Actualmente prepara su tesis de Master en Desarrollo Urbano en el Instituto de Estudios Urbanos y Territoriales de la Pontificia Universidad Catlica de Chile. Andrea Torres es asistente social y licenciada en Trabajo Social de la Pontificia Universidad Catlica de Valparaso. Trabaja desde hace 10 aos en el Fondo de Solidaridad e Inversin Social (FOSIS), en programas de Desarrollo Social, Nivelacin de Competencias Laborales, Un Barrio para mi Familia y Habitabilidad. Actualmente es Encargada Nacional del Programa de Habitabilidad Chile Solidario, cuyo objetivo principal es contribuir al mejoramiento de la calidad y condiciones de vida de las familias que pertenecen al Sistema Chile Solidario. Luis Valenzuela es arquitecto y Master en Arquitectura de la Universidad Catlica de Chile. Doctor of Design de Harvard University. Profesor de la Facultad de Arquitectura, Diseo y Estudios Urbanos de la Universidad Catlica. Socio de Polgono, una oficina de Arquitectura y Diseo Urbano. Actualmente lidera una serie de proyectos de investigacin y publicaciones en diseo urbano en la Facultad de Arquitectura, Diseo y Estudios Urbanos de la Universidad Catlica. Es Investigador afiliado para el Institute of International Urban Development - IIUDS, en Cambridge USA (ex Center for Urban Development Studies de la Universidad de Harvard). Federico Villanueva es arquitecto y Master en Urbanismo de la Universidad Central de Venezuela. Tiene experiencia de ms de 30 aos en Planes y Proyectos urbanos, vivienda y gestin del desarrollo en instituciones privadas y pblicas. Profesor de taller, de estructura urbana y de cursos de maestra en la Universidad Central de Venezuela y en la Universidad de Columbia. Premio Nacional de Investigacin en Vivienda. Asesor de diversos programas habitacionales y de transformacin de barrios. Ha sido el coordinador de la metodologa y de los Planes Sectoriales para la Incorporacin de las Zonas de Barrios a la Estructura Urbana de Caracas y de otras grandes conurbaciones.
LOS AUTORES
327
NDICE DE AUTORES Presentacin

7
Alberto Etchegaray Aubry Prlogos
10 / 11 12 / 15
Alberto Sato Jos Rosas Vera Introduccin
18 / 23
Mara Jos Castillo, Rodrigo Hidalgo Captulo 1: El palimpsesto de la poltica de vivienda social
27 29 / 49 51 / 63 65 / 84 85 / 106 107 / 123
Mara Jos Castillo, Rodrigo Hidalgo 1. Mario Ferrada, Cecilia Jimnez 2. Rodrigo Hidalgo 3. Luis Valenzuela 4. Pablo Fuentes, Leonel Prez 5. Mara Elena Ducci Captulo 2: Los desafos de la participacin en la poltica de vivienda actual
127 129 / 149 151 / 168 169 / 180
Mara Jos Castillo, Rodrigo Hidalgo 1. Rosanna Forray 2. Carlos Aguirre, Renato DAlenon, Catalina Justiniano, Francesca Faverio 3. Rodrigo Tapia, Andrea Torres, Rodrigo Hernndez Captulo 3: Estrategias de recuperacin y revitalizacin de conjuntos de vivienda social
185 187 / 207 209 / 216 217 / 234 235 / 246 247 / 259
Mara Jos Castillo, Rodrigo Hidalgo 1. Margarita Greene 2. Ana Mara de la Jara 3. Mara Jos Castillo 4. Francisco Prado 5. Mara Jos Castillo, Nicols Rebolledo Captulo 4: La experiencia internacional
263 265 / 285 287 / 294 295 / 319
Mara Jos Castillo, Rodrigo Hidalgo 1. Ricardo Jordn, Jeannette Plaut, Maximiliano Carbonetti 2. Federico Villanueva 3. Teolinda Bolvar

Cien Años de Política de Vivienda en Chile

Uploaded by

Document Information

Original Title

Copyright

Available Formats

Share this document

Share or Embed Document

Sharing Options

Did you find this document useful?

Is this content inappropriate?

Copyright:

Available Formats

Cien Años de Política de Vivienda en Chile

Uploaded by

Copyright:

Available Formats

1906 / 2006

Cien aos de poltica de vivienda en Chile

Pontificia Universidad Catlica de Chile

Universidad Central de Venezuela

27 29 / 49 51 / 63 65 / 84 85 / 106 107 / 123

127 129 / 149 151 / 168 169 / 180

263 265 / 285 287 / 294 295 / 319

322 / 325 327

ALBERTO ETCHEGARAY AUBRY

ALBERTO SATO JOS ROSAS VERA

1906-2006. CIEN AOS DE POLTICA DE VIVIENDA EN CHILE

1906-2006. CIEN AOS DE POLTICA DE VIVIENDA EN CHILE

1906-2006. CIEN AOS DE POLTICA DE VIVIENDA EN CHILE

MARA JOS CASTILLO, RODRIGO HIDALGO

Cien aos de poltica habitacional en Chile

1906-2006. CIEN AOS DE POLTICA DE VIVIENDA EN CHILE

1906-2006. CIEN AOS DE POLTICA DE VIVIENDA EN CHILE

1906-2006. CIEN AOS DE POLTICA DE VIVIENDA EN CHILE

EL PALIMPSESTO DE LA POLTICA DE VIVIENDA SOCIAL

EL PALIMPSESTO DE LA POLTICA DE VIVIENDA SOCIAL

La primera vivienda social en Valparaso. Fines siglo XIX inicios siglo XX

1906-2006. CIEN AOS DE POLTICA DE VIVIENDA EN CHILE

EL PALIMPSESTO DE LA POLTICA DE VIVIENDA SOCIAL

1906-2006. CIEN AOS DE POLTICA DE VIVIENDA EN CHILE

EL PALIMPSESTO DE LA POLTICA DE VIVIENDA SOCIAL

1906-2006. CIEN AOS DE POLTICA DE VIVIENDA EN CHILE

EL PALIMPSESTO DE LA POLTICA DE VIVIENDA SOCIAL

1906-2006. CIEN AOS DE POLTICA DE VIVIENDA EN CHILE

EL PALIMPSESTO DE LA POLTICA DE VIVIENDA SOCIAL

1906-2006. CIEN AOS DE POLTICA DE VIVIENDA EN CHILE

EL PALIMPSESTO DE LA POLTICA DE VIVIENDA SOCIAL

1906-2006. CIEN AOS DE POLTICA DE VIVIENDA EN CHILE

EL PALIMPSESTO DE LA POLTICA DE VIVIENDA SOCIAL

1906-2006. CIEN AOS DE POLTICA DE VIVIENDA EN CHILE

EL PALIMPSESTO DE LA POLTICA DE VIVIENDA SOCIAL

1906-2006. CIEN AOS DE POLTICA DE VIVIENDA EN CHILE

EL PALIMPSESTO DE LA POLTICA DE VIVIENDA SOCIAL

1906-2006. CIEN AOS DE POLTICA DE VIVIENDA EN CHILE

EL PALIMPSESTO DE LA POLTICA DE VIVIENDA SOCIAL

1906-2006. CIEN AOS DE POLTICA DE VIVIENDA EN CHILE

EL PALIMPSESTO DE LA POLTICA DE VIVIENDA SOCIAL

1906-2006. CIEN AOS DE POLTICA DE VIVIENDA EN CHILE

EL PALIMPSESTO DE LA POLTICA DE VIVIENDA SOCIAL

1906-2006. CIEN AOS DE POLTICA DE VIVIENDA EN CHILE

EL PALIMPSESTO DE LA POLTICA DE VIVIENDA SOCIAL

1906-2006. CIEN AOS DE POLTICA DE VIVIENDA EN CHILE

EL PALIMPSESTO DE LA POLTICA DE VIVIENDA SOCIAL

1906-2006. CIEN AOS DE POLTICA DE VIVIENDA EN CHILE

EL PALIMPSESTO DE LA POLTICA DE VIVIENDA SOCIAL

1978-1983 1984-1989 1990-1995

1906-2006. CIEN AOS DE POLTICA DE VIVIENDA EN CHILE

EL PALIMPSESTO DE LA POLTICA DE VIVIENDA SOCIAL

1906-2006. CIEN AOS DE POLTICA DE VIVIENDA EN CHILE

EL PALIMPSESTO DE LA POLTICA DE VIVIENDA SOCIAL

La Caja de Habitacin Popular: El rostro cambiante de la vivienda en Chile, 1936-1952

1906-2006. CIEN AOS DE POLTICA DE VIVIENDA EN CHILE

La Caja de Habitacin Popular: El rostro cambiante de la vivienda en Chile, 1936-19521

EL PALIMPSESTO DE LA POLTICA DE VIVIENDA SOCIAL

1906-2006. CIEN AOS DE POLTICA DE VIVIENDA EN CHILE

EL PALIMPSESTO DE LA POLTICA DE VIVIENDA SOCIAL

1906-2006. CIEN AOS DE POLTICA DE VIVIENDA EN CHILE

EL PALIMPSESTO DE LA POLTICA DE VIVIENDA SOCIAL

1906-2006. CIEN AOS DE POLTICA DE VIVIENDA EN CHILE