Gestão de resíduos sólidos: o que diz a lei

GESTÃO DE RESÍDUOS SÓLIDOS

O QUE DIZ A LEI

Carlos Roberto Vieira da Silva Filho

Fabricio Dorado Soler

Gestão de

RESÍDUOS

SÓLIDOS

O que diz a lei

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PRODUÇÃO

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Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)

(Câmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)

Silva Filho, Carlos Roberto Vieira da

Gestão de resíduos sólidos [livro eletrônico] : o que diz a lei / Carlos Roberto Vieira da Silva Filho, Fabricio Dorado Soler. -- São Paulo : Trevisan Editora Universitária, 2012.

300 kb ; PDF

Vários colaboradores.

ISBN: 978-85-99519-37-0

1. Consumidores - Proteção. 2. Danos (Direito civil). 3. Direito ambietal. 4. Direito civil. 5. Fabricantes - Responsabilidade ambiental. 6. Fabricantes - Responsabilidade social. 7. Política ambiental. 8. Responsabilidade civil. 9. Responsabilidade por danos ambientais. I. Soler, Fabricio Dorado. II. Título.

12-08717                                                                                                       CDU-34:504.05

Índice para catálogo sistemático:

Responsabilidade civil ambiental pós-consumo : Direito 34:504.05

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© Trevisan Editora, 2012

COLABORADORES DA OBRA

Fernanda Vianna Stefanelo

Advogada na área ambiental. Mestre em Direito Ambiental pela Universidade Católica de Santos (Unisantos). Especialista em Direito Ambiental pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP).

Especialização em andamento em Gestão Ambiental e Negócio no Setor Energético na Universidade de São Paulo (USP). Participação em programas na Vermont Law School (EUA) sobre European Community Environmental Law e Comparative USA – China Environmental Law.

Gabriel Gil Bras Maria

Formado em direito pela Faculdades Metropolitanas Unidas (FMU) e pós-graduando em Direito Ambiental e Gestão Estratégica da Sustentabilidade pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC-SP).

Atua como advogado na Abrelpe (Associação Brasileira de Empresas de Limpeza Pública e Resíduos Especiais).

Tasso Alexandre Richetti Pires Cipriano

Advogado e doutorando em direito ambiental pela Faculdade de Direito da Universidade de São Paulo (USP). Bacharel em direito pela mesma instituição, tendo realizado graduação sanduíche na Ludwig-Maximilians-Universität München (LMU), Alemanha, com bolsa do Deutscher Akademischer Austauschdienst (DAAD).

Membro do Centro Multidisciplinar de Estudos em Resíduos Sólidos (Cersol) da USP, da International Solid Waste Association (ISWA) e da International Society for Industrial Ecology (ISIE).

PREFÁCIO

Consciência sobre um avanço do marco legal

A Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS), instituída pela Lei n. 12.305, de 2 de agosto de 2010, é um significativo avanço legal do País. Pela primeira vez em nossa história, estabeleceram-se parâmetros concretos, direitos e deveres na relação da sociedade com a indústria, atacadistas, importadores, varejistas, União, estados e municípios quanto à responsabilidade na solução do problema do lixo.

Trata-se de uma competente resposta brasileira ao mais crucial dilema deste século: o destino adequado dos rejeitos do consumo. Afinal, não se pode deixar de produzir e atender às demandas da crescente população mundial, em contraste com o esgotamento da capacidade de assimilação dos resíduos resultantes desse processo.

As soluções para essa intrincada equação constam no texto da Lei n. 12.305: eliminação dos lixões até 2014 e sua substituição por adequados aterros sanitários; coleta seletiva do lixo, permitindo a separação dos materiais recicláveis e/ou reaproveitáveis; logística reversa, de modo que cada uma das cadeias produtivas assuma o compromisso de recolher e dar destinação correta a garrafas, baterias, embalagens, pneus, lâmpadas e outras sobras do consumo. Tudo isso com a participação decisiva da população, incluindo o trabalho de cooperativas de catadores, num viés social e inclusivo.

Precisamos de imenso esforço para que a nossa avançada lei apresente resultados práticos e eficazes. Aliás, não há outra alternativa, pois até 2050, 93,6% dos brasileiros (porcentagem equivalente a 238 milhões de habitantes) residirão em cidades, de acordo com um estudo da ONU. Imaginem todo esse contingente populacional produzindo, consumindo e gerando milhões de toneladas diárias de lixo.

Pois bem, os primeiros e decisivos passos para o sucesso de nossa Política Nacional de Resíduos Sólidos são a consciência e o conhecimento amplo de tudo o que ela estabelece.

Este livro, dos renomados e competentes profissionais Carlos Silva Filho e Fabricio Soler, cumpre a missão de informar sobre essa avançada lei brasileira, oferecendo aos leitores a exata dimensão de seu significado, alcance e premência.

Trata-se de leitura importante para gestores empresariais, juristas, engenheiros, economistas, geólogos, ecologistas, estudantes e para todos os profissionais ligados direta ou indiretamente aos temas da sustentabilidade. Em síntese, é uma obra referencial para todos os brasileiros que desejam ser protagonistas no decisivo processo de conciliação entre produção, consumo e meio ambiente saudável.

Antoninho Marmo Trevisan

SUMÁRIO

Introdução: Um novo tempo para os resíduos

Painel expositivo

APLICAÇÃO DA LEI

Como a Lei define resíduos sólidos e rejeitos

Outras definições da Lei

Princípios, objetivos e instrumentos – A quem cabe o quê?

Capítulo 1

PRINCÍPIOS CONTEMPLADOS NA PNRS

Prevenção e precaução

Poluidor-pagador e protetor-recebedor

Visão sistêmica na gestão dos resíduos sólidos

Desenvolvimento sustentável

Ecoeficiência

Cooperação entre os setores – administração pública, empresas e sociedade

Responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos

Resíduo sólido reutilizável e reciclável: bem econômico e de valor social

Respeito às diversidades locais e regionais

Direito à informação e ao controle social

Razoabilidade e proporcionalidade

Capítulo 2

PRIORIDADES NAS AÇÕES SUSTENTÁVEIS UTILIZANDO RESÍDUOS SÓLIDOS

Serviços de limpeza urbana e outras atribuições do poder público

Amplitude da Lei

Capítulo 3

DIRETRIZES APLICÁVEIS

Hierarquia na gestão e no gerenciamento

Titularidade na limpeza urbana

Classificação dos resíduos sólidos

Capítulo 4

PLANOS DE RESÍDUOS

Planos de resíduos sólidos nas esferas nacional e estadual

Planos municipais

Planos da iniciativa privada

Capítulo 5

RESPONSABILIDADES PERANTE OS RESÍDUOS

Responsabilidades do setor empresarial e da coletividade

Responsabilidade compartilhada e logística reversa

Capítulo 6

RESÍDUOS PERIGOSOS

Procedimentos diferenciados

Aprimoramento da gestão de resíduos perigosos

Capítulo 7

INCENTIVOS E PROIBIÇÕES

Instrumentos econômicos

Proibições estabelecidas pela PNRS

Capítulo 8

DISPOSIÇÕES FINAIS

Anexo

COMPÊNDIO DA LEGISLAÇÃO FEDERAL REGULAMENTADORA DA POLÍTICA NACIONAL DE RESÍDUOS SÓLIDOS

Lei n. 12.305, de 02 de agosto de 2010

Decreto n. 7.404, de 23 de dezembro de 2010

Decreto n. 7.405, de 23 de dezembro de 2010

Decreto n. 7.619, de 21 de novembro de 2011

Portaria MMA n. 112, de 8 de abril de 2011

Portaria MMA n. 113, de 18 de abril de 2011

Portaria MMA n. 114, de 08 de abril de 2011

Portaria MMA n. 177, de 30 de maio de 2011

Portaria MMA n. 409, de 25 de outubro de 2011

Portaria MMA n. 199, de 15 de junho de 2012

Portaria interministerial MDIC n. 4, de 13 de janeiro de 2012

Deliberação CORI n. 01, de 21 de maio de 2012

Deliberação CORI n. 02, de 24 de agosto de 2011

Deliberação CORI n. 03, de 24 de agosto de 2011

Deliberação CORI n. 04, de 12 de abril de 2012

Deliberação CORI n. 05, de 12 de abril de 2012

Resolução Conama n. 448, de 18 de janeiro de 2012

Resolução Conama n. 450, de 06 de março de 2012

Resolução Conama n. 452, de 02 de julho de 2012

Recomendação Conama n. 15, de 9 de julho de 2012

Resolução CNPCP n. 05, de 28 de junho de 2012

Circular n. 584 caixa, de 03 de julho de 2012

Edital de Chamamento Público – Acordo Setorial I

Edital de Chamamento Público – Acordo Setorial II

Edital de Chamamento Público – Acordo Setorial III

Proposta de Moção I

Proposta de Moção II

INTRODUÇÃO

Um novo tempo para os resíduos

A Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS) foi instituída por meio da Lei Federal n. 12.305, de 2 agosto de 2010, e regulamentada pelo Decreto n. 7.404, de 23 de dezembro do mesmo ano. Esses diplomas normativos impuseram aos setores privado e público uma nova dinâmica a ações, medidas e procedimentos de gerenciamento ambientalmente adequado de resíduos sólidos.

Inobstante as implicações jurídicas, técnicas e institucionais relacionadas à gestão de resíduos não se tratarem de agenda recente, vislumbra-se para esta década uma verdadeira revolução nos modos de produção, gestão pública e cultura cidadã em prol do desenvolvimento sustentável.

Esse período de expectativas e tendências poderá ser marcado pela reengenharia dos processos produtivos realizado pelo segmento empresarial, compromisso do poder público com a eliminação definitiva dos deletérios lixões, bem como pelo pacto coletivo da sociedade brasileira de revisitar padrões de consumo e ditames educacionais e culturais.

A cautela em utilizar o termo poderá decorre da multiplicidade de diretrizes, que permeiam o disciplinamento dos resíduos sólidos e a aplicação pragmática da Lei Federal n. 12.305/2010, sendo relevante, portanto, a conexão da PNRS a seus intrínsecos princípios, notadamente: o poluidor-pagador e o protetor-recebedor; a razoabilidade e a proporcionalidade; a ecoeficiência; a visão sistêmica na gestão; a cooperação entre as diferentes esferas do poder público, o setor empresarial e demais segmentos da sociedade; a responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos; o respeito às diversidades locais e regionais; entre outros.

Somam-se à complexidade de variáveis a dessincronia e a incompatibilidade entre instrumentos legais e normativos de competência federal, estadual e municipal, tenham sido eles publicados prévia ou posteriormente à aprovação da Política Nacional de Resíduos Sólidos.

Essa pulverização de legislações gera insegurança aos operadores da PNRS e, por consequência, demanda uma leitura multidisciplinar e especializada da matéria envolvendo profissionais de diferentes formações, como Direito, Engenharia Ambiental, Civil, de Produção e de Materiais, Gestão Ambiental, Economia, Administração e Geologia.

A presente obra tem o ousado desafio de preencher as lacunas decorrentes da ausência no aparelhamento nacional de informações relacionadas aos diplomas legais e normativos de resíduos sólidos publicados em âmbito federal.

Assim, este livro, composto por oito capítulos, apresentará comentários e algumas considerações acerca da Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS) e explicará sua importância no contexto atual, o que facilitará sua compreensão e, por consequência, sua aplicação. Também faz parte desta obra um anexo: Compêndio da Legislação Federal Regulamentadora da Política Nacional de Resíduos Sólidos.

PAINEL EXPOSITIVO Aplicação da Lei

A Lei Federal n. 12.305, de 2 agosto de 2010, que institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS) deve ser entendida como um conjunto de disposições, princípios, objetivos e diretrizes a respeito dos resíduos sólidos. Trata-se de arcabouço jurídico principal aplicável ao tema e como tal passou a ser considerada o marco regulatório e de referência da matéria.

Estão sujeitas à observância da PNRS as pessoas físicas ou jurídicas, de direito público ou privado, responsáveis, direta ou indiretamente, pela geração de resíduos sólidos, e as que desenvolvam ações relacionadas à gestão integrada ou ao gerenciamento de resíduos sólidos. Nota-se, a partir de referida determinação, que o legislador não excluiu ninguém do âmbito de aplicação da PNRS.

Vale observar que, quando da elaboração da PNRS, o legislador chamou a atenção expressamente sobre o fato de que a questão normativa dos resíduos sólidos não era de exclusividade da Lei n. 12.305/2010. Aplica-se a ela em conjunto e de forma integrada o disposto na Lei n. 11.445, de 5 de janeiro de 2007, que estabelece as diretrizes nacionais para o saneamento básico e a política federal de saneamento básico; a Lei n. 9.974, de 6 de junho de 2000¹; a Lei n. 9.966, de 28 de abril de 2000²; as normas estabelecidas pelos órgãos do Sistema Nacional do Meio Ambiente (Sisnama), do Sistema Nacional de Vigilância Sanitária (SNVS), do Sistema Unificado de Atenção à Sanidade Agropecuária (Suasa) e do Sistema Nacional de Metrologia, Normalização e Qualidade Industrial (Sinmetro).

Conforme disposição expressa na Lei, a PNRS deve ser interpretada observando-se, dentre outros, os seguintes instrumentos, adicionalmente aos citados anteriormente:

• Lei Federal n. 6.938, de 31 de agosto de 1981: dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação;

• Lei Federal n. 9.605, de 12 de fevereiro de 1998: dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de condutas e atividades lesivas ao meio ambiente;

• Lei Federal n. 9.795, de 27 de abril de 1999: dispõe sobre a educação ambiental, institui a Política Nacional de Educação Ambiental;

• Lei Federal n. 10.650, de 16 de abril de 2003: dispõe sobre o acesso público aos dados e informações existentes nos órgãos e entidades integrantes do Sisnama;

• Lei Federal n. 11.079, de 30 de dezembro de 2004: institui normas gerais para licitação e contratação de parceria público-privada no âmbito da administração pública;

• Lei Federal n. 11.107, de 6 de abril de 2005: dispõe sobre normas gerais de contratação de consórcios públicos;

• Lei Complementar n. 101, de 4 de maio de 2000: estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal;

• Lei Complementar n. 123, de 14 de dezembro de 2006: institui o Estatuto Nacional da Microempresa e da Empresa de Pequeno Porte;

• Decreto Federal n. 6.514, de 22 de julho de 2008: dispõe sobre as infrações e sanções administrativas ao meio ambiente, estabelece o processo administrativo federal para apuração destas infrações;

• Decreto Federal n. 7.217, de 21 de junho de 2010: regulamenta a Lei n. 11.445, de 5 de janeiro de 2007, que estabelece diretrizes nacionais para o saneamento básico;

• Decreto Federal n. 7.404, de 23 de dezembro de 2010: regulamenta a Lei n. 12.305, de 2 de agosto de 2010, que institui a Política Nacional de Resíduos Sólidos, cria o Comitê Interministerial da Política Nacional de Resíduos Sólidos e o Comitê Orientador para a Implantação dos Sistemas de Logística Reversa.

Ao não esgotar o assunto em um mesmo diploma legal, o tratamento do tema resíduos sólidos deverá ser realizado mediante a integração dos vários instrumentos legais e normativos mencionados, porém não se limitando a eles.

Como a Lei define resíduos sólidos e rejeitos

Como parte inaugural do texto normativo, a PNRS trouxe as definições que apresentam os elementos necessários a seu entendimento e aplicação, não havendo margem para inovação na criação de outros conceitos para além dos quais o legislador fez questão de definir expressamente.

Nesse sentido, resíduos sólidos, foco direto da Lei, são definidos como material, substância, objeto ou bem descartado resultante de atividades humanas em sociedade, a cuja destinação final se procede, se propõe proceder ou se está obrigado a proceder, nos estados sólido ou semissólido, bem como gases contidos em recipientes e líquidos cujas particularidades tornem inviável seu lançamento na rede pública de esgotos ou em corpos d’água, ou exijam para isso soluções técnica ou economicamente inviáveis em face da melhor tecnologia disponível.

Além dessa definição, a PNRS também trouxe um conceito novo, que denominou de rejeitos. Os rejeitos são resíduos sólidos que, depois de esgotadas todas as possibilidades de tratamento e recuperação por processos tecnológicos disponíveis e economicamente viáveis, não apresentem outra possibilidade que não a disposição final ambientalmente adequada.

Trata-se dos dois principais conceitos da Lei Federal n. 12.305/2010 e que, portanto, devem ser observados com rigor técnico-jurídico na aplicação dela e em toda e qualquer legislação que regulamente e/ou busque normatizar de forma suplementar o gerenciamento de resíduos sólidos.

A demanda por rigidez na leitura das definições resulta da complexa estrutura da definição de resíduos sólidos, que aborda o conjunto de características e propriedades descritas na PNRS, a saber:

• Material, substância ou bem descartado: demanda ação, ato positivo que implique o descarte de algo que está sob sua administração, uso, poder;

• Resultante de atividade humana em sociedade: se não for algo resultante de atividade humana em sociedade, não poderá ser entendido como resíduos, a exemplo de excremento animal na selva;

• Se procede, se propõe proceder ou se está obrigado a proceder a sua destinação final: a partir do descarte segue a necessidade da destinação final, seja por voluntariedade (procede ou propõe proceder) seja por obrigação;

• No estado sólido, semissólido, gases contidos em recipientes e líquidos que não possam ser descartados na rede pública de esgotos ou em corpos d’água: apesar do termo frisar o adjetivo sólido ao termo resíduo, a PNRS inclui outros estados da matéria na definição de resíduo sólido.

Referida definição poderia ser mais simples e objetiva, tal qual consta de outras legislações, a exemplo da União Europeia, que define resíduos como quaisquer substâncias ou objetos de que o detentor se desfaz ou tem intenção ou obrigação de se desfazer. (Diretiva 2008/98/CE)

Ao fazer a diferenciação entre resíduos e rejeitos, e estabelecer outra definição para esses últimos, o legislador optou por um encaminhamento das ações com vistas ao destino que deve ser dado a eles. Nesse sentido, os rejeitos são resíduos sólidos que não podem mais ser recuperados, cabendo-lhe somente a disposição (eliminação) em aterros.

No conceito de rejeitos, a PNRS faz menção a processos tecnológicos disponíveis e economicamente viáveis, sem, contudo, descrevê-los. Tal expressão tem sido utilizada internacionalmente como parte do conceito de melhor tecnologia disponível, sendo entendida como aquelas tecnologias que estejam desenvolvidas numa escala tal que possibilite sua aplicação, em condições econômica e tecnicamente viáveis, levando-se em conta seu custo-benefício, principalmente no tocante à garantia de proteção ao meio ambiente.

Diante dos conceitos externados pelas definições legais, tem-se o encaminhamento de resíduos sólidos para processos que recuperem e/ou aproveitem suas propriedades e admite-se a disposição em aterros apenas daqueles que não tiverem mais essa possibilidade. No entanto, vale lembrar que, conforme dispõe a definição, resíduos tornam-se rejeitos depois de esgotadas todas as possibilidades de tratamento e recuperação por processos tecnológicos disponíveis e economicamente viáveis.

Outras definições da Lei

Além dessas duas definições, destacadas das demais por sua relevância, como já afirmado, a PNRS apresentou também outros termos que merecem entendimento mais aclarado para facilitar sua aplicação e, por conseguinte, da Lei como um todo.

Nesse sentido, a PNRS conceitua acordo setorial como ato de natureza contratual, ou seja, fundado no acordo de vontade, a ser firmado entre o poder público e fabricantes, importadores, distribuidores ou comerciantes, tendo em vista a implantação da responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida do produto, em especial para o fim do estabelecimento dos sistemas de logística reversa.

Seu procedimento pode ser iniciado pelo setor público, com a publicação de editais de chamamento, ou pelos particulares, mediante a apresentação de proposta formal ao Ministério do Meio Ambiente e seu conteúdo mínimo está contemplado no artigo 23 do Decreto regulamentador da PNRS.

A definição de área contaminada apresentada é bastante genérica e com conceitos abertos: local onde há contaminação causada pela disposição de quaisquer substâncias ou resíduos. Assim, de acordo com a definição, qualquer local (terreno, edificação, benfeitoria, corpo hídrico etc.) contaminado pela disposição de substância ou resíduo é considerado uma área contaminada para os termos da lei. Essa definição não leva em consideração se a área ficou inapropriada para uso futuro e nem se da contaminação resulta perigo para a saúde ou para o meio ambiente.

Já área órfã contaminada é a área contaminada cujos responsáveis pela disposição não sejam identificáveis ou individualizáveis. Percebe-se, nesse caso, que o foco da responsabilização é o responsável pela disposição das substâncias ou resíduos que contaminaram a área e não o seu proprietário/possuidor.

O ciclo de vida dos produtos abarca a série de etapas que envolvem o desenvolvimento do produto, a obtenção de matérias-primas e insumos, o processo produtivo, o consumo e a disposição final. Para o âmbito de aplicação da lei, o conceito externado incide principalmente no tocante à implementação da responsabilidade compartilhada e para os termos da logística reversa.

Nesse sentido, embora se trate de uma lei sobre