Diseño institucional de las entidades de fiscalización superior de América Latina

humanos.

1. Marco de referencia: declaraciones de Lima y de México de la INTOSAI

El IX Congreso de la INTOSAI, reunido en Lima en 1977, considerando que la utilización regular y racional de los fondos públicos constituye una de las condiciones esenciales para garantizar el buen manejo de las finanzas públicas y la eficacia de las decisiones adoptadas por la autoridad competente, y que, para lograr este objetivo, es indispensable que cada Estado cuente con una entidad fiscalizadora superior eficaz, cuya independencia esté garantizada por la ley, estableció las líneas básicas de la fiscalización (Declaración de Lima).¹

Para este efecto, determinó que el control no representa una finalidad en sí mismo, sino una parte imprescindible de un mecanismo regulador que debe señalar, oportunamente, las desviaciones normativas y las infracciones de los principios de legalidad, rentabilidad, utilidad y racionalidad de las operaciones financieras, de tal modo que puedan adoptarse las medidas correctivas convenientes en cada caso, determinarse la responsabilidad del órgano culpable, exigirse la indemnización correspondiente o adoptarse las determinaciones que impidan o, por lo menos, dificulten la repetición de tales infracciones en el futuro.

Así, las líneas básicas de fiscalización establecidas en la Declaración de Lima abarcan de manera concisa los aspectos relevantes de la auditoría gubernamental (oportunidad y tipos del control, correlación con el control interno, independencia de las EFS, relaciones con los órganos legislativos y con los gobiernos y las administraciones públicas, facultades y competencias de las EFS, métodos y personal de control, intercambio internacional de experiencias, rendición de informes), de forma que la fiscalización se encamine a lograr la utilización apropiada y eficaz de los fondos públicos, la búsqueda de una gestión rigurosa, la regularidad en la acción administrativa y la información, tanto a los poderes públicos como al país, mediante la publicación de informes objetivos.

Por su parte, el XIX Congreso de la Organización Internacional de las Entidades Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI), reunido en 2007, teniendo en cuenta la necesidad de fortalecer la independencia funcional y organizativa requerida para el cumplimiento de su mandato, acordó la publicación y adopción de ocho principios como pautas básicas para la correcta fiscalización del sector público (Declaración de México),² que, por su relevancia para el propósito de la investigación, se transcriben a continuación:

Principio 1. La existencia de un marco constitucional, reglamentario o legal apropiado y eficaz, así como de disposiciones para la aplicación de facto de dicho marco. Se requiere legislación que establezca, de manera detallada, el alcance de la independencia de la EFS.

Principio 2. La independencia de la autoridad superior de la EFS, y de los ‘miembros’ (para el caso de instituciones colegiadas), incluyendo la seguridad en el cargo y la inmunidad legal en el cumplimiento normal de sus obligaciones. La legislación aplicable especifica las condiciones para las designaciones, reelecciones, contratación, destitución y retiro de la autoridad superior de la EFS y de los ‘miembros’ en las instituciones colegiadas, quienes son designados, reelectos o destituidos mediante un proceso que asegure su independencia del poder ejecutivo, designados por períodos lo suficientemente prolongados y fijos como para permitirles llevar a cabo su mandato sin temor a represalias, e inmunes frente a cualquier proceso por cualquier acto, pasado o presente, que resulte del normal cumplimiento de sus obligaciones según el caso.

Principio 3. Un mandato suficientemente amplio y facultades plenamente discrecionales en el cumplimiento de las funciones de la EFS. Las EFS deben tener atribuciones para auditar la utilización de los dineros, recursos o activos públicos por parte de un receptor o beneficiario, cualquiera sea su naturaleza jurídica, la recaudación de ingresos (rentas) adeudadas al gobierno o a instituciones públicas, la legalidad y la regularidad de la contabilidad del gobierno o de las instituciones públicas, la calidad de la administración e información financiera y la economía, eficiencia y eficacia de las operaciones del gobierno o de las instituciones públicas.

Excepto cuando la ley requiera específicamente que lo haga, las EFS no auditan la política del gobierno o la de las instituciones públicas, sino que se limitan a auditar la implementación de la política.

Si bien las EFS deben respetar aquellas leyes aprobadas por el poder legislativo que les sean aplicables, mantienen su independencia frente a toda directiva o interferencia de los poderes legislativo o ejecutivo en lo que concierne a la selección de los asuntos que serán auditados, la planificación, programación, ejecución, presentación de informes y seguimiento de sus auditorías, la organización y administración de sus oficinas, y el cumplimiento de aquellas decisiones que, de acuerdo con lo dispuesto en su mandato, conlleven la aplicación de sanciones.

Las EFS no deben participar, ni dar la impresión de participar, en ningún aspecto, de la gestión de las organizaciones que auditan. Deben asegurar que su personal no desarrolle una relación demasiado estrecha con las organizaciones que audita, de modo de ser y parecer objetivas, y deben tener plenas facultades discrecionales para cumplir con sus responsabilidades y deben cooperar con los gobiernos o instituciones públicas que procuran mejorar la utilización y la gestión de los fondos públicos.

Las EFS deben utilizar normas de trabajo y de auditoría apropiadas, y un código de ética, basados en los documentos oficiales de la INTOSAI, la International Federation of Accountants u otras entidades reguladoras reconocidas.

Las EFS deben presentar un informe anual de actividades al poder legislativo y a otros órganos del Estado según lo establezca la ­Constitución, los reglamentos o la legislación, el cual debe ser puesto a disposición del público.

Principio 4. Acceso irrestricto a la información. Las EFS deben disponer de las potestades adecuadas para tener acceso oportuno, ilimitado, directo y libre, a toda la documentación y la información necesaria para el apropiado cumplimiento de sus responsabilidades reglamentarias.

Principio 5. El derecho y la obligación de informar sobre su trabajo. Las EFS no deben estar impedidas de informar sobre los resultados de su trabajo de auditoría. Deben estar obligadas por ley a informar por lo menos una vez al año sobre los resultados de su trabajo de auditoría.

Principio 6. Libertad de decidir el contenido y la oportunidad (momento) de sus informes de auditoría, al igual que sobre su publicación y divulgación. Las EFS tienen libertad para decidir el contenido de sus informes de auditoría, así como para formular observaciones y recomendaciones en sus informes de auditoría, tomando en consideración, según sea apropiado, la opinión de la entidad auditada.

La legislación especifica los requisitos mínimos de los informes de auditoría de las EFS y, cuando procede, los asuntos específicos que deben ser objeto de una opinión formal o certificación de auditoría.

Las EFS tienen libertad para decidir sobre la oportunidad de sus informes de auditoría, salvo cuando la ley establece requisitos específicos al respecto.

Las EFS pueden aceptar solicitudes específicas de investigación o auditoría emanadas del poder legislativo en pleno, o de una comisión del mismo, o del gobierno.

Las EFS tienen libertad para publicar y divulgar sus informes una vez que dichos informes han sido formalmente presentados o remitidos a la autoridad respectiva como lo exige la ley.

Principio 7. La existencia de mecanismos eficaces de seguimiento de las recomendaciones de la EFS. Las EFS presentan sus informes de auditoría al poder legislativo, a una de sus comisiones, o al directorio de la entidad auditada, según corresponda, para la revisión y el seguimiento de las recomendaciones específicas sobre adopción de medidas correctivas.

Las EFS tienen su propio sistema interno de seguimiento para asegurar que las entidades auditadas sigan adecuadamente sus observaciones y recomendaciones, así como las del poder legislativo, una de sus comisiones, o las del directorio, según corresponda.

Las EFS remiten sus informes de seguimiento al poder legislativo, una de sus comisiones, o al directorio de la entidad auditada, según corresponda, para su consideración y para que adopten las medidas pertinentes; incluso cuando las EFS tienen su propio poder legal para el seguimiento y aplicación de sanciones.

Principio 8. Autonomía financiera y gerencial/administrativa, al igual que disponibilidad de recursos humanos, materiales y económicos apropiados. Las EFS deben disponer de los recursos humanos, materiales y económicos necesarios y razonables; el poder ejecutivo no debe controlar ni supeditar el acceso a esos recursos. Las EFS administran su propio presupuesto y lo asignan de modo apropiado.

El poder legislativo o una de sus comisiones es responsable de asegurar que las EFS tengan los recursos adecuados para cumplir con su mandato.

Las EFS tienen derecho a apelar directamente ante el poder legislativo si los recursos que les fueron asignados resultan insuficientes para permitirles cumplir con su mandato.

____________________

1 El texto completo de la Declaración de Lima puede ser descargado del siguiente enlace: http://www.intosai.org/uploads/spanisch.pdf, pp. 13-26.

2 La versión de la Declaración de México que se ha incluido en el texto fue tomada de http://www.intosai.org/uploads/spanisch.pdf, pp. 27-34.

2. Caracterización institucional de las entidades de fiscalización superior de América del Sur

2.1. Argentina

2.1.1. Marco constitucional y legal

La Ley 24.156, de administración financiera y de los sistemas de control del sector público nacional, expedida en 1992, redefinió la institucionalidad del ejercicio de la función de control fiscal en Argentina, al establecer un diseño dual de control, el externo, a cargo de la Auditoría General de la Nación, que vino a reemplazar al Tribunal de Cuentas, que había sido creado en 1956, y el interno, atribuido a la Sindicatura General de la Nación.

Las normas pertinentes de dicha ley, referentes a la creación y conformación de la Auditoría General de la Nación, son las siguientes:

Artículo 116. Créase la Auditoría General de la Nación, ente de control externo del sector público nacional, dependiente del Congreso Nacional.

El ente creado es una entidad con personería jurídica propia, e independencia funcional. A los fines de asegurar esta, cuenta con independencia financiera.

Su estructura orgánica, sus normas básicas internas, la distribución de funciones y sus reglas básicas de funcionamiento serán establecidas por resoluciones conjuntas de las comisiones Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas y de Presupuesto y Hacienda de ambas cámaras del Congreso de la Nación, por vez primera.

Las modificaciones posteriores serán propuestas por la Auditoría, a las referidas comisiones y aprobadas por estas. Su patrimonio estará compuesto por todos los bienes que le asigne el Estado nacional, por aquellos que hayan pertenecido o correspondido por todo concepto al Tribunal de Cuentas de la Nación y por aquellos que le sean transferidos por cualquier causa jurídica.

Artículo 121. La Auditoría General de la Nación estará a cargo de siete (7) miembros designados cada uno como auditor general, los que deberán ser de nacionalidad argentina, con título universitario en el área de ciencias económicas o derecho, con probada especialización en administración financiera y control.

Durarán ocho (8) años en su función y podrán ser reelegidos.

Artículo 122. Seis de dichos auditores generales serán designados por resoluciones de las dos cámaras del Congreso Nacional, correspondiendo la designación de tres (3) a la Cámara de Senadores y tres (3) a la Cámara de Diputados, observando la composición de cada Cámara.

Al nombrarse los primeros auditores generales se determinará, por sorteo, los tres (3) que permanecerán en sus cargos durante cuatro (4) años, correspondiéndoles ocho (8) años a los cuatro (4) restantes.

Artículo 123. El séptimo auditor general será designado por resolución conjunta de los presidentes de las cámaras de Senadores y de Diputados y será el presidente del ente.

Es el órgano de representación y de ejecución de las decisiones de los auditores.

Con posterioridad, la Constitución expedida en 1994 atribuyó al poder legislativo como una función propia el control externo del sector público nacional, cuyo ejercicio se sustenta en los dictámenes de la Auditoría General de la Nación, declarada como un organismo de asistencia técnica del Congreso con autonomía funcional. La norma pertinente del texto constitucional señala lo siguiente:

Artículo 85. El control externo del sector público nacional en sus aspectos patrimoniales, económicos, financieros y operativos, será una atribución propia del poder legislativo.

El examen y la opinión del poder legislativo sobre el desempeño y situación general de la administración pública estarán sustentados en los dictámenes de la Auditoría General de la Nación.

Este organismo de asistencia técnica del Congreso, con autonomía funcional, se integrará del modo que establezca la ley que reglamenta su creación y funcionamiento, que deberá ser aprobada por mayoría absoluta de los miembros de cada Cámara. El presidente del organismo será designado a propuesta del partido político de oposición con mayor número de legisladores en el Congreso.

Tendrá a su cargo el control de legalidad, gestión y auditoría de toda la actividad de la administración pública centralizada y descentralizada, cualquiera fuera su modalidad de organización, y las demás funciones que la ley le otorgue.

Intervendrá necesariamente en el trámite de aprobación o rechazo de las cuentas de percepción e inversión de los fondos públicos.

A pesar de que la Constitución dispuso que el Congreso expidiera una ley de mayoría absoluta para definir lo relativo a su creación y funcionamiento, en la medida en que el órgano legislativo nacional no lo ha hecho, la entidad de fiscalización superior sigue operando de conformidad con las reglas establecidas por la Ley 24.156, sin que el orden legal preconstitucional esté del todo conforme con el nuevo orden constitucional.

En tal sentido, el presidente de la Auditoría General de la Nación afirma:

La debilidad más notoria que ofrece la arquitectura institucional de la AGN se sitúa esencialmente en la yuxtaposición de dos órdenes normativos que encarnan filosofías distintas y, en algunos casos, opuestas, de los órganos de control. La Ley de Administración Financiera, que significó un progreso considerable en materia presupuestaria, arrastró notorias deficiencias en el ámbito del control gubernamental, ya que cercenó aspectos esenciales que hacen a la autonomía e independencia de la AGN. Por el contrario, la CN, además de conferir rango constitucional a la AGN, al presidente de la institución y al control externo del Estado le otorga la autonomía e independencia propias de una EFS. A diferencia de la Ley 24.156, la CN se aproximó más al principio de control por oposición cristalizado en la consigna El que gana gobierna y el que pierde controla. Por ello es que confiere la presidencia del organismo al partido de oposición con mayoría de representantes en el Congreso.¹

Para el presidente de la Auditoría General de la Nación, la falta de reglamentación del texto constitucional ha sido fuente de litigios y controversias públicas, cuya raíz se encuentra en la definición de la representación de este organismo, pues, de una parte, la Constitución la radica en cabeza de su presidente, pero, de otra, la Ley 24.156 la sitúa en el Colegio de Auditores, donde el primero es designado por la oposición y los integrantes del segundo pertenecen en su mayoría al oficialismo.

Esta disquisición cobra relevancia porque el artículo 125 de la mencionada ley dispone un conjunto de atribuciones y deberes al Colegio de Auditores Generales, que reflejan que son estos quienes de manera corporativa y por mayoría toman las decisiones estratégicas de dirección de la entidad de fiscalización, referidas a:

a) proponer el programa de acción anual y el proyecto de presupuesto de la entidad;

b) proponer modificaciones a la estructura orgánica, a las normas básicas internas, a la distribución de funciones y a las reglas básicas de funcionamiento con arreglo al artículo 116, y, además, dictar las restantes normas básicas, dictar normas internas, atribuir facultades y responsabilidades, así como la delegación de autoridad;

c) licitar, adjudicar, adquirir suministros, contratar servicios profesionales, vender, permutar, transferir, locar y disponer respecto de los bienes muebles e inmuebles necesarios para el funcionamiento de la entidad, pudiendo aceptar donaciones con o sin cargo;

d) designar el personal y atender las cuestiones referentes a este, con arreglo a las normas internas en la materia, en especial cuidando de que exista una equilibrada composición interdisciplinaria que permita la realización de auditorías y evaluaciones integradas de la gestión pública;

e) designar representantes y jefes de auditorías especiales;

f) en general, resolver todo asunto concerniente al régimen administrativo de la entidad.

2.1.2. Estructura organizacional

En la medida en que el Congreso no ha expedido la ley que defina su integración, el establecimiento de la estructura organizacional de la Auditoría General de la Nación se determina de acuerdo con la Ley 24.156, en cuya virtud competía por primera vez hacerlo a las comisiones Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas y de Presupuesto y Hacienda de ambas cámaras del Congreso de la Nación, y, a partir de allí, las modificaciones son propuestas por la propia entidad y aprobadas por estas comisiones.

Efectuada esta precisión, la estructura actual de la Auditoría General de la Nación, que puede ser consultada en su página web se muestra en la figura 2.1.

Como se advierte, es una estructura de dirección mixta, con un presidente y un órgano colegiado, ambos de origen político, organizada tanto para su actividad misional como para las tareas de apoyo en dependencias del mismo nivel jerárquico, denominadas gerencias, ocho encargadas del ejercicio del control fiscal y una de la gestión administrativa y financiera de la entidad; además de las gerencias, hay una secretaría, orgánicamente del mismo nivel que estas, a cargo de la gestión jurídica y comunicacional de la Auditoría. Tanto las gerencias como la secretaría se encuentran divididas en departamentos, con lo cual la organización del trabajo se estructura en tres niveles de decisión.

2.1.3. Alcance de la actividad fiscalizadora y de las competencias

De acuerdo con la Ley 25.565, que modificó en este aspecto a la Ley 24.156, la Auditoría General de la Nación ejerce sus competencias sobre las siguientes entidades, integrantes del sector público nacional:

a) La Administración Nacional, conformada por la Administración Central y los organismos descentralizados, comprendiendo en estos últimos a las instituciones de seguridad social.

b) Las empresas y sociedades del Estado que abarca a las empresas del Estado, las sociedades del Estado, las sociedades anónimas con participación estatal mayoritaria, las sociedades de economía mixta y todas aquellas otras organizaciones empresariales donde el Estado nacional tenga participación mayoritaria en el capital o en la formación de las decisiones societarias.

Figura 2.1. Estructura actual de la Auditoría General de la Nación de Argentina

Fuente: página web de la AGN .

c) Los entes públicos excluidos expresamente de la Administración Nacional, que abarca a cualquier organización estatal no empresarial, con autarquía financiera, personalidad jurídica y patrimonio propio, donde el Estado nacional tenga el control mayoritario del patrimonio o de la formación de las decisiones, incluyendo aquellas entidades públicas no estatales donde el Estado nacional tenga el control de las decisiones.

d) Los fondos fiduciarios integrados total o mayoritariamente con bienes y/o fondos del Estado nacional.

Ahora bien, el Congreso de la Nación puede extender su competencia de control externo a las entidades públicas no estatales o a las de derecho privado en cuya dirección y administración tenga responsabilidad el Estado nacional, o a las que este se hubiere asociado, incluso a aquellas a las que se les hubieren otorgado aportes o subsidios para su instalación o funcionamiento y, en general, a todo ente que perciba, gaste o administre fondos públicos en virtud de una norma legal o con una finalidad pública.

La ley determina que el ejercicio del control externo por parte de la Auditoría General de la Nación es posterior y recae sobre la gestión presupuestaria, económica, financiera, patrimonial y legal, e implica el dictamen sobre los estados contables financieros de la Administración Central, organismos descentralizados, empresas y sociedades del Estado, entes reguladores de servicios públicos y los entes privados adjudicatarios de procesos de privatización, en cuanto a las obligaciones emergentes de los respectivos contratos.

Aunque inicialmente la Ley 24.156 asignaba también a la Auditoría General de la Nación estas competencias sobre la municipalidad de Buenos Aires, al establecerse con posterioridad a la Constitución de 1994 un gobierno autónomo para la ciudad capital, se crearon sus propios órganos de control interno y externo.

El control de la gestión del presidente, el vicepresidente, los ministros y los miembros de la Corte Suprema y demás tribunales inferiores de la nación, será siempre global y ejercido, exclusivamente, por las cámaras del Congreso de la Nación.

En relación con las otras ramas del poder público, el control externo posterior del Congreso de la Nación es ejercido por la Auditoría General de la Nación, mientras que, en relación con el poder judicial de la nación, su ejercicio es acordado entre la Corte Suprema de Justicia de la Nación y la entidad de fiscalización superior, la cual debe prestar su colaboración.

En el marco del programa de acción anual de control externo que le fijen las comisiones parlamentarias señaladas en el artículo 116 de la Ley 24.156, citado en el primer apartado, corresponde a la Auditoría General de la Nación el ejercicio de las siguientes funciones:

a) Fiscalizar el cumplimiento de las disposiciones legales y reglamentarias en relación con la utilización de los recursos del Estado, una vez dictados los actos correspondientes;

b) realizar auditorías financieras, de legalidad, de gestión, exámenes especiales de las jurisdicciones y de las entidades bajo su control, así como las evaluaciones de programas, proyectos y operaciones. Estos trabajos podrán ser realizados directamente o mediante la contratación de profesionales independientes de auditoría;

c) auditar, por sí o mediante profesionales independientes de auditoría, a unidades ejecutoras de programas y proyectos financiados por los organismos internacionales de crédito conforme con los acuerdos que, a estos efectos, se llegue entre la nación argentina y dichos organismos;

d) examinar y emitir dictámenes sobre los estados contables financieros de los organismos de la Administración Nacional, preparados al cierre de cada ejercicio;

e) controlar la aplicación de los recursos provenientes de las operaciones de crédito público y efectuar los exámenes especiales que sean necesarios para formarse opinión sobre la situación de este endeudamiento. A tales efectos puede solicitar al Ministerio de Economía y Obras y Servicios Públicos y al Banco Central de la República Argentina la información que estime necesaria en relación con las operaciones de endeudamiento interno y externo;

f) auditar y emitir dictamen sobre los estados contables financieros del Banco Central de la República Argentina independientemente de cualquier auditoría externa que pueda ser contratada por aquel;

g) realizar exámenes especiales de actos y contratos de significación económica, por sí o por indicación de las cámaras del Congreso o de la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas;

h) auditar y emitir opinión sobre la memoria y los estados contables financieros, así como del grado de cumplimiento de los planes de acción y presupuesto de las empresas y sociedades del Estado;

i) fijar los requisitos de idoneidad que deberán reunir los profesionales independientes de auditoría referidos en el literal c) precedente y las normas técnicas a las que deberá ajustarse su trabajo;

j) verificar que los órganos de la Administración mantengan el registro patrimonial de sus funcionarios públicos. A tal efecto, todo funcionario público con rango de ministro, secretario, subsecretario, director nacional, máxima autoridad de organismos descentralizados o integrante de directorio de empresas y sociedades del Estado, está obligado a presentar dentro de las cuarenta y ocho horas de asumir su cargo o de la sanción de la presente ley una declaración jurada patrimonial, con arreglo a las normas y requisitos que disponga el registro, la que deberá ser actualizada anualmente y al cese de funciones.

El artículo 119 de la Ley 24.156 señala que, para el desempeño de sus funciones, la Auditoría Genera de la Nación podrá:

a) Realizar todo acto, contrato u operación que se relacione con su competencia;

b) exigir la colaboración de todas las entidades del sector público, las que estarán obligadas a suministrar los datos, documentos, antecedentes e informes relacionados con el ejercicio de sus funciones;

c) promover las investigaciones de contenido patrimonial en los casos que corresponda, comunicando sus conclusiones a la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas a los fines del inciso f) de este artículo;

Además deberá:

d) formular los criterios de control y auditoría, y establecer las normas de auditoría externa que serán utilizadas por la entidad. Tales criterios y las normas derivadas deberán atender un modelo de control y auditoría externa integrada que abarque los aspectos financieros, de legalidad y de economía, de eficiencia y eficacia;

e) presentar a la Comisión mencionada, antes del 1º de mayo, la memoria de su actuación;

f) dar a publicidad todo el material señalado en el inciso anterior con excepción de aquel que, por decisión de la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas, deba permanecer reservado.

Finalmente, en relación con el establecimiento de responsabilidad patrimonial de los agentes estatales, el artículo 130 de la Ley 24.156 dispuso que toda persona física que se desempeñe en las jurisdicciones o entidades sujetas a la competencia de la Auditoría General de la Nación responderá de los daños económicos que por su dolo, culpa o negligencia en el ejercicio de sus funciones sufran los entes mencionados siempre que no se encontrare comprendida en regímenes especiales de responsabilidad patrimonial.

Esta norma fue reglamentada por el Decreto 1344 de 2007, el cual establece el procedimiento aplicable para determinar la responsabilidad patrimonial de los funcionarios públicos de la siguiente manera:

A los efectos de determinar el daño económico o el perjuicio fiscal ocasionado por los agentes en el ejercicio de sus funciones y la responsabilidad patrimonial que les pudiera corresponder será de aplicación el Decreto 1154 de fecha 5 de noviembre de 1997 y demás normativa vigente en la materia.

Cuando para determinar la responsabilidad se exija una investigación previa, ésta se sustanciará como información sumaria o sumario, conforme el procedimiento establecido por el Reglamento de Investigaciones Administrativas aprobado por el Decreto 467 de fecha 5 de mayo de 1999.

Sin perjuicio de las sanciones disciplinarias y/o acciones penales que puedan surgir del procedimiento sumarial, fracasada la gestión de cobro en sede administrativa procederá la acción judicial.

Al respecto, la máxima autoridad con competencia para decidir en cada jurisdicción o entidad deberá merituar las razones de oportunidad, mérito o conveniencia acerca de iniciar la demanda judicial respectiva, debiendo para ello valorar la determinación de la existencia de un perjuicio concreto, la imputación de responsabilidad del agente involucrado, los medios de prueba disponibles de acreditar en juicio, y si el inicio del trámite judicial puede resultar antieconómico o perjudicial.

En todos los casos, la decisión que se adopte deberá fundamentarse en un previo dictamen del servicio jurídico correspondiente, conforme las pautas establecidas por la Sindicatura General de la Nación.

El agente responsable podrá reintegrar lo adeudado al fisco, en tanto el importe de la deuda esté precisado, previa intimación fehaciente a fin de evitar las actuaciones administrativas y judiciales pertinentes, pudiendo en casos especiales el titular de cada jurisdicción o entidad otorgar facilidades de pago.

Cuando existiere dolo o culpa grave, el reintegro no obstará el correspondiente sumario administrativo.

Si se hubiere cometido un delito de acción pública deberá formularse la denuncia dispuesta por el artículo 177 del Código Procesal Penal, aun cuando el agente hubiera ofrecido pagar el importe adeudado.

Comoquiera que el establecimiento de la responsabilidad patrimonial por la autoridad controladora no conmina al agente al pago, al requerirse el ejercicio de la acción judicial para poder hacer efectiva aquella, el artículo 131 de la Ley 24.156 dispuso que la acción tendiente a hacer efectiva la responsabilidad de todas las personas físicas que se desempeñen en el ámbito de los organismos y demás entes sujetos a la competencia de la Auditoría General de la Nación prescribe en los plazos fijados por el Código Civil, contados desde el momento de la comisión del hecho generador del daño o de producido este si es posterior, cualquiera sea el régimen de responsabilidad patrimonial aplicable con estas personas. Conforme al Decreto 1344 de 1997, reglamentario de la ley, según lo establecido por el artículo 4023 del Código Civil, este plazo debe entenderse en diez años.

2.1.4. Relación con el Congreso

Como ya se ha indicado, el régimen constitucional argentino asigna como atribución propia del poder legislativo el control externo del sector público nacional, pero determina que sus exámenes y opiniones estén sustentados en los dictámenes de la Auditoría General de la Nación, como un organismo de asistencia técnica del Congreso, dotado de autonomía funcional.

No obstante lo anterior, a pesar de que la Constitución establece esa caracterización, en la medida en que no ha sido expedida la ley que regule su creación y funcionamiento, se ha seguido aplicando la Ley 24.156, cuyo artículo 127 dispone que el control de las actividades de la Auditoría General de la Nación esté a cargo de la Comisión Parlamentaria Mixta Revisora de Cuentas, en la forma en que ella lo establezca, lo cual pone en entredicho la autonomía funcional que la Constitución declara.

La referida Comisión Parlamentaria está conformada por seis senadores y seis diputados, cuyos mandatos duran hasta la siguiente renovación de la Cámara a la que pertenezcan y son elegidos simultáneamente en igual forma que los miembros de las comisiones permanentes. Teniendo en cuenta la normativa legal de creación de la Auditoría General de la Nación, el artículo 129 de la Ley 24.156 establece que la Comisión tiene las siguientes funciones:

a) proponer el programa de acción anual y el proyecto de presupuesto de la entidad, cuya propuesta inicial elabora el Colegio de Auditores;

b) analizar el proyecto de presupuesto anual de la Auditoría General de la Nación y remitirlo al poder ejecutivo para su incorporación en el presupuesto general de la nación;

c) encomendar a la Auditoría General de la Nación la realización de estudios, investigaciones y dictámenes especiales sobre materias de su competencia, fijando los plazos para su realización;

d) requerir de la Auditoría General de la Nación toda la información que estime oportuno sobre las actividades realizadas por dicho ente;

e) analizar los informes periódicos de cumplimiento del programa de trabajo aprobado, efectuar las observaciones que pueden merecer e indicar las modificaciones que estime conveniente introducir;

f) analizar la memoria anual que la Auditoría General de la Nación deberá elevarle antes del 1º de mayo de cada año.

Finalmente, en relación con la interacción institucional entre el órgano político de representación nacional y la entidad de fiscalización superior, es importante resaltar que la Constitución de 1994 impone al Congreso la obligación de aprobar el presupuesto nacional y examinar su ejecución mediante la revisión de la cuenta de inversión, la cual debe contar con un dictamen previo de la Auditoría General de la Nación.

Respecto de este tema, el informe de gestión de la entidad fiscalizadora más reciente que se encuentra disponible en su página web indica:

Este rol constitucional del Congreso no ha sido cumplido en forma acabada en todos los casos a lo largo de nuestra vida institucional. Hay largos periodos en que las cuentas de inversión no han sido tratadas por el Congreso y en otros se desconoce el resultado de dicho tratamiento al extremo de que resulta dificultoso reconstruir con precisión a lo largo de nuestra historia la suerte que ha corrido cada una de las cuentas de inversión. Lo cierto es que en 2002 el retraso en el examen de las cuentas de inversión de los años precedentes era considerable y la propia auditoría registraba también crecientes demoras en sus exámenes. Los esfuerzos de normalización de esta tarea por la AGN han sido mayúsculos y nos han permitido dar cumplimiento en término. En 2003 se aprobó la cuenta de inversión del año 1999 mientras que en 2011 trabajamos en la aprobación de la cuenta de inversión 2009. En ese sentido cabe destacar el sostenido empeño de Oscar Lamberto, primero en el Congreso y luego en la AGN.

Acabamos de completar el examen del dictamen de la cuenta de 2010 y hemos dado inicio a la de 2011. En el Congreso no ha acontecido lo mismo y si bien se produjo una notoria mejora en el tratamiento de la cuenta aún se registran déficits temporales significativos.²

2.1.5. Interrelación entre el control externo y el control interno

Como ha sido referido en la exposición del marco constitucional y legal del control fiscal en Argentina, su régimen ha establecido un sistema dual de control: el interno del poder ejecutivo nacional, a cargo de un órgano de su pertenencia: la Sindicatura General de la Nación, y el externo del sector público nacional, a cargo de la Auditoría General de la Nación, órgano de asistencia técnica del Congreso de la Nación en su rol de órgano fiscalizador de la gestión del sector público nacional.

Respecto del sistema de control interno, cabe aclarar que él halla su necesario complemento en las unidades de auditoría interna, que se crean en cada jurisdicción o entidad para compartir el control de las decisiones de cada uno de sus responsables máximos, a quienes corresponde establecer un adecuado sistema de control interno, que incluya tanto los instrumentos de control previo y posterior incorporados en el plan de organización y en los reglamentos y manuales de procedimiento, como la auditoría interna.

El control interno de las actividades del poder ejecutivo nacional reposa, pues, tanto en las denominadas UAI como en la Sindicatura General de la Nación, órgano normativo de supervisión y coordinación de ellas, que también se halla investido de la atribución de comprobar la efectiva puesta en práctica, por parte de los fiscalizados, de las recomendaciones efectuadas por dichas unidades de control. Le cabe, incluso, a la Sindicatura, la potestad de formular recomendaciones directamente a los organismos que se hallen en el ámbito de su competencia.

La gestión del órgano ejecutivo y sus resultados se hallan sujetos a la potestad controladora del poder legislativo de la nación, a cuyo organismo de asistencia técnica para la realización de tal mandato constitucional, la Auditoría General de la Nación, debe la Sindicatura General de la Nación facilitar el desarrollo de sus actividades, como lo dispone el artículo 104 de la Ley 24.156.

Así mismo, de acuerdo con el artículo 107 de la misma ley, la Sindicatura General de la Nación deberá informar a la Auditoría General de la Nación sobre la gestión cumplida por los entes bajo su fiscalización, sin perjuicio de atender consultas y requerimientos específicos formulados por el órgano externo de control.

Como se advierte del contenido de las normas citadas, las relaciones institucionales y funcionales entre las entidades encargadas del control interno y el control externo están referidas principalmente al suministro de información de aquella a esta para el cumplimiento de las funciones a cargo de la segunda, pero no hay una armonización normativa para el ejercicio de sus competencias, considerando la concepción legal de un sistema de control estructurado sobre dos ejes articuladores, con lo cual se pueden generar duplicidades innecesarias e inconvenientes, que pueden llevar incluso a pronunciamientos contradictorios.

2.1.6. Relaciones con otras entidades fiscalizadoras (subnacionales)

Al estar organizada Argentina como una república federal, conformada por veintitrés provincias y un Distrito Federal, que es la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, la regulación del control externo en el orden subnacional es establecida de manera autónoma por cada una de esas entidades a partir de las previsiones de sus respectivas constituciones, sin condicionamientos legales por parte del Congreso de la Nación.

En razón de lo anterior, el régimen jurídico argentino no cuenta con normas que unifiquen ni armonicen los diferentes métodos y procedimientos de control externo entre el ejercido a nivel nacional por la Auditoría General de la Nación y el que es llevado a cabo en las provincias y en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, lo cual hace posible que exista un sistema muy variado que combina auditorías generales con tribunales de cuentas y controles posteriores con controles preventivos que llegan hasta la suspensión de actos administrativos de ejecución del gasto público.³

No obstante lo anterior, existe un marco de articulación del control público entre los niveles nacional y local, que se expresa en la realización de auditorías a través de la Red Federal de Control Público, cuyo objeto consiste en la evaluación de desempeño de los programas sociales de carácter nacional que son ejecutados por las jurisdicciones, como un mecanismo para facilitar el ejercicio del control, al integrar a los organismos estatales de control con las entidades fiscalizadoras subnacionales, así como a las unidades de auditoría interna de los ministerios y a los entes municipales, en la realización de acciones conjuntas de control que atienden a las particularidades locales y son ejecutadas por técnicos especializados de cada jurisdicción.

2.1.7. Procedimientos de fiscalización (incluyendo la participación ciudadana) definidos y descritos en manuales/guías

De conformidad con el artículo 119 de la Ley 24.156, la Auditoría General de la Nación puede, para el desempeño de sus funciones, formular los criterios de control y auditoría y establecer las normas de auditoría externa que serán utilizadas por la entidad. Tanto los criterios como las normas derivadas deben atender un modelo de control y auditoría externa integrada que abarque los aspectos financieros, de legalidad y de economía, eficiencia y eficacia.

En función de ello, mediante la Resolución 77 de 1992, se dictaron las Normas básicas para la planificación institucional, sistema de control de los procesos de auditoría y para la formación de las actuaciones de auditoría, las cuales regulan la elaboración y aprobación del programa de acción anual y la formulación del plan operativo de cada ejercicio, la tramitación de los expedientes con las actuaciones de las auditorías y el archivo y consulta de los informes de auditoría. Esta normativa fue complementada por la Resolución 235 de 1993, por medio de la cual se aprobaron las Normas de procedimientos para el diligenciamiento, tramitación de documentación y actuaciones y mesas de entradas y salidas de la Auditoría General de la Nación.

Para la misma época, por medio de la Resolución 145 de 1993, se adoptaron las Normas de auditoría externa, que deben ser aplicadas en los trabajos asumidos por la entidad de fiscalización, tanto por sus propios profesionales y técnicos como por estudios de profesionales independientes o firmas consultoras contratados para el efecto, con el fin de garantizar la aplicación de los mismos procedimientos en el ejercicio de la auditoría.

Esas normas de auditoría externa comprenden las normas generales relacionadas con el auditor (independencia de criterio, capacidad, debido cuidado y diligencia profesional, secreto profesional), las normas generales relacionadas con el trabajo de auditoría (planificación de auditorías, evidencia, conclusiones, responsabilidad, supervisión de colaboradores, control de calidad) y las normas especiales de auditoría financiera y auditoría de gestión.

Cabe resaltar que el proceso de planificación del programa anual de auditorías se ha adicionado con la incorporación de organizaciones de la sociedad civil, cuya consulta, previa a la presentación del programa al Congreso, ha ayudado a recoger sus opiniones sobre los temas de su competencia, lo que les confiere pertinencia y fundamentación a sus propuestas, luego de cuya presentación la AGN, en lo que podría interpretarse como un ejercicio de rendición de cuentas dentro del mecanismo participativo, en una reunión presencial con las organizaciones participantes, expone tanto las propuestas incluidas en el plan anual como las desestimadas y los motivos. Esta planificación participativa de los planes de auditoría ha sido reconocida por las comisiones de participación ciudadana y rendición de cuentas de la OLACEFS.⁴

2.1.8. Destinatarios de los informes de auditoría y otros informes de la EFS